16 Norberto E.

García Las propuestas de política de la red de empleo 17

una sugerencia de política: se la reconoce inmediatamente, aunque sea difícil

dar una definición precisa de lo que debe entenderse por tal.
El ámbito de las sugerencias de política, en última instancia, se relaciona
con un objetivo prioritario de la creación del conocimiento: su incidencia en
la modificación de situaciones y conductas, aquí y ahora, en la sociedad en la
que nos toca vivir y compartir. Por detrás de ello se encuentra una hipótesis
esencial: que la producción de nuevas ideas o nuevas maneras de ver y ac-
tuar sobre una realidad es una fuerza que contribuye significativamente a
cambiar esa realidad. Aunque sea en unos pocos milímetros, pero en la direc-
ción correcta.
Lo anterior es uno –entre otros muchos motivos– por el que considero
un privilegio haber tenido la oportunidad de compartir objetivos comunes
con el CIES, institución en la que la preocupación por el aporte a políticas de LAS PROPUESTAS DE POLÍTICA
la actividad de investigación se percibe apenas uno atraviesa sus puertas.
Otro motivo por el cual me siento privilegiado de participar en la Red, DE LA RED DE EMPLEO
es haber compartido con mis colegas, que sin limitaciones, en un clima de
amistad y respeto, me transmitieron mucho de su conocimiento sobre el
Perú, indispensable para la Red. Felizmente, y a pesar de las diferencias de
opinión, esta relación se ha mantenido hasta hoy, y espero que continúe en
Norberto E. García
el futuro.
Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento al Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo del Perú, y a la Organización Internacional del Tra-
bajo por haber patrocinado y apoyado los trabajos de la Red.

Norberto E. García
Investigador Asociado del IEP
Investigador Líder de la Red de Políticas de Empleo
18 Norberto E. García Las propuestas de política de la red de empleo 19

Índice

1. El enfoque 21
1.1. El empleo y la estrategia de crecimiento 21
1.2. Un curso estratégico 22
1.3. Crecimiento de la inversión privada, tipo de cambio real
y productividad 23
1.4. Un acuerdo estratégico en torno a reglas estables
para la inversión privada 25
1.5. Crecimiento de la productividad, reducción de
costos unitarios y competitividad 28
1.6. Crecimiento de la productividad, exportaciones
y empleo 30

2. Capacitación, flexibilidad laboral y productividad 31

3. Las políticas para aumentar la productividad

total en forma sostenida 33
3.1. La apertura y el comportamiento microeconómico 33
3.2. Acciones deliberadas para modificar las conductas
de los agentes 36
3.3. El cambio del modelo de negociación laboral 37
3.4. La reforma de la capacitación laboral 38
3.5. Los servicios de capacitación y la agricultura de la costa 46
3.6. Los servicios de capacitación y la pequeña empresa 50
3.7. Fortalecimiento de la fiscalización 53
3.8. Una institucionalidad laboral coherente con el aumento
El presente trabajo fue terminado en febrero de 2003. de la productividad 54
20 Norberto E. García Las propuestas de política de la red de empleo 21

3.9. Mejoramiento de las relaciones laborales 55

3.10. Educación básica y formación para el trabajo 57
3.11. La institucionalidad para acceder a innovaciones
y su adaptación 58
3.12. Infraestructura y servicios de apoyo 61
3.13. La concertación para el aumento de la productividad 63

4. El impulso a las exportaciones 63

4.1. La promoción de exportaciones 63
4.2. La promoción del turismo 65

5. Programas de emergencia y empleo 68

5.1. Los programas de empleo y Foncodes
5.2. La evaluación en proceso de los programas de
construcción de obras y empleo
6. Información y políticas de empleo
6.1. La calidad del empleo generado
6.2. Indicadores dinámicos de empleo
7. Los obstáculos a la expansión del sistema reformado
de pensiones
7.1. La afiliación y cobertura del sistema
7.2. Las posibilidades de expansión del sistema
y el crecimiento del empleo
7.3. La reforma del régimen actual
7.4. Estructura de mercado y competencia
7.5. Rentabilidad del Sistema y del Fondo
7.6. Diversificación de productos e información
y trabajadores independientes
Bibliografía
68
1. EL ENFOQUE
68
1.1. El empleo y la estrategia de crecimiento
69
69 En la actualidad sólo una tercera parte de los peruanos activos tiene
70 acceso a un empleo digno y estable, mientras que dos de cada tres se en-
cuentran ocupados en actividades informales de muy baja productividad: en
actividades campesinas de baja rentabilidad; otros son asalariados “no regis-
71 trados” de microempresas informales, sin estabilidad y sin un ingreso digno;
71 o se encuentran abiertamente desempleados en las zonas urbanas del país.
Es importante señalar que sólo un 10% de estos 2/3 son desempleados abier-
73 tos. Por consiguiente, el problema del empleo en Perú, tal como es percibido
74 por su población, no es tanto el desempleo abierto, sino principalmente la
76 muy baja expectativa de alcanzar un empleo digno y estable que contribuya a
77 elevar su nivel de vida.
Los integrantes de la Red, sin que hubiera necesidad alguna de propo-
77 nerlo, compartían una inquietud, que es bueno explicitar. Por la dimensión y
características del problema del empleo en Perú, éste no podía ser abordado
79 sólo por las políticas de corto plazo, las políticas activas de empleo y los
programas orientados a fortalecer las capacidades productivas y de inserción
ocupacional de los más pobres, o los programas asistenciales. La magnitud
del problema supera las posibilidades de que ese tipo de políticas pueda ser
enfrentado con alguna probabilidad de éxito.
Es imprescindible que las políticas de mediano y largo plazo –políticas o
estrategia de crecimiento– aborden prioritariamente este objetivo. Esto no
quiere decir que los equilibrios de corto plazo, las políticas activas de empleo
22 Norberto E. García
y los programas especiales no sean importantes, sino que por sí solas son
completamente insuficientes. Mientras que insertadas en una estrategia de
crecimiento rápido, podrían ser mucho más útiles.
1.2. Un curso estratégico
¿Cuál es el rumbo estratégico planteado? La economía peruana enfren-
ta dos grandes problemas prioritarios: la débil competitividad y la necesidad
de crear empleos de calidad. Por consiguiente, cualquier estrategia de creci-
miento debe enfrentar necesariamente ambos frentes. Esto implica una estra-
tegia basada en generar mejores condiciones para impulsar la inversión pri-
vada en los sectores exportables y competitivos con importaciones (sectores
transables). Como se expone en García, N. (2002), el crecimiento del empleo
de calidad depende de un fuerte impulso para acelerar el crecimiento de la
inversión privada en transables, particularmente en exportables. El constante
crecimiento de la disponibilidad de divisas así logrado viabiliza, a través de
las políticas de manejo de la demanda doméstica, un crecimiento más rápido
de la inversión en no transables, y por tanto de la economía peruana en su
conjunto. Un crecimiento elevado y sostenido de la inversión privada en
transables que arrastre también a la inversión privada en no transables es la
base para la generación de empleos de calidad a un ritmo elevado. En térmi-
nos cuantitativos, García, N. (2002) estima que para alcanzar un crecimiento
del empleo de calidad de 4% anual –cifra indispensable para absorber el alto
crecimiento de la PEA y reducir la informalidad de forma significativa– será
necesario un crecimiento de la inversión privada en transables de aproxima-
damente 8% anual, lo que demandará un ritmo de aumento anual de las
exportaciones de casi 9% anual. Estas cifras son compatibles con un creci-
miento sostenido del PIB de 7% anual.
¿Por qué este enfoque estratégico? Porque aun cuando se ponga énfa-
sis en los equilibrios macroeconómicos, en la estabilidad de las reglas del
juego para la inversión, en la seguridad jurídica y en la credibilidad y confian-
za en el Gobierno y en el país, es relevante poner atención en un quinto
factor omitido: la rentabilidad de la inversión privada, sin la cual los agentes
no invertirán al alto ritmo requerido. La rentabilidad depende crucialmente
del aumento de la competitividad de las empresas y del país, como afirma
García, N.(2002). Una rentabilidad alta en transables es indispensable para
atraer nuevos y diversificados emprendimientos para este sector, y para
–eventualmente– transferir parte de esa mayor rentabilidad a menores pre-
cios y mayor calidad. En un enfoque de largo plazo, la tasa de rentabilidad en
Las propuestas de política de la red de empleo 23
transables debe alcanzar el nivel requerido por el alto crecimiento de la inver-
sión privada en dicho sector.
Es también relevante señalar que una tasa de rentabilidad elevada es
una condición necesaria pero no suficiente. Si se trata de impulsar expectati-
vas y lograr la dinamización de decisiones de inversión privada compatibles
con un muy alto crecimiento de la misma, serán necesarios shocks
institucionales que estimulen esas decisiones. Esto último se expone en la
sección 1.4. de este trabajo.
1.3. Crecimiento de la inversión privada, tipo de cambio
real y productividad
El ritmo de crecimiento a mediano y largo plazo de la inversión privada
en transables depende de la evolución de la demanda y de la rentabilidad
esperada. Esta última a su vez está determinada, en un escenario como el
peruano, por: i) la evolución esperada del tipo de cambio real; ii) el ritmo de
aumento de la productividad-calidad. Conviene aclarar que cuando en este
trabajo se hace referencia a variaciones del tipo de cambio real, no estamos
sugiriendo una política activa de devaluación nominal para obtener un efecto
real. En un contexto de mediano y largo plazo, es el conjunto de políticas y el
curso de los eventos en diferentes mercados lo que tenderá a generar varia-
ciones del tipo de cambio real.
El tipo de cambio real (multilateral y bilateral) ha caído persistentemente
en Perú en aproximadamente un 68% entre principios de 1985 y finales de
2002. El grueso de ese descenso se produjo entre 1985-91.
La productividad total permaneció estancada en 1970-2000, salvo un
breve período en 1991-97.
Por consiguiente, la eliminación de aranceles y controles administrati-
vos implementada en los primeros años de los 90’s tuvo lugar con un tipo de
cambio real en descenso y la productividad total muy baja. Todo ello afectó
la rentabilidad en transables, y la válvula de escape fue la reducción de cos-
tes laborales medios. Esto último compensó sólo parcialmente el efecto su-
mado de la caída del tipo de cambio real, la apertura comercial y una produc-
tividad estancada.
Dicho de otro modo, como consecuencia de lo expuesto, la tasa de
protección efectiva sobre utilidades se redujo sensiblemente en el sector
transable de la economía, afectando su rentabilidad –excluidos algunos sec-
tores como minería, cuya rentabilidad depende más de las características del
recurso natural que valorizan–. Esto es importante porque aun en una estrate-
24 Norberto E. García
gia de aumento de la productividad, un tipo de cambio real alto actúa como
factor de ignición, y un tipo de cambio real bajo limita esa ignición.
En la actualidad, después de esa dramática caída, tiende a predomi-
nar la idea de que el tipo de cambio real debería permanecer estable; de
hecho a partir de 1995 ha tendido, con fluctuaciones, a permanecer relati-
vamente estable.
Son varias las razones por las que en Perú se argumenta a favor de una
estabilidad del tipo de cambio real. Entre ellas se destacan: i) el nivel de
endeudamiento privado y público en divisas que, sumado a la alta volatilidad
de los mercados financieros externos, implica un escenario en el que una
devaluación real puede generar una pérdida instantánea a muchas empresas,
un mayor costo fiscal para servir la deuda pública externa y un shock de
confianza al país; ii) la posibilidad efectiva de manejo del tipo de cambio por
parte del Banco Central de Reserva de Perú (BCRP); iii) la conveniencia de
brindar al inversionista externo un dato firme que asegure el flujo de retorno
en divisas para sus inversiones; iv) el convencimiento de que la entrada de
flujos de divisas, de corto y largo plazo, genera una presión que no puede ser
contrarrestada por el manejo del BCRP; v) el síndrome recesivo que todavía
afecta las decisiones de inversión de muchas empresas e incide en una baja
demanda por divisas, lo que implica que el BCRP debe estar muy activo para
impedir que caiga el tipo de cambio real.
No obstante, pesa también la opinión de distinguidos macroeconomistas
que sostienen que basta mirar actualmente la cuenta corriente del balance de
pagos, para darse cuenta de que el llamado “tipo de cambio de equilibrio” está
muy cerca del tipo de cambio de mercado. En este sentido, existe una confu-
sión entre: i) el tipo de cambio nominal y real que equilibra las cuentas externas
a corto plazo, en una coyuntura en que la reactivación vía gasto público generó
un crecimiento de 2 a 3% del PBI con la inversión privada estancada, (enfoque
que a través de esa óptica, se traslada a una sucesión de varios cortos plazos),
con ii) el tipo de cambio real que asegure la rentabilidad en transables reque-
rida, por ejemplo, por un crecimiento de 8% anual en la inversión privada en
transables entre el 2004 y el 2021, dada una hipótesis de crecimiento de la
productividad de 3% anual. Es evidente que el segundo escenario exige un
crecimiento del tipo de cambio real más elevado que el primero.
El tipo de cambio nominal y real es un concepto que supone el equili-
brio de cuentas externas a corto plazo, extensible en una óptica restringida a
sucesivos cortos plazos. El segundo es un concepto de equilibrio a largo pla-
zo de las cuentas externas, coherente con una determinada hipótesis de cre-
cimiento rápido de la inversión privada, la productividad y el empleo.
Las propuestas de política de la red de empleo 25
Los dos conceptos son relevantes, dependiendo de cuál sea la dimen-
sión de tiempo y las metas de política económica implícitas en la pregunta
que se intente responder. Por ello, en la óptica del ajuste de corto plazo, el
tipo de cambio real vigente puede considerarse “de equilibrio”, pero en una
visión de largo plazo, el tipo de cambio real vigente está “atrasado”. Dado
que la posibilidad efectiva de una tendencia hacia el alza del tipo de cambio
real parecería estar fuera del alcance de la política macroeconómica de Perú,
el hecho práctico haría que la confusión entre uno y otro concepto no tenga
mayor trascendencia.
Sin embargo existe una seria implicancia práctica de aceptar uno u otro
concepto cuando se discute la política de crecimiento de mediano y largo plazo.
Si se acepta el primer concepto, entonces el tipo de cambio real relevante es
el actualmente estable, que equilibra las cuentas externas a corto plazo. Si se
acepta el segundo concepto, estamos implícitamente señalando que en ausen-
cia de un alza del tipo de cambio real, el esfuerzo de mejora de la competitividad
dependerá enteramente del aumento de la productividad total. Esto es, un
crecimiento esperado cercano a cero en el tipo de cambio real coloca una
presión adicional sobre el ritmo de crecimiento de la productividad necesario
para mejorar la competitividad en un mundo en que muchos países devalúan
y todos hacen esfuerzos por mejorar la productividad. La conclusión de polí-
tica a que nos conduce uno u otro concepto es, por lo tanto, diferente.
Una segunda implicancia se relaciona con la producción competitiva
con importaciones. Este segmento tenderá a crecer antes y más rápidamente
si se produce una elevación del tipo de cambio real. En ausencia de dicha
elevación, el crecimiento del sector competitivo con importaciones depende-
rá del efecto del crecimiento de la productividad y de otras políticas sobre el
crecimiento de las exportaciones, y de la difusión de este último hacia la
expansión de la demanda doméstica. La razón es simple: un tipo de cambio
real alto y creciente implica una mayor tasa de protección efectiva sobre uti-
lidades para la producción competitiva con importaciones. Esto es importan-
te porque el dinamismo de estas actividades contribuye a ahorrar divisas, a
estimular el mercado interno y a generar empleo.
1.4. Un acuerdo estratégico en torno a reglas estables
para la inversión privada
La presente administración ha venido desarrollando en el 2001-2002
un considerable y positivo esfuerzo de concertación política y social. No obs-
tante, sería útil complementarlo en dos ámbitos. El de un acuerdo en torno a
26 Norberto E. García
un marco de reglas estable para incentivar la inversión privada, y un acuerdo
tripartito para el aumento sostenido de la productividad. En esta sección
trataremos el primer tema siguiendo las sugerencias de García, N. (2002), y
en la sección 3.13. se desarrollará el segundo.
Las decisiones de inversión se caracterizan por ser una de las áreas más
volátiles del comportamiento económico. Dependen de: i) la evolución espe-
rada de la demanda por los productos generables por esa inversión; ii) la
rentabilidad esperada; e iii) las políticas que institucionalmente generen un
entorno incentivador de la inversión privada.
Las expectativas de los empresarios están incorporadas dentro de los
determinantes de la inversión privada, al menos por dos vías: i) a través de
las expectativas respecto a la evolución de la demanda; ii) a través de las
expectativas respecto al grado de certidumbre (o incertidumbre) de los suce-
sos futuros, que es uno de los componentes del costo del capital.
En muchos países de América Latina, las experiencias de apertura y
cambio estructural de la economía enfrentaron el obstáculo de expectativas
de inversión que por un lado acentuaban el costo del capital por el grado de
incertidumbre que las impregnaba, y por el otro no “veían” con nitidez la
evolución esperada de la demanda a mediano plazo –por tratarse de merca-
dos relativamente nuevos y más exigentes para las empresas– con lo que se
producía un retraso en decisiones de inversión aun en situaciones en que la
tasa de rentabilidad era apropiada.
Si a lo anterior se le agrega la aversión al riesgo típica de los empresa-
rios latinoamericanos –que eleva el costo del capital y exige tasas de rentabi-
lidad muy altas para compensarlo– queda bastante claro que durante perío-
dos de apertura y cambio estructural, cualquier evento negativo serio puede
hundir las expectativas de inversión, y por las dos vías antes señaladas, inci-
dir negativamente sobre las decisiones privadas de invertir.
La formación de expectativas de inversión tiene un rasgo peculiar: es
una profecía auto-cumplida, porque cuando buena parte de las empresas
incorporan expectativas adversas, dejan de invertir y generan con ello un
clima económico negativo que, al propagarse, efectivamente bloquea deci-
siones de inversión.
No obstante, este mismo hecho es susceptible de ser utilizado por la
política económica. Ésta puede aprovechar que se trata de una profecía auto-
cumplida para inducir un nuevo clima general de los negocios más propicio.
Dos de las vías para hacerlo son: i) las señales que difunda el gobierno para
alinear expectativas que influyan sobre decisiones de inversión; e ii) las medi-
das de corte institucional que influyan sobre decisiones de inversión.
Las propuestas de política de la red de empleo 27
Naturalmente, está presente la limitante de que en una economía abier-
ta, la formación de expectativas es sensible a la evolución de la economía
internacional, y en especial a los mercados con los cuales se encuentra más
conectada. Pero esto último hace más perentoria la necesidad de balancear
expectativas con señales y medidas de corte institucional, cuando el escena-
rio internacional no es dinámico.
En cuanto a las señales, existe una profusa variedad de alternativas
–poco utilizadas en la experiencia peruana– que pasan esencialmente por
declaraciones, negociaciones e información hacia el sector privado para ali-
mentar las expectativas favorables y mitigar las desfavorables. Por ejemplo, el
anuncio de concesiones específicas y concretas de infraestructura al sector
privado repercutirá positivamente sobre las expectativas del sector de la cons-
trucción. Lo importante a resaltar es que, por su impacto, un gobierno debe-
ría dedicar recursos y tiempo a ir alimentando expectativas favorables, y
evitar anuncios y decisiones que repercutan negativamente sobre las mismas.
Respecto a medidas de corte institucional, quizás una de las más impor-
tantes es la certidumbre respecto no sólo a las líneas que orientan la política
macroeconómica, sino a las decisiones de política que muy concretamente
influyen sobre la tasa de rentabilidad a corto y mediano plazos en transables
y no transables.
La presente administración focalizó mucho de su accionar durante el
primer año de gestión en un esfuerzo positivo de reactivación para sacar al
país de la postración en la que se encontraba. Además, hizo un gran esfuerzo
para convencer al país y a las empresas de que éste era el rumbo.
No obstante, alcanzada ya la reactivación y sin disponer de más recur-
sos para volver a expandir el gasto, se percibe todavía un considerable retra-
so de la inversión privada. Esto induce a pensar que es imprescindible desa-
rrollar acciones más poderosas sobre expectativas empresariales. Nótese que
esto implica actuar sobre las decisiones de inversión privada, que es donde
está incidiendo la restricción.
Por consiguiente, el esquema propuesto en este trabajo se apoya ahora
en: i) políticas para elevar la productividad-competitividad, vitales para esta-
blecer una rentabilidad esperada alta; ii) políticas para promover las exporta-
ciones; y iii) acciones institucionales orientadas a promover decisiones de
inversión privada.
Dicho de otro modo, en el escenario actual, si se desea generar en un
plazo corto decisiones empresariales que alimenten un rápido crecimiento de
la inversión privada, además de políticas de aumento de la productividad y
28 Norberto E. García
promoción de exportaciones, es indispensable un shock institucional favora-
ble, para remecer positivamente expectativas y acelerar decisiones.
Un primer camino son los acuerdos comerciales para expandir las ex-
portaciones peruanas. Esto ya está en marcha: los esfuerzos para la negocia-
ción del alcance de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA) han
inducido mayor optimismo en los sectores potencialmente beneficiarios; a
medida que se vayan concretando, sin duda mejorarán las expectativas de
inversión en los mismos. Este esfuerzo debería replicarse a través de acuer-
dos comerciales con diferentes países (o grupos de países) con mercados de
mayor desarrollo relativo.
Una segunda vía a ser explorada es el establecimiento de un acuerdo
estratégico o concertación con el sector privado para comprometer un marco
estable para las políticas que inciden sobre rentabilidad de la inversión priva-
da. Esto no es una concertación sobre decisiones de inversión privada, sino
un acuerdo estratégico sobre las políticas públicas que inciden positivamente
sobre la rentabilidad de la inversión, para inducir un esfuerzo conjunto del
conjunto de empresas con el fin de adelantar y concretar sus planes de inver-
sión. Este acuerdo incide sobre la rentabilidad a través de la mayor certidum-
bre. En la medida en que incida inicialmente sobre un número apreciable de
decisiones privadas, paulatinamente se difundirá hacia el resto; por ejemplo,
si se involucran las 400 empresas más grandes, será suficiente para inducir
efectos sobre el resto. En la práctica, es una alianza estratégica sobre algunos
de los cursos de acción que influyen decisivamente sobre decisiones de in-
versión. El Gobierno asume los compromisos que pueda para ir removiendo
obstáculos y generando un escenario más estable y atractivo, y las empresas
se comprometen a un gran empuje conjunto de sus planes de inversión.
Un tercer camino institucional, complementario del anterior, es un
Acuerdo Tripartito de Productividad, que se expone en la sección 3.13. de
este trabajo.
1.5. Crecimiento de la productividad, reducción
de costos unitarios y competitividad
Como se establece en García, N. (2002), en un contexto en el que es
difícil esperar una tendencia hacia el alza a mediano plazo del tipo de cambio
real, el principal determinante de la reducción de costos unitarios de produc-
ción, mejora de la calidad y elevación de la rentabilidad de la inversión priva-
da, es el crecimiento sostenido de la productividad total de todos los recursos
Las propuestas de política de la red de empleo 29
en las empresas, y de aquellos factores que, fuera de las empresas, son vitales
para la competitividad del país.
Es importante recordar que todos los estudios empíricos disponibles
señalan que con la excepción de un corto período 1991-97, en el que la
productividad total crece a un ritmo débil cercano al 1% anual, en promedio
la productividad total ha permanecido estancada entre 1970 y 2000, o inclu-
so descendido a largo plazo. Esto contrasta con lo ocurrido en muchos países
emergentes y desarrollados, cuya productividad total registra un crecimiento
de largo plazo de entre 2 y 4% anual.
El comportamiento a largo plazo de la inversión en maquinaria y equi-
po como proporción del PIB ratifica las tendencias de la productividad antes
expuestas. Este indicador ha descendido del 24% registrado en 1975 a aproxi-
madamente un 8% en 2001. Es relevante señalar que la acumulación de
capital a largo plazo en maquinaria y equipo es un indicador importante en sí
mismo por su efecto sobre la composición del stock de capital, y a través de
ello sobre la productividad total. Pero además es importante por ser comple-
mentario de otras variables claves que integran el acervo de capital, definido
en un sentido amplio como el aumento a largo plazo de la proporción de
mano de obra capacitada, la difusión de criterios gerenciales de productivi-
dad y competitividad, la elevación del stock de conocimientos específicos
para lograr aumentos de la productividad, la introducción de innovaciones
tecnológicas blandas y duras, etc. Dicho de otro modo, la caída en la propor-
ción del PIB destinada a inversión en maquinaria y equipo está también
advirtiendo que otros factores claves para elevar la productividad –como los
recién citados– están siendo también afectados u omitidos.
Esto indica claramente que en el pasado reciente el Perú ha perdido
competitividad, mientras que otros países han aumentado la suya a un ritmo
rápido, y esto incide sobre la rentabilidad relativa de la inversión privada en
Perú versus otros países. El tema, por tanto, no es sólo la reducción de los
sobrecostos laborales, como muy simplificadamente se ha abordado el pro-
blema en el pasado reciente. El tema es cómo implementar rápidamente un
esfuerzo sostenido hacia el aumento de la productividad de todos los recur-
sos, que reduzca persistentemente los costos totales por unidad producida.
Una manera de ver el aumento requerido en la productividad de todos
los recursos es suponer que con una política macroeconómica de corto plazo
“correcta”, a través de sucesivos cortos plazos, el proceso de ajuste a largo
plazo de los mercados generará por sí solo, espontáneamente, el aumento
sostenido de la productividad total. Aun siendo optimistas, este ajuste deman-
dará muchos años, y la situación social de Perú sugiere que el país no dispone
30 Norberto E. García
de tanto tiempo. De ahí que sea impostergable adoptar políticas deliberadas
que incidan significativamente en el aumento de la productividad.
Por ello, muchas de las propuestas de la Red se orientan a mejorar
sistemáticamente la productividad de los recursos, y particularmente de la
mano de obra. Éste es, sin duda, el principal hilo conductor que vincula a los
diferentes trabajos de la Red. Se trata de enfoque estratégico, con muy pocas
excepciones.
Esta aproximación no ignora a los segmentos más pobres, rezagados o
socialmente más atrasados. Más bien afirma que para transferir recursos ha-
cia estos segmentos para mejorar significativamente su productividad y sus
ingresos, es indispensable que los segmentos más modernos puedan crecer a
ritmos muy elevados. De otro modo, la transferencia de recursos para elevar
la productividad de los segmentos rezagados continuará siendo relativamen-
te muy débil, como ha sido la experiencia histórica de los últimos 30 años.
1.6. Crecimiento de la productividad, exportaciones y empleo
Conviene enfatizar que el aumento de la productividad total de todos
los recursos podrá hacer más competitivo al país, pero por sí sola no garan-
tiza el crecimiento del empleo de calidad. Para ello es imprescindible combi-
nar las políticas para aumentar la productividad con acciones orientadas a
impulsar el crecimiento de la demanda, particularmente de las exportaciones.
Un país pequeño, en el que 2/3 de su población activa está ocupada a
niveles de productividad muy bajos o desocupada, no tiene un mercado
interno dinámico relevante para impulsar decisiones de inversión privada
en un contexto de economía abierta. Si el tipo de cambio real se elevara a
mediano plazo, cabría esperar un mejor desempeño de las actividades com-
petidoras con importaciones. Pero a falta de un tipo de cambio real alto, es
difícil esperar que las actividades orientadas hacia el mercado doméstico
puedan contribuir al crecimiento antes de que madure el efecto de aumento
de la productividad.
Por ello es indispensable todo un conjunto de políticas deliberadas para
promover exportaciones, obtener su diversificación y lograr que las mismas
crezcan a tasas muy superiores al aumento de la productividad. Esto supone,
como se ha expuesto, un ritmo de aumento de las exportaciones de entre 8 y
9% anual sostenido. El aumento de las exportaciones deberá preceder y des-
pués acompañar al aumento de la productividad total para lograr el efecto
empleo buscado.
Las propuestas de política de la red de empleo 31
2. CAPACITACIÓN, FLEXIBILIDAD LABORAL
Y PRODUCTIVIDAD
Un aumento significativo en la proporción de contratos laborales más
flexibles y baratos –pero más precarios– incide sobre los costos laborales uni-
tarios por varios caminos. Recordemos que los costos laborales unitarios,
relevantes para verificar la contribución del mercado laboral para fines de
competitividad, se definen como los costes laborales medios por unidad de
trabajo, divididos por la productividad.
El solo hecho de tener contratos laborales menos seguros, y que el
mercado de trabajo experimente mayores niveles de rotación, puede afectar
los niveles de productividad de las empresas, aunque el signo de este efecto
es difícil de predecir teóricamente porque existen dos fuerzas contrapuestas.
Por un lado, dado que existe rotación, la mano de obra puede ser pre-
sionada a ser más productiva por el temor a perder su empleo. Por otro lado,
si la rotación es alta y el fin del contrato es conocido, la mano de obra puede
estar desmotivada y más bien estar buscando alternativas en otras empresas.
Sin embargo, este proceso también puede haber introducido cambios en los
incentivos y decisiones de las empresas. En particular, al generarse mayor
rotación laboral en los mercados de trabajo, se desincentivan las inversiones
en capacitación laboral de las empresas.
En Chacaltana, J. y García, N. (2002) se constata que las empresas
industriales de Perú que exhiben niveles de rotación alta tienen 28% menos
de probabilidades de invertir en capacitación que aquéllas que no tienen este
tipo de rotación.
Los fuertes cambios en la estabilidad contractual –resumidos en el he-
cho de que después de 8 años de cambios en la institucionalidad laboral, en
2000 sólo un 21% de los asalariados privados tenían contratos estables– han
tenido efectos importantes sobre los niveles de productividad de las empre-
sas. Los autores antes citados verifican que el efecto directo de la rotación
sobre la productividad es negativo.
Asimismo, existe un efecto indirecto a través de las inversiones en capa-
citación, dado que esta variable tiene un efecto significativo e importante
sobre la productividad laboral en las empresas. Al respecto, Chacaltana, J. y
García, N. (2002) verifican empíricamente que las empresas que capacitan
generan 25% más de valor agregado que aquéllas que no lo hacen, lo que ha
sido controlado por otras variables como tamaño del negocio, nivel de acti-
vos y de ramas actividad. Asimismo demuestran que aquellas empresas que
32 Norberto E. García
dejan de gastar en capacitacion (reducción de 100%), experimentan una re-
ducción de casi 10% en sus niveles de productividad.
Por consiguiente, la evidencia empírica apunta hacia una implicancia de
política nada trivial. Chacaltana, J. y García, N. (2002) señalan que, si para
flexibilizar el mercado laboral se opta por una gran dosis de inestabilidad
laboral y mayor rotación –con menor duración del empleo– el efecto no pla-
neado es una incidencia negativa sobre el gasto en capacitación de las em-
presas y también sobre la productividad aparente. Al afectar negativamente
la productividad aparente, impide la reducción de costos laborales por uni-
dad de producto que dicho aumento en la productividad habría generado.
Con lo que la reducción de costos laborales medios provocada por la
flexibilización, es parcial o totalmente neutralizada por el efecto negativo so-
bre los costos laborales por unidad producida, generado por un crecimiento
de la productividad más bajo.
En la experiencia peruana, la reforma laboral apuntó hacia la reduc-
ción de los costos laborales medios por hora y un más fácil manejo de la
mano de obra. Pero al hacerlo, ignoró sus repercusiones sobre la capacita-
ción y productividad.
La evidencia presentada por los autores citados plantea también una
suerte de paradoja conceptual. Es cierto que para atraer inversiones y gene-
rar mayor producción con valor agregado se necesita cierto margen de flexi-
bilidad en la mano de obra. Sin embargo, si esta flexibilidad es demasiado
extrema –como parece haber sido el caso peruano– se empiezan a generar
desincentivos a la capacitación, y a través de ello al aumento de la produc-
tividad y competitividad.
¿Cómo encontrar un balance entre la necesaria flexibilidad en el merca-
do de trabajo y la también necesaria inversión en el capital humano de los
trabajadores que, como hemos visto, genera mayor productividad en las
empresas?
Hay dos alternativas. La primera es externalizar el costo de la capacita-
ción a través de un sistema público de capacitación, de amplio acceso, fuerte
incidencia y costo nulo para las empresas. Pero esta alternativa supone una
enorme disponibilidad de recursos fiscales, que no es la situación vigente en
Perú. La segunda es hacer que la institucionalidad laboral que establece los
plazos y características de los contratos laborales, sea coherente con los pla-
zos requeridos para que una inversión en capacitación genere una rentabili-
dad razonable para las empresas.
En la segunda alternativa, en una economía de mercado, la respuesta
tendrá que ver con la forma y los plazos en que las inversiones en capacita-
Las propuestas de política de la red de empleo 33
ción de las empresas en sus trabajadores retornan a éstas. El tema esencial en
esta segunda alternativa es que la institucionalidad laboral vigente –de he-
cho y de derecho– no debería incentivar plazos de contratación promedios
inferiores a los requeridos para que se materialice la inversión en capacita-
ción. Reducir en forma generalizada y profunda la duración media de los
contratos laborales a pocos meses equivale en este caso a suponer que la
inversión en capacitación puede generar la rentabilidad que la amortiza en
esos pocos meses, lo que claramente no es realista.
Adicionalmente, una economía que crece por períodos breves para
después volver a caer en recesión, implica un escenario en el que muchas
empresas no pueden hacer planes de muy largo plazo, y por tanto presentan
en sus negocios tasas de descuento bastante altas. Esto implica desechar
todas las inversiones en capacitación que exhiban una rentabilidad menor a
esa elevada tasa de descuento. Por esta razón, generar expectativas en torno
a un crecimiento elevado y permanente –tema que se discute en una sección
posterior– es una condición necesaria y básica para el incremento de la capa-
citación de los trabajadores por parte de las empresas.
3. LAS POLÍTICAS PARA AUMENTAR LA PRODUCTIVIDAD
TOTAL EN FORMA SOSTENIDA
Es importante destacar que la Red no pretende agotar el tema de propues-
tas para el aumento de la productividad total. Ni siquiera la lista de las princi-
pales propuestas. Por su ámbito de acción, se limita a plantear propuestas que
se relacionan más con la economía laboral, y algunas de otros ámbitos que, por
su importancia, son incorporadas en este trabajo. La pretensión es más bien
actuar como un estímulo, un punto de partida para la discusión de propuestas.
3.1. La apertura y el comportamiento microeconómico
La apertura económica debería haber inducido aumentos de la produc-
tividad; y es importante reflexionar por qué no se dieron, para tenerlo en
cuenta en el diseño de nuevas propuestas. En García, N. (2002) se señalan
los siguientes puntos.
El primero es que una economía más abierta plantea más oportunida-
des de información y conocimiento de innovaciones que una economía más
cerrada; por este motivo, ofrece un marco mucho más propicio para el creci-
miento potencial de la productividad.
34 Norberto E. García
Un segundo punto es la influencia de un impulso exportador. El aumen-
to de las exportaciones depende de la mejora de la productividad-
competitividad. Pero también es cierto que un énfasis en exportaciones exige
un alineamiento que conduce a aumentos de productividad. El esfuerzo de
exportar exige menores costos y mejor calidad de producto, de conserva-
ción, de transporte, de comunicaciones y de entrega; exige también adapta-
ción a mercados y pautas de países más avanzados. Todo ello repercute en
exigencias de mayor productividad-calidad, en la medida en que el impulso
exportador sea diversificado y se difunda así por diferentes ámbitos de la
economía. Pero si el impulso exportador queda confinado a los enclaves
tradicionales –minería y pesca industrial en el caso de Perú– es imprescindi-
ble un análisis desideologizado en torno a las medidas requeridas para pro-
mover la diversificación de exportaciones.
El tercer punto tiene que ver con la forma en que los empresarios perua-
nos –sin experiencia en materia de competitividad externa– percibieron con-
cretamente la mayor competitividad exigida por la apertura. Si el mensaje
central –como fue el caso de Perú en los 90’s– para lograr competitividad es
la reducción de los costes laborales medios a través de la flexibilización labo-
ral y la reducción de los sobrecostos laborales, entonces no existe relación
entre la percepción y la realidad, ya que aun una baja de costos laborales
intensa no genera un descenso sistemático de costos unitarios todos los años.
Sólo el aumento permanente de la productividad puede generar tal descen-
so. La reducción de costes laborales puede recomponer parcialmente los
márgenes afectados por: i) el descenso a largo plazo del tipo de cambio real;
ii) el estancamiento de la productividad; e ii) la eliminación de la protección
arancelaria y para-arancelaria. Pero por sí sola, la reducción de costos labora-
les no puede generar el descenso en costos unitarios totales y el crecimiento
de la rentabilidad-competitividad, indispensable para estimular un fuerte cre-
cimiento y diversificación de la inversión privada en transables. Por consi-
guiente, el énfasis registrado en los 90’s en la reducción de los costes labo-
rales medios, además de generar un entorno de conflictividad potencial,
sirvió como medida “defensiva”, pero también actuó como un “mito”, impi-
diendo que el problema real fuera percibido. Con ello lo colocó fuera de la
reflexión empresarial, necesaria para adoptar estrategias de aumento de la
productividad en las empresas. La implicancia actual de lo expuesto es la
necesidad de brindar a los empresarios peruanos un mensaje apegado a la
realidad que supere las limitaciones de lo planteado en los 90’s.
La adopción de decisiones de aumento de la productividad en el nivel
microeconómico es también relevante desde la óptica de la equidad. El
Las propuestas de política de la red de empleo 35
crecimiento a nivel macro se deja sentir más rápidamente en el nivel micro
en un ajuste con aumento de la productividad, versus un ajuste con reduc-
ción de costos laborales medios. La razón es bien sencilla: el aumento de la
productividad permite un alza de salarios reales, pero la reducción de costos
laborales no.
El cuarto punto es nuevo en Perú. Para que la potencialidad que ofrece
una mayor apertura se transforme en un impulso sistemático y permanente
hacia el aumento de la productividad, se necesita alinear decisiones
microeconómicas con dicho objetivo, lo que a su vez requiere una
institucionalidad que incida en el nivel microeconómico de forma acorde.
Éste es quizás el aspecto más importante: la existencia –o en su defecto la
creación– de un tejido institucional y social, o un entorno que facilite e induz-
ca decisiones permanentes de aumento de la productividad en el nivel
microeconómico. Una economía de mercado no funciona sin las institucio-
nes correspondientes. De igual manera, un ajuste en la competitividad vía
aumentos de productividad no se da sin una institucionalidad que estimule la
adopción de este tipo de decisiones.
La institucionalidad para estimular estrategias de aumento de la pro-
ductividad en las empresas, abarca diversos ámbitos; por ejemplo: i) el tejido
de acceso a información externa de innovaciones de productos, procesos y
organizacionales; ii) el tejido de empresas y entidades con recursos y capaci-
dad para copiar y adaptar estas innovaciones a las condiciones locales; iii) los
canales institucionales de vinculación entre estas entidades que son gestoras
en adaptación e innovaciones y el sistema empresarial; iv) el tejido institucional
para difundir entre las empresas de diferente tamaño y sectores, conocimien-
tos de organización, calificación gerencial y mejores prácticas para el aumen-
to de la productividad; v) el tejido que difunde entre las organizaciones de
trabajadores el aumento de la productividad como objetivo y reivindicación;
vi) una institucionalidad que promueva, en el nivel micro, una conducta
empresarial y laboral proclive al aumento de la productividad; vii) una
institucionalidad laboral que no incentive o premie el ajuste vía reducción de
costes laborales medios y con ello, aumento del empleo “no registrado”, sino
el aumento de la productividad en la empresa.
El quinto punto es que además de generar un entorno que facilite y
estimule el aumento de la productividad a nivel micro, es importante la
sincronización de políticas públicas de nivel intermedio para la misma finali-
dad. El ejemplo típico, ausente en la experiencia peruana de los 90’s, es la
batería de políticas orientadas a mejorar sistemáticamente la capacitación de
la mano de obra y su productividad.
36 Norberto E. García
3.2. Acciones deliberadas para modificar las conductas
de los agentes
Según García, N. (2002), en las experiencias históricas conocidas no
existe un sólo caso de modernización de un país en el que no se verifique un
cambio en las conductas y prácticas cotidianas de empresas y trabajadores
en la dirección de adoptar pautas de aumento de la productividad-calidad,
sea por negociación entre los actores sociales, o por imposición autoritaria.
El hecho es que la modernización de un país no puede ir mucho más
allá que la modernización de sus empresarios y trabajadores. En la experien-
cia peruana, sólo las empresas muy grandes y las extranjeras han adoptado la
gestión y práctica de la productividad-calidad. Mientras que las restantes
empresas –la enorme mayoría de las existentes en el país– no prestan aten-
ción al tema.
Es cierto que muchas medidas que se vayan adoptando –desde la me-
jora de la infraestructura productiva hasta la promoción de exportaciones–
repercutirán gradualmente en un cambio de mentalidad y conducta de em-
presarios y trabajadores. Pero es relevante desarrollar acciones que influyan
directamente sobre los actores.
Es imprescindible por lo tanto instalar el tema entre los actores sociales
y buscar la difusión gradual de estas conductas y prácticas en todas las em-
presas. Promover, en otras palabras, una mentalidad difundida de mejora
sostenida de la productividad.
La Red de Políticas de Empleo ya ha planteado que la vía más impor-
tante para difundir este tema es el empuje que puedan darle el Consejo Na-
cional de Trabajo y las Organizaciones de Empresarios y de Trabajadores. La
Red planteó en estos tres ámbitos –y además en el seno del Acuerdo Nacio-
nal– la prioridad del aumento de la productividad, pero es evidente que es
imprescindible una acción deliberada, sistemática, sostenida y de alta difu-
sión desde los tres ámbitos ya mencionados y hacia las empresas y trabaja-
dores del país.
En el Consejo Nacional del Trabajo se discutió bastante tiempo atrás
cómo establecer un bono de incentivo a la productividad, paso muy positivo
pero que está lejos de ser la solución.
Un primer paso es el esclarecimiento de la importancia del tema a la
dirigencia de los actores sociales y a los ejecutivos de gobierno con responsa-
bilidad decisoria en este ámbito. El segundo paso es plantear una difusión
generalizada de la estrategia de aumento de la productividad-calidad entre
Las propuestas de política de la red de empleo 37
empresas y sindicatos a través de acciones lideradas por entidades de gobier-
no y oganizaciones de empresarios y de trabajadores.
El esclarecimiento en el nivel decisorio del Gobierno parece indispen-
sable, si se piensa en la gran distancia existente entre los propósitos decla-
rados y las medidas concretas adoptadas. Por ejemplo, el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) establece en su marco macroeconómico
multianual 2004-2006 que el logro de una mayor tasa de crecimiento
económico se vincula a un mayor esfuerzo de inversión privada y de expor-
taciones, y al aumento de la productividad. Pero las medidas concretas en
esta última dirección no se perciben.
El tercer paso es la incorporación del aumento de la productividad y de
las políticas que inciden sobre el mismo en el Acuerdo Nacional de
Concertación, ya que es un tema crucial para el país y sobre el cual es bueno
que exista un acuerdo político y no sólo social. Uno de los artículos del Acuerdo
está relacionado con la competitividad, pero es sintomático que no se men-
cione una palabra respecto al aumento de la productividad y a la necesidad
de que los actores sociales adopten decisiones en esa dirección.
El cuarto paso, que se desarrolla más adelante, cuando se presenta la
propuesta de capacitación y formación, es destinar recursos para comple-
mentar las iniciativas de las empresas que deseen mejorar sus prácticas
gerenciales en materia de productividad y/o instalar un sistema de criterios e
incentivos a la productividad en la empresa.
3.3. El cambio del modelo de negociación laboral
En los 90’s se introducen numerosas reformas legales, pero se mantie-
nen inalteradas las instituciones laborales de hecho, que son tanto o más
importantes que las de derecho. Un ejemplo de ello, de particular relevancia
para este trabajo, es la supervivencia de una negociación laboral centrada en
la tasa de reajuste (anual, bianual, etc.) de los salarios nominales y sus colate-
rales, herencia de muchos años de inflación en una economía cerrada.
Al plantear la negociación laboral de ese modo, se excluye de la misma
un poderoso incentivo al aumento de la productividad por ambas partes, y se
desconecta la formación de salarios del aumento de la productividad de cada
empresa.
Por ello, en García, N. (2002) se sugiere reemplazar el modelo predomi-
nante de negociación por otro centrado en dos temas: i) negociación de los
factores y compromisos de ambas partes que contribuyen a elevar la produc-
38 Norberto E. García
tividad en la empresa; e ii) negociación de los incentivos salariales a la
productividad, que permita a los trabajadores participar en su aumento.
Los factores que contribuyen a elevar la productividad en la empresa
incluyen toda una gama de temas, desde las horas anuales de capacitación,
el acceso a prácticas de aprendizaje de nuevas funciones y la capacitación del
liderazgo, hasta la organización del trabajo para el aumento de la productivi-
dad, y las metas de renovación de equipos y tecnología de la empresa. Lo
importante es un marco de negociación y compromisos de ambas partes
coherentes con la necesidad de generar un impulso sistemático y permanente
hacia el aumento de la productividad.
Los incentivos salariales al aumento de la productividad pueden asumir
diversas formas, pero lo relevante es que a través de ellos se establezca un
nexo muy claro para trabajadores y empresas, entre el aumento de la pro-
ductividad en la empresa –metas cuantitativas de producto por unidad de em-
pleo medido en horas o personas ocupadas– y el aumento de los salarios reales.
Un aspecto es el uso de la negociación colectiva para concertar en el
nivel de las empresas en torno a los dos temas antes expuestos. Pero es
imprescindible para ello que empresas y trabajadores hagan mucho más uso
de la negociación colectiva de lo que hacen actualmente, teniendo en cuenta
que hoy día sólo un 5 a 6% de los asalariados negocia colectivamente.
No obstante, el nuevo modelo de negociación no debería depender
exclusivamente de la negociación colectiva. Es importante hacer conciencia
respecto a estos temas en la negociación individual; las organizaciones em-
presariales y de trabajadores pueden contribuir decisivamente en este campo.
La difusión gradual de esta nueva forma de negociación laboral, contri-
buirá decisivamente a incorporar conductas proclives al aumento de la pro-
ductividad en el sistema productivo, que es uno de los objetivos de esta
propuesta. Tanto el Consejo Nacional del Trabajo como las organizaciones
representativas de trabajadores y empleadores pueden un jugar un rol desta-
cado en este proceso de difusión, que no implica necesariamente un cambio
de legislación, pero sí el desarrollo gradual de una nueva institucionalidad de
negociación.
3.4. La reforma de la capacitación laboral
3.4.1. Formación profesional y servicios de empleo
El mejoramiento de la educación básica, que se verá en un numeral
posterior, es un objetivo prioritario, pero exige tiempo. Es probable que sus
Las propuestas de política de la red de empleo 39
resultados plenos se alcancen en una generación. Pero existe otra importante
vía de incidencia, a través de la cual pueden obtenerse resultados más inme-
diatos: el mejoramiento de la formación profesional de los trabajadores.
Este tema es analizado por Chacaltana, J. y Sulmont, D. (2002) en la
perspectiva de su rol en las políticas activas de empleo. No obstante, por sus
efectos sobre la empleabilidad y la productividad, esa aproximación es tam-
bién compatible con su rol en una política de crecimiento.
Como se mencionara previamente, Chacaltana, J. y García, N. (2001)
constatan para Perú una elasticidad positiva y significativa entre capacitación
y productividad sobre la base de un análisis de encuestas de establecimientos
manufactureros en Perú. Este resultado es coherente con otras verificaciones
similares efectuadas en muy diversas experiencias del mundo. Sugiere ade-
más la necesidad de definir e implementar una política activa de formación.
Chacaltana, J. y Sulmont, D. (2002), aceptando la importancia para la
empleabilidad de una política activa de formación, plantean como propuesta
de la Red consolidar en una entidad u organismo público descentralizado
(OPD) las funciones rectoras de la formación profesional, que actualmente se
encuentran distribuidas en diversas oficinas de los Ministerios de Educación
y de Trabajo. Esto tendría la ventaja de generar una sola visión estratégica del
Gobierno en esta materia y dar mucha más envergadura, autonomía y capa-
cidad de emprendimiento a la nueva entidad sin ningún costo adicional signi-
ficativo en recursos. Tendría además la ventaja de que una entidad descen-
tralizada podría captar recursos de diferentes fuentes y canalizarlos hacia los
objetivos prioritarios de una política de capacitación.
Los autores antes citados señalan también la conveniencia de acoplar la
formación profesional con los servicios públicos de identificación y búsqueda
de empleos. En cuanto a los servicios de empleo, existe la necesidad de un rol
activo del Estado en los servicios públicos de empleo, respetando el carácter
subsidiario en una división de tareas entre el sector privado y el público.
Chacaltana, J. y Sulmont, D. (2002), señalan la deficiencia de cobertura en
materia de estos servicios, tanto en Lima como particularmente en provincias,
afectando con más intensidad a las personas de menores ingresos. También
verifican que a pesar de los escasos recursos, la Red CIL Pro Empleo ha tenido
un impacto positivo significativo, lo que ratifica la conveniencia de que el
Estado desarrolle un rol activo en este campo, complementario al del sector
privado. También sugieren la necesidad de un marco regulatorio para estos
servicios, que como se verá en el apartado siguiente, formaría parte de un
marco regulatorio del mercado de servicios de capacitación.
40 Norberto E. García
Entre los programas públicos con incidencia positiva sobre la capacita-
ción y empleabilidad, se destaca en Perú la experiencia de Pro Joven, orien-
tado a capacitar y mejorar la empleabilidad de los jóvenes de hogares pobres.
La organización de Pro Joven ha probado ser bastante eficiente. La evalua-
ción de impacto de Chacaltana, J. Y Sulmont, D. (2002) señala que este
programa ha contribuido significativamente a mejorar las oportunidades de
empleo de los jóvenes que accedieron a él, y también a que los jóvenes
beneficiarios obtuvieran mejores ingresos. Cabe especular que una de las
causas del positivo impacto de Pro Joven es la adopción de normas para las
entidades que acceden a recursos para brindar capacitación, que aseguran
una mayor pertinencia para el entrenamiento que brindan.
Los dos comentarios que se agregan se refieren a la dimensión relativa
y al momento para decidir su ampliación. La cobertura de Pro Joven es
pequeña, muy por debajo de las necesidades objetivas, como ha sido proba-
do en la práctica por el número de personas que postularon y no accedieron
al programa. En este sentido, dado que existen recursos externos para este
programa, el límite ha sido impuesto por la escasez de recursos de contrapar-
tida nacional para acceder a los recursos externos, y no endeudarse con
multilaterales para financiar la expansión del programa. Respecto a su posible
ampliación, es importante tener en cuenta que el programa será exitoso en la
medida en que crezca la economía y la demanda por trabajo aumente. No es
viable plantear una ampliación del programa antes de que la economía pe-
ruana ingrese a un crecimiento económico aceptable; de otro modo se esta-
rían gastando recursos con escasa eficacia en términos de resultados.
3.4.2. Hacia una reforma de la capacitación
García, N. (2002) va un poco más lejos que los autores antes citados, en
su propuesta de cambio en la capacitación laboral basada en que los factores
institucionales inciden notablemente sobre la capacitación y sobre la actitud
de las empresas respecto a la misma. Concuerda con Chacaltana, J. y Sulmont,
D. (2002) en que en la actualidad, la formación profesional y capacitación
laboral es ofertada en Perú por aproximadamente una veintena de entidades
capacitadoras de gran trayectoria y experiencia, junto a las cuales ofrecen sus
servicios literalmente miles de entidades que operan sin ningún tipo de con-
trol de calidad ni garantía alguna de estar orientadas a la formación requerida
en el mercado laboral. El mercado de servicios de capacitación en Perú se
caracteriza en la práctica por ser muy disperso por el lado de la oferta, en la
Las propuestas de política de la red de empleo 41
que participan una enorme cantidad de pequeñas iniciativas, sin coordina-
ción alguna, en forma anárquica y carentes de un marco regulatorio.
El trabajo de Saavedra, J. y Chacaltana, J. (2001) confirma que los
retornos elevados a la capacitación se encuentran en aquéllos que han acce-
dido al escaso número de Institutos Superiores Tecnológicos (IST) y particu-
larmente a los que han obtenido formación en la empresa, lo que es un indi-
cador de que los restantes ofertantes del mercado de servicios de capacita-
ción se encuentran relativamente rezagados en materia de pertinencia (ade-
cuación de la capacitación a los requerimientos de la demanda de las empre-
sas) y calidad.
La propuesta de García, N. (2002) es promover el desarrollo de un
mercado de servicios de capacitación y establecer un marco regulatorio para
este mercado. Para ese propósito se propone: i) crear un Consejo Nacional
de Formación y establecer por ley un marco regulatorio del mercado de ser-
vicios de capacitación y formación; ii) establecer un Fondo Nacional para la
Formación; iii) estimular el desarrollo de ofertantes de calidad para este mer-
cado; iv) orientar este mercado hacia la formación por competencias; v) esta-
blecer un sistema de certificación de calidad de los ofertantes de servicios de
capacitación; vi) establecer un método de evaluación y certificación de perti-
nencia de los ofertantes y de sus servicios; vii) hacer mucho más uso de la
formación en la empresa; y viii) establecer incentivos fiscales para la inver-
sión de las empresas en capacitación y formación de sus trabajadores. A
continuación se sintetizan algunos aspectos de esta propuesta.
i) La propuesta es crear un Consejo Nacional de Formación y Capacita-
ción, como ente no burocrático responsable de: a) establecer los crite-
rios y orientaciones esenciales para el mercado de capacitación; b) reci-
bir aportes en un Fondo Nacional de Capacitación y explorar activa-
mente todo tipo de recursos internos y externos; c) licitar los recursos
entre los postulantes –empresas y entidades de capacitación– y estable-
cer los criterios y puntajes para la asignación de las licitaciones; d) ad-
ministrar los recursos del Fondo y asegurar una rentabilidad apropiada;
e) establecer el procedimiento de certificación de pertinencia y certifica-
ción de calidad de las entidades ofertantes; f) establecer mecanismos
para priorizar la formación en la empresa; g) evaluar tendencias espera-
das que puedan incidir significativamente en este mercado; h) difundir
hacia todos los participantes y usuarios de los servicios de capacitación
la calificación obtenida en cada evaluación, en materia de pertinencia y
calidad de cada entidad oferente; i) generar y difundir la información
estadística de la evolución de la oferta y demanda de servicios de capa-
42 Norberto E. García
citación, licitaciones, recursos administrados, licitados y entregados, re-
sultados obtenidos, impacto sobre la productividad, etc.; j) promover
la formación y capacitación en prácticas empresariales de gerencia para
el aumento de la productividad, y difundirlas hacia la pequeña empresa.
ii) El Consejo estaría constituido con representantes de: i) el Gobierno
(MTPE y Mineduc); ii) de entidades de formación y capacitación; iii) de
organizaciones empresariales; y iv) de organizaciones de trabajadores.
El Consejo actuaría como un directorio, y tendría una muy pequeña
secretaría técnica de no más de una docena de técnicos y secretarias.
Operaría esencialmente en forma electrónica, con tecnología en línea
que lo vincularía a todas las entidades de formación y todas las empre-
sas y organizaciones de trabajadores con las cuales interactuaría.
iii) El marco regulatorio, explicitado en una ley, establecería las reglas del
juego del mercado de servicios de capacitación: recursos y aportes, fun-
ciones del Consejo Nacional de Capacitación, creación del Fondo Na-
cional de Capacitación, condiciones para acceder a las licitaciones de
recursos, certificación de calidad y pertinencia y puntaje respectivo,
mecanismos de difusión y transparencia, etc. Estaría orientado por dos
ideas centrales: i) la adecuación permanente y sistemática a la demanda
de las empresas (pertinencia); e ii) el rápido desarrollo de pautas de
mejora de la calidad de la capacitación. El marco regulatorio establece-
ría que la certificación de pertinencia y calidad sería de acceso volunta-
rio, pero la misma sería transparente y difundida para todos los poten-
ciales usuarios activos de dicho mercado.
iv) Se crearía un Fondo Nacional de Capacitación, en el que se deposita-
rían los aportes y todo tipo de recursos internos y externos obtenidos
para esta finalidad. El Fondo administraría los recursos y atendería las
solicitudes de entrega de fondos del Consejo a las entidades, empresas
y trabajadores que hayan ganado las respectivas licitaciones.
v) En general, la posición actual de la veintena de entidades de gran tra-
yectoria y experiencia no se vería afectada negativamente. Mas aún, si
estas entidades mantienen los criterios de operación de pertinencia y
calidad, es probable que aumenten su captación de recursos respecto al
nivel actual, por ser las entidades con mayor probabilidad de ganar las
licitaciones de recursos. También conviene recordar que estas entidades
e instituciones estarán representadas en el Consejo, por lo que está ga-
rantizada una instancia a través de la cual podrán hacer conocer sus
posiciones y ejercer sus influencias.
Las propuestas de política de la red de empleo 43
vi) El Consejo Nacional de Capacitación debería incentivar por diversos
medios la formación por competencias laborales; formación no en labo-
res o capacidades preestablecidas, sino en las habilidades y conocimien-
tos que son centrales y comunes a diversas posiciones laborales. A título
de ejemplo, no se trata de dar un entrenamiento básico en cajero de
supermercado por un lado, y en cajero de banco y cajero de tienda por
otro, sino de entrenar en las competencias básicas comunes a los tres
puestos. Éste es el núcleo central de un futuro desarrollo de la forma-
ción polifuncional. Para este propósito, debería establecerse un proceso
de certificación de dichas competencias a ser desarrollado por el Con-
sejo –con el apoyo de las entidades ofertantes y de consultorías espe-
cializadas– y difundir entre las entidades ofertantes del sistema cada
certificación de competencia para que tengan la referencia de la mezcla
curricular que cada competencia supone.
vii) Además de un marco regulatorio, para que opere el mercado de servi-
cios de capacitación es indispensable establecer un sistema de evalua-
ción y certificación de la pertinencia y de la calidad de los servicios
ofrecidos por las entidades y empresas, bajo la responsabilidad del Con-
sejo, y con el apoyo de consultorías especializadas. En este ámbito, una
primera tarea sería evaluar y calificar (con una, dos, tres, cuatro o cinco
estrellas plateadas) a las instituciones que compiten en el mercado de
servicios de capacitación, sobre la base de la existencia de mecanismos
internos para asegurar la correspondencia de sus servicios de capacita-
ción con la demanda de las empresas. Las mismas entidades que ofre-
cen los servicios deberían exhibir evidencia empírica de que lo que es-
tán enseñando es demandado realmente por las empresas. El Consejo
no necesitaría aparato burocrático alguno, ya que puede descansar en
entidades consultoras para estudios periódicos de pertinencia –calidad
y para efectuar la evaluación, calificación y certificación de pertinencia–
calidad de las entidades ofertantes que se acojan al sistema.
viii) De este modo, cuando el grueso de las entidades de formación y capa-
citación se encuentren calificadas por su pertinencia y calidad, tanto los
ofertantes de los servicios como los usuarios, tendrán un conocimiento
“ex ante” de lo que cabe esperar en materia de pertinencia y calidad en
cada oferente y en cada carrera o formación que promueva cada ofe-
rente. Esto implica, por ejemplo, la publicación de una guía anual (elec-
trónica e impresa) en la que las entidades ofertantes y sus servicios
aparecerán calificadas con los puntajes de las evaluaciones de calidad y
de pertinencia. Sin necesidad de generar obligatoriedad alguna, esta
44 Norberto E. García
transparencia será suficiente, ya que constituiría por un lado un podero-
so incentivo a las entidades ofertantes para mejorar en los dos ámbitos,
y por el otro sería una nítida señal para los usuarios respecto a dónde
encontrarán una formación más pertinente y de mejor calidad.
ix) El Consejo publicaría anualmente una guía, difundida a bajo costo, con-
teniendo la evaluación y certificación de calidad y competencia de las
entidades ofertantes de servicios de capacitación. En esta guía, cual-
quier persona deseosa de capacitarse podría verificar en qué medida
determinadas capacidades son efectivamente demandadas y en cuáles
existe ya una saturación en el mercado. Podrían también conocer un
ranking de calidad de las entidades que prestan dicha capacitación. Y
verificar así qué entidades dan una buena garantía de que sus servicios
de entrenamiento cumplen con los estándares de pertinencia y calidad.
De esta manera se evitaría lo que sucede actualmente: los demandantes
de capacitación se enteran de la existencia o no de demandas por sus
conocimientos y de la calidad de la enseñanza recibida, al finalizar su
entrenamiento. En este esquema, todos los costos de los errores y omi-
siones de las entidades prestatarias de los servicios de capacitación son
pagados por los capacitados.
x) Adicionalmente, el Estado sólo debería apoyar con recursos –acceso a
becas, subsidios, desgravación tributaria, etc.– sólo aquellas iniciativas
asociadas a entidades que estén evaluadas con un puntaje aceptable
después de ser calificadas y certificadas apropiadamente por el Consejo.
xi) Debería darse mucho más énfasis de lo que sucede actualmente a la
formación en la empresa, ya que por esta vía se asegura una elevada
pertinencia y una evaluación de calidad inmediata. La capacitación en
la empresa contribuye significativamente a elevar la productividad a ni-
vel microeconómico. En rigor, lo importante no es sólo mejorar la capa-
citación en la empresa. Lo pertinente es la adopción por parte de la
empresa de nuevas prácticas laborales, de una concepción más avanza-
da de la gerencia de los recursos humanos, de la ampliación de la co-
municación con los trabajadores, del entrenamiento polifuncional, y de
la manifestación de todo ello en incentivos salariales que incluyan estos
aspectos. Es todo esto –junto con la mayor capacitación en la empresa–
lo que redunda en aumentos significativos de la productividad. Por con-
siguiente se proponen tres iniciativas al respecto:
a) Todas las empresas aportantes tendrán derecho a obtener del Fon-
do un porcentaje de su aporte anual (por ejemplo, un 50%) una vez
concretado dicho aporte, para financiar la capacitación en la misma
Las propuestas de política de la red de empleo 45
empresa, para sus trabajadores, debidamente comprobada y certi-
ficada por una entidad oferente del sistema, debidamente califica-
da como “de excelencia” de acuerdo a las evaluaciones de perti-
nencia-calidad. Esto es extensivo a procesos de capacitación en la
empresa implementados con la colaboración de una entidad ofe-
rente, en cuyo caso el derecho al 50% del aporte de la empresa
sigue vigente, pero se concursa qué entidad lo recibirá.
b) En un país pobre y sin recursos para la formación, es importante
que muchas de las empresas del país sean potencialmente utiliza-
bles como centros de capacitación. Todas las empresas aportantes
tendrán derecho a actuar como centros de entrenamiento para tra-
bajadores de otras empresas. En esta situación, la empresa
abastecedora “x“ que solicita el entrenamiento de su personal en la
empresa compradora “y“, tendrá derecho a obtener del Fondo, en
forma automática, un 50% de su aporte del pasado año calendario,
más el derecho normal de postular por nuevos recursos. La empre-
sa “ y “que actúa como centro de entrenamiento, tendrá derecho a
percibir los montos aprobados para la empresa “x”, con la compro-
bación y certificación de que está efectivamente efectuando el en-
trenamiento, emitidas por una de las entidades del sistema califica-
da como de mayor puntaje de pertinencia-calidad
c) Todas las empresas aportantes tendrán derecho a solicitar
automáticamente un 50% de los recursos aportados en el pasado
año calendario –más los recursos obtenibles a través de una
postulación normal– para mejorar las prácticas de gerencia para au-
mentos de la productividad, o para establecer sistemas e incentivos
de aumento de la productividad para los trabajadores de la empre-
sa. En este caso, la prestación del servicio de capacitación lo efec-
tuarán las entidades o empresas consultoras debidamente califica-
das en este tema, y que constituyen un subgrupo especial dentro
del total de ofertantes de servicios de capacitación. Será factible
utilizar también para este propósito el procedimiento descrito en el
numeral b) anterior para que empresas ya entrenadas en gestión de
la productividad puedan trasladar dicho entrenamiento a otras em-
presas menores, abastecedoras, etc.
xii) Una propuesta a considerar es el reconocimiento de incentivos tributa-
rios en forma de créditos fiscales diferidos a las empresas privadas que
inviertan en capacitación, proporcionales a su incremento anual del
gasto en capacitación, siempre que las entidades que le presten el servi-
46 Norberto E. García
cio de capacitación, (o que certifiquen dicho servicio en el caso de ca-
pacitación en la empresa) estén calificadas entre los mayores puntajes
en la evaluación de pertinencia-calidad. El ejercicio de este derecho
podrá tener lugar en el primer año(s) que la empresa registre un aumen-
to superior, por ejemplo, a 5% de la producción y ventas, después de
efectuado el gasto en capacitación. De este modo el Estado no deja de
percibir tributos, ya que el crédito fiscal que opera como incentivo es
efectivizado después de que la empresa aumenta su producción y ven-
tas, y con ello incrementa el monto del Impuesto al Valor Agregado
(IVA) e Impuesto a la Renta (IR). El Estado ha reconocido la deprecia-
ción acelerada para el gasto en inversión para fines del pago del im-
puesto a la renta –vale decir, reconocido dicho gasto como deducible
del pago de dicho impuesto– pero no reconoce deducción alguna para
capacitar al personal que debe hacer uso de esa inversión. Este punto es
relevante tanto para la pequeña como para la gran empresa, ya que en
ambos casos se carece de un mecanismo de estímulo fiscal para invertir
en capacitación.
Finalmente cabe señalar que hasta el presente, las iniciativas del Go-
bierno en el ámbito de las políticas hacia el mercado de servicios de capacita-
ción se han ceñido más a la discusión formal de anteproyectos de ley, y al rol
de los Ministerios de Educación y de Trabajo en dichos anteproyectos, que a
una discusión estratégica de fondo y contenido.
Pero lo que se necesita discutir son precisamente propuestas estratégi-
cas y sus correspondientes medidas de política. El atraso de Perú no es por
falta de leyes. El error estriba en suponer que durante la discusión de un
proyecto de ley afloran las propuestas de política. En la práctica no es así, y
es imprescindible invertir el proceso: discutir enfoques estratégicos y pro-
puestas de política y, como resultado de ello elaborar proyectos de ley.
3.5. Los servicios de capacitación y la agricultura de la costa
En Jaramillo, M. (2002) se presenta una propuesta vinculada al tema
descrito en la sección previa, sobre la base de la experiencia registrada en la
agricultura de la costa. En dicho trabajo se señala que el rasgo esencial del
sector agropecuario es el predominio de una baja productividad de la mano
de obra y escasos rendimientos por hectárea. El desarrollo de este sector
enfrenta restricciones institucionales y económicas que necesitan ser removi-
das para que el sector crezca. Entre ellas cabe citar: i) los problemas de titula-
Las propuestas de política de la red de empleo 47
ción y catastro de tierras que obstaculizan el normal funcionamiento del mer-
cado de tierras agrícolas; ii) la gran fragmentación de la propiedad y el muy
bajo tamaño promedio de explotación, que frenan el acceso a diversos
servicios que demandan una escala de producción mayor; iii) la ausencia de
un régimen de aguas que facilite e incentive el uso del suelo; iv) el déficit de
infraestructura básica para poner en producción las tierras; v) el déficit de
créditos al pequeño productor; y vi) las barreras de acceso a innovaciones,
investigación aplicada y asistencia técnica.
A las restricciones antes citadas se suma una que es el tema de esta
sección: la aguda insuficiencia de calificación de la mano de obra y la au-
sencia de capacitación gerencial para gestionar las explotaciones agrícolas.
Siguiendo a Jaramillo, M. (2002) en Perú más de 2/3 de la PEA rural ha
completado apenas la escuela primaria; 16% de la PEA no ha asistido a
escuela primaria alguna; y sólo un 5% ha completado la escuela secundaria.
Pero si se pondera por la calidad de la enseñanza, estos porcentajes son
aún más bajos.
Frente a este panorama, el gasto en los llamados servicios de extensión
(capacitación técnica y gerencial, asesoría técnica, información etc.) represen-
ta sólo un 0.8% del PIB Agrícola, cifra bastante inferior a lo verificado en
otros países emergentes de América Latina y de fuera de la región.
Todas las restricciones expuestas están presentes en las diversas regio-
nes del país –si bien con diversa intensidad– lo que implica una combinación
diversa de aquéllas en cada región. Aun en la región de la costa –tema de
esta sección– que se supone más desarrollada que las restantes, más repre-
sentativa de la agricultura comercial, estas restricciones están incidiendo para
obstaculizar el desarrollo de una agricultura comercial eficiente y potencial-
mente vinculable a mercados externos.
Así, por ejemplo, el autor antes citado constata que pese a que en la
costa el tamaño promedio de las explotaciones es bastante mayor que en la
sierra, de sólo 2.6 Has., se trata de una escala insuficiente para acceder eco-
nómicamente a muchos servicios de capacitación, tecnologías, asesoría téc-
nica, información, innovaciones, etc.
En esta región, como lo detecta Jaramillo, M. (2002), la capacitación,
asistencia técnica, información de mercados y fortalecimiento de la capaci-
dad de gestión de la explotación agrícola, son imprescindibles para mejorar
los rendimientos y la productividad, y a través de ellos, la competitividad del
sector. Sin aumento de competitividad es imposible esperar un crecimiento
del sector que permita mejorar el bienestar de los allí ocupados.
48 Norberto E. García
En la propuesta que se viene analizando, se presentan tanto las respues-
tas a una encuesta a productores sobre los temas enunciados, como las suge-
rencias de política vinculadas a las mismas. A continuación se sintetiza lo
expuesto en este sentido por el autor citado.
Lo primero que se detecta es la extrema dificultad para obtener personal
calificado. La dificultad aumenta a medida que se requieren mayores niveles
de calificación. Excepto en la categoría de peón agrícola –cuya calificación se
obtiene en el trabajo mismo– en las restantes es imprescindible el servicio de
un agente externo a la explotación (empresa consultora, Ministerio de Agricul-
tura, ONG, universidad, etc.) para entrenar la mano de obra calificada y/o
brindar el correspondiente servicio. La dificultad mayor es la inexistencia de
cuadros gerenciales para gestionar las explotaciones agrícolas.
El autor que se viene citando completa el diagnóstico estableciendo
una seria inadecuación entre la oferta (pública y privada) y la demanda, orien-
tadas a mejorar el capital humano en el sector a través de: información sobre
mercados; productos y tecnología; adopción de innovaciones; asistencia téc-
nica y capacitación básica, técnica y gerencial.
¿Cuáles son los temas prioritarios para los productores y las recomen-
daciones de política correspondientes planteadas en Jaramillo, M. (2002)?
El primer ámbito prioritario es la expansión de la cobertura de la educa-
ción básica y el mejoramiento de su calidad en el sector rural. Esto constituye
la base para mejorar la capacidad de aprendizaje de los futuros productores
rurales, desarrollar su capacidad de iniciativa y mejorar su tendencia a adop-
tar innovaciones. El Gobierno debe establecer y prestar atención a estándares
mínimos en materia de equipamiento escolar y calidad del personal docente,
dos de los principales problemas que se enfrentan. El Ministerio de Educa-
ción debería hacer un esfuerzo para adaptar el currículo de enseñanza e in-
cluir métodos y enfoques que respondan a lo que las explotaciones agrícolas
necesitan. Esto no es más que la aplicación del principio de pertinencia y
educación con formación para el trabajo a la educación en áreas rurales.
La segunda área de políticas es la promoción de una oferta de servicios
de capacitación, asistencia técnica, etc. con subsidios públicos parciales, tem-
porales y decrecientes en el tiempo, orientados a la demanda por estos servi-
cios, descansando en la asociatividad de los productores y su participación
activa en este esfuerzo. El desarrollo de centros de formación de técnicos
agrícolas, la instalación de programas públicos y privados de capacitación y
asistencia técnica para los principales cultivos, y la adecuación del currículo
de las universidades a los requerimientos del sector en la perspectiva expues-
ta, son tres de los pasos necesarios.
Las propuestas de política de la red de empleo 49
El tercer tema es la promoción de la iniciativa privada dentro de esta
oferta de servicios, descansando en la difusión de mejores prácticas y en el
gradual establecimiento de un mercado de esos servicios. Este mercado se
caracteriza en la actualidad por una gran heterogeneidad por el lado de la
oferta, con diferenciales de calidad y escasa información por el lado de la
demanda. Con ello aumenta el riesgo de errores de selección. El Gobierno,
en consecuencia, debería promover un sistema de información y certificación
de calidad y pertinencia de las entidades participantes de la oferta de servi-
cios. Esto puede lograrse sin burocracia, a través de mecanismos como, por
ejemplo, concursos para identificar las mejores prácticas y evaluar resultados
por parte de los demandantes. De igual manera, puede promoverse un siste-
ma amplio de información sobre la oferta de estos servicios y la generaliza-
ción de bonos (incluyendo el subsidio parcial, con cofinanciamiento, y decre-
ciente en el tiempo) a los productores para su adquisición.
El cuarto ámbito es la asociatividad. El autor que se viene citando nos
recuerda que un 92% de las explotaciones de la costa tienen menos de 10 ha
de extensión. La superficie promedio del total de explotaciones es de 2.6 ha.
Ésta es una escala insuficiente para un acceso económico a los servicios que
se vienen analizando. En el largo plazo, cuando esté operando, el mercado de
tierras contribuirá a ir solucionando esta fragmentación. En la actualidad, es
indispensable inducir –no forzar– la asociatividad entre productores. Una vía
para hacerlo es establecerla como requisito para el acceso a los subsidios y
recursos públicos que el Gobierno destine a este mercado de servicios de
capacitación y conexos. También puede establecerse como uno de los requi-
sitos de acceso a los fondos concursables para la adquisición de apoyo a
innovaciones, asistencia técnica, capacitación gerencial, etc.
Conviene enfatizar que el desarrollo de la asociatividad para superar el
problema de la fragmentación de la propiedad agrícola conduce a políticas
diferentes a las implementadas hasta la actualidad. En el presente, y desde
hace varios decenios, el grueso de los recursos públicos tiene por destino a
los minifundistas, y lo mismo sucede con los recursos estatales de crédito.
Esto equivale a incentivar una oferta fragmentada de producción agrícola,
difícil de unificar para acceder al progreso técnico y social. Si se adopta
seriamente la asociatividad como criterio, ello implica dejar de incentivar el
minifundio y pasar a incentivar a las asociaciones de productores para fo-
mentar la productividad y la producción competitiva.
El Estado peruano confundió en el pasado las políticas asistenciales
para luchar contra la pobreza con las políticas para fomentar el aumento de la
producción, con resultados bastante cuestionables. Hacia el futuro, es impor-
50 Norberto E. García
tante distinguirlas y percibir que sólo con un crecimiento muy rápido y soste-
nible de la producción en actividades competitivas, será factible generar los
recursos para erradicar la pobreza en las actividades rezagadas.
3.6. Los servicios de capacitación y la pequeña empresa
El trabajo de Sierra, J. y Sato, E. (2002) centra su atención en las
políticas para reorientar los servicios de desarrollo empresarial hacia la pe-
queña empresa. Es ya un enfoque compartido por muchos analistas que el
desarrollo de la pequeña y micro empresa (Pyme) depende de las políticas
que le faciliten el acceso al financiamiento, a la capacitación técnica y gerencial,
a las innovaciones tecnológicas y al conocimiento de mercados internos y
externos. El desarrollo de toda una red de acceso al financiamiento ha sido
en el pasado un hecho decisivo, si bien se verifica en el país una gran disper-
sión de esfuerzos y una cobertura en términos de empresas beneficiadas rela-
tivamente insuficiente respecto al universo de las Pyme.
El crecimiento de los servicios de desarrollo empresarial (SDE) para las
Pyme es algo relativamente más reciente, y con mayores obstáculos que los
servicios financieros, por el lado de la demanda de los mismos. Los SDE
incluyen capacitación, asistencia técnica, asesoría, consultoría e información.
Bien orientados, entonces, se constituyen en un instrumento especialmente
útil para promover el aumento de la productividad en las Pyme.
Siguiendo a Sierra, J. y Sato, E. (2002), las Pyme conocen y utilizan los
SDE, que se ofrecen a un precio relativamente bajo, gracias al apoyo estatal y
de la cooperación externa. El grueso de la demanda por SDE se origina di-
recta o indirectamente en las instituciones de promoción de las Pyme. No
obstante, salvo en las Pyme caracterizadas por su esfuerzo de reinversión, la
mayor parte de las mismas no está dispuesta a pagar el total de los costos de
dichos servicios –porque no percibe con nitidez sus beneficios o por razones
de acceso– excepto en lo relativo a mejoras de organización. De acuerdo a
los autores que se viene citando, una de las razones es el predominio de un
enfoque de oferta: productos estandarizados de SDE, que responde a los
objetivos, modalidades, etc. de los ofertantes de esos servicios.
Sierra, J. y Sato, E. (2002) también encuentran evidencia de un hecho
muy relevante: los SDE han tenido un impacto reducido sobre el aumento de
la productividad. De hecho, la productividad en las Pyme ha tendido a estan-
carse en los 90’s excepto en la industria manufacturera, en la que se verifica una
caída a partir de 1997. Esto es coherente con la evidencia señalada por García,
N. (2002) respecto a la productividad aparente por sector de actividad.
Las propuestas de política de la red de empleo 51
Lo anterior es particularmente importante en experiencias como la pe-
ruana, en la que la brecha de productividad entre las empresas medianas y
grandes y las Pyme es muy elevada. Hacia el 2000, siguiendo al autor antes
citado, la productividad aparente en las Pyme era sólo un 16% de la verifica-
da en la mediana y gran empresa. Más aún, las diferencias de productividad
eran bastante mayores que las diferencias de remuneraciones, lo que sugiere
que la baja productividad en las Pyme se ha constituido en un freno para
mejorar la calidad del empleo y los ingresos laborales en ese segmento.
La conclusión de Sierra, L. y Sato, E.(2002) de que los SDE no han
tenido impacto significativo sobre el aumento de la productividad, es confir-
mada por un segundo resultado encontrado por el mismo autor: la mayoría de
las Pyme no tiende a trasladar el progreso de sus empresas a mejoras en la
calidad del trabajo. Esto ratifica lo expuesto en García, N. (2002), de que la
estrategia predominante en este segmento de empresas es la minimización de
costos por unidad de insumo, y no de aumentos de productividad. En las
Pyme no está difundida una estrategia de modernización que tome en cuenta
la importancia de mejorar los recursos humanos para elevar la productividad.
Los esfuerzos desarrollados hasta el momento en materia de provisión
de SDE han sido significativos y bien orientados. Así, por ejemplo, el
Bonopyme es un excelente instrumento a través del cual ha sido posible ca-
pacitar a más de 5.000 trabajadores. La sugerencia en este ámbito es su
expansión al ritmo que los recursos lo permitan, pero de manera focalizada,
como se expone más adelante. Se han desarrollado también grandes esfuer-
zos para generar e integrar los servicios ofertados.
En la perspectiva que se viene exponiendo, Sierra, J. y Sato, E. (2002)
plantean las siguientes propuestas, enfatizando el rol de emprendedor del
Estado en la creación y gestión de redes organizativas para las Pyme:
i) Es imprescindible reducir la elevada dispersión de las políticas hacia las
Pyme y concentrarse más en generar mejores condiciones de
competitividad para este segmento.
ii) Un sistema de bonos redimibles por asesorías y consultorías, con subsi-
dios cruzados, es un camino muy apropiado, siempre que: a) se esta-
blezca como prioridad la capacitación en gestión de productividad y
asesorías y consultorías vinculadas; b) los especialistas que brinden los
servicios se encuentren debidamente entrenados en gestión de la pro-
ductividad y temas conexos; c) se haga un esfuerzo de adaptación a
las características de la demanda; y d) se masifique el uso de bonos para
que su incidencia sea significativa.
52 Norberto E. García
iii) Desde el punto de vista del argumento central de la competitividad, lo
más importante sería reorientar los servicios ofrecidos, priorizando cla-
ramente aquéllos que tengan un impacto mayor sobre la productividad.
Por ejemplo, la capacitación en gestión para elevar la productividad es
un tema clave. La focalización temática permitiría obtener más rédito
de los recursos destinados a los SDE.
iv) La entrega de estos servicios debería ser precedida por un pequeño
esfuerzo pedagógico respecto a cómo influyen las mejores prácticas de
productividad sobre la producción, ventas y ganancias de la empresa.
Para facilitar la prestación de los servicios, este esfuerzo debería ser
orientado hacia asociaciones u organizaciones de Pyme.
v) Es probable que varios cursos cortos sobre gestión de productividad en
las Pyme, para los consultores y especialistas que brindan los SDE, ten-
ga un efecto multiplicador importante. En la actualidad, la capacitación
gerencial está más dirigida a la organización de la Pyme, pero en el
futuro es imprescindible priorizar la gestión de la productividad.
vi) Es muy importante el esfuerzo por adaptar los servicios que influyan en
el aumento de la productividad a las especiales condiciones de la de-
manda de las Pyme. Esto implica estudio de mercado y encuestas espe-
cíficas. Es un paso importante, porque se ha detectado que uno de los
obstáculos es la disponibilidad de sólo productos y metodologías
estándares, diseñados por el lado de la oferta. Habría que dar pasos en
la dirección de la especialización de los proveedores, con la orientación
de la Mesa de Concertación de las políticas hacia las Pyme.
vii) Dado el gran número de Pyme y la elevada dispersión de las mismas en
un gran número de actividades, un camino explorable es incentivar
asociaciones de pequeños productores para que accedan a políticas y
programas de apoyo. Sierra, J. y Sato, E. (2002) destacan la importan-
cia de las asociaciones entre Pyme y mediana y gran empresa que sean
parte de una misma cadena de producción; esta estrategia brinda el
escenario para incentivar a las Pyme a alinearse en materia de produc-
tividad con las más grandes, y a tener acceso a las políticas dirigidas a
esas asociaciones. El fomento de la subcontratación por tamaño de
empresas tiene un efecto similar. Sería también de gran incidencia que
las Pyme se organizaran en asociaciones receptoras de decisiones de
compras estatales, y que el proceso de compras se orientara hacia aso-
ciaciones de empresas.
viii) Se propone la constitución de dos fondos con una fracción de los recur-
sos que actualmente se transfieren hacia la pequeña y microempresa. El
Las propuestas de política de la red de empleo 53
primero, orientado a financiar iniciativas en el ámbito de innovaciones
tecnológicas para las Pyme. El segundo, para cofinanciar parcialmente
los SDE, ampliar los Bonopyme, promover metodologías y productos
de asesoría y desarrollar la oferta especializada de SDE para las Pyme.
ix) Respecto a redes de información, se sugiere consolidar los actuales sis-
temas de información (Infosiem, Prompyme, Prompex, de gremios como
ADEX, de universidades y otras fuentes) en uno solo. La Mesa de Coor-
dinación ha propuesto la formación del Sistema “Plaza Pyme”.
x) Finalmente, un tema relevante para los pequeños empresarios es com-
probar en la práctica que las estrategias de aumento de la productivi-
dad generan una expansión de las ventas y de las utilidades de las
Pyme. Para ello, sería muy útil establecer una docena de proyectos
pilotos de Pyme en diversas actividades, en los que se concentre la
oferta de servicios para el aumento de la productividad y que, ya en
marcha, puedan ser presentadas a los pequeños empresarios para de-
mostración y consulta.
3.7. Fortalecimiento de la fiscalización
Como se expone en Chacaltana, J. y García, N. (2002) los ocupados sin
contrato laboral, o no registrados, o en “negro” son la principal fuente del
exceso de inestabilidad en el mercado laboral asalariado. (Se entiende como
ocupados sin contrato a aquéllos que declaran en las Encuestas Nacionales
de Hogares –Enaho– no contar con contrato laboral y que simultáneamente
no registran aportes a la seguridad social, en salud ni en pensiones). A ello se
agrega el uso difundido de contratos de servicios que identifican el Registro
Único del Contribuyente (RUC) como vía de evadir una relación laboral. Si
se desea estimular a las empresas a que adopten estrategias de aumento de la
productividad y reduzcan el grado de desregulación, es indispensable acotar
el uso de contratos “en negro”, ya que es improbable que la empresa se
preocupe por calificar e invertir en productividad en trabajadores con este
tipo de contratos.
Para hacerlo, es evidente que el Ministerio de Trabajo tiene que ampliar
y modernizar sus servicios de fiscalización. El nuevo sistema debería incluir
incentivos y premios para los que cumplan con la institucionalidad vigente,
prevención y capacitación para los que infrinjan las normas por primera vez,
y multas y penalidades para los infractores recurrentes. El cruce de diversas
bases de datos disponibles para el sector público puede contribuir a moderni-
zar y hacer más eficaz la fiscalización.
54 Norberto E. García
Sería también útil concentrar todas las funciones de fiscalización y con-
trol en una entidad autónoma cuya función sea fiscalizar diversos ámbitos
de acción; en un primer paso la institucionalidad laboral y la de seguridad
social; en un segundo paso las restantes obligaciones con el Estado. Esta
entidad autónoma podría coordinar su acción con los municipios, que cono-
cen más la problemática de las pequeñas y medianas empresas de cada
municipio o localidad.
Respecto al uso indebido del RUC, debería modificarse la legislación
y facultar a cualquier titular del RUC para denunciar frente a la autoridad del
trabajo y la Sunat toda situación en la que el uso del RUC esconda una
evasión a la legislación laboral; por ejemplo, el uso reiterado de boletas con
RUC y retención de impuesto a la renta en contratos habituales de trabajo
que son del ámbito de la legislación laboral.
3.8. Una institucionalidad laboral coherente con el aumento
de la productividad
En Chacaltana, J. y García, N. (2001) se verifica empíricamente –como
se expuso en la sección 2– que un exceso de flexibilidad vía contratos labora-
les, y su amplificación en términos de desregulación, inhibe o reduce el gasto
de las empresas en capacitación de sus trabajadores. Es difícil esperar que las
empresas se preocupen y destinen recursos crecientes a esta finalidad, en un
mercado en el que 47% de los asalariados privados están sin contrato, y un
32% se encuentra con contratos temporales eventuales o temporales por obra,
intermitentes o de temporada. En este escenario, a las empresas no les con-
viene gastar en capacitación, sino captar a los trabajadores capacitados por
otras empresas.
Un grado de flexibilidad es imprescindible para permitir la capacidad
adaptativa de las empresas. Pero el tema empírico relevante es cuánto y de
qué forma. Un escenario en el que, en promedio, un 79% de los asalariados
de un país se encuentran con contratos “en negro” o flexibles, es claramente
un exceso que afecta las decisiones de capacitación, y con ello coloca un
freno al aumento de la productividad de las empresas.
En la década pasada, dos tipos de contrato absorbieron más del 90%
de la contratación flexible: i) los contratos temporales eventuales, previstos
para eventualidades y con un costo similar al de un contrato estable; e ii) los
contratos por obra o servicios específicos, intermitentes o de temporada.
La ley contempla una duración máxima para los contratos temporales
de 5 años por trabajador –lo que es excesivo– y no establece límite alguno
Las propuestas de política de la red de empleo 55
para los contratos por obra. Por ambas vías, se abre una puerta muy ancha
para generar más inestabilidad de lo que la flexibilidad del mercado realmen-
te necesita.
El uso de “services” o contratos de intermediación, aun cuando sea
una fuente de abusos, no es de una magnitud tan significativa como los dos
tipos de contratos antes citados. Recientemente fue aprobada una reforma
legal que regula su uso.
Por lo antes expuesto, García, N. (2002) propone acotar el uso de los
contratos antes citados a sólo un porcentaje del empleo de la empresa (por
ejemplo, a un 30% de los trabajadores contratados por la empresa).
Adicionalmente sería relevante permitir su uso sólo en las situaciones para
las cuales fueron creados, e impedir su uso repetitivo como una manera de
reducir el costo de un contrato estable y quitar al trabajador capacidad de
negociación. La propuesta hecha en García, N. (2002) es llegar a un acuerdo
sobre el tema en el Consejo Nacional del Trabajo, y desde allí, por consenso,
plantear las modificaciones institucionales respectivas.
En García, N. (2002) se sugiere que es indispensable comenzar ya la
transición gradual de un escenario basado en la flexibilidad del mercado de
trabajo, hacia otro en el que el énfasis sea la flexibilidad para el aumento de la
productividad en la empresa. Este paso en materia de institucionalidad es
coherente con la importancia otorgada al tema productividad. Para ello sólo
bastarían dos cosas: i) reducir los incentivos hacia el uso masivo de contratos
más precarios, que la actual institucionalidad posee (un ejemplo notorio es lo
expuesto en los párrafos previos); ii) promover una negociación colectiva e
individual, basada en compromisos e incentivos para el aumento de la pro-
ductividad. Las dos cosas pueden ser consensuadas en el Consejo Nacional
del Trabajo y aplicadas gradualmente, a medida que las exportaciones vayan
mejorando el nivel de actividad para evitar efectos negativos a las empresas.
3.9. Mejoramiento de las relaciones laborales
El desarrollo de un sistema de relaciones laborales menos confrontacional
y más respetuoso de los derechos de cada actor es un paso obligado si se
quiere poner en marcha una estrategia de aumento sostenido de la producti-
vidad en un contexto democrático, según García, N. (2002). La negociación
permanente en la empresa y la cooperación trabajadores-empresa que de-
manda una estrategia de aumento de la productividad, requieren de relacio-
nes laborales mucho más funcionales a ese propósito.
56 Norberto E. García
Por otra parte, si no se desarrolla una nueva cultura de relaciones labo-
rales, se abre paso a una situación de mayores conflictos sociales, absoluta-
mente incompatible con un modelo de crecimiento exportador y competidor
con importaciones. Ningún modelo de este tipo puede soportar las conse-
cuencias de una conflictividad social elevada, que vulnera el tipo y calidad de
compromisos que un modelo exportador demanda.
Éste es un ámbito que exigirá cambios significativos en la mentalidad
de empresarios y trabajadores, y el convencimiento de que si no arriban a
relaciones menos confrontacionales, los únicos beneficiados serán los com-
petidores externos, que aprovecharán el desacuerdo para obtener ventajas
basadas en su propia productividad.
La experiencia del Consejo Nacional del Trabajo es muy importante, no
sólo por los acuerdos y discusiones desarrollados en su seno, sino porque ha
permitido una “gimnasia” que paulatinamente va reduciendo barreras y esta-
bleciendo una mayor confianza entre las partes. Como se verá en una sec-
ción posterior, esta práctica debe ser ampliada, y es recomendable que el
diálogo –además de la legislación laboral y temas conexos– abarque otros
aspectos.
En esta perspectiva, la institucionalización del diálogo social a un nivel
más elevado que el Consejo Nacional del Trabajo –como se plantea más
adelante–, y la tecnificación del mismo a través de secretarías técnicas califi-
cadas, es uno de los caminos para mejorar las relaciones laborales.
El segundo camino es la ampliación de la cobertura y profundización
temática de la negociación colectiva e individual. Es conveniente que el
país se mueva hacia múltiples negociaciones en el ámbito de empresa y
sectoriales, para que la gimnasia iniciada en el Consejo Nacional del Traba-
jo se difunda hacia todo el sistema empresarial. Éste es el primer paso para
dejar de lado preconceptos y comenzar a construir una nueva cultura de
relaciones laborales. En este sentido, la aparente antinomia entre negocia-
ción sectorial y negociación a nivel de la empresa es superable en la medida
en que se introduzcan convenios marco sectoriales donde se acuerden aque-
llos temas relevantes para el sector en su conjunto, y convenios a nivel de
empresa que, respetando los convenios marco, permitan adaptarse a la si-
tuación específica de cada empresa. Cabe recordar que las diferencias de
tamaño, acceso a recursos, tecnologías y productividad entre las empresas
de un mismo sector, es uno de los rasgos típicos de la economía peruana,
por lo que no es recomendable un esquema de negociaciones sectoriales
que ignoren este hecho.
Las propuestas de política de la red de empleo 57
3.10. Educación básica y formación para el trabajo
Es ya un principio conocido que la competitividad de un país depende-
rá en el futuro mucho más del conocimiento y calificación de sus trabajadores
que de sus recursos naturales o clima. Las fuentes de calificación de la mano
de obra son variadas: la educación formal, la educación familiar y la forma-
ción en la empresa; todas juegan un rol importante.
Debido al considerable atraso en materia de educación básica que lo
caracteriza, Perú requiere de esfuerzos especiales en el ámbito de la educa-
ción. Pero no es sólo un problema de cobertura de la educación básica, par-
ticularmente serio, sino esencialmente de mejoramiento de la calidad de la
misma, sobre todo en zonas rurales y barrios marginales.
Además existe un problema de orientación de la educación: debe desa-
rrollar aptitudes y habilidades para facilitar la futura inserción laboral y permi-
tir la movilidad ascendente del futuro trabajador.
En esa perspectiva, en García, N. (2002) se destaca la necesidad de dos
reformas importantes. La primera, el desarrollo curricular de materias que
permitan mejorar la calidad del futuro trabajador. La segunda, el estableci-
miento de un sistema dual o de educación y práctica laboral.
Respecto a la primera, los cuatro elementos decisivos que debería ofre-
cer la educación básica para mejorar la calidad del trabajador son: i) orienta-
ción hacia aprender a aprender; ii) aptitud para leer y entender instrucciones
escritas; iii) habilidad para relacionarse positivamente y trabajar
cooperativamente en grupo; y iv) capacidad para manejar sin dificultades un
marco lógico. Ninguno de estos cuatro factores está suficientemente priorizado
en el currículo educacional actual. Una parte importante de la proclividad
para aprender a aprender es saber despertar en el niño y adolescente la curio-
sidad por nuevos temas, nuevos desafíos. La aptitud para leer descansa en
su entrenamiento en gramática, idiomas y lecturas. Su habilidad para relacio-
narse positivamente depende del fortalecimiento de su autoestima. Y su ca-
pacidad para manejar un marco lógico, de su entrenamiento en matemáticas
y ciencias “duras”, como física, química, etc. por la gran exigencia de lógica
formal presente en dichas materias.
Una mirada a lo que sucede en la práctica, confirma que los déficit en los
cuatro planos son significativos. Una encuesta educacional cuyos resultados
fueron conocidos a principios de 2000 señala que en Lima el déficit en mate-
máticas, gramática y lenguaje es enorme. No existe curricularmente un desa-
rrollo de la autoestima –por ejemplo, a través de la pedagogía de la enseñanza
que centre su objetivo en ello– ni de la proclividad a aprender a aprender. Si
58 Norberto E. García
esto sucede en Lima, sin duda la situación en el resto del país es más desfa-
vorable aún, por la mayor debilidad del sistema educativo en provincias.
En buena parte, el problema no es sólo de reorientación curricular, sino
también de la calidad de los docentes. De manera que los cambios progresi-
vos en el sistema educativo deberían prestar especial atención a la genera-
ción de un cuerpo docente de calidad, formado o re-entrenado en las nuevas
orientaciones y criterios prioritarios.
Respecto al segundo ámbito de reforma, es imprescindible el paulatino
establecimiento de un sistema dual, o de alguna de las versiones más
adaptables a Perú de la educación para el trabajo, que permita desarrollar
aptitudes y hábitos indispensables para un futuro trabajador –incluyendo de-
sarrollo de aptitudes para micro emprendimientos– y combinarlos con
pasantías, aprendizaje y ayudantías laborales. El sistema empresarial sería
beneficiado por esta aproximación y, por lo tanto, debería prestar su apoyo
para su implementación.
3.11. La institucionalidad para acceder a innovaciones
y su adaptación
Un rasgo esencial de la economía peruana es la extrema debilidad de la
capacidad de innovación en las empresas y la ausencia de articulación entre
las empresas y las entidades dedicadas a la investigación tecnológica y/o a la
adaptación de nuevas tecnologías. Más bien, se descansa en la voluntad pun-
tual y recursos de aquellos empresarios domésticos con inquietudes para
proyectarse hacia nuevos productos o tecnologías, y en la transmisión inercial
de empresas extranjeras en el país.
En un período histórico en el que la mayor parte de los países que
compiten con Perú desarrollan políticas activas de fomento y financiamiento
a la innovación tecnológica de procesos y de productos, la ausencia de
políticas similares en Perú reafirma la tendencia a quedar atrás en materia de
aumento de la productividad. Más aún, dicha ausencia señala la escasa im-
portancia otorgada en el país a la competencia basada en innovaciones, en
un contexto en el que los otros países destinan esfuerzos prioritarios a dicho
objetivo por haber comprendido que los flujos futuros de comercio serán
cada vez más intensivos en innovaciones.
No obstante, el desafío no es abandonar una estrategia basada en re-
cursos naturales valiosos, sino establecer las bases para una transición gra-
dual hacia un futuro modelo de competencia basado en innovaciones, que a
la vez potencie las ventajas comparativas basadas en recursos naturales.
Las propuestas de política de la red de empleo 59
En la medida en que se asuma que el crecimiento de la productividad es
vital para el futuro del país, es imprescindible fomentar y estimular todo tipo
de acciones que contribuyan a acceder y adaptar innovaciones, duras y blan-
das. Esto supone ir articulando gradualmente una política al respecto, que
excepto por el notable desarrollo de los Centros de Innovación Tecnológica
(CITE) promocionados por el Minproduce, está ausente del marco de políti-
cas públicas del país. En esta dirección puede ser entendida la propuesta de
García, N. (2002) que se describe a continuación.
Existen razones por las que es imprescindible un rol activo del Gobierno
en la formulación de políticas, asignación de recursos y establecimiento de
un marco en materia de innovaciones, para ir estableciendo gradualmente un
sistema de innovación directamente vinculado con el quehacer de las empre-
sas. Asumiendo que esto es un proceso, en esta sección se proponen algunas
medidas que constituyen pasos iniciales en esa dirección. Estos pasos inicia-
les se orientan a generar una institucionalidad que incida en el nivel micro,
facilite la adopción de innovaciones en la empresa y comience a establecer
una articulación entre las empresas y las entidades que acceden, captan, adop-
tan o generan innovaciones en el país.
No es recomendable una aproximación burocrática al tema; más bien
es imprescindible estimular, dentro de un cierto marco, las acciones que el
sector privado puede desarrollar al respecto, y potenciarlas.
La experiencia de países desarrollados y emergentes señala que la di-
fusión gradual de la capacidad de innovación, y la articulación de las empre-
sas con los centros tecnológicos internos y externos, requiere financiamiento
y subsidios para su desarrollo. Tanto los países desarrollados como muchos
de los emergentes preocupados por estimular la innovación y productivi-
dad, han establecido sistemas de financiamiento subsidiado para esta finali-
dad. Lo que se subsidia no es la inversión, sino la etapa previa de gasto en
análisis y testeo práctico de la innovación y su adaptación a las condiciones
concretas de la empresa y su mercado. Es bueno tener en cuenta que el
sacrificio fiscal en subsidios –que no es cuantitativamente muy significativo–
es aparente, ya que gracias a los aumentos de productividad las nuevas
inversiones y aumentos de ventas que las innovaciones alimentan, se recu-
pera posteriormente a través de los diversos impuestos una cifra varias ve-
ces superior al gasto inicial en subsidios. Más aún, dicho gasto inicial puede
ser financiado con recursos externos, lo que reduce notablemente la inciden-
cia en el presupuesto fiscal.
Por ello se plantea el establecimiento de un Fondo Concursable para
estimular y facilitar las innovaciones en las pequeñas, medianas y grandes
60 Norberto E. García
empresas, generar masa crítica en centros tecnológicos y universitarios y, prin-
cipalmente, articular ambos segmentos. El fondo establecería las áreas priori-
tarias que se trata de promocionar y las reglas de postulación. El subsidio
variaría según la entidad postulante y el tema de que se trate, y se manifesta-
ría como porcentaje de los recursos que el fondo facilitaría en préstamo, para
perseguir los objetivos antes mencionados. Conviene enfatizar que la noción
de innovación que manejaría el fondo es la de cualquier mejora sustantiva en
productos o procesos en algún mercado del país, aun cuando la innovación
no lo sea tal a escala internacional. También es importante señalar que un
objetivo es el estímulo a la adaptación y adopción de innovaciones como
práctica de competitividad de las empresas, y otro el desarrollo de la capaci-
dad científica y de generación de conocimientos en las instituciones universi-
tarias y centros de investigación del país. Ambos son objetivos legítimos,
pero en esta sección nos estamos refiriendo al primero de ellos.
El fondo permitiría obtener recursos para: i) acceder a innovaciones y
adaptarlas; ii) obtener la asistencia técnica para hacerlo; iii) acceder a infor-
mación sobre mejores prácticas en actividades similares en otras partes del
mundo; iv) financiar la visita de expertos del país o del exterior que sean
especialistas en las innovaciones respectivas; v) fortalecer la interacción y
articulación entre el sistema empresarial y los centros de investigación en los
que se analizan innovaciones y su adaptación. En consecuencia, si es factible
canalizar un monto apreciable de recursos a estas finalidades, este instrumen-
to constituiría un significativo estímulo al desarrollo de la capacidad de inno-
vación de las entidades de investigación tecnológica y de las empresas.
El fondo operaría en la dirección de dar acceso financiero subsidiado
para la etapa inicial de prospección y testeo en la adopción de innovaciones.
Es prioritario que el Fondo estimule el desarrollo de proyectos conjuntos
entre empresas privadas y centros de excelencia (de universidades e institu-
ciones de investigación), dado que el diagnóstico es la muy débil articula-
ción entre las mismas.
Finalmente, es muy importante la ampliación de la cobertura de la ac-
tual Red de Centros de Innovación Tecnológica (CITE) iniciada por el ante-
rior Ministerio de Industria y actual Ministerio de la Producción. Fueron crea-
dos para elevar el nivel tecnológico y la capacidad de innovación de las em-
presas para alcanzar una mayor productividad y competitividad. Operan
exitosamente experiencias de cuero, calzado e industrias conexas; madera y
muebles; vitivinícola; textil, confecciones de algodón y mezclas; tejidos de
alpaca y otras fibras animales; metalmecánica; procesamiento de frutas tropi-
cales y plantas medicinales; y otros. Los CITE han sido de gran efectividad
Las propuestas de política de la red de empleo 61
para contribuir a crear una imagen del producto de exportación, canalizar
transferencia de tecnología hacia las Pyme; mejorar la calidad del producto;
crear un ambiente tecnológico propicio para las inversiones y la asociatividad
y formar los recursos humanos especializados. En la perspectiva expuesta,
sería importante vincular la ampliación de los CITE con el acceso a recursos
para la innovación provenientes de un Fondo para la Innovación.
3.12. Infraestructura y servicios de apoyo
Muchas de las propuestas planteadas se orientan a generar un entorno
institucional que estimule la adopción de una estrategia de aumentos de la
productividad en la empresa y a desarrollar políticas públicas que contribu-
yan al aumento de la productividad. Como se expusiera en secciones pre-
vias, existe un amplio campo de mejora en áreas externas a la empresa, como
servicios de apoyo, infraestructura, sistema de salud de los trabajadores, y
otros. En esta sección se desarrollará sólo el tema de infraestructura de apo-
yo, siguiendo la propuesta de García, N. (2002).
Un primer tema es la inversión en infraestructura productiva que contri-
buya al aumento de la productividad y competitividad. Existe un amplio
margen para mejorar la infraestructura de puertos, comunicaciones, transpor-
tes, energía, etc. Un estudio del Instituto Peruano de Economía (IPE) (2002.a.)
comprueba que el aumento de la inversión en infraestructura contribuye efec-
tivamente a mejorar la competitividad de las empresas. Un segundo estudio
del IPE (2002.b.) estima que se requerirán aproximadamente US dólares
18,200 millones en un decenio para contar con una infraestructura que pueda
competir con las existentes en Chile y Colombia actualmente.
Dos aspectos importantes que conviene destacar son la presión sobre
recursos fiscales y el efecto empleo de la inversión requerida en infraestructu-
ra. Si se hace uso prioritario de las licitaciones para concesión privada, una
parte significativa del esfuerzo de inversión en infraestructura no genera pre-
siones sobre recursos fiscales.
Respecto al empleo, una estimación conservadora hecha para este tra-
bajo sugiere que la inversión en infraestructura de US dólares 18,200 millo-
nes antes mencionada implica una creación directa de empleo de aproxima-
damente 250,000 puestos de trabajo directos de un año de duración prome-
dio, distribuidos en diez años; y alrededor de 750,000 puestos de trabajo
indirectos, generados con cierto rezago respecto a los directos. En conse-
cuencia, la promoción de la inversión privada en infraestructura pública que
contribuya a mejorar la productividad de las empresas no sólo genera em-
62 Norberto E. García
pleos a través de la mayor competitividad de las empresas, sino que además
crea una magnitud muy grande de empleos directos e indirectos paralelos.
Por lo tanto es una actividad que debería ser priorizada.
Una de las omisiones de las políticas recientes es hacer mucho énfasis
en la privatización de activos públicos preexistentes, y mucho menos énfasis
en la inversión privada, vía concesiones, en nuevos activos. Aunque ambas
cosas son necesarias, la segunda es clave por su importancia para la
competitividad y su impacto sobre el empleo, ya que adiciona capital en
actividades que aumentan la competitividad. Uno de los aspectos centrales
es, por tanto, desarrollar una estrategia de concesiones, y programar proyec-
tos y licitaciones de acuerdo a la misma.
La débil infraestructura productiva dificulta el acceso a una inserción
externa eficaz y encarece los costos de las empresas. Así, los costos plantea-
dos por las dificultades del transporte por carretera tenderán a elevarse ante
un gran esfuerzo exportador, dada la débil cobertura de las carreteras de
calidad. Sólo 17% de las carreteras de la red nacional y un 4% de las corres-
pondientes a la red departamental se encuentran asfaltadas o pavimentadas
y en buen estado. (Información del Ministerio de Transportes y Comunica-
ciones-MTC señala que sólo el 50% de la actual red nacional de carreteras y
el 8% de la red departamental, se encuentran asfaltadas o pavimentadas.
Pero sólo un tercio de las carreteras asfaltadas de la red nacional y la mitad de
las carreteras asfaltadas de la red departamental se encuentran en buen estado).
El transporte ferroviario no es una alternativa realista para cubrir el
déficit antes mencionado en carreteras. Las líneas se caracterizan por su falta
de integración y muy escasa densidad. Perú cuenta con un promedio de 13.9
Km de línea férrea por cada 1,000 Km de superficie, en contraste con 43.2
Km registrados como promedio para América Latina.
Los servicios portuarios se encuentran entre los peor dotados, más caros
y más lentos de América Latina. La Asociación Internacional de Transporte
Aéreo (IATA) ha establecido que los aeropuertos del país no cuentan con la
posibilidad de mantener los estándares requeridos en períodos de alta densidad
de vuelos. Esto es más importante de lo que pareciera si se repara que actual-
mente casi un 30% de las exportaciones son transportadas vía aérea, por lo que
una fuerte expansión de las exportaciones enfrentará sin duda este obstáculo.
Finalmente, cabe destacar que aun cuando se avanzó en privatizaciones,
el Estado peruano no ha desarrollado todavía su capacidad de regulación de
los servicios de infraestructura. Sería importante avanzar en la dirección de
consolidar en una agencia los servicios de las diferentes entidades reguladoras,
para lograr una mayor eficacia y cobertura, y establecer para esta agencia: i)
Las propuestas de política de la red de empleo 63
un procedimiento de nombramiento para su directorio y gerencia que evite
su dependencia del poder ejecutivo; ii) autonomía en la toma de decisiones;
y iii) independencia presupuestaria.
3.13. La concertación para el aumento de la productividad
En forma similar a lo anterior, García, N. (2002) sugiere que es factible
–y recomendable– establecer un acuerdo marco para promover la negocia-
ción a nivel de empresa para el aumento de la productividad, en el cual se
ejemplifiquen las conductas y medidas específicas que cada una de las partes
está dispuesta a comprometer para lograr un aumento sostenido de la pro-
ductividad durante los próximos años.
El acuerdo marco debería identificar y sugerir nítidamente las acciones
y compromisos concretos susceptibles de ser cuantificados que las partes
pueden negociar a nivel micro, y debería incluir un sistema de monitoreo
para verificar en qué medida se está cumpliendo progresivamente con el mismo.
Por la naturaleza de muchos de los compromisos que normalmente se
incluyen en un pacto nacional de productividad, su ámbito trasciende al Consejo
Nacional del Trabajo, e involucra a otras autoridades de Gobierno, y no sólo al
Ministerio de Trabajo y Promoción Social. Esto implica que además de la dis-
cusión de diversos puntos del mismo en el seno del Consejo –lo que tenga que
ver con los aspectos laborales del Acuerdo– es imprescindible llevar la discusión
a un plano superior, e incluir el acuerdo de productividad dentro de las pautas
del Acuerdo Nacional. La participación del Estado en este acuerdo es esencial
por ese motivo, y porque es el único que puede facilitar una negociación intro-
duciendo medidas compensatorias (por ejemplo, en mejoras del acceso a salud,
educación y vivienda para los trabajadores). En esta perspectiva, mucho de lo
que pueda ofrecer el Estado dependerá de una reforma fiscal, incluyendo la
tributaria. Por lo que la reforma fiscal debería ser visualizada también en esta
perspectiva de facilitar acuerdos para el logro de metas de productividad.
4. EL IMPULSO A LAS EXPORTACIONES
4.1. La promoción de exportaciones
En una sección anterior se señaló la importancia prioritaria de alcanzar
un alto crecimiento de las exportaciones para dinamizar la demanda y, en
conjunto con alzas de la productividad, generar empleo. Conviene además
64 Norberto E. García
tener en cuenta el punto de partida: el retraso absoluto y relativo de Perú en
materia de exportaciones. Las exportaciones per cápita a precios constantes
en 2001 eran inferiores a las de 1975. Hacia principios del siglo XXI, la com-
posición de las exportaciones peruanas sigue estando dominada por minera-
les y metales, igual que cincuenta años atrás.
El aumento de la rentabilidad en transables vía incremento de la pro-
ductividad y un tipo de cambio real favorable es una parte de la solución
para estimular exportaciones. Pero también es necesario: i) la acción man-
comunada del sector privado y del Gobierno para la prospección, amplia-
ción y diversificación de mercados externos; ii) una estrategia de acuerdos
comerciales que permita al país facilitar la entrada de sus productos en di-
versos mercados; iii) el fortalecimiento de un sistema de créditos pre y post
embarque para el exportador, de los seguros y fianzas respectivos; iv) un
impulso decisivo a la certificación de calidad de los productos y servicios
exportables.
Todo el ámbito de impulso a las exportaciones es tan vital para el país,
que si se desea acelerar resultados, es imprescindible una alianza estratégica
entre el sector privado y el público para desarrollar coordinadamente el máxi-
mo esfuerzo de ambos en esta dirección.
¿Cuales son los ámbitos prioritarios para el fortalecimiento de políticas?
El primero implica constatar que la institucionalidad vigente actualmen-
te para prospección, ampliación y diversificación de mercados externos es
muy débil. Se hace indispensable en este campo una agencia privada/pública
que opere con criterios empresariales de forma muy dinámica. Es imprescin-
dible que el Gobierno y el sector privado acuerden la formación de esta
agencia, responsable de desarrollar vías para potenciar rápidamente la labor
de prospección de mercados externos, generar y difundir información espe-
cífica sobre los mismos e identificación de acciones concretas requeridas para
ir superando los obstáculos para el ingreso a dichos mercados: calidad y
tipificación de producto según mercado de destino, barreras administrativas
o sanitarias, cadenas de distribución, etc.
En el segundo, referido a acuerdos comerciales y otros mecanismos
institucionales similares, se han dado pasos muy positivos en el pasado
reciente que deben ser continuados aceleradamente. La firma del Acuerdo
de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA) ofrece una significativa opor-
tunidad que no debe desaprovecharse, ya que confecciones, textiles y
muchos productos de origen agropecuario o agroindustrial se beneficiaran
potencialmente con el mismo. Perú debería multiplicar esfuerzos para avan-
zar en acuerdos comerciales con otros países –o grupos de países– con
Las propuestas de política de la red de empleo 65
mercados de mayor desarrollo relativo, y simultáneamente, a través de los
mismos acuerdos, que buscar un conjunto de países compitan dentro del
mercado doméstico.
El tercero es que existe un amplio espacio para mejorar las actuales
disposiciones y hábitos en materia de créditos pre y post embarque, y segu-
ros y fianzas requeridos por la actividad exportadora. En la medida en que
no sea viable una elevación gradual del tipo de cambio real, es más necesario
aún generar mejores condiciones para los exportadores a través de estos
mecanismos. El país podría beneficiarse mucho si el Gobierno estableciera y
promocionara, en acuerdo con el sector privado, un sistema de alta cobertura
e incidencia en este campo, al cual pueda acogerse cualquier exportador con
las debidas responsabilidades.
El cuarto es la necesidad de un impulso adicional para difundir y pro-
mover la adopción de normas de tipificación y calidad de productos y servi-
cios, y establecer procedimientos accesibles de certificación con credibilidad
en el exterior y en línea con los requerimientos de los diversos mercados
externos. Hacia el año 2001 no más de 250 empresas peruanas se habían
acogido a procesos de certificación de calidad. La adopción de normas de
calidad internacional es por lo tanto un proceso poco difundido en Perú, que
por su importante repercusión para el futuro debería ser más promovido por
las propias entidades empresariales sectoriales.
4.2. La promoción del turismo
El desarrollo del sector turismo es prioritario por tres razones: i) su enor-
me potencial para generar divisas; ii) su elevado efecto directo e indirecto
sobre el empleo; iii) se trata de un sector en el que no existen barreras de
conocimiento ni grandes innovaciones, porque las características técnicas y
de organización de las diferentes actividades que lo componen son ya cono-
cidas y dominadas en el país.
Todas las actividades involucradas en la cadena turismo implican un
“know how” que el país ya tiene, o que puede adquirir a bajo costo. Por lo tanto,
es algo factible sin grandes innovaciones y costos. Se trata más bien de ir
reduciendo los obstáculos que se enfrentan para un despegue de este sector.
Siguiendo a Chacaltana, J. (2002), el desarrollo del turismo en Perú
se acelera en 1992-98, período en el que el número de turistas crece a un
ritmo tal que triplica su cantidad en cinco años, alcanzando en 1998 aproxi-
madamente 600 mil turistas e ingresos de divisas por US dólares 920 millo-
nes. Hacia fines de los 90’s, sin una política activa hacia el sector, un 40%
66 Norberto E. García
de las divisas generadas por las exportaciones no tradicionales eran aporta-
das por el sector turismo. Cabe destacar que el empleo vinculado a activi-
dades turísticas también creció muy rápidamente, a una tasa de 15% anual
entre 1992 y 1998.
El nivel de empleo generado por el sector turismo era en 1999 similar al
generado por el sector construcción y equivalente a 40% del que generaba la
industria manufacturera, a pesar de que se trata de un desarrollo incipiente
después de muchos años de postración. Conviene agregar que como además
es un generador neto de divisas, contribuye por esa vía a la generación indi-
recta de empleo en otros sectores. Por consiguiente, la promoción del turismo
posee un potencial de incidencia sobre la creación de empleos tanto o más
importante que el de la construcción, con la diferencia –a favor del primero–
de que es un sector transable que contribuye también a la balanza de pagos.
Chacaltana, J. (2002) estima que entre 1993 y 1997 el turismo generó,
directa e indirectamente, un promedio de 88,000 empleos por año, cifra que lo
ubica entre los sectores que más inciden en el incremento de nuevos empleos.
Las proyecciones internacionales señalaban antes de los atentados del
11 de Septiembre en Nueva York, que el ritmo de expansión del turismo
mundial iba a ser bastante veloz en los próximos años. A medida que quede
atrás el impacto recesivo producido por dichos atentados y otras turbulencias
del escenario internacional, es muy probable que esas proyecciones sigan
siendo correctas, con una postergación en el tiempo.
El turismo se encuentra entre los consumos con mayor elasticidad-in-
greso de la demanda, de modo que a medida que el ingreso per cápita se
eleva, crece más que proporcionalmente la demanda por servicios turísticos.
Una revisión conservadora de las estimaciones de la Organización Mundial
del Turismo (OMT) sugiere que el crecimiento esperado del turismo mundial
implica pasar de 640 millones de personas en 1999 a prácticamente el doble
o más del doble hacia 2020 o antes.
En el contexto descrito, América Latina vería duplicar el número de
turistas que visitan sus países en los próximos 20 años. Dado que Perú parti-
cipa con el 4% del turismo internacional en América Latina y el 0.13% en el
ámbito mundial, sólo el mantenimiento de esa participación implicaría pasar
a 1.7 millones de turistas (o más) en 2020. Cabría agregar que con un poco
de esfuerzo, el crecimiento del turismo internacional que beneficiaría a Perú
sería aún mayor, más de 2 millones de turistas internacionales para el mismo
año. El número de turistas recibidos por Perú casi se triplicaría en 17 años, o
en un plazo menor aún si la recuperación de la industria turística mundial del
impacto sufrido a partir del 11 de Septiembre se produce con más rapidez.
Las propuestas de política de la red de empleo 67
El punto central es que, como lo establece Chacaltana, J. (2002), no es
nada claro que la oferta interna de servicios turísticos permita absorber este
crecimiento. Esta incertidumbre debe ser sustituida cuanto antes por la toma
de conciencia de la necesidad de mejorar la oferta de servicios y el contexto
general que afecta a los turistas, y plantear medios para hacerla más elástica
y adaptable a la evolución de la demanda, de mayor calidad y en un contexto
de mayor seguridad para el turista.
La promoción del turismo comprende su colocación en el exterior, y un
esfuerzo conjunto entre el sector público y privado para mejorar las condicio-
nes internas para el desarrollo de un flujo turístico cada vez mayor: seguri-
dad, actitud de la población frente al turista, infraestructura de aeropuertos,
transportes y comunicaciones, etc.
El tema de seguridad personal y buen trato al turista es vital para un país
que pretenda desarrollar rápidamente esta industria; debería comenzar por
campañas pedagógicas a la población sobre la importancia del tema para el
futuro del país; y seguir con un marco especial de seguridad turística a ser
impulsado y adoptado por el Gobierno nacional, los gobiernos regionales y
los gobiernos locales, con la participación de la ciudadanía.
La promoción del turismo pasa por la mayor y mejor colocación de los
paquetes turísticos de Perú en el sistema de mayoreo turístico internacional, y
por la promoción de proyectos turísticos que aprovechen la riqueza natural
de la geografía y culturas históricas del país. Actualmente el grueso del turis-
mo se orienta hacia el Cuzco y Macchu Picchu, cuando en el país hay atracti-
vos históricos y naturales en muchas otras regiones.
Un factor insuficientemente explotado y que merecería la atención de
esfuerzos mancomunados del Gobierno y del sector privado es el desarrollo
del potencial turístico ecológico, geográfico, de aventura, etc. en la amazonía
peruana. Ésta es sin duda la principal fuente de recursos, por tratarse de la
mayor zona de bosques tropicales lluviosos del planeta, con sus implicancias
para la diversidad de ecosistemas, flora y fauna. Perú ni siquiera ha comenza-
do una explotación turística a gran escala de este enorme recurso natural.
Parece también imprescindible mejorar gradualmente la infraestructura
de transportes, comunicaciones, salud, hotelería, paseos turísticos y restau-
rantes para mejorar su adaptación a una demanda creciente y cada vez más
exigente.
En las tres áreas planteadas –y probablemente en muchas más– se re-
quieren estrategias de intervención mancomunada del Gobierno con el sec-
tor privado para generar un marco institucional que facilite e impulse las de-
cisiones y acciones necesarias.
68 Norberto E. García
5. PROGRAMAS DE EMERGENCIA Y EMPLEO
5.1. Los programas de empleo y Foncodes
Aun cuando se comparta que la generación de empleo de calidad es
esencialmente un tema de la política de crecimiento económico, la urgencia
del problema de empleo e ingresos para los pobres en áreas marginales urba-
nas y sobre todo rurales, sugiere que es importante implementar programas
al ritmo que los recursos permitan, orientados a crear empleos y mejorar las
condiciones de vida de esos grupos.
La experiencia de muchos países de América Latina sugiere que la crea-
ción de empleos para los pobres a través de programas focalizados de cons-
trucción de obras destinadas a mejorar su capacidad productiva y bienestar,
es un camino que contribuye a paliar la pobreza por ambas vías: empleo y
beneficios de las obras.
El trabajo de Francke, P. (2001) analiza los programas de inversión so-
cial, su focalización, filtraciones, impacto potencial y mantenimiento de las
obras, tecnología, y los aspectos institucionales de dichos programas.
Francke desarrolla el tema de los programas de construcción y su efec-
to sobre el empleo directo e indirecto. En ese contexto, evalúa la experiencia
del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (Foncodes), desta-
cando todo un conjunto de ámbitos de ejecución de programas y el hecho de
que en el pasado la institución no prestaba atención a la creación de empleos
como vía para la reducción de la pobreza. Al analizar estos ámbitos de ejecu-
ción y sugerir una atención más prioritaria de los programas a la creación de
empleo para los pobres, el trabajo antes citado establece las bases para una
reorientación de Foncodes.
Es importante señalar que el Programa “ A Trabajar” rural y urbano
implementado en el país a partir de 2001 recoge muchas de las propuestas
que emergen del análisis de Francke, P. (2001) En particular, el Programa “A
Trabajar“ Rural, implementado por Foncodes fue organizado sobre la base
de muchas de las sugerencias contenidas en el trabajo antes citado.
5.2. La evaluación en proceso de los programas
de construcción de obras y empleo
Normalmente, la incidencia efectiva de los programas de construcción de
obras y generación de empleo es medida a través de evaluaciones de impacto
que suelen ponerse en práctica al completar una etapa importante de esos
Las propuestas de política de la red de empleo 69
programas. La información necesaria para las evaluaciones de impacto pro-
viene muchas veces de encuestas especiales elaboradas para dicha finalidad.
Este método, imprescindible, tiene sin embargo dos inconvenientes: i)
la información que brinda es posterior a la aplicación del grueso del progra-
ma, y por consiguiente, llega tarde para reorientar aspectos decisivos de su
implementación; ii) es costosa, sobre todo porque descansa en la generación
de información a través de encuestas especiales, etc.
Por ambas razones, García, N. (2002.b.) plantea una metodología para
la evaluación en proceso del programa “A Trabajar” Rural, basada en la
información de los registros de construcción y avance de obras del propio
Foncodes. Esta metodología, susceptible de ser aplicada con la periodicidad
que se desee –bimensualmente, trimestralmente, etc.– permite obtener un
panel de indicadores para el seguimiento del programa, útiles para su gerencia,
lo que facilita su reorientación en períodos relativamente cortos de tiempo.
6. INFORMACIÓN Y POLÍTICAS DE EMPLEO
La presentación actual del problema del empleo como un indicador
agregado de empleo que crece, se estanca o retrocede, es totalmente insufi-
ciente para captar la evolución real del problema, y además induce a confu-
siones. Lo mismo sucede con la tasa de desempleo abierto. Por ello dos de
los trabajos de la Red proponen complementar los indicadores habituales de
empleo y desempleo con indicadores de calidad de los empleos generados, e
indicadores dinámicos de empleo, que se describen a continuación
6.1. La calidad del empleo generado
El empleo agregado puede crecer sobre la base de un constante au-
mento de la informalidad, como ha sucedido en el pasado reciente; pero
eso no significa que haya un mejoramiento real. También puede reducirse
el empleo agregado y la informalidad, pero con un aumento significativo
del empleo de calidad.
Por consiguiente, la evaluación del comportamiento del empleo no puede
descansar sólo en un indicador agregado de cantidad de empleos, lo que
supone aceptar la homogeneidad de todos los puestos de trabajo y la misma
característica y calidad de todos ellos.
Por eso normalmente se utilizan categorías estadísticas e indicadores
para medir, por ejemplo, la evolución del empleo formal e informal, lo que
70 Norberto E. García
supone al menos dos categorías de empleo de muy diferente productividad,
ingresos, calidad del puesto de trabajo etc.
También se discute respecto a la calidad del empleo generado –en con-
traste con la cantidad de empleos– como una función multivariada de todo
un conjunto de atributos que definen la calidad del empleo. Es poco reco-
mendable establecer un indicador único al respecto, ya que cada persona
otorgará una importancia diferente a los diversos componentes de la calidad
del empleo. (Por ejemplo, algunas preferirán la estabilidad, otras el acceso a
capacitación, y otras el no trabajar un gran número de horas).
En cambio es factible generar un panel de atributos que inciden sobre
la calidad del empleo generado, y efectuar un seguimiento de los mismos a
lo largo del tiempo. En García, N. (2202.c.) se sigue esta segunda aproxima-
ción, y se presenta un análisis de la calidad del empleo asalariado en Perú,
utilizando variables explicativas de la calidad del empleo, ya disponibles en
las Enaho, tales como nivel de ingreso, estabilidad laboral, acceso a seguri-
dad social, número de horas trabajadas, carácter informal o formal del pues-
to de trabajo, experiencia aproximada por antigüedad, acceso a capacitación
y acceso a representación sindical u otra forma de defensa de sus intereses.
Este análisis contribuye a verificar, con un muy bajo costo en información,
cuál es la calidad del empleo asalariado en Perú y cómo ha evolucionado en
el pasado reciente. El autor citado sugiere la discusión de este enfoque prác-
tico para generar un cierto grado de consenso respecto a las variables expli-
cativas, como paso previo a una aplicación de seguimiento periódico que sea
útil para el país.
No obstante, el mimo autor señala que una de las variables que más
contribuye a crear las condiciones para una mejor calidad de un puesto de
trabajo es la productividad. El problema es que dicha variable no se puede
obtener de las Enaho y no está siendo medida en la Encuesta de Estableci-
mientos. Debido a ello, una de las principales sugerencias es introducir pre-
guntas orientadas a medir productividad en la Encuesta de Establecimien-
tos, y agregar un conjunto de preguntas simples orientadas a evaluar la incor-
poración de innovaciones –de producto, proceso u organizacionales– en las
empresas.
6.2. Indicadores dinámicos de empleo
Los indicadores habituales se basan en categorías que miden stocks de
ocupados, de desempleados, de inactivos, etc. Pero quizás los indicadores
más relevantes para entender lo que sucede en el mercado laboral son los
Las propuestas de política de la red de empleo 71
indicadores de flujo: de ocupado a desempleado, de ocupado a inactivo,
transiciones dentro de los ocupados, etc.
Chacaltana, J. (2002.b) nos recuerda que en muchos países se ha veni-
do utilizando un indicador dinámico clásico, la tasa de rotación laboral
(entradas+salidas)/stock de ocupados. Pero también se ha desarrollado el
estudio de transiciones entre situaciones laborales, duración del desempleo,
creación y destrucción de empleos, movilidad dentro del mercado laboral,
etc. Para la medición de muchos de los indicadores dinámicos se utilizan
encuestas panel que permiten seguir a lo individuos a lo largo del tiempo.
El mismo autor señala que sus estimaciones para Perú, efectuadas para
1999, sugieren que un 41.3% de la Población Económicamente Activa (PEA)
Urbana cambia de situación laboral en el transcurso de un año, y que sólo un
39.7 % de la Población en Edad de Trabajar (PET) se encuentra ocupada
todo el año. Dado que sólo 20% de la PET se encuentra inactiva todo el año,
esto sugiere que sólo la mitad de la PEA habitual tiene empleo durante 12
meses seguidos.
Chacaltana, J.(2002.b.) propone el siguiente panel de indicadores diná-
micos para Perú:
A) Indicadores de transición en el mercado de trabajo, que miden dinámi-
ca y flujos al interior del mismo. Entre ellos: i) movilidad laboral general;
ii) origen y destino del desempleo; iii) transiciones de educación a em-
pleo; iv) transiciones de actividad a retiro.
B) Indicadores de creación y destrucción de empleo: i) empleo neto (crea-
ción menos destrucción); ii) redistribución del empleo entre firmas e
industrias; iii) movilidad por tamaños de empresa.
C) Indicadores de duración por estrato: i) duración del empleo; ii) dura-
ción del desempleo; iii) número de semanas desempleadas.
D) Indicadores de transiciones al interior de cada estrato: i) movilidad ocu-
pacional; ii) movilidad de ingresos laborales.
7. LOS OBSTÁCULOS A LA EXPANSIÓN DEL SISTEMA
REFORMADO DE PENSIONES
7.1. La afiliación y cobertura del sistema
La Red de Políticas de Empleo tuvo como centro de preocupación el
aumento del nivel de vida de los activos a través del crecimiento del empleo de
calidad. También desarrolló en el trabajo de Chacaltana, J., Gallardo, J. y García,
72 Norberto E. García
N.(2002) una propuesta para mejorar la situación de los pasivos a través de
medidas para mejorar la operación del Sistema de Pensiones Reformado.
Tanto las Encuestas de Hogares como las Encuestas de Niveles de Vida
registran un descenso en la afiliación al Sistema de Pensiones en su conjunto,
privado y público. Entre 1991 y 2000 la tasa de afiliación al Sistema de
Pensiones (SP) se reduce significativamente, tanto con relación a la PEA como
en números absolutos. De acuerdo a la información de las Encuestas de Ni-
veles de Vida (Enniv) para el Perú en su conjunto (urbano y rural) la tasa de
afiliación respecto a la PEA se reduce de 26.4% en 1991 a 11.6% en 2000.
(Conviene señalar que la información de las Encuestas de Niveles de Vida
difiere de la correspondiente a Encuestas de Hogares, y ambas difieren tam-
bién de los registros del Sistema Privado de Pensiones).
La tendencia al descenso en la tasa de afiliación se explica casi íntegra-
mente por lo verificado en los afiliados urbanos, ya que la afiliación en el
ámbito rural es prácticamente nula. Para Perú Urbano Total, de acuerdo a las
Encuestas de Hogares y estimaciones efectuadas para el presente trabajo, la
reducción es de 29% a 22.9% de la PEA Urbana. Esto también implica un
descenso en el número absoluto de afiliados, de aproximadamente 1´870,000
a principios de la década, a 1´762,000 afiliados en 2000.
Tanto el nivel como la tendencia de la tasa de afiliación respecto a la
PEA Urbana se encuentran muy influidos por lo que se verifica en Lima
Metropolitana, ya que en el resto urbano del país la tasa de afiliación es
bastante más débil. En Lima Metropolitana, de acuerdo a la información de
las Encuestas de Hogares, el número de afiliados se reduce de aproxima-
damente 960,000 en 1991 a 870,000 en 2000, lo que implica un descenso
en la tasa de afiliación respecto a la PEA Urbana de 40% en 1991 a 25.5%
en 2000. Esta reducción en la tasa de afiliación es un efecto neto de dos
tendencias contrapuestas: el descenso de 40% a 5% de la PEA en la propor-
ción de afiliados al Sistema Público, y el aumento de 0% a 20% del Sistema
Privado de Pensiones.
El descenso en la tasa neta de afiliación se explica por la reducción de la
tasa de afiliación de los asalariados privados (56% a 42%), particularmente
significativa en el estrato de microempresas y de los trabajadores indepen-
dientes (15.8% a 5.5%) ya que la de los asalariados del sector público au-
menta ligeramente en la década. Es importante resaltar que la tasa de afilia-
ción de trabajadores independientes se reduce, cuando ésta es una de las
categorías de mayor crecimiento ocupacional en los 90’s.
La puesta en marcha y el tránsito hacia un nuevo Sistema Privado de
Pensiones puede explicar parte de esta tendencia. No obstante, es importan-
Las propuestas de política de la red de empleo 73
te señalar que el principal obstáculo a la expansión del sistema reformado se
explica por: i) los eventos negativos registrados en el mercado laboral duran-
te la década del 90, y que reducen significativamente las posibilidades de
afiliación y asiduidad de las cotizaciones al Sistema Reformado; ii) una
concepción limitada del sistema reformado, que afecta su expansión.
Los principales eventos negativos del mercado laboral a que se hace
referencia en el párrafo anterior fueron: i) el fuerte aumento de la informali-
dad, asociada al lento crecimiento del empleo formal; ii) la notable alza en la
proporción de asalariados privados sin contrato laboral, explicada por la cre-
ciente desregulación de hecho del mercado laboral; iii) la mayor proporción
de contratos de corta duración, que afectan además la frecuencia de cotiza-
ciones; y iv) el estancamiento en el crecimiento de la productividad, que
pone un límite férreo a las posibilidades de mejores remuneraciones.
7.2. Las posibilidades de expansión del sistema
y el crecimiento del empleo
¿Cuán lejos está el Sistema Reformado de haber alcanzado los límites
impuestos por los rasgos específicos del mercado laboral? O dicho de otro
modo ¿cuán importante es la modificación de las tendencias expuestas del
mercado laboral para permitir la expansión del SP hacia el futuro? Un primer
punto a considerar es la estructura de edades de la PEA Urbana esperada
para los próximos años. Como se ha expuesto, existen razones –demográfi-
cas, de participación femenina y migraciones internas– que abonan la hipóte-
sis de un crecimiento significativo de la población joven en áreas urbanas
durante el próximo quinquenio, lo que beneficiaría a la expansión del Siste-
ma Reformado.
Pero en contra de ello se encuentran factores institucionales y de des-
empeño del mercado laboral. Dado que la tasa de afiliación de los asalaria-
dos públicos es elevada, conviene centrar la atención en los asalariados pri-
vados y en los independientes. El año 2000, a nivel de Perú Urbano se regis-
traban 2´528,000 de asalariados privados. De ellos, sólo 928,000 estaban
afiliados al Sistema Reformado, lo que implica una tasa de afiliación bastante
baja, de 37% para el Perú Urbano. Pero al considerar la situación contractual
laboral de los asalariados privados y su nivel de ingreso respecto a la línea de
pobreza, se constata que los asalariados privados afiliados representaban un
69% de los asalariados privados con contrato, un 87% de los asalariados
privados con contratos de una duración de un año o más, y un 78% de los
asalariados no-pobres. Las tasas de afiliación sobre estas categorías redefinidas
74 Norberto E. García
son relativamente elevadas, y el espacio potencial para nueva afiliación es
bastante más reducido.
En el caso de los independientes afiliados, ellos representan sólo un
14.5% del total de independientes al nivel de Perú Urbano. La tasa de
afiliación permanece baja, a un nivel de 20%, cuando se considera a los
independientes no-pobres. (Conviene recordar que los independientes no-
pobres y no-afiliados son en su mayoría de bajos niveles de ingreso).
Lo expuesto pareciera sugerir que de mantenerse las actuales tenden-
cias e institucionalidad del mercado laboral, la expansión del Sistema Refor-
mado en términos de nueva afiliación de asalariados privados enfrenta un
margen relativamente reducido. Este margen está determinado esencialmen-
te por el crecimiento anual esperado de los asalariados privados con contra-
tos –incluyendo el efecto reemplazo por los del sistema público al privado y el
de edades mayores por nuevos entrantes– y por el escaso número de los
mismos que en 2000 todavía no se ha afiliado. Recíprocamente, si es factible
impulsar el crecimiento de la productividad y exportaciones a ritmos tales
que eleven el crecimiento del empleo de calidad, entonces el margen de
expansión en el ámbito de los asalariados privados aumenta notablemente.
Lo expuesto también señala que, de redefinirse los productos del Siste-
ma Reformado para lograr más flexibilidad y cobertura, el mayor margen de
expansión se encuentra en los independientes no-pobres en la actual situa-
ción, y con más razón en un escenario de aumento de la productividad.
Por consiguiente, existe una vinculación directa entre las posibilidades
de expansión del Sistema Reformado de pensiones y la posibilidad de poner
en marcha una estrategia de crecimiento y un conjunto de políticas para ele-
var la productividad, como las que se han descrito en las secciones prece-
dentes de este trabajo.
7.3. La reforma del régimen actual
Hay evidencias fundadas para sostener que una expansión del Sistema
Reformado de Pensiones requiere una reforma del régimen actual. En la
actualidad la discusión sobre el sistema público de pensiones está centrada
en sus implicancias para la brecha fiscal. El efecto sustitución de afiliados al
sistema público de mayores remuneraciones hacia el sistema privado hizo
que este último captara a los cotizantes relativamente más jóvenes y de
buenos ingresos, dejando al sistema público con los relativamente más viejos
y de menores ingresos. Esto último es una bomba de tiempo que tarde o
temprano provocará un problema mayor. La discusión actual sobre los ries-
Las propuestas de política de la red de empleo 75
gos que enfrenta el sistema público está limitada a factores como la necesi-
dad de reducir las pensiones de alto nivel como medio de reducir la brecha.
Pero no se ha hecho un análisis profundo sobre el tema.
Lo expuesto hasta aquí sugiere cuatro ámbitos de acción definidos:
i) El límite enfrentado por el Sistema Privado recomienda una modifica-
ción al actual régimen, en la dirección de establecer un incentivo al
Sistema Privado para que pueda comenzar a captar afiliados de meno-
res niveles de ingreso no incluidos en ninguno de los dos sistemas.
Adicionalmente, debería también estudiarse el costo y viabilidad de trans-
ferir al Sistema Privado una parte de los actuales integrantes del Siste-
ma Público para reducir la presión que enfrenta este sistema. El costo
fiscal de esa transferencia gradual será menor, sin duda, que el derivado
de enfrentar una explosión de la bomba de tiempo anticipada.
ii) Lo anterior tiene una implicancia especial para los trabajadores inde-
pendientes. Como se expuso, existe un amplio margen de afiliación de
los trabajadores independientes no-pobres de ingresos bajos. Por otro
lado, la legislación vigente no hace obligatoria la afiliación para los inde-
pendientes. Por consiguiente, el tema central es qué mecanismo de in-
centivo puede establecerse para que los independientes no-pobres se
afilien y coticen. Un aspecto de interés primordial para los independien-
tes de bajos ingresos es el acceso al seguro de salud. Por consiguiente,
dos posibles acciones en esta dirección son: a) asociar para los indepen-
dientes el acceso al seguro de pensiones al del seguro de salud; y b)
reducir al máximo los costos de acceso al seguro de pensiones para los
independientes que se incorporen en un cierto período, basados en el
hecho simple –estimable vía cálculo actuarial– de que una incorpora-
ción masiva tenderá a reducir costos. Conviene recordar que si la mitad
de los independientes no-pobres se afilian al sistema privado en un
plazo de cinco años, equivale a una potencial expansión de aproxima-
damente 50% en la cobertura del Sistema Reformado en ese plazo.
iii) Los dos cambios expuestos previamente pueden sincronizarse, y hacer
que la fuente de financiamiento del incentivo al Sistema Privado de
Pensiones actúe como factor que introduzca un pilar solidario en un
sistema sin elemento alguno de solidaridad. Esto podría lograrse finan-
ciando el incentivo a través de una cotización a tabla rasa de todos los
cotizantes, o financiando dicho incentivo a través de tributación directa.
iv) Una alternativa a considerar para manejar el nuevo sistema es constituir
una corporación de derecho privado e interés público, como entidad de
segundo piso, para implementar la estrategia de expansión y
76 Norberto E. García
financiamiento del Sistema Privado y administrarla en el tiempo. Las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) por sí solas tenderán a
mantener su orientación actual, mientras que una entidad de segundo
piso velará por la reorientación y funcionamiento del sistema redefinido,
y se hará responsable por su financiamiento. Esta corporación estaría
también a cargo de administrar el Seguro Público de Pensiones hasta su
agotamiento en el tiempo.
7.4. Estructura de mercado y competencia
El análisis de la organización del sector de AFP y su forma de funciona-
miento detecta problemas serios en la forma en que está funcionando el
sistema, que confirman la necesidad de cambios no marginales para poder
expandir la afiliación.
Un primer factor es la estructura altamente concentrada del mercado
por el lado de la oferta, determinada por elevados costos exógenos de insta-
lación y endógenos de inicio de funcionamiento –que constituyen una barre-
ra a la entrada de nuevos ofertantes de servicio– y restringe la competencia.
Un segundo factor es la débil competencia entre AFP que la actual orga-
nización del sistema genera. El mecanismo de competencia es débil porque
está restringido a gastos de mercadeo y a la posibilidad de quitarse clientes
de unas AFP a otras. Por un lado, la elevada concentración debilita la compe-
tencia. Por el otro, las AFP tienen incentivos muy débiles para reducir sus
costos operativos. Al estar impedidas de diferenciar productos, y obligadas a
ofrecer sólo un tipo de plan de pensiones, se cierra el mecanismo restante –
diferenciación de productos– que les habría permitido competir.
En síntesis, la competencia entre AFP está principalmente limitada a
gastos de mercadeo y a la captura de clientes, que incrementa el costo por
trabajador pero no expande la cobertura. Todo lo expuesto sugiere que la
debilidad de la competencia en el mercado de AFP es un obstáculo para la
expansión de la afiliación, y que deberían plantearse modificaciones a las
actuales reglas de organización. Mientras tanto, un cambio simple que puede
tener repercusiones positivas es autorizar a las AFP a operar con paquetes
diferenciados de productos o planes diversos de pensiones.
El hecho de que las AFP hayan obtenido en los años recientes la “cre-
ma” del mercado a través de la sustitución del sistema antiguo, hace que en la
actualidad su expansión enfrente costos crecientes e ingresos decrecientes, lo
que constituye un límite a la expansión. Los costos son crecientes porque la
venta de nuevos servicios implica ahora identificar, calificar y seleccionar
Las propuestas de política de la red de empleo 77
empresas cada vez más pequeñas –lo que eleva los costos– y con trabajado-
res de ingresos menores –lo que reduce relativamente los ingresos–.
Adicionalmente los costos de venta actuales son elevados y no permiten afi-
liar a una fracción elevada de la población. Esto último sugiere que éste es un
ámbito en el que se requerirán modificaciones importantes –como los incen-
tivos planteados en secciones anteriores– para poder expandir el sistema
7.5. Rentabilidad del Sistema y del Fondo
La evidencia sugiere un divorcio entre las utilidades de las AFP y la
rentabilidad del fondo de pensiones. Las utilidades han sido elevadas para
cubrir las inversiones iniciales, mientras que la rentabilidad ha sido baja, lo
que no es sorprendente ante la escasa competencia.
Una comparación de la rentabilidad del fondo entre 1995 y 2001 y la
rentabilidad de un activo financiero de muy bajo riesgo –como lo es un certi-
ficado de depósitos del Banco Central de Reserva del Perú– señala claramen-
te que la de este último es significativamente más alta. Pero el problema
principal es que con las actuales reglas de juego, la rentabilidad de las AFP
depende esencialmente de las comisiones cobradas y de la asiduidad de las
cotizaciones, pero está divorciada de la rentabilidad del fondo –excepto por
el mecanismo de encaje que es un vínculo muy débil– como está diseñado
actualmente. Esto reduce el incentivo para reducir costos operativos y mejo-
rar el portafolio. La restricción que enfrentan las AFP en términos de alterna-
tivas de inversión de los fondos contribuye también a este divorcio. Además,
las AFP no tienen incentivos suficientes para mejorar el rendimiento del fondo.
En esencia, deberían plantearse cambios en la dirección de: i) adoptar
medidas que permitan una comisión a las AFP proporcional al rendimiento
del fondo para que las utilidades de las AFP reflejen un incentivo a la eficien-
cia; ii) redefinir el mecanismo de encaje para vincularlo negativamente a la
rentabilidad del fondo, ya que la práctica sugiere su escasa relevancia actual;
iii) flexibilizar los topes, instrumentos y destinos de inversión de los fondos
de las AFP para mejorar la rentabilidad.
7.6. Diversificación de productos e información
y trabajadores independientes
Un aspecto esencial para expandir la afiliación es la autorización a las
AFP a generar y vender planes de pensión variados. Esto permitiría adecuarse
78 Norberto E. García
a las diferentes características y condiciones de los afiliados y flexibilizar los
instrumentos para afiliar diferentes tipos de trabajadores.
En particular, esto implica diseñar esquemas atractivos para hacer ren-
table y captar la demanda de trabajadores independientes y asalariados de
pequeñas empresas. La conveniencia de planes diferenciados de jubilación
incluye también flexibilidad en las tasas. Las tasas fijas son ineficientes por-
que el monto ahorrado no se adapta a las diversas posibilidades y preferen-
cias de los beneficiarios.
Un segundo elemento a tomar en cuenta para cambios en el sistema es
mejorar la credibilidad. La ausencia de una reglamentación de una rentabili-
dad mínima del fondo alimenta la desconfianza de los potenciales beneficia-
rios. Una vía importante para superar este escollo es una campaña de infor-
mación respecto a la importancia de contar con un seguro de jubilación,
accidentes e invalidez, que es una vía más segura que una decisión de ahorro
voluntaria que en la práctica bien puede no concretarse.
Las propuestas de política de la red de empleo 79
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