A LA SOMBRA DE ZALAMEA, EL CRIMEN DE ILAVE Y LA PIEDRA DE SANTA

ANITA

PAULA MUÑOZ1

«Si las autoridades municipales, ya sea alcaldes, regidores o

funcionarios, cumplieran su labor, el número de enfrentamientos
sociales disminuiría significativamente en el país.» Así informa el
diario El Comercio del 7 de marzo, al difundir el duodécimo
Reporte de Conflictos de la Defensoría del Pueblo. «Esta es una
de las conclusiones que podrían sacarse del informe», continúa.
Dicho reporte da cuenta de la existencia de un total de 67
conflictos. El 73 por ciento de estos tiene como actores a las
municipalidades, especialmente a las distritales, y el 43 por ciento
se inicia por un cuestionamiento directo a sus autoridades. El 70
por ciento de los conflictos han ocurrido en áreas rurales y el 82
por ciento en jurisdicciones donde la mayoría de la población vive
bajo la línea de pobreza.

¿Es esta una inferencia válida? A primera vista pareciera que sí.
En realidad, es una apreciación que forma parte del sentido común
imperante y que responde en gran medida a los altos niveles de
desconfianza social existentes, al escepticismo rampante frente a
la falta de legitimidad de las instituciones del Estado y de nuestros
gobernantes. En la base se encuentra el malestar que nos
ocasiona observar cotidianamente los usos y abusos del poder de
nuestros normalmente ineficientes representantes. Pero ¿por qué
surgen tantos conflictos relacionados a los gobiernos locales
ahora, sobre todo en áreas rurales y pobres? ¿Qué es lo que ha
cambiado? ¿Es que los alcaldes y concejales se portaban mejor
antes?

Consideramos que el análisis de la ola de conflictos merece un

estudio más riguroso y detallado que incluya elementos de
contexto relacionados con los procesos de transformaciones
sociales, económicas y políticas de nuestro país en las últimas
décadas. Y, por supuesto, los procesos regionales y locales.
Nuestra impresión general es, sin embargo, que estos conflictos
se desencadenan fácilmente en ámbitos locales rurales debido a

1
Socióloga por la PUCP. Actualmente es miembro del Programa de Gobiernos
Locales y Descentralización de la Asociación Servicios Educativos Rurales
(SER).
la existencia de condiciones favorables generadas por la
permanencia de factores políticos «estructurales», como la
precaria e ineficiente presencia del Estado en gran parte del
territorio nacional; por las dificultades existentes para la
recomposición de un sistema de partidos con vinculaciones
mínimas con estas zonas, que ayude a canalizar las demandas e
intereses locales; y por los recientes cambios institucionales
emprendidos en el marco del proceso de descentralización, que
descuidan y desaprovechan la rica experiencia que las
municipalidades acumularon a lo largo de más de veinte años de
gobierno democrático ininterrumpido. En este sentido, nos
aventuraremos a plantear algunas posibles explicaciones que se
vienen dejando de lado.

«¡QUÉ DIFÍCIL ES SER ALCALDE HOY! …ANTES NO ERA TAN

COMPLICADO»

Así comentaba un alcalde distrital que volvía a desempeñar el

cargo después de quince años. Conmovido por la ingenuidad con
que el viejo líder había asumido la nueva responsabilidad, el
alcalde provincial compartía la anécdota y sus impresiones sobre
las dificultades que tienen las pequeñas municipalidades ubicadas
en zonas rurales para cumplir con los altos estándares que la
nueva legislación ha incorporado para la gestión municipal.
Asimismo, contaba cómo la municipalidad provincial —que de por
sí ya observaba grandes dificultades— se veía en la obligación de
ayudar a esta municipalidad elaborando los expedientes técnicos
para proyectos de inversión.

La nueva Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) ha elevado la

varilla de la gestión en lo relativo a los requisitos y nuevas tareas
administrativas que hay que desempeñar como, por ejemplo, la
presentación de más de quince planes de diverso tipo. Puede
observarse una tendencia a burocratizar y despolitizar la función
municipal, en un proceso en el que los planes de desarrollo han
terminado desplazando y reemplazando a las políticas de
desarrollo local.

Más allá de esto, la conversación nos recuerda la insuficiente

capacidad en recursos humanos de las municipalidades más
pobres y pequeñas, tanto por el escaso número de funcionarios
como por su insuficiente formación técnica. Como es de esperar,
estas carencias se expresan en una gestión municipal deficitaria.

2
Lamentablemente, a más de dos años de iniciado el proceso de
descentralización, las iniciativas estatales para el desarrollo de
capacidades institucionales de las municipalidades son dispersas.

Seguramente, existen casos en que las acusaciones de malos

manejos y corrupción expresan más bien ineficiencia
administrativa de alcaldes y regidores. Las municipalidades
ubicadas en zonas rurales son instituciones frágiles y débiles
cuyos funcionarios violan la ley a veces sin saberlo, ante la
complejidad de los procedimientos. Pero no se puede negar que
persiste una cultura política patrimonialista. La personalización de
los cargos públicos es una constante y los pedidos de rendición de
cuentas son vistos como una intromisión que busca perjudicar a
las autoridades o hacerles perder el tiempo.

En un contexto en el que la nueva legislación exige a los

gobiernos locales que desarrollen una gestión participativa y
transparente, debemos reconocer que hoy ser alcalde o regidor
implica un reto mucho más grande que hace algunos años. Pero
¿es solamente este factor el que causa los conflictos? ¿Es que de
pronto las autoridades se volvieron más ineficientes o descaradas
que antes?

MAYORES EXPECTATIVAS, FRAGMENTACIÓN Y CRISIS DE

REPRESENTACIÓN

A las dificultades señaladas, hay que añadir el contexto social y

político en que las autoridades locales deben gobernar. En
general, se trata de un tejido social fragmentado y
mayoritariamente pobre. Una sociedad que en medio de un
contexto de crisis extrema optó por apoyar y legitimar el desarrollo
de un gobierno de «mano dura», capaz de poner orden y
garantizar estabilidad, y que establecía relaciones directas
signadas por el clientelismo. En buena medida este proceso fue
posible por el colapso del sistema de partidos y las dificultades
que los actores políticos tuvieron para reconstituirlo durante la
consolidación del régimen autoritario.

La crisis de representación política es aún evidente y mucho más

en las zonas más marginadas de los centros de poder: las zonas
rurales. Además de las consecuencias de la dispersión del voto
que esta situación genera, como la elección de gobiernos locales
con escasa legitimidad, uno de los efectos más preocupantes es la
inexistencia de canales institucionalizados para la comunicación

3
de demandas hacia el sistema político nacional. Precisamente,
algo que caracteriza a la mayoría de los conflictos vinculados a los
gobiernos locales es que por lo general las disputas no agregan
intereses más allá de los límites del distrito. Ello dificulta encontrar
canales eficaces para su prevención y resolución. Incluso, muchos
de estos conflictos no son más que disputas entre caudillos locales
por cuotas de acceso al poder y adelantar posiciones para las
lides electorales y su obtención de «franquicias» electorales.2
Varios de los procesos de revocatoria observan estas
características.3

A este panorama de fragmentación social y crisis de la

representación política deben agregarse los crecientes
desengaños que el proceso de democratización ha traído consigo.
El desempeño errático e ineficiente del actual gobierno y la
precariedad de nuestro Congreso han generado un creciente
malestar e inconformidad con los magros «resultados» de la
democracia. Es interesante también constatar que la población
tiene una concepción amplia de «corrupción», no relacionada
necesariamente con los delitos tipificados por la ley. La ve, más
bien, como un mal social difuso e impregnado en todas las esferas
de la vida.4 En este sentido, cabría analizar más detalladamente
las denuncias de corrupción contra autoridades.

Por otro lado, al estar fuertemente asociado con un mayor

desarrollo y bienestar económico,5 el proceso de descentralización
genera expectativas e incertidumbre, además de cambios
normativos en el ámbito municipal, que es preciso considerar.

SIN CONTROLES INTERNOS: MÁS «ALCALDISTAS» QUE NUNCA

La reforma descentralista ha introducido en la legislación municipal

elementos perjudiciales que impactan en las correlaciones internas
de poder del gobierno local vía el reforzamiento de la

2
Tomo el término utilizado en anteriores oportunidades por Carlos Iván
Degregori.
3
Véase, por ejemplo, Wiener, Elisa. «Municipios, poder y nuevas élites locales:
el caso de las revocatorias en los distritos de Julcamarca y Congalla». En
SEPIA X, 2004.
4
Véase Pereyra, Omar. Percepciones sobre la corrupción en la zona norte del
Perú. Lima: Asociación SER, 2002.
5
Véase IEP. «¿Qué pensamos los peruanos y las peruanas sobre la
descentralización? Resultados de una encuesta de opinión», 2002. En
<www.iep.org.pe>.

4
discrecionalidad y poder del Ejecutivo en relación con el concejo.
En primer lugar, se recortó el margen de maniobra de los
regidores para iniciar una labor de fiscalización al establecer que
una de las atribuciones del concejo municipal es «autorizar y
atender los pedidos de información de los regidores para efectos
de la fiscalización».6 En segundo lugar, hasta julio de 2004 se
consideró una fórmula para la adopción de acuerdos de concejo
que daba al alcalde voto dirimente en caso de empate, aparte de
su voto como miembro del concejo.7 Esta disposición fue
cambiada a propósito de los conflictos que se observaron el año
pasado, en particular después de Ilave.

Tales elementos dificultan la existencia y eficacia de un primer

nivel de control interno en aquellas municipalidades en las que el
alcalde cuenta con mayoría absoluta y una precaria legitimidad.8
Paradójicamente, la nueva legislación exige que los concejos
realicen una gestión participativa, tratando de inducir desde arriba
procesos de democratización en cuerpos políticos que por su
diseño no la garantizan ni siquiera a su interior. En un contexto de
crecientes expectativas en zonas pobres por el incremento de
transferencias de recursos del gobierno nacional, estos elementos
favorecen la emergencia de conflictos tanto dentro de la
municipalidad como con la población.

EL (DES)ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Un factor que no ha sido abordado durante el actual proceso de

descentralización y que genera conflictos es el del ordenamiento
territorial local. Más allá de los cuestionamientos a la forma en que
se ha planteado el proceso de regionalización, lo cierto es que los
propulsores de la reforma no quisieron enfrentar el gran reto que
supone ordenar el enredo de jurisdicciones y competencias
existente en el ámbito del gobierno local. Por un lado, una
herencia no resuelta del fujimorismo es el hecho de contar con dos
subniveles de gobierno local con las mismas competencias y
cuyas relaciones no se encuentran adecuadamente reguladas.
6
Inciso 22 del artículo 9, LOM 27972.
7
Artículo 16, LOM 27972.
8
La ley 27734 eliminó la barrera electoral de un mínimo de veinte por ciento
para la proclamación del alcalde, así como la segunda vuelta. Ante la
fragmentación del voto observada en los últimos procesos electorales, sabemos
que muchos alcaldes y sus mayorías no cuentan con niveles deseables de
legitimidad.

5
Este sistema dual es un caso único en América Latina y desde
hace muchos años propicia la aparición de conflictos de
competencias, especialmente cuando se encuentra en disputa el
acceso a fuentes de ingresos. Hasta la aprobación de la
Constitución de 1993, las municipalidades provinciales tenían
preeminencia sobre las distritales. Hoy estas relaciones no están
reguladas. La asignación de competencias y funciones específicas
no es clara y se observan superposiciones.

A esto se suma, en las zonas rurales, una fuente de conflicto

adicional: la ambigüedad de la legislación en lo que atañe a las
municipalidades de centros poblados (¿instancias de
desconcentración de servicios municipales o nuevo nivel de
gobierno local, con autonomías plenas?) y la utilización política
que viene haciendo el congresista Pacheco con miras al proceso
electoral de 2006. Paralelamente, la obligatoriedad de la entrega
de recursos por las municipalidades provinciales y distritales a las
municipalidades de centros poblados —disposición sobre la cual
no existen regulaciones específicas— está creando tensiones en
algunas zonas del país como Puno, donde destaca el conflicto de
las municipalidades de los centros poblados con el gobierno
provincial en Ilave.9

Por último, este desorden territorial dificulta el desarrollo de una

adecuada gestión municipal que promueva y conduzca el
desarrollo local. Resolver este complejo asunto significará hacerse
preguntas fundamentales, como cuál es la escala adecuada para
conducir el desarrollo local y cuál es el modelo de gobiernos
locales que estamos impulsando.

AUSENCIA DE CONTROLES HORIZONTALES E INOPERANCIA ESTATAL

Finalmente, un tema ineludible es el del funcionamiento del

aparato estatal en el país. En primer lugar, si bien la LOM 27972
se adecua a la normatividad vigente en materia de transparencia y
acceso a la información pública, el sistema legal e institucional en
su conjunto no ha contemplado una verdadera reforma para que
los mecanismos de control horizontal puedan funcionar en el
ámbito local. A esto debe añadirse los ya conocidos problemas de
inoperancia de las instancias públicas encargadas de ejercer el
9
Véase Pajuelo, Ramón. Municipalidades de centros poblados y conflicto local:
las lecciones del caso Ilave. Lima: SER/Oxfam GB, 2005 (en prensa).

6
control, la fiscalización y administración de justicia en el país.

Mientras los sistemas de control no superen la ineficiencia, los

altos niveles de corrupción y la cultura burocrática que desprecia
al ciudadano, será muy difícil que tengamos condiciones
institucionales mínimas para el fortalecimiento de la democracia en
nuestro país. ¿De qué sirven las normas sobre transparencia y
acceso a la información pública si no existen instancias
encargadas de sancionar eficientemente su incumplimiento?
Recordemos lo sucedido en Asillo, distrito de Azángaro,
departamento de Puno, que estuvo al borde de un nuevo
linchamiento del alcalde por la lentitud que mostraron los canales
institucionales competentes para resolver el conflicto.10

No existe un soporte institucional del Estado capaz de prever la

emergencia de conflictos y solucionarlos rápidamente una vez que
estos aparecen. Las largas esperas para resolver la crisis ilaveña
mostraron eso. Frente a tales vacíos institucionales es que la
candente coyuntura fuerza normalmente al Ejecutivo a tomar
cartas en el asunto e idear alguna solución al paso, improvisada,
sin que se corrijan los aspectos institucionales que están fallando.

10
Véase Reinoso, Christian. «El futuro incierto de Asillo: alcalde tras las rejas y
pobladores sin solución”. En <www.ser.org.pe>.