Manual

Análisis
costo-beneficio
de las leyes

Análisis
costo-beneficio
de las leyes
 Manual
Análisis
costo-beneficio
beneficio
de las leyes

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Observatorio
Económico
Legislativo
Cedice
 Presentación

La evidencia demuestra en el mundo, que el mejor de los

sistemas es aquel en el cual las personas pueden desarrollar
sus acciones tan libremente como lo permita el derecho que
otras personas tienen, a su vez, de actuar en libertad
Fernando Salas F.

Este manual que presenta el Centro de Divulgación del Conocimiento Eco-

nómico CEDICE Libertad, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de
la Universidad de Chicago y asesor permanente del Centro, aporta y refuerza
nuevos elementos al marco teórico sobre la metodología y técnica del análisis
costo-beneficio (ACB) elaborada por el licenciado Leandro Canto (†) para CE-
DICE y que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco
años por el Observatorio Económico Legislativo, programa que lleva adelan-
te la institución con el fin de fortalecer el diálogo democrático y dar guía en
la evaluación de políticas públicas, así como del impacto que estas tienen en
la sociedad.

Con él ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la técnica del análi-
sis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera produ-
ce más beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.

Los costos que los ciudadanos deben conocer y analizar para mejorar las
políticas públicas son: los económicos, de información, de transacción, ne-
gociación, cumplimiento, ejecución y de oportunidad, que en este manual se
explican.

Esperamos con esta guía continuar generando conocimiento a la ciudada-

nía para que sea más participativa y consciente de su papel activo en una
democracia. Si usted desea más información acerca del trabajo e incluso incor-
porarse en alguna actividad que se desarrolla en este programa, no dude en
contactarnos.

El Equipo del Observatorio Económico Legislativo

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Observatorio Análisis
Económico costo-beneficio
Legislativo de las leyes
Cedice
 Introducción
Las leyes y regulaciones son instrumentos para la puesta en práctica de polí-
ticas públicas. Estas normativas se conjugan con la voluntad y capacidad de
los gobiernos para hacerlas cumplir y así determinan incentivos a la acción por
parte de los agentes económicos (léase, en el marco de este trabajo: las fa-
milias, las empresas y el gobierno). El efecto de las leyes, combinadas con la
capacidad de los gobiernos para hacerlas cumplir, es imponer restricciones a
ciertas acciones públicas e incentivar otras que, desde la perspectiva del regu-
lador, son más o menos convenientes para la sociedad.
Los reguladores pueden o no estar conscientes de los efectos que se asocian
con la implementación de las leyes que desean poner en práctica. Los agen-
tes económicos reaccionan frente a los incentivos determinados por nuevas
leyes, dada la capacidad de hacerlas cumplir de los gobiernos y, en ciertas oca-
siones, los efectos pueden ser cambios en direcciones no deseadas (o no pre-
vistas) por el legislador. Así, las legislaciones acarrean costos y beneficios a la
sociedad como un todo; costos y beneficios que derivan de cambios en la con-
ducta de las familias, empresas, entes de gobierno, etc., que se ven afectados.
ceptos básicos relativos a cada etapa y utilizamos el ejemplo del «Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos (DLCPJ) de la Gace-
ta Oficial Nº 39.715, de 18 de julio de 2011»; mejor conocida como la «Ley de
Costos y Precios Justos». Dicha ley fue ya analizada por el Observatorio Eco-
nómico-Legislativo de CEDICE en el año 2011. El manual es, en definitiva, un
instrumento para la evaluación prospectiva de leyes recientemente aplicadas
o en proyecto.
Este breve ensayo está escrito pensando en Venezuela y en los retos que
tendrá que asumir para convertirse en una nación próspera, que ofrezca un
futuro promisorio a sus ciudadanos. No somos los venezolanos idiosincrá-
sicamente menos honestos o propensos al bien que los canadienses del
estado de Saskatchewan o las madres del sur de Chicago. Nos diferencian
sistemas que privilegian las oportunidades de superación material por vías
diferentes. La misma consideración aplica a los políticos que hoy conducen
y mañana conducirán las riendas del país. A ellos va dedicado este manual
que, aspiramos, dotará a líderes de nuestra sociedad civil de una herramienta
para exigirles a ellos, a los políticos, los cambios y reivindicaciones que tanto
necesitamos.

Para determinar si la sociedad en general o sectores en particular, se benefi-

ciarán o perjudicarán con la puesta en práctica de leyes se requiere determi-
nar el balance entre los costos y beneficios que derivan de las acciones que
tales leyes implican. El análisis costo-beneficio sirve como una herramienta
analítica para determinar el balance que permita calificar la conveniencia de
implementar ciertas regulaciones como una función de los beneficios sociales
relativos. A mayor beneficio neto relativo, más conveniente resulta una nueva
regulación.

En este breve manual nos proponemos explicar de forma didáctica las no-
ciones elementales que, de forma general, definen un análisis costo-benefi-
cio asociado con la definición de regulaciones. El objetivo es estructurar las
etapas por las cuales debiera pasar la evaluación de leyes y proyectos de ley,
desde la perspectiva del análisis costo-beneficio. Está pensado para lectores
no versados en economía que desean formarse una opinión sobre los efectos
prospectivos asociados a regulaciones y pretende servir de guía para orientar-
los en tal empresa.

Este material define cuatro etapas clave asociadas con la puesta en práctica
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Observatorio de un análisis de costo-beneficio de carácter cualitativo. Definimos los con- Análisis
Económico costo-beneficio
Legislativo de las leyes
Cedice
 Etapa 1:
Pensar en los objetivos de la ley
En sistemas de democracia liberal, el diseño y ejecución de las leyes privilegian
los beneficios sociales netos como criterio de eficiencia. En otros sistemas,
por ejemplo, en aquellos en los cuales el Estado se opone al individuo y la liber-
tad individual es soterrada, se privilegiarán los criterios de clientelismo político
y captación de rentas. Los mecanismos que contrabalancean el poder en los
sistemas políticos permitirán o no la alineación de las políticas públicas con la
eficiencia económica o la divergencia entre uno y otro.
Dado que todas las leyes producen
una realineación de incentivos para la
acción pública, la implementación de
leyes siempre involucra agentes que son
ganadores y otros que podrían ser perde-
dores. Es común encontrar que quienes
potencialmente se beneficiarían de una ley
son sus promotores. Para el análisis costo-
beneficio es preciso identificar quiénes ga-
nan y quiénes pierden, ya que esto permite
aislar conceptualmente los objetivos que la
ley se propone.
De forma muy general, la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley busca iden-
tificar los incentivos que están detrás de la implementación de la ley, evalua-
da en relación con los agentes económicos a quienes potencialmente puede
afectar. Para propósitos analíticos y con fines didácticos clasificamos estos
«agentes económicos» en tres grandes grupos, definidos a continuación: 1. las
familias; 2. las empresas y; 3. los gobiernos.
Las familias: Desde el punto de vista de su capacidad para influir en la formu-
lación de leyes, las familias son un grupo numeroso, muchas veces con inte-
reses divergentes, lo cual les atribuye muy poca capacidad de organizarse en
torno a la acción colectiva unificada. La acción individual de una familia opo-
niéndose a una ley que le perjudica podría acarrearle beneficios, pero dichos
beneficios serían repartidos de forma colectiva. De ser fallida, la acción indi-
vidual de una familia oponiéndose a una ley le acarrearía un costo individual.
6 Este dilema básico relativo a los beneficios potencialmente repartidos entre
Observatorio
Económico
Legislativo
Cedice
múltiples familias, pero con costos que serían individuales, pone obstáculos a
la acción colectiva. Por lo general, las familias unifican sus acciones colectivas
en torno a agentes tales como los partidos políticos y organizaciones de la so-
ciedad civil que tienen incentivos como grupo y que se alinean parcialmente
con los intereses de las familias, «resolviendo» de la mejor forma posible el
dilema planteado.
Las empresas: Por empresas nos referimos a actores privados que están
motivados por la lógica del lucro en la producción de bienes y servicios. Las
empresas también enfrentan dilemas de acción colectiva puesto que son, al
igual que las familias, grupos numerosos. Pero los costos de organización de
las empresas en torno a intereses comunes son menores que los que enfren-
tan las familias debido a que, por lo general, forman grupos más pequeños y
tienen intereses más unificados. Las empresas tienden a organizarse en torno
a la acción colectiva en la medida en que los beneficios netos de hacerlo son
percibidos como positivos. La formación de asociaciones de empresarios en
cámaras y federaciones es el resultado de estos esfuerzos de organización
en torno a la acción colectiva. La organización empresarial en torno al objetivo
de influir sobre una ley puede tomar diversos medios que incluyen el llamado
«lobby» político y la influencia directa en los medios de comunicación social.
Los gobiernos: Tienen un atributo distintivo que es pertinente a esta con-
ceptualización, están motivados por la necesidad de perpetuarse en el
poder. Las políticas públicas y las leyes en las que estas se fundamentan
no se diseñan e implementan en el vacío. Las diseñan e implementan polí-
ticos para ofrecerlas (o imponerlas) a la sociedad sobre la base de objetivos
que reflejan sus preferencias por conservar el poder político. Para con-
servar el poder los gobiernos atienden las demandas de los agentes eco-
nómicos que tienen más fuerza dentro del juego que la política define. Para
analizar las leyes desde la perspectiva del costo-beneficio resulta indispen-
sable analizar a quienes legislan con atención a la forma como esas leyes les
beneficiarían.
Preguntas básicas en la Etapa 1:
De forma esquemática, durante la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley, se
debería intentar dar respuesta a cuatro preguntas fundamentales:
1. ¿Cuál es el objetivo de la ley, tal como es justificada por el legislador?
2. ¿Cuáles son los grupos afectados por la propuesta legislativa? 7
Análisis
costo-beneficio
de las leyes
 a. ¿Cómo afectaría esta ley a las familias? Desde la perspectiva del legislador, la DLCJP combatiría el proceso inflacio-
b. ¿Cómo afectaría esta ley a las empresas que producen bienes
y servicios?
c. ¿Cómo afectaría esta ley la conducta de los agentes que van
a tener la responsabilidad de hacerlas cumplir?
3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales que tiene el go­
bierno que la enuncia?
4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación a los objetivos de consecu­
ción y estabilidad en el poder de dicho gobierno?
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 1):
En atención a las preguntas básicas enunciadas anteriormente, se analiza a
continuación el DLCPJ:
1. ¿Cuál sería el objetivo de la ley, tal como es justificada
por el legislador?
La exposición de motivos de la DLCPJ explica las razones que originan esta ley
de la siguiente manera:
Los abusos flagrantes del poder monopólico en muchos sectores
de la economía han originado que la base de acumulación de
capital se materialice en los elevados márgenes de ganancia que
implica el alza constante de precios sin ninguna razón más que la
explotación directa e indirecta del pueblo (…) El poder monopólico
o monopsónico y la cartelización, se han constituido en la política
aplicada, por los empresarios, para dominar el mercado, siendo
ellos quienes fijan los precios y condiciones comerciales, que
no se corresponde a referentes internacionales, ni obedecen a
una estructura de costos justificable (…) La generalización de
prácticas especulativas produce niveles de inflación exacerbados,
que terminan erosionando no solo el poder adquisitivo de la
población, sino el potencial de las pequeñas y medianas empresas
(…) Por lo antes expuesto, es necesaria una Ley de Costos y
Precios Justos que coadyuve la acción del Ejecutivo Nacional en
la implementación de políticas de democratización de acceso
de todas las venezolanas y todos los venezolanos, de manera
equitativa, a los bienes y servicios (Evaluación de DLCPJ).
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Observatorio
Económico
Legislativo
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nario que se registra en el país. Este proceso inflacionario es percibido por el
legislador como el producto de prácticas especulativas que son inherentes
al poder para alterar los precios que tendrían empresas que cohabitan en un
mercado de competencia imperfecta (monopolios, oligopolios, etc.). La ley
tiene por objeto regular la actividad económica de producción y comercializa-
ción de bienes y servicios en el país.
2. ¿Cuáles son los grupos afectados de forma directa e indirecta
por la propuesta legislativa?
Las empresas serían directamente afectadas por esta ley que regula la fija-
ción de ganancias y precios a los cuales se pueden comercializar los bienes y
servicios. El efecto más directo asociado a la fijación de precios y ganancias se-
ría la caída en los incentivos a la producción en aquellos bienes y servicios en
los que el costo marginal de producirlos no superase el precio fijado, o la renta-
bilidad especificada. De forma indirecta, dicha regulación generaría incentivos
a la producción de bienes sustitutivos que, no siendo regulados,
podrían todavía generar ganancias positivas que remuneren al
empresario, empleados y demás factores de produc-
ción sobre la base de sus con-
tribuciones al proceso pro-
ductivo, dada la estructura
del mercado.
El racionamiento implícito
en la reducción de la oferta
que es consecuencia de la
regulación también da lugar
a actividades de producción
ilícita y reventa que reportan ganancias por intermediación a comercializa-
dores y agentes productores en mercados no regulados. En estos mercados
informales de producción y reventa el precio de los bienes y servicios sería
siempre más elevado que el precio fijado por el regulador, ya que por definición
su producción y comercialización involucra un riesgo mayor (y consecuente-
mente un costo mayor) para quien incurre en esta actividad. Productores y
comercializadores formales enfrentan una nueva competencia radicada en la
informalidad.
Análisis
costo-beneficio
de las leyes
 Las familias serían afectadas de forma directa e indirecta. Los con- tar dicha regulación no es imposible, pero los costos de escrutinio han sido his-
troles propuestos por esta iniciativa legislativa fijarían tóricamente más elevados que los beneficios que derivan de estos, haciéndo-
precios que de forma directa influirían sobre el la, en la práctica, excesivamente costosa de implementar con las tecnologías
presupuesto familiar abaratando el precio existentes. Las burocracias que regularon precios e intentaron controlar tasas
de los productos regulados. De forma in- de ganancia fueron probadas y resultaron sumamente ineficientes en los regí-
directa, sin embargo, la fijación de precios menes comunistas. Estas burocracias se caracterizan por elevada corrupción.
reduciría la oferta de bienes hacién-
3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales
dolos más escasos e incluso llevan-
que tiene el gobierno que la enuncia?
do su oferta a cero (sacándolos del
Las dificultades inherentes a la incapacidad práctica de regular las tasas de ga-
mercado).
nancia y precios de todos los bienes y servicios en una economía como la ve-
Como señalamos, las regulaciones nezolana se pueden traducir en un amplio margen de discrecionalidad en la
de tasas de ganancias y precios su- aplicación de la DLCPJ. En sistemas de gobierno en los cuales las instituciones
ponen racionamiento y escasez. La inflación que seguiría a pesar del DLCPJ que garantizan la libertad individual son débiles o inexistentes (como Venezue-
añadiría condiciones de elevada escasez. Esta situación de inflación con es- la), existe el riesgo de que esta discrecionalidad, que deriva de los atributos de
casez tiene dos características particulares. En primer lugar, el costo de bus- la normativa, pueda ser captada por el regulador y utilizada como herramienta
car los bienes y servicios se incrementa de forma sustantiva. Dado que el uso para condicionar la actividad económica según criterios políticos.
del tiempo tiene un valor, la inversión del tiempo empleado buscando bienes
y servicios que antes no eran escasos se suma a la inflación real al encarecer 4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación para lograr los ob-
ob-
el «costo de obtener los bienes» que es la suma del precio de un bien más el jetivos de consecución y estabilidad en el poder de dicho gobierno?
costo asociado a su búsqueda. El control excesivo de la actividad económica es propio de regímenes cen-
En otras palabras, las consecuencias asociadas a la escasez de productos re- tro-planificados en los cuales promover la iniciativa empresarial no es visto
gulados para las familias redundan en un incremento de los costos de búsque- como una ruta para el desarrollo de una nación. Definir una ley que regule
da de productos ahora escasos, que de forma directa afecta el bienestar de las todos los canales de agregación de valor asociados al proceso productivo
familias al implicar sustituir el tiempo en el hogar y en actividades productivas atiende a la idea de que el Estado puede planificar la asignación económica
para adquirir los productos deseados. de bienes y servicios de forma más eficiente que los mercados. Los Estados
pueden hacer esfuerzos importantes
Es posible también que los controles asociados a esta ley, al
para influir en una visión que concibe a
desincentivar la producción privada corriente y la inversión fu-
las empresas como obstáculos y no
tura, reduzcan las oportunidades de empleo de las familias
como motores para el desarrollo,
en el sector privado.
y que privilegie al Estado frente al
Los agentes que van a tener mercado como mecanismo de
la responsabilidad de hacer asignación de valor a los bienes
cumplir las regulaciones de y servicios. En sociedades
precios y de tasas de ganancia en las que, como en Vene-
formarían una nueva burocracia, zuela, un componente del
específicamente dedicada a dicha poder político se funda en
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Observatorio actividad. En principio, implemen- la narrativa de un empresa- Análisis
Económico costo-beneficio
Legislativo de las leyes
Cedice
 riado que no agrega valor, ir contra el empresario para regular sus ganancias Preguntas básicas en la Etapa 2:
«excesivas» puede ir en el mejor interés de los gobiernos. Siempre que la na- De forma esquemática, durante la Etapa 2: Análisis del «statu quo» como con­
rrativa descrita sea compartida por la sociedad, la práctica de coartar la inicia- trafactual se debería intentar dar respuesta a la siguiente pregunta:
tiva privada puede implicar apoyo político de las familias que se ven afectadas
• Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo el statu quo como estado
por precios crecientes.
contrafactual: ¿cuál sería la situación de las familias y las empresas en rela-
ción con los efectos potenciales que la ley genera?

Etapa 2:
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 2):
Análisis del statu quo como contrafactual
Continuando el ejercicio que empezamos en el capítulo anterior y en atención a
las preguntas básicas enunciadas, se analiza el DLCPJ como sigue:
Tal como hemos explicado, las leyes afectan los incentivos para la actuación
de los agentes económicos. Ahora bien, la conceptualización de los efectos de • ¿Cuál sería la situación de las familias y las empresas en el escenario «sta­
las leyes como costos o beneficios requiere de uno o varios estados de compa- tu quo» en relación con los efectos potenciales que la ley genera?
ración sobre la base del(los) cual(es) se pueda determinar si la dirección de los
Los principales efectos que identificamos en la etapa 1 que
cambios en los incentivos atribuibles a las leyes es positiva o negativa para los
a fectan a familias y empresas pueden resumirse así:
afectados. Uno de esos estados posibles, tal vez privilegiado por conocido o
a. Incremento de los precios de los bienes y servicios;
probable, es el statu quo.
b. Escasez de bienes y servicios y crecimiento de la
En el análisis costo-beneficio, el statu quo es entendido como el estado del
actividad informal de producción y
momento que precede a la implementación de la ley y se describe como un
comercialización;
escenario de equilibrios que hubieran continuado de no haber sido puesta en
c. Surgimiento de mercados
práctica la ley. A estos estados que no ocurren, pero pudieran haber ocurrido
informales;
en ausencia de la legislación, se les denota «estados contrafactuales». En el
d. Desempleo
análisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este trabajo, el statu
quo es analizado como estado contrafactual y se asume que los agentes que
serían afectados por la ley no cambian la situación de equilibrio que precede a
la implementación de la ley.
Incremento de los precios de los bienes y servicios
La pregunta fundamental a la que se busca entonces dar respuesta en la se-
En el statu quo, las familias continúan afectadas por la inflación, que se defi-
gunda etapa del análisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este
ne como el crecimiento permanente de los precios de los bienes y servicios. Es
trabajo es, en términos simples, la siguiente: ¿qué hubiera ocurrido a los agen-
generalmente aceptado que, en economías inflacionarias, los precios se incre-
tes económicos si la ley en cuestión no hubiera sido puesta en práctica y todo
mentan por razones relativas al crecimiento de la oferta de dinero que resulta
hubiese continuado como estaba? Dando respuestas a esta pregunta, quie-
de un mal manejo macroeconómico de los países y no es fundamentalmente
nes adelantan el análisis costo-beneficio pueden formar una apreciación cua-
el producto de prácticas monopólicas. Es de esperarse que, frente a la ausen-
litativa de la manera como las leyes afectan a los agentes económicos sobre
cia de políticas macroeconómicas para estabilizar los precios, estos sigan al
la base de un escenario contrafactual probable que sirve como comparación.
alza en un escenario de statu quo.
Para dar respuesta a la pregunta anterior, se requiere revisar las descripciones
En el statu quo, las empresas continúan con la producción de bienes y servi-
hechas durante la Etapa 1 en relación con los impactos potenciales de la ley
12 cios que les reporten ganancias positivas. Si la inflación escala, reducciones en 13
Observatorio sobre los agentes económicos. Análisis
Económico costo-beneficio
Legislativo de las leyes
Cedice
 el poder de compra real de las familias podrían implicar la necesidad de las em-
presas de reducir la oferta de sus bienes o servicios.
Escasez de bienes y servicios
En el statu quo, las familias no enfrentarían la escasez dramática de bienes
y servicios en el corto plazo. Sin embargo, en la medida en que no se imple-
menten políticas para contener la inflación esta podría escalar y desarrollar
escenarios de hiperinflación. En situaciones de hiperinflación se produce
un reacomodo del presupuesto familiar hacia bienes de primera necesidad,
provocando un reajuste de la demanda de bienes y servicios que motiva
reducciones en la oferta.
Surgimiento de mercados informales
En el statu quo las empresas enfrentan la pro-
ducción y comercialización informal de bienes y
servicios. Dichas actividades informales son pro-
movidas por los elevados costos de hacer nego-
cios que las regulaciones y trabas a la actividad
empresarial imponen a los empresarios.
Desempleo
En el statu quo las familias no verían sus probabilidades de empleo afec-
tadas por la reducción en la producción de bienes y servicios, pero sí se ve-
rían afectadas por las condiciones de desempleo coyuntural y estructural que
afectan a la economía de forma general.
Etapa 3:
Análisis de alternativas legislativas
como contrafactuales
Las leyes son generalmente mejorables y, de hecho, en ocasiones, por diseño
o por negligencia, pueden acarrear efectos muy negativos para la sociedad. El
statu quo es un estado contrafactual que permite hacer una evaluación «con-
servadora» de los costos y beneficios de una ley. Pero incluso si el beneficio so-
cial neto de una ley no es negativo en relación con el statu quo, es posible que
14 existan alternativas a las leyes que se busca evaluar, a las cuales se asocien be-
Observatorio
Económico
Legislativo
Cedice
neficios netos sociales comparativamente positivos. Es por ello que los costos
o beneficios de las leyes pueden (y deben) también evaluarse cualitativamente
en relación con alternativas que son potencialmente mejores a las presenta-
das por dicha ley y no solamente en relación con el statu quo.
Aunque la comparación de los efectos de una ley con el statu quo permite
conceptualizar sus efectos potenciales, para balancear costos y beneficios es
importante contrastar esos efectos potenciales con otras alternativas legis-
lativas que, de no haberse implementado la ley en cuestión, podrían haberse
puesto en práctica. En otras palabras, mientras que evaluar los efectos de una
ley en relación con el statu quo es necesario, para determinar los efectos so-
ciales netos de una ley se deberían considerar también los costos de oportu-
nidad en los que se incurre cuando no se implementa la opción legislativa a la
cual se asocia el mayor beneficio social.
¿Por qué es importante evaluar los costos y beneficios de las leyes en relación
con alternativas legislativas como contrafactuales? La razón es que la eficien-
cia económica y el bienestar (los cuales se quieren normar) son criterios re-
lativos a los costos de oportunidad en los que se incurre cuando se diseñan
políticas públicas. En este sentido, para obtener el máximo beneficio social
se requiere implementar las mejores políticas (y para ello poner en práctica
las mejores propuestas legislativas). Si las mejores políticas no son puestas
en práctica, la sociedad acarrea un costo de oportunidad que se expresa en
ganancias que se pierden en términos de bienestar. Es decir, al no poner en
funcionamiento las mejores políticas, la sociedad no alcanza su desarrollo po-
tencial y, como consecuencia, trunca o limita sus posibilidades de añadir valor.
Ahora bien, se requiere esfuerzo creativo así como conocimiento teórico y
práctico de la dinámica a la cual se pretende alterar para plantear alternativas
legislativas que funden mejores políticas públicas. Contraponer alternativas a
las leyes que se evalúan es una tarea de diseño de políticas públicas, ya que
presupone el conocimiento de mejores opciones para alterar los incentivos
de los agentes económicos que redunden en un incremento comparativo del
bienestar social neto. Mientras que diseñar políticas públicas puede ocasio-
nalmente requerir la evaluación de «expertos», los ciudadanos podemos ha-
cer juicios informados sobre alternativas legislativas que sean mejores en tér-
minos relativos a las que los legisladores proponen.
15
Análisis
costo-beneficio
de las leyes
 De manera muy general y con el fin de orientar al lector en torno a cómo pen- • Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo
sar una propuesta legislativa alternativa, proponemos seguir los tres pasos la mejor propuesta legislativa alternativa que se cono-
siguientes: ce como estado contrafactual: ¿cuál sería la situación
de las familias y las empresas en relación con los
A. Identificar el(los) problema(s) que se busca resolver efectos potenciales que la ley genera?
y sus causas:
Claramente un esbozo de la propuesta legislativa
Las propuestas legislativas atienden a la necesidad de dar respuesta a un pro-
alternativa y sus efectos precede a la formulación
blema o grupo de problemas específicos. En esta etapa de conceptualización
de la pregunta a la que se busca dar respuesta en la
es pertinente identificar en primer lugar cuál es este «problema» al cual se
etapa 3.
busca dar respuesta. Identificado el problema, en segundo lugar se debe in-
dagar sobre las causas que lo generan, para lo cual se puede recurrir a la opi-
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 3):
nión de expertos, literatura o utilizar juicios informados.
De manera análoga a la forma como analizamos la Ley de Costos y Precios Jus-
tos en la etapa 2, continuamos nuestro ejercicio ilustrativo analizando el DLCPJ
B. Desarrollar y esbozar la propuesta alternativa:
en esta etapa 3. En primer lugar, esbozamos una propuesta legislativa alter-
Identificados el problema y sus potenciales causas, se debe proceder a pro-
nativa. En este ejemplo, no hacemos mayor énfasis en los detalles de dicha
poner leyes que planteen alternativas de política pública en comparación con
propuesta, pero es decisión del evaluador el nivel de especificidad que quiera
la propuesta legislativa evaluada. El grado de detalle posible a esbozar en una
dársele.
nueva propuesta va desde muy general hasta muy específica y dependerá del
interés del evaluador. Esta nueva propuesta alternativa debe ser congruente
Elementos centrales de una propuesta legislativa alternativa
con la expectativa de que se generarán efectos netos sociales que, al compa-
al DLCPJ
rarse con la propuesta legislativa que está siendo evaluada, sean cualitativa-
A. Identificación del problema o los problemas que se busca resolver
mente positivos.
y de sus causas:
De la exposición de motivos del DLCPJ se puede inducir que los reguladores es-
C. Determinar los efectos potenciales:
tán interesados en reducir la inflación y minimizar las prácticas monopólicas.
Para determinar los efectos potenciales de una propuesta alternativa, deberá
Hemos explicado anteriormente que existe cierto consenso sobre las causas
detallarse de qué forma los impactos de esta nueva propuesta afectan a las
de la inflación, entre las cuales destacan un manejo irresponsable de las cuen-
familias, las empresas y el gobierno, tal como fue propuesto en la Etapa 1.
tas fiscales y de la política monetaria; ambos conllevan la expansión de la ofer-
Aunque en esta sección hemos presentado tres pasos que sugieren un algorit- ta monetaria que se traduce en inflación.
mo secuencial para orientar al lector sobre cómo diseñar una propuesta legis-
Si bien es cierto que las prácticas monopólicas reducen el bienestar del consu-
lativa alternativa, su implementación práctica podría involucrar los tres pasos
midor, las causas para la existencia de condiciones imperfectas de competen-
de forma simultánea.
cia bien pueden atribuirse a la ausencia de mercados y a la asignación discre-
cional y poco transparente de derechos de propiedad, que otorgan privilegios
Preguntas básicas en la Etapa 3:
a la inversión a ciertos grupos y no a otros.
Durante la etapa 3: Análisis de alternativas legislativas como contrafactuales,
la pregunta a la que se intentaría dar respuesta es muy similar a aquella que
B. Desarrollo de una propuesta alternativa:
nos hiciéramos en la etapa 2. Solo el sujeto que denomina el estado contrafac-
Cuando el objetivo es la reducción de la inflación, la mejor «receta» para su
16 tual cambia: 17
Observatorio reducción es el ajuste de las cuentas fiscales y el establecimiento de una polí- Análisis
Económico costo-beneficio
Legislativo de las leyes
Cedice
 tica monetaria y cambiaria que controle el crecimiento de la oferta de dinero.
Nuestra propuesta legislativa para el control de la inflación podría ser la imple-
mentación de una política de inflation targeting que coordine las agencias de
gobierno (ministerios y Banco Central) en torno al objetivo explícito de lograr
metas de inflación fijas.
Para desincentivar los monopolios y fomentar la competencia es preciso el es-
tablecimiento de reglas de juego formales que permitan el desarrollo de la ini-
ciativa privada en condiciones de equidad. Esto significa que quienes tengan la
iniciativa de emprender encuentren en el Estado los mecanismos para hacerlo.
Las regulaciones pro-competencia han demostrado su eficiencia para contro-
lar los intentos de captación de mercado que perjudiquen al consumidor.
C. Determinación de efectos potenciales:
A este nivel de la evaluación costo-beneficio, se comienza a dar respuestas a
la pregunta básica que nos hicimos al comienzo de esta etapa: ¿cuál sería la si­
tuación de las familias y las empresas en el escenario «propuesta legislati­
va alternativa» en relación con los efectos potenciales que la ley genera? Expli-
camos los efectos potenciales sobre:
• Precios de los bienes y servicios
Una sana política macroeconómica podría estabilizar el crecimiento de los
precios de manera que incrementos de la productividad que mejoran los sala-
rios permitan a las personas comprar más bienes y servicios.
• Escasez de bienes y servicios
No se prevé que una sana política fiscal aunada a una política de pro-compe-
tencia genere escasez de bienes o servicios. Por el contrario, mejoras en las
condiciones macroeconómicas y seguridad en los derechos de propiedad po-
drían incrementar la inversión productiva y, de esta forma, la oferta de bienes
disponibles (incluso promoviendo la innovación en bienes no existentes).
• Crecimiento de la actividad informal de producción
y comercialización
Es de esperar que la actividad informal baje por dos vías. En primer lugar, los
incentivos para el trabajo asalariado se incrementarían, ya que la inversión
productiva causada por las políticas generaría más puestos de trabajo y mejor
remunerados. En segundo lugar, una política de competencia que fortalezca
los derechos de propiedad incentivaría la formalización de las actividades in-
formales de producción y comercialización.
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Observatorio
Económico
Legislativo
Cedice
• Desempleo
Tal como mencionamos, es de esperarse que el desempleo baje dadas las po-
líticas propuestas.
Etapa 4:
Evaluación de costos y beneficios
En esta etapa del análisis costo-beneficio, los efectos potenciales de la ley so-
bre los agentes económicos que afecta son comparados con el statu quo y
con las alternativas potenciales. Para ello es conveniente organizar los efectos
potenciales de forma que se puedan evaluar las alternativas planteadas.
Para el momento en que el lector ha alcanzado esta etapa en su análisis, todos
los factores que se necesitan para ponerla en práctica habrán sido ya desarro-
llados en etapas previas. En este sentido, la etapa 4 puede ser vista como un
ejercicio que «ordena la ideas» en función de evaluar el balance costo-bene-
ficio neto que se asocia a una ley. A continuación delineamos los elementos
clave de esta etapa en el análisis costo-beneficio con referencia explícita a la
evaluación del DLCPJ.
Preguntas básicas en la Etapa 4:
• ¿Cómo se comparan los efectos potenciales de las leyes en cuestión en los
tres escenarios analíticos que hemos venido desarrollando:
1. bajo la ley;
2. en el estado contrafactual statu quo, y;
3. en el estado contrafactual «propuesta legislativa alternativa»?
Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 4):
Para ilustrar cómo llevar adelante esta etapa en nuestro ejemplo de análisis de
costo-beneficio del DLCPJ esquematizamos nuestro ejemplo con la siguie­n­­­­te
tabla:
19
Análisis
costo-beneficio
de las leyes
 Efectos asociados El análisis costo-beneficio cualitativo que ofrecemos en este trabajo cierra su
Esfera ciclo con la comparación que hacemos en la tabla anterior de los efectos po-
afectada Ley evaluada Statu quo Alternativa legislativa
tenciales de la reforma legislativa bajo la circunstancia de la ley analizada y los
1. Precios de los bienes y servicios dos escenarios contrafactuales de interés (statu quo y propuesta legislativa).
Incremento del precio Los fundamentos Las causas del aumento
de los bienes y servicios del problema de los precios son En el presente ACB, la comparación entre alternativas resulta en un evidente
por reducción de la inflacionario siguen atacadas y se estabilizan
saldo positivo a favor de las alternativas a la ley propuesta, debido al carácter
oferta y fomento de sin ser atacados, por los precios. La
la economía informal. lo cual es de esperarse productividad de la ideológico y no técnico que motiva la ley que estamos estudiando. Este resul-
Los fundamentos del que los precios economía aumenta
tado, tanto a favor del statu quo, como de una alternativa legislativa, podría no
problema inflacionario continúen subiendo. y el poder de compra
siguen sin ser atacados, de las familias se ser tan evidente tratándose de otras leyes que estén mejor motivadas.
por lo cual es de incrementa.
esperarse que los En consecuencia, la necesidad de enfatizar un análisis cuantitativo más riguro-
precios continúen
subiendo.
so, en el cual de forma efectiva se asignen valores a las esferas potencialmente
afectadas por las leyes, es una función del grado de «pertinencia» de la ley en
2. Escasez de productos y servicios
cuestión. Leyes que se fundan en asideros ideológicos, sin tomar en cuenta
Se presenta escasez Escasez en el largo No hay escasez de
severa de bienes y plazo asociada a la bienes y servicios en el criterios básicos de la dinámica económica y de la acción colectiva, son fácil-
servicios en el corto caída del poder de corto plazo. Se
mente discutibles y descartables en un análisis costo-beneficio cualitativo a
plazo, asociada a la compra. incrementa la oferta de
reducción de la oferta bienes y potencialmente priori como el que sugerimos en este ensayo.
de productos de las aumenta la variedad.
empresas existentes Cabe mencionar que, en nuestro caso de estudio, existe una propuesta de
y el cierre de aquellas
que no pueden sostener
cambio legislativo que supone una mejora evidente con respecto tanto a la ley
el incremento en los analizada como al statu quo. Este resultado no es necesario, sin embargo, ya
costos de hacer
negocios implicados que el statu quo podría ser un estadio de política óptimo, dados los recursos y
en la legislación. limitaciones con los cuales los hacedores de políticas cuentan a la hora de di-
Escasez en el largo
plazo asociada a señar e implementar leyes. Las oportunidades y retos en el diseño de políticas
la caída del poder públicas que se fundamenta en cambios legislativos podrían, en principio, ser
de compra.
explotados de forma eficiente, dando lugar a un statu quo que maximiza el be-
3. Incremento de la informalidad
neficio social neto (lo cual no significa que dicho equilibrio es dinámicamente
Se incrementa la La proporción de la Las mejores
estable).
economía informal población económica­ condiciones a la
(producción y mente activa en la inversión incrementan
comercialización) economía informal se los incentivos a la
En la medida en que las motivaciones y diseño de leyes se acercan a criterios
debido a la subida de mantiene constante. formalización del de eficiencia técnicos, resulta más importante dirimir cuantitativamente su
los costos de hacer trabajo y la actividad
negocios. informal. efectividad en términos de sus beneficios netos. Esto puede hacerse sobre
la base de un análisis que primero identifique los efectos que las leyes tienen
4. Desempleo
sobre los agentes económicos, y luego les asigne valor numérico (precios/
El desempleo motivado La tasa de desempleo Se revierte la tendencia
al cierre de empresas se aumenta lentamente creciente al incremento costos) a estos efectos tomando en consideración la dimensión temporal que
incrementa. por el incremento del desempleo
caracteriza dichos efectos. Este tipo de análisis involucra herramientas más
de costos de hacer estructural por mejoras
negocios. en las condiciones sofisticadas que las contempladas en el presente ensayo.
económicas generales.

20 21
Observatorio Análisis
Económico costo-beneficio
Legislativo de las leyes
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 Conclusiones país. Quienes desean construir un ACB riguroso se enfrentan con limitaciones
y recomendaciones: importantes ya que no hay evaluaciones sistemáticas de estas políticas y la
data disponible parece insuficiente para adelantar tal tarea.
La puesta en práctica de políticas públicas siempre conlleva costos y bene-
ficios. Para determinar si la sociedad en general, o sectores en particular, se En este ensayo delineamos una metodología cualitativa
benefician o perjudican con la implementación de estas políticas se requiere para llevar a cabo ACB de políticas o programas
determinar el balance entre dichos costos y beneficios. En este ensayo hemos sociales. Nuestro objetivo fue dotar de los
desarrollado una metodología cualitativa simplificada para realizar análisis elementos básicos que permiten analizar
costo-beneficio de propuestas legislativas. Hemos explicado y ejemplificado leyes desde la perspectiva del beneficio
cómo la efectividad de las leyes prospectivas y la conveniencia de implemen- neto social que estas potencialmente
tarlas en relación con otras alternativas, se determinan en función de los bene- generan. Esperamos que este
ficios sociales netos relativos. A mayor beneficio neto relativo, más convenien- ensayo contribuya modestamente
te la ley. a motivar una discusión sobre cómo se deba
enfocar la pertinencia de la aplicabilidad de las leyes
Desde una perspectiva limitada, el análisis costo-beneficio puede concebirse
en la Venezuela de hoy.
estrictamente como una herramienta financiera-contable y, consecuente-
mente, pensarse como una simple «técnica». Sin embargo, el aspecto conta-
ble-financiero del análisis costo-beneficio es una de las etapas de un examen
mucho más comprensivo que requiere, en primer lugar, acertar en la forma
como las políticas públicas, por diseño o no, afectarían a las personas, las fa-
milias que ellas forman y las comunidades en donde viven. El análisis costo-
beneficio que proponemos es entonces una herramienta para cuestionar pro-
puestas legislativas que no maximizan el bienestar social o reafirman aquellas
que sí lo hacen.

Para comprender si una política pública es, ha sido o será efectiva (es decir,
si tiene, ha tenido o tendrá un beneficio neto positivo) se requiere que haya
sido evaluada rigurosamente y se hayan determinado sus efectos objetivos.
La evaluación de las polí-
ticas públicas aporta el
insumo fundamental
que precede al ejerci-
cio contable-financiero
implicado en diferen-
ciar costos de beneficios.
Venezuela requiere de esfuerzos
para poner sobre la mesa de discusión
cómo puedan evaluarse rigurosamente las
22 políticas públicas que se adelantan en el 23
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Económico costo-beneficio
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 Manual Wladimir Zanoni
Análisis Economista venezolano, Ph.D. de la
Universidad de Chicago, EE.UU, donde se
costo-beneficio desempeña como profesor. También ejerce
de la leyes la docencia en la Universidad de Carleton,
Canadá. Autor de varias publicaciones
1ª edición sobre políticas públicas en educación e
Observatorio Económico-Legislativo informalidad. Miembro del Comité
Centro de Divulgación Académico de CEDICE Libertad

del Conocimiento
Económico «CEDICE», 2015 Centro de Divulgación
del Conocimiento
Coordinación editorial Económico CEDICE
Rocío Guijarro Av. Andrés Eloy Blanco (Este 2)
Corrección Edificio Cámara de Comercio de Caracas.
Alberto Márquez Nivel Auditorio, Los Caobos,
Diseño Caracas, Venezuela.
ABV Taller de Diseño Teléfono: +58 (212) 571.3357
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Observatorio Análisis
Económico costo-beneficio
Legislativo de las leyes
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 Manual
Análisis costo-beneficio
de la leyes

El Centro de Divulgación del Conocimiento Económico, A.C. CEDICE

Libertad, es una asociación civil sin fines de lucro, privada e independiente,
fundada en 1984 por personas comprometidas en la defensa de la libertad in-
dividual, la iniciativa privada, los derechos de propiedad, gobierno limitado y
búsqueda de la paz.

El Observatorio Económico Legislativo es el programa de CEDICE Libertad

que tiene como objetivo analizar, monitorear, investigar, hacer seguimiento e
incidir en políticas públicas que fortalezcan el diálogo democrático y la partici-
pación ciudadana.

Este manual, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de la Universi-

dad de Chicago y asesor permanente del Centro, viene a reforzar y a aportar
nuevos elementos al marco teórico sobre la metodología y técnica del Análi-
sis Costo-Beneficio (ACB), elaborada por el licenciado Leandro Canto para
CEDICE, que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco
años por el Observatorio Económico Legislativo.

Con él ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la técnica del aná-
lisis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera pro-
duce más beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.
J-00203592-7

ISBN: 978-980-7118-24-8

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Económico
Legislativo
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