PARA LEER EL PRESUPUESTO 2

Antes del 15 de septiembre las Comisiones Económicas del Senado de la República y Cámara
de Representantes (3ra y 4ta) decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto para la vigencia
fiscal de 2011 que fue presentado por el gobierno este 29 de julio, ajustandose a los tiempos fijados
por la ley, es decir, dentro de los 10 días primeros días después del 20 de julio. Monto que pondrían a
consideración de la plenaria conjunta de camara y senado para su discusión final a partir del 1 de
Octubre.

Es de anotar, que si el gobierno no hubiere presentado el proyecto de presupuesto, por ley regiría el
presupuesto inmediatamente anterior. Como este no fue el caso, el presupuesto presentado tiene
tres caminos: primero, ser devuelto al ejecutivo (Al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico) por las
comisiones 3 y 4 de la camara y senado, por no ajustarse a la ley orgánica del presupuesto, para que
este lo ajuste a la ley y lo vuelva a radicar de nuevo al congreso antes del 30 de agosto. Segundo, ser
aprobado por el congreso y sancionado por el ejecutivo, como es lo tradicional (presumiblemente,
esta vez no sera la excepción) y tercero, ser rechazado por el congreso. Si se da la situación anterior, el
gobierno tiene la facultad legal de imponerlo por decreto (gajes del “régimen presidencialista”). Es
de subrayar, que el proyecto de presupuesto deberá ser discutido y aprobado por el congreso de la
República en los tres primeros meses después de su presentación.

Por considerarlo de importancia para comprender el proceso de presupuestación y para dar

elementos a las organizaciones y ciudadanos que quieran controlarlo o intervenir en él, a
continuación se relacionan algunas fechas claves del ciclo presupuestal que enmarcan lo dicho
anteriormente:

RESUMEN CALENDARIO DE PROGRAMACIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

1. Antes de la primera semana del mes de abril, los órganos que hacen parte del PGN (presupuesto
general de la nación) enviarán a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (DGPPN) su
anteproyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente de acuerdo con las metas, políticas y
criterios de programación establecidos en el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y remitidos a
las entidades durante la segunda quincena de febrero.

2. En la primera semana del mes de abril, la DGPPN enviará al Congreso de la República una copia del
anteproyecto de presupuesto.

3. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional presentará a las Comisiones
Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes un Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP), el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual
de Presupuesto.

4. Antes del 15 de julio, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el DNP,
elaborará y someterá a la aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, el
Marco de Gasto de Mediano (MGMP) para los siguientes cuatro años. El proyecto de Presupuesto
General de la Nación coincidirá con las metas del primer año del MGMP.

5. Antes del 15 de julio, el DNP, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las
6. Antes del 20 de julio, el DNP enviará a la DGPPN el proyecto del presupuesto de inversión.

7. El Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, someterá a
consideración del Congreso de la República el proyecto de ley de PGN, dentro de los diez (10)
primeros días de las sesiones ordinarias de ese cuerpo legislativo.

8. Antes del 15 de agosto las Comisiones Económicas del Senado y Cámara de Representantes
podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgánica, en cuyo caso
será devuelto al Ministerio de Hacienda y Crédito Publico que lo presentará de nuevo al
Congreso antes del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes.

9. Antes del 15 de septiembre las Comisiones Económicas del Senado de la República y Cámara
de Representantes decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos.

10. Antes del 25 de septiembre, las Comisiones Económicas decidirán en primer debate sobre la
aprobación del proyecto.

11. A partir del 1º de octubre de cada año se dará inició a la discusión del proyecto de ley en
plenarias de Cámara y Senado.

12. Antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo las cámaras del Congreso de la
República decidirán en segundo debate sobre la aprobación de la Ley de Presupuesto General
de la Nación.

13. Después del 20 de octubre y hasta el 31 de diciembre, el Presidente de la República sancionará la

ley de PGN, con efectos fiscales desde el 1º de enero.

14. Después de la sanción de la ley y hasta el 31 de diciembre, el gobierno nacional expedirá el

Decreto de Liquidación del PGN, con efectos fiscales desde el 1º de enero.

15. Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los
recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política el gobierno
nacional decretará, con efectos fiscales desde el 1º de enero, la suspensión de las
apropiaciones sin financiación. El gobierno expedirá un decreto de reducción en caso de que el
Congreso no apruebe los recursos adicionales.

16. El 1º de enero de cada vigencia fiscal se inicia el proceso de ejecución presupuestal, en

cumplimiento del principio de anualidad.

Glosario:
MFMP: Marco fiscal de Mediano Plazo (ver recuadro verde en sistema presupuestal)
MGMP: Marco de Gasto de Mediano Plazo
POAI: Plan Operativo Anual de Inversiones(ver recuadro azul en sistema presupuestal)
SISTEMAS PRESUPUESTARIOS JERARQUIZADOS: los que tienen los siguiente rasgos:
1. El ejecutivo puede establecer unilateralmente la magnitud global del gasto y del déficit.
2. Le atribuye un poder fuerte al Ministro de Hacienda contra los ministros del gasto en las
negociaciones internas, en la formulación del presupuesto
3. El Ministro de Hacienda debe tener la responsabilidad en la preparación del presupuesto y poder de
veto en el tamaño del déficit.
4. El legislativo puede discutir la composición del presupuesto pero no modificar la magnitud global.
5. El legislativo fija procedimientos para reaccionar ante el vencimiento de plazos para su aprobación,
por ejemplo, que el ejecutivo pueda expedir el presupuesto mediante acto administrativo.

ALGUNOS APUNTES BÁSICOS

El presupuesto anual o presupuesto general de la nación es un documento publico que se presenta en
tres partes, con capítulos y articulados propios de la formalidad de cualquier proyecto de ley, las
cuales son:
Una primera parte que contiene el presupuesto de rentas y recursos de capital (INGRESOS)
Una segunda parte que contiene el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (GASTOS)
Y una parte ultima que contiene las disposiciones generales.
El marco legal que rige la elaboración del presupuesto es el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) o
ley orgánica del presupuesto (Decreto 111 de 1996)

El presupuesto se encuentra en la pagina del web del Ministerio de Hacienda y, para efectos de
facilitar su lectura, a continuación esbozaremos breve y esquemáticamente el sistema presupuestal
y, dentro de el, la estructura del Presupuesto General de la Nación (PGN).

SISTEMA PRESUPUESTAL

MFMP PLAN OPERATIVO ANUAL DE

O PRESUPUESTO GENERAL
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO: INVERSIONES:
Cada año, antes del 15 junio, el Gobierno Nacional, por conducto Este Plan contiene los proyectos de inversión
del Ministro de Hacienda, debe presentar a las Comisiones de clasificados por sectores, órganos secretarías,
PESUPUESTO ANUAL

Asuntos Económicos del Congreso de la República el Marco Fiscal
de Mediano Plazo, MFMP. Este documento proporciona el contexto
macroeconómico y fiscal necesario para abordar el estudio del
proyecto de ley de presupuesto. Su texto enfatiza en los resultados
y propósitos de la política fiscal. Hace un recuento general de los
hechos más importantes en materia de comportamiento de la
actividad económica y fiscal del país en el año anterior. Presenta las
estimaciones para el año que cursa y para las diez vigencias
siguientes y muestra la consistencia de las cifras presupuestales
con la meta de superávit primario y endeudamiento público y, en
general, con las previsiones macroeconómicas.
El texto lo elabora la Dirección General de Política Macroeconómica
del Ministerio de Hacienda.
Un resumen del MFMP se incluye en el Mensaje Presupuestal,
acompañado, además, de un análisis de sostenibilidad de la deuda
pública que de acuerdo con la Ley 819 de 2003 debe presentarse
anualmente,con lo que también se da cumplimiento al artículo 16 de
la Ley 358 de 1997, que obliga al Gobierno
Nacional a demostrar su capacidad de pago.
En términos generales es una proyección a 10 años de la
sostenibiidad fiscal y de las finanzas del país. Sirve de guía
para los objetivos de política fiscal, las metas y las
proyecciones macroeconómicas de mediano plazo. Debe
incluir un análisis del desempeño macroeconómico tomando
en consideración el entorno Nacional y Internacional.
DE LA NACION (PGN)
departamentos administrativos, unidades
administrativas, establecimientos públicos y
programas. Su monto depende de la meta de
inversión fijada en el Plan Financiero y su
contenido deberá guardar concordancia con el
Plan Nacional de Inversiones, uno de los
componentes del Plan Nacional de Desarrollo, y
con el MFMP y el MGMP. Ningún proyecto de
inversión que no esté en el POAI puede ser
incluido en la ley anual de presupuesto, salvo
decisión del Congreso al respecto. Lo prepara el
Departamento Nacional de Planeación, en
coordinación con el Ministerio de Hacienda y las
secciones presupuestales, para aprobación del
CONPES antes del 15 de
julio de cada vigencia. Según lo anterior, se
requiere la elaboración de este plan para la
vigencia correspondiente, como base para la
definición del presupuesto. Este Plan, determina
los proyectos de inversión a ejecutar durante
una vigencia fiscal, identificando las posibles
fuentes de financiación y la entidad responsable
de su ejecución.
PESUPUESTO ANUAL O PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION (PGN)
INGRESOS
DEL PRESUPUESTO DE LA NACION
INGRESOS CORRIENTES
TRIBUTARIOS:
Renta, IVA, ACPM, Timbre,
Arancel externo y otros
NO TRIBUTARIOS:
Tasas, Multas, Concesiones,
Contribuciones
RECURSOS DE CAPITAL
RECURSOS DEL CREDITO:
Interno y Externo
OTROS RECURSOS DE CAPITAL:
Excedentes financieros,
Rendimientos financieros,
Recuperacion de cartera,
Venta de activos (privatizaciones)
FONDOS ESPECIALES:
Administrados por:
Superintendencia
Ministerio de Defensa Nacional
Policía nacional
Ministerio de Salud
Comisión Nac. de Regalias
Ministerio de medio ambiente
DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS
INGRESOS CORRIENTES
NO TRIBUTARIOS:
venta de bienes y servicios, operación
comercial, aportes de otras entidades, otros
RECURSOS DE CAPITAL
RECURSOS DEL CREDITO:
Interno y Externo
OTROS RECURSOS DEL CAPITAL:
Rendimientos financieros,
Recursos del balance otros
RENTA PARAFISCAL
Administrada por:
EL SENA Y EL ICBF
GASTOS
ALES
DE FUNCIONAMIENTO :
Los gastos de funcionamiento son
todos los que tienen por objeto atender
las necesidades de los órganos del
Estado para que de esta manera
puedan cumplir plenamente las
funciones que la Constitución y la Ley
les ha asignado. Dentro de estos se
NES GENER
incluyen los gastos de personal;
gastos generales que son los
relacionados con la adquisición de
bienes y servicios, pago de impuestos,
multas, etc.; transferencias corrientes,
que incluyen las transferencias que los
órganos del PGN hacen a las
entidades nacionales o
internacionales por disposición legal y
las apropiaciones destinadas a la
previsión y seguridad social cuando
una entidad específica asume
directamente su atención, y los gastos
de comercialización y producción de
bienes o para la prestación de un
servicio.
DE SERVICIO DE LA DEUDA: DISPOSICIO
Destinados al cumplimiento de las
obligaciones correspondientes al pago
de amortizaciones, intereses,
comisiones e imprevistos, producto de
operaciones de crédito público, ya
sean por créditos internos o externos
.
INVERSION:
Los gastos de inversión son todas
aquellas erogaciones que permiten al
Estado mejorar la capacidad de
producción y productividad en
términos de infraestructura física,
social y económica en el país.
Cifras importantes a tener en cuenta:
$147.255.252.549.186 PESOS
MONTO DEL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS PRESENTADO POR EL
GOBIERNO A CONSIDERACIÓN DEL CONGRESO

$37.376.562.718.149 PESOS
MONTO DESTINADO A PAGAR EL SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA

COMPOSICION DEL GASTO

FUNCIONAMIENTO 83.939
GASTOS DE PERSONAL 16.370
GASTOS GENERALES 4.962
TRANSFERENCIAS 61.008
SGP 24.757
PAGO DE MESADAS PENSIONALES SIN SGP 23.607
UNIVERSIDADES SIN PENSIONES 1.928
FONDO DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO SIN PENSIONES 1.009
FONPET 200
RESTO DE TRANSFFERNCIA 9.507
OPERACIÓN COMERCIAL 1.599
DEUDA 37.742
INVERSIONES 25.574
TOTAL 147.255

TENDENCIA DEL USO DE LOS RECURSOS (sobre ingresos corriente de la nación)

1991 1992 1993 1994 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Giraldo(2008) con base en: contraloria yMin Hcienda

RUBRO\AÑO

SERVICIO DE LA DEUDA 19,5% 18,7% 19,8% 25,8% 39,8% 35,9% 33,3% 28,2% 29,2% 28%
GASTOS SEGURIDAD
INTERNA* 15,7% 14,3% 22,9% 17,8% 14,3% 13,9% 15,7% 14,7% 14,4% 15,1%
TRANSFERENCIA A LOS GOB.
LOCALES 15,2% 12,8% 19,5% 18,4% 16,7% 16% 16, %5 17% 17,6% 18,4%
TRANSFERENCIA A LA
SEGURIDAD SOCIAL 4,4% 4% 6% 5,9% 13% 13,8% 15,7% 16,8% 17,8% 17,5%

RESTO 45,2% 50,2% 31,7% 32,1% 16,2% 20,5% 18,7% 23,4% 21% 20,9%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
*Min Defensa, Policia Nac, DAS,Fiscalia,Min Interior y Justicia,Rama Judicial
 $76.254.563.188.554 PESOS
ESTA ES LA CIFRA QUE EL GOBIERNO PRESENTA COMO GASTO SOCIAL

Comentario: por mandato legal, el gobierno debe presentar a parte y discriminado el gasto
social junto al proyecto de presupuesto. Ademas, legalmente aquel no puede ser inferior al del año
inmediatamente anterior ajustado con la inflación.

Es de resaltar, que esta cifra incluye gastos del:

CONGRESO DE LA REPUBLICA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION s
DANE itivo
s
IGAC
s po al!
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA a lso soci
f o
ESAP los ast
y g
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
das del ror!
MINISTERIO DE DEFENSA a e r
huz par t e ho
DAS s c n u
¡Q
OTROS MAS ¡La ace
h
Lo anterior da pie para problematizar el concepto de gasto social, pues existe una disputa política
por definirlo, ya que la definición que da el estatuto orgánico del presupuesto es basta laxa en sus
limites.
Con la cifra que presenta el gobierno, uno se queda pensando si esta en el pais equivocado

EL GASTO PÚBLICO SOCIAL

El artículo 41 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico de

Presupuesto) mediante el cual se compilan las leyes orgánicas
del presupuesto, establece que se entiende por gasto público
social aquel “cuyo objetivo es la solución de las
necesidades básicas insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programadas tanto en funcionamiento
como en inversión” (UNA DEFINICIÓN SUMAMENTE AMPLIA,
TAN AMPLIA QUE 76,2 BILLONES DEL PGN (52% DEL TOTAL) SE
CONSIDERAN BAJO ESTE CALIFICATIVO EN PARTIDAS POR
ENTIDAD QUE NO TIENEN MAYOR SUSTENTO). Y de otro lado
establece que la proporción de inversión respecto del gasto
total no podrá disminuir comparativamente con el año
anterior.
Claves para una lectura Política:
1. En cifras para tener en cuenta, se observa que entre el pago del servicio de la deuda y seguridad y
defensa se va mas de 40% del presupuesto publico. Siempre estos dos item han sido un pesado fardo
que el pueblo ha tenido que cargar por muchos años sacrificando la inversión social. ¿No hay forma de
cambiar esta realidad? Como veremos mas adelante en otro “para leer el presupuesto”, el sistema
presupuestal aquí descrito brevemente, solo permite una exigua participación a la comunidades en el
ámbito regional de manera consultiva y no decisoria. Por eso es importante que la ciudadanía y las
comunidades se involucren en este tema para ir generando escenarios que nos permitan modificar
las leyes presupuestarias en la perspectiva de lo que se ha llamado presupuesto participativo.
Las experiencias de algunas ciudades Brasileñas −sin que se nos convierta en un paradigma a imitar
acrítica o irreflexivamente− nos sirven de referencia como avance democrático. Es decir, la
experiencia brasileña más que un fin en si misma, seria una experiencia a tener en cuenta en la
elaboración de propuestas alternativas para nuestras realidades.

2. Lo anterior, que saca a la escena el problema de la participación, de la democracia, nos lleva a

señalar lo siguiente: en la década del 90, el Banco Mundial promovió en la región la creación de
sistemas presupuestales jerarquizados, en donde la autoridad fiscal (ministro de hacienda, de
finanzas o del tesoro) ejerciera la soberanía sobre los temas fiscales, política tributaria, deuda publica,
es decir, con poderes soberanos que le permitiera asignar el gasto, lo que implicaba limitar la
participación e incidencia de los órganos de representación popular (asambleas legislativas,
congresos y parlamentos) en la asignación del mismo. Al respecto el BID recomienda “..dar una
prerrogativa especial a los participantes claves del proceso: preeminencia al Ministro de Hacienda,
que el poder legislativo no esté facultado para aumentar los gastos, y ligar el presupuesto a un
programa macroeconómico” (citado por C. Giraldo)
El Banco parte de dos premisas: la primera, según la cual, un elevado nivel de centralización de los
procedimientos y decisiones presupuestarias en poder del ejecutivo conduce a una mayor disciplina
fiscal, y la segunda, que el proceso político lleva al déficit, de un lado por la presión de los electores, los
intereses regionales y sectoriales para que el Estado gaste, y del otro por la resistencia a pagar
impuestos por parte de la población.
Con ello se pretende ocultar el debate político y presentar el presupuesto como un problema de
tecnócratas competentes, quienes se miden en función de la eficiencia con que adaptan el
presupuesto al programa macro económico del pais, que a su vez se basa en los postulados de la
programación financiera del FMI.

3. Hay que tener en cuenta que la discusión presupuestal no comienza con la elaboración del
presupuesto, ni en la discusión parlamentaria del documento de rentas y gastos, ni en la ejecución
presupuestal. Comienza con los procesos de negociación política en donde se pactan compromisos
que atan los gastos y estos a la vez se convierten en leyes y normas. Normas relacionadas con
transferencias territoriales , creación de instituciones y programas con su correspondiente planta de
personal o desregulaciones financiaras y monetarias.
Este último aspecto es el que más ha incidido los balances fiscales de América Latina y el cual
retomaremos en el siguiente “para leer el presupuesto3”