República Dominicana

Documento de Oportunidades Estratégicas (COSOP)

Informe de Revisión Anual 2013

Abril 2014

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I. Introducción

1. Este informe presenta una revisión de la implementación de las propuestas contenidas en el

Documento de Oportunidades Estratégicas (COSOP) del FIDA para la República Dominicana,
analizando la evolución del programa en el país y los acontecimientos más importantes que
ocurrieron durante el año 2013.1 Tomando en cuenta que no se realizaron revisiones anuales del
COSOP desde su aprobación en abril de 2010, algunas cuestiones se analizan con una perspectiva
más histórica, cubriendo no solamente lo ocurrido durante 2013.
2. El informe se basa en la revisión de documentos e informes sobre las diversas actividades
del FIDA en la República Dominicana, incluyendo el propio documento de COSOP, informes de
diseño y de avance de los proyectos y donación en ejecución, informes de supervisión y de Revisión
de Medio Término y Ayudas Memoria de misiones recientes del FIDA. También se tomaron en cuenta
diversas opiniones sobre el programa del FIDA realizadas por actores gubernamentales, entre ellos el
Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, constatadas durante
las misiones de supervisión de noviembre/diciembre de 2013 y de marzo de 2014.
3. El informe se organiza en seis secciones. Después de esta introducción, la segunda sección
resume las principales definiciones del COSOP aprobado por la Junta Ejecutiva del FIDA en abril de
2010. La tercera sección describe los proyectos y la donación que se encontraban en ejecución en
2013. La cuarta sección analiza en forma breve la coherencia de las acciones del FIDA con las
principales definiciones del COSOP, con las políticas públicas dominicanas, con las características de
la pobreza rural y las oportunidades existentes para los pequeños productores en la República
Dominicana. La quinta sección analiza la ejecución de los proyectos y la donación, así como los
obstáculos principales que enfrentaron para resolverlos. La sexta sección detalla las principales
acciones emprendidas por el FIDA, en acuerdo con las autoridades gubernamentales dominicanas,
para reencauzar la ejecución de los proyectos. La séptima sección analiza la ejecución de las
medidas acordadas por el FIDA y el Gobierno de República Dominicana en noviembre/diciembre de
2013. Finalmente, la última sección ofrece algunas conclusiones y reflexiones sobre el proceso de
revisión en 2014.

II. Principales definiciones del COSOP

4. El Documento de Oportunidades Estratégicas (COSOP) para la República Dominicana fue

aprobado por el FIDA en abril de 2010, cubriendo el período 2010-2014. Por lo tanto, se encuentra
actualmente en su último año de vigencia. El anterior COSOP databa del año 2001, por lo que el
FIDA y el Gobierno retomaron en 2008 una colaboración activa que permitió la actualización de la
estrategia.

A. Objetivos estratégicos

5. El COSOP identificó tres objetivos estratégicos para las actividades del FIDA en la República
Dominicana en el período 2010-2014, los que reflejaron las visiones de los actores gubernamentales
y no gubernamentales que fueron entrevistados durante el proceso de consulta. A su vez, estos
objetivos estratégicos son consistentes con el marco estratégico del FIDA y con la experiencia del
FIDA en el país. El propio documento hace notar que la preparación del COSOP fue coincidente con
el lanzamiento de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Las entrevistas realizadas permitieron
constatar que durante el proceso de formulación del COSOP fueron realizadas reuniones con actores
claves participantes de la preparación de la END 2030, por lo que fueron tenidos en cuenta
elementos centrales de la misma.

1 Elaborado por Octavio Damiani (Consultor del FIDA, Especialista en Desarrollo Rural), bajo la supervisión de
Paolo Silveri (Gerente de Programas del FIDA responsable de República Dominicana). Clara Solís-Araya
(Enlace del FIDA en República Dominicana) y Carlos Mermot (Consultor del FIDA, Especialista en Ejecución de
Proyectos) revisaron y proporcionaron comentarios y sugerencias a una versión preliminar del documento.

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6. De acuerdo con el documento de COSOP, la estrategia definida para las acciones del FIDA
en la República Dominicana se propone que los hombres y mujeres rurales logren mejores ingresos y
mejoren la seguridad alimentaria en forma sostenible. Se definieron tres objetivos estratégicos,

a) Objetivo estratégico 1: Expandir el acceso de los pequeños productores a mercados de

alimentos dinámicos, a través de partenariados con el sector privado inclusivos y
remuneradores. Esto implicaría aprovechar las ventajas comparativas de cadenas de valor,
tanto para el mercado interno como externo, en los que existe una fuerte presencia de pequeños
productores, centrándose en: (i) fortalecer las capacidades organizativas y gerenciales de grupos
productivos de pequeños productores; (ii) identificar oportunidades en los mercados doméstico y
de exportación y promover y apoyar partenariados inclusivos y remuneradores con el sector
privado; y (iii) promover el acceso a financiamiento para cultivos a través de una estrategia
abarcativa basada en compartir riesgos con los sectores financiero y privado, y combinando
fuentes financieras internacionales y nacionales con el uso selectivo de donaciones.

b) Objetivo estratégico 2: Mejorar el acceso de los pequeños agricultores a prácticas y

tecnologías orientadas al mercado y adaptadas al cambio climático. Esto refleja la
necesidad de mejorar la competitividad y la adaptación al cambio climático del sector
agropecuario a través de: (i) generar productos que cumplan con los requerimientos del mercado
en términos de calidad y volumen; y (ii) minimizar los efectos de fenómenos naturales,
especialmente entre los segmentos más vulnerables de los pequeños productores. Para ello, los
proyectos del FIDA trabajarían en: (i) proporcionar incentivos y apoyo a pequeños productores
para diversificar y mejorar sus sistemas de producción, adoptando nuevas tecnologías y
prácticas de adaptación a los riesgos del cambio climático; y (ii) mejorar el acceso de los
pequeños agricultores a asistencia técnica y servicios de extensión de instituciones públicas (por
ej. el Ministerio de Agricultura) y proveedores privados o, en algunos casos, de las
organizaciones de los agricultores.

c) Objetivo estratégico 3: Incrementar el capital humano y social y desarrollar pequeñas

empresas y oportunidades de empleo para los pobres rurales, en particular mujeres y
jóvenes, en los sectores más dinámicos. Este objetivo se centra en (i) desarrollar
capacitaciones para construir una cultura empresarial y capacidades básicas de gestión, tanto a
nivel individual como organizacional; (ii) buscar oportunidades para el desarrollo de pequeñas
empresas relacionadas a actividades productivas claves y cadenas de valor seleccionadas; (iii)
explorar el potencial para promover el turismo ecológico y cultural en áreas rurales, replicando y
exponiendo iniciativas piloto (por ej. rutas de café y cacao) en asociación con el sector privado
(operadores turísticos); y (iv) mejorar la identidad cultural, a través de marcas a los productos
locales (música, alimentos o artesanías) y denominaciones de origen.

7. Adicionalmente, el COSOP enfatizó en las relaciones con las políticas públicas,

estableciendo tres objetivos institucionales y de políticas: (i) identificar buenas prácticas que
contribuyan al desarrollo de nuevas prácticas innovadoras y al escalamiento de aquellas que son
efectivas; (ii) apoyar, junto a otras agencias internacionales, al Ministerio de Agricultura en la
operacionalización de la END para el sector rural y de los pequeños agricultores; y (iii) apoyar a la
Oficina Nacional de Estadística (ONE) para que obtenga datos más precisos sobre el sector rural y
de pequeños agricultores (el grupo objetivo del FIDA) como información de base y herramienta
seguimiento. Los primeros dos objetivos institucionales y de políticas tendrían relación con resultados
obtenidos por los proyectos financiados por préstamos, mientras que el segundo y tercero tendrían
relación con dos pequeñas donaciones, una de las cuales sería proporcionada al Ministerio de
Agricultura y la segunda a la ONE.

B. Estrategia de focalización

8. En acuerdo con las autoridades gubernamentales, la asistencia del FIDA abarcaría a todo el
país. La estrategia de focalización incluiría el uso de tres enfoques: (i) focalización geográfica, dando
prioridad a áreas con alta incidencia relativa de la pobreza, como la región occidental de frontera con
Haití y determinadas provincias en el centro y el este del país; (ii) auto-focalización, que consistirá en
la selección de cadenas de valor con los mayores porcentajes de agricultores que se corresponden

3
con el grupo objetivo del FIDA. Por ejemplo, se estimó que más del 90% de los productores de café
y 70% de los de cacao eran pequeños agricultores pobres, muchos de ellos descendientes de
Haitianos, que viven en comunidades muy pobres (bateyes); y (iii) focalización directa, que incluye
una serie de criterios de elegibilidad específicos desarrollados sobre la base al análisis de la pobreza
y el proceso de consulta que se realiza en el diseño del proyecto. Especial atención sería prestada a
mujeres y jóvenes rurales y a ciertos grupos vulnerables, como inmigrantes Haitianos.

C. Principales actores en la gestión del COSOP

9. De acuerdo a las definiciones del documento de COSOP, el programa del FIDA en la

República Dominicana sería gestionado por un Gerente de Operaciones basado en Roma, en
contacto continuo y estrecho con un equipo que incluiría a directores de proyectos del FIDA en el
país, y de los Ministerios de Agricultura, Hacienda y Economía, Planificación y Desarrollo, además de
otros socios que podrían ser seleccionados. La supervisión sería realizada en forma directa por el
FIDA.

10. Durante el período de vigencia del COSOP, dos Gerentes de Operaciones estuvieron a cargo
de las actividades del FIDA en República Dominicana, uno de los cuales cumplió sus funciones hasta
fines de 2012. Como consecuencia, el período cubierto por esta revisión anual coincidió con la
actuación de un nuevo Gerente de Operaciones para el país. La Directora de la División de América
Latina y el Caribe también tuvo un involucramiento importante durante el período de vigencia del
COSOP. Además, el FIDA posee una presencia permanente en el país a través de una profesional
basada en la República Dominicana que desempeña las funciones de Enlace, cumpliendo un fuerte
rol de relacionamiento con las autoridades gubernamentales y de seguimiento de las operaciones
durante todo el año, además de formar parte de las misiones del FIDA que visitan en el país.

III. Acciones del FIDA en el país

Proyectos y donaciones

11. Durante el período de implementación del COSOP, estuvieron activos dos proyectos de
inversión y dos donaciones con un financiamiento total de aproximadamente USD 28.8 millones, de
los cuales USD 27.8 millones corresponden a los préstamos de ambos proyectos y USD 1 millón al
valor de las donaciones. Los proyectos activos son el Proyecto de Desarrollo para Organizaciones
Económicas de Pobres Rurales de la Frontera (PRORURAL OESTE) y el Proyecto de Desarrollo
Económico Rural en el Centro y Este (PRORURAL CENTRO Y ESTE). El primero fue aprobado por
la Junta Ejecutiva del FIDA un año antes de la aprobación del COSOP, por lo que fue formulado en
buena medida en el marco de las orientaciones del COSOP anterior, aprobado en 2001. El segundo
fue diseñado en forma paralela a la elaboración del nuevo COSOP, siendo aprobado ambos en la
misma sesión de la Junta Ejecutiva del FIDA en abril de 2010. En cuanto a las donaciones, fueron
ambas aprobadas en el marco de la vigencia del COSOP. Una de ellas tuvo a la FAO como
institución receptora, a fin de ejecutar el proyecto “Compartiendo Conocimientos en Seguridad
Alimentaria y Buenas Prácticas para la generación de ingresos en la zona fronteriza entre República
Dominicana y Haití” (C-SEC-825-FAO). Mientras tanto, la segunda tuvo por fin financiar el proyecto
“Sistema de información en apoyo al monitoreo de proyectos de desarrollo económico rural”, y fue
propuesta para su ejecución por la Oficina Nacional de Estadística (ONE), aunque fue finalmente
cancelada antes de iniciar su implementación.

12. El PRORURAL OESTE fue aprobado por la Junta Ejecutiva del FIDA en su sesión del 29 y 30
de abril de 2009. Su costo total aproximado es de USD 29.83 millones, de los cuales DEG 9.45
millones equivalentes a unos USD 13.8 millones corresponden al préstamo del FIDA y USD 5
millones a contrapartida del Gobierno de la República Dominicana, previéndose un aporte de los
beneficiarios estimada en USD 1.03 millones. El Convenio de Préstamo fue firmado el 29 de junio de
2009, entrando el proyecto en vigor el 26 de mayo de 2010, con el Ministerio de Agricultura como
organismo responsable del proyecto. La terminación está prevista para el 30 de junio de 2016 y el
cierre para 31 de diciembre del mismo año. Como parte de la estructura de financiamiento del
proyecto, se previó un cofinanciamiento del Fondo OPEP para el Desarrollo Internacional de USD 10
millones que hasta el momento no se ha materializado.

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13. El PRORURAL CENTRO Y ESTE fue aprobado por la Junta Ejecutiva FIDA en su sesión del
21 y 22 de abril de 2010, con un costo total aproximado de unos USD 48.5 millones y una fecha de
terminación prevista de 30 de setiembre de 2018. Del costo total, DEG 9.25 millones equivalentes a
unos USD 14 millones corresponden al préstamo del FIDA. Un monto equivalente a USD 16 millones
sería financiado por el Fondo Fiduciario de España, USD 9.46 millones serían aportados por
instituciones financieras nacionales y USD 5.31 millones corresponden a contrapartida del Gobierno
de la República Dominicana. Además, se previó un aporte de los beneficiarios estimada en USD 3.69
millones. El Convenio de Préstamo fue firmado el 25 de mayo de 2010, entrando en vigor el 4 de
setiembre de 2012, con el Ministerio de Agricultura como organismo responsable del proyecto.

14. La donación “Compartiendo Conocimientos en Seguridad Alimentaria y Buenas Prácticas

para la generación de ingresos en la zona fronteriza entre República Dominicana y Haití” (C-SEC-
825-FAO) fue aprobada por el FIDA en 2011. El organismo receptor y ejecutor es la Organización
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), siendo el valor de la donación de USD 500 mil. La
contribución de contrapartida de la FAO fue estimada en USD 76,000, mientras que la de
Corporación PROCASUR se estimó en USD 94,000. Luego de la firma del Convenio de Donación en
diciembre de 2011, el proyecto entró en vigor el 13 de enero de 2012, definiéndose como fecha de
terminación el 31 de marzo de 2014.

15. La donación “Sistema de información en apoyo al monitoreo de proyectos de desarrollo

económico rural” fue aprobada por el FIDA en 2010, por un valor de USD 500,000. El organismo
receptor sería la Oficina Nacional de Estadística (ONE) del Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo. El Convenio de Donación fue firmado por el Presidente del FIDA el 9 de marzo de 2011 ,
fecha de entrada en vigor del mismo, con una fecha de terminación prevista para el 30 de septiembre
de 2012 y de cierre el 30 de junio de 2013. No obstante, a partir del 1 de marzo de 2012 el FIDA
hizo efectiva la terminacion anticipada del referido Convenio en razon de que no se cumplieron las
condiciones previstas en el convenio por parte del ejecutor.

16. Durante 2013, estuvieron activos los dos proyectos y la donación a la FAO. Al finalizar la
donación a la FAO el 31 de marzo de 2014, esa institución inició gestiones con el FIDA tendientes a
una segunda fase, enviando al momento de la supervisión de marzo de 2014 una versión preliminar
de la propuesta.

IV. Coherencia con las políticas públicas y con los problemas y oportunidades existentes

A. Coherencia de los proyectos y donaciones con los objetivos del COSOP

17. Como fue mencionado anteriormente, el PRORURAL OESTE fue formulado y aprobado
antes del diseño del nuevo COSOP, mientras que el PRORURAL CENTRO Y ESTE fue formulado en
forma paralela. Como consecuencia, si bien el PRORURAL OESTE es coherente en general con las
orientaciones del COSOP, el PRORURAL CENTRO Y ESTE incorpora en forma más clara los
objetivos estratégicos y otras definiciones del documento.

18. En el caso del PRORURAL OESTE, los objetivos específicos del proyecto son los siguientes:
a) lograr una vinculación mejorada, efectiva y sistemática de las organizaciones económicas con los
mercados locales, regionales, nacionales y de exportación; b) desarrollar y consolidar las
capacidades de planificación, administración y comercialización de las organizaciones económicas
formales e informales; c) mejorar la competitividad de los pequeños productores, miembros de las
organizaciones económicas, para satisfacer la demanda y requerimientos de las cadenas de valor y
los mercados; y d) capitalizar a las organizaciones económicas y facilitar el acceso a mercados
financieros sostenibles. El objetivo (a) del proyecto está alineado con el objetivo estratégico 1
definido en el COSOP vigente, que se refiere a la expansión del acceso de pequeños productores a
mercados dinámicos, por medio del fortalecimiento de capacidades de los grupos de productores, de
partenariados con el sector privado y el acceso a financiamiento. El objetivo (b) del proyecto es
coherente con el objetivo estratégico 3 del COSOP, que trata sobre incrementar el capital humano y
social y el objetivo (c) con los objetivos estratégicos 2 y 3, que tratan sobre aumentar el acceso de los

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pequeños productores a tecnologías y a mejorar el capital humano y social. Finalmente, el objetivo
(d) del proyecto está alineado al objetivo estratégico 1.

19. En cuanto al PRORURAL CENTRO Y ESTE, su propósito es incrementar los niveles de

ingresos y los activos de hombres, mujeres y jóvenes pobres atendidos por el Proyecto en 20
provincias del Centro y Este, a través de su inserción permanente y de mutuo beneficio en
encadenamientos dinámicos ambientalmente sostenibles. Los objetivos específicos son: a) fomentar
y fortalecer las capacidades de los beneficiarios y sus organizaciones para asegurar su participación
en la ejecución de las actividades del Proyecto, para que se puedan mejorar sus niveles de ingreso y
calidad de vida y alcanzar la sostenibilidad de las acciones; b) contribuir a que las organizaciones de
pequeños productores(as) y microempresarios(as) rurales establezcan relaciones comerciales
consolidadas y accedan a mercados más dinámicos y se inserten en cadenas de valor, mediante el
mejoramiento y especialización de sus actividades productivas, organizaciones fortalecidas y
sostenibles; y c) mejorar los niveles de capitalización de las organizaciones y de los pequeños
productores(as) agropecuarios y microempresarios(as) rurales mejorando su perfil de riesgo, y
facilitando el acceso sostenible a mercados financieros”. El objetivo (a) del proyecto es coherente con
el objetivo estratégico 3, mientras que el objetivo (b) lo es con los objetivos estratégicos 1 y 2 y el
objetivo (c) del proyecto está alineado al objetivo estratégico 1.

20. En cuanto a la estrategia de focalización, el diseño del proyecto propuso que el área de
actuación estaría conformada por 11 provincias del oeste del país: Azua, Barahona, Pedernales,
Bahoruco, Independencia, Elías Piña, San Juan, Valverde, Montecristi, Dajabón y Santiago
Rodríguez. Esto es coherente con la prioridad que el COSOP ha dado a áreas con alta incidencia
relativa de la pobreza, como la región occidental de frontera con Haití y determinadas provincias en el
centro y el este del país. Elías Piña era la provincia más pobre del país al formularse el proyecto, con
82,4% de la población en situación de pobreza y 47,6% en situación de pobreza extrema.
Independencia y San Juan presentaban niveles de pobreza del 70%, mientras que en Azua,
Barahona y Pedernales se ubicaban en un 60%. La provincia de Valverde mostraba un nivel más
bajo de pobreza y pobreza extrema con 51,3% y 10,8%, respectivamente. 2 Se estimó que en el área
del proyecto vivían 543 000 personas pobres y 353 000 extremadamente pobres, o 90 000 y 60 000
familias pobres y extremadamente pobres, respectivamente. Las poblaciones más vulnerables de las
11 provincias de frontera son las mujeres, los jóvenes y los niños. En 5 provincias (Barahona,
Bahoruco, Elías Piña, Independencia, San Juan), el 71% de los niños entre 0 y 14 años es pobre (el
33,9% de la población en el área del proyecto), y en las 6 provincias restantes el 59% lo es.

21. En cuanto al PRORURAL CENTRO Y ESTE, el diseño planteó una estrategia de focalización
más detallada y más alineada con las definiciones del COSOP. Estableció un mecanismo de
focalización “directa” para la selección de los grupos o asociaciones donde iniciar las operaciones,
aplicando cinco criterios: i) índices de pobreza y potencialidades locales de producción; ii) existencia
de posibilidad de inserción en cadenas de valor y las características pro-pobre de la misma; iii) nivel
de consolidación de las organizaciones; iv) definición preliminar de la viabilidad técnica y económica
de desarrollar eficientemente la producción, y v) capacidad operativa y concentración geográfica de
las actividades del Proyecto. Así, las dos operaciones del FIDA cubrirían todo el país, y el
PRORURAL CENTRO Y ESTE tendría como área de actuación a 20 provincias ubicadas en las
regiones del Este, Nordeste, Nord Central y Valdesia. También se estableció que el Proyecto aplicaría
medidas para asegurar que los pobres más vulnerables y excluidos y con bajo o nulo potencial de
insertarse en cadenas de valor y/o de acceder a mercados dinámicos, puedan ser beneficiados por
actividades diseñadas específicamente para favorecer su inclusión. Para los fines de la focalización,
se establecerían también criterios de elegibilidad, siendo los principales los siguientes: predio de
tamaño no superior a las 5 hectáreas, con o sin títulos formales; bajo nivel de capitalización y escasa
actividad económica (que se definirá en base a los diferentes rubros) y limitado nivel de integración a
cadenas de valor dinámicas, entre otros.

22. De acuerdo a las propuestas del diseño, las actividades del PRORURAL OESTE se
organizan en cuatro componentes: (a) acceso a mercados, que incluye acciones de información de
mercados, desarrollo de capacidades para preparar planes de negocios, fortalecimiento de alianzas
estratégicas con el sector privado y promoción de microempresas rurales; b) fortalecimiento de las

2 Los datos sobre pobreza se basan en informaciones del Sistema de Información Geográfico de Pobreza en la República
Dominicana. Secretariado Técnico de la Presidencia. ONAPLAN – PNUD – Banco Mundial.

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organizaciones económicas, que comprende acciones para mejorar sus capacidades de gestión,
producción y comercialización, y participación en los procesos de desarrollo rural; c) innovación
tecnológica y diversificación productiva, que incluye el suministro de asistencia técnica y capacitación
en servicio a las organizaciones de segundo nivel, para mejorar la producción agrícola y el agregado
de valor a la misma y el establecimiento de servicios técnicos locales en las organizaciones de
segundo grado; y d) finanzas rurales, que tendría tres líneas de acción: (i) creación de un fondo de
capitalización no reembolsable para las organizaciones que las ayude un nivel mínimo de
capitalización básica; (ii) creación de un fondo de crédito y fortalecimiento institucional para apoyar el
desarrollo de un sistema microfinanciero sostenible en el área del proyecto, a través de
intermediarios financieros no regulados; y (iii) promover alianzas estratégicas con instituciones claves
para desarrollar e implementar estrategias de minimización de riesgos que estimulen la participación
de entidades financieras reguladas en el financiamiento de actividades agropecuarias con la
población-objetivo del proyecto.

23. Las acciones del PRORURAL CENTRO Y ESTE se organizaron en cuatro componentes: i)
Fortalecimiento del Capital Humano y Organizativo; ii) Desarrollo de Oportunidades de Negocios; iii)
Financiamiento de Iniciativas de Negocio y Empleo (Servicios Financieros Rurales), y iv) Dirección,
gestión, administración del Proyecto y SYE.

B. Coherencia con las políticas públicas nacionales y con los problemas y oportunidades
24. Ambos proyectos han sido coherentes y relevantes en función de los problemas que
caracterizan a la pobreza rural en República Dominicana y a las oportunidades de desarrollo
existentes para los pequeños productores. En particular, ambos proyectos consideran como parte
integral de la estrategia la atención a la población más pobre del país y a los grupos más
desfavorecidos con mecanismos específicos y con la aplicación de conceptos de discriminación
positivas. Al mismo tiempo, ambos proyectos tomaron en cuenta las ventajas comparativas del país
para producir una amplia gama de productos agropecuarios con buenos precios y demanda creciente
en el mercado internacional (cacao, café, vegetales, fruta, productos orgánicos); una demanda
interna creciente y estimulada por el desarrollo del turismo y por la relativa estabilidad económica; las
perspectivas de la implementación del DR-CAFTA y de acuerdos comerciales con la UE; experiencias
concretas de estructuración de cadenas de valor y de clústeres con la presencia de Organizaciones
de productores; presencia de un sector empresarial y comercial dinámico e interesado en ampliar las
operaciones incorporando mayores volúmenes de producción.

25. Además, los proyectos han sido coherentes con las políticas para el desarrollo rural
reflejadas en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. La END 2030 fue aprobada por la Ley No. 1-
12 del 26 de enero de 2011, y establece los elementos de la estrategia desde el momento de su
promulgación hasta el 31 de diciembre de 2030. Si bien esta estrategia no existía al formularse el
PRORURAL OESTE y no había sido aún aprobada al prepararse el COSOP y el PRORURAL
CENTRO Y ESTE, la END estaba en el final de su proceso de formulación, por lo que las misiones
que formularon ambos tuvieron la oportunidad de mantener reuniones con quienes eran
responsables de la END y conocer detalles claves, de manera de alinear el COSOP y el nuevo
proyecto a la END.

26. Los dos proyectos están alineados principalmente al tercer eje y cuarto eje de la estrategia.
El tercer eje procura una Economía Sostenible, Integradora y Competitiva, “una economía territorial y
sectorialmente integrada, innovadora, diversificada, plural, orientada a la calidad y ambientalmente
sostenible, que crea y desconcentra la riqueza, genera crecimiento alto y sostenido con equidad y
empleo digno, y que aprovecha y potencia las oportunidades del mercado local y se inserta de forma
competitiva en la economía global. Dentro del tercer eje, los proyectos están alineados en particular a
al objetivo general 3.1. Economía articulada, innovadora y ambientalmente sostenible, con una
estructura productiva que genera crecimiento alto y sostenido, con trabajo digno, que se inserta de
forma competitiva en la economía global; al objetivo general 3.3. Competitividad e innovación en un
ambiente favorable a la cooperación y la responsabilidad social; al objetivo general 3.4. Empleos
suficientes y dignos; y al objetivo general 3.5. Estructura productiva sectorial y territorialmente
articulada, integrada competitivamente a la economía global y que aprovecha las oportunidades del
mercado local. El cuarto eje procura una Sociedad de Producción y Consumo Ambientalmente
Sostenible que Adapta al Cambio Climático, y se encuentra considerado en forma más explícita en el

7
PRORURAL CENTRO Y ESTE, alineándose en particular al objetivo general 4.3. Adecuada
adaptación al cambio climático. Es coherente con una visón de programa, permitiendo la cobertura
geográfica, en conjunto con el Proyecto Oeste Rural, de todo el país.

27. Por otra parte, los proyectos son también coherentes con las políticas transversales definidas
en la END, las que tratan del enfoque de género y la sostenibilidad ambiental. La primera establece
que todos los planes, programas, proyectos y políticas públicas deberán incorporar el enfoque de
género en sus respectivos ámbitos de actuación, a fin de identificar situaciones de discriminación
entre hombres y mujeres y adoptar acciones para garantizar la igualdad y la equidad de género, y la
sostenibilidad ambiental. La segunda establece que todos los planes, programas, proyectos y
políticas públicas deberán incorporar criterios de sostenibilidad ambiental y adecuada gestión integral
de riesgos. Ambos proyectos ponen especial énfasis en promover la equidad de género, y el
PRORURAL CENTRO Y ESTE presta atención explícita al manejo de los recursos naturales y del
medio ambiente, con especial atención a los temas relacionados con el cambio climático.

Coherencia con las prioridades y orientaciones del FIDA

28. Ambos proyectos son coherentes con la prioridad asignada por el FIDA y por la División de
ALC al mejoramiento de los ingresos y de las condiciones de vida de los pequeños productores y
pobres rurales por intermedio del fortalecimiento de las organizaciones y del capital social, la
expansión y facilitación del acceso al crédito y a los servicios de apoyo, al acceso a los mercados, el
financiamiento de inversiones en capital productivo en finca, la promoción y financiamiento de
sistemas de primera transformación y agregado de valor. Los proyectos también ponen su énfasis en
promover la equidad de género y el manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, y
consideran como parte integral de su estrategia la atención a la población más pobre del país y a los
grupos más desfavorecidos con mecanismos específicos y con la aplicación de conceptos de
discriminación positivas. Finalmente, los proyectos son coherentes con una visión de programa,
permitiendo la cobertura geográfica de todo el país.

29. En resumen, los proyectos fueron en su diseño coherentes con las definiciones estratégicas
del COSOP, con las políticas públicas nacionales, con los problemas y oportunidades existentes, y
con las políticas y orientaciones del FIDA.

V. Implementación de los proyectos y donaciones

A. Avances en la ejecución de los proyectos

30. A pesar de la coherencia entre el programa y las políticas públicas dominicanas los
resultados en la ejecución no han sido satisfactorios, ya que el PRORURAL OESTE ha avanzado
muy lentamente en su ejecución y el PRORURAL CENTRO Y ESTE no ha comenzado su ejecución
efectiva, a pesar de haber entrado en vigor.

31. En el caso del PRORURAL OESTE, se había desembolsado hasta el 28 de febrero de 2014,
un total de DEG 1,677,768 equivalentes del préstamo del FIDA, lo que representa un 18% del
financiamiento. De acuerdo a los estándares aplicados por el FIDA, la tasa esperada de desembolsos
debería haber alcanzado al menos el 55%, por lo que la evaluación del proyecto es insatisfactoria
con base en la tasa de desembolsos.

32. En noviembre/diciembre de 2013, se realizó una Revisión de Medio Término del PRORURAL
OESTE, la que analizó los avances logrados hasta el momento desde su entrada en vigor en mayo
de 2010.3 Las acciones de apoyo a los beneficiarios recién habían comenzado a mediados de 2013,
por medio de la ejecución de cinco Planes de Negocios que benefician a igual número de
organizaciones y a una cantidad estimada de 2,027 beneficiarios directos. Esto representa
aproximadamente el 11% de la meta de beneficiarios del proyecto (19,000) y una muy baja
3 Véase FIDA (2013). Proyecto de Desarrollo para Organizaciones Económicas de Pobres Rurales de la Frontera
(PRORURAL OESTE, Préstamo 780-DO). Informe de Revisión de Medio Término.

8
proporción de las 40 organizaciones de segundo y tercer grado, y de las 375 de primer grado
previstas en el diseño como grupo-objetivo del proyecto. Además, se elaboraron en 2013 otros 5 PNs
que fueron enviados al FIDA para su No Objeción, pero ésta no fue otorgada debido a que se
procesó poco después –como será explicado más adelante— un cambio en el organismo
responsable del proyecto.4 Dentro de los PNs, se incluye un llamado Plan de Apoyo al
Encadenamiento Empresarial Productivo (PAEEPs) que abarca asistencia técnica, capacitaciones e
inversiones en equipamientos y activos fijos. Los cinco PNs tienen un costo total aproximado de
USD 3.1 millones, de los cuales corresponde al PRORURAL OESTE una contribución de
aproximadamente USD 1.3 millones, lo que representa un promedio de financiamiento de USD
270,000 por PN.

33. Las 5 organizaciones con Planes de Negocios (PNs) y Planes de Apoyo al Encadenamiento
Empresarial Productivo (PAEEPs) que se encuentran en ejecución son las siguientes: APROBANO,
COOPROBATA, COOPROCASINE, FECADESJ y FEDECARES. Las tres primeras son
organizaciones de primer grado, mientras que las dos últimas son de tercer grado. Del total de 2,027
beneficiarios, 1,541 son productores de café y 486 son productores de banano.

34. La RMT analizó la experiencia de estos PNs, identificando aspectos positivos y debilidades
de los mismos:

a) La focalización fue adecuada en relación a lo previsto por el diseño, beneficiando a

organizaciones de pequeños agricultores que son reconocidas a nivel nacional y que cumplen
un papel destacado en la comercialización de su producción y el acceso a financiamiento y
servicios de asistencia técnica. Los beneficiarios directos son productores de café y banano con
una superficie media de cultivo de una hectárea y que se encuentran en situación de pobreza y
vulnerabilidad. No obstante, se evaluó que los PNs previeron beneficios limitados para los
agricultores, concentrando gran parte de las inversiones en las organizaciones. Además, no
definió criterios de priorización de las organizaciones y de los Planes de Negocios que permitan
seleccionar entre un número de organizaciones y Planes de Negocios que se presenten al
proyecto. Esto genera riesgos de que las organizaciones y PNs sean seleccionados con
criterios subjetivos.
b) La participación de los beneficiarios en el diseño y ejecución de los PN fue activa, aunque
estuvo limitada a los miembros de las directivas de las organizaciones beneficiarias, no
habiendo instancias de participación de las bases.
c) Los PNs están orientados a resolver problemas relevantes que afectan tanto a los pequeños
agricultores como a las organizaciones, tales como baja productividad de los cultivos,
dificultades para lograr los padrones de calidad requeridos por los mercados, y limitaciones
organizativas y de gestión de las organizaciones. Al mismo tiempo, los PNs presentaron
debilidades en su diseño, tales como errores en el cálculo de la TIR y falta de claridad en los
criterios de definición de inversiones incluidas en los PNs y en los Planes de Apoyo al
Encadenamiento Empresarial Productivo (PAEEPs).
d) Las trabas administrativas influyeron negativamente en la ejecución de los PNs. Estas
incluyeron un número demasiado alto de desembolsos y mecanismos de control excesivos.
Además, la Administración se limitó a establecer controles, no prestando apoyos directos a las
organizaciones para que éstas pudieran cumplir con los procedimientos y obligaciones
establecidos.
35. En cuanto al PRORURAL CENTRO Y ESTE, se realizó hasta el momento un solo
desembolso de USD 50,000 del préstamo por concepto de adelanto de la Cuenta Especial, lo que
representa el 0.36% del total del préstamo. La única actividad realizada ha sido la preparación del

4 Estos PNs implicarían un aporte del proyecto de RD $53.8 millones (USD 1.3 millones) y beneficiarían a cinco
organizaciones de la Región Noroeste: Unión de Asociaciones de Caficultores del Norte (UNACAFEN), Cooperativa de
Desarrollo Comunitario Anacaona de la Lima, Federación de Productores de Arroz “El Progreso”, Cooperativa de Apicultores
“Salvador Ferrer” (COOPASAFER), Cooperativa Zona Verde de Río Limpio. El número de beneficiarios directos fue estimado
en 1 117.

9
Manual de Operaciones y el Plan Operativo Anual, que fueron realizados por una consultoría
contratada por la OEP- Ministerio de Agricultura.

B. Aspectos institucionales
36. Hasta diciembre de 2013, la ejecución de los proyectos estuvo a cargo de la Oficina
Ejecutora de Proyectos (OEP) creada por la Resolución No. 14-2010 del Ministerio de Agricultura, del
12 de Marzo de 2010, dependiente directamente del Despacho del Ministro. Dicha oficina se encarga
además de la ejecución del Proyecto PACTA II financiado por el BID. La referida resolución previó
que la OEP incluiría dos Unidades Ejecutoras, una de ellas para encargarse de los proyectos
financiados por el FIDA y la otra del proyecto financiado por el BID. La “Directora General de la
Oficina de Ejecución de los Proyectos PRORURAL-FIDA y PATCA II-BID” fue nombrada desde el
momento en que esta fue creada.

37. A partir de la creación de la OEP, y tomando en cuenta las otras definiciones del diseño, la
ejecución de los proyectos PRORURAL OESTE, PRORURAL CENTRO Y ESTE y PACTA II (proyecto
financiado por el BID)quedaría bajo la siguiente estructura organizativa:

38. En los hechos, si bien fue creada la OEP, no fueron conformadas las dos Unidades
Ejecutoras previstas para los proyectos del FIDA y el proyecto del BID. Esta constatación se basa en
la observación de los siguientes hechos: a) no se cumplieron las funciones propias de Director de
PRORURAL, por parte de la persona que ocupa la posición en la plantilla de personal; b) no hubo un
Administrador PRORURAL involucrado y comprometido con la ejecución del proyecto de acuerdo a lo
previsto en el diseño; y c) las relaciones jerárquicas entre los 3 recursos humanos principales (la
Directora General de la OEP, el Director del Proyecto y el Administrador) no han sido las adecuadas.
Si bien existió en la nómina un Director del PRORURAL OESTE con cargo a fondos del FIDA, éste
no cumple en la práctica con dichas funciones, ya que las tareas de dirección son cumplidas en la
práctica por la Directora de la OEP. Además, el PRORURAL OESTE y el PRORURAL CENTRO Y
ESTE no dispusieron de su propio Administrador, sino que utilizan a quien es responsable de la
administración del PACTA II

C. Causas de la baja ejecución

39. La baja ejecución se explica por los siguientes problemas:

a) Al inicio de la ejecución, el PRORURAL OESTE enfrentó el problema de no recibir el primer

10
 desembolso del préstamo debido a que el Convenio de Préstamo incluyó una cláusula que
preveía depositar por adelantado un monto alto de la contrapartida nacional para sufragar los
gastos del primer año del proyecto. A pesar de que este obstáculo fue resuelto mediante una
enmienda, el proyecto enfrentó permanentes problemas de un muy bajo espacio presupuestal.
b) Cada año transcurrido se obtuvo un presupuesto significativamente inferior al solicitado por el
proyecto, lo que sugiere la existencia de dificultades de gestión institucional (OEP-MA-MEPYD-
MH) para la obtención del Presupuesto comprometido en el Convenio de Prestamo. Si bien en
2013 la cifra disponible por el PRORURAL OESTE fue superior a la sancionada en la Ley de
Presupuesto, este incremento se logró transfiriendo crédito de PRORURAL CENTRO Y ESTE al
OESTE, condenando al CENTRO Y ESTE a pasar prácticamente todo el año sin actividad. En
2013, el presupuesto para el PRORURAL OESTE fue de USD 644 mil y se incrementó a USD
1,36 millones por la re-asignación de monto definido para PRORURAL CENTRO Y ESTE por
USD 721 mil.
c) Como consecuencia de la baja asignación presupuestaria, el PRORURAL OESTE gastó una
alta proporción de sus fondos en salarios y otros costos operativos. Al realizarse la RMT, la
estructura operacional del proyecto contaba con más del 90 % de las posiciones del equipo
previsto contratadas, por lo que tenía comprometidos más de USD 450 mil/año para cubrir
costos de plantilla. Si a esto se suman los costos operativos se alcanzan los USD 700 mil/año
de presupuesto.
d) Además del limitado presupuesto, el proyecto se caracterizó por varios problemas
institucionales y de gestión que afectaron negativamente la ejecución. Las deficiencias en la
inserción institucional, en la organización y en el funcionamiento de la OEP descriptas
precedentemente, han influido para explicar la no priorización presupuestal del Proyecto por
parte del Organismo Ejecutor (Ministerio de Agricultura), situación que se ha verificado con
diferentes autoridades del Ministerio de Agricultura.
e) Si bien fue creada la OEP, no fueron conformadas las dos Unidades Ejecutoras previstas para
gestionar en forma separada a los proyectos financiados por el FIDA y del BID. Como
consecuencia, el PRORURAL no dispuso de un Administrador propio comprometido con la
ejecución del proyecto de acuerdo a su diseño y familiarizado con un modelo de implementación
diferente, marcado en particular por la transferencia de fondos a las organizaciones para que
estas realizaran las compras y contrataciones previstas en los PNs, en lugar de las compras
directas por la UEP. Tampoco dispuso de una Dirección que desempeñara el rol esperado en
aspectos tales como la tramitación de un presupuesto adecuado, la coordinación con otras
instituciones o la resolución de trabas administrativas que afectaron al proyecto.
f) El Comité de Dirección del Proyecto (CDP) prácticamente no funcionó, y los Comités
Consultivos Regionales (CCR) previstos en el diseño no fueron creados. Esto afectó
negativamente las posibilidades de vincular el proyecto con las políticas públicas y eliminó
espacios de participación y coordinación a nivel nacional y local.
g) A pesar de que cada año se dispuso de un presupuesto mucho menor que el solicitado, el
proyecto no logró ejecutarlos en su totalidad, lo cual indica carencias de gestión relacionadas
con la planificación y con la puesta en práctica de los instrumentos de ejecución del proyecto, en
particular la identificación, formulación y ejecución de planes de negocios. La lentitud en la
formulación de PNs se explica por carencias del personal técnico de la UPE para esa tarea, lo
que exigió la contratación de un consultor que se involucró directamente en la formulación de
los primeros cinco PNs y capacitó a la UPE y realizó el seguimiento de la formulación de otros
cinco PNs.
h) Las acciones directas con los beneficiarios comenzaron recién en 2013, mientras que las
contrataciones de personal de la UPE, la adquisición de vehículos y equipamientos ya se habían
realizado mucho tiempo antes, aun cuando el proyecto no realizaba acciones de campo. Como
consecuencia, el peso relativo de los costos operativos ha sido muy alto.
i) Los procedimientos administrativos dificultaron la implementación de los PNs, y el apoyo a las
organizaciones para aprender a cumplir con las obligaciones y procedimientos de contratación
fueron escasos.

11
 D. Donación “Compartiendo Conocimientos en Seguridad Alimentaria y Buenas Prácticas para
la generación de ingresos en la zona fronteriza entre República Dominicana y Haití” (C-SEC-
825-FAO)5

40. Durante 2013 tuvieron lugar gran parte de las actividades previstas en esta donación. Esto se
debe a que, a pesar de la entrada en vigor ocurrió en enero de 2012, la ejecución efectiva del
proyecto comenzó recién el 10 de setiembre de 2012. Esto se vincula principalmente al tiempo que
se requirió para completar procedimientos administrativos al interior de la FAO, a lo que se agrega la
concreción de arreglos para la ejecución (acuerdo con PROCASUR, contratación de Coordinador)
que normalmente forman parte del período inicial de la ejecución de cualquier proyecto.
Adicionalmente, la FAO ha considerado como fecha de terminación de la donación el 31 de diciembre
de 2013, es decir tres meses antes que la fecha oficial considerada por el FIDA. De acuerdo a las
explicaciones recibidas por parte de la FAO, esto se vincula con cuestiones presupuestarias de la
FAO, que llevaron a que no se incluyera ejecución en el 2014.

41. En base a las actividades iniciales y las discusiones que se mantuvieron en el Comité
Técnico del Proyecto, se definieron como áreas de intervención las siguientes comunas fronterizas:
a) en la República Dominicana, los municipios de Restauración (Provincia de Dajabón), Capotillo
(Dajabón) y Río Limpio (Provincia de Elías Piña); en Haití, las comunas de Ouanaminthe
(Departamento del Nordeste), Fort Liberté (Departamento del Nordeste), Capotille (Departamento del
Nordeste), Cerca Carvajal (Departamento del Plateau Central) y Cerca La Source (Departamento del
Plateau Central).

42. El diseño previó que las actividades del proyecto se organizaran en tres componentes: a)
Identificación de demandas y necesidades de construcción de capacidades de los beneficiarios
directos y actores territoriales; b) Mapeo de innovaciones y buenas prácticas; y c) Desarrollo de
capacidades y adopción de innovaciones y buenas prácticas. La tabla 1 resume las principales
acciones realizadas, comparándolas con las metas establecidas en el diseño.

Tabla 1. Resumen de las principales acciones realizadas por el proyecto

Componente Propuestas del diseño Acciones realizadas

A. Identificación de i) Seis (6) Talleres
Demanda y Territoriales
necesidades de ii) Un (1) Reporte
capacitación comprensivo con el
resultado de los Talleres y
el análisis situacional.
iiii) Un (1) documento
resumen sobre las
actividades sociales,
económicas, culturales y
productivas
iv) Panel de Expertos Bi-
Nacional
B. Mapeo de i) Dos concursos
Innovaciones y Buenas -uno en cada país- para
Prácticas identificar innovaciones y
buenas prácticas.
ii) Catálogo on line de
proveedores de servicios
de entrenamiento y
asistencia técnica
ii) Una (1) publicación
sobre buenas prácticas
iii) Seis (6) Rutas de
Aplicación de tabla temática de las asociaciones, 16
fichas diagnóstico de asociaciones y entrevistas a
actores territoriales
Elaborado un (1) documento con la síntesis de las
principales actividades sociales, económicas,
culturales y productivas en la zona fronteriza.
Realizados 3 Talleres de Validación de Demanda
con la participación de representantes de
instituciones relevantes y entrevistas a Actores
claves.
Aplicadas en campo (16) Fichas de Diagnóstico de
Asociaciones
Catálogo on line con identificación de Talentos
Locales no finalizado
Publicadas dos (2) Bitácoras de Trabajo sobre
Buenas Prácticas
Implementadas 3 Rutas de Aprendizaje con la

5 Esta sección se basa en FIDA (2014). Informe de supervisión del programa en la República Dominicana. Véase ese
informe por mayores detalles.

12
 Aprendizaje diseñadas e participación de más de 60 participantes.
implementadas con hasta
120 participantes (50%
mujeres y jóvenes)
iv) Sistematización de 24 Sistematizado diez (10) casos de estudio.
casos de estudio (25%
representando a mujeres e
iniciativas de jóvenes)

C. Desarrollo de i) 30 Pasantías Asociativas Ejecutadas quince (15) Pasantías Asociativas

capacidades y (50% mujeres y jóvenes)
adopción de ii) Reforzamiento de 60 Realizados Talleres de Reforzamiento con la
innovaciones y buenas Proveedores de servicios participación de 40 proveedores de servicios de
prácticas de asistencia técnica asistencia técnica
iii) 30 Planes de Diseñados y co-financiados quince (15) Planes de
Innovación diseñados y co- Innovación.
financiados (50% mujeres
y jóvenes o asociaciones)
iv) Un Taller con donantes Pendiente Taller de Cierre con donantes bilaterales
bilaterales y multilaterales y multilaterales incluyendo la participación de
incluyendo los Proyectos Proyectos de FAO y FIDA en el área fronteriza
de FAO y FIDA operando
en el área fronteriza
Fuente: Elaborado en base a informaciones proporcionadas por la FAO

43. La tabla anterior permite observar que, si bien el proyecto logró implementar en buena
medida las acciones previstas en el diseño, en varias de ellas no se cumplieron las metas. Se
destaca el menor número de rutas de aprendizaje, de sistematizaciones de casos, de pasantías
asociativas, de potenciales proveedores de asistencia técnica capacitados y de Planes de Innovación
financiados. Varios de estos indicadores muestran un logro significativamente menor a lo previsto.

44. Debido que no se realizaron visitas de campo ni se aplicaron instrumentos que permitieran
obtener informaciones de los participantes de las actividades del proyecto, no pudieron evaluarse
efectos ni impactos, por ejemplo en aumentos de las capacidades de los beneficiarios directos en las
técnicas promovidas por el proyecto, o en adopción de técnicas que fueron el foco de las Rutas de
Aprendizaje realizadas o de los Planes de Innovación financiados.

45. Uno de los elementos que influyeron negativamente en la implementación fue el contexto
durante el período de ejecución. El enfoque de colaboración binacional propuesto en el diseño
suponía una relativamente fácil circulación de población entre uno y otro lado de la frontera. Al
formularse el proyecto, era muy activo el mercado fronterizo y existía un tipo de “permiso” o “visado
fronterizo” que permitía a los ciudadanos haitianos circular libremente por la zona de Dajabón y sus
alrededores, sin necesidad de trámites migratorios. Este contexto se fue modificando en el período
de ejecución del proyecto hacia relaciones bilaterales y fronterizas muy complejas, con nuevas y más
rígidas restricciones migratorias para cruzar la frontera hacia ambos lados, especialmente por parte
del gobierno dominicano, que impuso mayores requisitos a los ciudadanos haitianos para ingresar al
país, con la finalidad de frenar la migración ilegal.

46. Como consecuencia, el proyecto debió incurrir en mayores gastos en recursos humanos y
materiales para cumplir con los trámites migratorios necesarios de los participantes de Haití en las
actividades realizadas, como Rutas de Aprendizaje y pasantías, lo que incluyó la obtención de
pasaportes, recopilación de antecedentes para la solicitud de visas y tramitación de visas, entre
otros. Todos estos trámites también insumieron tiempo que fue estimado en unos dos meses
adicionales en la organización de cada Ruta de Aprendizaje o pasantía, lo cual contribuyó a atrasar la
ejecución y obligó a modificar el cronograma de trabajo y a reprogramar actividades. A pesar de que
la oficina de la FAO en la República Dominicana realizó gestiones directas con los organismos
gubernamentales del área de migración para obtener la exención del pago de visado y agilizar los
trámites migratorios, no se logró obtener un permiso “integral” para el proyecto, lo que obligó a
realizar esos trámites para cada una de los grupos de personas que viajaban desde Haití para
participar en una determinada actividad.

13
47. Antes de realizarse la misión de supervisión de marzo de 2014, el Gerente de Operaciones
del FIDA responsable de las operaciones en República Dominicana recibió de la FAO documentación
expresando el interés en una segunda fase del proyecto. Durante el curso de la supervisión, se
pusieron a disposición borradores de informes de avance y productos generados por el proyecto, y se
confirmó el interés en implementar una segunda fase del proyecto. En la semana posterior a la
finalización de la misión, fue enviado al Gerente de Operaciones una versión preliminar de propuesta
para la segunda fase. Esta se propone la consolidación y ampliación del proyecto implementado en
la primera etapa a fin de reforzar los procesos de aprendizaje/diseminación de innovaciones
desencadenados, facilitar la replicabilidad del esquema de gestión del conocimiento en nuevas áreas
de intervención binacional, promover el fortalecimiento de actores locales e institucionales en cuanto
a metodologías participativas para la innovación e incorporar un componente integrado de
comunicación para el desarrollo. A su vez, se propone la adaptación de la estrategia técnico-
metodológica en base a las lecciones adquiridas a partir de la primera etapa de ejecución y que
tienen relación con aspectos operacionales conforme las particularidades del contexto fronterizo y los
marcos culturales de las poblaciones usuarias.

48. El presupuesto estimado de la nueva donación es de USD 644,000, de los cuales USD
500,000 corresponderían al FIDA, USD 50,000 a PROCASUR y USD 94,000 a la FAO. Se propone
una duración del proyecto de 18 meses.

49. En términos generales, la propuesta reviste varios aspectos positivos, entre los que merecen
destacarse: a) que apoya una iniciativa de cooperación binacional entre la República Dominicana y
Haití que resulta muy importante en un contexto de dificultades en la relación binacional; b) promueve
una acción conjunta a través del FIDA y la FAO, como entidades que trabajan para mejorar la
agricultura, las capacidades de la población rural y las condiciones de vida en las zonas rurales; y c)
se apoya sobre la experiencia de la primera fase del proyecto, lo cual debería mejorar la eficacia y
eficiencia de las acciones propuestas.

50. Las conclusiones más importantes que surgen de la experiencia de la implementación y que
deberían tomarse en cuenta en una eventual segunda fase del proyecto son las siguientes:

a) El período de ejecución de 18 meses parece reducido para la cantidad de actividades y el

volumen de recursos que se proponen, por lo que debería cumplirse el período más
prolongado previsto originalmente en la primera fase, o adecuar las actividades en caso que
se trabaje con un período de ejecución más corto.

b) Como proyecto de naturaleza binacional, es necesaria una mayor participación de actores

del lado haitiano (no solamente dominicano) en el diseño y la ejecución que la que se verificó
en la primera etapa.

c) Debería fortalecerse significativamente durante la ejecución la relación entre la donación

propuesta y los proyectos de inversión del FIDA. Si bien el PRORURAL OESTE y el ejecutor
(Ministerio de Agricultura-OEP) fueron invitados y participaron de actividades del proyecto,
incluyendo el Comité Directivo, la debilidad de la ejecución de esos proyectos perjudicó las
posibilidades de una relación más fructífera. En una eventual segunda fase, la donación
debería aprovechar la nueva inserción institucional de los proyectos del FIDA en la
DIGECOOM, la que debería llevar a una ejecución más fluida y, como consecuencia,
mayores posibilidades de colaboración, por ejemplo por la vía del cofinanciamiento de los
Planes de Innovación propuestos.

d) Las acciones de fortalecimiento de capacidades de proveedores locales de asistencia técnica

o “Talentos” debería vincularse explícitamente a una estrategia definida de fortalecimiento de
la oferta de servicios técnicos dirigido a la agricultura familiar en la zona de frontera que fuera
compartido por las entidades rectoras del sector público y conocido por las organizaciones
de los agricultores familiares.

e) Los Planes de Innovación incluyeron apoyos financieros en forma de donación a los

beneficiarios muy reducidos como para tener alguna capacidad de impacto. Por ello, se

14
 recomienda promover la colaboración con proyectos del FIDA o de otras instituciones para
generar propuestas más sólidas y con mayor apoyo financiero.

VI. Acciones correctivas

51. Al comenzar el 2013, el PRORURAL OESTE no había iniciado aún acciones directas con los
beneficiarios como producto de su retraso histórico y de una nueva asignación de espacio fiscal muy
reducida. Esto llevó a reasignar casi en su totalidad el presupuesto que le había sido asignado al
PRORURAL CENTRO Y ESTE, y como consecuencia, se aplazó el inicio de este proyecto.

52. La situación del PRORURAL OESTE determinó que varias misiones del FIDA visitaran la
República Dominicana a efectos de encontrar soluciones a los problemas existentes. En marzo de
2013, una misión liderada por la Directora de la División de América Latina y el Caribe mantuvo
diversas reuniones con las autoridades nacionales, incluyendo al Presidente de la Republica, quien
estuvo de acuerdo en ampliar el espacio fiscal de la cartera del FIDA en USD 10 millones.

53. En junio de 2013, el Ministro de Agricultura indicó al Gerente de Programas del FIDA que
dicho espacio fiscal sería asignado en el presupuesto complementario, situación que no se llegó a
concretar. A finales de julio, se efectuó una Misión Técnica del FIDA durante la cual se realizó una
estimación precisa del presupuesto mínimo requerido (espacio fiscal y contrapartida) para continuar
con el desarrollo de los proyectos de la cartera del FIDA en 2014. Después de esta Misión, el
Ministro de Agricultura envió una comunicación escrita a la Directora de la División de América Latina
y el Caribe del FIDA, en la que se comprometía a realizar las gestiones necesarias para garantizar
los requerimientos para la continuidad efectiva de los proyectos PRORURAL OESTE y PRORURAL
CENTRO y ESTE.

54. En oportunidad de la negociación del espacio presupuestal para 2014, y tomando en cuenta
que la situación reseñada ya se había detectado en oportunidad de la Misión de Apoyo a la
Implementación cumplida en Julio-Agosto de 2013, el FIDA incrementó su apoyo a las autoridades
nacionales procurando lograr mejores resultados. La Enlace del FIDA en el país trabajó
directamente con el Viceministro de Desarrollo Rural (a quién el Ministro delegó formalmente por
escrito el relacionamiento institucional con el FIDA y la responsabilidad del alineamiento del Proyecto
con la Política de Desarrollo Rural) y con la Viceministra de Planificación Sectorial Agropecuaria, y el
CPM realizó dos Misiones al país en respaldo a dicho trabajo,

55. A pesar de estos esfuerzos, el resultado no fue el esperado. El 11 de noviembre de 2013, el

Ministro de Agricultura envió una carta al FIDA comunicando que, a pesar de los esfuerzos
realizados, no fue posible conseguir el espacio fiscal para 2014 acordado oportunamente para que
los proyectos pudieran avanzar hacia el logro de sus objetivos de desarrollo. En esta misma
comunicación, el Ministro de Agricultura designó a su Viceministro de Desarrollo Rural para que
“trabaje con la Misión de Revisión de Medio Término del FIDA en un plan que garantice los
compromisos asumidos con las organizaciones campesinas, con las que hemos firmado planes de
negocio y otras obligaciones contractuales vigentes de manera que garanticemos un proceso
ordenado”.

56. Como consecuencia de esta situación, el FIDA anunció al Ministro de Hacienda, en su

condición de Representante del Prestatario, la Misión de Revisión de Medio Término (RMT) del
Proyecto PRORURAL OESTE, la cual había sido previamente concertada con el Ministerio de
Agricultura (ejecutor del proyecto) para las fechas del 25 de noviembre al 6 de diciembre de 2013.
Este anuncio fue comunicado también al Ministro de Agricultura y al Ministro de Economía,
Planificación y Desarrollo, especificando que “dado el retraso que experimenta la implementación de
este proyecto, del que tiene conocimiento el Ministerio de Agricultura, el Viceministerio de Crédito
Público y la Dirección General de Inversión Pública, confiamos en que la presente Misión permitirá
ofrecer las informaciones necesarias tanto al Gobierno de la República Dominicana como al Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola para tomar decisiones respecto al futuro (a) del programa FIDA
en el país y (b) de la relación del Fondo con el Gobierno Dominicano.”

57. En el contexto anterior, el Gerente de Operaciones del FIDA (quien presidió la Misión de
RMT) coordinó con el Viceministro de Desarrollo Rural el desarrollo de las acciones conducentes a la

15
elaboración del plan de trabajo que garantizara el cumplimiento del proceso ordenado solicitado por
el Ministro de Agricultura. Paralelamente, realizó gestiones ante el Ministerio de Hacienda
(Representante del Prestatario) y el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (MEPyD) para
asegurar la continuidad de la ejecución de ambos proyectos atendiendo la necesidad de seguir
apoyando los pequeños productores/as agrícolas organizados, en un ámbito institucional alternativo y
con un espacio presupuestal adecuado. Los acuerdos alcanzados entre el FIDA y el Ministerio de
Agricultura y entre el FIDA y los Ministerios de Hacienda y de Economía, Planificación y Desarrollo,
quedaron plasmados en las respectivas “Ayuda Memoria” que fueron suscritas por las autoridades
competentes.

58. Los acuerdos prevén que la ejecución de los proyectos de la cartera del FIDA quedará en
adelante bajo la responsabilidad de la Dirección General de Cooperación Multilateral (DIGECOOM)
del MEPyD. De conformidad con las informaciones ofrecidas por su Director General, esta decisión
fue previamente consultada con el Presidente de la República, quien la acogió en el contexto del
apoyo que la DIGECOOM está ofreciendo para la transformación del Instituto Agrario Dominicano en
un Instituto Dominicano de Desarrollo Rural, como parte de la política que impulsa su Gobierno, de
apoyo a las organizaciones que integran la pequeña agricultura.

59. De manera paralela, se acordó con el Ministerio de Agricultura que respondiendo a la

necesidad de una salida ordenada, éste es responsable de cumplir con los compromisos
contractuales asumidos hasta la fecha en el marco del PRORURAL OESTE, incluyendo el
financiamiento de los cinco PNs en proceso de implementación y el pago de algunas actividades en
curso, manteniéndose en este Ministerio un reducido equipo de trabajo para realizar las tareas
acordadas. La implementación de los PNs será realizada hasta el 31 de diciembre de 2014,
quedando para los primeros meses de 2015 las actividades de cierre. Dado que el presupuesto
disponible (espacio fiscal y contrapartida) es insuficiente para cubrir las obligaciones identificadas
conjuntamente entre el Ministerio de Agricultura y el FIDA para el 2014, la DIGECOOM ofreció el
apoyo al Ministerio de Agricultura para que se disponga de la cobertura presupuestaria requerida
para tal efecto. El FIDA reconocerá los gastos de las acciones acordadas de conformidad con el
espacio fiscal que se disponga. Todos los acuerdos asumidos por las partes para este proceso
quedaron registrados en una Ayuda Memoria firmada por el Viceministro de Desarrollo Rural del
Ministerio de Agricultura y el Gerente de Operaciones del FIDA.

VII. Implementación de las medidas correctivas acordadas

60. En marzo de 2014, una misión de supervisión del FIDA visitó la República Dominicana para
verificar los avances en la implementación de las medidas acordadas en el mes de
noviembre/diciembre de 2013 descriptas en la sección anterior.6

A. Acciones realizadas con el nuevo ejecutor

61. Para hacer efectivo el cambio en el organismo responsable de los proyectos, es necesario
realizar una enmienda a los Convenios de Préstamo de ambos proyectos (PRORURAL OESTE y
PRORURAL CENTRO Y ESTE), la cual debe ser solicitada al FIDA y aprobada por el Congreso de la
República Dominicana. Para ello, La Misión elaboró conjuntamente con DIGECOOM un borrador de
carta de enmienda, la que fue entregada al Ministerio de Hacienda en calidad de representante del
prestatario para su revisión y visto bueno, en línea con la voluntad de ambas partes de que el
proceso de transición entre organismos responsables de la ejecución de los proyectos FIDA en el
país fuera lo más breve posible, tal como acordado en diciembre de 2013.

62. A pesar de ser necesaria la tramitación de las enmiendas para formalizar el papel de la
DIGECOOM como nuevo ejecutor, esta institución ya ha avanzado desde diciembre de 2013 en
varios aspectos para prepararse para una mejor implementación. Los principales incluyen la
definición del equipo técnico que conformaría la Unidad Ejecutora de los proyectos del FIDA y la

6 Por mayores detalles, véase FIDA (2014). Informe de supervisión del programa en la República Dominicana.

16
revisión de los documentos disponibles. En el curso de la Misión de Supervisión de marzo de 2014,
se trabajó con el personal técnico de la DIGECOOM que estará involucrado en la ejecución de los
PRORURALES, avanzándose en la discusión sobre varias cuestiones importantes, entre ellas los
Manuales Operativos, los POA 2014 y los marcos lógicos. .

63. Como resultado de esos trabajos, se lograron acuerdos generales sobre aspectos relativos a
la organización de la Unidad Ejecutora y otras cuestiones:

a) La Unidad Ejecutora tendrá 16 posiciones con cargo a los PRORURALES (en 2014 al
OESTE y a partir del 2015 también al CENTRO Y ESTE), y aprovechará “servicios” de la
propia DIGECOOM de las áreas de Administración, Planificación y Comunicación.

b) Se comprarán 10 vehículos con cargo al PRORURAL CENTRO Y ESTE, asignándose 10 de

las 16 posiciones de la Unidad Ejecutora.

c) Se sentaron las bases del Manual de Operaciones para ambos Proyectos, el que será
sometido a No Objeción del FIDA antes del 31 de Marzo.

d) Se acordó el presupuesto 2014 de cada Proyecto, que será en principio de USD 3,5 millones
para el PRORURAL OESTE (incluyendo lo que debe aportar DIGECOOM al Ministerio de
Agricultura para asegurar el completo financiamiento de los Planes de Negocios), y USD 3,0
millones para el PRORURAL CENTRO Y ESTE. Los POAs definitivos se remitirán para No
Objeción del FIDA antes del 31 de Marzo. Se prevé que el FIDA realice reconocimiento de
gastos realizados por la DIGECOOM desde el 1 de marzo de 2014, referidos a los proyectos
hasta que no se aprueben las enmiendas de los Convenios de Préstamo, con la condición de
que los gastos estén previstos en los POA 2014. Además, la DIGECOOM posiblemente
incluya en su cartera para ejecución en 2014 a los cinco Planes de Negocios que fueron
elaborados y no ejecutados por el Ministerio de Agricultura.

e) Se acordó el monto de USD 4 millones de reconocimiento de gastos por acciones del

Instituto Agrario Dominicano (IAD) de apoyo a 11 organizaciones de 1er. Grado.

f) Se acordó focalizar prioritariamente las actuaciones en 2014 del PRORURAL OESTE en una
provincia y las del PRORURAL CENTRO Y ESTE en dos provincias. Para 2015 se va a
revisar este acuerdo.

g) Quedó en evidencia que en 2014 se va poder trabajar en el PRORURAL OESTE sin hacer
mayores cambios en las categorías de gasto. Para 2015, habrá que acordar cambios de
categorías (una vez sancionadas las enmiendas que contienen la aclaración para que este
cambio no deba ir al Congreso). En el PRORURAL CENTRO Y ESTE no se observaron
problemas en este sentido, dada que la ejecución aún no ha comenzado.

B. Acciones realizadas en el Ministerio de Agricultura

64. A nivel del Ministerio de Agricultura, se continuó con la ejecución de los cinco PNs, cuatro de
los cuales recibieron el segundo desembolso del financiamiento previsto entre diciembre de 2013 y
enero de 2014. Tal como se acordó en la Ayuda Memoria firmada el 6 de diciembre de 2013, se
realizó una reducción del personal técnico encargado del PRORURAL OESTE y PRORURAL
CENTRO Y ESTE, quedando a cargo del préstamo tres técnicos con funciones de dirección,
coordinación, apoyo a las organizaciones en aspectos técnicos y en aspectos financieros. Además,
se cerraron las oficinas del PRORURAL OESTE en los departamentos en los que estaba actuando y
se realizó el descargo de los activos del proyecto.

65. Entre los acuerdos que se realizaron en diciembre de 2013, se previó reducir el número de
desembolsos a los PNs, de manera de agilizar la ejecución, y realizar enmiendas a los convenios
entre el Ministerio de Agricultura y las organizaciones a fin de asegurar que todas las transferencias
financieras a las organizaciones no excedan el 31 de diciembre del 2014. La Misión de Supervisión

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verificó que la OEP-Ministerio de Agricultura preparó propuestas de modificación a todos los
convenios que prevén un total de cuatro desembolsos para la ejecución de cada PN y una reducción
del período de los convenios de 30 a 25 meses. El último desembolso se prevé para setiembre de
2014 y la finalización de la ejecución técnico-financiera con las organizaciones el 31 de diciembre de
2014, siendo el período hasta abril de 2015 para rendición de cuentas y cierre de la pequeña Unidad
de coordinación en el Ministerio de Agricultura dentro de la fecha límite del 30 de junio de 2015.

66. A nivel del Ministerio de Agricultura, se constataron progresos en otras acciones previstas en
el POA 2013 y en la implementación de acuerdos establecidos en el AM de Diciembre: (i) Censo de
Organizaciones terminado; (ii) Línea de Base terminada; (iii) Página web funcionando; (iv) Software
de Seguimiento y Evaluación (S&E) disponible; (iv) Entrega casi total de activos al Ministerio de
Agricultura; y (v) reducción de la plantilla.

67. Por otra parte, la Misión discutió aspectos del Plan de Trabajo del PRORURAL OESTE para
2014 enviado al FIDA por el Ministerio de Agricultura. Se prestó especial atención a la necesidad de
asegurar un adecuado acompañamiento técnico a las cinco organizaciones que están ejecutando
PNs, lo que incluirá una visita mensual por organización para el acompañamiento de aspectos
administrativos-financieros y dos visitas mensuales por organización para el acompañamiento de
aspectos técnicos.

68. Adicionalmente, para hacer posible la implementación de los PNs, se acordó en noviembre-
diciembre de 2013 que se realizaría una transferencia del espacio fiscal asignado en 2014 en el
Ministerio de Agricultura al PRORURAL CENTRO y ESTE a favor del PRORURAL OESTE, lo que
aún no ha sido concretado. A esto se deberá agregar una contribución de la DIGECOOM para cubrir
una parte del presupuesto, lo que se hará por medio de pagos directos a las organizaciones.

69. Finalmente, para facilitar el trabajo del nuevo ejecutor, fue acordado con el Vice Ministro de
Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, que se transfieran copias a la DIGECOOM de todas
las informaciones, estudios y documentos generados durante la ejecución de los PRORURALES.
También se acordó transferir al nuevo ejecutor los eventuales sistemas informáticos de gestión de
datos (financieros, demográficos, etc.) desarrollados hasta la fecha a fin de cumplir con la ejecución
de los PRORURAL. Esto hará posible que el nuevo ejecutor pueda cumplir adecuadamente con
obligaciones incluidas en el Convenio de Préstamo, como la elaboración de los Informes de
Terminación de Proyecto, así como contar con documentos y datos que le pueden ser de utilidad,
como por ejemplo la Línea de Base, el Estudio sobre Organizaciones, los PNs ya elaborados y otros
identificados.

VIII. Conclusiones y perspectivas

70. Durante 2013, la situación de la cartera de proyectos en la República Dominicana entró en

una fase crítica, como consecuencia de la continuación de la situación de baja ejecución y
extremadamente baja asignación presupuestal en la órbita del Ministerio de Agricultura. Esta falta de
espacio fiscal se dio a pesar de la coherencia de los proyectos con las orientaciones del COSOP
aprobado en abril de 2010, con las políticas públicas y, de manera especial, con las definiciones de la
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, y con los problemas que caracterizan a la pobreza rural y las
oportunidades existentes para los pequeños productores.

71. La problemática se vinculó con cambios institucionales que se encuentran en perspectiva en

el sector público dominicano, relativos a las responsabilidades de los diferentes organismos
sectoriales en el desarrollo rural. En particular,el Instituto Agrario Dominicano se encuentra revisando
el proyecto de Ley que se encuentra en el Congreso Nacional, para su transformacion en un Instituto
de Desarrollo Rural de manera que se reactive y actualice este proceso. Adicionalmente, han estado
ocurriendo cambios al interior del Ministerio de Agricultura vinculados con la Oficina Ejecutora de
Proyectos (OEP). La OEP, que gestiona los proyectos del FIDA y el PACTA financiado por el BID, se
vio particularmente afectada por un bajo espacio presupuestal en los últimos años, previéndose una
drástica reducción de sus acciones o desaparición de la misma. Esto impactó directamente en los
proyectos del FIDA.

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72. La situación crítica en la que se encontraba la cartera en 2013 hizo que toda la atención del
FIDA se concentrara en encontrar salidas que encauzaran la ejecución. Tal como se explicó en este
documento, ello llevó a realizar un número importante de misiones que visitaron al país durante 2013,
y condujo a importantes acuerdos con el Gobierno de la República Dominicana en
noviembre/diciembre de ese año, lo que incluye entre otras cosas el cambio de organismo
responsable de los proyectos del FIDA y la terminación ordenada de las operaciones en el Ministerio
de Agricultura. Por todo ello, no existió espacio para desarrollar otras actividades previstas que
forman parte de la implementación y el seguimiento del COSOP, incluyendo intercambios con las
autoridades gubernamentales focalizadas en revisar los avances y eventualmente realizar
modificaciones al documento de COSOP. Tampoco se efectuaron en años anteriores revisiones
anuales, ni se realizó una Revisión de Medio Término.

73. El nuevo ejecutor (la DIGECOOM) ha mostrado hasta el momento un alto grado de
compromiso y competencias técnicas adecuadas, por lo que se espera que aquellas medidas
acordadas sirvan para encaminar una mejor ejecución y la disponibilidad de un mayor espacio
presupuestal. La Misión de Supervisión del FIDA realizada en marzo de 2014 dejó encaminadas
acciones para que sea tramitada la enmienda a ambos Convenios de Préstamo, de manera de
formalizar el cambio de organismo responsable del PRORURAL OESTE y el PRORURAL CENTRO Y
ESTE. Además, se avanzó con el nuevo ejecutor en el análisis de los Manuales de Operaciones y
marcos lógicos, así como en la preparación de los POAs 2014. A partir de estos cambios, se espera
que la ejecución se encamine en el segundo semestre de 2014. Paralelamente, es de esperar que
para ese momento se hayan producido mayores avances en los cambios institucionales del sector
público que se están produciendo en la República Dominicana. En la medida que ocurran estos
avances en la normalización de la ejecución de los proyectos en cambios institucionales en proceso,
se contará con un contexto significativamente más favorable para realizar acciones conjuntas entre el
FIDA y las autoridades gubernamentales de revisión del COSOP 2010-2014. Esto deberá incluir una
evaluación de cuestiones fundamentales, tales como los avances verificados en las acciones del
FIDA en el país, los obstáculos que existieron, las lecciones aprendidas de la experiencia, las
fortalezas y debilidades que pudieran identificarse en las orientaciones definidas por el COSOP, los
cambios en el contexto que pudieran haberse producido y la eventual necesidad de cambios futuros
en esas orientaciones. Esto permitiría iniciar un proceso de discusión que generaría insumos
fundamentales para la elaboración de un nuevo COSOP.

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