Administrador,+8.+DESBORDES9 1 Enejun2018 REVISION4 EMERGENCIA

Desbordes - Revista de Investigaciones de la Escuela de Ciencias Sociales, Artes y Humanidades - UNAD / Volumen 9 No.
1 - Enero - Junio - 2018
Emergencia de la Solidaridad Interterritorial en Colombia y sus nexos con el

desarrollo regional, territorial y local
Emergence of Interterritorial Solidarity in Colombia and its links with regional,

territorial and local development
Luís Eduardo Reina Bermúdez1

Economista y Magíster en Desarrollo Regional
Docente de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) en la Maestría en Desarrollo
Alternativo, Sostenible y Solidario
Irma Cristina Franco Naranjo2

Lingüista. Docente de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD)
en la Maestría en Desarrollo Alternativo, Sostenible y Solidario
Resumen
Este texto iniciar la discusión sobre la emergencia de un criterio de justicia social o solidaridad
interterritorial en Colombia en su periodo de posacuerdo, a partir de la LOOT y de lo que implica la
implementación de los acuerdos. Esto desde una discusión cuidadosa de la solidaridad en diferentes
tipos de Estado con diferentes estructuras organizacionales, así como desde teorías de desarrollo
regional, local y territorial. El texto se justifica por el momento histórico del país, de transición
de un conflicto armado a una paz que deberá irradiar el desarrollo a las diferentes regiones o
territorios del país. Se encuentran antecedentes en los Planes de Desarrollo Nacional PND como en
la ley orgánica de ordenamiento territorial, en referencia a la necesidad de disminuir disparidades
regionales y contribuir al goce de los frutos del desarrollo a todos los habitantes del país. Y por
tanto se concluye que se está avanzando en esta línea de argumentación para soportar objetivos
de desarrollo nacionales que incluyan como criterio la solidaridad interterritorial, como avance de
inclusión social espacial a escalas subnacionales, materializadas en una política regional.
Palabras clave: justicia social interterritorial, forma de Estado, posconflicto.
Abstract
This text begins the discussion on the emergency of a criterion of social justice or interterritorial
solidarity in Colombia in its post-agreement period. This from a careful discussion of solidarity in
different types of State with different organizational structures, as well as from theories of regional,
local and territorial development. This text is justified by the historical moment of Colombia, the
transition from an armed conflict to a peace that should radiate the development to the different
regions or territories of the country. There are precedents in the national development plans as in
the organic law of territorial ordering, in reference to the need to reduce regional disparities and
contribute to the enjoyment of the fruits of development to all the inhabitants of the country. And
therefore it is concluded that progress is being made in this line of argument to support national
development objectives that include interterritorial solidarity as a criterion, as an advance in
spatial social inclusion at subnational scales, materialized in a regional policy.
Keywords: inter-territorial social justice, State form, postconflict.
1 E-mail: luis.reina@unad.edu.co
2 E-mail: irma.franco@unad.edu.co
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Luís Eduardo Reina Bermúdez, Irma Cristina Franco Naranjo
Emergencia de la Solidaridad Interterritorial en Colombia y sus nexos con el desarrollo regional, territorial y local
Resumo
Esse texto abertura a discussão sob a emergência de um critério de solidariedade interterritorial
na Colômbia no período de posterior aos acordos. Isto mediante uma discussão cuidadosa
da solidariedade em diferentes formas organizativas dos Estados com diferentes estruturas
organizacionais, assim como desde as teorias do desenvolvimento, regional, local e territorial. O
texto se justifica pelo momento histórico do país em questão, de transição de um conflito armado
para uma paz que deveria gerar e levar desenvolvimento às diferentes regiões ou territórios do país.
Se encontram antecedentes de política regional nos planos de desenvolvimento nacional, como
em diferentes normativas e nos acordos, em referência à necessidade de diminuir as disparidades
regionais e contribuir ao desfrute do desenvolvimento a todas as pessoas do país. E por tanto,
se concluiu que é viável nesta línea de argumentação suportar objetivos de desenvolvimento
nacionais que incluíam como critério a solidariedade interterritorial como avanço da inclusão
socioespacial a escalas subnacionais, materializadas numa política regional.
Palavras-chave: justiça social interterritorial, forma estatal, pósconflito.
Introducción baja atención a zonas rurales y regiones

periféricas del territorio nacional. El que un
Colombia viene sufriendo una transformación criterio de solidaridad Interterritorial o de
inmensa, esta se da con motivo de los nuevos justicia social interterritorial pueda viabilizar
retos que implica la construcción de paz en acciones tendientes a la disminución de dichas
sus territorios y en particular en aquellos desigualdades regionales y territoriales en
afectados por la violencia. Pero también con Colombia justifica el presente trabajo.
el aumento de la atención a las necesidades
diferenciadas de desarrollo de las regiones en Así el presente texto busca abrir la discusión
los distintos instrumentos de planificación del sobre la posibilidad de crear un criterio de
desarrollo económico y por la Ley Orgánica justicia social interterritorial o de Solidaridad
de Ordenamiento Territorial que renueva Interterritorial en Colombia. Para ello en
posibilidades de asociación territorial. primer lugar realizará un abordaje teórico
de las formas de estado, principalmente
Para lograr enfrentar este reto es necesario que federalismos y estados unitarios, para describir
el Estado y Colombia logren la construcción de como se ha estructurado la solidaridad
un proyecto de nación a partir del consenso en los diferentes Estados, sobre todo en
y de la aplicación fehaciente y real de los los federales y en los Estados centralistas
principios de solidaridad, bajo una visión de y si es posible aplicar de la misma forma el
desarrollo regional solidario que tenga justicia concepto de solidaridad. Implicando algunos
social3. Con lo cual podrá disminuir la situación ejemplos, ya que esto termina por explicar
problemática que entraña la desigualdad una parte de cómo ven los Estados el tema de
de los niveles de desarrollo regionales y la solidaridad, especialmente interterritorial,
territoriales en Colombia, materializado en en concreto ejemplos de España, Alemania, y
la Unión Europea misma donde se desarrolla
este principio.
3 Se refiere aquí a la justicia social en el entendido de
justicia distributiva o correctiva, en ocasiones llamada Luego se abordan nociones de desarrollo
de redistributiva. La justicia que aquí se presenta no es
aquella conmutativa <<formal>>, cuyo fundamento es la regional, local y territorial para finalizar con
igualdad de derechos y el principio de reciprocidad. La una discusión de la inserción de la solidaridad
justicia de que se habla aquí es diferente porque dicha en las constituciones de los estados-nación
justicia distributiva <<real>> busca la igualdad económica,
basada en el principio de redistribución entre ricos y modernos. Posteriormente se revisan algunos
pobres y el utilitarismo propuesto por Jeremy Bentham. documentos oficiales la Republica de Colombia
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Desbordes - Revista de Investigaciones de la Escuela de Ciencias Sociales, Artes y Humanidades - UNAD / Volumen 9 No. 1 - Enero - Junio - 2018
para discutir la presencia de dicho principio lugar los derechos ciudadanos hasta de
en la dirección del Estado. Así se mostrará tercera generación (ambientales y colectivos)
cómo se desarrolló el concepto de solidaridad para que el desarrollo sea efectivo y no un
en Colombia y se comentan las posibilidades mito en los territorios o regiones atrasadas.
de que dicho principio se termine adoptando
en el país, dado que ya existen fondos de Metodológicamente el presente texto ha
compensación regional en el nuevo sistema implicado una revisión documental tanto
general de regalías que persigue los objetivos teórica, como de documentos de política
de desarrollo cohesionado entre regiones pública como el último PND y el documento
al priorizar aquellos departamentos con de los acuerdos, que ilustran las acciones
mayores niveles de pobreza medida a través para subsanar desigualdades territoriales
del NBI. Complementario a esto se discute en materia institucional y de infraestructura
un poco como se ha venido entendiendo de diversa índole. La revisión de los planes
la justicia social. Finalmente se realizarán nacionales de desarrollo permitirá rastrear en
algunas consideraciones finales. contraste con los datos sobre desigualdades
territoriales en Colombia la necesidad de la
La hipótesis que guía el presente texto discusión de la justicia social interterritorial
considera que el criterio de Solidaridad y por otro lado constatar cierta practica de
interterritorial de Estados federalistas es dicha justicia social interterritorial de facto,
conceptualmente diferente, pero apropiado pero que sin embargo ha sido reactiva. El DNP
para una Colombia en la etapa de postconflicto, (2015, p.37) reconoce que los municipios de
o posacuerdo, pese a su naturaleza de categoría 64 han sido precisamente de los
Estado unitario descentralizado. De hecho, más afectados por el fenómeno de violencia
siempre han existido practicas espontaneas y conflicto armado colombiano en el que ha
de solidaridad entre diferentes territorios incidido mucho el narcotráfico. La presencia
en el país. Ejemplo de ello son las ayudas de Grupos armados ha coincido con las
posteriores a las catástrofes. dificultades en materia de justicia propias de
En términos de justicia social genéricamente su condición fiscal y geográfica.
se habla de búsqueda de equidad para Resultados: el texto espera conseguir
garantizar mínimos niveles de vida o de argumentar que es plausible pensar que
bienestar de ciertos individuos, la justicia Colombia profundice políticas de índole
social interterritorial implica considerar la regional y territorial basado en principio de
búsqueda de equidad entre los territorios, Solidaridad Interterritorial aquí expuesto
mediada por la solidaridad territorial, para conseguir desarrollar de forma más
buscando niveles mínimos/aceptables de
o menos equilibrada, cohesionada, su
desarrollo territorial. Esto implica superar las
territorio íntegramente. Y que esto pasa por
nociones de competitividad territorial que
superar el tradicional sistema tributario de
amenazan con fracturar los contratos sociales
fiscalidad y avanzar hacia uno diferenciado y
de los diversos Estado-nación y reconocer
descentralizado, por territorios.
que las condiciones desiguales en materia
economía entre las regiones y/o territorios
dentro del Estado no deben generar Revisión teórica
diferencias en la provisión de instituciones y
programas sociales. Esta revisión teórica se refiere como se ha
anunciado previamente en la introducción
De esta forma se ha de garantizar no igualdad a una revisión de las formas de Estado, las
en el gasto, basado en la capitación, sino
igualdad en la presencia de instituciones y 4 Revisar categorización de entidades territoriales en el
programas sociales que garanticen en primer sistema general de participaciones.
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teorías de lo que son las políticas regionales organización política cubrir todo el territorio
y/o de desarrollo regional, como lo que sin distinciones algunas localidades/territorios
significa el desarrollo territorial y el desarrollo subnacionales.
local. Luego se aborda el concepto de Justicia
social interterritorial que es el imperativo Un Estado unitario, con centro único, donde
ético que justifica acciones de solidaridad la centralización implicaría que ningún ente
interterritorial de forma sistemática. territorial inferior tuviera órganos propios,
Se revisan las formas de Estado porque excepto por sus propiedades privadas. Por
normalmente las nociones de solidaridad otro lado, los Estados unitarios complejos
interterritorial han aparecido en los Estados son aquellos que tienen solo una instancia
federados y no en los unitarios como es el de descentralización: la administrativa. La
caso de Colombia. Se revisan teóricamente segunda instancia de descentralización: la
el desarrollo regional, porque las políticas legislativa, implicaría de facto un Estado
regionales básicamente deben buscar cerrar federal6. Un Estado unitario descentralizado
brechas ayudando a las regiones atrasadas, complejo posee pluralidad de centros. En la
para lo cual algunos Estados han apostado actualidad la mayoría de los estados unitarios
por la solidaridad interterritorial. Y se revisan centralizados han desaparecido por las
teóricamente el desarrollo territorial y local exigencias de la democracia pluralista
porque será importante para cuando se La segunda forma de Estado, la federal,
analicen los diferentes documentos legales y
implica además de la descentralización
de planificación económica en Colombia, así
administrativa, una descentralización política,
como para la compresión de las conclusiones.
por lo tanto, sobre un mismo territorio y
población se impone el dominio de dos
órdenes estatales. Uno de los órdenes
4. Formas de Estado estatales el Estado Federal “la unión” y el
Estados federales-unitarios, descentralizados- otro el estado federal particular al territorio
centralistas e híbridos. Las formas en que los en cuestión. Por ejemplo, La Florida es uno de
Estado5 nacionales de la modernidad se han los estados federales de los Estados Unidos de
organizado básicamente son tres: el unitario, Norteamérica que tiene un gobierno federal.
el federal y el confederado. El primero se Las unidades de la unión son los estados de la
caracteriza porque el poder político se federación que de forma particular se adhieren
encuentra centralizado, aunque presente a la Unión “la federación”. La naturaleza de
dependiendo de la variante se presenten los entes autónomos, como es el caso de las
uno o varios subniveles de descentralización comunidades autónomas españolas, y de
administrativa. los Estados miembro es la descentralización
política, por lo normal las regiones autónomas
Al Estado unitario lo constituye un conjunto o estados miembro tienen autonomía en el
único e instituciones de gobierno, Badía (1986). sentido de darse leyes. (Ferrando, 1986, p. 16)
Tiene una inserción política única cualquier
un solo aparato gubernamental y ejercer las Para (Accioly, p. 70) los estados confederados
funciones estatales y existe un ordenamiento tienen tres características: a) son asociaciones
jurídico único. Las determinaciones en este de Estados soberanos; b) persiguen fines
Estado obligan a todos los ciudadanos por especiales; y c) crean una autoridad central.
igual (no hay territorios y ratifiquen o decidido El que sea una asociación de Estados que
no implementar las determinaciones) y la mantienen cada uno su soberanía implica
5 En sentido amplio un Estado es una forma jurídico-política 6 En el caso de la doctrina italiana se plantean tres clases
de organización social con poder soberano sobre un de descentralización: la jerárquica, la institucional y la
territorio. autárquica.
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autonomía y personalidad internacional de los individuos. Dicho Estado de Derecho

para cada uno de estos Estados, los cuales, se caracteriza también por la división en
sin embargo, se encuentran supeditados tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial
a una autoridad central que vela por los dispuestos de tal forma que se procure que
fines especiales por los cuales se ha creado ninguno de los tres poderes se extralimite y
la confederación. Habitualmente los fines amenace las dos primeras características del
especiales de las confederaciones han Estado de Derecho.
estado relacionados con la estrategia militar
y la estabilidad política de una región como Expresa Juárez (2010) que el Estado
mantener la paz entre los Estados miembros, constitucional de Derecho es el marco jurídico
la defensa exterior o la protección de intereses que teóricamente permitiría ejercer a los
comunes. ciudadanos el derecho a un buen gobierno o
buena administración. Así se justifica la figura
Normalmente la autoridad central es una del Estado, pues satisface la humanidad en
Dieta en la cual se toman algunas decisiones tanto permite ser autosuficiente en función del
por unanimidad por parte de representantes conjunto, permitiendo su supervivencia física
de cada uno de los Estados Confederados, pero y moral. Por lo que se acepta normalmente
luego cada gobierno ejecutara, a discreción, que el hombre es un ser social.
dichas decisiones, no habiendo poder directo
de la Dieta sobre otras instituciones. Pese a lo anterior, a inicios del siglo XVIII
tanto el individualismo como el pensamiento
Algunos ejemplos de confederaciones en la moderno azuzado por la ilustración comienzan
historia han sido la Confederación Americana a reclamar los derechos del hombre, por
entre 1781 y 1789 que tomó parte en la su naturaleza, que le son propios, anterior
guerra de secesión del actual Estados Unidos a cualquier pacto social. Así comienza la
de Norteamérica. Otro ejemplo fueron las noción de derechos naturales y universales
Provincias Unidas de los Países bajos entre a imponerse sobre la única existencia de
1579 y 1795, así como la Confederación deberes de los súbditos de las coronas. Sin
Germánica entre 1815 y 1866. embargo, la mejor situación no es el gobierno
Muchos de los Estados actuales tienen de los hombres -en estado de naturaleza
nociones de democracia, que opera para la e individual- sino el gobierno de las leyes.
elección de diferentes personas en diversos Por tanto, el Estado es necesario para el
cargos de la estructura estatal. La democracia, mantenimiento del orden en la sociedad.
junto con la creciente avanzada de las ideas (Juárez, 2010, p. 907)
liberales, da forma a lo que se conoce como En la época moderna el Estado-nación es la
Estado Democrático de Derecho, expresión organización social que nace después del
jurídica de las democracias liberales.
medioevo, aunado al concepto de ciudadano
La democracia se basa en el principio de que es caracterizado por la preponderancia
el pueblo es soberano, esto claro, en una creciente de las leyes, que son el medio para
sociedad cuyo proceso político incorpore preservar al hombre en sentido extensivo.
efectivamente al pueblo en los mecanismos De ahí que los subordinados (plebeyos,
para tomar decisiones, aunque generalmente artesanos entre otros) pasen a ser ciudadanos
mediante representantes. y que se vincule al Estado de Derecho con la
concepción positiva del Derecho.
El estado de Derecho por otro lado, como
señalamos anteriormente de origen liberal se Y sin embargo, las nociones de que el Estado
caracteriza por la sumisión de las actuaciones debería servir al interés general tardo cierto
de los individuos al imperio de la ley, lo cual tiempo. Durante los siglos XIX y XX el <<Estado
permite garantizar los derechos fundamentales liberal democrático>> fue progresivamente
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universalizando derechos civiles y políticos. (2008) destaca que si hasta el siglo XIX el
Y por ello surge la categorización de Estado Estado Unitario era predominante como
Social de Derecho como aquel que reconoce forma de organización territorial en occidente,
su papel en asegurarla libertad individual, en el siglo XX, desde su primera mitad tras
sino también en la situación económica por la caída de los imperios y la descolonización
lo que van surgiendo los derechos sociales generalizada comenzó a imperar la forma
materializados en el Estado de Bienestar. organizativa federal. (p. 160). En la primera
parte del siglo XX comenzaron a surgir
Ahora, este cambio cierra la noción del Estado racionamientos de las regiones como formas
con un gobernador frente a la sociedad territoriales intermedias -entre Estado y
(gobernada), y abre la noción de sociedad localidades- en la cual confluían características
y Estado en asociación para conseguir fines unitarias y federales, aunque muchas veces
sociales (Juárez, 2010, p. 909). Por lo que esto fue la excepción como reconocimiento
siendo uno de los fines sociales la justicia de particularidades culturales e históricas de
social y siguiendo el reto rawlsiano de diseñar las regiones7.
las instituciones como guiados por un velo de
ignorancia, es natural disponer que aquellos Ya en la segunda mitad del siglo XX. Daniel J.
ciudadanos que nazcan y vivan en las regiones Elazar (1991) argumentó que se comienza a dar
con condiciones debajo de la media sean un cambio de paradigma (ya que encuentra 24
auxiliados de diversas formas. de 180 países con forma organizativa federal)
hacia el federalismo. Ya que el federalismo
Pese a lo anterior Rovira Viñas (1989) este permite el autogobierno a subunidades
advierte que debido a “lo diverso en el Estado del Estado, así desplazando como paradigma
y sobre la escasa utilidad de la distinción al Estado-nación. Este cambio de paradigma
bipolar centralización-descentralización”, se puede deber a que el federalismo permite
luego en la práctica algunas características la adaptación del Estado a la diversidad y
que idealmente se atribuyen a un estado complejidad locales. A la diversidad porque
centralizado se encuentran en Estados permite cercanía con lo local y a la complejidad
presuntamente descentralizados y algunas del mutante comercio mundial que hace
características que idealmente se atribuyen a interdependientes a los territorios.
un estado descentralizado se encuentran en
estados presuntamente centralizados. Pero entonces ¿en qué etapa de configuración
territorial se encuentra Colombia? Para
Es importante que los ciudadanos participen Suelt (2008) Colombia con la LOOT puede
de los beneficios de la organización Estatal, de profundizar la autonomía administrativa
la existencia de la estructura administrativa y acercarse a una configuración territorial
que ejerce dominio sobre el territorio semejante a la del Estado Regional (p. 193).
nacional y por ende sobre cada uno de sus Esto porque la LOOT reconoce múltiples
partes o territorios constitutivos. Y de hecho posibilidades de asociación territorial entre
una corriente de pensamiento originada en entidades territoriales sean departamentos o
Estados Unidos de norte-américa, el “Welfare territorios.
State” da orientación a lo que actualmente se
conoce como Estado Social de Derecho. El Estado regional permite, en teoría,
distinciones regionales en base a
Colombia es un Estado social de Derecho. reconocimiento de distintas formas de vida
Ello implica la búsqueda de la materialización que han sido persistentes en determinados
de diversos derechos sociales y de la justicia territorios (Suelt, 2008, 170). En dicha
social. En particular Colombia se quedó atrás forma de organización territorial persiste
de una tendencia mundial de configurarse
como estados federados. Al respecto Suelt 7 A esto se llamó Estado Regional.
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la preeminencia del Estado Unitario y no circulo extendido de amistades del líder

existe una segunda cámara que represente político. En dichos estados predatorios no
a las regiones o estados miembro, aunque existe interés en la actividad privada pues el
si tienen las regiones reconocidas una cierta rédito de la captura de rentas del Estado resulta
autonomía legislativa. más seguro. Ya en los auténticos Estados
desarrollistas como son ejemplo los
Existen diferentes marcos espaciales del denominados tigres asiáticos del sudeste
desarrollo al interior de los Estados, Regional, asiático y que en los 70 se llegaron a denominar
territorial y local. Y en ellos se ha puesto la NDC (Nuevos países desarrollados), como son
mirada luego del largo proceso de discursos Corea y Taiwán, su éxito desarrollista se basó
y prácticas del desarrollo. Al respecto se en una tradición larga de burocracia bien
debe anotar como destaca Peter Evans que pagada, enraizada socialmente, pero con
surge el desarrollismo como una respuesta autonomía que permitía intervenir para
al papel que debe tener el Estado en la impulsar de pocas pero estratégicas industrias.
economía. Y sin embargo los estados cuyos Y por último, algunos Estados se quedaron en
territorios nacionales experimentaron una un intermedio por cuestiones de economía
industrialización temprana, más allá de las política, principalmente la gran fortaleza de la
razones por las cuales la experimentaron clase terrateniente que pugnando por recursos
primero, apenas requieren un Estado que estatales mermaba las capacidades para
garantice estabilidad jurídica-militar para desarrollar una burocracia autónoma y
dejar que el mercado funcione (Evans, 2011). enraizada con el capital en un ambiente
Pero los Estados que apostarán por una
democrático. Ejemplos de estos tipos
industrialización tardía, especialmente a partir
intermedios son Brasil e India, los cuales por
de 1945, requerían Estados desarrollistas.
diferencias culturales o por las perversidades
Para Evans, los Estados desarrollados de gobiernos populistas militares no consiguen
corresponden a la visión weberiana del Estado priorizar unos pocos sectores para su
y cumplirían meramente la función de facilitar intervención, difuminando recursos y creando
o propiciar el funcionamiento del mercado, pocos casos exitosos de su intervención. Ahora
a través de la seguridad individual y de los Gerschenkron (1962) apunto que no se
derechos de propiedad. En dichos estados requería solo de factores de producción sino
los capitalistas a la imagen del innovador también de habilidades empresariales o
empresario shumpeteriano buscaría invertir gerenciales que invirtieran y mantuvieran el
sus capitales, asumiendo riesgos en pos de crecimiento económico.
conseguir mayores ganancias. Sin embargo,
Para Michael Mann (2011). El poder del
en los países del tercer mundo como indica
Estado depende de su poder (coordinador)
Evans citando a Gerschenkron, por la baja
infraestructural y de su poder despótico. Los
capacidad de ahorro, la baja proporción de
poderes infraestructurales están en función de
capitalistas y su gran aversión al riesgo es
las tecnologías que permiten la coordinación
necesario que el Estado induzca al capital
logística estatal (aunque también pueden ser
a invertir en ciertos sectores clave para el
tecnologías de uso privado).
desarrollo.
El origen del poder del Estado es: a. la necesidad
Y en esa carrera de los países del tercer mundo
del Estado; b. la multiplicidad de funciones; y
se crearon diversas estructuras estatales, a
c. la centralización territorializada. E incluso
veces denominadas Estados desarrollistas.
para algunos la solidaridad fue la fundante del
Pero la verdad es que algunos países como
Estado como afirma Mann (2011):
Zaire se convierten en Estados predatorios, en
donde persiste cierta forma de patrimonialismo El Estado redistributivo parece haber sido,
y los dirigentes son parte de la familia y/o (…) particularmente propio de la historia
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temprana de las sociedades antes de que del arte y de la industria se concentrasen

se diera el intercambio de mercancías. allí donde tales facilidades convirtieron
Distintos núcleos económicos entregaban el mundo en un mercado para toda clase
sus excedentes a un almacén central de productos del trabajo; en cambio, tales
que finalmente se convirtió en un Estado progresos tardaron mucho en extenderse
permanente. (p. 68) por las regiones interiores del país. (Smith,
1759, 23)
La síntesis de su obra la proporciona el propio
Mann (2011): Desde luego Smith estaba refiriéndose a la
Inglaterra de su época, pero su apreciación
El poder autónomo del Estado es el sigue siendo válida aun hoy, países como
producto de la utilidad de la centralización
Bolivia o Kirguistán sufren mayores obstáculos
territorial incrementada para la vida social
en general. Ésta ha variado de forma a su desarrollo por esta característica de
considerable a través de la historia de las no tener costa marítima, son lo que en la
sociedades, y consecuentemente lo ha literatura de economía regional en inglés se
hecho el poder de los Estados. (p.75) denomina landlocked countries. Al interior
de los países con costa (land open countries),
El poder estatal es dialectico, está en función como es el caso relevante de China, las zonas
de los mecanismos infraestructurales que urbanas y desarrolladas tienden a coincidir con
dispone el Estado, pero también de la disputa las zonas costeras del país. Por oposición las
social por su papel. zonas rurales y menos desarrolladas tienden a
El argumento de la política regional se coincidir con las zonas interiores y/o alejadas
fundamenta tanto en el símil de la ayuda de los ríos.
internacional para el desarrollo de los países Jeffrey Sachs explica que estas diferencias al
menos desarrollados (PMD) insertados en interior de los países animan las migraciones
trampas de la pobreza, como en la idea de que campo ciudad, (2014, p77). Pero no solo
el Estado puede, mediante intervenciones las personas buscan mejores lugares,
específicas, proveer factores de producción también las empresas; y esto es lo que
y/o incentivar su provisión en las regiones la Nueva Geografía Económica explica, la
que tienen algún déficit de ese sentido. formación de la variedad, concentraciones o
aglomeraciones de actividades económicas
en ciertos espacios geográficos, el porqué de
5. Desarrollo regional y algunos factores los atributos cualitativos y cuantitativos; lo
geográficos que afectan el desarrollo que normalmente depende de las economías
externas de la industria8, que a su vez dependen
El estudio y explicación de desigualdades del mercado de trabajo especializado, de
regionales se puede remontar en economía las ventajas de la aglomeración y de la
a Adam Smith (1759). Las desigualdades de accesibilidad a mercados, más que de índole
recursos naturales, clima y posición geográfica local, de índole internacional, Krugman et al.
enmarcan condicionantes que, junto con la (2014 p. 142)
cultura, van restringiendo las posibilidades
de crecimiento y desarrollo de una región.
Una de las sentencias más comunes tiene que 8 Las economías de escala, internas y externas, son las que
ver con el mayor nivel de desarrollo de las producen desequilibrios en los mercados y favorecen
la competitividad de las empresas y regiones. “Las
zonas costeras, primero planteada por Smith y economías de escala externas se producen cuando el
recientemente revalidada por Krugman entre coste unitario depende del tamaño de la industria, pero
otros. no necesariamente del tamaño de cada una de sus
empresas. Las economías de escala internas se producen
Siendo estas las ventajas del transporte cuando el coste unitario depende del tamaño de una
acuático, es natural, que los progresos empresa individual, pero no necesariamente del de la
industria” Krugman et al. (2014, p. 141).
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Y, sin embargo, Krugman et al. (2014, p. en marcha, dinámicos, pero con bajo PIB
147) advierten que una vez establecida una p.c.; que hay territorios potencialmente
industria y está presente economías externas ganadores, dinámicos y con alto PIB p.c.; que
o internas de escala, permanecerá aun hay territorios potencialmente perdedores y
cuando las ventajas comparativas iniciales estancados (no dinámicos y con bajo PIB p.c.);
hayan desaparecido. Por lo que el desarrollo y finalmente hay territorios potencialmente
termina siendo en parte la suerte de haber perdedores en retroceso, no dinámicos
establecido primero la industria. (Boisier, aunque con alto PIB p.c. Silva (2003, p.27)
1997, Krugman et al, 2014) hace una breve descripción de los sectores
que caracterizan la economía de cada tipo de
Bonet y Meisel (1999) relatan algunas fuerzas territorios. Así los territorios potencialmente
económicas, políticas y geográficas que en ganadores en marcha puede que se basen
solitario o en concurrencia explican la razón en la explotación de recursos naturales que
por la cual algunas regiones no convergen, recientemente han ganado valoración en
creciendo rápidamente para alcanzar a las el mercado. O pueden estar aprovechando
más desarrolladas. Para ellos las fuerzas que ventajas competitivas vinculadas a sectores
interfieren en el crecimiento regional, son: primarios en conjunto con desarrollo de
• Económicas, como las economías de manufacturas como de sectores terciarios.
escala o de aglomeración. Su crecimiento se da con base en el mayor
dinamismo de los sectores secundarios y
• Políticas, especialmente relacionadas con terciarios.
la correcta dirección de la inversión pública.
De otra parte, los territorios potencialmente
• Geográficas, como cambios en perdedores y estancados pueden basar su
competitividad o transportes para el economía en actividades primarias de baja
comercio. productividad o en declive (ya sea la agricultura
tradicional o la explotación minera extensiva);
En esa perspectiva se crean desequilibrios
o bien están experimentando notables
espaciales, es decir, diferencias espaciales en
desindustrializaciones causadas por rezagos
crecimiento y riqueza dentro de los países.
en las técnicas de producción. En síntesis, o
Por lo anterior, lo que se intenta normalmente
bien se han estancado, o sus crecimientos en
desde la perspectiva neoliberal es consolidar sectores secundario y terciario son muy bajos.
regiones adelantadas para que estas irradien
crecimiento y desarrollo a su hinterland, al Por otra parte, los territorios potencialmente
mismo tiempo implementan estrategias de ganadores pueden encontrarse vinculados a
desarrollo locales en las áreas atrasadas. Para recursos naturales en exportación activa. O
esto se integran las regiones de forma física, bien pueden estar aprovechando ventajas en
mediante vías de transporte, así como las sectores primarios, pero con eslabonamientos
zonas urbanas con su hinterland, también se con algunas manufacturas y/o actividades
promueve la asociación publico privada y el terciarias. En estos territorios el dinamismo lo
fortalecimiento institucional. brindan los sectores secundarios y terciarios.
Silva (2003) propuso una tipología de Y finalmente los territorios potencialmente
departamentos según tasas de crecimiento perdedores en retroceso. Los cuales pueden
y PIB p.c. para intentar diagnosticar y partir tener un gran peso del sector primario en
hacia medidas de política económica regional. su economía, y dichos productos primarios
Discrimina así cuatro grupos de territorios o están creciendo muy poco o decreciendo. O
regiones según dinámicas (alto crecimiento) y bien pueden estar perdiendo el dinamismo
según el alto o bajo PIB p.c. Establece así que de sus tradicionales sectores secundarios y/o
hay territorios potencialmente ganadores terciarios. Explica Silva que su situación de
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retroceso de PIB per cápita puede deberse a las distintas regiones de un país o unión
que la inmigración esté sumando población de países9. Por ejemplo, las devaluaciones
mucho más rápido que lo que las actividades afectan positivamente a las regiones y sectores
económicas crecen. mayormente volcados a la exportación,
mientras perjudican en su poder adquisitivo
La misión de las políticas para el desarrollo
a aquellas regionales que están concentradas
regional es corregir desequilibrios regionales,
y esto especialmente en referencia al ajuste en producción para el mercado nacional
estructural y desarrollo de regiones atrasadas o en sectores no transables. Desde luego
como a regiones en retroceso que requieren los instrumentos deben estar en respuesta
reconversiones productivas. (Sánchez, O., a los objetivos de política regional e irse
2007, p.142) modificando o adaptando con el tiempo.
Para Lawrence (2000) el regionalismo viejo, Una de las políticas regionales, referencia
cepalino, implicó buscar la sustitución a nivel mundial, es la Unión Europea, cuyos
de importaciones bajo una conducción objetivos se van cumpliendo en razón a la
gubernamental, especialmente de productos existencia de los Fondos Estructurales (F.E.). Los
industriales. Además, se buscó planear la fondos estructurales dan vida a los principales
asignación de recursos de acuerdo a barreras instrumentos que materializan la solidaridad
al comercio existentes. Ya por el contrario el de la Unión Europea10. Aclarando que dichos
nuevo regionalismo (abierto) implicó un giro F.E. financian programas plurianuales de
hacia vocaciones exportadoras, buscando desarrollo regional, consensuados y que
mayor integración con el sistema económico permiten concentrar las ayudas a las regiones
mundial, conducido por las oportunidades necesitadas de acuerdo a unos criterios bien
que las firmas privadas aprovechan y que les definidos.
permite reasignar recursos en función del
mercado y coadyuvar a la integración. Entre otros criterios se destacan los siguientes,
que definen características que deben tener
Por supuesto, dicho cambio ha afectado el las regiones beneficiarias de la política regional
nivel de planificación estatal. Y obstaculiza de la Unión Europea (Sánchez, O.I., p.146);
iniciativas de uso de lo que Pérez y Rowland por ejemplo, el ser una región desfavorecida
(2004) denominan instrumentos de política que puede obedecer a que se tiene un bajo
pública regional y que se han de diseñar para nivel de desarrollo, al tener un nivel de renta
hacer variar los niveles de ingresos o gastos, per cápita menor al 75% de la renta per
o para cambiar asignaciones de diferentes
factores productivos. 9 Se hace esta acotación porque uno de los referentes
mundiales en materia de política regional es precisamente
Los instrumentos de política regional son la Unión Europea.
macroeconómicos cuando se concentran
en los gastos e ingresos regionales y son 10 De hecho, el ex Director General de Política Regional
de la Unión Europea, Eneko Landáburu, afirmaba que
microeconómicos cuando se concentran en “La política regional de la Comunidad se sustenta en el
la creación de mecanismo que incentiven objetivo de cohesión económica y social, que se define
reasignaciones de factores productivos como como condición del éxito de la integración europea y
el trabajo, el capital y/o la tecnología, entre recurre a la imprescindible solidaridad comunitaria frente
a la magnitud de las disparidades de desarrollo. Esta
diferentes regiones e industrias. Esto porque cohesión encuentra uno de sus factores clave en la propia
algunas zonas o regiones no recibirían dichos política regional...es imprescindible un esfuerzo común
factores de producción en condiciones de libre de solidaridad” (Landáburu; 1995; pp. 61-62). Lo que da
pie para aclarar que muchas veces a la política regional
mercado. se le termina denominando también política de cohesión
económica y/o social, o incluso aunque menos apropiado,
En la práctica las políticas macroeconómicas política estructural, en el sentido de pretender mejorar las
terminan afectando de forma diferente a estructuras económicas de las regiones.
68
cápita comunitaria, estar poco pobladas; o nacional (Estado) y la última de autoría de la

por ser una región en reconversión, ya sea región (subnacional).
por cambios en alguna actividad industrial o
de servicios que requiere adaptación, o por Aunque algunos autores como Moncayo
disminución de beneficios en las actividades (2004), consideran que la acepción de política
regional, en el sentido de política del Estado
tradicionales y del campo, o por afectaciones
para el desarrollo de las regiones, como
a la pesca comercial, o simplemente porque
aquella que persigue la reducción de los
son regiones deficitarias en ingresos,
desequilibrios o disparidades interregionales,
con problemas medioambientales y/o de
corresponde al Estado, se tiende a confundir
infraestructura de transporte.
con la acepción de política regional (en
Adicionalmente, por medio de las normativas el sentido de política de desarrollo desde
Interreg III B y C, la Unión Europea las regiones), como aquella que canaliza
anima a la cooperación transnacional e esfuerzos de cada región individualmente,
interregional, dando un carácter asociativo considerada para mejorar sus condiciones,
o de colectividad a la política regional, que corresponde a los entes territoriales. Pese a
permite el ordenamiento territorial de vastas lo anterior lo que se observa en Colombia es
zonas geográficas, así como el intercambio que lo más cercano a políticas regionales que
y cooperación entre diferentes actores del hay, son los planes económicos de mediano y
desarrollo de las regiones y localidades de la largo plazo12 en los cuales la nación estipula, a
Comunidad Europea. veces por consenso, los esfuerzos y dirección
sectorial de dichos esfuerzos en las regiones.
Sánchez O.I. (2007) Identifica unos pasos que
según él tomo la U.E. y que deberían orientar A grandes rasgos, Las políticas regionales
otras políticas regionales, o políticas públicas también difieren del criterio usado para
para el desarrollo regional. evaluarlas, siendo la equidad o la eficiencia
conseguidas, los más comunes. Para que la
• Adecuación del marco jurídico para poder política regional funcione se deben conseguir
aplicar la política regional. arreglos institucionales en los que además
de la regionalización se consiga que, tanto
• Revisión de la división administrativa. el gobierno nacional como los regionales,
• “definición de programas regionales de se beneficien y puedan superar, tanto el
desarrollo integrados y plurianuales”. (p. centralismo como el clientelismo. No es
148) posible...
• Cumplir ciertos principios11. (...) el desarrollo sostenido para una

región si no es en el marco de una política
Edilberto Rodríguez (2007, p. 215) apunta nacional de desarrollo y esta carece de toda
que la denominación de política regional viabilidad si no se apoya en las capacidades
depende del énfasis y toma así nombre de endógenas de las regiones y si no muestra
congruencia con la política económica
política regional, política económica regional
general”. (Boisier, 1999, p.31)
o territorial. Y agregamos las denominaciones
de política de desarrollo regional o política Algunos consideran que las políticas económi-
regional de desarrollo. Estas dos últimas cas regionales emergen como secuencia de la
denominaciones implican diferencia de sensación de frustración de los efectos de las
autoría, siendo la penúltima de autoría políticas nacionales, (Cuervo, 1999, p.89). Esto
11 Los da la U.E. son programación, cooperación, 12 Tales como los Planes de desarrollo, o las visiones o
adicionalidad, gestión, seguimiento, evaluación, pagos y misiones que ocasionalmente se realizan por orden de
controles financieros. algún documento CONPES.
69
da inicio a clamores por diseños de política de resultados de algunos trabajos que abordan
autoría endógena en que diferentes actores el proceso convergencia/divergencia regional
y agentes regionales construyen sinergias so- o departamental en Colombia.
ciales para aprovechar sus capitales tangibles
e intangibles para transformar socioeconómi- El DNP declara que…
camente su sociedad, (Boisier, 1997). Esto da (...) para estructurar las áreas de desarrollo,
lugar a dos posibles soluciones, la primera es necesario entender la infraestructura
adoptar modelos de crecimiento endógeno vial y de comunicaciones y los equipamien-
que sigan teniendo en cuenta principalmente tos regionales como ejes o nodos articula-
los aspectos estrictamente económicos, y la dores que movilizan y conectan los polos de
segunda, prestar atención al desarrollo social desarrollo y facilitan la creación de entor-
e institucional como un complemento nece- nos territoriales competitivos, vinculando
sario para generar cambios en materia de activamente los territorios adyacentes de
manera que aprovechen tales infraestruc-
crecimiento, equidad y convivencia.
turas y eleven la accesibilidad a los diversos
Con la preponderancia que han ganado los puntos situados en el área de influencia del
modelos de crecimiento endógeno a partir de eje. (2011, p.52)
los años 1990, aunado al declive keynesiano y Ahora, ¿por qué es importante el estudio de las
auge de la economía ortodoxa neoclásica, en desigualdades socioespaciales? La respuesta
muchos países se abandonó la idea de política es un poco contradictoria, porque para la
regional, relegando al Estado a una selectiva teoría económica neoclásica aparentemente
y discreta actuación, ya que se esperaba que las desigualdades en crecimiento y desarrollo
la movilidad de factores en el libre mercado de la economía no interesarían, pues se
generara crecer más rápido a las regiones supone que en el largo plazo se tendería a
atrasadas y así la convergencia se daría de converger por la expansión del capital en
forma natural. De Matos (2000, p.23) indica busca de ganancias. Sin embargo, esto, ha
que bajo esos supuestos la política económica sido muy controvertido; por lo tanto surgió
debe encargarse de facilitar la operación del la explicación de que no existía convergencia
libre mercado. porque se trataba de diferentes marcos
Para Edilberto Rodríguez (2007) aunque institucionales y culturales, pero que dentro de
algunas políticas transversales tengan efectos los países, las regiones deberían comportarse
regionales, no reemplazan la política regional. como clubes de convergencia. Así el estudio
En la actualidad muchas de las políticas sobre la convergencia subnacional surge, por
transversales son volcadas hacia sectores un lado por una cuestión teórica dentro de
específicos de la actividad económica, y esto la economía del desarrollo pero, por el otro
dista del verdadero objetivo que debe tener lado, cómo forma de evaluar el progreso o
la política regional: la promoción directa o necesidad de una política regional que busque
estimulada del crecimiento de las regiones disminuir brechas entre regiones.
atrasadas (Barón et al, 2004), y dichas
políticas no deben confundirse con políticas
redistributivas generales o con estrategias Estudios de disparidades regionales en
endógenas de los territorios o regiones. Colombia
Pese a lo anterior, hay un problema con este -y Los estudios sobre la convergencia depar-
otros autores- y es la utilización indistinta de tamental no son tan nuevos como podría
las denominaciones del desarrollo. Por lo que pensarse, desde el año 1992 se han realizado
después de presentar la Tabla 1, en la sección diversas investigaciones al respecto de la con-
3.3 se mostrará una relación teórica entre el vergencia, especialmente destacan los pro-
desarrollo territorial el local, que resume los ducidos por el Centro de Estudios Económicos
70
Tabla 1. Trabajos realizados sobre el tema.
Autor(es) Período de análisis Resultado

Cárdenas (1993) 1950-1989 Exitosa convergencia
Rocha y Vivas (1998) 1980-1994 Persistente -desigualdad
Birchenall y Murcia (1997) 1960-1994 Persistente -desigualdad
1926-1960 Convergencia clara
Bonet y Meisel (1999)
1960-1995 Creciente polarización
Barón y Meisel (2003) 1990-2000 Aumento de disparidades
Barón (2004) 1980-2000 Creciente disparidad
Cárdenas (2005) 1970-2002 Convergencia beta
Divergencia sigma
Bonet y Meisel (2007) 1975-2000 (Con Bogotá) Crec. Divergencia
1975-2000 (Sin Bogotá) Convergencia
2000-2010 (5regiones) Convergencia
2010-15 (5regiones) Divergencia
Ramírez y Reina (2017*)
2000-5 Divergencia
2005-2010 Convergencia
León y Ríos (2013) 1990-2010 Divergencia**
Fuente: elaboración propia. *Trabajo en proceso de publicación. **León y Ríos (2013) realizaron análisis de
convergencia de IDH y sus componentes Ingreso, Esperanza de vida y Educación, que serán comentados más adelante.
Regionales (CEER)13 Sánchez, O.I. (2007, p. promedio. Sin embargo, las diferencias entre
122). el PIB per cápita más alto (Bogotá) y el más
bajo que es Chocó, han disminuido por lo que
Los trabajos pioneros solo disponían de datos se constata convergencia beta.
de producción bruta y difieren en los periodos
analizados y modelos de crecimiento base
para el análisis de las convergencias. En la
Tabla 1 se resumen los resultados de algunos 6. Desarrollo territorial y desarrollo local
trabajos. Dado que el nuevo regionalismo involucra
ay que apuntar que Cárdenas (1993) mayor papel del sector privado en el desarrollo,
consideró las variables migración y educación surgen con fuerza las nociones de desarrollo
en su investigación y encontró que la primera territorial y desarrollo local. Aunadas a los
no influyó significativamente, pero en movimientos globalistas clamando por mayor
cambio la inversión regional en educación trasparencia en los procesos gubernamentales
permitió mayor crecimiento a las regiones dichas nociones de desarrollo, en concreto,
que las realizaron. Años después, Mauricio buscan encontrar especificidades ubicadas
Cárdenas (2005), analizando el periodo en la localidad o región para basar en ella una
1970-2002 encuentra que las convergencias producción competitiva a nivel internacional
sigma entre departamentos han aumentado, y anclar a esa apuesta el desarrollo.
es decir, hay una mayor dispersión de los
datos de PIB p.c. departamentales y casi no Aunque los presentes autores consideran
hay departamentos con PIB p.c. cercanos al que el desarrollo territorial implica desarrollo
de institucionalidad para la transparencia y
13 Del Banco de la República de Colombia en Cartagena. generación de acuerdos entre actores con
71
intereses no siempre coincidentes, y que control sobre un área geográfica específica”14

el desarrollo local corresponde más a una (Sack, 1983, p. 55). Entonces, la territorialidad
planeación microeconómica público-privada es un proceso de índole social, económica
con el fin de asegurar la competitividad, en y/o cultural de tensión entre actores sociales
la literatura y en la práctica de los territorios cuando coinciden espacialmente, pero sus
locales y regionales ambos aspectos del intencionalidades no se concilien claramente.
desarrollo son tomados en cuenta en diferente
grado de énfasis. Una vez aclarados los conceptos territorio,
actores sociales y territorial, y tomando la
Se presenta el desarrollo territorial como confluencia de ellos, puede definirse ahora el
sustentado en los conceptos territorio, desarrollo territorial como el cambio a través
actores sociales y territorialidad. El territorio, de la generación de sinergias territoriales,
como ya lo indicó Haesbaert (2010), puede donde diferentes actores sociales establezcan
ser reticular, zonal y las múltiples capas de acuerdos y crean “estrategias territoriales
territorios crean la multiterritorialidad, los para afrontar diversassituaciones indeseadas
territorios se imbrican con el de otros agentes o perfectibles y asi conseguir incrementos
o actores sociales. Los territorios a que productivos y mejoras en la calidad de vida de
refiere el desarrollo territorial en Colombia, las personas en sus territorios de actuación
normalmente son los territorios zona asignados o competencia”, (Reina-Bermúdez, 2017,
por los Estados a sus unidades administrativas p. 58). Y aunque el desarrollo puede ocurrir
fundamentales: departamentos o municipios por azar, se debe partir de la premisa de
(Reina-Bermúdez, 2017, p. 56). La discusión que el desarrollo es posible, Boisier (1997).
del desarrollo, colocando en el centro a los Es particularmente importante para el
territorios y no a las regiones en la economía desarrollo local o territorial, el surgimiento
del desarrollo, se hace especialmente de instituciones que beneficien a todos.
importante luego del incremento de las (Caravaca, I. Y González, G., 2009)
descentralizaciones del siglo XX en América
“Aunque suele confundirse con el
Latina (Boisier, 1997, p. 11 y p. 23) y que
desarrollo local, dicho tipo de desarrollo se
Elazar vincula con la creciente federalización
fundamente en la innovación volcada a la
de los Estados. El territorio entraña relaciones
producción en medio del contexto global
de poder donde diferentes actores sociales
postfordista”, (Reina-Bermúdez, 2017, p. 58).
agencian, esto es, buscan administrar
El postfordismo implica que los territorios
intercambios simbólicos e intercambios o
se encuentran en medio de un sistema
movimientos físicos. (Painter, 2010) económico mundial de producción flexible
Por otro lado, los actores sociales, grupos y diferenciada en diferentes localidades,
estructurados de intervención, que ejercen muchas veces internconectadas por la
dominio sobre ciertos recursos y comparten participación en alguna fase de la producción
necesidades que los motiva a organizarse de un mismo producto, es decir, no conectadas
(Aguilar Ibáñez M. J. y Ander-Egg E., 2001), solo por el intercambio. El desarrollo local en
comúnmente tienen valores sociales e lo económico consistiría en lograr localizar
identidad propia. Los actores sociales una parte de esa producción mundial, pero
llevan a cabo acciones de territorialización, con competitividad global. Por otro lado, el
desterritorialización y/o reterritorialización. desarrollo territorial principalmente refiere
(Haesbaert, 2010) al establecimiento institucional en medio de
un ambiente democrático y transparente.
Por último, La territorialidad es “un intento (Boisier, 1999)
de afectar, influenciar, o controlar acciones,
o acceso por mantener o intentar forzar el 14 Traducción propia de el inglés.
72
Por tanto, desarrollo territorial es un como de participación de esta, deben ser

crecimiento económico acompañado de integrados institucionalmente para conseguir
mejor nivel de vida gracias a la sinergia social, concertación y buena gobernanza. Para ese
es decir, a la convergencia de intereses de los efecto, por ejemplo, se han de crear mesas
actores sociales en un ambiente institucional de concertación de desarrollo local y/o
y democrático (Reina-Bermúdez, 2017, p. de lucha contra la pobreza que permitan
58). Dicho desarrollo territorial bien puede la construcción de planes estratégicos de
partir desde organizaciones campesinas, desarrollo. Normalmente lo estratégico se
comunidades étnicas, organizaciones refiere a la identificación de potencialidades,
comunales. Recientemente se fomentan o ventajas comparativas, dados los recursos
las alianzas Universidad-Estado-Empresa, ya existentes (localizados específicamente
como intentos de formar enraizamientos en dicha localidad o territorio) y los que
burocráticos con relativa autonomía y razonablemente se pueden generar, tales
transparencia estatal, pero también de crear como capital humano, infraestructuras,
cogobernanza. asociaciones, organizaciones estatales
prestando servicios como bien público de un
Aunque por lo general en un principio se sector en la localidad, etc.
catalogaba el desarrollo territorial según el
origen de los actores clave en endógeno o Por lo general las metas de desarrollo local
exógeno, es difícil reconocer en la actualidad tienen tres componentes básicos: a) objetivan
esto, más bien existen formas intermedias. el crecimiento de una producción puntual,
Así, solo para conocimiento los desarrollos mediante el incremento de la productividad,
territoriales serian endógenos en el caso de lo que permitiría generar mayores niveles
que los determinantes de la acumulación de de ingresos y de empleo; b) planes para
capital principales sean agentes residentes intensificar la integración con la región de
en el territorio, sumando progresos técnicos que es parte, como mercado inmediato,
generados por el sistema científico y con las demás regiones y con los mercados
tecnológico del área. Y su ideal opuesto, el internacionales, es decir, planes para
desarrollo territorial exógeno si el progreso conseguir integración comercial y física; c)
técnico obedece apenas a procesos de aumento y mejoramiento de calidad de bienes
transferencia tecnológica y si la acumulación y servicios ofrecidos por los distintos niveles
de capital se presenta vía agentes externos al de gobierno, (Pérez y Carrillo, 2000). Todo lo
territorio. (Reina-Bermúdez, 2017, pp. 58-59) cual contribuye, no solo a la generación de
desarrollos locales, sino al desarrollo humano.
Con respecto al Desarrollo Local, para
Bartolomé Pérez y Emilio Carrillo (2000), En Valcárcel (2006) encontramos unas
el desarrollo local surge como parte de referencias que identifican el desarrollo local
un “nuevo modelo de política económica con el desarrollo territorial rural, porque
caracterizado por la división de funciones definen como finalidad del desarrollo rural
entre la macro y la microeconomía y el reparto objetivos similares al de desarrollo local,
de tareas y responsabilidades entre los empezando por la finalidad de conseguir el
escalones públicos”. Es decir, solo es posible máximo valor agregado de recursos locales
el desarrollo local con descentralización subutilizados, siguiendo por la integración de
política. Y dicho desarrollo local acontecerá actividades rurales y urbanas, y terminando
en ciudades, pueblos o veredas concretas, por objetivar la incorporación de pobladores
no ha de tenerse una macroescala en la rurales en las actividades generadas por el
consideración del desarrollo local. crecimiento local. (p.27)
En desarrollo local, los procesos espontáneos Ahora bien, desde la óptica del postdesarrollo,
de organización de la sociedad civil, así que no es más que la enunciación del
73
desarrollo como un discurso de poder e y/ controlan los procesos de crecimiento.

incluso de control social de los pueblos, se (Vásquez Barquero, 2000, p. 22)
critican las posibilidades y caminos para
conseguir el desarrollo a imagen de occidente
y se expresa que, por el contrario, la búsqueda 7. Justicia social interterritorial
de mejora socioeconómica debe obedecer a
la herencia de la comunidad local: sus valores En esta sección se mostrará cómo ha
y tradiciones, (Valcarcel, 2006, p.28). Así, lo evolucionado la solidaridad como principio
local debe fundar la reconstrucción moral constitucional y qué implicaciones ha tenido
y política de las sociedades, pero desde las para el desarrollo solidario con justicia social.
comunidades, para establecer lazos basados
Cuando se habla de solidaridad, de golpe es fácil
en confianza y reciprocidad. Esto es, las
reconocer su significado y sus alcances, sobre
prácticas locales de desarrollo, para los
todo en el ámbito personal. La solidaridad
teóricos del postdesarrollo, exigen que sean
es asumir como propios intereses de otras
agenciadas por actores de base.
personas, sentir empatía, generar un proceso
El desarrollo local puede definirse como “un de colaboración mutua para solucionar sus
proceso de crecimiento y cambio estructural problemas, interés e inquietudes, (Segado
que, mediante la utilización del potencial 2012). Sin embargo, la palabra solidaridad
de desarrollo existente en el territorio, tiene diferentes acepciones, dependiendo
conduce a elevar el bienestar de la población del contexto y de donde sea usado. Por
de una localidad o una región” (Vásquez ejemplo, no es tan fácil de definir o identificar
Barquero. 2001, p. 21); el cual es endógeno los alcances y su aplicación precisa cuando
si la comunidad local consigue liderar dicho la solidaridad se convierte en un principio
proceso de cambio estructural. rector, angular de una constitución, (De
Juan y Peñalosa, 1979). ¿Hasta dónde va la
Para Vásquez Barquero (2001), la hipótesis solidaridad entre pueblos o regiones, como
que posibilita el desarrollo local es que juegan los diferentes intereses regionales en
existen recursos y economías de escala no este sentido? Esta pregunta es un poco más
suficientemente explotadas que permitirían compleja en especial cuando hablamos de
dar cambios a esas estructuras productivas, desarrollo solidario con justicia social. Ya la
movilizar la demanda de trabajo, mejorar solidaridad es una virtud social por excelencia
las capacidades tecnológicas, así como y, según Amengual (1993), implica una relación
también la capacidad empresarial y/o la de pertenencia y de corresponsabilidad que
infraestructura, dadas las dotaciones de vincula a los individuos con el grupo social, de
recursos naturales, el sistema socio-político y igual modo, a los diferentes grupos sociales
la cultura. La clave para aumentar el bienestar ente sí.
local es construir y/o consolidar un sistema
productivo que genere economías de escala a Ya lo indicaba Adam Smith (1759) en la
partir de la innovación y recursos disponibles. Teoría de los sentimientos morales: no solo
Por tanto, el desarrollo económico local se los egoísmos motivan la acción del hombre,
caracteriza por conseguir una organización también los sentimientos de empatía.
sistémica de las unidades de producción, Igualmente apunta Smith (1759) que los
esto para contribuir a la competitividad de las individuos resienten con mayor intensidad
empresas locales en los mercados nacionales una perdida que una ganancia. Recientemente
e internacionales, (Vásquez Barquero, 2000, Richard Thaler (1980) ha retomado este asunto
p. 21). Por último, puede considerarse un y ha indicado que los modelos de racionalidad
abordaje del desarrollo económico desde la microeconómica no han estado incorporando
metodología de abajo hacia arriba, en la que lo que él llamó el principio de aversión a las
diferentes actores locales realizan inversiones perdidas, mecanismo enmarcado dentro de
74
la economía conductual que lleva a que los tal forma que se vaya mejorando el bienestar
individuos tengan una disposición a comprar de los diferentes grupos de individuos en la
ciertos bienes especiales a un precio x sociedad y entre los diferentes grupos.
determinado, pero una disposición a venderlo
solo a un precio mayor a x, por ejemplo, los Para entender el significado de solidaridad
vinos para los coleccionistas expertos15. resulta más fácil empezar por recordar
su significado originario y etimológico, es
Entonces, partiendo de su idea, si el individuo decir, mediante el rastreo del surgimiento
tiene mayor precio de reserva para renunciar del concepto de solidaridad y la adopción
a ciertos bienes que para comprar ciertas como principio constitucional por diferentes
cosas, entonces es posible que el sentimiento Estados. De esta manera, el término
de empatía que moviliza solidaridad, se mueva «solidaridad» encuentra su raíz en el étimo
por la identificación y por el sentimiento romano solidarium, que se enlaza con las
que con mayor intensidad sentimos cuando expresiones solidum, soldum, y que significa
observamos grandes pérdidas del prójimo, «entero», «compacto», y de ahí la conocida
que pertenece a un gran grupo16 del cual figura jurídica de la obligatio in solidum, en
también hacemos parte, y es posible que la que cada uno de los codeudores asume la
el sentimiento de empatía sea menor en totalidad de la obligación contraída, y cada
intensidad con pequeñas ganancias de dicho uno de los coacreedores dispone del derecho
prójimo. de exigir el cumplimiento de la obligación en
su totalidad.
Por otro lado, a nivel de Estado, la solidaridad
es la expresión del proceso cultural de Sin embargo, esta concepción solo se incorpora
maduración colectiva para definir su en la vida jurídica y en el Estado como herencia
organización social, (Coturri, 1990). Un del Derecho Romano rescatada por el Código
proyecto compartido y un respaldo activo de Civil napoleónico de 1804, (Hayward, 1959.
la sociedad. Pero no es suficiente con que se p. 270). Por otro lado, Peces-Barba (1998, p.
fomente la solidaridad, ya que como señala 16), menciona que hay dos momentos donde
Cortina (1990, p. 3 y p.12), la solidaridad puede el significado de la solidaridad se diferencia
introducir relaciones asimétricas entre quien claramente. En el primer momento la
ejerce solidaridad y quien se beneficia, ya que solidaridad de los antiguos, que abarca desde
de no aplicarse correctamente puede generar la cultura clásica hasta el siglo XVIII, en la cual
una relación vertical, es decir, la solidaridad la solidaridad es una virtud en las dimensiones
podría suponer cierta superioridad por parte éticas y religiosas. Posteriormente, el autor
de quien la ejerce, e inferioridad por parte de identifica la solidaridad de los modernos
quien se beneficia. como un rechazo frente a la visión de la
Para disminuir estos conflictos la solidaridad economía de los clásicos, Adam Smith (1723-
tiene que ser acompañada por justicia 1790) y Thomas Robert Malthus (1766-1834),
social, la cual implica la búsqueda del goce buscando en principio disminuir la presión
relativamente equitativo de los progresos del modelo individualista que se promovía en
técnicos y productivos de una sociedad, de esos momentos17.
Para Rosanvallon (1995) después del
15 El principio de aversión es complementado por la
propuesta de cuentas mentales de Thaler en 1985. surgimiento del seguro de vida en el siglo
THALER, R. (1985). “Mental accounting and consumer
choice. Marketing Science, 4(3)”, p. 199-214. 17 Hay que recordar la vieja frase de Malthus que decía «la
16 Para una explicación del comportamiento de los grandes felicidad del conjunto será resultado de la felicidad de los
grupos (large groups) ver entre otras obras de Vamik D. individuos y se iniciará primero en ellos. No se requiere
Volkan. Volkan, V. D. (2003). Large-group identity: Border una cooperación». La corriente que surge y que busca
psychology and related societal processes. Mind and contradecir esto ya que piensan que la felicidad y el
Human Interaction, 13(1), 49-76. bienestar si implica colaboración y cooperación.
75
VIII la idea del seguro comenzó a configurar termina compensando a afectados por riesgos
el contrato social y la sociedad aseguradora en cualquier parte del territorio nacional y
hasta el periodo de guerras mundiales en la esto constituye un ejercicio de solidaridad
primera mitad del siglo XX. En dicho periodo, interterritorial mediado por el Estado, la
siglos XVIII y XIX principalmente, el seguro, cual se suma a las solidaridades espontaneas
mediado a veces por el Estado, se convirtió en individuales.
una suerte de mano invisible de la solidaridad,
que impide encadenamientos de desgracias. Pese a las posibles críticas de origen libertario
(pp. 18-19) y capitalista contra las políticas de Seguridad
Social, en razón de que el Estado incentiva a
La sociedad aseguradora se fue configurando los individuos a descuidarse de sí mismos, hay
de la mano con la aparición de la asistencia situaciones adversas que refieren globalmente
como un derecho límite, con carácter residual a poblaciones, que no pueden atribuirse a
y temporario; que, sin embargo, contribuye a decisiones individuales sino a la dinámica
los antecedentes del concepto de seguridad socioeconómica, (Rosanvallon, 1995, p. 31).
social. La seguridad social tiene dos orígenes: el De hecho, antes del desarrollo del genoma
aumento de la pauperización, especialmente humano no se podían personalizar los riesgos
urbana, que exigió acciones de asistencia de contraer ciertas enfermedades, por lo que
social por parte del Estado; y la existencia de la noción de justicia rawlsiana, creada con un
seguros que vinculaban contractualmente a velo de ignorancia, se ajustaba a los sistemas
los individuos, en tanto contribuyentes, con de seguridad social, especialmente la salud.
el Estado, (Rosanvallon, 1995, pp. 22-23). Y Pero con la creciente información…
con el surgimiento de la seguridad social se
da origen al Estado de Bienestar18. (…) ingresamos en una era posrawlsiana de
reflexión social. Con su teoría de la justicia
Una de las razones por las que se brinda fundada sobre la de un principio de justicia
asistencia social es la materialización del formulado bajo un velo de ignorancia,
riesgo catastrófico19, considerado por Rawls teorizó de hecho el tipo de Estado
Rosanvallon (1995) el creciente problema providencia que actualmente está
de las sociedades humanas, (p. 29). Por desapareciendo. Lo que hoy necesitamos
tanto, diversos países han desarrollado es un enfoque de la justicia “bajo el sol del
mecanismos para disminuir y atender la conocimiento” de las diferencias entre los
hombres. (Rosanvallon, 1995, p. 57)
materialización de estos riesgos. Disponiendo
así de medidas en casos de catástrofe natural Así la discusión sobre la justicia distributiva se
que permiten movilizar recursos para ayudar va alejando cada vez más de la vieja cuestión
a los ciudadanos afectados. Esto se enmarca del reparto analizada desde la óptica de la lucha
en una lógica solidarista que se hibrida con la de clases y se va convirtiendo en la discusión-
idea del seguro. Esto último porque el Estado conflicto por la interpretación sobre el sentido
de justicia20. (Rosanvallon, 1995, p. 60)
18 Dependiendo del país, corriente ideológico o del momento
histórico se ha llamado también Estado Protector, Estado Rosanvallon (1995) apunta que el
providencia o en inglés Welfare State.
19 Los riesgos catastróficos en nuestra actual situación progreso de nuestro conocimiento de las
de cambios globales climáticos están en conexión con desigualdades entre hombres conduce a
las grandes áreas urbanas y el consumo más allá de distinguir tres factores de diferenciación:
los límites ambientales. Aunque puntualmente están
vinculados a materialización de riesgos a la vida humana aquellos determinados por naturaleza (en el
de determinantes geomorfológicos: inundaciones y
terremotos. Así como también por grandes desastres 20 Para Aristóteles, la justicia entraña un problema porque
causados por fallos tecnológicos como por efectos de no tiene una solución teórica posible. No hay forma
cambios climáticos fuertes o por fuertes fenómenos de definir a priori lo justo, y por tanto su solución está
climatológicos conocidos como La niña, El niño, los tifones siempre vinculada a la experiencia y la practicidad de esta.
y huracanes. En últimas, la justicia es una convención social.
76
sentido de la genética), el comportamiento en las sociedades de países en desarrollo

de cada individuo, y los resultados de la debe fundarse así, tanto en la idea de simpatía
suerte, (p. 57). Trasponiendo esto a las como en la de deuda social, aquí presentada
cuestiones regionales, tenemos que si las en función de las desigualdades regionales. La
desigualdades naturales son objeto de acción idea de simpatía fue expuesta por Adam Smith
cuando se adopta el principio de igualdad en la Teoría de los sentimientos morales, y la
de oportunidades, entonces, la pertenencia de deuda social por Jean Jackes Rousseau.
a cierta región o territorio de la nación es
una característica que podemos asimilar a Una vez explicado cómo se ha estructurado
una condición natural, desconsiderando por la solidaridad en los diferentes Estados sobre
ahora los desplazamientos por incentivos todo en los federales y Estados centrales,
económicos, ya que pone al individuo en un y si es posible aplicar de la misma forma el
entorno socioeconómico que no depende concepto de solidaridad, y algunos ejemplos,
solamente de su comportamiento individual ya que esto termina por explicar una parte de
sino de la dinámica social. cómo ven los Estado el tema de la solidaridad
y luego se dan ejemplos concretos de España,
Ahora, teniendo en cuenta el apunte sobre Alemania e Italia, donde se desarrolla este
la era posrawlsiana de Rosanvallon, se principio.
dispone de mayor información sobre nuestras
regiones (ver cuentas departamentales: 8. Teorías federalistas y federaciones con
DANE), lo que permite evaluar la situación principio de Solidaridad Interterritorial-
de cada una de ellas en comparación con sus
vecinas o similares. Por lo que en el plano Para iniciar esta sección es necesario explicar
regional, de aquí en adelante la solidaridad que la solidaridad interterritorial se expresa
entre individuos y entre estos a través de mejor en el marco de una descentralización
las regiones o el Estado, ha de estar de la administrativa sumada a una descentralización
mano con una transparente democracia fiscal, aunque no necesariamente implique
deliberativa, (Rosanvallon, 1995, p. 63). Este autonomía política, es decir legislativa,
asunto es tan importante que Rosanvallon como se explicó en la sección precedente
afirmó: “Únicamente en la perspectiva de sobre las formas de Estado. Luego de la
una solidaridad sustancial puede constituirse descentralización fiscal procede un arreglo del
el Estado de providencia, sin el cual la idea sistema tributario en que las funciones de los
misma de nación no podría subsistir sino bajo entes territoriales, las cuales, según Collado,
sus especies arcaicas”. (Rosanvallon, 1995, son de carácter asignativo, redistributivo, y de
p.68-69) estabilidad y desarrollo económico. (Collado,
1992, p. 685)
El ejemplo que presenta Pierre Rosanvallon
sobre lo anterior es Canadá, porque en los Dichas funciones se pueden cumplir
periodos en que el vínculo federal en Canadá de acuerdo a la capacidad financiera
se apreciaba frágil, solo el Estado providencia dependiente de las figuras tributarias, que
ayudó a mantener la cohesión nacional. Ahora en teoría deberían depender del “grado de
bien, en los países del mundo en desarrollo movilidad interjurisdiccional de los factores
existe una gran dificultad de introducir/ de producción en relación con los niveles de
implementar un Estado providencia solidarista gobierno”, (Collado, 1992, p. 685). Siendo
sin desarrollo económico y preeminencia del que el factor tierra puede ser gravado por los
trabajo asalariado bien remunerado. Ante tres niveles: local, regional y estatal; el factor
lo cual la identidad colectiva en países no trabajo por su movilidad se podría gravar a
desarrollados se convierte en una ficción, niveles regionales o estatales; y finalmente
identificando con deportistas o artistas el capital resulta apropiado que se grave por
relevantes a nivel internacional. La solidariad el nivel estatal. Por tanto, bajo ese criterio
77
de movilidad de los factores a gravar, los en proceso de descentralización, en transición

impuestos sobre la riqueza corresponden y en desarrollo21.
al Estado (al menos su recaudación) y el
impuesto sobre propiedades inmuebles Ellos encuentran dos cosas, principalmente.
correspondería a las localidades, mientras Primero, se pueden proporcionar incentivos
en una incógnita queda los que se pueden fiscales a los gobiernos locales y obtener me-
atribuir a las regiones. De todas formas, debe joras en la distribución horizontal del gasto
propenderse por la sencillez entendida como público per cápita. Segundo, los incentivos
fácil comprensión de los tributos, así como por fiscales fuertes conllevan aumentos acelera-
los más bajos costes de recaudación y gestión dos del sector no estatal y mayores reformas
tributaria. Por esto Collado (1992) recomienda en el sector estatal. Entiéndase por incentivos
no la duplicidad de tributos en diferentes fiscales: la reducción que desde finales de
niveles territoriales, sino la existencia de los años 1970 el gobierno chino hizo de las
recargos con asignación establecida a cada recaudaciones como porcentaje del PIB, que
nivel territorial. pasaron de un sistema altamente centralizado
a uno en donde cada provincia generaba sus
La solidaridad interterritorial, como indica ingresos y tenía un porcentaje, inicialmente el
Rodríguez G. (2004), a partir de la teoría de 20%. Pero esto no quiere decir que no hubiese
Amartya Sen, debe servir para el desarrollo solidaridad interterritorial en el sistema feder-
de los de territorios periféricos, en el que al chino, de hecho, a las provincias que en los
se objetive el bienestar como resultado primeros años de los 80 presentaron déficit,
de la libertad o capacitar a los individuos se les comenzó a permitir retener un porcen-
para que estén protegidos de aquellas dos taje mayor, en decremento de provincias más
previsibles. Así se superaría “el problema de desarrollas a las que se les permitió retener
desarrollo en territorio rural es periféricos” menos proporción de la recaudación. (Pp. 5-8.)
(Rodríguez G., F., 2004). Desde luego esta
solidaridad interterritorial toma una forma Por tanto, para Shen et al. (2012) las teorías
distinta dependiendo del enfoque que este federalistas deben prestar mayor atención a los
guiando el federalismo. El enfoque tradicional incentivos del gobierno y hacia las cuestiones
del federalismo principalmente busca una institucionales, mediando incentivos locales
nivelación usando al Estado federado como proporcionados por la federación.
intermediario, mientras que la segunda El contrargumento para lo planteado por Shen
generación efectiva descentralización fiscal, et al. (2012) es que los incentivos fiscales
generando incentivos fiscales y haciendo más pueden llegar a generar problemas de equidad,
directa la solidaridad interterritorial. Shen
debido a que aquellas provincias con mayores
et al. (2012), indicaron que con las teorías
impuestos recaudados tendrán mayores
de segunda generación del federalismo se
crecimientos en relación con las provincias de
avanzó un mucho más allá de una teoría
crecimiento lento. Para Weingast (2009), la
sobre la provisión de bienes públicos
teoría federalista fiscal de primera generación
locales que planteaba enfoque tradicional.
(FFPG) suponía la existencia de planificadores
Planteándose así, en el enfoque de segunda
sociales benévolos, conceptualización
generación, que el Estado a través de los
idealista weberiana, bastante ingenua.
gobiernos locales tienen impactos críticos
en el crecimiento económico local. Ellos Por otro lado, el federalismo fiscal de segunda
argumentan que la teoría tradicional del
federalismo fue adecuada para el estudio 21 Basado en Shen et al. (2012) tanto los Estados Unidos y
de aquellas economías industrializadas, China tienen fuertes incentivos locales a las regiones o
estados subnacionales, mientras Canadá está en un punto
entre tanto, la teoría federalista de segunda intermedio entre incentivos fiscales altos y bajos; e India,
generación es adecuada para ver economías México y Rusia, presentan bajos incentivos fiscales.
78
generación (FFSG) estudia el desempeño de bienes y servicios, asi como coadyuvar a

gobiernos locales y regionales de acuerdo con la redistribución y estabilización.
incentivos políticos y fiscales que tienen los
funcionarios subnacionales. Por tanto, han • Estado: acciones tendientes a la
de considerarse los diseños de transferencias estabilización como al desarrollo
intergubernamentales: los cuales no deberían económico y de redistribución de la
tener reparto lineal en pro de la equidad riqueza e ingresos. Adicionalmente la
vertical y horizontal (como en el FFPG), sino prestación de servicios que constituyen
promover la prosperidad económica local bienes públicos para el conjunto de la
mediante incentivos fiscales, como en el caso sociedad, como la defensa.
chino. Y dados los resultados del caso chino Lo anterior, resalta Collado (1992, p. 689),
que mostraron Shen et al. (2012), se puede implica que es la responsabilidad estatal el
deducir que diferentes sistemas tributarios asunto de la disminución de los desequilibrios
generan incentivos fiscales diversos para regionales constatados a través de indicadores
elegir políticas públicas. Particularmente el económicos. Es al gobierno estatal español a
FFSG muestra que generar fuertes incentivos quien competen las acciones redistributivas
fiscales a los gobiernos subnacionales conducentes al crecimiento global nacional
favorece la formulación de políticas que con mayor equilibrio y distribución
favorezcan el crecimiento del mercado. Esto relativamente justa de la renta nacional entre
porque los gobiernos tienen el incentivo de comunidades autónomas.
aumentar sus ingresos ahora dependientes
directa o indirectamente del tamaño del La constitución española ha permitido un
mercado subnacional. (Weingast, 2009) mejoramiento parcial de la equidad vertical
impositiva, o de la importancia de las
Por el contrario, los gobiernos subnacionales haciendas de cada nivel territorial. Esto porque
con <<restricciones presupuestarias suaves>> se pretendía según la ley hasta entonces una
tienen incentivos escasos para conducir al distribución del gasto público que diera al
crecimiento económico y entrañan diversas Estado el 50%, a las regiones (comunidades
problemáticas financieras y económicas. autónomas) el 25% y a las localidades el
El caso Español, es un caso particular porque 25%. Pero desde que se operó la mencionada
si bien existe el Principio de Solidaridad meta el Estado paso de 73,9% a 63.8%; las
Interterritorial (PSI), debe estudiarse bajo comunidades autónomas pasaron de 13,5% a
el marco del federalismo cooperativo, 21,4%; y las corporaciones locales pasaron de
(Collado, 1992, p.687). Esto encuentra 12,6% a 14,8%. (Collado, 1992. p. 693)
asidero parcialmente en el hecho de que la Dichas atribuciones de recursos a cada
Constitución de España 1978, establece la hacienda territorial en la carta magna
cooperación-competencia entre comunidades española, en relación con la financiación de
autónomas, el Estado y las localidades, (Val y comunidades autónomas, se corresponde a
Rivera, 2005). Dicho federalismo cooperativo dos principios esenciales: el de coordinación
condujo a la distribución de funciones entre con el fisco del Estado y el de solidaridad
diferentes niveles gubernamentales, como se interregional. (Collado, 1992. p. 694).
resume a continuación: Siendo así la financiación autonómica
• Localidades: función de optimación de tiene dos orígenes: a) los recursos propios,
recursos para prestación de servicios y ser originados en impuestos propios, deuda
subsidiario del Estado y regiones. pública autonómica y otros; b) transferencias
estatales que corresponden entre otros al
• Regiones, es decir, comunidades Fondo de Compensación Interterritorial y a
autónomas: función de proveedor de recursos para nivelación.
79
Dicho Fondo de Compensación Interterritorial En Alemania los sistemas de compensación

(FCI), que constituye el principal instrumento financiera comenzaron en 1950, con la
de política regional español ha tenido dos entonces República Federal de Alemania, y
etapas, como explican Leiceaga et al. (2014). funcionó bien hasta la reunificación en razón
En la primera etapa, de 1984 a 1990 tenía de la homogeneidad entre los Lander que
la finalidad de subsanar las necesidades de conformaban dicha federación, actualmente
recursos de las comunidades autónomas para conocidos como Lander del oeste, y que hacía
invertir en los servicios que la constitución que las transferencias entre los territorios
les delegaba, siendo así un mecanismo no fueran mayores. Sin embargo, tras la
de financiación. Y en la segunda etapa, se reunificación, iniciada en 199024, el volumen
puede considerar que se configura como un de recursos que han tenido que transferirse
auténtico instrumento de política regional. por parte de los Lander más ricos a los
demás, especialmente a los Lander del este
En cuanto a los resultados, Del Val y Rivera que no tuvieron suficiente desarrollo tras
(2005), indican que la constitución española años de estar bajo la esfera soviética25, y
de 1978 que ha producido una aceptable que significaban un tercio del territorio de la
convergencia interregional, acompañada Alemania unificada, un cuarto de su población
de un proceso de modernización, lo que ha y un sexto del PIB.
permitido el disfrute de bienestar social
bastante aceptable en el conjunto del Helmut Kohl, presidente en el periodo
territorio nacional. Por tanto, los repartos de 1982-1998, para igualar las dos economías,
responsabilidades y derechos a cada una de usando como analogía el principio de
las comunidades autónomas han igualado las vasos comunicantes, “creo el impuesto de
regiones progresivamente, consiguiéndose solidaridad, que recaudó más de un trillón de
el “objetivo constitucional de que cada dólares de la década, valor que fue revertido
uno de los habitantes de nuestro Estado para la fusión de las dos Alemanias”26,
tenga unos niveles de servicio mínimos y traducido de Homma. (2008, p. 75)
equivalentes, independientemente del lugar
donde residan”, Del Val y Rivera (2005, p. 98). En síntesis, en Alemania el marco
Obsérvese que se indica servicios mínimos, no constitucional de la Solidaridad Interterritorial
condiciones iguales de vida. actual tiene tres instrumentos para redistribuir
territorialmente recursos: el primero, una
El Caso de Alemania, el cual explicamos proporción de la recaudación del IVA de
basados en Martínez (2013) se basa en una acuerdo a la proporción de habitantes, aunque
transferencia de recursos directamente entre se reserva hasta el 25% (nacional) para los
los Lander22 y basado, no en la búsqueda de Lander con menor capacidad financiera;
equilibrio regional basado en el PIB regional el segundo, la compensación financiera
como en España, sino en la capacidad fiscal. entre territorios considerando capacidad
Explicado esto debe apuntarse que el reparto financiera de los municipios parte del land
de tributos en Alemania se basa en cuatro
partes: a) conceptos base para determinar la
24 Unificación ocurrida después de la caída del muro de
capacidad financiera de cada land; b) repartos Berlín, en 1989.
de IVA23; c) compensaciones financieras entre 25 Martínez E. (2013) Explica que tras la reunificación,
Lander; y d) transferencias complementarias Alemania paso de 11 a 16 estados, diferenciándose tres
grupos: Länder territoriales del Oeste, Länder territoriales
de origen federal. del Este y Ciudades-Estado: Berlín, Bremen y Hamburgo.
26 Las empresas de Alemania Oriental presentaban baja
22 En Alemania la división política está dada en diferentes productividad y eran obsoletas y existía un deterioro
land, que se pueden asimilar a las regiones, estados ambiental que los alemanes orientales habían camuflado.
miembros y/o comunidades autónomas españolas. Adecuar las empresas a los estándares ambientales de
Siendo el plural de land, Lander. Alemania Occidental también causo gastos mayores a los
23 Impuesto al Valor Agregado. imaginados previamente”
80
y ponderaciones, entre las ponderaciones regiones, por lo cual el orden de las regiones,
se consideran el número de habitantes, usando el criterio escogido, debe ser igual
las necesidades territoriales especificas o antes y después de la redistribución, aunque
baja densidad poblacional; y tercero, las la nueva distribución sea más equitativa, en
transferencias complementarias del Bund Alemania la razón para esto es el respeto
(federación). Pese a todo, la constitución a la individualidad de los Lander. Pese a los
alemana prevé una reducción paulatina anteriores límites, se reconoce que España
de transferencias a los Lander del Este tiene el FCI, mientras que la solidaridad
que terminará en 2019, y de esta forma se interterritorial en Alemania se lleva a cabo de
terminará acabando o moderando el llamado forma más directa.
“recargo de solidaridad”.
En cuanto al destino de recursos, en
Por último, se ha de indicar que, pese España estos están suscritos a la inversión
a la existencia de los tres instrumentos necesaria para prestar servicios públicos
de redistribución territorial, el Tribunal fundamentales, mientras que en Alemania los
Constitucional ha marcado límites al sistema diferentes Lander pueden elegir libremente la
de solidaridad al determinar que: “no debe destinación de sus recursos financieros, lo cual
llegar al extremo de eliminar las diferencias puede resultar razonable ya que permite que
ni se debe invertir el orden inicial de mayor la solidaridad garantice no solo la nivelación
a menor capacidad financiera de los Länder”. de recursos, sino también, la realización
(Martínez, 2013, p. 5) de extraordinarias inversiones con el fin de
romper círculos viciosos de subdesarrollo.
Comparación entre Alemania y España. Para
García A. (2014), ambos casos se caracterizan Caso Europa. Para Plaza Gutiérrez (2002), la
por la falta de claridad y de transparencia, política regional que se trazó la Unión Europea
derivado de la violación de representación desde 1975 y que se materializo una década
del impuesto, incluyendo el no saber en después, tiene el objetivo de:
qué administración pública se terminarán
(...) intentar actuar en favor de las áreas
usando. Igualmente, las distribuciones más necesitadas del territorio comunitario,
no obedecen a un criterio racional, sino configurándose así desde un principio
que están influenciadas por una situación como un mecanismo de solidaridad
pasada y, además, se han establecido límites interterritorial tendiente a reducir las
que en Alemania han correspondido a la distancias y desequilibrios existentes de
determinación del Tribunal Constitucional, estos espacios en relación con las regiones
federal, mientras que en España corresponde más dinámicas. (p. 44)
a limitaciones presentadas por las
comunidades autónomas, como Cataluña27 A partir de entonces se ha facilitado a las
mediante su legislación o por haber dispuesto zonas periféricas, con mayores carencias
la constitución un tratamiento especial a de determinados factores de producción,
Navarra y el País Vasco, que se ha conocido equipamientos28 en el sentido de instalaciones
como régimen foral y por la cual dichas e instituciones que facilitan la vida, su
comunidades no aportan una contribución preservación y desarrollo. En ese sentido, el
similar al de otras comunidades. proceso de integración europea es al mismo
tiempo la construcción de una sociedad
Dichos limites podrían resumirse a la europea más solidaria.
prohibición de nivelación total o, dicho de otra
forma, a la de respetar la ordinalidad de las
28 Normalmente tratados por el urbanismo como aquel
conjunto de edificaciones o espacios, normalmente de
27 Ver: Estatuto de Autonomía de Cataluña que recogió uso público, que facilitan actividades complementarias a
límites a la solidaridad interterritorial. las de vivienda y trabajo.
81
9. Normas y planes de desarrollo en personas que por razones económicas,

Colombia físicas o mentales, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta.
En esta sección se presentan algunos apartes (Corte Constitucional, 1997)30
normativos y de planes de desarrollo y sus
nexos con la solidaridad interterritorial, o En ese apartado la Corte Constitucional
su falta de entendimiento del desarrollo reconoce decididamente la presencia de la
regional, que corresponde a la mistura de solidaridad en el contrato social, aunque en
elementos teóricos del desarrollo territorial y una relación especifica Estado-individuo. Así
desarrollo local. que, al menos en la Constitución, no se puede
encontrar todavía un ápice de solidaridad
Colombia no es ajeno a las exigencias de un interterritorial, a menos que se argumente
Estado social de derecho, y en su constitución qué habitantes de un territorio se encuentren
adoptó el principio-valor de la solidaridad; en condiciones de inferioridad, pero esto en
en su artículo 1 consigna que Colombia es materia jurídica estaría por desarrollarse.
un Estado social de derecho “(...) fundada
en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que Visión Colombia 2019 y Agenda interna para
la integran y en la prevalencia del interés la productividad y la competitividad.
general”. (Constitución de Colombia, 1991)29
A través del CONPES 3297 de 2014 se encargó
Con este artículo la constitución determina, al DNP la construcción de la “Agenda interna
en su parte de filosofía política, que la para la productividad y la competitividad” -en
estructura del Estado colombiano debe adelante Agenda Interna-, la cual se construyó
guiarse por el principio valor de la solidaridad. en medio de un “proceso de construcción
Condicionando de este modo toda la actuación conjunto”, por el cual todos los actores, es
de las autoridades públicas y de la población decir, el sector público nacional y territorial,
en general. el sector privado, actores políticos, academia
Teniendo en cuenta esto, la Sentencia C-237 y sociedad civil, se vieron involucrados en un
de 1997 de la Corte Constitucional, expresó: proceso de pensamiento sobre el desarrollo
económico de sus departamentos a largo
El deber de solidaridad del Estado ha de ser plazo, buscando consolidar concesos sobre
entendido como derivación de su carácter acciones a corto, mediano y largo plazo para
social y de la adopción de la dignidad
aumentar la productividad y competitividad,
humana como principio fundante del
mismo. En virtud de tal deber, al Estado le
Sánchez, O.I. (2007, p 133). En dicho proceso,
corresponde garantizar unas condiciones al tiempo que se construía la agenda
mínimas de vida digna a todas las personas, nacional, los departamentos identificaron
y para ello debe prestar asistencia y agendas internas, buscando definir: apuestas
protección a quienes se encuentren en productivas, requerimientos para aumentar la
circunstancias de inferioridad, bien de competitividad y las opciones para solventarlas.
manera indirecta, a través de la inversión
en el gasto social, o bien de manera directa, El mismo CONPES 3297 de 2004 disponía la
adoptando medidas en favor de aquellas elaboración de un documento denominado
Visión 2019, o Visión Colombia II Centenario
29 Es un Estado social de derecho, organizado en forma de (ver Tabla de Principios y Objetivos de la Visión
republica unitaria, descentralizada, con autonomía de Colombia II Centenario). De dicho documento
sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana,
interesa destacar el objetivo 2: una sociedad
en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general. http://
www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. 30 h t t p : / / w w w . c o r t e c o n s t i t u c i o n a l . g o v . c o /
jsp?i=4125 relatoria/1997/C-237-97.htm
82
Tabla de Principios y Objetivos de la Visión Colombia II Centenario.
Principios Objetivos
1. Alcanzar un modelo político profundamente 1. Sociedad y ciudadanos libres y responsables.
democrático sustentado en los principios de
2. Una sociedad más igualitaria y solidaria.
libertad, tolerancia y fraternidad.
2. Alcanzar un modelo socioeconómico sin 3. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.

exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades 4. Una economía eficiente que garantice mayor
y con un Estado garante de la equidad social. nivel de bienestar.
Fuente: Tabla 5 de Sánchez, O.I. (2007) p. 136. Basada en DNP Visión Colombia II Centenario.
más igualitaria y solidaria; así como el objetivo desarrollo relativo” con el fin de contribuir al
4: una economía que garantice el mejor nivel “desarrollo armónico del territorio colombi-
de bienestar. ano”. Esta última frase, desarrollo armónico,
parece ser un símil de la noción de desarrollo
Los procesos que plantea la agenda interna de cohesionado que manejan los planeadores de
competitividad como la Visión 2019, “hacen la Unión Europea como Landreau. Por último,
evidente la necesidad de contar con una tal principio debe “garantizar el acceso eq-
política regional que articule esfuerzos de los uitativo a las oportunidades y beneficios del
diferentes niveles del Estado y de los actores desarrollo, para elevar la calidad de vida de la
en aras de la consolidación del desarrollo población.”
económico regional en el país”. Sánchez, O.I.
(2007, p.142) Por otra parte el principio de regionalización,
y que es el principal apoyo de la tesis de Suelt
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. (2008) acerca del tránsito de Colombia hacia
De otra parte, la Ley LOOT - Ley Orgánica De una configuración territorial de Estado-región,
Ordenamiento Territorial, 1457 de 201131, plantea precisamente la asociación territorial
dictó normas orgánicas sobre ordenamiento en reconocimiento de…
territorial y modificó otras disposiciones,
estableciendo los principios de sostenibilidad (…) marcos de relaciones geográficas,
y de solidaridad que deben cumplir los económicas, culturales, y funcionales, a
planes de desarrollo. En el artículo 3, enuncia partir de ecosistemas bióticos y biofísicos,
sobre Principios rectores del ordenamiento de identidades culturales locales, de equi-
territorial, de los cuales destacan los pamientos e infraestructuras económicas
y productivas y de relaciones entre las
siguientes: solidaridad y equidad territorial; y formas de vida rural y urbana, en el que se
regionalización. desarrolla la sociedad colombiana y hacia
En relación con el primer principio rector este donde debe tender el modelo de Estado
parece ser un desarrollo del principio consti- Republicano Unitario(..)
tucional de subsidiariedad, interterritorial, ya …para ver las distintas formas de asociación
que se encarga a la “la Nación, las entidades territorial planteadas remitirse a la LOOT.
territoriales y las figuras de integración territo-
rial de mayor capacidad política, económica y Ahora, aunque la LOOT dispone en sus prin-
fiscal, apoyarán aquellas entidades de menor cipios la solidaridad territorial, “El SGP y el
SGR son de los principales mecanismos soli-
darios de descentralización y redistribución
31 Congreso de la Republica. Colombia (2011). Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial. Bogotá. Recuperado de
del ingreso, vía transferencias, que surgen con
https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/noticias/ la Constitución Política de 1991”. (Ramírez y
cartilla_ley_organica_de_ordenamiento_territorial.pdf Reina, 2017)
83
Planes de desarrollo nacional 2006-2010, social. Aduce a las “trampas de la pobreza, de

2010-2014 y 2014-2018 la complejidad de las relaciones territoriales
y de condicionamientos históricos estructura-
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-
les” (2011, p.27) las brechas en el desarrollo
2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para
regional. Y por esto se propone el “crecimien-
todos” capítulo 6, titulado Dimensiones
to y desarrollo socioeconómico, sostenible y
transversales. La cuestión regional quedó
convergente”. El problema es que lo basa en
subordinada a los intereses de actividades
las iniciativas de desarrollo regional, que se
económicas sectoriales. Así se puede leer por
corresponden más con las vertientes teóricas
ejemplo que:
del desarrollo territorial y/o local que con los
(…) es necesario definir una serie de presupuestos de una política regional como
políticas encaminadas a reconocer las se ha definido aquí en el marco teórico.
particularidades regionales y a promover
el desarrollo local y regional, posibilitando Aduce el PND que la disparidad es tanto
que las diversas acciones sectoriales en competitividad como en capacidades
incorporen la dimensión territorial en institucionales, y que tales diferencias se
sus políticas y consiguiendo, en conjunto, deben a la falta de conectividad física de
una asignación y uso más eficiente de los algunos departamentos que no pertenecen al
recursos públicos y una mayor contribución centro del país y/o al eje cafetero (ver Anexo
de las políticas nacionales para reducir los PND 2010-2014. Prosperidad para todos.)
desequilibrios, al igual que para aprovechar Por tanto, en primera instancia plantea un
los potenciales económicos, con los cuales ambicioso programa de infraestructuras
alcanzar mejores niveles de desarrollo.
(DNP, 2006, p. 607)
con el fin de hacer converger a las regiones
atrasadas.
De hecho, más adelante dicho PND 2006-
2010 (p. 609) plantea alcanzar el desarrollo En el apartado de lineamientos estratégicos
socioeconómico incluyente a través de para la formulación de políticas y estrategias
“visiones compartidas sobre regiones de regionales se vuelve a caer en el diagnóstico
actividad económica más competitivos, de aspectos sectoriales con diferente territo-
promoviendo una organización territorial rialización en algunos departamentos, siendo
innovadora y flexible que propicie la uno de los ejemplos el de infraestructura
reducción de los desequilibrios en el minero-energética; develando el verdadero
desarrollo territorial”. Es decir, dicho plan carácter de los planteamientos de este PND
priorizó los sectores a las regiones como 2010-2014, que de nuevo es una mezcla entre
punto de partida; inscribiéndose dentro de políticas transversales sociales y sectoriales,
lo que teóricamente se llama Nueva Política pero no de política económica33.
Regional correspondiente a los modelos de Hay que reconocer, sin embargo, que
crecimiento endógeno. Lo cual significa que el PND 2010-2014 plantea el impulso a
se relega al Estado a papeles pasivos, de algunos macroproyectos, los cuales, al estar
estabilidad institucional, justicia, derechos vinculados con la provisión de infraestructura
de propiedad, así como la provisión solo de de algunos departamentos y regiones con
bienes públicos puros32. menores niveles de ingreso per cápita, en
El PND 2010 2014 reconoce la heterogeneidad teoría, contribuirían a generar procesos de
geográfica, así como los diferentes niveles de convergencia. De hecho la intencionalidad
desarrollo regional y la diversidad cultural y es, ya que tales proyectos son “considerados
32 Aquellos que según la teoría económica son objetivamente 33 Para quien quiera observar con detalle lo planteado
de libre acceso y no rivales al consumirse por varias puede observar las tablas II-2 del PND mencionado en las
personas. pp. 41-43.
84
estratégicos para la lograr mayor convergencia de institucionalidad para la transparencia y

y desarrollo Regional”. (DNP, 2011, p. 47) generación de acuerdos entre actores con
Para ir cerrando el análisis de este PND se intereses no siempre coincidentes, y que
debe decir que pretendió promover áreas de el desarrollo local corresponde más a una
desarrollo territorial, tratándose básicamente planeación microeconómica público-privada
de dar vida a la ley LOOT; para constituir con el fin de asegurar la competitividad, en
ejes de integración que al mismo tiempo la literatura y en la práctica de los territorios
funcionen como plataformas de crecimiento locales y regionales, ambos aspectos del
regional, (DNP, 2011, p. 59). Esto constituye desarrollo son tomados en cuenta en diferente
un avance con respecto a los pasados Planes grado de énfasis.
Nacionales de Desarrollo y esfuerzos de En el PND 2014-2018 la aparente atención
planeación previos a la Constitución de 1991. a particularidades regionales, incluyendo
Al crearse los acuerdos o contratos-plan entre sus ventajas comparativas, no implicará
entidades territoriales y gobierno nacional, un trasfondo de quienes mantener las
así como a través de la creación de diferentes desigualdades del sistema urbano tradicional
áreas de desarrollo territorial, se incrementa y de los diferentes territorios. Al fin y al cabo,
el conocimiento territorial y la participación implican en la práctica seguir haciendo lo
de actores regionales y locales de forma mismo, mantener supuestas vocaciones
permanente en los procesos, incrementando productivas. Al respecto cabe reflexionar si
la conexión nación-territorio. hacer la misma cosa una y otra vez permite
esperar resultados diferentes.
Los esquemas asociativos planteados en PND
2010-2014 incluyen las regiones administra- Las anteriores estrategias surgen de un
tivas y de planificación, las asociaciones de diagnóstico por región que, a través de
departamentos, las áreas metropolitanas, unos ejes articuladores, deben lograr las
las asociaciones de distritos especiales, las metas esperadas para disminuir y cerrar
provincias administrativas y de planificación, las brechas o diferencias entre las regiones
las asociaciones de municipios y/o territorios y los departamentos en diversos aspectos
indígenas; algo que, guardando las propor- relacionados con los servicios del estado y
ciones ya que en Colombia no es estructural, la competitividad de las regiones. (Ramírez y
se parece mucho al programa Interreg de la Reina, 2017)
Unión Europea. Así, a juzgar por ese hecho, se
está avanzando poco a poco, por adición ha- El PND 2014-2018 se diferencia del anterior
cia una política regional. Sin embargo, y dado en que para cerrar las brechas entre regiones,
que el nuevo regionalismo involucra mayor el actual se basa en el análisis de 19 variables
papel del sector privado en el desarrollo, frente a 2 del plan anterior, por lo que es
surgen con fuerza las nociones de desarrollo mucho más completo, además divide las
territorial y desarrollo local. regiones según el grado de desarrollo que
tengan, ya sea robusto, medio o temprano.
Aunadas a los movimientos globalistas (Ramírez y Reina, 2017)
clamando por mayor transparencia en los
procesos gubernamentales, en concreto, Al igual que los anteriores, este plan nacional
dichas nociones de desarrollo buscan encontrar de desarrollo, identifica disparidades
especificidades ubicadas en la localidad o espaciales. Las primeras en apuntar son las
región, para basar en ellas una producción desigualdades en relación con la pobreza,
competitiva a nivel internacional y anclar a esa identificando brechas entre ámbitos urbanos
apuesta el desarrollo. y rurales en el capítulo III, Colombia equitativa
y sin pobreza extrema.
Aunque los presentes autores consideran
que el desarrollo territorial implica desarrollo
85
Y aunque dichas disparidades regionales, Construcción del PND 2014-2018, de los cuales
como el ingreso per cápita son normales, lo tomaron insumos de los actores territoriales.
cierto es que los niveles de la desigualdad Por tanto, en realidad dichas estrategias
departamental medida por el Índice de Gini regionales se asemejan más a procesos de
(I.G.) son mayores en Colombia que en las desarrollo territorial de las regiones, mediado
economías de la OCDE. Siendo 0,31 el I.G. por actores del gobierno central que políticas
colombiano y 0,20 el I.G. OCDE. El error estriba de desarrollo regional.
en que expresamente se confía el combate
a estas diferencias a políticas transversales En el capítulo once, Estrategias regionales,
siguiendo lineamientos de la OCDE (OCDE, luego de una regionalización inusual de siete
2013 y 2014). El texto expresa puntualmente: regiones se declara en los nombres de las
“necesidad de políticas transversales que estrategias los objetivos de cada región en el
logren reducir las brechas productivas entre cuatrienio. Siendo así, las estrategias fueron
departamentos”. (DNP, 2015, p.60) las siguientes: Caribe próspero, equitativo y
sin pobreza extrema; Eje Cafetero y Antioquia:
En el importantísimo capítulo II, Colombia en capital humano innovador en territorios
Paz, también se hace referencia a la cuestión incluyentes; Conectividad para la integración
de las brechas espaciales. Puntualmente el y el desarrollo productivo sostenible de la
objetivo 3 de dicho PND plantea “Reducir región Centro-Oriente y Bogotá, D.C.; Pacífico:
las brechas poblacionales y territoriales en desarrollo socioeconómico con equidad,
la provisión de servicios de calidad en salud, integración y sostenibilidad ambiental; Medio
educación, servicios públicos, infraestructura ambiente, agroindustria y desarrollo humano:
y conectividad”, (DNP, 2015, p. 66). Y en crecimiento y bienestar para los Llanos; y
virtud de ello se dispondrían los diferentes Centro-Sur-Amazonía de Colombia, tierra de
esfuerzos para cerrar brechas en cuestiones oportunidades y paz: desarrollo del campo y
como atención a infancia o a personas con conservación ambiental.
discapacidades, para incluirlos socialmente.
Así mismo implica cerrar brechas espaciales Analizando la justicia social interterritorial
en temas de salud, educación y vivienda. en el “Acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz
Con los capítulos IV, VI, VII, VIII, IX y X sucede estable y duradera, o Acuerdo de La Habana
algo similar que con los capítulos II y III, están FARC-Estado, se encuentra que el enfoque
vinculando, o más bien subordinando, el de justicia social interterritorial desde dicho
aspecto regional a aspectos transversales. Los Acuerdo” se evidencia en principio como
capítulos IX y X se refieren a políticas regionales, una razón fundamental en la construcción
pero no desde en la intención de cerrar de un renovado modelo de desarrollo con
brechas. En el capítulo IX, Buen Gobierno, el enfoque territorial, que se materializa en el
objetivo 1 es fortalecer la articulación nación-
mismo acuerdo con el propósito de fortalecer
territorio, lo cual contribuye, pero no se
la presencia del Estado y sus instituciones
subscribe dentro de las definiciones de política
en totalidad del territorio nacional, (ver
regional. En el capítulo X, Crecimiento verde,
página 3 del acuerdo final). En su conjunto,
llama la atención la intención de realizar uso
el acuerdo es un instrumento de planeación
sostenible del capital verde, lo cual denota
y desarrollo del territorio a largo plazo que
-o anticipa- los planes para las regiones con
mayor biodiversidad, el papel de proveedores integra políticas, programas y marco jurídico,
de bienes o servicios ecosistémicos. entre otros aspectos técnicos tendientes
a la consolidación de la paz como meta
En el capítulo XI, Estrategias regionales, las principal, siendo este último un derecho
cuales construyeron a partir de reuniones que supremo de obligatorio cumplimiento.
se denominaron Diálogos Regionales para la Dicho enfoque se consagra en cada uno de
86
sus seis puntos34. Sin embargo, se considera relación inversa entre capacidad y necesidad
aquí que el más vinculado con la superación de justicia por tener cultivos de drogas
de brechas espaciales y regionales es el estupefacientes, (pp. 26-30).
punto Hacia un Nuevo Campo Colombiano:
Reforma Rural Integral (RRI). Dicha RRI
surge con el propósito de combatir uno de 10. Repensando posibilidades en
los fundamentos históricos de la violencia Colombia
en Colombia, siendo la “tierra” un factor de
conflictos en las zonas rurales del país, y que Para pensar en la posibilidad de un criterio de
ya constituía un grave conflicto, el agrario, solidaridad interterritorial en Colombia como
previo al conflicto armado, por lo que sobre fundamento de una política regional, primero
ella donde ha recaído la mayor afectación del cabría preguntarse: ¿ha existido política
conflicto armado. La distribución de la tierra, regional en Colombia? Y nos encontramos
la propiedad, el atraso de lo rural versus lo con algunos autores que afirman que no
urbano, la ausencia de bienes y servicios del ha existido, porque lo más parecido ha
Estado en las zonas rurales, han coartado su terminado en favoritismos regionales o en
desarrollo, y es allí mismo donde también políticas transversales.
donde se estructurará la reconciliación y se Para Barón y Meisel (2003, p. 61), en Colombia
consolidará la paz estable y duradera que se solo han existido políticas regionales implícitas
pretende con el acuerdo. que favorecen a unas determinadas regiones,
Lo planteado por los acuerdos de alguna forma aquellas industriales y Bogotá. A las cuales
termina por enfocarse en problemáticas ya habría que añadir las cafeteras
señaladas por algunas investigaciones sobre Para otros autores sí han existido en Colombia
capacidades institucionales que, en términos políticas regionales explicitas, aunque pocas,
de justicia, particularmente muestran que el pero han tenido un carácter compensatorio y
centro del país presenta mayor capacidad, temporal. “Los dispersos intentos de política
mientras que la periferia del país tiene menores regional explicita han tenido una orientación
Índices de desempeño de la justicia local35. compensatoria ya sea para afrontar desastres
Por tanto, o derivado de lo anterior, la política naturales o críticos problemas sociales focali-
antidrogas ha venido siendo selectiva en zando temporalmente, el gasto público hacia
territorio concentrando su eficacia en el centro programas de alcance territorial restringido”
del país, (García, Espinosa y Jiménez, 2013, (Rodríguez, E., 2007, p. 216-7). Ejemplos de
p. 8). En concreto las disparidades judiciales lo anterior han sido los programas Plante, el
tienen tres características: a) número y calidad Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero, el
de funcionarios concentrados en el centro, por plan Nacional de Rehabilitación, la ley Ruiz,
tanto, ostenta dicha zona una mayor capacidad ley Páez, y el programa de Desarrollo Rural
de justicia (pp. 9-12); b) la realizabilidad de las Integrado. Esos programas, apunta Edilberto
investigaciones son menores en los territorios Rodríguez (2007, p. 217) básicamente han
periféricos del país; y c) la existencia de una estado realizando tres tipos de acciones:
megaproyectos de infraestructura, estímulos
34 Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural a aumentos de oferta de factores en ciertas
Integral (RRI); Participación política: Apertura democrática
para construir la paz; Fin del Conflicto; Solución al regiones, y estímulos a inversiones privadas
Problema de las Drogas Ilícitas; Acuerdo sobre las en polos de crecimiento.
Víctimas del Conflicto; Implementación, verificación y
refrendación. Pese a los augurios de los frutos de la
35 Para ver orientaciones sobre información del sistema descentralización. Tanto Barón y Meisel
judicial en Colombia consultar: Colombia. Ministerio de
Justicia-Oficina de Información Judicial. (2015) Índice de (2003), como Bonet (2004) y Bonet y Meisel
la justicia local. (2006), analizando los años de la década de
87
1990, apuntan a que la descentralización no Bonet (2006) explicó que la descentralización

contribuyó a disminuir las disparidades, por el no produce efectos en materia de convergencia
contrario, incluso las profundizó. Por tanto, “se porque no existen criterios de redistribución
requiere de una política estatal para “reducir en las transferencias (del Sistema general
las enormes diferencias en los ingresos per de participaciones). Ramírez y Reina (2017)
cápita”. (Bonet y Meisel, 2006, p.30) encuentran que con la creación del Sistema
General de Regalías-SGR, si se aplica la lógica
La descentralización se ha producido tanto redistributiva, usando como criterio de
por argumentos de pluralidad política, como decisión los niveles de Necesidades Básicas
de menores niveles corrupción. Se supuso Insatisfechas departamentales y municipales,
que, con la descentralización y elección de pero esto tiene el problema de depender
autoridades locales, habría más ganadores de los auges en recursos naturales y de los
-políticos-. Lo primero se ha conseguido, las niveles de “state take”.
elecciones por el ejecutivo nacional no son
un todo o nada ya que las elecciones locales Sánchez, España y Zenteno (2016), en un
pueden dejar otros ganadores políticos. análisis del impacto de la descentralización
fiscal en las finanzas públicas subnacionales
Sin embargo, la segunda no. En parte esto
de Colombia encuentran que la descentra-
se podría aducir a que no ha sido suficien-
lización, pese a aumentar las transferencias
temente elevada la descentralización fiscal
a gobiernos subnacionales, no consiguió pro-
que aumentaría el nivel democrático en
mover una generación de recursos propios, lo
las regiones o estados subnacionales,
que algunos denominan pereza fiscal. Y esto
(Weingast, 2009). Según Oskar Nupia (2007),
se debe a que impuestos sobre los vicios,
esto se debe a que la suposición de menos
por ejemplo, son inelásticos y por lo tanto no
corrupción se originaria por un decrecimiento
consiguen ayudar a superar los desequilibrios
del intervencionismo estatal, al tener com-
verticales36.
petencia jurisdiccional las autoridades
locales y esto haría un progreso hacia menos Franz Gutiérrez R. (2007), llamó la atención
intervención económica. Otro aspecto en la sobre la política regional, la cual debería
relación corrupción-descentralización es el incorporar la ecología en el ordenamiento
supuesto de que la descentralización produciría territorial y de la mano con ello considerar
mayor political accountability local, es decir, tanto la diversidad biológica como cultural
ejercicios de ajustes de cuentas de los votantes del país; lo cual, en materia de desarrollo
con los políticos en ejercicio, no reeligiéndoles, sostenible, es tan urgente como superar la
por lo que para hacerse reelegir los políticos o visión cortoplacista que Oscar Sánchez (2007)
partidos tendrían que mejorar su gobernanza. indica como uno de los obstáculos al desarrollo,
Pero ese escenario no contemplaba que en que en Colombia busca superar déficits
contextos de países en desarrollo, donde mediante alternativas de autofinanciamiento
las elites locales son más fuertes que las territorial. En su lugar se debería buscar:
nacionales, la corrupción se incrementa con “mayor progresividad en la tributación y unos
la descentralización. Nupia (2007), explica que regímenes tributarios diferenciados para las
Esto ocurre porque las entidades territoriales entidades territoriales”. (p. 149)
poseen importantes grados de monopsonio
en el mercado de trabajo (p.22), lo cual es Otro obstáculo apuntado por Oscar Sánchez
cierto, al menos para la mano de obra con (2007) es el desconocimiento territorial y
educación superior. Se requiere entonces de de las necesidades de cada territorio, lo
la competencia en dicho mercado por parte
de otros sectores económicos competitivos, 36 Desequilibrio vertical se considera en finanzas públicas a
la situación en la que los ingresos con diferentes niveles
tales como una agricultura tecnificada o las estatales no consiguen superar los gastos del ente
empresas del sector secundario. territorial.
88
que ha llevado a relegar asuntos del sur y aportadoras netas, como regiones sostenidas
del oriente del país, al igual que los asuntos por las transferencias.
del Chocó, para concentrarse en las zonas
Por el contrario, como indicó Oscar Sánchez
portuarias y centro-andinas. Se requiere
(2007) la información detallada y analizada
entonces evolución institucional de los entes
hace necesario plantear medidas diferencia-
territoriales, de acuerdo con los artículos
das que reconozcan las diferencias y polari-
150, 320 y 302 de la Constitución Política
dades regionales existentes entre los depar-
de Colombia. Entonces, las diferencias entre
tamentos del país. Aparte de la observación
regiones en Colombia obedecen a indefinición
del fenómeno convergencia/divergencia y
del nivel intermedio; por lo que la política de
desarrollo regional debe pensarse como una del establecimiento de tipologías como las
institución que se acople al ordenamiento propuestas por Silva (2003), mayor análisis
territorial y a la planeación económica mesoeconómico puede ayudar a precisar el
nacional, e instituirse como una institución comportamiento y, por tanto, necesidades
social dentro del contrato social. Esto de la particulares de cada una de las regiones para
mano con lo que indicaba Kalmanovitz (2006, conseguir el desarrollo.
p 40) que la nación colombiana debía... Sin embargo la información sola no es suficiente.
(...) darse unas regiones que alcancen a Como indican Bermúdez y Medina (2007) el
dotarse de suficientes recursos tributarios, conflicto político militar en Colombia fue, o
obtener economías de escala, que sean ha sido, limitante para afrontar “con reformas
relativamente homogéneas, que impulsen profundas la pobreza, las desigualdades
el desarrollo en todas las partes de la económicas y sociales de la población, las
nación y que compitan sanamente entre desigualdades regionales, el desempleo, la
ellas por recursos productivos y tributarios. exclusión en la educación y salud” (p. 249),
Usando la metodología de Silva (2003), las haciendo que el conflicto fuese uno de los
clasificaciones que realiza Oscar Sánchez determinantes del desarrollo regional. De
(2007) con base en datos CEGA 1975-2000, hecho, los autores mencionados apuntan que
difieren de las clasificaciones con los datos las posibles planeaciones buscando intervenir
DANE 1990-2000, lo que se puede deber tanto factores que causan efectos desequilibrantes,
a auges (despegues) económicos o caídas que han chocado con intereses político-
comenzaron en algún momento entre 1975 y económicos, lo cual denota la complejidad al
1990, o a que algunos de los departamentos hablar de desarrollos regionales en Colombia,
incluidos en el grupo de Nuevos Depar- su carácter tecno-político y las limitantes que
tamentos, con su gran nivel de renta y poca imponen conflictos armados en diferentes
población, incrementaron tanto tasas de partes de la geografía nacional.
crecimiento como PIB per cápita; ejemplos Al respecto, Bonet y Meisel (2007, p. 173),
de ello son Casanare y Arauca, que crecieron al analizar la convergencia mediante un
en base a la explotación petrolera, haciendo índice de Theil, ponderado por el porcentaje
quedar al grupo Nuevos Departamentos en el
de población nacional que cada población
tipo I (potencialmente ganadores en marcha).
departamental representa, encontraron clara
Lo que muestra como mayor información
hegemonía de Bogotá, y junto con algunos
de cada uno de los territorios a un nivel de
gráficos ilustrativos mostraban la distribución
territorial desagregado facilita compresión
espacial de ingresos y crecimientos que se
de las dinámicas económicas regionales y/o
acentúa en Bogotá, Valle del Cauca, Antioquia
territoriales. Y recordando a Rosanvallon
y Atlántico; coincidentemente las regiones
(1995) sobre el tránsito hacia una sociedad
que base su seguridad social a la luz de la más industrializadas del país.
información, es necesario identificar regiones
89
11. Conclusión garantizar no igualdad en el gasto, basado en

la capitación, sino igualdad en la presencia
La revisión documental de normativas y diver- de instituciones y programas sociales que
sos documentos de planificación económica garanticen en primer lugar los derechos
en Colombia, como los planes nacionales de ciudadanos hasta de tercera generación
desarrollo, permite rastrear, dados los datos (ambientales y colectivos) para que el
sobre desigualdades territoriales en Colom- desarrollo pueda ser una opción de verdad y
bia, la necesidad de la discusión de la justicia no un mito en los territorios.
social interterritorial a mejorar mediante un
principio de Solidaridad Interterritorial, como Y finalmente, aunque la planificación del
ya existe de forma explícita o tacita en países desarrollo ha apuntado a una pretendida
como España, Alemania o China y en la Unión endogeneidad del desarrollo (local o
Europea. territorial) en vez de una política regional
como se ha descrito en el Marco Teórico, ha
Dicho principio se debería aplicar, principal- surgido con la LOOT el principio de solidaridad
mente, para superación del conflicto y lograr territorial que supone, en primer lugar el
el desarrollo cohesionado del territorio na- avance hacia una organización territorial de
cional, con base en una relativa equidad de Estado Regional y, segundo, la posibilidad de
desarrollos regionales. Esto ya que el DNP discutir en el futuro cercano el principio de
(2015, p.37) reconoce que los municipios solidaridad interterritorial como fundamento
de categoría 6 han sido precisamente de los de política regional, habida cuenta del tamaño
más afectados por el fenómeno de violencia
del territorio y economía colombianas.
y conflicto armado colombiano, en el que
ha incidido mucho el narcotráfico, es decir Los autores agradecen a la UNAD el apoyo para
aquellos con menor población, argumento
reforzado por el informe Colombia: razones realizar la presente investigación.
para la esperanza y por García et al. (2013) al
apuntar que las zonas periféricas y rurales del
país presentan mayor déficit institucional. La Referencias
presencia de grupos armados ha coincido con Accioly, H. (1948). A ratificação e a promulgação
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