REGISTRAL Y NOTARIAL

ANÁLISIS JURÍDICO

¿EL CONTROL DIFUSO

EN LA CALIFICACIÓN REGISTRAL?

Emilio Eduardo Galdos Villena*

RESUMEN

El autor analiza cómo se ha aplicado e inaplicado el control difuso en la calificación

registral luego de la emisión de las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los
Exp. Nºs. 03741-2004-AA/TC y 04293-2012-PA/TC. Así, revisa cuáles han sido los
diversos criterios que ha manejado el Tribunal Registral acerca del control de legalidad
antes y después de la emisión de dichos pronunciamientos constitucionales y detalla cuál
es el criterio actual sobre el particular.

normativa de inferior jerarquía. Para ello, se

MARCO NORMATIVO
• Constitución Política del Perú: arts. 51 y 138.
PALABRAS CLAVE: Control difuso / Tribunal
Registral / Inscripción / Precedente
Recibido : 28/03/2020
Aprobado : 09/06/2020
Preámbulo
La problemática que se desarrollará en el
presente artículo está referida a la aplica-
ción del control difuso y control de legali-
dad de los tribunales administrativos, espe-
cíficamente del Tribunal Registral, sobre la
analizarán las sentencias del Tribunal Cons-
titucional del caso Salazar Yarlenque y la
recaída en el Exp. Nº 04293-2012-PA/TC.
Este análisis tendrá presente la importan-
cia de dicho control, a fin de mantener la
armonía en todo el ordenamiento jurídico
de acuerdo a la Constitución Política del
Perú. Asimismo, es importante una reflexión
sobre la materia para determinar el alcance
de los tribunales administrativos y la rela-
ción que puedan tener con el artículo 138 de
la Constitución.
Aplicaremos para la descripción del pre-
sente tópico el método deductivo, partiendo

* Abogado por la Universidad Católica San Pablo. Maestro en Derecho de la Empresa y egresado del Doctorado en
Derecho por la Universidad Católica de Santa María. Registrador público de la Oficina Registral de Arequipa, Zona
Registral Nº XII. Pertenece a la Red de Capacitadores Sunarp. Docente universitario.

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desde lo general hasta llegar a lo especifico,
es decir arribando a la postura que finalmente
ha establecido a lo largo del tiempo el Tribu-
nal Registral.
I. ¿Qué es el control difuso?
Para poder entender de manera clara el pre-
sente tema es necesario preguntarnos qué es
el control difuso. Pues no es más que aquella
facultad constitucional que reviste a aquellos
órganos jurisdiccionales cuya finalidad es
dar prevalencia a las normas constitucionales
frente a aquella infraconstitucional.
Este tipo de control de constitucionalidad de
corte norteamericano ha sido adoptado por
varias legislaciones latinoamericanas, como
la mexicana, boliviana, venezolana, colom-
biana, hondureña, ecuatoriana, así como el
sistema peruano. Sin embargo, ha de men-
cionarse que el nuestro ha adoptado una
suerte de sistema mixto desde la entrada en
vigencia de la Constitución Política del año
1979, conformado por el control difuso y el
concentrado.
Ahora, es importante señalar lo estipulado en
nuestra actual Carta Magna, pues de acuerdo
a lo establecido en el artículo 51: “La Cons-
titución prevalece sobre toda norma legal; la
ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y
así sucesivamente. La publicidad es esencial
para la vigencia de toda norma del Estado”.
Asimismo, en el segundo párrafo del artículo
138 de la Constitución se señala que: “En
todo proceso, de existir incompatibilidad
entre una norma constitucional y una norma
legal, los jueces prefieren la primera. Igual-
mente, prefieren la norma legal sobre toda
norma de rango inferior”.
Ante esto queda claro el rango normativo y
la inaplicación de una norma infraconstitu-
cional frente a la Constitución Política. Por
lo que, de la interpretación literal u objetiva
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de la normativa señalada, a priori, se deter-
mina que el control difuso es una función
propia de los jueces y es ahí donde entra en
discusión si es también una facultad de los
diversos órganos estatales, pertenecientes
a la Administración Pública de carácter no
jurisdiccional.
II. El precedente del Tribunal Cons-
titucional (Expediente Nº 03741-
2004-AA/TC)
La resolución emitida por el Tribunal Cons-
titucional, denominada caso Salazar Yar-
lenque, puso en el tapete la discusión res-
pecto a la aplicación del control difuso y
de legalidad por parte de la Administración
Pública (principalmente por los tribunales
administrativos).
En el caso materia de autos, la autoridad
administrativa tributaria (Municipalidad Dis-
trital de Surquillo) impuso una multa sobre la
cual el administrado interpuso un recurso
impugnatorio; sin embargo, dicha entidad
no admitió esta por la falta de pago de la
tasa correspondiente, de acuerdo al TUPA de
la municipalidad. Ante ello, el administrado
presentó demanda de amparo.
Luego, el Sexagésimo Tercer Juzgado Civil
de Lima declaró infundada la pretensión del
administrado, reafirmando lo señalado líneas
arriba. Y es allí donde entra a tallar el análi-
sis realizado por el Tribunal Constitucional.
El Colegiado señaló que las instancias ante-
riores, tanto judiciales como administrativas,
no tuvieron en cuenta la dimensión constitu-
cional del asunto, pues únicamente –según el
TC– se limitaron a la verificación del cum-
plimiento de normas infraconstitucionales.
Un aspecto relevante dentro de este desa-
rrollo se establece en el fundamento cinco
de la sentencia, que señala lo siguiente: “Un
razonamiento en este sentido obliga a este

Tribunal a hacer algunas precisiones previas.
En primer lugar, se debe recordar que tanto
los jueces ordinarios como los jueces cons-
titucionales tienen la obligación de verifi-
car si los actos de la Administración pública,
que tienen como sustento una ley, son con-
formes a los valores superiores, los princi-
pios constitucionales y los derechos funda-
mentales que la Constitución consagra. Este
deber, como es evidente, implica una labor
que no solo se realiza en el marco de un pro-
ceso de inconstitucionalidad (previsto en el
artículo 200, inciso 4, de la Constitución),
sino también en todo proceso ordinario y
constitucional a través del control difuso
(artículo 138)”1.
En adición, el Tribunal Constitucional señaló
que el control difuso no es solo una función
del Poder Judicial o del Órgano Constitu-
cional, sino también alcanza a la Adminis-
tración Pública. Por lo que esta –la Admi-
nistración Pública en general– se encuentra
sometida a la Carta Magna, para que pos-
teriormente se aplique la legalidad (deno-
minado ello control de legalidad), concor-
dante con lo señalado en el artículo 51 de la
Constitución.
Por lo que, en aplicación al artículo IV del
Título Preliminar de la Ley N° 27444, el
denominado “principio de legalidad” no debe
ser entendido únicamente como un disposi-
tivo de cumplimiento de la ley de la materia,
sino que también trae implícito el espíritu de
la jerarquía normativa, estando en el máximo
escalafón la Constitución Política.
Por ello, el Tribunal Constitucional vio la
necesidad de establecer como criterio vin-
culante que la Administración Pública,
mediante sus tribunales, se encuentra en la
obligación no solo de hacer prevalecer la
1 Fundamento cinco de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. Nº 3741-2004-AA/TC del
14/11/2005.
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Comentario relevante del autor
Este tipo de control de constitucio-
nalidad de corte norteamericano ha
sido adoptado por varias legislacio-
nes latinoamericanas, como la mexi-
cana, boliviana, venezolana, colom-
biana, hondureña, ecuatoriana,
así como el sistema peruano. Sin
embargo, ha de mencionarse que
el nuestro ha adoptado una suerte
de sistema mixto desde la entrada
en vigencia de la Constitución Polí-
tica del año 1979, conformado por
el control difuso y el concentrado.
Constitución sino también de aplicar el con-
trol difuso.
III. Expediente Nº 04293-2012-PA/TC
Posteriormente, el criterio establecido
mediante el anterior precedente vinculante
constitucional (STC Exp. Nº 03741-2004-
AA/TC) da un giro, por lo que nuevamente
entra en discusión si son competentes los tri-
bunales administrativos para la aplicación
del control difuso, como se desarrollará a
continuación.
El 18 de marzo de 2014 fue expedida la sen-
tencia del Tribunal Constitucional bajo Exp.
Nº 04293-2012-PA/TC referente a un pro-
ceso de amparo, interpuesto por el consor-
cio Requena al declararse improcedente la
demanda planteada ante la Sala Mixta de
la Corte Superior de Justicia de Loreto. La
demanda de amparo había sido interpuesta
241

¿Qué dice el Tribunal
Constitucional?
No se trata de que la Administra-
ción Pública pueda actuar sin nin-
gún límite y únicamente teniendo
como tal a la ley, […] debe resal-
tarse el sometimiento de la Admi-
nistración Pública a la Constitución;
esto es, la obligatoriedad de respetar
durante la tramitación de los pro-
cedimientos administrativos tanto
los derechos fundamentales como
las garantías procesales correspon-
dientes (derecho al debido proceso,
derecho de defensa, etc.), así como
los principios constitucionales que
lo conforman (legalidad, razonabili-
dad, proporcionalidad, interdicción
de la arbitrariedad, etc.).
contra la Primera Sala del Tribunal de Con-
trataciones del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado (OSCE), debido
a que esta sala administrativa declaró infun-
dado un recurso administrativo de apela-
ción sobre una propuesta técnica en licita-
ción pública.
El meollo del asunto es que el adminis-
trado señaló que la Primera Sala del Tribu-
nal de Contrataciones del OSCE vulneró “su
derecho constitucional a la propiedad, a la
tutela procesal efectiva, al debido proceso,
a la motivación, a la igualdad ante la ley, a
contratar con fines lícitos a la racionalidad
y proporcionalidad, así como al principio de
congruencia”2, en la medida en que dicho
tribunal administrativo incorporó un punto
no observado anteriormente en la primera
2 Primer párrafo de los antecedentes de la Resolución del Tribunal Constitucional del Exp. Nº 04293-2012-PA/TC.
3 Fundamento 33 del Expediente Nº 04293-2012-PA/TC.
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instancia administrativa, referido a los requi-
sitos del gerente de obras.
Por otro lado, el procurador público de la
OSCE señaló que el proceso de amparo
es un proceso residual, y que se aplicó de
forma debida el principio de congruencia de
acuerdo a lo establecido en el artículo 5 de
la Ley Nº 27444, que otorga la facultad a
los órganos de la administración para poder
incorporar cuestiones tanto de hecho como
de derecho no mencionadas –bien sea por
instancias inferiores–.
Al resolver el caso, el Tribunal Constitucio-
nal estableció que los órganos o tribunales
administrativos no ejercen función jurisdic-
cional ni pertenecen al Poder Judicial, por
lo que no tienen la facultad de ejercer con-
trol difuso. Así, se señala que “(…) permi-
tir que los tribunales administrativos u órga-
nos colegiados realicen control de difuso de
constitucionalidad, afecta el sistema de con-
trol dual de jurisdicción constitucional esta-
blecido en la Constitución y reservado para
el Poder Judicial y/o el Tribunal Constitu-
cional, según corresponda, conforme a los
artículos 138 y 201 de la Constitución, res-
pectivamente. En ese sentido, incluso afecta
al principio de división de poderes, dado que
se permite que un tribunal administrativo,
que forma parte del Poder Ejecutivo, controle
las normas dictadas por el Poder Legisla-
tivo, lo que, conforme a la Constitución, solo
puede ocurrir en un proceso jurisdiccional y
no en uno de naturaleza administrativa”3.
Por lo que, en conclusión, el TC dejó sin
efecto el precedente vinculante expedido
mediante la sentencia recaída en el Exp.
Nº 03741-2004-AA/TC, al señalar que con-
ceder facultades a los tribunales adminis-
trativos para ejercer el control difuso lleva

a quebrar el equilibrio entre democracia y
constitucionalismo (fundamento 35).
Finalmente, aclara el mismo tribunal, en el
fundamento 36, lo siguiente:
“(…) no se trata de que la Administración
Pública pueda actuar sin ningún límite
y únicamente teniendo como tal a la
ley, como tradicionalmente ha ocurrido,
sino, que su actuación debe enmarcarse
en el contexto de un Estado de derecho
(artículo 3, Constitución), y está condi-
cionada en cuanto a su propia validez,
al respeto de la Constitución, los prin-
cipios constitucionales y, en particular,
a la observancia de los derechos funda-
mentales. Aún a riesgo de ser redundan-
tes, debe resaltarse el sometimiento de
la Administración Pública a la Consti-
tución; esto es, la obligatoriedad de res-
petar durante la tramitación de los pro-
cedimientos administrativos tanto los
derechos fundamentales como las garan-
tías procesales correspondientes (derecho
al debido proceso, derecho de defensa,
etc.) así como de los principios consti-
tucionales que lo conforman (legalidad,
razonabilidad, proporcionalidad, inter-
dicción de la arbitrariedad, etc.)”4.
IV. ¿Inaplicación del control difuso
en el procedimiento registral?
Después de haber desarrollado de manera
breve estos dos pronunciamientos del Tribu-
nal Constitucional, en el que el último deja
sin el efecto el precedente fijado en el ante-
rior, queda claro que el control difuso es una
potestad propia de los órganos que ejercen
justicia en el país, es decir aquellos pertene-
cientes al Poder Judicial –con facultad juris-
diccional– y/o del Tribunal Constitucional.
4 Fundamento 36 del Expediente Nº 04293-2012-PA/TC.
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Por lo que cabe hacernos la siguiente pre-
gunta: ¿los tribunales correspondientes a la
Sunarp pueden o no aplicar el control difuso
y/o control de legalidad?
En principio, no se puede tomar a la ligera
el hecho de que en el Registro no exista una
suerte de control constitucional respecto a la
calificación de títulos o emisión de publici-
dad, pues sería pecar en exceso, ya que, si
bien en la actualidad esta facultad es plena de
los órganos jurisdiccionales ajenos al Poder
Ejecutivo, concordamos plenamente con lo
mencionado anteriormente en el fundamento
36 del Exp. Nº 04293-2012-PA/TC, pues el
Registro en la actuación de sus funciones en
teoría actúa acorde a la Constitución y nor-
mativa infraconstitucional, dentro del marco
del Estado de Derecho.
Líneas abajo se citarán algunas de las resolu-
ciones más relevantes para el presente caso.
Pasaremos primero por aquellas expedidas
durante la vigencia del precedente fijado
por la sentencia del Exp. Nº 03741-2004-
AA/TC, como también aquellas posteriores
a la sentencia recaída en el Exp. N° 04293-
2012-PA/TC.
Por otro lado, a manera de antecedente, a
nivel registral debemos recordar que fue
emitida la Directiva Nº 009-2003-SUNARP/
SN, que regulaba la inscripción de resolucio-
nes que expedía la Superintendencia Nacio-
nal de Bienes Estatales, en aplicación a lo
dispuesto por la primera disposición com-
plementaria de la Ley Nº 27333; señalán-
dose en sus considerandos que: “(…) las
resoluciones que emita con efectos registra-
les deben ser tramitadas ante los Registros
Públicos, no siendo admisible su observa-
ción y/o tacha invocando el control difuso
administrativo”.
243

Comentario relevante del autor
No se puede tomar a la ligera el
hecho de que en el Registro no
exista una suerte de control cons-
titucional respecto a la calificación
de títulos o emisión de publicidad,
pues sería pecar en exceso, ya que, si
bien en la actualidad esta facultad es
plena de los órganos jurisdiccionales
ajenos al Poder Ejecutivo, concorda-
mos plenamente con lo mencionado
anteriormente en el fundamento 36
del Exp. Nº 04293-2012-PA/TC,
pues el Registro en la actuación de
sus funciones en teoría actúa acorde
a la Constitución y normativa infra-
constitucional, dentro del marco del
Estado de Derecho.
Más aún, esta directiva hace énfasis en lo
siguiente: “En el artículo 138 de la Cons-
titución Política de 1993 se establece que,
de existir incompatibilidad entre una norma
constitucional y una norma legal, los jueces
deben preferir la primera. En el mismo sen-
tido, además se dispone que los jueces deben
preferir la norma legal sobre toda otra norma
de rango inferior. Ambas disposiciones cons-
titucionales recogen el denominado ʻcontrol
difuso jurisdiccionalʼ, que le está conferido
exclusivamente a los jueces para la aplica-
bilidad de las leyes en un determinado pro-
ceso judicial”.
De lo que se concluye que, en el sistema
administrativo, del cual forman parte los
Registros Públicos, no se regula específica-
mente la aplicación del control difuso, esto
es, que se permita se dejen sin efecto alguno
leyes o normas de menor rango, como lo
haría el órgano jurisdiccional.
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Posteriormente a la emisión de esta directiva,
se llevó a cabo el XXII Pleno del Tribunal
Registral, los días 18, 19 y 20 de diciembre
de 2006, acordándose mediante acuerdo ple-
nario que: “Inaplicación de normas: Para
inaplicar normas con rango inferior a la ley
se requiere la aprobación del Pleno del Tri-
bunal Registral”.
Sin embargo, este último criterio entró en
desuso debido a la entrada en vigencia de
la sentencia del Tribunal Constitucional
Nº 04293-2012-PA/TC del 18 de marzo de
2014, como ya fuera desarrollado en acápi-
tes anteriores.
Para ahondar en el presente tema es menes-
ter verificar qué nos determina la casuís-
tica, y cuáles son los diferentes criterios que
ha adoptado el Tribunal Registral hasta la
actualidad, como se desarrolla en el siguiente
ítem.
V. ¿Qué nos señala el Tribunal Re-
gistral?
El Tribunal Registral ha resuelto determi-
nados supuestos, en los cuales como se
verá líneas abajo, adoptó el criterio estable-
cido por el extinto precedente Salazar Yar-
lenque, para luego cambiar de óptica por la
sentencia del Tribunal Constitucional que
resolvió el caso Consorcio Requena (Exp.
Nº 03741-2004-AA/TC).
Así, por ejemplo:
- Res. Nº 557-2004-SUNARP-TR-L del
17/09/2004
CONTROL DIFUSO: “La denegatoria
de inscripción no debe sustentarse en el
control difuso de las normas ya que el
Registrador Público no es competente
para efectuar tal análisis, en tanto dicha
facultad se encuentra reservada para los
 REGISTRAL Y NOTARIAL

jueces, conforme lo establece el artículo

138 de la Constitución Política del Perú”5.
Dicha resolución es de carácter restric-
tivo y señala que el art. 138 de nues-
tra Constitución establece que tal atri-
bución de control difuso es únicamente
de carácter jurisdiccional (es decir reser-
vado para los jueces), más no del regis-
trador –como órgano administrativo–.
- Res. Nº 269-2005-SUNARP-TR-L del
13/05/2005
IMPROCEDENCIA DEL CONTROL
DIFUSO EN SEDE REGISTRAL: “Las
instancias registrales no están facultadas
para inaplicar una Ley sobre la base de su
presunta inconstitucionalidad”6.
- Res. Nº 318-2005-SUNARP.TR-L del
02/06/2005
“IMPROCEDENCIA DEL CONTROL
DIFUSO EN SEDE REGISTRAL: Las
instancias registrales no están facultadas
para inaplicar una Ley u otra norma de
rango inferior sobre la base de su pre-
sunta inconstitucionalidad o ilegalidad”7.
En estas resoluciones el Tribunal reconoce
que la inaplicación de un determinado dis-
positivo legal, por ser incompatible con la
normativa constitucional, no está permitida
a la instancia normativa. Como señala, esto
es compatible a lo estipulado en el nume-
ral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar
de la Ley de Procedimiento Administrativo
General, siendo exclusiva facultad el control
difuso reservada al Poder Judicial. A enten-
der del colegiado, se estableció que ningún
Comentario relevante del autor
Haberse dejado sin efecto el prece-
dente Salazar Yarlenque, la Admi-
nistración Pública, en especial los
diferentes tribunales administrativos,
no pueden en la actualidad aplicar
control difuso a determinada norma-
tiva infraconstitucional por el hecho
de no estar en concordancia con la
Constitución Política, siendo esto
una atribución exclusiva del Poder
Judicial.
funcionario público puede aducir la inaplica-
ción de una ley específica.
- Res. Nº 210-A-2007-SUNARP-TR-L del
13/04/2007
CONTROL DE LEGALIDAD “El Tri-
bunal Registral es el órgano competente
para efectuar control difuso de legalidad
de normas contrarias a las leyes, por lo
que resulta procedente que el pleno regis-
tral acuerde inaplicarlos en cada caso
concreto”8.
- Res. Nº 369-2007-SUNARP-TR-L DEL
14/06/2007
CONTROL DE LEGALIDAD: “El Tri-
bunal registral es órgano competente para
efectuar control difuso de legalidad de
normas contrarias a las leyes, por lo que
resulta procedente que el Pleno Regis-
tral acuerde inaplicarlas en cada caso
concreto”9.

5 Res. Nº 557-2004-SUNARP-TR-L expedida de fecha 17.09.2004.

6 Res. Nº269-2005-SUNARP-TR-L expedida de fecha 13.05.2005.
7 Res. Nº 318-2005-SUNARP.TR-L expedida de fecha 02.06.2005.
8 Res. Nº210-A-2007-SUNARP-TR-L expedida de fecha 13.04.2007.
9 Res. Nº369-2007-SUNARP-TR-L expedida de fecha 14.06.2007.

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Comentario relevante del autor
La sentencia del Tribunal Constitu-
cional sobre el caso Salazar Yarlen-
que permitió que no solo los órga-
nos con carácter jurisdiccional (es
decir, judicial) puedan ejercer con-
trol difuso, sino también la Admi-
nistración Pública mediante sus tri-
bunales, por lo que estos últimos se
encontraban no solo en la obliga-
ción de hacer prevalecer la Cons-
titución sino también la aplicación
de control difuso. Dicha sentencia
fue establecida como precedente de
observancia obligatoria.
- Res. Nº 440-2007-SUNARP-TR-L del
06/07/2007
CONTROL DE LEGALIDAD: “El Tri-
bunal registral es órgano competente
para efectuar control difuso de legali-
dad de normas contrarias a las leyes, por
lo que resulta procedente que el Pleno
Registral acuerde inaplicarlas en cada
caso concreto”10.
Por otro lado, ya con la entrada en vigen-
cia de la sentencia del Tribunal Consti-
tucional con ocasión del caso Yarlenque
se estableció como criterio concordante por
parte del Tribunal Registral que este órgano
colegiado, como otros demás de carác-
ter administrativo, son competentes o están
facultados para ejercer el control de la cons-
titucionalidad, velando siempre por la prima-
cía de la Constitución.
10 Res. Nº440-2007-SUNARP-TR-L expedida de fecha 06.07.2007.
11 Res. Nº369-2009-SUNARP-TR-L expedida de fecha 18.03.2009.
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Además, entiende el Tribunal Registral que,
de acuerdo al precedente constitucional, la
función de los órganos colegiados adminis-
trativos es ejercer a cabalidad lo establecido
en el artículo 138 de la Constitución, para rea-
lizar una suerte de “Justicia Administrativa”.
- Res. Nº369-2009-SUNARP-TR-L del
18/03/2009
IMPROCEDENCIA DE CONTROL
DIFUSO: “Una vez extendida la inscrip-
ción de un acto en el Registro, no pro-
cede enervar sus efectos sobre la base de
la presunta inconstitucionalidad e ilega-
lidad de la norma que sustentó su exten-
sión, dados los efectos legitimadores de
la inscripción”11.
En el caso materia en autos, se cuestio-
naba la aplicación del artículo 118 del
Reglamento de Inscripciones del Regis-
tro de Predios (actualmente derogado),
por tratarse de una norma aparente-
mente inconstitucional. Este dispositivo
legal establecía la renovación de la hipo-
teca, precepto que según señala el admi-
nistrado, lesionaba lo establecido en el
artículo 62 de la Constitución la cual
establece que: “los términos contractua-
les no pueden ser modificados por leyes u
otras disposiciones de cualquier clase”, y
además porque iba en contra del artículo
1098 del Código Civil.
Se pretendía dejar sin efecto una ins-
cripción realizada anteriormente; sin
embargo, el Tribunal Registral estable-
ció que no es posible la aplicación del
control difuso, respecto a actos ya ins-
critos, de acuerdo al principio de legiti-
mación. Por ello, se señaló que los asien-
tos registrales son presuntamente válidos