OBSERVATORIO LEGISLATIVO

MEMORIA
MESA DE EXPERTOS

ANTICORRUPCIÓN Y REFOERMA A LA CONTRALORÍA:

¿AVANCE O RETROCESO?
Bogotá D.C., 5 de noviembre de 2019

El Instituto de Ciencia Política y la Fundación Konrad Adenauer adelantan, durante 2019, el

proyecto Observatorio Legislativo: diálogos sobre lo fundamental, que busca contribuir,
mediante el diálogo intersectorial, al análisis de los desafíos que enfrenta Colombia en materia
del trámite legislativo, y que impactan la calidad institucional, el desarrollo económico y el
progreso social. En ese orden de ideas, se trabaja en torno a tres ejes fundamentales de la agenda
legislativa: (i) ajustes institucionales para el posacuerdo; (ii) promoción del emprendimiento y
(iii) lucha contra la corrupción.

I. INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO

El pasado 5 de noviembre de 2019 se llevó a cabo la Mesa de Expertos: “Anticorrupción y reforma

a la Contraloría ¿avance o retroceso?” del Observatorio Legislativo, en las instalaciones del ICP
en la ciudad de Bogotá entre las 07:45 y las 09:40 horas, en la que participaron miembros del
Congreso de la República, funcionarios del gobierno nacional, de la Contraloría General de la
República y la Auditoría General de la Nación, representantes de distintos sectores de la sociedad
civil y de la academia.

La Mesa de Expertos analizó el Acto Legislativo 4 de 2019 “Por medio del cual se reforma el
régimen del control fiscal”, especialmente considerando las críticas que se han suscitado desde
distintos sectores sobre el alcance de la reforma, las nuevas facultades que asumirán los órganos
del sistema de control fiscal y el incremento del presupuesto de la Contraloría para los próximos
años. Pues si bien se presentó como una iniciativa para reforzar sus capacidades institucionales,
independencia y autonomía presupuestal, preocupa por el ensanchamiento de la burocracia y los
intereses políticos que puedan surgir sobre esta.

Esta reforma constitucional modificó los artículos 267, 268, 271, 272, y 274 de la carta política,
otorgándole más poder a la Contraloría General de la República, encargada de la vigilancia y
control fiscal, para reducir la corrupción. Específicamente algunos de los temas que se analizaron
están relacionados con el contenido de la reforma al artículo 267.

1
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

“Artículo 2671: La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá
la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos
públicos. La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en
observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El
control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los
términos que defina la ley.

El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser

preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y
protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará
coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente
de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos,
mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del
control social y con la articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y
los sistemas y principios aplicables para cada tipo de control.

El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no

implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los
administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor
fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El
ejercicio y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde
exclusivamente al Contralor General de la República en materias específicas.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al

recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por
parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible
y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. La Contraloría
General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la
gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley.

El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y

términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna
del recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo
regule la ley.

1
Congreso de la República de Colombia. Acto Legislativo No. 04 18 de septiembre de 2019. Disponible en:
https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/ACTO%20LEGISLATIVO%20No%2004%20DEL%2018%2
0DE%20SEPTIEMBRE%20DE%202019.pdf

2
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y

términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna
del recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo
regule la ley.

La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y

presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su
propia organización y al cumplimiento de su misión constitucional. (…)”

De esta reforma constitucional, el primer tema que genera controversia es el relacionado con el
control concomitante y preventivo que, aunque quedó establecido como excepcional, no
vinculante y sin implicar coadministración, hace recordar la postura de la Corte Constitucional en
su Sentencia C-103 de 2015, en la cual se plantea que las advertencias de la Contraloría pueden
influir considerablemente sobre las decisiones de quienes gestionan recursos públicos y llevar a
un escenario donde se frene la contratación pública.

Con el fin de incentivar el debate a partir de la posición institucional de la Contraloría General de

la República, la Mesa de Expertos contó con la participación del Vicecontralor, Ricardo Rodríguez
Yee 2 , quien realizó la provocación inicial entre las 07:45 y las 8:15 horas. La exposición del
Vicecontralor se orientó a presentar los principales sustentos fácticos y jurídicos de la reforma, sus
impactos para fortalecer las capacidades de la Contraloría y de todo el Sistema de Control Fiscal.

De igual forma, destacó las medidas y mecanismos legales e institucionales existentes para mitigar
riesgos y garantizar que las nuevas funciones y el presupuesto otorgados con la reforma se
utilizarán de conformidad a los mandatos constitucionales y legales, contribuyendo a luchar contra
la corrupción, evitar la impunidad, lograr mayor efectividad en los procesos de responsabilidad
fiscal, recuperar los recursos desviados y asegurar que las entidades, instituciones y organismos
que gestionan dineros públicos hagan una adecuada utilización de estos.

Posteriormente, se plantearon las siguientes preguntas orientadoras para promover y facilitar el

debate:

2
Ingeniero Industrial de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas con especialización en Gerencia de Empresas de
la Universidad Politécnica de Valencia, y Magister en Ingeniería Industrial de la Universidad de los Andes. Ha sido Asesor
del Despacho del Viceministro de Minas y Energía, Jefe de la Oficina de Planeación y Gestión de la Empresa de Energía de
Cundinamarca, Gerente de Control Interno de Servicios Postales Nacionales S.A. – Postal Service S.A., Vicepresidente
Administrativo de Inversiones y Consultorías Rueda y Barrera, y Gerente General de Enertolima. Además, prestó sus
servicios como Director General en la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), Agente Especial de la Empresa
Emsirva E.S.P. y de Centrales Eléctricas del Cauca S.A., la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME-, Scorp S.A.,
y el Convenio Andrés Bello – CAB-. Fue Presidente de Gecelga S.A. E.S.P. Durante su gestión al frente de la Delegada de
Minas y Energía, Rodríguez Yee lideró los informes de auditoría que dieron lugar a investigaciones fiscales en los casos de
Reficar y Electricaribe.

3
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

- ¿En Colombia no existe un diseño institucional adecuado para combatir la corrupción

administrativa? ¿Qué se debe mantener y fortalecer? ¿Qué hace falta?

- ¿La reforma constitucional al control fiscal es efectiva en materia anticorrupción? ¿Qué

aspectos positivos y negativos trae esta reforma?

- ¿Cómo debe el Congreso de la República impulsar la Ley Estatutaria que reglamente la

reforma a la Contraloría? ¿Cómo puede aportar el debate legislativo?

Entre las 08:15 y las 09:45 horas se llevó a cabo el debate en el que intervinieron casi la totalidad
de los participantes.

II. REFLEXIONES Y PROBLEMAS IDENTIFICADOS

1. Sobre el control previo y concomitante.

Una de las principales preocupaciones que se ha planteado frente a los efectos del Acto Legislativo
04 está relacionada con la posibilidad de que la Contraloría exceda su poder, específicamente al
control preventivo y concomitante, el cual podría terminar convirtiéndose en un control previo
utilizado para coadministrar.

Esta preocupación surge por los efectos adversos que causó esta figura en el país, y que llevó a que
dos ex contralores generales de la república terminaran investigados y condenados3. Por esta razón,
se planteó que la iniciativa de otorgarle funciones preventivas a la Contraloría no es para
coadministrar, sino que obedece a la necesidad de contar con instrumentos legales y operativos
para evitar que se cometa el daño fiscal, para anticiparse y prevenir que lo recursos públicos sean
mal utilizados. Específicamente la Contraloría ha evidenciado en casos como los de Reficar 4 ,
Electricaribe5, Hidroituango, los contratos de regalías6 y el Programa de Alimentación Escolar -

3
El primer contralor que tuvo problemas con la justicia fue Julio Enrique Escallón (1971-1975). Estuvo detenido por
un escándalo de corrupción. Su sucesor, Aníbal Martínez Zuleta (1975-1982), repitió la historia: en enero de 1985 la
Corte Suprema de Justicia lo sentenció a tres años de prisión. Para más información se puede consultar
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-14199557
4
En el que se evidenciaron sobrecostos superiores al 500 %. Según Dinero alcanzó sobrecostos por US$4.500
millones, de los cuales la Contraloría advirtió que por lo menos US$3.500 millones. Se puede consultar en
https://www.dinero.com/pais/articulo/contraloria-imputa-responsabilidad-fiscal-por-caso-reficar/259089
5
Particularmente se encontraron hallazgos relacionados con la utilización de los recursos de los subsidios (99 % se
quedaba la empresa y el 1 % se les trasladaba a los usuarios). La unidad de análisis que tuvo que utilizar la Contraloría
fueron las facturas. Se trata de 26 billones de pesos que la Contraloría no puede revisar porque son declarados como
no públicos, aun cuando se trata de recursos del Estado. https://www.contraloria.gov.co/contraloria/sala-de-
prensa/boletines-de-prensa/boletines-de-prensa-2019/-/asset_publisher/9IOzepbPkrRW/content/contraloria-imputo-
responsabilidad-fiscal-por-187-227-millones-contra-electricaribe-por-indebida-aplicacion-de-recursos-del-foes-
destinados-a-la-pobla?inheritRedirect=false
6
En los que se ha identificado que el país tiene 1182 elefantes blancos, que son obras y contratos que involucraron
utilización de recursos públicos pero que no se han ejecutado o que quedaron sin terminar. Para más información puede
consultar https://caracol.com.co/radio/2019/10/04/economia/1570211350_316889.html

4
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

PAE7, en los que este órgano de control hubiera podido ejercer una vigilancia preventiva de riesgos
y asegurar la debida utilización de los recursos públicos.

Es necesario que se reconozca que en el país existen muchos recursos fiscales y parafiscales que
está por fuera del radar de la Contraloría, porque están siendo administrados por particulares.
Cuando se usan recursos públicos debe contarse con las facultades y los medios para poderlos
revisar por parte de la Contraloría. En la actualidad no se puede. Por lo cual, la reforma
constitucional busca contar con las facultades que le permitan identificar a tiempo los patrones de
gestión de los recursos en los que puede configurarse riesgo de utilización indebida o de corrupción.
Con esto lo que se buscaría es presentar a tiempo los hallazgos para evitar detrimento patrimonial,
y cualquier otra irregularidad en la utilización de los dineros del Estado.

Se espera que los órganos del Sistema de Control Fiscal puedan ejercer vigilancia sobre los recursos
públicos que son administrados por privados, identificando cuándo hay riesgos asociados al
patrimonio público, garantizando la transparencia en su gestión y previniendo la corrupción. Lo
que debe llevar a definir mecanismos para el control a las compras en materia de seguridad y
defensa, estableciendo los parámetros necesarios para asegurar la reserva y confidencialidad, pero
garantizando altos estándares de transparencia en los procesos contratación de que se llevan a cabo
al interior de las Fuerzas Armadas.

Se plantea entonces la pregunta: ¿Cuánto es el costo de no hacer una vigilancia preventiva de

riesgos? Como ha quedado demostrado en los casos más emblemáticos de corrupción en los que
se han visto comprometidos recursos públicos, el costo es muy alto. Lo anterior, en parte, como
consecuencia de no haber podido ejercer el control fiscal sobre dineros públicos que eran
gestionados por particulares. Los recursos se hubieran logrado proteger si la Contraloría contara
con los instrumentos y medios para vigilar y proteger la gestión de estos.

Resulta necesario considerar que el aspecto central sobre el control concomitante es la oportunidad
para ejercerlo. Si bien en Colombia se eliminó el control previo por los defectos que demostró tener
la estructura normativa e institucional que se diseñó para su implementación, no se hizo el rediseño
orgánico y funcional que mantuviera la figura, que es necesaria para prevenir y combatir a tiempo
la corrupción. En otros países la figura del control previo también sufrió reformas, pero se les
entregó a órganos como tribunales, tal como sucedió en España8 y Francia9.

7
El fondo de infraestructura educativa (más de 30 mil aulas 3,06 billones de pesos, en el 62 % de los contratos
explicados en tres firmas, de 2016 a la fecha el contrato sólo tiene una ejecución del 0,86 %), además el PAE que es
un programa y no una política pública, por lo que la contraloría llega de forma posterior y no puede prevenir los actos
de corrupción. Para más información puede consultar https://www.semana.com/educacion/articulo/corrupcion-en-el-
programa-de-alimentacion-escolar/579501
8
En España se tienen establecidos dos tipos de organismos de Control, uno es el Tribunal de Cuentas, su ámbito de
control corresponde al Estado y sus órganos, y el segundo órgano es la Cámara de Cuentas (conocidos también como
los Órganos de Control Externo Autonómicos – OCEX), que se encarga de las Comunidades Autónomas, Juntas
Provinciales y sus Ayuntamientos. (Salnave Sanin & Lizarazo Barbosa, 2017)
9
El Tribunal de Cuentas de Francia es la institución superior encargada del control financiero externo del sector
público. Posee estatuto de jurisdicción especializada en el ámbito administrativo, audita las políticas públicas y realiza

5
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

Además, se señala la necesidad de reconocer que el control no versa sobre la oportunidad del gasto
sino sobre la legalidad del gasto. La contraloría no tiene el poder de autorizar o refrendar una
decisión administrativa, sino de prevenir y advertir sobre los efectos de una decisión que no se
adopte con el lleno de los requisitos legales para prevenir que se configuren actos de corrupción o
daños patrimoniales.

2. Sobre el incremento del presupuesto de la Contraloría General de la República para

los próximos 3 años.

El Congreso aprobó duplicar su presupuesto fijo diferido a tres años de la siguiente manera:
incremento en 250 mil millones en 2020 y en 2021, y de 136 mil millones en 2022. En 2018, la
Contraloría contó con un presupuesto aproximadamente de 570.000 millones. Es decir, para 2023,
la entidad tendría un presupuesto de más de 1 billón de pesos10.

Para la Contraloría este aumento en el presupuesto resulta necesario considerando que el país hizo
un esfuerzo por estandarizarse en las Normas Internacionales de Información Financiera - NIIF, lo
que permitió llegar al nivel 3 de entidades de control fiscal. Por lo que se requieren recursos para
invertir en el desarrollo de capacidades humanas y tecnológicas, y de esta manera poder realizar
tanto sus funciones de control fiscal de forma preventiva y concomitante, así como los procesos de
responsabilidad fiscal de forma eficiente y sostenible en el tiempo. Además, se deben considerar
los aspectos que tienen impactos y efectos presupuestales para garantizar la modernización y
fortalecimiento institucional de la Contraloría, particularmente los relacionados con las
nivelaciones salariales y la negociación con los sindicatos.

Las condiciones de los crímenes fiscales son diferentes, muchas de las cuales resultan ser
disruptivas en sus formas y medios, por lo que es necesario aprovechar los desarrollos tecnológicos
en la materia. En este sentido, se viene utilizando inteligencia artificial que permite analizar
documentos que tardarían meses o años en ser analizados por una persona. Esto implica una
inversión de recursos de forma permanente, ya que esta tecnología tiene que irse adaptando a las
necesidades y dinámicas de la entidad.

El uso de la tecnología artificial se enmarca dentro del proyecto Océano que, a través de
herramientas tecnológicas, realiza una labor de depuración y analítica de datos enfocado a la
gestión contractual del Estado. Además, brinda insumos a la Contraloría General de la República
para identificar riesgos, limpiar y enriquecer la información contractual y determinar posibles

la auditoría financiera y contable del Estado, con el fin de evaluar la utilización de los recursos públicos y la
oportunidad en el uso de los mismos. (Salnave Sanin & Lizarazo Barbosa, 2017)
10
A propósito de este aumento presupuestal, vale la pena anotar que en la caracterización descriptiva elaborada por el
Observatorio de Política Pública de Control Fiscal de la Auditoría General, con vigencia 2017 hay 7.366 funcionarios
en las contralorías, los cuales se reparten de la siguiente manera: 55% CGR; 25% departamentales; 16% municipales
y 0,4% distritales (sin Bogotá). Datos que deberán tenerse en cuenta para el aumento de personal planeado. Para una
consulta de mayor información, puede consultarse en: http://observatorio.auditoria.gov.co/participacion-
ciudadana/sistemas-de-informacion-para-el-control-fiscal/indicadores

6
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

nichos de corrupción. De esta manera, se proporciona información en tiempo oportuno para

identificar valores, comportamientos atípicos, objetos, contratantes, carteles, etc. (Contraloría
General de la República, S.f).

Por ejemplo, luego del proceso de entrenamiento de una red neuronal, el algoritmo logró establecer
en qué municipios algunos médicos estaban diagnosticando niños con enfermedades huérfanas que
en realidad solo se presentan en otras partes del mundo, y con los cuales se buscaban procesos de
recobro a las EPS de multimillonarios tratamientos.11

De la mano con las inversiones en materia tecnológica, es necesario destinar recursos para la
formación y la profesionalización del personal de los órganos de control interno y de los encargados
de llevar a cabo el control fiscal.

Complementariamente, resulta indispensable contar con una caracterización de los sujetos que
vigilan y de los que son vigilados, determinando cómo está la capacidad de cada contraloría
territorial para actuar. De acuerdo al trabajo del Observatorio de Política Pública de Control Fiscal
de la Auditoría General de la Nación, se ha evidenciado que existe una asimetría en cuanto a los
recursos y la capacidad técnica de las contralorías territoriales y de la Contraloría General de la
República, quienes tienen más recursos y capacidad. Muchos de los procesos de responsabilidad
fiscal de las territoriales se ven afectados por la falta de capacidad de las Contralorías para llevar a
cabo los procesos con efectividad y oportunidad.

3. Sobre el rediseño institucional.

Por otra parte, se reconoce que existe un reto para que el diseño institucional permita cuidar los
recursos a nivel nacional y subnacional; ya que no existe una condición jerárquica entre la
Contraloría General y las Contralorías Departamentales y Municipales, manteniendo desafíos que
aún deben considerarse dentro la arquitectura institucional de la Contraloría.

Más allá de la subordinación deben existir precedentes jurídicos que permitan establecer criterios
objetivos para el nombramiento de los contralores departamentales y municipales. Especialmente,
definir con claridad que la elección de los contralores territoriales, se haga de la terna que resulte
de los tres mejores puntajes de los procesos de convocatoria pública. Evitando así que se repitan
casos en los que se elige a Contralores que en estos procesos de convocatoria obtuvieron puntajes
por debajo de la media.

Por otro lado, se planteó la necesidad de que se haga un debate político con criterios técnicos para
determinar si efectivamente es viable y oportuno mantener las Contralorías territoriales, que han
sido cuestionadas tanto por su carácter más político-partidista como por sus fallas en prevenir y
detectar actos de corrupción.

11
Esta noticia se puede consultar en https://www.semana.com/nacion/articulo/cordoba-testimonios-que-destaparon-
el-cartel-de-los-hemofilicos-segun-contraloria/481488

7
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

Con el fin de prevenir la corrupción, otro de los aspectos que requieren considerarse para el
rediseño institucional; está relacionado con el mecanismo que se utiliza para nombrar a los
interventores de los contratos. Por ende, no es adecuado que quien contrata, nombre a su propio
interventor, ni que se permita que los que son nombrados como interventores participaran en
cualquiera de las etapas del proceso de contratación12.

Esto implica que la Contraloría pueda hacer un llamado de atención a tiempo sobre los casos en
que se configuran estas prácticas que ponen en duda la objetividad y transparencia de los procesos
de interventoría. De esta forma, los ajustes institucionales deben lograr mejorar el control interno
sin afectar la capacidad de las entidades e instituciones para cumplir con sus funciones y ejercer la
gerencia pública necesaria para dar resultados.

Como parte del rediseño institucional resulta indispensable considerar figuras como la del control
administrativo de legalidad, que reemplazó el control previo. Funcionan como una herramienta del
Estado central, mediante la cual les solicitan a las entidades territoriales que los actos
administrativos se remitan a la autoridad central, para su revisión y así ayudar a identificar riesgos
de corrupción o daño patrimonial previamente a la toma decisiones. Lo que permite incluso que se
suspenda el acto administrativo, mientras los organismos de control fiscal clarifican todos los
aspectos sobre los que pudieran configurarse posibles irregularidades o cuestionamientos.

Por otra parte, se considera como un acierto de la reforma, la eliminación de la restricción a los
funcionarios de carrera para postularse al cargo de contralores generales.

III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

Es necesario considerar que el país enfrenta una crisis ética con relación a la administración de
recursos públicos. Lo que plantea una problemática social como uno de los principales problemas
que preocupan a la ciudadanía.

Si bien existen indicadores que señalan que la corrupción se concentra a nivel municipal y
departamental13, es necesario reconocer que los casos más grandes de corrupción son subreportados
por la prensa nacional o regional. Se plantea que esto podría obedecer a que los principales medios
de comunicación reciben enormes recursos públicos por concepto de pauta publicitaria, lo que pone
12
En la encuesta sobre ambiente y desempeño institucional del DANE, se pregunta a los servidores públicos “Si tuviera
que denunciar un acto de corrupción que ocurriera en su entidad, ¿a qué instancia acudiría primero?” La respuesta
llama la atención: solo el 3,5 % lo haría en la Contraloría. https://www.dane.gov.co/files/EDI_nal/2018/Boletin-
tecnico-edi-nacional-2018.pdf
13
De acuerdo con la plataforma Monitor Ciudadano de la Corporación Transparencia por Colombia, entre
enero de 2016 y julio de 2018, se identifican 327 hechos de corrupción reportados por la prensa regional y
nacional. Llama la atención que estos casos estén concentrados mayoritariamente en los municipios (69%),
frente a los de alcance departamental (25%), y mínimamente a nivel nacional (6%). Corporación
Transparencia por Colombia. (2019). Así se mueve la corrupción. Radiografía de los hechos de corrupción en
Colombia 2016-2018. Recuperado de https://transparenciacolombia.org.co/Documentos/2019/Informe-Monitor-
Ciudadano-Corrupcion-18.pdf

8
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

en entredicho su objetividad a la hora de reportar casos de corrupción. Tema que amerita ser
analizado por el Congreso de la República en sus esfuerzos por combatir la corrupción.

El diseño institucional y normativo existente para ejercer el control fiscal se basaba en un control
posterior y selectivo; como control asignado a las contralorías y el control interno de carácter
preventivo. Sin embargo, estos mecanismos resultaron ser insuficientes y demostraron no ser
efectivos para garantizar la transparencia y combatir la corrupción.

Por esta razón, desde distintos sectores se impulsó la reforma constitucional que terminó con la
aprobación del Acto Legislativo 04 de 2019; Acto Legislativo que dentro del próximo año el
Congreso de la República deberá reglamentar mediante una Ley Estatutaria. En otras palabras, se
deberán clarificar varios de los aspectos contenidos en la reforma, con el fin de garantizar que el
sistema de control fiscal y las nuevas competencias a la Contraloría contribuyan de manera efectiva
a combatir la corrupción de forma transparente e imparcial.

Resultará importante considerar la complejidad de las políticas y mecanismos para enfrentar la

corrupción. Por lo que será indispensable establecer marcos normativos y regulatorios que definan
conjuntos de indicadores14 sobre las condiciones que aumentan la posibilidad de que la presencia
de la corrupción. Por ejemplo: el poder de monopolio, la amplia discrecionalidad de los servidores
públicos, la falta de transparencia en la toma de decisiones, o la falta de rendición de cuentas.

El énfasis está en la prevención. La reforma es insuficiente mientras no se diseñen mecanismos y

procedimientos que hagan efectiva la prevención como el Control Previo de Legalidad y
Presupuestario, el registro y la publicidad del gasto en tiempo real, la interventoría del contrato
externo e independiente, el control de la cuenta, entre otros.

En esta medida, es indispensable que se diseñen mecanismos de articulación, coordinación,

colaboración y comunicación que permitan mayor efectividad por parte de todos los organismos
que integran el sistema de control fiscal, estandarizando mecanismos y procedimientos a nivel
nacional.

Adicionalmente, es necesario que el desarrollo legislativo de la reforma constitucional considere

fortalecer los aspectos orgánicos y funcionales de los órganos de control interno de las entidades
públicas y de los privados que administran recursos públicos, pues en la mayoría de casos estas
instancias no cuentan con la autonomía necesaria o la capacidad para prevenir y denunciar actos
de corrupción.

14
“Quizá el tropiezo más serio del IPC [Índice de Percepción de la Corrupción] y de índices similares es lo que podría
llamarse el problema del número único (…) Ningún puntaje nacional único puede reflejar con exactitud los tipos de
corrupción que se encuentran en un país” En: Campos, J & Bhargava, V. (2009). Introducción: enfrentar una
pandemia social. En Banco Mundial. (2009). Las múltiples caras de la corrupción. Bogotá: Mayol Ediciones. (p. 7)

9
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

Se requiere establecer programas de formación de personal para que el control interno también se
profesionalice para que sus habilidades y competencias sean concordantes con las que cuentan los
funcionarios de la contraloría. Además, es indispensable fijar parámetros estandarizados para la
evaluación de desempeño y resultado de los funcionarios gubernamentales encargados del control
interno.

Las Oficinas de Control Interno deben constituirse en cuerpos de inspección y control que ejercen
el control fiscal y legalidad de las administraciones. Los funcionarios encargados del Control
Interno deben integrar una red de funcionarios con lineamientos definidos dentro del Sistema de
Control Fiscal; garantizándoles su independencia y autonomía, así como los mecanismos de reserva
y confidencialidad para denunciar los actos de corrupción y los hallazgos que resulten de su gestión.

Prevenir el abuso o desviación de poder con el que funcionarios de la Contraloría pretendan

coadministrar o utilizar las nuevas facultades para ejercer presión política indebida. Esto
necesariamente impone la necesidad de que el desarrollo normativo del Acto Legislativo 04
establezca los mecanismos idóneos para asegurar el manejo de la información. Por lo que deberán
definirse protocolos entre la Contraloría y los sectores públicos y privados a los que se les realizará
el control previo y concomitante. En el caso del sector privado estos protocolos para el manejo de
la información deben establecer las cláusulas de confidencialidad para proteger el secreto comercial
y tomando en cuenta los acuerdos de inversión internacionales.

Así mismo, es necesario definir un mecanismo estandarizado para la contratación como los pliegos
tipo; los cuales deben ser utilizados por el sector público y privado que gestiona o administra
recursos fiscales o parafiscales. Además, fijando procedimientos que permitan hacer seguimiento
y vigilancia tanto a los procesos de planificación que se hacen para los programas y proyectos
financiados por recursos públicos como de los procesos de adjudicación.

Todas las medidas a ser implementadas por la Contraloría, deben construirse con transparencia
para generar confianza entre las partes y evitar los malos manejos por parte de funcionarios de la
propia contraloría tanto a nivel nacional como subnacional.

Por otra parte, es indispensable considerar que los procesos de jurisdicción coactiva que adelantan
las contralorías territoriales, tienen un problema y es que los recursos fiscales están en el último
nivel de cobro, por lo que las normas derivadas para implementar la reforma constitucional tienen
que definir mecanismos que permitan recuperar los dineros públicos.

Es indispensable que el debate legislativo sobre los aspectos relacionados con el fortalecimiento
del Sistema de Control Fiscal tome en consideración los hallazgos del proceso de caracterización
de capacidades que está llevando a cabo el Observatorio de Política Pública de Control Fiscal de
la Auditoría General de la Nación. De igual forma, que se tomen en cuenta criterios objetivos y
marcos conceptuales de la Economía de la Corrupción que fija parámetros para tomar decisiones
alrededor del proceso de control fiscal, a partir de criterios estandarizados y objetivos.

10
 OBSERVATORIO LEGISLATIVO

Por otra parte, es necesario recordar que el Estatuto Anticorrupción 15 establece en su artículo
tercero una prohibición de gestión de intereses privados por dos años luego de la dejación del cargo
público, llamado coloquialmente período de enfriamiento. Con la expedición y entrada en vigencia
de la Ley 1952 de 201916 -ahora prorrogada hasta el 1 de julio de 2021 según el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022-, se deroga el Código anterior ya que en su artículo 56, numeral 4, se
modifica dicho período a un año. Hay que preguntarse si esta reducción sugiere una estrategia
eficaz contra la corrupción o limita las garantías de transparencia que ofrecen los dos años que
establece la norma hoy vigente.

De cara a la sociedad civil, es importante que se comunique en qué consistirán los cambios
estructurales y funcionales, y de qué forma la ciudadanía podrá involucrarse. Cuáles serán los
mecanismos de transparencia frente a los recursos, cómo se fortalecerán los mecanismos de control
interno de la Contraloría. Lo que preocupa es que la Contraloría no tenga en cuenta las condiciones
de empleo público y se vuelva un fortín de los partidos políticos.

Finalmente, resulta adecuado considerar que las medidas de prevención son más efectivas para
combatir la corrupción; por que las reformas penales y disciplinarias son las que menos efectos
tienen y además generan un problema de criminalización de la actividad pública. Lo que conlleva
en muchos casos a una parálisis de la actividad administrativa. Por esta razón, el trabajo del
Congreso para la reglamentación del Acto Administrativo 04 será determinante para fortalecer los
mecanismos de prevención para mejorar las capacidades institucionales de los organismos que
integran el Sistema de Control Fiscal del país.

Bibliografía
Contraloria Genral de la República. (s.f.). Contraloria General de la República. Obtenido de
Océano central de la información contractual: https://www.contraloria.gov.co/oceano
Salnave Sanin, M., & Lizarazo Barbosa, J. (2017). EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO EN
EL ESTADO COLOMBIANO COMO INSTANCIA INTEGRADORA DE LOS
SISTEMAS DE GESTIÓN Y CONTROL PARA MEJORAR LA EFICACIA Y
EFECTIVIDAD DE LA GESTIÓN PUBLICA A 2030. EL SISTEMA DE CONTROL
INTERNO EN EL ESTADO COLOMBIANO COMO INSTANCIA INTEGRADORA DE
LOS SISTEMAS DE GESTIÓN Y CONTROL PARA MEJORAR LA EFICACIA Y
EFECTIVIDAD DE LA GESTIÓN PUBLICA A 2030, 29. Bogotá.

15
Ley 1474 de 2011
16
Código General Disciplinario

11