ANALISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN COLOMBIA PARA LA INCLUSIÓN

DE RECICLADORES DE OFICIO

Erixon Javier Tibavizco Ortíz

Corporación Universitaria Minuto de Dios.

Fundamentos de Investigación

Bogotá

2017

Corporación Universitaria Minuto de Dios.

Fundamentos de Investigación

Bogotá

2017

1
TABLA DE CONTENIDO

420
1 Introducción 4

2 Planteamiento del problema 6

2.1 Justificación 8
2.2 Objetivo general 10

2.2.1 Objetivos específicos

3 Marco de Referencia 11

3.1 Marco teórico 11

1. 3.2 Marco conceptual 15
3.3 Marco legal 17

3.4 Plan de negocio

Metodología de investigación 21

4.1 Instrumentos de investigación 21

4.2 Etapas del proceso 22

5 Cronograma de actividades 24

6 Anexos 25

7 Bibliografía 27

INTRODUCCIÓN

La situación ambiental del planeta es una de las mayores preocupaciones y problemáticas

que en la actualidad se presenta y que plantea retos para los países, gobiernos y para todos los
ciudadanos de este mundo. Esta misma situación determina que las organizaciones, los
gobiernos, las empresas, velen por la conservación de un ambiente adecuado.

2
 Desde esta perspectiva, el reciclaje posee gran importancia, dado que ha se convertido en
una actividad propicia para asegurar la preservación del medio ambiente, además de permitir el
aprovechamiento óptimo de residuos que en un principio se consideran desperdicios de las
actividades productivas o el consumo, pero que en verdad son aprovechables a partir de su
tratamiento y transformación.

Aunado a lo anterior, uno de los principales aspectos inherentes al reciclaje es la fuente

de ingresos que constituye para muchas personas. Los recicladores cumplen un papel
fundamental para la transformación de los residuos sólidos aprovechables, pues permiten la
recolección, selección y clasificación adecuada de dichos materiales. Sin embargo, en Colombia,
quienes se dedican a este trabajo, deben luchar contra condiciones sociales, culturales y técnicas
que dificultan su desempeño e impactan su bienestar. Uno de los retos desde la Jurisprudencia es
precisamente profundizar en todas aquellas normas que permitan el bienestar real de la población
recicladora.

El objetivo principal de esta investigación es identificar y analizar si las políticas públicas en

materia de reconocimiento social y jurídico para la protección de los derechos de los recicladores
implementadas por el Estado Colombiano permiten la real inclusión de esta población y la
defensa de sus derechos.

La Corte Constitucional colombiana, en los últimos años ha sido protagonista de la

lucha social y jurídica de los recuperadores de residuos sólidos o recicladores de oficio; de los
diferentes conflictos y obstáculos que esta población ha tenido para lograr su formalización. A
partir del año 2003 la Corte Constitucional por medio de la sentencia T- 724 reconoció la
necesidad de que las entidades encargadas de la efectiva prestación de servicios públicos
desarrollen acciones afirmativas para que a esta población se le garantice el derecho al
trabajo, labor que vienen desempeñando por años, además del derecho a la Igualdad.

(…) El problema social vinculado a los recicladores ha adquirido alcances

preocupantes al manifestar la intolerancia, el maltrato social y la violación de
derechos, incluso por el mismo Estado, a un grupo humano cuya especial
vulnerabilidad los debería colocar en primer orden de atención por parte de las

3
 políticas de inclusión social. Las personas que se dedican a esta labor, por lo general,
pertenecen a grupos socioeconómicos muy desfavorecidos que sitúan sus ingresos
por debajo del salario mínimo, y se ubican entre el 10% más pobre de la población.
(Cano, 2017, p.3)

A nivel mundial existen políticas públicas con el fin de promover el reciclaje,

Actualmente, en América Latina se ha reconocido la importancia de la inclusión social y de
implementar políticas que ayuden a su promoción. Basada en la experiencia europea, la
CEPAL trabaja en una serie de indicadores que logren responder a las particulares
condiciones de la región (Fraser, 2010, p. 26).

En el caso de Colombia donde este trabajo es realizado por personas de escasos

recursos económicos, baja formación académica, que trabajan en condiciones degradantes y
donde sus derechos son vulnerados, la jurisprudencia ha sido considerada progresista
promoviendo y construyendo modelos institucionales de inclusión social y productiva, ya que
generando trabajo, aprovechando sus capacidades y conocimientos contribuyen con la calidad
de vida de la población de los diferentes Municipios del país; fundando reivindicaciones
sociales por la igualdad y la justicia social.

Otro logro alcanzado por los recicladores, fue el Decreto 596 del 2011 el cual modifica
el Decreto 1077 de 2015 que ordena a la UAESP definir un plan concreto con metas claras
para lograr la inclusión de la población recicladora en su artículo 2.3.2.5.1 indica que los entes
territoriales incluirán en el "programa de inclusión de recicladores" del respectivo Plan de
Gestión Integral de Residuos Sólidos. (PGIRS, 2018)

La presente investigación, se enmarca en el ámbito socio-jurídico de la situación de los

recicladores, analizando como la jurisprudencia nacional ha realizado un proceso de inclusión,
pero aún así existen elementos políticos y económicos que no llevan a l cumplimiento cabal
de esta normatividad y por ende de los derechos fundamentales de esta población.

4
 2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

2.1. ANTECEDENTES

El primero de marzo se conmemora el día del Reciclador debido a la tragedia ocurrida

en 1992 en la Universidad Libre de Barranquilla cuando fueron asesinados 11 trabajadores
dedicados al reciclaje. Posteriormente, en el Encuentro Internacional de Recicladores que

5
reunió a 34 países en Colombia el año 2008 se oficializo el Día Mundial del Reciclador (Ley
511 de 1999). Los recicladores son aquellas personas que:

(…) Se han afiliado a las organizaciones y que proveen o venden el material a

la misma, estos al momento que realizan la comercialización de los materiales deben
realizar el diligenciamiento de la planilla, la cual tiene por objetivo reportar los kilos
por reciclador con el fin de recibir el pago de reconocimiento por la labor realizada,
este valor es autónomo por cada una de las organizaciones de reciclaje. (Castellanos,
2013, p. 39).

Mientras que en Colombia vemos un avance en materia de reconocimiento social y

jurídico para la protección de los derechos de los recicladores, en la sentencia T-724 de 2003,
la Corte Constitucional estudió el siguiente caso:

(…) El Gerente de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos de Bogotá

(UESP) ordeno la apertura de la licitación pública No. 01 de 2002, un proceso de
selección para adjudicar, mediante contrato de concesión, la prestación del servicio
público de aseo en la capital, cumpliendo los requisitos habilitantes de experiencia,
capital, conocimiento y manejo de tiempo. En dicha licitación se estableció que sólo
podrían participar los operadores que habían ofrecido este servicio en la ciudad desde
mil novecientos noventa y cuatro (1994). La corte eligió este caso para revisión y
afirmó que la UESP transgredió los derechos fundamentales de la Asociación de
Recicladores de Bogotá (ARB), dado que la Licitación Pública No. 01 de 2002 no
incluyó medidas afirmativas idóneas a favor de la población consagrada al reciclaje,
teniendo en cuenta que se trata de un grupo marginado. Al contrario, consideró que la
actuación de la UESP profundizaba la situación de marginación de estas personas por
dos razones: 1) La única medida afirmativa contenida en el pliego de condiciones
establecía que el 15% de los operarios requeridos para el corte de césped deberían ser
personas en situación de desplazamiento y recicladores, no obstante, esta medida
resultaba ineficaz dado que se trataba de una actividad diferente a la de reciclaje, y el
15% a contratar incluyó a otras personas en condición de debilidad manifiesta, como
lo es la población víctima del desplazamiento. 2) La política de la UESP de dejar en
manos de los concesionarios la actividad de recuperación de materiales sólidos

6
 reutilizables y excluir a los recicladores de la misma, acentuaba las condiciones de
marginación y exclusión social de esta población. (Castellanos, 2013, p.244)

De acuerdo a lo anterior para el Doctor Jaime Araujo Renteria, Magistrado Ponente de

la Corte constitucional, señala la importancia de que exista un sistema de inclusión para los
recicladores en la prestación del servicio público de aseo además de que siendo este un Estado
Social del Derecho se sobrepase la barrera discriminatoria a la población recicladora.
(Sentencia T-724, 2003)

Dicha inclusión de los recicladores no sólo debe darse como empleados temporales o
permanentes sino como empresarios de las basuras, favoreciendo formas asociativas con el fin
de que estos grupos poblacionales gestionen conjuntamente sus derechos. Se logra un segundo
avance jurídico por medio de la sentencia de Constitucionalidad C-793 de 2009 a favor de los
recicladores, dicha sentencia resuelve la demanda de inconstitucionalidad presentada por la
ANR contra la ley 1259 de 2008 que instaura el comparendo ambiental en Colombia.

La ANR considera que los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º, que permite a la
administración a imponer multas a quienes saquen los residuos de los contenedores de
almacenamiento, impide el desarrollo del trabajo de los recicladores y genera un monopolio
sobre el aprovechamiento de la basura a favor de las empresas de aseo, únicas autorizadas
para vaciar los contenedores. La Corte determina la exequibilidad condicionada de lo
demandado “en el entendido de que el comparendo ambiental no podrá impedir el ejercicio
efectivo de la actividad de los recicladores informales” (Sentencia C-793, 2009).

2.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El reciclaje en nuestra sociedad es interpretado de muchas maneras, unos lo toman

como el hecho de la recolección de materiales que sirven para ser reutilizados, enmarcando
realmente que la recolección es un solo paso del proceso del reciclaje, lo cual no es totalmente
valido ya que esta actividad posee una complejidad mayor que involucra un proceso industrial
que renueva todo aquel material para su uso adecuado mitigando los daños ambientales.

7
 El actual concepto de reciclaje carece de proyección económica, y visión empresarial,
aún más, no se le ha dado la oportunidad de ganarse un estanco dentro de la actividad
económica y financiera del país, negándosele de esta manera, la potencialidad de constituirse
en una alternativa generadora de empleo digno con dividendos importantes para quienes
realicen esta tarea con altura y calidad de vida. (ORTIZ, 2003).

Es importante mencionar que la actividad de reciclar aparte de ser necesaria se debe

considerar una tarea obligatoria debido a la contaminación que se ha generado en los últimos
años, en razón a que no se le ha dado un uso adecuado a los recursos naturales y se debe tener
claridad acerca del proceso para la generaciones futuras y a la vez buscar alternativas que
hagan del reciclaje un esquema generador de recursos financieros, que involucren procesos de
producción sin afectar los recursos naturales existentes y que al final del ejercicio contribuyan
positivamente al desarrollo sostenible y a proporcionar ambientes sanos de convivencia.

Todas aquellas personas dedicadas a la actividad del reciclaje realizan estas labores en
condiciones socioeconómicas muy bajas, lo cual genera paradigmas sociales, puesto que esta
población es caracterizada como familias de muy bajos recursos y propiamente se consideran
como una especie o clase social asociada con características infrahumanas y a la vez un sector
no estructurado que sobrevive económicamente seleccionando la basura en las calles de la
ciudad. (Recicladores, 1996).

Como solución a este fenómeno se busca recuperar esa identidad como persona dentro
de la familia y la sociedad ya que se considera que es un trabajo digno y que se le debe dar la
calidad de trabajador que mueve los hilos de la economía del país, debido a que muchas
familias dedicadas al reciclaje trabajan conjuntamente durante largas jornadas sin derecho a
prestaciones 14 sociales o beneficios económicos por parte del estado o parte de aquellas
empresas de acopio. Por esta razón muchos niños de estas familias carecen de educación al
encontrarse trabajando al lado de sus padres sin tener la oportunidad de crecer como niños y
vivir una infancia estable que les ayude a tener un futuro diferente.

“Es un problema social: Condiciones de trabajo y estatus llevan a una pobre

autoestima y percepción de uno mismo, a lo que se añade la falta de seguridad social
y unos bajos niveles culturales y de educación. Es también un problema económico

8
 debido a las limitadas posibilidades de un individuo para recoger diariamente
suficiente basura sin disponer de equipo, lugares para el almacenaje, diversidad del
mercado de reciclaje, información y acceso a créditos para formar pequeñas
empresas de actividades de reciclaje”. (Recicladores, 1996)

En el marco de la situación descrita, surge una circunstancia concreta para la

administración Nacional y es la dificultad que enfrenta para diseñar e implementar una
política que concilie su obligación de velar por un manejo adecuado de los residuos sólidos en
aras de garantizar la salud pública y la higiene por una parte; y cumplir con las disposiciones
de la Corte Constitucional en relación con la inclusión económica y social de la población
recicladora de oficio en condiciones de vulnerabilidad, por la otra. Todo ello en el marco de
un ordenamiento legal que exige la libre competencia y concurrencia.

2.3. PREGUNTA PROBLEMA

¿cuál es la medida de política pública idónea constitucionalmente para asegurar el

derecho a la vida digna de la población de recicladores, en el marco de las decisiones
gubernamentales relacionadas con la prestación del servicio público de aseo?

3. JUSTIFICACIÓN

La economía y la sociedad colombiana enfrentan el doble desafío de reducir el

impacto ambiental de la actividad económica para alcanzar un patrón de desarrollo sostenible
y, al mismo tiempo, crear empleos con trabajo decente para toda la población, mediante un
mecanismo que combine crecimiento económico, equidad y sostenibilidad.

9
 En Colombia, las oportunidades de creación de empleos en la emergente economía
verde son amplias, entre otros, en el sector del reciclaje. Al tratar de justificar la necesidad del
reciclaje, se ha insistido sobre todo en que representa una opción favorable tanto para el
medio ambiente, como para el desarrollo económico sostenible. El reciclaje promueve el uso
de determinados residuos como materia prima para ser transformados en otros productos.
Dado que la producción secundaria basada en desechos reciclados de papel, plásticos, vidrios
y metales, requiere de menos energía que la producción primaria, el reciclaje contribuye a los
esquemas productivos menos intensivos en recursos naturales, energía y contaminación
(PNUMA y OIT, 2008).

Muchos de los empleos creados en torno al reciclaje informal, si bien disminuyen la

presión sobre los recursos naturales, no pueden considerarse empleos dignos por los peligros
para la salud del reciclador, el alto nivel de informalidad y los bajos ingresos. Por ello, el
enfoque de empleos verdes de la OIT, apunta a la integración del trabajo de los recicladores a
la economía formal, así como la creación de empleos formales en este sector.

En la línea jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional sobre las medidas

que deben desplegar las autoridades públicas para asegurar los derechos de la población
dedicada a la recuperación de residuos sólidos o recicladores, se desarrollan varios elementos
fundamentales para una nueva compresión de qué es la pobreza y cuáles serían las estrategias
más pertinentes para erradicarla. Los planteamientos desarrollados en estas sentencias
suponen comprender la pobreza no solo como la ausencia de recursos económicos y
financieros, sino como la carencia de reconocimiento social del saber y aporte que sectores,
públicamente despreciados, hacen y pueden hacer al desarrollo social. Y con relación a las
medidas más adecuadas para superar tal situación de pobreza, el lente constitucional nos llama
la atención para que las políticas sociales que se propongan en este sentido giren hacia la
construcción de modelos institucionales de inclusión productiva, más allá de la generación de
empleo, que a su vez supone, reconocer las capacidades y conocimientos que sectores de la
sociedad pueden aportar para el mejoramiento de la calidad de vida de toda la población.

Cuando se piensa en generar empleo, se observa a un sujeto más que puede hacer parte
de cualquier eslabón de la cadena productiva, se refiere a un número; mientras que cuando se
piensa en el desarrollo colectivo para la prestación de un servicio público, se ve al ciudadano

10
 y a la comunidad de ciudadanos con capacidades y potencialidades particulares para hacer
parte de la solución de un problema público.

Este Proyecto parte del análisis de la situación de los recicladores en cuanto a sus
derechos fundamentales, analizando lo referente a conceptos básicos como el derecho al trabajo
digno, a la salud, la educación, incluyendo la participación en los diferentes aspectos de la
sociedad, hasta llegar al análisis de las políticas públicas en torno a su inclusión en la cadena de
producción y a la defensa de sus derechos.

4. OBJETIVOS

4.1. OBJETIVO GENERAL

11
 Analizar las políticas públicas establecidas a nivel nacional en torno a la inclusión de
recicladores de oficio y el asertividad en la protección de sus derechos fundamentales.

4.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS

A. Analizar el proceso organizativo de la población recicladora y la consolidación de figuras
que actúan como mediadores ante las entidades del Estado para transformar la situación
social y económica del grupo que representan.
B. Estudiar los procesos licitatorios realizados, las demandas interpuestas por los recicladores
y las consecuentes decisiones de la Corte Constitucional para entender las contradicciones
que se presentaban entre la configuración del servicio de aseo con base en el mercado y la
inclusión de la población recicladora de oficio.
C. Identificar las políticas públicas ya existentes desde lo local hasta lo nacional y su
pertinencia en torno a la defensa de los derechos de la población recicladora.

5. MARCO TEÓRICO

5.1. RECICLAJE

12
 Reciclar es la acción de someter materiales usados o desechos a un proceso de
transformación de manera que puedan ser nuevamente aprovechados o utilizados. Esta actividad
guarda una gran importancia en el sostenimiento del plantea y en la generación de nuevos
recursos, permite el ahorro de energía, de materias primas y un impacto positivo en la utilización
de los recursos naturales.

El reciclaje tiene unas etapas que son:

a) Separación de los componentes de la basura en orgánicos e inorgánicos.

b) Clasificación de los componentes inorgánicos como papel, cartón, vidrio y metales.
c) Transformación de estos materiales en materia prima para industrias de diferente tipo.

5.2 FORMAS DE RECICLAJE

El resultado del reciclaje, es decir los componentes se convierten en materia útil para la
producción de otros elementos que son de gran beneficio como materia prima para diferentes
industrias y el proceso de transformación de los diferentes materiales es de la siguiente manera:

 Para el papel y el cartón existe un proceso químico encargado de limpiarlo, eliminar

impurezas, disolverlo, prensarlo y convertirlo nuevamente en otro tipo de papel. El vidrio se
procesa a través de la fundición a altas temperaturas de manera que se puede transformar en
nuevos envases o adornos
 Con los metales Se realiza a través de la fundición a muy elevados niveles de calor
formando otros tipos de productos para las diferentes industrias como la del hogar, juguetería,
embotelladoras, etc.

5.3 COMERCIALIZACIÓN DEL RECICLADO

Del proceso de recolección resultan solamente en Colombia más o menos “27.300

toneladas de basura diarias”, según datos que brindó el proyecto de acuerdo 113 de 2011 del
Concejo de Bogotá; de los cuales una mínima parte, es decir un 10% son aprovechas por los

13
recicladores informales, el resto es destinado a los botaderos o rellenos que se encuentran en la
ciudad.

Se obtiene de igual manera daros de la dirección de impuestos y Aduanas Nacionales

(DIAN) que “... Desde 1999 hasta 2012 Colombia ha aumentado en 159 mil toneladas la
cantidad de papel reciclado consumido. En 2002 Colombia utilizó 500 mil toneladas de papel
reciclado para producir 837 mil toneladas de papel nuevo, con el papel ahorrado en 2002, el país
ahorró 1.283.000 metros cúbicos de relleno sanitario. El 51% del papel que se usa en Colombia
es reciclado”. (http://www.presidencia.gov.co/sne/2004/marzo/09/19092004.htm).

5.4 PROBLEMÁTICA SOCIAL DE LA POBLACIÓN RECICLADORA

El reciclaje informal es una actividad a la cual se dedica un porcentaje importante de la

población más pobre en América Latina. Algunos estudios afirman que al menos el 1% de la
población urbana de estos países depende de dicha actividad (Acurio et ál., 1997; Hower, 1997
citado en Rodríguez Garavito, 2004), aunque las estimaciones del Banco Mundial mencionan el
2% (Bartone, 1988 citado en Medina, 1999).
A pesar de que no existe una definición universal de lo que es el reciclaje informal, la
literatura sobre el tema permite inferir que se trata de aquella actividad de recuperación de
residuos que se da por fuera de los circuitos formales de prestación del servicio de aseo
(principalmente en la vía pública), del acopio de materiales en lugares que no cumplen con los
requisitos que la ley ha establecido para tales afectos y en los cuales a veces se realizan procesos
primarios de pre-transformación de materiales.
Las razones por las cuales el reciclaje informal tiene una dinámica importante en los países
de menores niveles de desarrollo, están relacionadas con la alta tasa de migración a las ciudades
Medina (1999); con la incapacidad de las economías de la región para crear suficientes empleos
(Medina, 1999; Riaga, 2012; Forero, ét al., 2010); con el hecho de que los procesos de
urbanización, industrialización y el cambio en los hábitos de consumo de la población a favor de
productos de consumo manufacturados ha generado, por una parte, crecientes cantidades de
desechos sólidos y, por otra, ha creado una fuerte demanda por materias primas baratas para

14
fabricar esos productos de consumo, tales como papel, metales, vidrio y plásticos (Suárez, 2007;
Medina, 1997 citado en Medina, 1999, págs. 20- 21). La persistencia de la pobreza y la falta de
empleo han hecho que, en todos los países, la segregación informal (se constituya en una)
práctica común y, frecuentemente, en la única fuente de ingreso de grandes segmentos de la
población pobre y desempleada. (Acurio et ál., 1997, pág. 8).
La problemática social del reciclaje se centra en los recicladores de oficio, muchos de los
cuales laboran desde el sector informal. Ellos ocupan el primer peldaño de la escala social de la
cadena, en tanto que la actividad que realizan se constituye en la única opción de sobrevivencia y
de generación de ingresos.
Las condiciones ocupacionales y la organización de su actividad varían dependiendo del
entorno geográfico y económico en el que se desenvuelven, no es lo mismo un reciclador de un
municipio pequeño a un reciclador de una gran urbe. Sin embargo, comparten las mismas malas
condiciones de empleo y de pobreza, que los hace vulnerables social y económicamente.
Según el Estudio “El reciclaje en Bogotá: Actores, procesos y perspectivas” (DANE-
UAESP, 2003), los recicladores de oficio, organizados y no organizados evidencian una
condición de vulnerabilidad social y económica y son un sector poblacional poco visible. En el
perímetro urbano de la ciudad de Bogotá se albergan, según el citado estudio, 18 506 personas
que dependen de la actividad, de las cuales 8 479 trabajan directamente en el reciclaje (acción de
recuperación), los 10027 restantes, en su calidad de familiares, dependen económicamente del
reciclador.
El número total de personas dependientes del reciclaje se incrementa si se tiene en cuenta
al personal vinculado a las bodegas de recepción de residuos asciende a 3 170. En términos
gruesos se habla entonces de 21 676 personas dependientes de la actividad del reciclaje, con
respecto al total de la población de Bogotá representa un 0,32%. En términos demográficos,
afirma el DANE, en Colombia 68% de los municipios tienen una población inferior a 22 000
habitantes, lo que significa que la población recicladora del Distrito Capital puede ser la
población total de una gran cantidad de municipios del país.
Resulta significativo que de las 8 479 personas que trabajan directamente en la actividad
aproximadamente el 33% se encuentra en el rango de edad comprendido entre 5 y 17 años, lo
que significa que existe una fuerte presencia de trabajo infantil. De igual manera este rango
etario es el que mayor presencia tiene en la población que depende del reciclaje, con un 36,8%.

15
Si se tienen en cuenta estos resultados, la vinculación directa de mano de obra infantil y la
dependencia de un alto porcentaje de niños de la actividad, hacen que la vulnerabilidad y el alto
riesgo social subyacente en la misma se incrementen sustancialmente.
Con respecto a la variable educación, la situación de esta población no presenta resultados
satisfactorios, por el contrario, es bastante crítica si se observa que la tasa de analfabetismo se
encuentra en un 17,3 %, muy por encima de la tasa nacional (10.0%). La distribución por sexo
del analfabetismo muestra que 57 de cada 100 analfabetos son mujeres y los 43 restantes son
hombres. Frente al nivel educativo, el mayor porcentaje de recicladores (58%) está en nivel de
primaria. El 64,7% de la población directamente vinculada está cubierto de alguna manera por
los servicios de salud.
Sin embargo, este acceso a la salud no implica que los recicladores tengan cobertura en
seguridad social, muchos de ellos son atendidos en centros de salud por urgencias, pero no están
afiliados a una Entidad Promotora de Salud (EPS) o una Administradora de Régimen Subsidiado
(ARS)18. El tamaño del hogar más frecuente entre la población recicladora está en el rango de 2
a 5 personas, le siguen los hogares con 6 a 10 miembros. Los hombres jefes de hogar son 73,5%
y mujeres el 26,5%, de este porcentaje el 80,9% de las mujeres no tienen cónyuge, lo que
muestra una marcada presencia de las mujeres cabeza de hogar dedicadas al reciclaje y por lo
tanto responsables de la economía familiar.
Por otra parte, se encontró la existencia de 392 jefes de hogar hombres sin cónyuge y de
los que dependen 306 hijos que corresponde a 0,78 hijos por padre, no obstante, existen 546 jefes
de hogar mujeres sin cónyuge con 1 476 hijos que dependen de ellas, aproximadamente 2,70
hijos por mujer cabeza de hogar. Otro hecho en el que se manifiestan las difíciles condiciones de
vida del reciclador es el bajo índice de organización de la población19: sólo el 11% de los
recicladores está organizado, lo cual significa que sólo ellos tienen “algunas posibilidades de
generar capital humano y acumular conocimiento específico de la actividad, condiciones
indispensables para incidir en su propio trabajo y nivel de vida”20.
Se puede afirmar que el reciclador de oficio está aislado de las redes sociales, organizativas
y comunitarias que podrían ayudarle a superar las condiciones de vida que le determina un
trabajo que está sujeto a dos estigmas sociales muy fuertes: trabajar en la calle y trabajar con
desechos.

16
 Finalmente, la población recicladora comparte las expresiones sociológicas del sector
informal de la economía y que los ubica en una economía popular de subsistencia, en la cual “el
vivir al día” es una constante, cuyas implicaciones económicas y socioculturales les impide
abstraerse de una condición casi permanente de exclusión social.

5.5. ANÁLISIS LITERRIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El análisis de políticas públicas como subdisciplina de las ciencias políticas es de origen

reciente, su desarrollo ha estado signado por la funcionalidad y lógicas de las corrientes
hegemónicas de la teoría política y la economía. El sesgo administrativista que la acompañara en
sus orígenes determinó su instrumentalización por parte de los regímenes políticos. Este aparte se
ocupa de presentar algunas corrientes históricas de análisis de política pública, sugiriendo
factores que se constituyeron en mecanismos para moldear los sujetos de las democracias de
mercado, y señalando contra cuáles paradigmas se erigió el análisis interpretativo de políticas
públicas.
Lo primero que hay que afirmar, es que la gran mayoría de definiciones de política pública
están de acuerdo en que se trata de mecanismos de actuación propios del Estado; de esta forma
se entiende que el análisis de políticas pública es “(…) la ciencia del Estado en acción o, más
precisamente, como una metodología de investigación social aplicada al análisis de la actividad
concreta de las autoridades públicas” (Roth 1999, p.15).
De aceptar esta definición se debe entonces reconocer que desde sus inicios esta
subdisciplina se sitúa en una postura específica del poder: Se ocupa del Estado moderno, no
desde su legitimidad, sino desde su “estructura” y su “hacer concreto”; se sitúa por tanto, en
función de un actor caracterizado por Weber (1979) por monopolizar el uso legítimo de la
violencia física sobre un territorio determinado, y desde Hobbes (1982) caracterizado por ser el
garante de la paz, la seguridad y la propiedad privada mediante la sesión de poder que sus
administrados hacen mediante un contrato social. Las políticas públicas en este sentido, son una
estrategia privilegiada mediante la cual el Estado moderno alcanza sus objetivos regulando a sus
administrados.
Antes de entrar en una definición provisional de políticas públicas, hay que aclarar que
pese a lo monolítico de las anteriores definiciones, el Estado no es un ente homogéneo ni

17
todopoderoso, cada Estado nación es un producto histórico de la tensión y pugna por el poder
desde diferentes sectores sociales, de tal forma que la estructura institucional interna del mismo
Estado, refleja la relación de fuerzas en su interior, y al exterior también en el marco de la
globalización gracias al concurso de otros actores supra estatales como lo son las
multinacionales, otros estados más poderosos, estos actores no obstante sus diversos niveles de
poder comparten “…una ideología común que abarca desde la modernización capitalista hasta el
neoliberalismo y la integración económica global” (Hart y Negri 2004, p.150). Para efectos
prácticos esta investigación acoge inicialmente la propuesta de definición de política pública
presentada por Roth (1999), entendida como un:
(…) conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables y por medios o acciones que son tratados, por lo menos
parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de
orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una
situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, 1999, p.14).

Como se dijo anteriormente, la presente investigación optó por un enfoque interpretativo

del análisis de políticas públicas. Esta corriente desarrolla una fuerte crítica a la perspectiva de
análisis tradicional de política pública, cuya corriente hegemónica se ha sostenido entre otras
cosas, en la racionalidad económica como fuente de legitimidad de la acción gubernamental y
por tanto de su análisis mismo.
Según Fischer (2003), el análisis narrativo de política pública surge como respuesta a las
formas dominantes (tecnocráticas y empiristas) de aproximación a los estudios de política
pública, que centran su énfasis metodológico en el supuesto rigor y carácter de verdad que les
otorga el uso de técnicas cuantitativas para el análisis de política pública, y cuyo efecto
inmediato es la negación de los valores y significados socioculturales, como fuerzas participantes
de la política, y por tanto, la ausencia de formas más democráticas y sociales de analizar y hacer
la política pública.
Esta corriente de análisis afirma que la política pública se erige sobre argumentos y
discursos que dan pie a narrativas de política, estas involucran creencias, valores e intereses de
los actores que participan en su construcción. Por ello el analista de política debe dotarse de
herramientas que le permitan aprehender esa dimensión cognitiva retórica y subjetiva de quienes

18
crean dichas políticas, y de quienes son sujetos de las mismas políticas. Ocuparse de la pugna por
imponer el sentido desde múltiples actores sociales y sus intereses particulares sitúa la acción del
analista de política pública en un escenario de poderes y conflicto.
Para entender mejor esto solo hay que formular las siguientes preguntas, que reflejan la
complejidad y subjetividad implicadas: ¿Quién establece cual situación es insatisfactoria o
problemática? ¿Quién determina los objetivos deseables y los medios para enfrentar dicha
situación? ¿Los actores en general son sujetos pasivos cuyas conductas son transformables? ¿La
transformación del comportamiento de actores es la vía para modificar dicha situación
insatisfactoria? La pregunta de fondo remite al papel de la política pública como herramienta
utilizada por el Estado para moldear no solo comportamientos sino sujetos, y consecuentemente
remite a diferentes concepciones del ciudadano. Es necesario entonces revisar la evolución de
estas concepciones y funcionalidades en una selección de diferentes desarrollos históricos del
análisis de política pública.
Marcos de sentido y sujetos colectivos incidentes y transformadores. Dado que se optó en
esta investigación por el desarrollo de un análisis literario de política pública, y este presta
singular atención a la voz e incidencia de los sujetos que se viven o sufren las políticas públicas,
fue preciso dotarse de herramientas que permitieran aprehender y comprender a los recicladores
organizados como un sujeto colectivo; cuya acción colectiva tiene unas lógicas y procederes
estructurales y construidos en dinámicas y contextos socioculturales complejos.
Por ello la interpretación de la organización de recicladores como un sujeto colectivo
incidente, se realiza desde una revisión de algunas teorías de las lógicas de la acción colectiva:
desde los sujetos individualizados y fragmentados operantes bajo la lógica de maximización de
su bienestar individual producto del capitalismo, hasta el sujeto colectivo, que desde una
perspectiva identitaria constituye organización, estrategias y discurso de resistencia para
transformar la realidad. 1.2.2.1 Democracias de mercado y sujetos fragmentados Según varios
autores, una de las principales causas de la crisis de la democracia en los Estados modernos
contemporáneos, deviene en gran medida de su alianza y aparente naturalización de vínculos,
con el capitalismo.
Por tanto, es preciso iniciar esta aparte constatando la preeminencia de un modelo de
democracia definida por Held (1997) como “democracia de mercado”, caracterizada como la
expresión más economicista de la democracia representativa liberal. De ella vale mencionar

19
como su característica principal, la escisión entre lo económico y lo político en un doble rol del
sujeto: el ciudadano con competencias políticas y sujeto productivo; en otras palabras la libertad
de elección en el campo político se ha separado estructuralmente del campo económico, “(…) los
derechos del ciudadano a postularse como representante no fueron extendidos a la esfera del
trabajo y, por lo tanto, la lógica de la política no fue extendida directamente a la industria; el
capitalismo podía progresar codo a codo con la consolidación del gobierno representativo”
(Turner 1986, 37 citado por Held 1997, p.4).
En la democracia de mercado, el Estado ha hecho suyas las demandas y lógica del capital;
el estado moderno, asimilado al modelo neoliberal, se ha visto obligado a reducirse en tanto su
papel de regulador de relaciones de mercado, deja en privados sus capacidades para cumplir con
sus funciones públicas, esta situación lleva a la confusión de las propiedades de la noción de
“ciudadano” con las de “consumidor o cliente”. Una cita de Held ejemplifica este doble rol
cuando afirma que
“(…) los gobiernos deben afanarse por contribuir a la rentabilidad y
prosperidad del sector privado: por su propia estabilidad, deben preservar el proceso
de acumulación, lo cual significa por lo menos asegurar la compatibilidad de las
políticas económicas con los imperativos del sector empresarial y/o de los mercados
de capital internacionales… Pues los gobiernos también dependen del sector privado
para satisfacer las demandas de los consumidores”. (Held 1997, p.294)

El principal factor de contradicción de la democracia de mercado se puede simplificar en el

hecho de que mientras la libertad en términos políticos implica la búsqueda de la igualdad entre
seres humanos en el marco de los derechos civiles y políticos, la libertad entendida desde la
perspectiva económica restringe la anterior gracias a que, mediante las relaciones capitalistas de
producción, “(…) crea una desigualdad social tan grande que corroe la libertad.” (Held 1997,
p.214).
Complementando, Held recoge el ideal liberal de libertad cuando afirma que esta surge de
las condiciones de autonomía, que puede traducirse en el campo político en la capacidad de
autodeterminación, la capacidad de deliberar, juzgar, elegir la dirección de la colectividad
política, actuar como hacedor de la propia vida, gozar de los mismos derechos y cargar con los
mismos deberes en la esfera pública y la privada.

20
 Por contraste en el contexto económico capitalista se define como la “(…) libertad de
acumular riquezas de forma ilimitada, de organizar la actividad económica en empresas
jerárquicamente ordenadas y de hacer de las exigencias del capital los imperativos de la sociedad
en su conjunto” (Dahl 1985 citado por Held 1997, p.214). Esta desigualdad social materializada
en la clase social, restringe de entrada las perspectivas de vida de los individuos, ello significa
que limita las “(…) oportunidades con las que cuenta una persona para participar de los bienes
económicos, culturales y políticos socialmente generados” (Giddens 1980 citado por Held 1997,
p.210), al convertir muchos de estos bienes y servicios en mercancías dependientes del poder
adquisitivo. No solamente desde la mercantilización de dichos bienes, sino ante la creación de
contextos de vida en los cuales, no hay posibilidad de satisfacer las necesidades intermedias
(alimentación, agua potable, vivienda adecuada, cuidado de la salud, educación apropiada etc.)
que son requisitos mínimos para alcanzar la autonomía: “(…) si las necesidades intermedias no
son satisfechas y las personas no pueden participar plenamente en su comunidad política, el
potencial para intervenir en la vida pública y la privada quedará cercenado” (Held 1997, p.292).
La población recicladora es quizás el ejemplo más extremo de esta situación en la sociedad
contemporánea. De esta forma los objetivos de autorrealización y plenitud liberales que según
Taylor (1993) devienen de la capacidad de “(…) ser fiel a mí mismo, lo que significa ser fiel a
mi propia originalidad, que es algo que sólo yo puedo articular y descubrir, y al articularla,
también estoy definiéndome a mí mismo” (Taylor 1993, p.51); y la importancia que tiene la
igualdad de competencias racionales para ser “iguales” en la potencialidad de realización liberal,
quedan totalmente subsumidas por las restricciones que el sistema económico le impone a los
individuos.
De esta forma el ideal de igualdad desaparece ante la constatación de que “(…) las
personas a quienes la pobreza ha impedido sistemáticamente aprovechar de lleno sus derechos de
ciudadanía han sido relegadas […] a la categoría de [ciudadanos de] segunda clase” (Ibíd. p.60).

5.6 EL MERCADO COMO REFERENTE EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

DE ASEO: ¿MODELO EXCLUYENTE?

Se enlazan los aspectos de la teoría en dos sentidos: el primero propone una discusión
sobre las tensiones que genera la transición de un referencial global a otro. Esto es: entender

21
cómo el paso de un concepto de servicio público de aseo ligado a la higiene y la salud pública a
uno orientado a la gestión integral de los residuos con inclusión formal de todos los actores que
hacen parte de la cadena, implica replantearse la idea de que la prestación del servicio de aseo es
más eficiente en manos de privados introduciendo la discusión sobre la participación de lo
público en dicho sector.
El segundo, busca mostrar cómo los consensos sociales respecto al mercado y la libre
competencia, en tanto referente global del momento, han llevado a una configuración del sistema
de aseo que excluye a los recicladores creando un conflicto frente al referente sectorial
construido a partir de las reivindicaciones de los recicladores sobre su vinculación formal al
servicio de aseo. Lo que resulta incompatible, para este caso, con los postulados sobre inclusión,
equidad y eliminación de la pobreza del Estado Social de Derecho, marco político también
socialmente consensuado.
Las políticas públicas orientadas a la prestación del servicio de aseo en ciudades y
municipios, tienen su origen en la necesidad de proporcionar a la población un ambiente sano.
Ese concepto de “ambiente sano” puede entenderse, como lo afirma León Paime (2006), desde
dos aristas; por un lado, como la necesidad de atender problemas de higiene y salud pública, que
fueron el motor original de las políticas; y por otro, como parte del concepto de gestión
ambiental, que en este caso implicaría una gestión adecuada de los residuos.
Con base en la primera perspectiva, -la higiene y la salud pública-, los gobiernos definieron
esquemas por los cuales los residuos se debían retirar de sus lugares de producción (hogares,
instituciones, comercio, etc.) y destruirse o enterrarse. De allí, que los mecanismos tradicionales
para su manejo consistieron en conducirlos para su disposición final en vertederos entre los
cuales ha sido posible observar botaderos a cielo abierto y fuentes hídricas, o sus evoluciones
posteriores, el enterramiento en rellenos sanitarios o la incineración.
Desde la segunda perspectiva, la de la gestión ambiental, se entendió que los residuos, no
solo tenían que ver con la higiene y la salud pública sino con los impactos que la disposición
generaba. Y es de allí de donde surge el concepto de gestión integral de los residuos sólidos que
según quedara definido en la legislación colombiana, hace referencia al “conjunto de operaciones
y disposiciones encaminadas a dar a los residuos producidos el destino más adecuado desde el
punto de vista ambiental, de acuerdo con sus características, volumen, procedencia, costos,

22
tratamiento, posibilidades de recuperación, aprovechamiento, comercialización y disposición
final31” (Decreto 1713, 2002).
El Decreto 2891 de 2013 agrega a lo anterior: “También incluye el tratamiento y
disposición final de los residuos no aprovechables”. A partir de este reconocimiento, se definió
que el servicio público de aseo consiste en la recolección de residuos principalmente sólidos e
incluye las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento (subrayado
fuera de texto) y disposición final de los mismos, contemplando principalmente las siguientes
actividades: Recolección domiciliaria de basuras a residencias y empresas. Recolección de
desechos patógenos a establecimientos de salud (hospitales, clínicas, laboratorios, consultorios
odontológicos, etc.) Transporte de basuras y disposición de las mismas en el lugar de disposición
final Barrido de calles y avenidas. Limpieza y barrido de áreas públicas (parques, zonas verdes,
etc.)
Esta segunda perspectiva incluye entonces el tema del aprovechamiento o reciclaje lo que
“implica el procesamiento de materiales con el fin de transformarlos en nuevos productos (…)”
(Montes, s.f., pág. 301).
En la legislación colombiana, el reciclaje se define como el proceso mediante el cual se
aprovecha y se transforma los residuos sólidos recuperados y se devuelve a los materiales su
potencialidad de reincorporación como materia prima para la fabricación de nuevos productos.
(Decreto 1713, 2002).
Esta es la acepción utilizada en el presente estudio y es sobre este tipo de tratamiento que
trabaja el análisis. Tras la comprensión de las razones que dieron origen al servicio de aseo y su
posterior evolución, hay dos temas que ameritan análisis. Uno, la discusión sobre si el servicio de
aseo debe prestarse por empresas privadas o debe hacerlo directamente el municipio; y dos, la
ausencia de un esquema que contemple la actividad de aprovechamiento.

5.7. ESQUEMA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ASEO

Históricamente, ha habido una discusión sobre si el servicio de aseo debe ser público o
privado. Se parte, eso sí, de que la responsabilidad por el manejo adecuado de los residuos es de
los gobiernos, pero ellos pueden operarlos en forma directa o entregar la operación, mediante

23
concesiones, a empresas privadas, tal y como lo establece la Constitución colombiana en su
artículo 36534.
En opinión de algunos expertos, es más conveniente que el servicio en su conjunto sea
prestado por los privados. Acuario et ál (1997) señala que en el XXV Congreso de AIDIS en
México, 1996, un expositor indicó que una encuesta de 2.000 ciudades del Reino Unido, Canadá
y Estados Unidos servidas por el sector privado reveló que la competencia entre las empresas
había reducido los costos entre 25 a 45%.
En el análisis de cinco ciudades de América Latina con contratos privados de aseo urbano,
los costos se redujeron a la mitad y en Malasia bajó 25%. Esto se produce cuando hay
competitividad, transparencia en los contratos y responsabilidad en el cumplimiento de los
mismos. (Acurio et ál., 1997, pág. 34) No obstante, otros expertos en el tema, (Acurio et ál,
1997; Aluna Consultores, 2011; Forero, et ál, 2010; García, 2011; Terraza, H. y Sturzenegger,
G.; 2010), reconocen que uno de los problemas centrales de la exclusión de los recicladores se
produce cuando el servicio de aseo se deja, exclusivamente, en manos de la empresa privada.
Al respecto, en una lógica de mercado y si el objetivo es, exclusivamente, procurar la
higiene y la salud pública, la primera postura, -prestación por parte de los privados-, parece
razonable y hay evidencias que demuestran su eficiencia. Es por ello que un número importante
de ciudades y municipios en países de menores niveles de desarrollo han optado por concesionar
el servicio de aseo.
Tal fue el caso de la evolución del sistema de aseo en la ciudad de Bogotá. El servicio de
aseo en el Distrito Capital estuvo a cargo de la Empresa Distrital de Aseo entre los años 1958 y
1993. En sus inicios, las funciones principales de dicha empresa se limitaron a la recolección,
barrido y limpieza de la ciudad. Dos años más tarde, en 1960, se realizó una restructuración que
cambió tanto su razón social como sus funciones. Por medio del acuerdo No. 75, pasó a llamarse
Empresa Distrital de Servicios Públicos –EDIS- y se le asignaron nuevas tareas tales como la
operación del matadero, el manejo de las plazas de mercado y la administración y expedición de
licencias para la operación y explotación de cementerios públicos y privados en la Ciudad.
Con el paso del tiempo, las funciones de la EDIS fueron abultándose hasta terminar
encargada de un número importante de actividades: la recolección de residuos sólidos,
transporte, disposición final, barrido de calles, limpieza de muros y monumentos públicos,
operación de baños públicos y gestión administrativa de las 18 plazas de mercado minorista con

24
las que contaba la ciudad de Bogotá (León Paime, 2006, pág. 142); funciones, todas ellas,
delineadas con base en un concepto de ambiente sano ligado a la higiene y la salud pública.
Entrados los años 80, la EDIS se enfrenta a una serie de cuestionamientos acerca de la calidad de
la operación, de la capacidad financiera, y por ende de su pertinencia.
Situaciones que se sintetizaron en una crisis tanto financiera como operacional de la
empresa, cuyo pico fue la “situación de emergencia sanitaria” declarada en 1988 (mediante el
decreto 888) por el entonces alcalde Andrés Pastrana Arango. Dicho decreto fue el inicio hacia el
proceso de privatización de la prestación del servicio. Si bien la EDIS continuaba siendo la
empresa prestadora, se la autorizó para contratar con las empresas particulares Lime y Ciudad
Limpia, el 40% del servicio, estableciendo como principio de pago la tonelada recogida. En
1991, a través del decreto 304, se declara nuevamente la emergencia sanitaria en la capital y se
incrementa en un 20% adicional la subcontratación con privados dando entrada al consorcio
Aseo Capital.
En el año 2000 se promulgó la Ley 632, modificatoria de la ley 142/94 que, en su artículo
9, establece como un principio en el diseño de los esquemas de prestación del servicio de aseo
(contemplando todos sus componentes) la libre competencia y concurrencia39; y agrega “que
para las actividades de recolección, transferencia y transporte de residuos generados por usuarios
residenciales y pequeños productores, residuos patógenos y peligrosos, y para la limpieza
integral de vías, áreas y elementos que componen el amueblamiento urbano público, los
municipios y distritos deberán asegurar la prestación del servicio, para lo cual podrán asignar
áreas de servicio exclusivo40 (subrayado fuera de texto), mediante la celebración de contratos de
concesión, previa la realización de licitación pública, procedimiento con el cual se garantizará la
competencia” (Ley 632, 2000).
Hasta aquí, tres elementos que configuran un escenario claro para la exclusión de los
recicladores:
 Concepto de Área Limpia: el cual obliga a quienes tienen a cargo la prestación del
servicio de aseo, a recoger “todo” tipo de material, sin excluir aquel que ha sido
tradicionalmente el objeto de la actividad de los recicladores de oficio.
 Configuración de las Áreas de Servicio Exclusivo: Lo que indica que los
concesionarios tienen el deber y la potestad “exclusiva” de recoger “todo” tipo de
material en el área o áreas que le son asignadas.

25
  Principio de Libre competencia y concurrencia: Por el cual, los gobiernos
municipales y distritales deben garantizar condiciones que permitan a “cualquiera”
conformar empresas, las cuales, “en igualdad de condiciones”, tengan por objeto la
prestación del servicio público de aseo y sus componentes complementarios; o
bien, los gobiernos municipales y distritales pueden realizar una licitación pública
en la que “cualquiera” –que cumpla los requisitos exigidos, por supuesto- puede
participar, para recibir en concesión un ASE en la cual prestarán el servicio. Lo que
implica que los ganadores tendrán la obligación de recoger “todo” tipo de material
y el derecho de hacerlo de manera “exclusiva”.

Sobre este punto, (García, 2011; Martínez y Uribe , 2013; Forero et ál 2010), coinciden en
que los mecanismos operativos establecidos para la contratación del servicio público de aseo,
han excluido, de hecho, la participación de los recuperadores informales en dicho servicio sea
porque las exigencias financieras para participar en las licitaciones superaban grandemente las
capacidades de las organizaciones; o, porque en los intentos posteriores de inclusión, la
participación otorgada era claramente insatisfactoria, a juicio de las propias organizaciones. La
conjunción de estos tres elementos configura un mercado que excluye a los recicladores de tajo.
Pues, al carecer de las condiciones económicas, técnicas, operativas y financieras para cumplir
con los requisitos que exigen las licitaciones, se ven expuestos a que “otros” deban recoger el
total del material que producen los ciudadanos, incluido aquel que es objeto de su actividad; y,
además, que esos “otros” ganen el derecho a hacerlo de manera exclusiva en los espacios que les
son asignados.
Así, cualquier intento de organización por parte de los recicladores, bajo el esquema
descrito, no encontraría terreno para la realización de su actividad. Afirmaciones estas, que
soportan los planteamientos de quienes reconocen que la exclusividad del servicio en manos de
privados genera una condición de exclusión para los recicladores de oficio.
Varios autores coinciden en afirmar que la inclusión de los recicladores no es posible a
menos de que haya una participación directa por parte de los municipios. El estudio de Terraza y
Sturzenegger (2010) hace una exposición sobre tres experiencias: dos en ciudades brasileras,
Aracaju y Londrina, y la tercera en Bogotá. Aunque estas tres experiencias no permiten una real
comparación porque presentan características distintas, por el tamaño de la ciudad y el número

26
de población que se atiende, así como por el nivel de desarrollo de las iniciativas, las tres
coinciden en que la participación del gobierno municipal ha sido fundamental para el
establecimiento de marcos normativos favorables a la inclusión de los recicladores.

5.8. LOS RECICLADORES Y LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

COLOMBIANA

En el estudio de las sentencias de los jueces resulta muy útil la metodología de líneas
jurisprudenciales desarrollada por Diego López Medina. Esta técnica busca como resultado
construir un relato sobre las distintas decisiones judiciales que a lo largo del tiempo se han
adoptado para resolver un problema jurídico y en las cuales, se identificaron las sentencias de
la Corte Constitucional que han tratado situaciones fácticas semejantes.

Las providencias encontradas fueron las sentencias de tutela T-724 de 2003, T-291 de
2009, T-387 de 2012 y los Autos de cumplimiento de la primera sentencia enunciada, Auto
268 de 2010 y Auto 275 de 2011. Con base a la revisión de estas sentencias y siguiendo la
metodología de Diego López Medina, identificamos subreglas jurisprudenciales, es decir,
planteamientos generales que responden al problema jurídico o pregunta de investigación
propuesto. Por tanto, esta sección del documento se estructura con base a estas subreglas.

A. La población de recicladores son sujetos de especial protección constitucional por

tratarse de un grupo tradicionalmente discriminado y excluido, y por la labor ambiental que
desempeñan, de la cual toda la sociedad resulta beneficiaria. Tradicionalmente se ha
identificado una lista de grupos marginados y discriminados, que por encontrarse en tal
condición, son sujetos de especial protección y deben beneficiarse de la mayor parte del
esfuerzo gubernamental.
Por ejemplo, a través de medidas afirmativas que les permita gozar de los mismos derechos
de que disfrutan quienes no padecen tales discriminaciones y tal marginación social. Suele
identificarse de manera explícita en dicha lista a las mujeres, las personas de la tercera
edad y los niños, entre otros. No obstante, la Corte Constitucional ha identificado otros
grupos con base a los siguientes criterios: De conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, y tan solo a manera de ejemplo, un grupo marginado puede estar compuesto
por

27
(i) personas que por su condición económica, física o mental, se hallan en circunstancias de
debilidad manifiesta;6
(ii) personas que en razón de la situación desventajosa en la que se encuentran, suelen
ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos fundamentales;
(iii) diminuidos (sic) físicos, sensoriales y psíquicos que son objeto de aislamiento,
estigmatización, maltrato, incomprensión o discriminación lo cual conduce a su
marginamiento;
(iv) población en situación de extrema pobreza, o en condiciones de manifiesta
injusticia material y vulneración de la dignidad humana;
(v)un grupo de la población que no está en capacidad de participar del debate público y
que, por lo tanto, no tiene voz propia en la adopción de las decisiones políticas que lo
afectan.
La precaria calidad de vida de los recicladores fue visibilizada en la Corte y allí se
mencionó que “además de acometer su trabajo en condiciones que los exponen al agua, al
sol, y a residuos peligrosos, según estudios realizados, son más propensos a obtener
enfermedades trasmitidas por los parásitos, moscas y mosquitos. De igual modo, sufren
con frecuencia irritaciones en la piel y erupciones, al igual que tuberculosis, bronquitis,
asma, neumonía y disentería”.(Wiego, 2010).

En este sentido, en un estudio realizado en el dos mil siete (2007) en la Ciudad de

Medellín, se evidenció que: el 36% de los recicladores encuestados declaró haberse sentido
enfermo en los 15 días previos a la entrevista. La frecuencia relativa fue mayor en las
mujeres (56%) que en los hombres (26%). Entre las personas encuestadas, el 37%
manifestó padecer infecciones respiratorias agudas, y en menor proporción enfermedades
diarreicas, enfermedades de los dientes, y otras inespecíficas. En la valoración médica a los
49 asistentes, la patología más frecuentemente diagnosticada fue la correspondiente a
enfermedades de los órganos de los sentidos (25%), seguidas de enfermedades del sistema
circulatorio (18%), algo más frecuentes en hombres que en mujeres (Gómez-Correa et al.,
2010).
Además, destacó la Corte que esta población se encuentra en situación de explotación,
dado que de los millones de dólares que produce el negocio del reciclaje al año, ellos

28
 reciben solo un 5%, según informe del Asesor del Banco Mundial en materia de residuos
sólidos, debido justamente a la explotación monopólica de esta actividad económica. La
condición de exclusión y marginación social también fue verificada por la Corte y afirmó
que “la sociedad rechaza la basura y extiende dicho rechazo a quienes trabajan con ella”,
promoviéndose incluso, la mal llamada limpieza social para eliminar su existencia. Con
base a todos los elementos que rodean la situación de la población dedicada al reciclaje,
concluyó la Corte que se trata de sujetos de especial protección, reconocimiento que
también deriva del beneficio colectivo que se genera por su actividad ecológica y de
salvaguarda de medio ambiente, del que disfruta la sociedad en general.
Por ejemplo, el reciclaje permite que sean menos los desechos que lleguen a los
rellenos sanitarios, y por tanto, reduce el uso de agentes contaminantes presentes en la
destrucción de materiales en los rellenos, a la vez que se prolonga la vida útil de estos
últimos. La ciudadanía debe valorar el significativo aporte que esta población hace a toda
la sociedad, reconociendo sus conocimientos y capacidades en la labor del reciclaje y en el
cuidado del medio ambiente.

Las medidas afirmativas en los procesos de contratación pública que se promuevan a

favor de los recicladores deben permitirles continuar desarrollando su actividad, fortalecer su
capacidad organizativa y consolidarse como empresarios del reciclaje, por tanto, tales acciones
no deben limitarse a vincularlos laboralmente a las grandes empresas de aseo y reciclaje. En la
sentencia T-724 de 2003, la Corte Constitucional estudió el caso en el que la Unidad Ejecutiva
de Servicios Públicos de Bogotá (UESP) convocó en la licitación pública No. 01 de 2002, un
proceso de selección para adjudicar, mediante contrato de concesión, la prestación del servicio
público de aseo en la capital. En esta licitación se estableció que sólo podrían participar los
operadores que habían prestado este servicio en la ciudad desde mil novecientos noventa y cuatro
(1994).

El Alto Tribunal seleccionó este caso para revisión y afirmó que la UESP vulneró los derechos
fundamentales de la Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB), dado que la Licitación
Pública No. 01 de 2002 no incluyó medidas afirmativas idóneas a favor de la población dedicada
al reciclaje, teniendo en cuenta que se trata de un grupo discriminado y marginado. Al contrario,

29
consideró que la actuación de la UESP profundizaba la situación de marginación de esta
población por dos razones:

1) La única medida afirmativa contenida en el pliego de condiciones establecía que el 15% de

los operarios requeridos para el corte de césped deberían ser personas en situación de
desplazamiento y recicladores, no obstante, esta medida resultaba ineficaz dado que se trataba de
una actividad diferente a la de reciclaje, y el 15% a contratar incluyó a otras personas en
condición de debilidad manifiesta, como lo es la población víctima del desplazamiento.

2) La política de la UESP de dejar en manos de los concesionarios la actividad de recuperación

de materiales sólidos reutilizables y excluir a los recicladores de la misma, acentuaba las
condiciones de marginación y exclusión social de esta población. Dado que, a la fecha de la
sentencia T-724 de 2003, el contrato de concesión había sido adjudicado, la orden de la Corte
consistió en prevenir a la UESP o a la entidad del Distrito que haga sus veces, para que en
futuras licitaciones y sin excusa alguna, incluyera acciones afirmativas a favor de los
recicladores cuando se trate de la contratación de servicios públicos de aseo, pues la actividad del
reciclaje está relacionada con este servicio.

Todo esto, con el objeto de crear condiciones reales para la igualdad sustantiva y dar
cumplimiento a los deberes sociales del Estado. La Corte valoró profundamente la importancia
de incluir a los recicladores en la prestación del servicio público de aseo, y en general, la
relevancia que en un Estado Social de Derecho tiene la superación de la marginación y la
exclusión, que causa y profundiza la pobreza. Adicionalmente, este Tribunal enfatizó la
importancia de que en general se incluyeran medidas afirmativas en todos los procesos
licitatorios de contratación Pública, dado que la Ley 80 de 1993 no prevé nada al respecto y la
inexistencia de tales acciones desconoce el mandato del artículo 13 de la Constitución Política.
Por tanto, exhortó al Consejo de Bogotá para que incluyera acciones afirmativas en todos los
procesos de contratación administrativa, a favor de los grupos marginados y excluidos que
requieren protección especial del Estado. Es decir, no solo cuando se tratara de licitaciones para
el servicio público de aseo, sino en general para todos los procesos.

30
 En esta primera sentencia sobre el tema, la Corte Constitucional determina tres elementos
muy importantes para delinear las medidas de política pública de superación de la marginación
de los grupos tradicionalmente excluidos y el avance hacia el logro de la igualdad sustantiva:

1) Las medidas afirmativas profundizan la situación de marginación social de un grupo de

ciudadanos, cuando incluyen dentro de un mismo proceso, a otras personas que se encuentran
también en condiciones de marginalidad, exclusión y/o debilidad manifiesta.

2) La medida afirmativa debe favorecer que las personas continúen desarrollando y fortaleciendo
su actividad de subsistencia, y por tanto, no pueden las autoridades públicas excluirlas del
desarrollo de esta actividad para entregársela exclusivamente a grandes empresas concesionarias,
sino que debe promoverse su capacidad organizativa para que sean empresarios del reciclaje,
más que empleados de las grandes empresas.

Las medidas afirmativas deben ser idóneas para lograr el mayor impacto posible a favor
de la inclusión del grupo marginado, no basta con incorporar la participación de unos pocos, sino
que con base a la estructura organizativa de dicho grupo, deben proponerse acciones que
incluyan al mayor número de personas.

En el año 2010, la Alcaldía de Bogotá inició una nueva licitación para contratar en la
modalidad de concesión a la administración, operación y mantenimiento integral del relleno
sanitario Doña Juana de la ciudad de Bogotá. En esta ocasión, la Corte determinó, en el Auto 268
de 2010, que se estaba incumpliendo lo dispuesto por la sentencia T-291 de 2009, dado que las
medidas afirmativas contempladas en esta nueva licitación no eran eficaces. Dichas medidas
consistían en establecer como tercer criterio de desempate la participación accionaria de grupos
de base de recicladores en la empresa proponente12, y como criterio habilitante que dicha
empresa tuviese como integrantes una organización de base.

No obstante, la participación de esta población no aparecía como criterio en la puntuación

para la calificación de las propuestas, situación que a juicio de la Corte resultaba insuficiente.

En este orden de ideas y teniendo en cuenta lo señalado en la sentencia T291 de 2009, la

participación de los recicladores, que no sólo debe darse como trabajadores sino como
empresarios de las basuras, sólo puede garantizarse si esta circunstancia se constituye como un

31
criterio de calificación adicional a la nacionalidad y a la oferta económica, pues es un incentivo
para que los proponentes postulen formas cualitativas de vinculación representativa de esta
población.

Además, de lo que se trata es de reivindicar el trabajo realizado por los recicladores, dadas
sus evidentes e indudables funciones ambientales, es necesario que en la licitación se fijen
criterios de calificación para el proyecto de aprovechamiento, de tal forma que los proponentes
busquen alcanzar hasta el máximo posible de residuos a aprovechar, lo que se relaciona también
con la mano de obra recicladora disponible que se requerirá (Corte Constitucional, 2010:45).

Es decir, en los procesos licitatorios debe ser tan importante la participación de los
recicladores que les permita consolidar su organización y su condición como empresarios del
reciclaje, como la calificación del proyecto de aprovechamiento de residuos sólidos, que además
de garantizar la continuidad del trabajo de esta población, cuida el ambiente y aumenta la vida
útil de los rellenos sanitarios. El criterio central que tuvo la Corte para desestimar la idoneidad de
estas medidas es que, además de no ser criterios de calificación de las propuestas, sino que solo
eran de desempate y de habilitación para la presentación, en sí mismas las medidas no eran
representativas de toda la población de reciclaje y por tanto no eran realmente inclusivas.

Esto debido a que la medida exigía que la empresa proponente estuviese asociada con
una organización de base, que incluso puede agrupar a solo una persona, mientras que las
organizaciones de segundo nivel, típica de la estructura organizativa que la misma alcaldía de
Bogotá ayudó a conformar13, agrupan a varias organizaciones de base y reúnen en un solo caso
hasta más de 2000 recicladores. La medida debe fortalecer e incluir al mayor número de personas
posibles, y por supuesto, este impacto solo puede lograrse si se exige a los proponentes asociarse
con organizaciones de segundo nivel.

En consecuencia, la Corte ordenó que se incluyera, como criterio habilitante, que los
proponentes estuviesen asociados con organizaciones de segundo nivel, y como criterios de
calificación, la participación accionaria de estas organizaciones dentro de la empresa proponente
y la magnitud de residuos sólidos a aprovechar, haciendo especial énfasis en la mano de obra.

En el año 2011, la Alcaldía de Bogotá abrió un nuevo proceso licitatorio para concesionar
el servicio público de aseo en los componentes de recolección, transporte, limpieza, corte de

32
césped y poda de árboles. Esto provocó un nuevo pronunciamiento de la Corte, ya que si bien
incorporó las medidas que fueron ordenadas en el Auto 268 de 2010, el Alto Tribunal consideró
que para el caso concreto de licitación de toda la cadena de servicios del servicio público de
aseo, tales medidas no cumplían con la característica de ser afirmativas.

A esta conclusión llegó la Corte tras afirmar que estas medidas deben ser independientes,
es decir, que su realización en sí misma debe causar un favorecimiento del grupo marginado,
pero en este caso consideró que:

1) La participación accionaria de las asociaciones de reciclaje no causaba dividendos a favor de

los recicladores, dado que son sin ánimo de lucro, y tales recursos no pueden distribuirse entre
los asociados, por tanto, pueden ser usados en actividades que no guardan relación directa con la
actividad del recicle. Así lo concluye de la lectura de algunos estatutos en los que el cuidado
ambiental o donaciones a fundaciones era el destino final de tales dineros.

2) La asignación de rutas de reciclaje no es una acción afirmativa, ya que no es independiente,

pues está sujeta a acciones que el oferente quiera o no ejecutar.

3) La igualdad entre las asociaciones de reciclaje resulta afectada pues la forma y tiempos de
asignación de dividendos varía según lo disponga el oferente con el que se asocien. En este Auto,
la Corte afirmó que dado que los recicladores son un grupo discriminado y minoritario, “los
intereses de los proponentes involucrados en el trámite de la licitación pública 001 de 2011 –
también particulares- deben desplazarse en este caso a favor de los derechos de las minorías que
por esta vía se pretende proteger”.

Máxime, si el proceso de licitación se encuentra en etapa precontractual y aún no se ha

consolidado la contratación pública, “privilegiar los derechos del trabajo y la dignidad humana
de las minorías dedicadas al reciclaje por encima de las expectativas comerciales de los
particulares que participan en condición de oferentes y que bien pueden hacerse presentes en
futuros procesos de selección, no encuentra reparo alguno para esta sala de revisión”.

Finalmente, en esta ocasión la Corte dejó sin efecto la licitación pública No. 001 de 2011
y todos los actos administrados que se hubiesen proferido en desarrollo de la misma, en orden a
que el Distrito defina y rediseñe un esquema que dignifique la actividad del reciclaje y que tienda

33
a su normalización, a través de la fijación de metas a cumplir en el corto plazo que sean
concretas, cualificadas, medibles y verificables. (…) Dicho Plan deberá contener acciones
afirmativas en favor de la población que se dedica de manera permanente a la actividad de
reciclaje -lo que supone un enfoque diferencial-, de manera que se logre su regularización
respecto de la prestación de los servicios complementarios de aseo en los componentes de
reciclaje, transporte, transformación y aprovechamiento de residuos.

En el Auto 275 de 2011, la Corte se pregunta por las posibles consecuencias negativas al
interés general, producto de la suspensión del proceso de licitación pública del servicio de aseo
en Bogotá, ordenada por el Alto Tribunal. Ello a raíz de que no incorporaba medidas afirmativas
idóneas para la población de recicladores.

Esta Corporación destacó que la administración pública tiene a su disposición

herramientas que de hecho fueron usadas para asegurar la continuidad en la prestación del
servicio, como la suscripción de contratos por el mecanismo de urgencia, quedando satisfecho el
interés general. D. Cualquier medida de política pública que afecte a un grupo de personas debe
implementar simultáneamente las acciones que permitan el goce de los derechos de la
comunidad afectada, máxime si se trata de un grupo de especial protección y la administración
ha hecho promesas al respecto.

5.9. DERECHOS HUMANOS

Existen normas nacionales e internacionales, disposiciones constitucionales, doctrina y

reglas jurisprudenciales que determinan el alcance y contenido de los Derechos Humanos. La
Constitución Política Colombiana de 1991 destaca el respeto de los derechos fundamentales y la
inclusión de principios democráticos que fundamentaran el Estado social de derecho sobre el
reconocimiento y respeto de la dignidad humana. (Leiva, Jimenez y Meneses, 2018).
Desde el Preámbulo, se enuncia los objetivos de la expedición de la nueva
Constitución, el asegurar a las personas la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad,
el conocimiento, la libertad y la paz. Para Osorio (2018) los derechos humanos son “inherentes a
la condición humana de cada individuo. Tal es el caso de su universalidad, indivisibilidad,
inalienabilidad e interdependencia, factores que implican que la transgresión de uno solo de ellos

34
traiga como consecuencia la vulneración de otros derechos más” (p. 6). Entre los derechos
humanos se encuentran, el derecho al trabajo, a la Igualdad, y la Vida Digna entre otros. Estos
derechos corresponden a todas las personas, sin discriminación alguna.
El derecho al trabajo es un principio fundante del Estado social de Derecho, la Corte
Constitucional ha considerado que cuando el “Constituyente de 1991 decidió garantizar un orden
político, económico y social hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, significo con
ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente en la
construcción de la nueva legalidad”. (Sentencia C-593/14 del 20 de agosto).
El artículo 25 de la Constitución Política dispone “El trabajo es un derecho y una
obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda
persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.” Además de otras protecciones
a los trabajadores independientes y dependientes como los artículos 48 y 49 de la Carta
establecen los derechos a la seguridad social en pensiones y en salud.
Para salvaguardar el Derecho al trabajo de la población recicladora el Congreso de
Colombiana busca por medio de la Ley 1466 de 2011, aplicar los instrumentos legales para
proteger desde la fraternidad social y la recuperación ambiental, a los hombres y mujeres que
trabajan en la actividad del reciclaje excluyendo el ejercicio arbitrario de la facultad
sancionatoria frente a la población vulnerable y garantizando plenamente el derecho al trabajo
(Ley 1466 de 2011).
Otro de los Derechos que preocupa su vulneración es el Derecho a la igualdad, el artículo
13 de la Constitución Política señala como una obligación del Estado la de promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos
discriminados o marginados. Una de las sentencias que protege el derecho a la igualdad es la
sentencia T- 724/03 la cual como se ha mencionado anteriormente expone el caso de la
Asociación de Recicladores de Bogotá (ARB), la cual demanda judicialmente a la empresa
prestadora del servicio de aseo en Bogotá, entidad pública a cargo de la licitación, por violación
de sus derechos a la igualdad y a la participación.
La Corte Constitucional falló a favor de los recicladores en la tutela T 724 de 2003,
ordenando a la administración repetir la licitación y modificar la normativa del servicio de aseo,
a fin de generar espacios de participación que eliminaran o disminuyeran las situaciones de
desventaja material de los recicladores en su calidad de población vulnerable.

35
 Además dicha sentencia señala que el derecho a la igualdad es uno de los derechos
vulnerados en la población recicladora “De manera que las autoridades del Estado están
obligadas, cuando se encuentran en presencia de grupos en condiciones de marginalidad y
discriminación, a adoptar medidas para lograr una mayor igualdad sustantiva, incluyendo en sus
decisiones tratamientos acordes con tales situaciones” (Sentencia T-724, 2003).
Al igual que el Derecho al Trabajo y a la Igualdad, también es principio fundante de la
Constitución La Dignidad Humana, este derecho no es para que la persona la adquiera ni que el
estado se la otorgue sino para que se re reconozca y respete, la dignidad es un atributo esencial
del ser humano. La Corte ha determinado que la dignidad humana equivale: (…) (i) al
merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal; y (ii) a la
facultad que tiene toda persona de exigir de los demás un trato acorde con su condición humana.
Por tanto, la dignidad humana se erige como un derecho fundamental, de eficacia directa, cuyo
reconocimiento general compromete el fundamento político del Estado. (Sentencia T-291, 2016).
La Sala también ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de la Corte, tres
lineamientos (i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar
un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad
humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). (iii)
La dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad
física e integridad moral (vivir sin humillaciones).
Es importante aclarar que las normas y principios constitucionales no son solo aquellos
que aparecen expresamente en la Constitución Política Colombiana, sino también las que la
misma Constitución remite y que integran el Bloque de Constitucionalidad, en estas normas se
destacan los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. (Velasco y Llano,
2017, p. 6)
La noción de Bloque de Constitucionalidad ha servido de fundamento normativo para
tomar determinaciones importantes, a partir de 1995 se empezó a utilizar este término en la
jurisprudencia colombiana.
En ordenamientos como el de Colombia que establece la supremacía constitucional la figura
de Bloque de Constitucionalidad amplia resolver cualquier controversia ya que además de tener
en cuenta las normas constitucionales el juez tiene a su disposición otros principios de la misma
relevancia para resolver el conflicto. Es por eso que Colombia ha venido ratificando varios

36
convenios internacionales que sirven como regla de interpretación respecto a dudas o integrar la
normatividad cuando no exista una norma directamente aplicable al caso para fortalecer el
aparato jurídico.
Dentro de estos convenios podemos mencionar el de la Organización Internacional del
trabajo (OIT), quien define el empleo de los recicladores como informal. Es decir, los asalariados
que no gozan de protección o están cubiertos por la seguridad social como asalariados, o que no
tienen derecho a otros beneficios del empleo como vacaciones anuales pagadas o licencia por
enfermedad. Además, de no contar con identificación, con una remuneración inconstante, y con
una limitada capacidad organizativa.
Para Colombia, a partir de recomendaciones y prácticas internacionales, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) ha definido el empleo informal como (...) un
conjunto de unidades dedicadas a la producción de bienes o la prestación de servicios con la
finalidad primordial de generar ingresos para las personas que participan en esa actividad. Estas
unidades funcionan típicamente en pequeña escala, con una organización rudimentaria, en la que
hay muy poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como factores de producción. En
consecuencia, el empleo informal se refiere a todas aquellas actividades económicas de mercado
que operan a partir de los recursos de los hogares, pero sin constituirse como empresas con una
personalidad jurídica independiente de esos hogares. (DANE, 2009)
Otro convenio que protege el derecho a trabajar en unas condiciones justas, favorables,
dignas y que exista igualdad sin discriminación es el Pacto de San José o también conocida como
la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) de la cual Colombia hace parte
conforme a la Ley 16 del 1972.
Además de los convenios anteriores Colombia cuenta con el Pacto de Derechos económicos,
sociales y culturales el cual busca promover y proteger el derecho al trabajo; el derecho a la
protección social, a un nivel de vida adecuado y al disfrute del más alto nivel posible de salud
física y mental; el derecho a la educación y a gozar de los beneficios derivados de la libertad
cultural y el progreso científico (Almario, 2016) y el pacto de Derechos civiles y políticos el cual
protege derechos como igualdad ante la ley; la libertad de asociación; la participación en asuntos
públicos y elecciones; y la protección de los derechos de las minorías (Blanco, 2009)

37
5.10. CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA EN COLOMBIA

En Colombia, el proceso de construcción de política pública para la gestión de los residuos,

sobre todo el componente de reciclaje inclusivo, debe ser entendido considerando el proceso de
defensa de los recicladores organizados ante una serie de medidas de política pública que
empezaron a generar serias restricciones a la labor que históricamente desarrollaban los
recicladores, en los vertederos y las calles.
Las organizaciones de recicladores en Colombia hicieron frente, desde principios de los años 90,
a cada una de las normativas nacionales y municipales que generaban dicha exclusión, o que
incluso criminalizaban la labor del reciclador. Desde la norma de mayor jerarquía después de la
Constitución Política, hasta normas nacionales de menor rango relativas al aprovechamiento y el
reconocimiento de recicladores, destacamos las siguientes (ver también la tabla resumen al final
de este documento): La Ley 142 (1994), mediante la cual se regulan los servicios públicos, es
actualizada con la sentencia C 741 de 2003, tomando una orientación específica frente a la figura
de “Organizaciones Autorizadas”: los recicladores y sus organizaciones pueden participar de la
prestación del servicio público de aseo, en su componente de aprovechamiento.
Esta ley fue reglamentada a nivel nacional por el Decreto Nacional 2981, de 2013. En él se
actualiza la legislación anterior, correspondiente a los servicios públicos de aseo, con el fin de
fomentar su eficiencia y calidad, así como la participación de los usuarios, una cultura de “no
basura”, el aprovechamiento de residuos y la protección de la salud y el medioambiente
(Artículos 1 y 3).
El decreto expande y profundiza de forma significativa las normativas que rigen la prestación
de nueve elementos del servicio público de aseo, incluyendo la recolección, transporte,
tratamiento y la disposición de los residuos sólidos (Artículo 14).

En lo que concierne al reciclaje inclusivo, el Decreto 2.981 se refiere al “Reciclador de

Oficio”, el que se define como “la persona natural o jurídica” que se ha organizado de acuerdo
con los términos de la legislación vigente “para prestar la actividad de aprovechamiento de
residuos sólidos” (Artículo 2). También se explicita, como uno de los propósitos fundamentales
del aprovechamiento de los residuos sólidos, garantizar la participación de los recicladores para

38
mejorar sus condiciones de vida, así como para consolidar las actividades de recuperación y
procesamiento de residuos (Artículo 82).
El decreto enfatiza que los planes municipales y distritales para la gestión integral de
residuos deben “incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones
afirmativas a favor de la población recicladora”, y que los estudios de factibilidad para la
elaboración de nuevos planes deben garantizar la participación de los recicladores de oficio en su
formulación, implementación y actualización (Artículo 88).
Además, el decreto identifica como obligaciones adicionales de los municipios y distritos:
• Incentivar la separación en fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos;
• Formalizar a los recicladores de oficio para lograr su participación organizada y coordinada en
la prestación de servicios de aprovechamiento;
• Actualizar los censos de recicladores en su jurisdicción y “carnetizarlos” con el fin de
identificar y focalizar acciones afirmativas para “esta población vulnerable” (Artículo 96).

El decreto además autoriza a los recicladores y otros prestadores de servicios de aseo para
establecer sistemas de aprovechamiento de residuos de carácter regional, y para incorporar la
gestión de residuos provenientes de varios municipios (Artículo 86).
La Resolución Nacional 754, de 2014, exige a todos los municipios del país la formulación
de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) con participación real de las
organizaciones de recicladores, incorporando además en el manejo de residuos un esquema de
recolección transporte y aprovechamiento de residuos, un programa de “inclusión de población
recicladora” y un programa de aprovechamiento de residuos.
La Comisión Reguladora de Saneamiento Básico y Agua Potable (CRA), expidió, en
2015, la Resolución 720. Mediante ella establece el mecanismo para definir el monto de la tarifa
que se reconocerá por el servicio de aprovechamiento de residuos, quedando este valor igual al
de las empresas de recolección de basuras.
En otras palabras, a las organizaciones autorizadas de recicladores se les remunerará por cada
tonelada de residuos recuperada, transportada y efectivamente aprovechada, lo mismo que se le
paga a las empresas recolectoras de basura por cada tonelada recolectada, transportada y
dispuesta en relleno sanitario.

39
 Hay que decir que desde 2013 hasta 2015, la ciudad de Bogotá remuneró a 10.220
recicladores de oficio por sus servicios de recolección transporte y aprovechamiento,
reconociéndoles más de 29 millones de dólares. Finalmente, se expidió el Decreto 596, en 2016,
y una Resolución Complementaria (276, del mismo año), en las cuales se establecen
detalladamente los requisitos para la prestación del servicio de aprovechamiento y los diferentes
pasos y requisitos que deberán ir cumpliendo las organizaciones de recicladores para ser
plenamente reconocidos como prestadores del servicio de aprovechamiento.
Si bien este marco regulatorio nacional es un gran avance, aún no refleja totalmente las
órdenes de la Corte Constitucional, la que en diferentes sentencias y autos ha manifestado que
los recicladores deben tener un trato preferencial, se les debe garantizar el acceso cierto al
reciclaje y se debe promover una transición con gradualidad real.
Por otro lado, a nivel municipal, muy pocas autoridades municipales han cumplido con
todo lo solicitado en los PGIRS. El resultado de este largo proceso de exigencia de derechos de
los recicladores organizados en Colombia está transformando el paradigma de manejo de
residuos, y poco a poco la normativa en la que se sustenta. El aspecto más significativo de este
proceso es que fueron los recicladores organizados, mediante su lucha, los que hoy posicionan en
la agenda política los lineamientos del reciclaje inclusivo.

Se presenta un cuadro síntesis de los procesos regulatorios que dentro del esquema de
aprovechamiento se han realizado:

40
41
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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7. REFERENCIAS

 Constitución Política de Colombia, 1991

43
 https://tratamientodelosresiduos.wikispaces.com
 Francisco Zepeda, Situación del manejo de residuos sólidos en América Latina y el
Caribe. 1997, Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud.
OPS/OMS.
 Ley 10/1998, de 21 de abril
 ANDI. Primer Informe de Sostenibilidad de la industria papelera, 2017
 Paola Lizzette Pulido Montoya, Ángela María Romero Zambrano. Investigación de
mercado en empresas de procesamiento de material reciclable.2009
 Sara C. Rodríguez. Residuos sólidos en Colombia

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