UNIDAD 6

La política de liberalización económica en la administración de Menem – Pablo Gernuchoff y Juan

Carlos Torre
El proceso de transformación económica de la Argentina es parte de una tendencia más general. Desde
mediados de los ochenta, la agenda de los gobiernos de América Latina ha estado dominada por una ola
de políticas de reformas estructurales que está transformando las instituciones económicas establecidas
después de la Segunda Guerra Mundial. Las reformas estructurales se presentaron como resultado de 2
desarrollos paralelos. El primero fue el proceso de aprendizaje puesto en movimiento por la emergencia
económica que siguió a la crisis de la deuda externa. Al mismo tiempo, comenzó a perfilarse un
influyente consenso bajo los auspicios del discurso neoliberal que permeaba el pensamiento económico
dominante en las instituciones financieras internacionales y en los círculos gobernantes de los países
acreedores. El Plan Baker de 1985 condensó este diagnóstico y abogó por la racionalización y reducción
del papel del Estado en la economía y una mayor integración a la economía mundial.
Estos desarrollos –la búsqueda de soluciones integrales por parte de los gobiernos y los programas de
ajuste estructural recomendados por los organismos multilaterales de crédito como el FMI y el Banco
Mundial- convergieron en una cuestión de demanda y oferta de ayuda financiera externa.
Este texto, entonces, se concentra en la dinámica concreta de la transformación económica para poder
distinguir los rasgos singulares del nuevo orden económico que está surgiendo en Argentina.
El año 1991 constituye una divisoria de aguas que delimita 2 períodos al interior de un proceso de
cambio iniciado por una conducción política de fuerte arraigo popular y orientado a abrir el paso a un
patrón de desarrollo centrado en las señales de mercado y el liderazgo de la inversión privada. El corte
entre uno y otro período lo establece el Plan de Convertibilidad puesto en marcha en 1991.

1: El lanzamiento de las reformas estructurales

El proceso de transformación económica comenzó a cobrar impulso a fines de 1989, cuando el gobierno
de Carlos Menem lanzó una combinación de políticas de estabilización y de reformas estructurales que
se caracterizó por su radicalidad. Los autores dan cuenta de 2 factores relevantes.
El primer es la explosión hiperinflacionaria que sacudió a la economía argentina entre los meses mayo y
agosto de 1989 y que provocó el colapso de las finanzas públicas. La crisis hiperinflacionaria cerró una
serie de intentos estabilizadores; además de haberse desatado una huida generalizada de la moneda
doméstica hacia el dólar. Las autoridades se vieron, en este marco, en dificultades para asegurar el
funcionamiento estatal e incluso de garantizar el orden público. Allí fue que Alfonsín renunció 5 meses
antes de que termine su mandato en 1989, precipitando la asunción de Carlos Menem, nuevo presidente
peronista, que dejó de lado su programa electoral populista y adoptó la estrategia de cambio de cuño
neoliberal en un esfuerzo por ganar aquiescencia de los principales agentes económico (externos e
internos) que disponían del poder de veto sobre los mercados y la sustentabilidad de su gobierno.
El segundo factor fue un clásico problema de credibilidad. Menem se propuso resolver la grave
emergencia recurriendo a las mismas políticas que tanto él como todo el movimiento peronista antes
habían repudiado. Así, una vez electo, Menem formuló promesas opuestas a las que habían sido
instrumentales para su victoria electoral. De esta manera se enfrentó a los dos mencionados problemas
que lo empujaron a actuar rápidamente.

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Las primeras decisiones de Menem fueron diseñadas a los efectos de mandar señales claras de sus
compromisos presentes y sus intenciones futuras a fin de conquistar la confianza del mundo de los
negocios.
A lo largo de su administración, Menem habría de excluir a los peronistas de la gestión de la política
económica que fue confiada a los principales grupos económicos. Los peronistas terminaron,
prácticamente, siendo huéspedes del gobierno que habían elegido.
La política de cambio estructural comenzó a perfilarse con la aprobación por el Congreso de 2
importantes piezas de legislación: la ley de Emergencia Económica y la ley de Reforma del Estado. La
primera de ellas, asestó un golpe frontal al corazón del capitalismo asistido que se desarrolló en
Argentina desde la posguerra al suspender por un plazo de 180 días los regímenes de promoción
industrial, regional y de exportaciones y las preferencias que beneficiaban a las manufacturas nacionales
en las compras del Estado. También se autorizaron los licenciamientos de empleados públicos y se puso
fin a esquemas salariales de privilegio en la administración.
A su vez, la ley de Reforma del Estado marcó el comienzo del fin de otro de los pilares del patrón de
desarrollo preexistente al fijar el marco normativo para la privatización de gran número de empresas
públicas, que incluían las compañías de teléfono, de aviación comercial, ferrocarriles, complejos
siderúrgicos, rutas, puertos y varias empresas petroquímicas. Mediante la aprobación de estas leyes, el
Congreso delegó en el Ejecutivo la facultad de legislar por decreto los detalles de las nuevas políticas.
Para responder a la pregunta de por qué pudo Menem llevar a cabo las políticas que había elegido es
preciso hacer referencia a otros 3 factores adicionales: los efectos de la aguda emergencia económica
sobre la tolerancia pública al ajuste, el descrédito de las instituciones económicas existentes y el capital
del propio Menem como líder político.
Consecuentemente, los gobiernos que lanzan reformas tendrán que hacer frente a la resistencia de
aquellos que se sienten perjudicados mucho antes de que estén en condiciones de movilizar el apoyo de
sus eventuales beneficiarios. Sin embargo, luego de haber sufrido los efectos devastadores del vértigo
inflacionario, aun la sola perspectiva de la estabilización trae tal sensación de alivio en la población que
neutraliza las consecuencias distributivas de las políticas de reforma. El descrédito general del orden
económico prevaleciente le concedió, así, a Menem el margen de maniobra necesario para poner en
marcha las reformas sin una fuerte oposición.
Menem logró abandonar las tradicionales banderas del peronismo y escoger nuevas políticas y alianzas
sin perder por ello el respaldo de sus seguidores. Las razones hay que buscarlas en las mismas causas
que suscitaron las reservas iniciales de los grandes grupos económicos: las credenciales políticas de
Menem. Con su victoria, por primera vez desde la muerte de Perón en 1974, el peronismo se había
unificado en torno de un liderazgo aceptado por todas las corrientes. Pr consiguiente, cuando llegó al
gobierno lo hizo llevando consigo el capital político necesario para legitimar sus opciones de política. El
exitoso viraje de Menem probó que un presidente de origen populista podría lanzar una estrategia
económica no populista y salir airoso en el intento. Hay que destacar que el nuevo rumbo económico-
político de Menem provocó tensiones dentro del movimiento peronista pero los disidentes carecieron de
alternativas políticas para canalizar su disconformismo.

2: La primera ola de reformas estructurales

Esta primera ola de reformas tuvo lugar entre 1989 y 1990.
Las privatizaciones: hacia octubre de 1990 casi todas las empresas públicas seleccionadas habían sido
transferidas al sector privado. En la lista de esta primera ola sobresalieron los teléfonos y el transporte

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aéreo. La elección de monopolios de servicios públicos para iniciar la política de privatizaciones
respondió a una combinación de causas políticas y económicas. Además, el fuerte deterioro de los
servicios prestados por las empresas estatales hizo de su privatización una iniciativa popular. Por fin,
ante la asfixia financiera del sector público, la privatización de los monopolios de los servicios públicos
tenía la ventaja de aumentar la recaudación de fondos líquidos o la cancelación de títulos de la deuda.
El proceso de privatización tuvo lugar en el marco de una relación de fuerzas desfavorables para el
gobierno. El gobierno debió crear un conjunto de regulaciones protectivas y garantistas que brindaron a
los nuevos propietarios de las empresas privatizadas reservas de mercado y el acceso a cuasi-rentas. A
este desenlace se llegó vendiendo las empresas estatales bajo la garantía de mantener beneficios
monopólicos.
La liberalización comercial: la reforma comercial constituyó otro ejemplo de la subordinación de la
política de reformas a las exigencias de la política de estabilización. Los responsables de la economía,
abordaban la cuestión pensando en una apertura relativamente gradual de la economía a la
competencia externa. Reducción de aranceles y eliminación de instrumentos paraarancelarios (cupos,
licencias, prohibiciones de importación).
Esa perspectiva gradualista de la reforma comercial no pudo mantenerse. A fines de 1990 las
restricciones cuantitativas a las importaciones habían sido prácticamente eliminadas.

La reforma tributaria: desde que Menem asumió, la necesidad de equilibrar las cuentas públicas y de
incrementar así la recaudación tributaria se volvió una cuestión apremiante. Para afrontarla, se
incrementaron las alícuotas del impuesto a los débitos bancarios y del gravamen a la transferencia de
divisas a la vez que se mantuvieron las retenciones a las exportaciones agropecuarias. Sirvieron durante
un corto tiempo pero ayudaron al gobierno a ganar tiempo para preparar su proyecto de reforma
tributaria.
El nuevo régimen impositivo se basó sobre 3 cambios principales: el primero fue la concentración de la
estructura impositiva en unos pocos impuestos, básicamente, el IVA y el impuesto a las ganancias;
complementados por el impuesto a los combustibles y por los aranceles de importación. El segundo fue
introducido por la ley de Emergencia Económica al eliminar parcial o totalmente los regímenes
especiales de promoción industrial y regional, mejorando la recaudación tributaria. El tercer cambio fue
a nivel institucional. Mediante la sanción de una nueva ley penal tributaria se aumentaron los riesgos de
evadir impuestos, en el esfuerzo por implantar una cultura tributaria ausente en la economía argentina.

Se planteaba la necesidad de un nuevo orden económico que se centre en el mercado y en la apertura al

comercio internacional, pero era sólo un discurso para ganar reputación. En realidad, las políticas de
reformas fueron un instrumento más al que se apeló ante la apremiante emergencia económica. El
carácter simultáneo de las reformas permitió al gobierno orquestar una estrategia de negociaciones
multisectoriales con los grupos económicos más importantes.
La naturaleza de estas primeras reformas reflejó la brecha de credibilidad que rodeaba a la gestión
Menem, por su repentina reconversión a la liberalización económica, las presiones del sector privado y
acreedores externos pretendían aprovechar la habilidad política de Menem para neutralizar las
resistencias del peronismo y tornar el proceso de cambio irreversible.

3: El difícil camino hacia la estabilización económica:

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Primeros y frustrados intentos de estabilización: durante los primeros 18 meses los 3 primeros Ministros
de Economía trataron sucesivamente de controlar la inflación con impuestos de emergencia, reducciones
del gasto público, ajustes y políticas de ingresos negociadas con los empresarios (mmm me resulta
conocido).
Marzo de 1990: inicia una política monetaria restrictiva que puso fin a la hiperinflación ese mismo mes.
Tenía un esquema de flotación libre del tipo de cambio. Llevó al aumento de la tasa de interés con
sobrevaluación de la moneda nacional. Nuevamente se produjo una situación de hiperinflación (menos
intenso) que condujo a la designación de Domingo Cavallo como Ministro de Economía.
Durante el primer cuarto de 1991 su popularidad experimentó un significativo descenso. Fue sólo con la
introducción del llamado “régimen de convertibilidad” diseñado por Cavallo que en el ’91 el gobierno de
Menem comenzó un viraje positivo hacia la estabilidad económica.

El Plan de Convertibilidad: su meta no era sólo reducir la inflación sino establecer un nuevo y perdurable
régimen monetario y cambiario, dicho plan no fue uno de estabilización “más”, sino que debe ser visto
como una reforma estructural, como lo son las privatizaciones, la apertura comercial y la desregulación
de la economía.
El Régimen de Convertibilidad creó una moneda convertible en una relación de 1 peso= 1 dólar y
prohibió cualquier emisión monetaria sin respaldo de divisas en las reservas del Banco Central. Limitaba
el papel del Banco Central al de una caja de conversión.
La convertibilidad descanso en la estrategia de autoatamiento. El gobierno optó por renunciar al uso de
instrumentos claves de política económica para hacer más creíble su compromiso con la disciplina fiscal y
monetaria.
La inflación comenzó a descender gradualmente pero en forma sostenida. Los primeros resultados
favorables del programa, junto a un otorgamiento de crédito por parte del FMI y el comienzo de la
renegociación de la deuda externa bajo el Plan Brady mejoraron la confianza. Revirtiendo las previsiones
pesimistas iniciales, el gobierno ganó las elecciones parlamentarias en la última parte de 1991. Menem
retoma el control del proceso económico y político.
El Plan de Convertibilidad combinaba instrumentos ortodoxos y heterodoxos de manera de empujar a la
economía por un sendero expansivo. Sin embargo, fue una reactivación moderada.
Luego de la implantación del  Plan de Convertibilidad, los depósitos comenzaron a retornar a los bancos
y reapareció el crédito, el poder de compra de las masas urbanas se expandió con la virtual desaparición
del impuesto inflacionario. Así la reactivación se asoció a la estabilidad.
Ayudó el contexto internacional, por la reducción de las tasas de interés en las economías desarrolladas ,
hizo que los “mercados emergentes” fueran más atractivos (sumado a las reformas estructurales
recomendadas por FMI y Bco. Mundial).
Contrapartida: la acelerada reactivación económica fijó una estructura de precios relativos que deterioró
la competitividad externa, alentó las importaciones y desalentó las exportaciones, generando un déficit
comercial en una economía fuertemente endeudada.
Por otro lado, la ola de optimismo de los primeros resultados del plan incentivo el consumo de amplias
capas sociales y agravó la insuficiencia crónica de ahorro de la economía.
Cabe aclarar que la evolución de los precios relativos tuvo un impacto desigual sobre la población. Los
estratos de bajos ingresos se beneficiaron con los valores estables de los alimentos pero fueron los más
perjudicados en términos de empleo. Por su parte, importantes fracciones de las clases medias en cuyo
presupuesto doméstico los servicios eran más significativos, debieron hacer frente al encarecimiento de

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los servicios privados, en especial salud y educación, y de los servicios públicos privatizados.
De cualquier manera, el balance de los efectos del proceso económico desenvuelto entre 1991 y 1994 fu
favorable a la política gubernamental. La economía comenzó a girar en torno de un proceso de
retroalimentación positivo.

4: El nuevo escenario de las reformas económicas:

El Plan de Convertibilidad y la tendencia positiva de los indicadores económicos alteraron el contexto
dentro del que se desenvolvía el proceso de las reformas económicas.
Cuando las reformas son iniciadas bajo la presión de una grave emergencia, incluirán una cuota muy alta
de improvisación y una muy limitada evaluación de los costos y beneficios. A diferencia de contextos
donde los líderes tienen mayores márgenes de maniobras para organizar recursos burocráticos y apoyos
políticos, en este caso, las reformas tenderán a ser técnica y administrativamente simples y llevaran la
marca de urgencias de la hora.
Luego del Plan de Convertibilidad, el gobierno pasó de operar en un contexto dominado por problemas
apremiantes a otro en que aumentó su capacidad de escoger políticas y de influir en su contenido y la
oportunidad de su implementación.
La insuficiencia del ahorro y los desajustes de precios relativos tendrían que ser afrontados con políticas
fiscales y flexibilidad de precios.
La orientación general de los cambios en curso continuará estando definida por la fuerte dependencia
del gobierno respecto de los intereses de los grandes grupos económicos y acreedores externos.
La estabilidad y el boom producido por el Plan de Convertibilidad lograron desplazar hacia adelante esa
amenaza de que el cierre de empresas y aumento del desempleo agotarían el crédito otorgado a las
políticas de reforma; al poner en acción mecanismos que compensaron los costos del ajuste estructural.

El “re-diseño” de las reformas

Además de ayudar a moderar los costos del ajuste estructural, la etapa abierta por el Plan de
Convertibilidad permitió al gobierno mejorar el diseño de reformas estructurales. El caso de las
privatizaciones lo mostró claramente.
Ahora las privatizaciones se orientaron más a la búsqueda de productividad y eficiencia mediante marcos
regulatorios y fijación de tarifas que no agravan el desequilibrio de precios relativos. La segunda ola de
privatizaciones tuvo un trámite “más pacífico” y ello no fue independiente de que se efectivizara la
promesa de distribuir acciones de las nuevas empresas entre los trabajadores y que se dieran facilidades
a los sindicatos para participar en la compra de los activos estatales.
Si en algunas áreas el “re-diseño” de las reformas acotó los alcances de la liberalización económica, en
otras contribuyó a profundizarla. Este fue el caso de diversas medidas de desregulación cuyo objetivo fue
inyectar competencia en los sectores de bienes y servicios no expuestos al comercio internacional, así
como la apertura comercial externa había inyectado competencia a los sectores expuestos al comercio.
El paquete de medidas fue introducido a fines de 1991. Algunas de las medidas fueron la regulación de
precios en merados agrícolas y ganaderos, flexibilización de condiciones de trabajo en el puerto,
supresión de restricciones a la operación del comercio minorista, etc.

El perfil de la segunda fase del programa de estabilización y ajuste estructural también estufo influído
por los cambios operados en la dinámica política del proceso decisorio. El gobierno tuvo que negociar
más con el propio partido en el Congreso y en las organizaciones corporativas. Era necesario seguir

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manteniendo la coalición de gobierno, para ello Menem tratará de influir en las reacciones de los
sectores afectados a fin de evitar confrontaciones abiertas. El proceso de reforma del sistema de
seguridad social es el principal ejemplo en esto: sustituir el antiguo régimen de reparto por uno de
capitalización obligatoria acompañado por una prestación mínima universal. Se abandonaron los
principios de solidaridad intergeneracional y se impulsaba un sistema de cuentas individual
administradas por fondos de pensión habilitadas y regulados por el Estado y elegidos libremente por los
trabajadores activos para depositar sus aportes, como subproducto esos fondos de pensión fortalecerían
el sistema financiero de largo plazo. Finalmente en el Congreso el proyecto se transformó en un régimen
optativo con un segmento público de reparto y otro de capitalización. El gobierno se apartó de sus
objetivos iniciales, entre otras cosas porque el fracaso de la  reforma hubiera sido un golpe de confianza
y un menor financiamiento externo.
A diferencia de otras privatizaciones (donde los ingresos son utilizados para financiar el gasto público),
en la privatización de YPF, el grueso de los recursos obtenidos se destinó a cancelar deudas con jubilados
para atemperar la oposición de la clase pasiva a la reforma previsional. También se distribuyeron
acciones de YPF entre algunos gobiernos provinciales que habían sido acreedores del gobierno central
logrando apoyos de diputados en el Congreso.
Con respecto a los sindicatos, a pesar del deterioro de su situación, y gracias a la distribución por parte
del gobierno de alicientes y pagos laterales a los sectores obreros estos no ofrecieron resistencia. El
gobierno encontró resistencias al momento de anunciar la reforma laboral que apuntaba  a introducir
cambios en la negociación colectiva, la estructura de sindicatos y control de obras sociales de los
gremios. Menem postergó el calendario de negociaciones y otorgó concesiones como estrategia política
para no perjudicar excesivamente a miembros claves de la coalición de gobierno.
A partir de la puesta en marcha del Plan de Convertibilidad, la mejora de las cuentas fiscales y la mayor
oferta de financiamiento dieron un desahogo a los gobernadores y le permitieron el uso más amplio de
recursos clientelistas.
En este contexto, el gobierno nacional promovió varios acuerdos con administraciones provinciales
tratando de establecer una nueva distribución de los fondos coparticipados (Pacto Fiscal, firmado en
1992 y renovado en 1993).
El intento (sólo parcialmente exitoso) era que los gobiernos cooperasen con la agenda de gobierno, pero
eso supuso un intercambio: los regímenes previsionales de las provincias (piezas clientelisticas claves)
permanecerían intocados, y las empresas públicas provinciales y bancos tampoco se privatizarían.

CRISIS 1994
La estrategia económica dependía en gran medida del flujo continuado de capitales externos y de la
expansión ininterrumpida de la demanda interna, lo cual le imprimía una gran fragilidad potencial. Esta
se puso de manifiesto en 1994 cuando la economía comenzó a desacelerarse por el aumento de las tasas
de interés en EEUU y la devaluación mexicana. Se produjo una masiva fuga de activos financieros y un
abrupto aumento de las tasas de interés y una crisis recesiva, fiscal, y financiera.
Los mecanismos del régimen de convertibilidad que hasta ahora habían facilitado la expansión
económica, comenzaron a funcionar en un sentido inverso. La fuga de capitales llevó a aumentos en la
tasa de interés, a la caída del consumo e inversión, descenso del PBI y aumento del desempleo etc.
Este punto de inflexión abrió dos cuestiones de política pública que el auge precedente había desplazado
de la agenda de gobierno.

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La administración macroeconómica en tiempos difíciles: fragilidad del sistema financiero (a crisis de
confianza y fuga de capitales)donde la autoridad monetaria tenia márgenes de maniobra muy estrechos
para evitar una quiebra generalizada de los bancos.
En 1995 con las pocas herramientas monetarias disponibles y la crucial asistencia crediticia de los
organismos internacionales, el Banco Central comenzó una reestructuración del sistema bancario.
Por otro lado, en 1995, numerosos sindicatos se vieron forzados a aceptar cambios en convenios
colectivos, que implicaron una desregulación de  las relaciones de trabajo y una cierta reducción de los
costos laborales (para solucionar el problema de los precios relativos).
A partir de 1995 se recreó un clima de emergencia económica que evocó la de 1989. Como entonces, el
gobierno reclamó amplios poderes de decisión e implemento sucesivas medidas de reducción de gastos
y aumento impuestos, las privatizaciones todavía pendientes se diseñaron apurada e improvisadamente
atendiendo a las necesidades fiscales.
La reforma previsional, fue reformada en un veloz trámite parlamentario. Toda esta situación puso de
manifiesto el alto grado de precariedad de las nuevas instituciones económicas. Por un lado se
redoblaron  las presiones para una desregulación laboral y los gobiernos provinciales, jaqueados por la
crisis financiera, privatizaron empresas públicas y bancos oficiales, a la vez que los sistemas previsionales
eran transferidos al gobierno central.

Sustentabilidad política del proceso de reformas: la necesidad política de mantener la coalición de

gobierno y moderar los costos del ajuste condicionó las opciones económicas. La conducción económica
actuó como si el financiamiento del mercado internacional de capitales fuera a prolongarse
indefinidamente. Eso le imprimió un factor de extrema vulnerabilidad.
Dentro de la coalición gobernante, la presión a favor de las reformas estructurales provino de los
grandes grupos económicos pero fue el liderazgo peronista el que las llevó a cabo y le imprimió rasgos
propios.
Para los autores estamos (hablan de 1996, pero we) ante una nueva economía política y destacan dos
rasgos: los procesos de concentración y transnacionalización de la economía y la emergencia de un alto
desempleo.
Las empresas multinacionales modernizan la estructura productiva y aumentan la productividad y
cambian los patrones organizacionales. Ello es muy diferente al funcionamiento anterior del capitalismo
argentino, muy sujeto a subsidios estatales.
Otro rasgo de la nueva economía política es el alto nivel de desempleo. En el presente la masa de
desempleados estructurales parece indicar el surgimiento de una organización productiva que permite
una mayor independencia relativa entre la rentabilidad de las empresas y un alto nivel de empleo. Estas
circunstancias conspiran contra la posibilidad de que vuelvan a recrearse las alianzas defensivas de
antes, poniendo en jaque la transformación económica en marcha.
Se producirán finalmente, cambios en el nivel de expectativas sociales: los autores señalan en este
sentido que hay coyunturas críticas que de tanto en tanto redefinen las percepciones y las preferencias
de los actores políticos y sociales y cuyas secuelas son de larga duración. La experiencia traumática de la
hiperinflación es claramente una de ellas: no es descartable que siga influyendo sobre la búsqueda de
salidas a los nuevos problemas que hoy (en serio, habla de 1996) afronta la vasta reorganización de la
economía, la sociedad y la política de la Argentina.

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Construir coaliciones reformistas: la política de las compensaciones en el camino argentino
hacia la liberalización económica – Sebastián Etchemendy
Introducción: desde comienzos de los ’90, Argentina ha sufrido una de las transformaciones de mercado
más amplias entre los países en desarrollo. En menos de 5 años, el país fue testigo de una
reestructuración fundamental de la relación Estado-sociedad. El autor sostiene, entonces, que la reforma
de mercado en la Argentina, considerada generalmente como una transformación ortodoxa e impuesta
unilateralmente, estuvo fundada en gran medida en coaliciones cimentadas en negociaciones más o
menos formales con una variedad de intereses económicos sectoriales anclados en el viejo modelo. Su
perspectiva apunta a subrayar la manera en que el Estado pudo moldear los intereses de algunos
sectores tradicionales y obtener grupos de apoyo pro mercado entre los antiguos actores populistas e
intervencionistas. La perspectiva del autor apunta a subrayar la manera en que el Estado pudo dar
forma a los intereses de los actores sociales y crear bases de apoyo para la reforma de mercado entre los
antiguos grupos populistas e intervencionistas. Sostengo que este proceso de construcción de
coaliciones se logró mediante políticas de reforma orientadas a 1) otorgar rentas en los nuevos
mercados a sectores empresariales y sindicales, y compensar lo que estos actores pierden en algunas
áreas de reforma mediante retribuciones en áreas alternativas de política pública y 2) evitar
deliberadamente la desregulación masiva y unilateral en algunos sectores, específicamente, aquellos en
los cuales la reforma perjudicaría a actores poderosos del modelo mercadointernista.
Este trabajo analiza cinco áreas de la reforma en la Argentina: la reforma administrativa en el Estado, la
desregulación laboral y la reestructuración económica en los sectores del acero, petróleo y automotriz.
La idea de un proceso de construcción de coaliciones en el cual la asignación negociada de rentas a
ciertos actores tradicionales es un componente esencial del proceso general de transformación de
mercado constituye una explicación alternativa en relación con los 3 enfoques dominantes que explican
la viabilidad de la reforma económica en América Latina: las perspectivas institucionalista, de elección
pública y clasista. Además de diferenciarse de tales perspectivas, el punto de vista del autor toma
distancia de los enfoques coalicionales que explican el proceso de liberalización económica solamente
como el resultado de la presión ejercida por los sectores más concentrados o internacionalizados de
clase capitalista. El trabajo, entonces, pone el énfasis en la capacidad de algunos grupos locales para
proteger su participación en el mercado en su tradicional base de bienes transables, aun desplazando al
capital internacional dentro de su sector específico. Sugiero que, con el advenimiento de la
desregulación fue en su base histórica de transables –quizá más que en el proceso de privatización de
bienes no transables- donde los actores establecidos como Techint o Pérez Companc libraron su principal
batalla.

La perspectiva institucionalista estuvo muy influenciada por la combinación de políticas neoliberales y

liderazgos presidencial fuerte que tuvo lugar principalmente en la Argentina, Perú y México. Si bien la
liberalización económica no era tratada formalmente como variable dependiente, muchas veces poderes
ejecutivos reformistas se beneficiaron de la demanda social de “autoridad” para pasar por encima de, e
incluso desafiar abiertamente, el poder de instituciones representativas como el Congreso, los partidos
políticos y las organizaciones de interés tradicionales.
El enfoque de elección pública o neoclásico descansa en la idea de que la liberalización económica es un
bien público y, por ello, que la dinámica de la reforma está gobernada esencialmente por un problema

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de acción colectiva: los perdedores de la reforma están concentrados, mientras que los beneficiarios
están dispersos. En consecuencia, los primeros despliegan sus poderosos recursos para bloquear
cualquier posibilidad de cambio. El actor principal de esta perspectiva es el rent seeker.
Tanto la perspectiva institucionalista como en la de elección pública o neoclásica se plantea una afinidad
electiva entre la economía neoliberal y la toma de decisiones unilateral. La ventaja del enfoque
institucionalista es que trata de ir más allá de la eterna falta de teorización del Estado en los autores
neoclásicos.

Este trabajo, dice el autor, busca identificar los mecanismos mediante los cuales el gobierno elaboró sus
políticas de liberalización para tranquilizar a su poderosa base de apoyo arraigada en el viejo modelo
Estado-céntrico. Sostiene, así, que en el caso argentino, la implementación de una política combinad de
asignación directa de renta y de reformas parciales dirigidas a dichos sectores es fundamental para
entender la sustentabilidad política de un proceso que, paradójicamente, es considerado como un
modelo de reforma macroeconómica ortodoxa.

La alianza con el sindicato estatal UPCN: para el gobierno de Menem , la reforma administrativa
significaba antes que nada un importante RECORTE DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLIC y la
reforma y FLEXIBILIZACIÓN de las regulaciones laborales para los trabajadores del Estado. En una
segunda fase, el gobierno implementó la descentralización de los sistemas educativos y de salud desde el
gobierno nacional a los gobiernos provinciales. El gobierno terminó por construir una alianza con UPCN,
el sindicato más antiguo y más tradicionalmente peronista del sector, cuyos afiliados se concentraban en
la administración pública nacional. Como describiré más adelante, el gobierno terminó por construir una
alianza con UPCN, el cual pudo proteger en gran medida a sus miembros del recorte del empleo e incluso
mejorar su estructura organizativa.
En 1990, el gobierno dictó una serie de decretos que redujo el número de subsecretarías, incentivó el
retiro voluntario, y suspendió todos los acuerdos de negociación colectiva en el nivel de la
administración nacional. Los representantes de UPCN tuvieron una influencia considerable en el
rediseño de la estructura de los organismos estatales, tratando de proteger a sus miembros. Negociaron
con los funcionarios una nueva ley laboral para regular la negociación colectiva en la administración
nacional. El hecho de que el gobierno otorgara a UPCN el control de “Unión Personal”, la obra social
monopólica de los trabajadores estatales, implicó un enorme aumento del poder financiero del sindicato
menemista.

Desregulación laboral. Concertación y la política de las reformas parciales: la desregulación laboral

estuvo desde el comienzo en la agenda de un gobierno embarcado en la liberalización del mercado. Los
rasgos principales de las regulaciones del mercado laboral no se habían modificado en décadas: el
predominio de los contratos permanentes de duración indefinida, el monopolio (ratificado por el Estado)
de un sindicato por sector, la negociación colectiva centralizada en la que sólo puede participar el
sindicato reconocido legalmente por el Estado y el control sindical sobre el sistema de obras sociales
mediante la apropiación de las cargas sociales pagadas por las empresas y trabajadores. El gobierno de
Menem no tuvo mucho éxito, en cambio, en la aprobación de cambios legislativos que disminuirían el
poder económico y político de los sindicatos, una base de apoyo tradicional del partido oficialista. De
todos los proyectos enviados al Congreso sobre reforma laboral sólo fueron transformados en leyes el
40%.

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En vistas de esto, el gobierno cambió su estrategia. En 1994, el Estado organizó una amplia concertación
(Pacto de Productividad y Equidad Social) con la CGT y la UIA para formular y diseñar conjuntamente los
proyectos ANTES de enviarlos al Congreso. Esta estrategia fue clave para los principales logros del
gobierno en el campo de la reforma laboral: el Congreso aprobó las reformas diseñadas a través de la
concertación corporativista virtualmente sin modificaciones.
La CGT aceptó la flexibilización de los contratos y la reducción de las indemnizaciones en algunas
categorías de trabajadores y una modificación estructural de compensaciones por accidentes de trabajo.
A cambio, los sindicalistas obtuvieron subsidios económicos para el sistema de obras sociales sindicales.
Los sindicatos fueron autorizados a incorporarse al negocio de las aseguradoras de privadas de accidente
de trabajo. En otras palabras, la desregulación de la salud se restringió a la competencia entre las
mismas obras sociales. Esto tendió a beneficiar a los sindicatos más poderosos.
El objetivo del autor es evaluar el grado de cambio institucional pero también el de flexibilización del
mercado laboral. El desempleo, que alcanzó el 18% luego de 4 años de reforma laboral y luego
descendió; y la expansión del trabajo en negro implicaron una gran flexibilización del mercado laboral de
hecho.

El ajuste industrial en los sectores petrolero, del acero y automotriz

La reestructuración en el sector petrolero: desde el descubrimiento del petróleo en Argentina, la
industria estuvo dominada por la empresa estatal YPF (Yacimientos Petrolíferos Federales). El Estado
regulaba la extracción, la refinación y la distribución. Antes de los ’90 YPF controlaba todos los precios
del sector (incluyendo los precios que la refinería cobraba al distribuidor y éste al consumidor).
El gobierno de Menem incluyó al sector petrolero en sus planes iniciales de desregulación y privatización.
La desregulación tuvo tres etapas: una de remoción de la intervención estatal en la fijación de precios,
tarifas y niveles de producción; una segunda de privatización de yacimientos y otorgamiento de nuevas
áreas para exploración y una tercera de privatización de algunos activos de YPF y luego de la empresa
misma. Por primera vez, una empresa argentina ofrecía acciones en Wall Street.
La desregulación de la industria petrolera, representaba una amenaza para los productores privados en
el upstream. Hacia 1993, Pérez Companc, una empresa nacional y contratista de extracción de YPF desde
la dictadura de Onganía, había casi duplicado su participación en el mercado y desplazado a la
estadounidense Amoco del lugar de mayor productor de petróleo en la Argentina después de YPF. En
tiempos de internacionalización económica, paradójicamente, el actor que obtenía las mejores
posiciones en el mercado en este subsector fue la burguesía tradicionalmente protegida por el Estado.

La privatización y reestucturación en el sector del acero: como en el caso de la industria petrolera, los
productores privados de acero en la Argentina desarrollaron una fuerte dependencia del Estado. Los
holdings económicos Acíndar y Techint eran las únicas empresas privadas integradas por los tres
segmentos de la cadena productiva: reducción del hierro, la producción de acero crudo y la laminación
en caliente y frío. Las políticas de desregulación de Menem implicaron importantes desafíos para los
principales actores del sector. Se revocaron casi todas las regulaciones que otorgaban privilegios
especiales al sector del acero. En suma, la industria del acero fue severamente golpeada por las
sucesivas tandas de liberalización: los precios bajaron, la producción nacional se redujo en los primeros 3
años del ajuste y, a diferencia de lo ocurrido en la década anterior, el sector mostró un déficit comercial
pronunciado.
El gobierno decidió vender Somisa en bloque a una compañía evitando la diversificación de su estructura

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societaria. Además, resolvió que aceptaría bonos de la deuda interna como parte de pago, un
mecanismo financiero que beneficaba directamente a acreedores de la deuda interna como Techint.
Luego de la desregulación la posición de los productores privados tradicionales en el mercado se vio
notablemente fortalecida (Techint se expandió horizontal y verticalmente en la cadena de producción).

El proceso de reestucturación en el sector tuvo un enorme impacto en la mano de obra que se vio
reducida casi a la mitad. Ni siquiera las huelgas de la UOM pudieron detener el ritmo de la
reestructuración. A pesar de la internacionalización económica, los viejos lazos de la burguesía nacional
con el estado permitieron que algunas de las empresas argentinas enfrentaran con éxito el arrebato
reformista. Las principales empresas del acero compensaron la desaparición de los subsidios, los
regímenes promocionales y la baja de aranceles aumentando su control del mercado local, altamente
concentrado. Su expansión en el mercado local le permitió beneficiarse del Boom de consumo interno
generado por el cambio fijo y el dólar barato, a pesar de la disminución de las exportaciones por la
moneda sobrevaluada. Las medidas antidumping implementada por el gobierno socavaban la apertura
del sector siderúrgico, que no llegó a afectar la preeminencia de los productores nacionales, que
orientaron la producción al mercado interno. Esta estrategia de los productores privados nacionales de
apoyarse en el mercado interno fue facilitada por una política definida de privatización particular por
parte del gobierno.

El régimen automotriz, concentración tripartita: el “régimen automotriz” se cristalizó en una serie de

decretos dictados entre 1990 y 1992. La estructura de éste régimen fue negociada dentro de la Comisión
de Concertación para la Reconversión de la Industria Automotriz creada por el gobierno de Menem en
1990. Durante los años del ajuste, el Régimen Automotriz, sumado al boom del consumo desencadenado
por la estabilización económica y por una moneda cada vez más sobreevaluada, resultó en un fuerte
crecimiento de una industria automotriz orientada al mercado interno.

Conclusiones
Los cimientos de la coalición durante el proceso de liberalización económica se encuentran en la política
de asignaciones de renta negociadas y de desregulación parcial de parte del gobierno hacia los
productores locales más grandes tradicionalmente ligados al estado. Estas compensaciones fueron
resultado de decisiones deliberadas de política gubernamental, que incluso trascendieron el área
específica de las empresas, que recibieron beneficios de la privatización de servicios en otras ramas.
Los ganadores fueron el sector industrial y la clase trabajadora que había incrementado su poder en
términos económicos y organizacionales antes de la reforma neoliberal. Los perdedores fueron quienes
no tenían tal poder. Los ganadores eran los poderosos porque significaban una amenaza mayor a la
sustentabilidad política del proceso de reformas. Las compensaciones no estaban dirigidas a los débiles.
Ciertos sectores empresarios, dice el autor, y de clase trabajadora fueron mucho más capaces de
proteger sus intereses en la nueva estructura del mercado en comparación con otros actores dentro de
ambos grupos. El gobierno supo que los principales obstáculos a las políticas neoliberales provendrían
de los sectores más concentrados de capital que resultarían perjudicados, así como de actores
tradicionales poderosos ligados al capitalismo regulado del peronismo.
La liberalización económica conlleva a una enorme redistribución de rentas y beneficios hacia los
segmentos más concentrados del capital. Aunque el texto se concentra en los sectores “ganadores”
también hubo “perdedores” en este proceso. Por ejemplo, los productores privados pequeños de aceros

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laminados fueron golpeados gravemente por el patrón de desregulación. La UOM, por su parte, no
recibió retribuciones comparables a las que pudieron obtener UPCN o SMATA o, en menor medida, SUPE
en sus sectores correspondientes.
Este trabajo, dice el autor, ha mostrado la importancia de las compensaciones orientadas a proteger a
estos sectores de la competencia en su base económica histórica en el sector de transables. En efecto, el
hecho de que algunos de estos grupos (como Techint y Pérez Companc) estén vendiendo sus activos en
servicios públicos y concentrándose en sus actividades tradicionales puede sugerir que las
compensaciones analizadas aquí fueron las más cruciales para estos sectores. Por eso, Etchemendy
insiste en marcar la lógica multidimensional de la liberalización económica. Esta lógica, es esencialmente
la que parecen pasar por alto los modelos basados en el “actor rent seeking”. La reforma y la
liberalización pudieron ser ortodoxas y aplicables en la mayoría de la economía porque, con el objeto de
lograr una coalición, fueron renegociadas o parciales en otras áreas.
En suma, las compensaciones halladas en el caso argentino parecen estar intrínsecamente asociadas con
los patrones de desregulación parcial y las asignaciones directas de renta analizadas en este trabajo. De
hecho, estas compensaciones pueden resultar en “menos mercado”, es decir, en un proceso de
liberalización económica que presenta resultados desparejos en distintos sector y que conlleva una
amplia gama de beneficios de mercado obtenidos políticamente.

La hechura de la política económica. Los economistas, la Convertibilidad y el modelo

neoliberal - Mariana Heredia
En las ciencias sociales, dos narrativas se disputaron la explicación de las transformaciones en curso de la
década de los noventa y su impronta neoliberal. Para los especialistas del análisis político, el gobierno de
Menem conoció los constreñimientos de una crisis económica terminal y su desafío fue compatibilizar el
régimen democrático con las reformas de mercado. Desde esta perspectiva quedaba claro que el análisis
político preocupado por la gobernabilidad habría de suponer el diagnóstico y las propuestas formuladas
por la ciencia económica dominante. Para los analistas críticos, en cambio, Menem lideró una
transformación integral y contribuyó a afianzar una nueva fase del capitalismo, donde política y
economía eran las dos caras de un régimen de desigualdad social y concentración de riqueza y poder. De
esta manera no trataban de compatibilizar esferas de acción o de análisis diferentes sino de denunciar a
los sectores dominantes y subrayar los efectos regresivos de las políticas que contribuyeron a llevar a
cabo.
Aunque enfrentadas, estas dos narrativas tendieron a converger en sus aproximaciones historiográficas.
Una coincidencia clave fue el papel fundamental que ambos enfoques atribuyeron a los economistas en
esta gran transformación.
Los economistas fueron protagonistas fundamentales en la elaboración de redes de poder,
interpretaciones  y dispositivos asociados al neoliberalismo. Su importancia radica en que fueron parte
del círculo íntimo que participó en la toma de decisiones.
En este trabajo, se busca analizar a los economistas, desde su ángulo menos visitado, es decir su papel
como constructores de los dispositivos específicos que estructuraron y reprodujeron el nuevo orden,
contribuyendo a homologar mercado y sociedad como si no existiesen otros principios de integración
social, más allá del énfasis de las influencias extranjeras.
Atender a las acciones concretas permite cuestionar la idea de transferencia entre los países que
“exportan” y aquellos que “importan” ideas, ya que la intervención de los expertos en cada país contiene

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grados de variación y creatividad con respecto al modelo originario. Aunque la construcción de
instituciones no involucra únicamente a los grandes expertos de la ciencia  y la política, sino a un
sinnúmero de personas, capacidades, datos, herramientas y procedimientos que lo hacen posible y
perdurable.
En definitiva, la pregunta es por el papel de los expertos en economía en la construcción del nuevo orden
neoliberal y la hipótesis es que “en tanto impulsores de una acción gubernamental radical, estos actores
no solo reflejan una transformación de la sociedad argentina, sino a construir una nueva sociedad”.

Contra algunos mitos originarios: La acción de los economistas en el ensamble entre reformas y
convertibilidad
De la ruptura instituyente al plan b: Es necesario subrayar el desajuste cronológico que separa las
reformas estructurales de la Convertibilidad. Las reformas y la paridad no formaban parte de un mismo
modelo ideado integralmente desde el principio. Dado una serie de políticas de estabilización adoptadas
y de sus fracasos para controlar la inflación, la Convertibilidad debe ser considerada como un drástico
plan b. Fue la persistencia de la inflación fue una situación de crisis que permitió la separación entre los
imperativos económicos y los políticos, habilitando la adopción de reformas cada vez más radicales y
alentando la delegación del juicio público en especialistas. De esta manera, se logró presentar la reforma
como la única estrategia posible para alcanzar la estabilidad (el objetivo máximo de todos los
argentinos). Es por esto que era problemático que las leyes de Reforma Económica y de Reforma del
Estado no lograran detener la espiral incontrolable de inflación. Hubo 2 picos hiperinflacionarios
(1989/1990). Esta situación critica, arrasaba con la imagen presidencial y Menem corría el riesgo de
perder las próximas elecciones. Además, a la crispación especulativa y el malestar de la opinión pública
se sumaba un clima social muy fuertemente conflictivo: los sindicatos resistían las privatizaciones y
exigían un aumento salarial que pudiera acompañar el incremento de los precios. Tal es así que la llegada
de Domingo Cavallo al Ministerio de Economía (quien buscaba no sólo asegurar la estabilización y
retomar el crecimiento, sino fundar un nuevo orden) en enero del ‘91 y la promulgación del régimen de
convertibilidad, permitieron al gobierno encontrar la “poción mágica”.
El presidente Menem, señaló en numerosas oportunidades que la paridad duraría para siempre, o al
menos tanto como su mandato, aunque la opinión de los expertos involucrados parecía menos clara, ya
que análisis documentales muestran que casi todos los participantes de esta experiencia imaginaban una
flexibilización en el corto plazo.

De la ortodoxia importada a la heterodoxia de exportación

Al contrario de la experiencia del Plan Austral, la Convertibilidad no contó con el apoyo del gobierno
estadounidense, ni el FMI, ni con el apoyo de los grandes empresarios locales al no ajustarse a los
cánones establecidos internacionalmente. Es por tal motivo que la misma no debería considerarse como
una medida ortodoxa importada.
Mientras el gobierno argentino planeaba establecer una paridad fija con el dólar sin precisar los plazos
de su aplicación, el Fondo aconsejaba un tipo de cambio favorable a la moneda argentina con el fin de
garantizar el equilibrio comercial y el aumento de las exportaciones. El FMI temía que el país utilizara los
fondos de las privatizaciones para sostener el tipo de cambio y no para honrar sus deudas.
Los resquemores acerca de la convertibilidad y su primigenia singularidad nacional quedaron pronto
opacados por su pronta eficacia en el control de los precios, por la voluntad de numerosos actores de

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reconocerse como precursores, socios o entusiastas adeptos a la medida y por el curso de acción que
fueron adoptando otros países.
Lejos de ser denunciada como una singular heterodoxia argentina, se consolidó como una “solución de
recambio”, como un producto de exportación en materia de regímenes monetarios, recomendada por
numerosos expertos y susceptible de ser adoptada por otras naciones.

La capacidad reveladora de la crítica

El 20 de marzo de 1991, el proyecto de la Ley de Convertibilidad fue anunciado al país y enviado al
congreso para ser “debatido” y aprobado por las dos Cámaras ante de fin de mes. La proposición de
Cavallo comprometía directamente a los legisladores en el sostén de la nueva política. Es evidente que la
urgencia de la situación, la inexistencia de una proposición alternativa y la complejidad de la ley no
favorecieron las apreciaciones críticas de los especialistas, los legisladores, los representantes sociales y
los formadores de opinión en general sobre la convertibilidad. Aunque algunas consecuencias del
modelo puedan considerarse imprevisibles, otras no sólo habían sido observadas en experiencias
anteriores sino que eran claramente expuestas por los críticos contemporáneos.
La iniciativa de Cavallo demostraba que la Convertibilidad buscaba dotarse de legitimidad política sin
someterse a las modalidades y los plazos que imponían las instituciones republicanas.
Lo único claro es que la convertibilidad reforzaba el programa de liberalización ya lanzado y que
constituía un cerrojo a la intervención del Estado en la dinámica económica. Los legisladores se hicieron
eco de la preocupación de numerosos actores de la realidad nacional que se movilizaban para resistir la
medida, dado que la sobrevaluación de la moneda acompañada de la apertura del mercado interno
acarrearía necesariamente el cierre de empresas y el incremento del desempleo.
Por otro lado, los diarios de la época dan cuenta de una notable ausencia de los intelectuales y dirigentes
asociados con las corrientes no liberales, dando paso a que los discursos de retórica técnica reemplacen
a los de carácter más gremial. Podría decirse que la mayoría de los economistas que habían acompañado
a Alfonsín intentando morigerar la radicalidad de las reformas, prefirieron no opinar, silenciados por el
descrédito de la hiperinflación de 1989 y por la convicción de que la ley no sobreviviera a las elecciones
legislativas. Para numerosos economistas heterodoxos, la convertibilidad desembocaría en una nueva
devaluación.  Así, las críticas especializadas que se escucharon en la época, provenían de los sectores
asociados a una posición más ortodoxa que el gobierno. Algunas de estas interpretaciones auguraban un
oneroso endeudamiento público.
Con el apoyo de los peronistas, de una fracción de la UCeDé y de los pequeños partidos provinciales, se
aprobó por las dos cámaras la Ley de Convertibilidad e Indexación, entrando en vigor el 1ero de abril de
1991.

La dialéctica entre aliados y dispositivos: las redes del nuevo orden social
La presentación en sociedad y el relanzamiento de las reformas
Algunos medios lo acusaban de “dolarizar la economía” y, ante esto, instauraron una campaña
publicitaria con la que Cavallo insistía en su voluntad de “darle una moneda a la Argentina”.
La convertibilidad instauró un sistema bimonetario por el cual se permitía tanto la libre circulación
interna de dólares como la dolarización de los balances, en particular de los bancarios. A partir de
entonces, tanto los activos (depósitos) como los pasivos (créditos) podrán ser establecidos legalmente en
moneda extranjera. El régimen autorizaba a los bancos comerciales a crear dólares, operando en divisas
sin contar con ningún flujo proveniente del extranjero. Es decir que tras su inscripción en las prácticas

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financieras productivas comerciales,  ya no fue un régimen de tipo de cambio, sino que se transformó en
el pilar de todos los contratos en el país.
Cavallo acordó una importancia central a la gestión impositiva y nombró en la Secretaria de Ingresos
Públicos a un economista, Carlos Tacchi, quien se volvió el protagonista de una intensa campaña para
incrementar la recaudación fiscal.
Paralelamente, las ideas principales asociadas al consenso de Washington (privatizaciones, apertura
comercial y desregulación) adquirieron nuevo impulso, sobre todo por la necesidad de adquirir reservas
para poder mantenerse y morigerar el déficit presupuestario.
En el plano de las privatizaciones, Cavallo avanzó más rápido que sus predecesores (ENTel, Aerolineas
Argentinas, SEGBA –electricidad-, Obras Sanitarias de la Nación, Somisa –siderurgia- y transportes).
En lo que respecta a la apertura, por el lado de las importaciones, aplicó el escalonamiento tripartito de
los aranceles de importación (aunque por Ej, las automotrices siguieron estando protegidas). Por el lado
de las exportaciones, respondió a la demanda de los productores agropecuarios suprimiendo los
impuestos que gravaban las ventas. Con respecto a la desregulación, suprimió las regulaciones en
materia de salario, transportes y puertos, comercio interior y exterior, mayoristas y minoristas, a la vez
que suprimió las agencias encargadas de hacer respetar esas normas.
Estas iniciativas fueron efectivas, al cumplir con dos objetivos estratégicos: debilitar la resistencia de
quienes defendían la intervención estatal y el mercado interno y consolidar la solidaridad entre los
beneficiarios de las nuevas políticas para articular un nuevo entramado institucional y social.

Apertura comercial y convertibilidad

El debilitamiento de la alianza mercado-internista
La apertura comercial  y la Convertibilidad alentaron el alineamiento de numerosos precios internos a los
precios internacionales. Aunque algunos sectores lograron perpetuar ciertas protecciones, la apertura a
la competencia extranjera terminó de lapidar las posibles alianzas corporativistas de posguerra. Este
esquema impedía acordar, dentro de la frontera nacional, una estructura de precios y salarios que
apuntara al crecimiento y la distribución.
Los dirigentes sindicales adoptaron diferentes estrategias, algunos resistieron las reformas y otros
negociaron intentando aprovechar algunas oportunidades. El debilitamiento de la representación
sindical es indisociable del deterioro y la fragmentación del mercado de trabajo. El nuevo orden pagaba
estabilidad con desempleo, permitía y alentaba a las empresas a disminuir el número de empleados,  a
flexibilizar las contrataciones y racionalizar las remuneraciones. No se adoptó ningún seguro masivo y
eficaz de contención de los excluídos hasta después de 2001.
Por otro lado, frente a estas transformaciones, tanto la SRA como la UIA se vieron obligados a realizar
elecciones internas en las cuales las relaciones con el gobierno fueron un punto de fractura.
La primera transformación observada tempranamente fue la concentración de la propiedad. La segunda
fue la inédita extranjerización de la misma, a medida que desaparecían las empresas públicas fueron
ganando importancia las extranjeras, y finalmente la crisis de 1995 propició la extranjerización de la
banca argentina. La combinación de apertura comercial y convertibilidad llevó a una profunda
reorganización de la producción. En el sector agropecuario, la crisis del comercio de carne terminó
afirmando la supremacía de la agricultura y más tarde la soja. Y en el sector industrial, la química y la
petroquímica retrocedieron frente a las agroindustriales. En todos los sectores, las transformaciones
tecnológicas fueron significativas, y en el sector industrial, la apertura obligó a adecuarse a los precios y
estándares de calidad del mundo.

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Apertura financiera y convertibilidad: la consolidación de la alianza transnacional
El modelo no logró estabilizarse por la neutralización y heterogeneización de los grupos perjudicados. Su
perdurabilidad es inseparable de las oportunidades abiertas por el contexto internacional: En primer
lugar, por el Plan Brady (1993), donde se firma una reducción de la deuda a cambio de un compromiso
de pago más estricto. Esto posibilitó el acceso al financiamiento externo por parte del Estado y los
Bancos comerciales. Y a su vez, por la recesión y la baja en la tasa de interés en los países del norte, los
flujos financieros migraron hacia los “mercados emergentes”, permitiéndoles contar con la llegada de
capitales a tasas de interés relativamente bajas.
Todo esto permitió consolidar el apoyo de un sector financiero transformado, que desde 1991 encaró
una expansión sorprendente. Estas actividades cobraron gran importancia, debido a que de la evolución
de este sector dependía el sostenimiento del tipo de cambio. Los capitales provenientes del extranjero
se tornaron indispensables para mantener la paridad, pagar la deuda y permitir la expansión interna.
Esta expansión que había permitido el acceso al crédito, agudizaba la sensibilidad de los deudores hacia
la estabilidad cambiaria, teniendo en cuenta que más de la mitad de los préstamos eran acordados en
dólares.

La estabilización del modelo y el trabajo de los expertos

1995: EL modelo puesto a prueba “el efecto tequila”
La reactivación de las economías centrales, el alza de la tasa de interés y la crisi mexicana desaceleraron
e invirtieron el flujo de fondos.
El año 1995 aparece como una oportunidad para cuestionar el modelo e introducir ajustes o
reformulaciones a la orientación adoptada. Ahora bien, si la orientación liberal del gobierno y las
denuncias por corrupción se convirtieron en el centro de la campaña, la convertibilidad apareció como
un tema a evitar para la oposición. La crisis permitía al presidente Menem erigirse como el único
dirigente capaz de asegurar al valor de la moneda. El temor fue eficaz para cimentar el nuevo orden, en
tanto que los grandes empresarios se comprometieron a participar en la compra de dos títulos de la
deuda pública para financiar el sostén del tipo de cambio.
El FMI defendió la paridad entre la moneda argentina y la estadounidense. Una de las razones para
hacerlo fue la reformulación de los compromisos asumidos frente al organismo. Este nuevo
acercamiento presentaba ventajas para las dos partes, pero las autoridades argentinas, al optar por
preservar la convertibilidad, hicieron depender aún más la estructura económica de su mantenimiento.
Todos los recaudos a posibles shocks externos fueron violados y subordinados a la tarea de mantener la
paridad cambiaria. Al hacer esto aumentaron deliberadamente los costos de un abandono posterior.

Consecuencias e implicancias de una prueba superada con éxito

La convertibilidad logró sobrevivir y ello pareció darle la razón a quienes pensaban que el régimen debía
sostenerse, minimizando las vulnerabilidades externas.
Los nuevos dispositivos institucionales, se correspondieron con la elección de los actores a privilegiar:
con el fin de seducir fondos provenientes del extranjero, las autoridades alentaron la extranjerización del
sector bancario y productivo, e incrementaron las prerrogativas de los economistas más ortodoxos.

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Frente a la dependencia de la moneda, las autoridades optaron por reforzar el sistema financiero
nacional a través de un sistema prudencial más estricto que propiciara indirectamente la concentración y
la internacionalización de la banca. Una profunda transformación tuvo lugar en pocos años, el número
de bancos se redujo y el sistema se privatizó y extranjerizó. Al tiempo que los bancos públicos se
replegaban, los bancos privados se fusionaban y revendian, comandados por inversores extranjeros.
Una situación similar tuvo lugar entre las grandes empresas industriales, donde gran parte de los grupos
económicos nacionales se separaron de sus principales activos y los vendieron a empresas
multinacionales.
A su vez, la evolución de las exportaciones fue esencial e influyó a favor de esta alternativa.
A partir de 1996 y con la partida de Cavallo, aquellos especialistas que temían los límites de la
convertibilidad abandonaron el gobierno, y en cambio aquellos que creían en la solidez del sistema e
imaginaban una dolarizacion, reforzaron su posición, asentándose en lo ya realizado y sin preocuparse
por introducir nuevos ajustes.

El éxito del modelo y la instauración de un nuevo equilibrio entre ortodoxos y heterodoxos

Aunque resulte problemático identificar a la convertibilidad con los preceptos ortodoxos, quienes
adhirieron al modelo económico en los años noventa se reconocieron y fueron reconocidos como
miembros de esta corriente. En efecto, el fracaso del Austral y los logros de la convertibilidad
conllevaron a la marginalización de los heterodoxos, tanto en el espacio público como universitario.

Los noventa y la profesionalización de las ciencias sociales

El reconocimiento de la eficacia ortodoxa se convino entonces con la extensión de las áreas específicas
de diagnóstico e intervención de los economistas.
En efecto, la innovación propiciada por los años noventa no se centró tanto en la incorporación de
tecnologías duras como en la profunda reorganización interna de las grandes empresas, la formación y el
reclutamiento de los cuadros dirigentes.

A modo de conclusión: los atributos políticos de los dispositivos

Los dispositivos capaces de construir y perpetuar una nueva red de relaciones entre elementos
heterogéneos, suelen responder a una urgencia e intentan conseguir un efecto. Cuando son exitosos,
estructuran las prácticas cotidianas, instituyen formas de organización, se asientan/naturalizan.
De este modo, la perdurabilidad del modelo económico no requería el apoyo de las mayorías, alcanzaba
con que las personas actuaran como si estuvieran convencidas. Entonces, creyeran o no en el
neoliberalismo, los argentinos firmaron contratos, contrajeron préstamos, plazos fijos en dólares, dando
su apoyo “práctico” a la convertibilidad. Al igual que los empresarios europeos y bonistas
estadounidenses, que desplazaron sus capitales para retirarse cuando creyeron que su rentabilidad
estaba amenazada.
Una vez institucionalizado, el modelo económico también trajo aparejado atributos políticos. En lo que
respecta a las relaciones entre la Argentina y el mundo, el modelo instituyó una fuerte dependencia
hacia el flujo de fondos provenientes del mercado financiero internacional. Y a su vez, el sostén de la
confianza reclamaba una voluntad fuerte por parte de las autoridades, para aceptar  los costos de
adaptar el país a los requerimientos de los fondos especulativos.

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El proceso de privatizaciones en la Argentina de los noventa: ¿reforma estructural o
consolidación hegemónica? - Martín Abeles
1- Hiperinflación, quiebra del estado y construcción de consenso.
En 1989, se expresaba un proceso hiperinflacionario. A un mes de asumir el Dr Menem a la presidencia,
se sancionaron las leyes de Reforma del estado y de Emergencia Económica, allanando jurídica e
institucionalmente el proceso privatizador. La primera, autorizaba la privatización de la mayoría de las
empresas productoras de bienes y servicios de propiedad estatal y además habilitaba el mecanismo de
capitalización de deuda como forma de pago en la transferencia de las empresas estatales. La segunda,
otorgaba al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) poderes extraordinarios en función de los cuales el mismo
podía legislar (por decreto) prescindiendo del Congreso Nacional.
El nuevo gobierno emprendió un vertiginoso programa de reformas estructurales donde la privatización
de empresas públicas desempeñaría un papel fundamental.
El autor se propone identificar las tensiones estructurales que dieron lugar al proceso hiperinflacionario
del ´89 - ´90.
Como resultado de la política económica del período 1976 – 1983, emergieron un reducido número de
grupos económicos y conglomerados extranjeros que tendieron a concentrar, junto a la banca acreedora
de la Argentina, el Banco Mundial y el FMI, una gran porción del ingreso nacional. Además, se produjo el
desplazamiento de la actividad industrial y su reemplazo por la valorización financiera.
Lo que se manifiesta en 1983 es la centralidad del Estado como instrumento de apropiación del
excedente por parte de las fracciones más concentradas del capital. Se trata de la emergencia de un
nuevo Estado, donde el endeudamiento externo y la estatización de la deuda externa privada, la reforma
financiera y la licuación de la deuda interna, los regímenes de promoción industrial y los grandes
sobreprecios pagados por el estado y las empresas públicas a sus proveedores, constituyeron los
principales mecanismos a través de los cuales el capital concentrado interno tendió a consolidar su
poderío económico y a condicionar el desarrollo económico y social de la Argentina en su conjunto.
En 1988, las contradicciones comenzaron a aparecer entre los oligopolios extranjeros radicados en el
país y la banca acreedora externa de la Argentina, en la medida en que los ingresos del nuevo Estado no
resultaban suficientes para garantizar las crecientes transferencias de recursos desde el fisco hacia los
grupos económicos locales y extranjeros y para cumplir con el pago de los intereses de la deuda a los
acreedores externos. El resultado fue la hiperinflación del segundo semestre de 1989.
El origen de esta crisis hiperinflacionaria se encuentra en el patrón de acumulación y la reestructuración
social que emergen como resultado de la política económica del período 1976 – 1983. Se trata de una
contraposición de intereses entre la banca extranjera y el capital concentrado interno. La clave para su
solución se vislumbraba hacia 1985 con los programas de capitalización de la deuda externa argentina.
En este sentido, los intereses de los acreedores externos y de la cúpula empresaria local comienzan a
confluir con los programas de privatizaciones de empresas estatales. Esto posibilitaría al gobierno contar
con un gran apoyo político. Plan de estabilización = Plan de Convertibilidad (1991).
El programa de privatizaciones no sólo permitiría saldar de forma “superadora” el conflicto existente
entre las fracciones predominantes del capital; además, posibilitaría al gobierno contar con un fuerte
apoyo político, sobre el cual sustentaría su persistencia en el poder tanto como para, incluso, conseguir
la reforma de la Constitución Nacional, y la consiguiente posibilidad de reelección de Menem. Las
privatizaciones darían lugar a una conciliación tanto entre actores internos y externos como entre éstos y

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el nuevo gobierno: el PJ contaría con una nueva “columna vertebral”. Esta convergencia de intereses
constituyó el trasfondo sociopolítico del vasto proceso de reformas estructurales instrumentado por la
administración Menem.
La mayor parte de las privatizaciones se llevaron a cabo entre 1990 y 1994: se trata de la empresa
petrolífera estatal; los ferrocarriles; el gas; transporte; energía eléctrica; ENTEL; Aerolíneas Argentinas;
etc. Aproximadamente, se recaudaron 18.000 millones de dólares.
¿Cuál fue el impacto que se produjo en el patrón de funcionamiento estructural de la economía
argentina?

2- Contexto institucional, regulación tarifaria y ganancias extraordinarias.

Se suelen distinguir 2 etapas en el proceso de privatizaciones en la argentina (distintas por los
mecanismos de instrumentación y su grado de funcionalidad con la política económica de corto plazo).
Se transfirieron casi la totalidad de las empresas estatales al sector privado. Esto dio lugar a una serie de
“inconsistencias” que no solo perjudicó al Estado y a los sectores populares, sino que, además, tendió a
consolidar a la misma fracción dominante del capital que se benefició con las políticas públicas durante
la dictadura militar, ahora asociada a la banca acreedora externa y a determinadas empresas
transnacionales.
Estos sectores dominantes mantienen la continuidad en el control de los principales resortes jurídicos e
institucionales en que se basa el accionar del aparato estatal, vinculados a la determinación tarifaria y de
los marcos regulatorios de las empresas privatizadas y de su propio proceso de acumulación. Esto
significó la subordinación del Poder Legislativo al PEN mediante la Ley de Emergencia Económica.
Otro aspecto, es la aplicación de profundos incrementos y reestructuraciones tarifarias con anterioridad
a la transferencia de las empresas de servicios al capital privado. Esto supuso el incremento de  la tarifa
promedio como su reestructuración en detrimento de los usuarios residenciales y a favor de los sectores
productivos. Por ejemplo, ENTEL, gas natural, energía eléctrica, antes de ser privatizadas sus tarifas
aumentaron considerablemente.
La dolarización de las tarifas de diversos servicios públicos, la aplicación de incrementos tarifarios no
previstos , la extensión de los períodos de concesión, todas estas medidas tendieron a favorecer a las
prestatarias privadas de servicios públicos y a profundizar las ventajas que, con respecto a otros sectores
de la economía, ya detentaban estas empresas al momento de los traspasos de las diversas empresas
estatales.
En el caso de las empresas estatales productoras de bienes que fueron privatizadas se observa la misma
situación, es decir, la ausencia de una adecuada legislación antitrust. En el caso de YPF, esto se manifestó
en la relativa independencia entre la evolución internacional del precio del petróleo crudo y la de los
precios de los derivados de petróleo del mercado argentino. Ante una disminución del precio
internacional del 43% (entre 1991 y 1998), los precios de los combustibles líquidos aumentaron.
Tanto el aumento de las tarifas de servicios públicos, como el aumento de los precios internos en
relación al internacional de las empresas de bienes, tuvieron como contrapartida el elevado nivel
registrado por las rentabilidades de estas empresas. Por ejemplo, en 1997, a las empresas privatizadas
(30% del total de la cúpula) les correspondió el 39% del volumen total de ventas de la élite, y el 89% de la
masa de utilidades, en tanto su rentabilidad sobre ventas más que duplicó el registrado por el resto de
las doscientas mayores empresas del país. De esta manera, las empresas privatizadas fueron las más
rentables dentro de las más rentables del país.

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La contrapartida de esta situación se manifiesta en el costo que suponen los servicios públicos para los
usuarios. Entre 1986 y 1996 (antes y después de las privatizaciones) el porcentaje del gasto de los
hogares que destinan el 20% de la población más pobre pasó del 9,1% al 17,4%.
Ahora bien, ¿qué sectores del capital absorbieron esta disminución en los ingresos reales de los sectores
populares obteniendo, de esta manera, ganancias extraordinarias?

3- Concentración y centralización del capital

Uno de los procesos más sobresalientes del proceso privatizador fue la intensificación de la
concentración y centralización del capital, que asume características distintivas con respecto a lo
sucedido en el período 1976 – 1989. Uno de los rasgos tiene que ver con la composición estructural. En
este sentido, siempre hay una presencia de alguno de los más importantes conglomerados empresario
(capital concentrado interno), de un banco acreedor de la deuda externa y de alguna empresa
transnacional. Por su parte, los grupos económicos domésticos aportarían una alta capacidad de “lobby”
con las autoridades locales. De esta manera, cobra entidad una forma de propiedad inédita de la
economía local que impulsa la conformación de una “comunidad de negocios” entre los capitales más
poderosos de la economía local; la cual adquiere una gran capacidad para influir sobre el sistema político
y el rumbo de la economía en su conjunto.
Entre estos conglomerados empresario se manifiestan tres estrategias:
Concentración: los grupos que a través de alguna de sus firmas controladas adquirieron empresas
públicas que operan en el mismo sector de la actividad (Techint, Pérez Companc, Compañía General de
Combustibles).
Integración vertical: Se trata de empresas privatizadas que producen un bien o un servicio y participan
en la firma de otra empresa (privatizada) que le otorga un beneficio o un insumo. Por ejemplo, la
productora de cemento Loma Negra, que participa en la propiedad de una línea férrea esencial para el
transporte del producto.
Diversificación y conglomeración: se trata de aquellos conglomerados económicos que participan en los
distintos procesos de privatización. Por ejemplo, Pérez Companc o Techint).
De esta manera, la dinámica del proceso privatizador no solo dio lugar a la profundización del proceso de
concentración de la producción y del ingreso en la Argentina, sino también al fortalecimiento estructural
de un conjunto reducido de grandes conglomerados empresarios (centralización de capital), la mayoría
de ellos consolidados con las políticas instrumentadas en 1976.

4- Transferencias de capital y valorización financiera.

En 1994, luego de que el Estado se había desprendido de la mayoría de las participaciones accionarias
que todavía poseía en las empresas privatizadas, se registraron una serie de transferencias de acciones
entre distintos actores privados. Este proceso de transferencias de capital, que involucró la venta de los
consorcios que fueron adjudicatorios de las empresas privatizadas, refleja la continuidad del
comportamiento rentístico de los sectores dominantes durante el último cuarto de siglo, como también,
la importancia de la valorización financiera. Esto se manifiesta en los procesos de endeudamiento-
valorización financiera interna, fuga-estatización de deuda externa, características de la década anterior.

20
5- Algunas reflexiones finales.
La realidad demostró que haría falta una catástrofe social (la hiperinflación) para la construcción de
“consenso” necesario para llevar adelante transformaciones de semejante envergadura. En el marco de
dicha crisis, la privatización de empresas públicas desempeñó un papel fundamental al resolver de forma
superadora la confrontación de intereses existente hacia fines de los ochenta y principios de los noventa
a expensas de los sectores populares. De allí que pueda hablarse de una consolidación hegemónica. El
programa de privatizaciones ha sido determinante en la profundización y consolidación de ciertos
patrones estructurales que han venido condicionando el desenvolvimiento social, político y económico
de la Argentina desde mediados de los ´70: la concentración del poder económico (aunque diversificado
en sus actividades) de grandes conglomerados empresarios, en el marco de un sistema social cada vez
más excluyente y regresivo.

Mitos y realidades del pensamiento neoliberal: la evolución de la industria manufacturera

argentina durante la década de los noventa - Martín Schorr
Introducción
Durante los años 90 se produjeron importantes transformaciones estructurales en Argentina. Estos
cambios fomentaron la consolidación de las principales tendencias impuestas a partir de la segunda
mitad de la década del 70, cuando se quiebra el modelo ISI: “desindustrialización”, concentración y
centralización del capital, valorización financiera, caída de salarios, desempleo, precarización laboral,
distribución regresiva del ingreso y fragmentación social. Este programa de reestructuración se sostuvo y
justificó en los principales postulados de la corriente de pensamiento neoliberal, emanadas del Consenso
de Washington –privatizaciones, apertura comercial y desregulación de los mercados- (“pensamiento
único”); sumado a las permanentes “sugerencias” del Banco Mundial y del Fondo Monetario
Internacional respecto a la necesaria liberalización de los mercados.
Quienes adscriben a la doctrina del programa neoclásico sostienen que la mera “liberalización” de las
fuerzas del mercado es condición suficiente para garantizar un funcionamiento competitivo y
“socialmente óptimo” en términos de la “asignación de recursos” y el “bienestar general”. En Argentina
hubo plena adhesión a los postulados básicos del neoliberalismo, lo que apunta a potenciar y legitimar el
proceso de acumulación y reproducción del capital del núcleo más oligopolizado del poder económico.
En el ámbito de la producción industrial la implementación de estas reformas produjo serias alteraciones
en la dinámica de funcionamiento sectorial y en la configuración estructural de la actividad. El
argumento esgrimido era que como producto de varias décadas de proteccionismo y concesión de
excesivos subsidios por parte del Estado al sector privado, se había llegado a una situación en la que la
actividad manufacturera se había vuelto ineficiente (baja competitividad y reducidos niveles de
productividad). Entonces, había que aplicar medidas tendientes a promover el “libre” funcionamiento de
las “fuerzas del mercado” (privatización, desregulación, apertura económica) para garantizar que la
economía y la industria crecieran y se modernizaran.
Lo distintivo del caso argentino radica en que en él se ha conjugado, entonces, una adhesión plena
aunque sesgada e interesada a los postulados del neoliberalismo sustentados por la ortodoxia
dominante impuesta por los organismos multilaterales de crédito y por los elencos político-económicos
de la “nueva derecha” con la adopción de políticas y acciones orientadas a proteger o fortalecer en el
ámbito nacional, ciertos intereses económicos fundamentales de una estructura neoconservadora.

21
El trabajo busca evaluar la forma en que la aplicación de las políticas de corte ortodoxo repercutió sobre
el sector industrial argentino. Se busca demostrar cuán “falaz” resulta ser el argumento de la ortodoxia
neoliberal acerca de que la aplicación de políticas de ajuste estructural asegura per se el crecimiento
económico y las mejoras en materia distributiva.

Los rasgos distintivos del desenvolvimiento manufacturero en los años noventa

La pérdida de incidencia relativa de la actividad industrial en el conjunto de la economía argentina:
Entre 1993 y 1999, el PBI total se incrementó más de un 18%, mientras que el industrial creció menos del
7%. Así, a partir de este peor desempeño del sector fabril con respecto a las restantes actividades
económicas tuvo lugar una nueva disminución, casi del 10%, en el peso relativo del mismo en el total del
producto bruto del país. Es decir, a pesar de que la actividad manufacturera creció en términos
absolutos, durante los ´90, el sector continuó perdiendo peso relativo en el PBI global, al tiempo que
redujo su tamaño. Esto se explica por distintas causas.
En primer lugar, tenemos la consolidación de un particular tipo de perfil sectorial en las empresas líderes
que cuentan con poder oligopólico y, por lo tanto, la profundización de los años ´90 del proceso de
“desindustrialización” iniciado en el país con la última dictadura está relacionada con las principales
características estructurales de las grandes firmas oligopólicas del sector y de las ramas de mayor
dinamismo e incidencia agregada en el mismo. En efecto, se consolidó una estructura manufacturera
orientada a un reducido grupo de actividades que se sustentan en la explotación de ventajas
comparativas (alimentos, bebidas, derivados de petróleo) y/o institucionales de privilegio (industria
automotriz que fue favorecida a partir de una protección especial), así como la elaboración de insumos
de uso difundido (industria química y siderurgia). Entonces, las manufacturas de mayor crecimiento e
importancia relativa del espectro fabril local se ubican en las primeras etapas del procesamiento
manufacturero, presentando un reducido dinamismo en materia de generación de cadenas de valor
agregado, así como un bajo aporte a la creación de eslabonamientos productivos y puestos de trabajo.
En segundo lugar, tenemos la significativa desintegración de la producción fabril local derivada de la
creciente importancia que asumió, en el contexto de apertura, la compra en el exterior de insumos y/o
productos finales por parte de las empresas industriales. Esto determinó el cierre de numerosas firmas,
la desarticulación de numerosas cadenas de valor agregado y, por consiguiente, la destrucción de una
parte considerable del tejido manufacturero local.
En tercer lugar, tenemos las consecuencias derivadas de una particular estructura de precios y
rentabilidades relativas de la economía argentina. Aunque el plan de estabilización instrumentado a
comienzos de 1991 indujo una importante estabilización en el nivel general de precios, pueden
reconocerse marcadas disparidades en la dinámica de los precios de los distintos bienes y servicios. Una
de las principales asimetrías en la evolución de los precios domésticos durante la vigencia de la
Convertibilidad es la que se verifica entre, por un lado, los bienes y servicios no transables con el exterior
y los transables protegidos natural o normativamente de la competencia externa y, por otro, los
transables. En efecto, los precios industriales se deterioraron con respecto a los de los servicios, lo que
se explica por un lado, por el fuerte incremento que registraron los precios de distintos servicios en el
marco de la Convertibilidad y por otro, por el leve aumento que se verificó en los precios de una parte
considerable de productos fabriles debido al efecto disciplinador de la apertura económica. Esto también
impactó negativamente sobre la industria manufacturera en diversos sentidos. Por un lado, tendió a
desincentivar la formación de capital en el ámbito fabril, lo cual determinó una disminución en la
capacidad de crecimiento del sector y del conjunto de la economía argentina. Por otro, trajo aparejado

22
un aumento en los costos empresarios y, derivado de ello, un deterioro del tipo de cambio real y, en
consecuencia, de la competitividad externa de una parte importante de actividades industriales (en
especial las desarrolladas por PyMES).
En cuarto lugar, tenemos la vigencia que sigue manteniendo la valorización financiera como una de los
ejes centrales en torno de los que se estructura el procesos de acumulación y reproducción ampliada del
capital de las grandes firmas oligopólicas que actúan en al ámbito de la producción fabril. Esto se refleja,
por un lado, en la evolución de la transferencia de capitales locales al exterior para ser colocados en
inversiones de carácter financiero. Por otro, en el peso relativo que los activos financieros de las firmas
tienen en sus respectivos activos totales. Lo que se observa entonces es que los principales actores del
sector poseen una gran cantidad de recursos que destinan a la inversión financiera y no a la formación
de capital en el ámbito fabril.
En definitiva, durante los ´90 el sector manufacturero argentino se expandió en términos absolutos pero
no relativos. Esto se explica por la profundización de los procesos de “desindustrialización”, de
achicamiento y desintegración productiva de la industria local que se había comenzado a manifestar a
partir de la interrupción del esquema de la industrialización sustitutiva de mediados de los 70.
Actualmente, la industria argentina no sólo tiene el mismo tamaño que hace un cuarto de siglo, sino que
se ha acentuado la pérdida de su carácter dinamizador sobre el resto de las actividades económicas
tanto en términos productivos como en lo que respecta a la creación de puestos de trabajo.

La consolidación de un perfil sectorial que denota una creciente “simplificación productiva”:

La elevada gravitación de un número muy acotado de actividades constituye el primer elemento a
destacar en cuanto al perfil sectorial de la producción fabril generada a nivel nacional (puede consultarse
el cuadro 1 de las fotocopias que detalla la composición del valor de la producción según sector de
actividad –página 22-). En efecto, en 1993 apenas cuatro subgrupos de manufacturas concentraban
poco menos del 55% de la producción manufacturera generada localmente. Se trata de las industrias
elaboradoras de alimentos y bebidas (26,4%) (Exportables), de sustancias y productos químicos (10,5%),
el sector automotor (9,2%) (Debido a la expansión de la demanda interna a raíz de la estabilidad de
precios y la posibilidad de acceder a créditos y al régimen de promoción y protección con que fue
favorecida la actividad) y las refinerías de petróleo (9%) (Importancia de impuestos internos, incremento
de la demanda local de combustibles derivados).
Un segundo fenómeno destacable es la participación no muy disímil de cinco subconjuntos de industrias
muy heterogéneas que individualmente consideradas aportan alrededor del 4% de la producción
sectorial: productos textiles, edición e impresión de publicaciones, manufactura de metales comunes,
elaboración de productos metálicos, producción de maquinaria y equipos. Al agrupar estas actividades
con las anteriores, se verifica que más de las tres cuartas partes de la producción manufacturera
generada en el ámbito nacional a mediados de los ´90 provenía de apenas nueve sectores industriales.
De lo antedicho se infiere que un amplio grupo de producciones mostraba, a mediados de los ´90, una
escasa significación en el espectro fabril local. Se puede concluir por un lado que, desde 1994 hasta fines
de la década del ´90 se registró un incremento en la participación relativa de un conjunto muy reducido
de actividades (mientras que en 1993 sólo 5 agrupamientos explicaban el 59% de la producción sectorial,
en 1999 esas mismas manufacturas explicaban el 65%). Ahora bien, dentro de este proceso cabe
distinguir comportamientos disímiles entre los sectores mencionados: la actividad agroindustrial por
ejemplo, se consolidó como la de mayor importancia agregada, pero la participación de la industria
automotriz disminuyó más de un 12%. Por otro lado, se comprueba la involución productiva de ciertas

23
actividades vinculadas a los bloques textiles y metalmecánica, o sea, de aquellos sectores que
motorizaron el crecimiento sectorial en la etapa sustitutiva; esto se explica por la crisis sufrida en el
sector a partir de la apertura comercial.
En definitiva, en el transcurso de los ´90 se tendió a consolidar una estructura fabril crecientemente
estructurada alrededor de un conjunto sumamente acotado de actividades (apenas cinco sectores
explican casi las dos terceras partes de la producción industrial generada a nivel nacional). Estas
actividades se sustentan en la explotación de ventajas comparativas naturales, en la elaboración de
ciertos commodities industriales de uso difundido, y en el aprovechamiento de regímenes especiales de
promoción y protección, y que presentan un claro denominador común: un escaso dinamismo en cuanto
a la generación de valor agregado y puestos de trabajo, a la vez que reducidas articulaciones tecno-
productivas y comerciales con el resto de la trama fabril. En la consolidación de este tipo de estructura
manufacturera tuvo un papel decisivo la orientación de las distintas medidas de política aplicadas en los
´90. Asimismo, la evolución negativa que experimentaron numerosas manufacturas remite a la
conjunción de dos procesos: el encarecimiento de los costos empresarios derivados de la evolución de
las tarifas de los servicios públicos privatizados, y la forma bajo la cual se implementó la política de
liberalización comercial. Por todo lo mencionado durante los 90 se acentuaron dos procesos: la
“desindustrialización” y la expulsión ininterrumpida de mano de obra.

Crisis ocupacional, caída asalaria e inequidad distributiva:

La “desindustrialización” argentina de la última década se dio a la par de un ostensible deterioro en las
condiciones laborales de los trabajadores de la actividad. Entre 1993 y 1999, el volumen físico de la
producción fabril aumentó en términos absolutos apenas un 5% (Cuadro 2). Dicho crecimiento se vio
acompañado de un mucho más importante incremento en la productividad media de la mano de obra
del sector, que creció más del 32%. Este incremento en la productividad laboral está vinculado, sobre
todo, al notable proceso de expulsión de mano de obra que tuvo lugar en el período analizado y a una
intensificación en los ritmos de trabajo de los obreros ocupados en el sector. Es decir aumentó la
producción, pero también el desempleo, por lo tanto, el aumento en la producción se debió a una
intensificación del proceso de trabajo. Así, por cada punto porcentual que creció la producción durante
el período de referencia, el empleo sectorial cayó un 3,7%.
La brusca declinación en la ocupación industrial estuvo más asociada a la crisis y reestructuración de la
actividad registradas en el transcurso de la década de los 90s que a un proceso de sustitución de trabajo
por capital y de aumento en el nivel de modernización del tejido manufacturero local. En este sentido, la
fuerte contracción del empleo en el sector remite a la conjunción de dos factores: el reducido grado de
absorción y/o demanda de mano de obra que caracteriza a las actividades fabriles locales y el cierre de
numerosas PyMES.
Por otro lado, el salario de los trabajadores manufactureros se mantuvo en el mismo nivel. En un
contexto de crecimiento de la producción y de la productividad laboral, esto significa la transferencia de
ingresos desde los asalariados hacia los capitalistas del sector y, por lo tanto, una creciente apropiación
del excedente fabril por parte de estos últimos.
En síntesis, el análisis de la dinámica manufacturera analizada indica que en los ´90 se consolidaron
ciertos rasgos sectoriales que han caracterizado a la actividad desde mediados de los ´70: una fuerte
disminución en la cantidad de obreros ocupados y crecientes niveles de productividad laboral que, al no
ser transferidos a los asalariados vía incrementos en sus remuneraciones, trajeron aparejada una
profundización de la regresividad existente en materia de distribución del ingreso generado en el sector.

24
La evolución de las grandes firmas: concentración económica y distribución regresiva del ingreso:
La “desindustrialización” que indujo el shock neoconservador de los noventa no sólo produjo deterioro
en las condiciones laborales, redistribución regresiva del ingreso fabril, y “simplificación productiva” de
una estructura social, también provocó un aumento en la concentración de la producción en torno de un
grupo reducido de grandes firmas.
Entre 1993 y1998 el producto bruto manufacturero creció un 23% mientras que el generado por los
principales oligopolios aumentó un 35% (gráfico 2 –pág. 31-). En consecuencia se registró un incremento
considerable en el grado de concentración económica del conjunto del sector fabril: mientras que en
1993 las líderes industriales explicaban el 36% del valor agregado sectorial generado en el país, en 1998
daban cuenta del 40% (la concentración industrial se incrementó un 10%).
Las firmas que integran la elite industrial se expandieron a una tasa considerablemente más elevada que
el promedio sectorial. Esto remite a la conjunción de dos rasgos estructurales característicos desde el
quiebre del modelo ISI: un patrón de distribución del ingreso regresivo y una creciente incidencia de los
mercados externos como destino de la producción generada por las grandes firmas manufactureras. En
efecto, el proceso que se inicia a partir de la interrupción del proceso sustitutivo trajo aparejada la
conformación de un nuevo régimen de acumulación que se consolida sobre la base de la disminución de
los salarios reales y la concentración de la riqueza, procesos que operan como condición de posibilidad
del incremento de las exportaciones y de la producción de bienes demandados por los sectores de más
altos ingresos. Crecientemente vinculadas al consumo de los sectores de mayores ingresos de la
población así como a los mercados externos, las empresas que forman parte de la cúpula manufacturera
local cuentan con la posibilidad de crecer muy por encima del promedio sectorial y concentrar una
proporción cada vez mayor de la producción fabril generada en el país.
Cabe destacar que el considerable incremento registrado en el grado de concentración industrial global
se articuló con un proceso de distribución regresiva del ingreso. Entre 1993 y 1998, dentro de la elite
empresaria del sector, tuvo lugar un incremento de casi el 50% en el rendimiento productivo por
asalariado, mientras que el salario medio creció apenas un 24%. Se percibe entonces, una transferencia
de ingresos desde los trabajadores a los empresarios y, por lo tanto, una creciente apropiación por parte
de los grandes capitalistas de la actividad del excedente generado por los trabajadores.
En suma, puede decirse que durante buena parte de la década del ´90, una porción significativa de los
incrementos registrados en la productividad de la mano de obra empleada en las líderes manufactureras
fueron absorbidos casi íntegramente por los empresarios bajo la forma de una importante masa de
beneficios. Este proceso trajo aparejado un empeoramiento en la participación de los trabajadores en la
distribución del ingreso generado en el ámbito de las firmas de mayor tamaño de la actividad (gráfico 4).
En definitiva, en los ´90 se acentuaron a nivel industrial local ligadas dos tendencias entre sí: una
creciente concentración económica y una importante redistribución del ingreso desde los trabajadores
hacia los empresarios: mientras que las firmas líderes incrementaron su participación en el PBI y el valor
de la producción globales del sector se expandió un 10%, los asalariados vieron disminuir su
participación en el producto global un 15%.

La contracara de la expansión de la cúpula manufacturera: el desempeño de las PyMES: *se consideran

PyMEs a aquellas unidades fabriles que ocupan entre 6 y 100 personas.
Al tiempo que un número reducido de firmas oligopólicas incrementó su participación en el conjunto de
la producción industrial, una parte importante de PyMES atravesó por una fase crítica que se manifestó

25
en el cierre de numerosas firmas, o en el creciente desplazamiento de actividades industriales por tareas
de comercialización y/o distribución. Las PyMES resultaron perjudicadas por el proceso de apertura
comercial instrumentado.
A partir de 1992 el gobierno redujo los aranceles para la importación de bienes, lo que determinó un
desplazamiento de la producción local por maquinarias y equipos importados. Esta tendencia se vio
reforzada por la creciente apreciación del tipo de cambio que tuvo lugar durante la Convertibilidad. Las
PyMES no contaron con los elementos que sí tuvieron las empresas líderes para contrarrestar los efectos
de la apertura comercial, como por ejemplo, altos niveles de productividad, importantes escalas tecno-
productivas, control oligopólico de los canales de importación, posibilidades de accesos a financiamiento
externo e interno a tasa de interés baratas, etc.
El proceso de liberalización comercial instrumentado en el país afectó a las PyMES por dos vías: en
algunas producciones el impacto fue directo, lo cual se refleja en que buena parte de este tipo de
empresas no pudo hacer frente a la creciente competencia de productos provenientes del exterior; en
otros casos, los efectos de la apertura fueron indirectos y estuvieron asociados a la política de las
grandes empresas de sustituir insumos nacionales y/o bienes finales por similares importados, lo cual
conllevó una menor demanda hacia sus proveedores locales (ejemplo, autopartes). Todo esto también
explica por qué el sector industrial disminuyó su participación en el conjunto de la economía, expulsó a
un conjunto considerable de trabajadores y simplificó su perfil productivo.
En definitiva, la reestructuración económico-social que tuvo lugar en Argentina durante la década del ´90
no sólo produjo una redistribución del ingreso manufacturero del trabajo al capital, sino que también,
dentro del empresariado, las PyMES resultaron afectadas por la orientación que adoptaron las medidas
implementadas, mientras que las firmas líderes registraron una notable expansión económica que les
posibilitó incrementar su gravitación en el sector. En su aspecto neoconservador, como producto de la
aplicación de políticas inspiradas en él, se agudizó uno de los aspectos de la industria manufacturera
local: su alto grado de heterogeneidad estructural. El éxito o fracaso de determinadas firmas no depende
prioritariamente de las decisiones macroeconómicas que las mismas asumen sino del contexto
económico global en el que actúan o, en otros términos, las asimetrías de desempeño registradas han
estado más asociadas a los sesgos implícitos en la orientación de las políticas públicas aplicadas que al
despliegue de estrategias por parte de los diferentes actores manufactureros. En este sentido, los
impactos de las políticas implementadas no han sido uniformes en cuanto a los efectos que causaron
sobre los distintos tipos de empresa que conforman el entramado industrial local. Así, lo que se observa
es la funcionalidad de las políticas neoliberales en el proceso de acumulación y reproducción del capital
de la cúpula del poder económico, en detrimento de las PyMES y trabajadores.

Las importantes modificaciones en los liderazgos empresarios: la creciente “extranjerización” de la

producción industrial:
Otro rasgo distintivo del sector manufacturero de los ´90 (en especial a partir de 1995) es la creciente
gravitación de empresas extranjeras dentro del núcleo del capital más concentrado de la actividad y la
concomitante retracción de los grandes grupos económicos nacionales.
Entre 1993 y 1998 la contribución relativa de las firmas nacionales al valor agregado generado, en
conjunto, por la cúpula fabril local disminuyó casi un 35% (del 32% al 21%), mientras que la de las
asociaciones entre capitales locales y transnacionales se contrajo en un 50% (del 18% al 9%). En el mismo
período se registró un aumento de consideración en la importancia relativa al interior del grupo de las
líderes manufactureras de empresas controladas por actores extranjeros (del 49% al 70%).

26
Las empresas foráneas ejercen un control oligopólico sobre aquellas ramas de mayor dinamismo e
importancia relativa del entramado industrial, que demostraron una significativa incapacidad para
traccionar con su dinamismo a otras actividades fabriles. Así, lejos de promover la “modernización” y el
crecimiento sostenido de la producción manufacturera local, el predominio de esta modalidad de
inserción estructural de los capitales extranjeros en el sector tiende a profundizar la crisis de
“desindustrialización” que ha venido atravesando la actividad en las últimas décadas.
Por otra parte, si bien es cierto que durante los ´90 se han introducido nuevas tecnologías, el sector
manufacturero local se ha transformado en importador neto de paquetes tecnológicos sobre los cuales
no tiene prácticamente participación alguna en su elaboración. Las empresas foráneas conservan en sus
países de origen la fabricación de bienes de capital de alta tecnología y valor agregado y los gastos en
Investigación y Desarrollo. Así, a nivel local las firmas extranjeras no son agentes difusores del cambio
y/o la innovación tecnológica y, por otra parte, al ser fuertes importadores de bienes de capital,
contribuyen a profundizar el deterioro de la industria local de maquinarias y equipos.
Asimismo, el hecho de que una proporción mayoritaria del ingreso de capitales extranjeros a la industria
local se haya producido a partir de la adjudicación de plantas y/o empresas ya existentes (centralización
del capital) y no mediante la instalación de nuevas unidades productivas, trae aparejada una disminución
en la capacidad de crecimiento de largo plazo del sector. Ello, por cuanto dicho patrón de radicación de
las empresas extranjeras en la industria argentina determinó que no se hayan registrado incrementos
sustantivos en el stock de capital del sector ni, derivado de ello, en su capacidad de producción ni
generación de empleo.
Por otra parte, la creciente incorporación de capitales extranjeros que, si bien en el corto plazo tiene
efectos positivos, en el mediano plazo una masa importante de los ingresos obtenidos en el país no serán
reinvertidos sino que serán destinados, entre otras cosas, para la remisión de utilidades y dividendos.
Por último, esta dinámica industrial cada vez más controlada por capitales extranjeros encuentra como
principal condición de posibilidad un patrón de distribución del ingreso nacional crecientemente desigual
y regresivo.
Puede concluirse que la cada vez más marcada y decisiva presencia de factores transnacionales no
promoverá ni garantizará la modernización y/o desarrollo del sector fabril, sino que operará
profundizando aún más la desindustrialización ligada a la crisis de las PyMES y al deterioro de la situación
de los trabajadores, la brecha tecnológica que separa a la industria argentina de sus similares en los
países desarrollados, los déficits externos del sector y la regresividad existente en materia distributiva.
Cabe aclarar que la creciente participación de empresas extranjeras al interior de la elite industrial y del
conjunto del sector manufacturero local verificada a partir de 1995 no significó la disolución definitiva de
los grandes grupos económicos de origen nacional, sino su replegamiento hacia aquellas actividades del
espectro manufacturero de mayores beneficios o la conversión de sus activos fijos en activos financieros
o se volcaron a la producción agroindustrial.

Síntesis y reflexiones finales

Durante la década de los ´90 se acentuaron en la industria argentina ciertas tendencias gestadas a
mediados de los ´70. Durante la década analizada se agudizaron los procesos de “desindustrialización” y
de reestructuración regresiva del sector manufacturero local: no sólo actualmente la industria local tiene
el mismo tamaño que hace un cuarto de siglo sino que también se ha acentuado la pérdida de uno de los
principales atributos que caracterizaron a la industria durante la ISI: su carácter propulsor sobre el resto
de las actividades económicas. Esto indica que, con la aplicación de las reformas estructurales de os ´90,

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más que haber ingresado a un sendero de modernización, la Argentina vio agudizar su grado de
subdesarrollo.
La consolidación de estos fenómenos ha estado asociada a la conjunción de distintos procesos: las
principales características estructurales de las ramas de mayor dinamismo y significación agregada de la
actividad (las dos terceras partes de la producción industrial proviene de sectores que se ubican en las
primeras etapas del procesos productivo); la inserción sectorial de los principales oligopolios de la
actividad; el sentido adoptado por la apertura comercial implementada; la conformación de una
estructura de precios y rentabilidades de la economía que tendió a desalentar la inversión en el ámbito
manufacturero; la valorización financiera; la crisis en que se vieron inmersos la mayor parte de los
sectores menos concentrados. Asimismo, la implementación de las políticas neoliberales produjo la
disminución de obreros ocupados en la industria y una creciente regresividad en materia distributiva
(deterioro de las remuneraciones-aumento de la productividad-apropiación de los recursos generados
por el empresariado).
También se percibe la concentración de la producción en torno de un conjunto reducido de empresas
oligopólicas, lo que se explica por la capacidad de las empresas líderes para desempeñarse con un
importante grado de autonomía respecto al ciclo económico interno. La mayor concentración de la
producción industrial que se registró en los noventa se dio a la par de transformaciones de significación
de los liderazgos empresariales, que se manifiestan en un importante aumento en el grado de
“extranjerización” de la producción y la declinación relativa de los grandes grupos económicos de capital
local (lo que no significa su desaparición). Esto está ligado a que estos sectores son exportadores y
poseen una significativa capacidad de respuesta contracíclica por el lado de las ventas al exterior y al
hecho de que destinan una parte de su producción al consumo de los segmentos de mayor poder
adquisitivo. Así, se consolidó una estructura manufacturera asociada a las primeras etapas del
procesamiento industrial y/o al aprovechamiento de espacios privilegiados de acumulación y
reproducción del capital.
Asimismo, esta profundización del proceso de centralización y concentración del capital, perjudicó a las
PyMES que se vieron afectadas por la orientación que adoptó la liberalización comercial.
En síntesis, de las consideraciones anteriores surgen elementos en relación con el sentido adoptado por
la reestructuración económico-social aplicada en la Argentina durante los años noventa a partir de la
instrumentación de un conjunto articulado de medidas de neto corte neoliberal. El carácter altamente
regresivo de dicho proceso emerge, sin duda, como su principal resultante, lo cual refleja, por ejemplo,
el hecho de que al tiempo que las firmas industriales líderes tuvieron un desenvolvimiento sumamente
exitoso, los obreros del sector vieron disminuir de forma considerable su participación en la distribución
del ingreso y muchas PyMEs se vieron inmersas en profundas crisis.

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