A Alsina & Gonzalez

VII
LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA
COMO VECTOR DE INNOVACIÓN:
CASOS DE ÉXITO EN ESPAÑA
AZTERLANAK
ESTUDIOS
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS
STUDIES
AS A VECTOR OF INNOVATION:
SUCCESSFUL CASES IN SPAIN
Victòria Alsina Burgués Foro Empresa delakoaren inguruko enpresen parte-hartzea eta
Directora Académica del Center for Urban Science & Alianza Shire, errefuxiatuei energia eskuratzeko aukera emateko
Pogres-New York University. nazioarteko lankidetza-programa, erakutsi dugu elkarlaneko go-
bernantza-eredu honek berrikuntza sustatzeko bide ematen duela,
victoria_alsina@hks.harvard.edu balio publikoa sortze aldera.
Gako-hitzak: Lankidetza publiko-pribatua, berrikuntza, elkarlaneko
Eduardo González de Molina gobernantza, garapenerako lankidetza partenariatu publiko-priba-
Research Fellow en el The Governance Lab tua, diskrezionalitate partekatua.
de la New York University
eduardo.gonzalez@thegovlab.org Resumen: Este artículo analiza, en el contexto institucional espa-
ñol, tres casos de éxito de colaboración público-privada formalizada
que muestran que este tipo de colaboraciones son un claro vec-
tor de innovación ante los enormes retos que las Administraciones
Públicas deben afrontar en las próximas décadas. Partiendo de un
marco teórico que define y limita el perímetro de lo que debemos
Recibido: 15/05/2019 Aceptado: 14/06/2019 entender por colaboración público-privada, emmarcándola den-
tro del concepto de discrecionalidad compartida que implica la ca-
pacidad de co-decisión entre los actores públicos y privados en el
diseño, implementación y evaluación de la colaboración, compar-
tiendo responsabilidades y riesgos en un marco de relación esta-
© 2019 IVAP. Este es un artículo de acceso abierto distribuido ble, exploramos el link entre colaboración e innovación. En los tres
bajo los términos de la licencia Creative Commons Reconoci- casos seleccionados, el programa de co-housing de Barcelona para
miento – NoComercial – SinObraDerivada (by-nc-nd) garantizar el derecho a la vivienda, la participación empresarial ar-
ticulada alrededor de Madrid Foro Empresa y Alianza Shire, un pro-
grama de cooperación internacional para dar acceso a la energía
a la población refugiada, mostramos como este modelo de gober-
nanza colaborativa permite fomentar la innovación para la creación
de valor público.
Palabras clave: Colaboración Público-Privada, Innovación, Gober-
nanza Colaborativa, Partenariado Público-Privado, Discrecionali-
dad Compartida.
Abstract: This article analyses, in the Spanish institutional context,

three successful cases of formalized public-private partnerships
that show that this type of collaboration is a clear vector of innova-
tion to face the enormous challenges Public Administrations need
to face in the forthcoming decades. After establishing a theoretical
Laburpena: Espainiako erakundeen testuinguruan lankidetza pu- framework that defines and limits the perimeter of what we should
bliko-pribatuak arrakasta izan duen hiru kasu ditu aztergai arti- understand by a public-private partnership, framing it within the
kulu honek. Adibide horiek erakusten dute mota horretako lan- concept of shared discretion that implies the capacity for co-deci-
kidetza berrikuntza-bektore argia dela administrazio publikoetan sion between public and private actors in the design, implement-
datozen hamarkadetan sortuko diren erronka handiei aurre egi- ing and evaluating of the collaboration, sharing responsibilities
teko. Lankidetzaren eta berrikuntzaren arteko lotura aztertu dugu, and risks in a framework of a stable relationship, we explore the
gure abiapuntua izanik lankidetza publiko-pribatua zer den defini- link between collaboration and innovation. In the three selected
tzen eta haren perimetroa mugatzen duen esparru teorikoa: lanki- case studies, the co-housing program of Barcelona to guarantee
detza hori diskrezionalitate partekatuaren kontzeptuaren barruan the right to housing, the business participation articulated around
sartzen dugu, eta horrek berekin dakar eragile publikoek eta pri- Madrid Foro Empresa and Alianza Shire, an international coopera-
batuek erabakiak elkarrekin hartzeko gaitasuna izan beharra, lan- tion program to guarantee energy access to refugees, we show
kidetza diseinatzeko, ezartzeko eta ebaluatzeko orduan, harreman how this model of collaborative governance allows us to foster in-
egonkor batean erantzukizunak eta arriskuak partekatuz. Hautatu- novation for creating public value.
tako hiru kasuak oinarri hartuta, alegia, etxebizitza-eskubidea ber- Keywords: Public-Private Collaboration, Innovation, Collaborative
matzea helburu duen Bartzelonako co-housing programa, Madrid Governance, Public-Private partnership, Shared Discretion.
122 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Zk. berezia - Núm. especial - Special issue 3/2019. Págs. 122-139 or.
ISSN: 2173-6405 e-ISSN: 2531-2103
Victòria Alsina Burgués y Eduardo González de Molina
La colaboración público-privada como vector de innovación: casos de éxito en España
Sumario
1. Introducción.—2. Por qué colaboración público-privada.—3. Qué hay que entender por colaboración públi-
co-privada y qué tipos de colaboración público-privada existen a nivel conceptual. 3.1. Tipologías de colabora-
ción público-privada en el ordenamiento jurídico español.—4. Factores que condicionan el éxito de la colabo-
ración público-privada.—5. Colaboración público-privada e innovación.—6. Estudios de caso. 6.1. El programa
de co-housing de Barcelona. 6.2. Madrid Foro Empresa. 6.3. Alianza Shire: acceso a la energía en los campos
de refugiados.—7. Conclusiones.—8. Referencias.
gobiernos deben invertir en capacidades y habilida-

1. Introducción des de los servidores públicos como catalizadores de
la innovación; 2. el conocimiento, donde los gobier-
nos deben facilitar el libre flujo de información y evi-
dencia empírica, con el objetivo de generar inteligen-
cia institucional; 3. la colaboración público-privada,
En pleno siglo xxi, cumplir con los diecisiete Objetivos donde el gobierno debe generar espacios de gober-
de Desarrollo Sostenible aprobados por la ONU1 en el nanza colaborativa avanzando en nuevas estructuras
año 2015 requiere que los actores públicos y privados organizacionales y aprovechando las sinergias de am-
aprendan a cooperar. Frente a la constatación que, bos actores para aumentar las herramientas y recur-
trabajando juntos, el sector público y el sector privado sos, compartir riesgos y trabajar conjuntamente por la
son capaces de generar valor público añadido, el di- innovación; y, finalmente, 4. la reforma administrativa,
lema de colaborar o no colaborar, relacionando esta donde el gobierno debe asegurar que las normas y
decisión a determinadas ideologías políticas, ha pa- los procesos internos estén equilibrados, fomentando,
sado a ser un debate estéril. La colaboración público- en lugar de entorpeciendo, la innovación.
privada, en sus diferentes modalidades, tiene como
En este contexto, el objetivo de este trabajo es de-
objetivo alinear intereses diversos de múltiples ac-
sarrollar el tercer punto que propone la OCDE, la idea
tores estableciendo una misión común, de beneficio
de que la colaboración público-privada es una fórmula
mutuo, y que facilite la promoción del interés público.
clave para fomentar la innovación, a través del estudio
Y, contrariamente a lo que se ha dicho en múltiples
de tres casos de éxito circunscritos a la realidad insti-
ocasiones tanto por parte de entidades políticas como
tucional española: el programa de co-housing de Bar-
por parte de instituciones académicas, en un con-
celona, la participación empresarial articulada alrede-
texto de gestión en red el papel del sector público,
dor de Madrid Foro Empresa y, finalmente, la Alianza
que asume o tendría que asumir el rol de «director de
Shire para dar acceso a la energía a la población re-
orquesta», es más importante que nunca para antici-
fugiada. Todos estos casos muestran (y demuestran)
parse a los problemas derivados de la suma de los in-
que la colaboración público-privada, entendida desde
tereses individuales de los diferentes actores.
la noción de la discrecionalidad compartida, es una
Todo esto acontece en medio de una revolución tec- fórmula poco explorada pero potencialmente exitosa
nológica mundial sin precedentes que transformará in- para afrontar los enormes retos sociales, económicos
tegralmente la economía, el gobierno y la sociedad. Y, y de gobernanza a los que nos enfrentamos.
en medio de esta IV Revolución Industrial, la innova-
La relevancia teórica de este análisis conecta direc-
ción se convierte en un elemento imperativo y trans-
tamente con un marco teórico en crecimiento que se
versal a la acción de gobierno tanto a nivel local como
circunscribe entre el «Estado Relacional», que busca
regional, estatal e internacional.
distribuir roles, tareas y responsabilidades entre el Es-
La OCDE, en su informe The innovation Imperative tado, el mercado y la sociedad civil, y la noción del
in the Public Sector (2015), llama a desarrollar una «Estado Emprendedor», que fomenta un ecosistema
agenda política en donde el sector público fomente y de innovación a través de distintos mecanismos de
produzca innovación, desde un marco de acción que colaboración público-privada (Mazzucato, 2014). En
incluye cuatro claves: 1. el capital humano, donde los una dimensión más práctica, siendo todas las expe-
Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 123

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riencias expuestas perfectamente replicables y esca- y gestión privada de los servicios. Una colaboración
STUDIES
lables, la intención es aportar conocimientos valiosos que permita aprovechar lo mejor de ambos modelos:
a servidores públicos interesados en promover cola- la eficiencia y productividad del sector privado, con la
boraciones en sus respectivos ámbitos de actuación. búsqueda de los intereses generales del sector pú-
Los casos de éxito seleccionados tratan asuntos so- blico (Hood, 1991; Gaebler y Osborne, 1992).
cialmente relevantes, como son las nuevas formas de
Para ambos actores se trata de una situación win-win.
producción de vivienda asequible, la creación de en-
Por un lado, para el sector privado supone importan-
tornos de gobernanza empresarial en las ciudades y
tes ventajas: acceder a grandes proyectos que no
la creación de alianzas internacionales para resolver
se harían sin la participación del sector público, aper-
problemas como el acceso a la energía. El hecho de
tura de nuevos mercados, compartir riesgos, oportu-
que los tres casos expuestos se circunscriban en un
nidades de negocio, e incluso obtener beneficios sin
marco jurídico e institucional poco preparado para la
riesgo operacional. Asimismo, para el sector público
gestión en red, supone la constatación de que las in-
supone, en teoría, reducir costes en la prestación de
novaciones no tienen por que venir acompañadas de
servicios, obtener conocimiento y expertise que no
un cambio de paradigma en la gestión, ni de un macro
dispone, compartir o transferir el riesgo, controlar me-
proceso de transformación organizativa.
jor los costes y los plazos de ejecución y acceder a
mayor financiación e inversión (Donahue, 2008).
Sin embargo, después de varias décadas de vigen-
cia del paradigma de la Nueva Gestión Pública, se han
podido observar sus consecuencias negativas oca-
2. Por qué colaboración sionadas, por ejemplo, por el hecho de reducir la co-
público-privada laboración público-privada solamente al sector mer-
cantil, obviando la utilidad de otras empresas sociales
o comunitarias. También por el hecho de excluir los
criterios sociales y medioambientales de los pliegos,
En un contexto caracterizado por la globalización y la centrándose solamente en el precio. Sin embargo, el
crisis del Estado del Bienestar tradicional, las democra- principal problema detrás del mal funcionamiento del
cias avanzadas han evolucionado hacia un modelo de modelo ha sido que el Estado se ha confirmado como
Estado Relacional que conlleva diseñar un nuevo pa- un mal «Principal» en su tarea de control. Así surge
trón de gobernanza intersectorial de carácter más ho- el vigente paradigma de la Nueva Gobernanza Pú-
rizontal (Gaebler y Osborne, 1992; Minogue, Polidano blica, producto y respuesta de la creciente compleji-
y Hulme, 1998; Salamon y Elliott, 2002; Vernis y Men- dad, pluralidad y fragmentación de la implementación
doza, 2009). En este entorno, la colaboración público- de las políticas públicas, en donde «lo prioritario es
privada, es una nueva manera de entender la creación gestionar las relaciones entre los principales sectores
de valor público y la co-producción de servicios que para construir colectivamente y de manera compartida
empezó en la década de los ochenta en Inglaterra y el territorio» (Pascual Esteve, 2011: 32), pero también
que, desde entonces, ha ido creciendo y diversificán- como un intento de superar el modelo anterior.
dose de manera espectacular. Tanto es así que, a día
Su principal característica, en relación a la colabora-
de hoy, parece inimaginable concebir a las administra-
ción público-privada, es entender que el gobierno
ciones públicas trabajando solas (Osborne, 2010).
debe actuar como un director de orquesta (Ramió,
Si volvemos la mirada hacia atrás, el fracaso del mo- 2011) que gestiona interdependencias e interacciones
delo legal-racionalista propio del Estado liberal y el para la creación valor público. Este paradigma tam-
fracaso posterior del modelo burocrático-weberiano bién incorpora en su centro la promoción de un go-
de administración, basado fundamentalmente en la bierno abierto y transparente, además del uso de las
crisis del Estado como proveedor directo de servicios, nuevas tecnologías como refuerzo de la instituciona-
trajo, en la década de los 80, el nuevo paradigma co- lidad democrática incorporando a la ciudadanía en la
nocido como Nueva Gestión Pública (Prats, 2005). co-producción de las políticas públicas y los servicios
Este paradigma puso el énfasis en la promoción de públicos resultantes. De este modo, la colaboración
los mecanismos de mercado y técnicas de gestión pri- público-privada puede adquirir nuevas dimensiones:
vada en la provisión de servicios públicos, poniendo ser transparente y competitiva, incluir cláusulas socia-
por delante la búsqueda de la eficiencia y eficacia en les y medioambientales, generar espacios permanen-
lugar del garantismo legalista previo. La privatización tes de gobernanza y confianza entre los actores, re-
y la externalización se convirtieron en sus principa- forzar el control a través de la cultura de la evaluación
les técnicas, aunque también lo fue la colaboración y establecer una estructura de incentivos que favo-
público-privada. La idea es sencilla: titularidad pública rezca la innovación permanente (Subirats, 2015).

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sión de servicios públicos, e incluso algunas fórmulas

3. Qué hay que entender menos ortodoxas de promover acciones conjuntas in-
por colaboración tersectoriales. De hecho, algunas definiciones actua-
les son tan amplias que pueden llegar incluso a abar-
público-privada y qué car cualquier tipo de contrato público-privado, donde
tipos de colaboración la externalización tradicional estaría dentro de esta ca-
público-privada existen tegoría.
a nivel conceptual No obstante, en el marco de este estudio, preferimos
utilizar una definición más precisa y que, a nuestro jui-
cio, permite captar con mayor complejidad la natura-
leza de la colaboración público-privada y distinguir las
No existe una definición aceptada y compartida, ni prácticas de la colaboración público-privada de otras
en la academia ni en las instituciones públicas, sobre categorías de interacción público-privada, como la ex-
cómo debemos describir el concepto de colaboración ternalización o las actividades de filantropía y respon-
público-privada (Comisión Europea, 2004: 3). Si hace- sabilidad social corporativa. Siguiendo a Donahue y
mos un repaso a las definiciones más usadas en la es- Zeckhauser (2006; 2011), la colaboración público-pri-
fera internacional y que han tenido más impacto a ni- vada aparece cuando la discrecionalidad4 es compar-
vel global tendríamos las siguientes: tida. Estos autores, siguiendo este marco, se refieren
A nivel comunitario, la Comisión Europea en su libro a la colaboración público-privada también como go-
verde (ibíd.) considera que: bernanza colaborativa y la definen como los «acuer-
dos cuidadosamente estructurados que entretejen
La expresión «colaboración público-privada» carece las capacidades públicas y privadas en términos de
de definición en el ámbito comunitario. En general, se
refiere a las diferentes formas de cooperación entre
discrecionalidad compartida» (Donahue y Zeckhau-
las autoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo ser, 2011: 4)5.
objetivo es garantizar la financiación, construcción, re-
También otros autores apuntan a lo mismo. Klijn y
novación, gestión o el mantenimiento de una infraes-
tructura o la prestación de un servicio. Teisman (2005) distinguen, por un lado, los acuerdos
contractuales (externalización) y, por otro, los acuer-
En el marco de las Naciones Unidas, existe una comi- dos de colaboración público-privada organizacional,
sión importante llamada The Public-Private Partnership en los que las partes comparten capacidad de de-
Alliance of the United Nations Economic Commission cisión y existe cierta conexión entre los actores. La
for Europe2 que define la colaboración público-pri- misma Comisión Europea (2004) habla también de
vada como: dos grandes categorías: la colaboración público-pri-
Los métodos innovadores utilizados por el sector pú- vada de tipo contractual (externalización) y la colabo-
blico para contratar con el sector privado, que aporta ración público-privada de tipo institucionalizado (im-
su capital y su capacidad para ejecutar los proyectos plica la creación de una entidad en la que participan,
a tiempo y de acuerdo con el presupuesto, mientras de manera conjunta, el socio público y el privado).
que el sector público conserva la responsabilidad de Koschatzky y Stahlecker (2016) apuntan que sola-
prestar estos servicios a la ciudadanía de una manera
mente la colaboración pública-privada organizacional
que beneficie al interés general y propicie el desarro-
llo económico y una mejora en la calidad de vida. o institucional, según prefiramos nombrarla, permite
generar una relación estable a largo plazo y repartir
Por su parte, el Banco Mundial (2018: 10) define la co- adecuadamente los riesgos y beneficios.
laboración público-privada como:
A nivel operativo, este concepto de discrecionalidad
Cualquier acuerdo contractual entre una entidad o au- compartida significa la capacidad de co-decisión en-
toridad pública y una entidad privada para la presta- tre los actores públicos y privados en el diseño de la
ción de un bien o servicio público, en el que la parte
privada asume un riesgo y una responsabilidad de
colaboración, en el desarrollo de las condiciones es-
gestión significativos. tablecidas en el pliego administrativo y técnico, en
la ejecución del acuerdo y en la implementación del
Lo que si es claro es que, en una primera etapa, la de- mismo compartiendo responsabilidades, tareas, ries-
finición de colaboración público-privada estaba cir- gos y recursos en un marco de relación estable y de
cunscrita al ámbito de la construcción, especialmente largo plazo. Siguiendo este enfoque, cabe distinguir
de infraestructuras, teniendo el contrato de concesión entre fórmulas formalizadas y no formalizadas de co-
de obra pública como su fórmula jurídica predilecta3. laboración. Dentro de la primera categoría podemos
Sin embargo, en una segunda etapa, la definición em- encontrar instrumentos como son los contratos, los
pieza a ampliarse para abarcar la gestión indirecta de convenios o la creación de nuevas entidades, entre
los servicios públicos, mediante el contrato de conce- otros. Dentro de la segunda categoría de opciones

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menos ortodoxas cabe incluir todo el mundo de las rativa. Este enfoque implica la aportación mutua
STUDIES
redes de colaboración en función de los objetivos a de los recursos financieros y otros recursos ne-
alcanzar y de los actores involucrados (Powel, 2003; cesarios para conseguir el objetivo y la dele-
Agranoff, 2007). gación de determinadas responsabilidades de
decisión pertinentes al objetivo de los partici-
Según esta idea de discrecionalidad, podemos distin-
pantes del sector privado. Se puede concretar
guir 3 tipologías de relación entre los actores públicos
a través de un contrato, convenio o nueva enti-
y privados que resulta ilustrativa para circunscribir me-
dad mixta (en España, un consorcio o sociedad
jor a qué nos estamos refiriendo exactamente cuando
mercantil). Ejemplos de ello son las socieda-
hablamos de colaboración público-privada:
des mercantiles de capital mixto como el nuevo
— Cuando la discrecionalidad de la gestión es pú- operador metropolitano de Vivienda de Bar-
blica, hablamos de externalización6 (outsour- celona, o también los consorcios mixtos, como
cing) y acostumbra a adoptar una fórmula jurí- el Consorcio Científico-Tecnológico, Basque
dica contractual. Ejemplo de ello es cualquier Research and Technology Alliance (BRTA) del
contrato del sector público en el que, a discre- País Vasco.
cionalidad única del ente público, se elabora el — Por último, cuando la discrecionalidad es to-
pliego administrativo y técnico de condiciones talmente privada, hablamos de filantropía o de
del contrato y se abre una fase competitiva de los programas empresariales de Responsabili-
concurso para que una empresa privada, la ad- dad Social Corporativa. Es una fórmula donde,
judicataria, gestione el servicio aceptando to- en efecto, se busca satisfacer objetivos de in-
das las condiciones propuestas. Una cafetería terés público, pero son actores privados los
en una escuela pública o el servicio de limpieza que de forma unilateral articulan la iniciativa y
de un hospital son casos habituales en los que la gestionan. Un buen ejemplo es la Fundación
se sigue este enfoque. Eroski o la Fundación Banco Santander, fun-
— Cuando la discrecionalidad es compartida en- daciones creadas por entidades privadas que
tre sector público y privado, se habla de cola- buscan, usando parte de sus beneficios, un im-
boración público-privada o gobernanza colabo- pacto social.
Tabla 1
Tipologías de gestión indirecta de los servicios públicos
Discrecionalidad Denominación: Posibles fórmulas jurídicas7: Ejemplos:
— Contrato de servicios adjudicado por — Servicio de limpieza en edificios

Discrecionalidad
Externalización procedimiento abierto. públicos.
mayormente pública
— Cafeterías en edificios públicos.
— Contratos de concesión de obras o ser- — Operador Metropolitano de Vi-

vicios mediante un procedimiento de vienda de Barcelona.
Colaboración público- diálogo competitivo o negociado. — Consorcio Científico-Tecnológi-
privada — Convenios. co, Basque Research and Tech-
Discrecionalidad
o — Creación nueva entidad: nology Alliance (BRTA).
mayormente compartida
Gobernanza
colaborativa • Consorcios de capital mixto.
• Sociedad mercantil de capital mixto.
• Fundaciones de capital mixto.
Actividades filantrópicas — Fundaciones privadas. — Fundación Eroski.

Discrecionalidad o — ONGs. — Fundación Banco Santander.
mayormente privada Responsabilidad social — Empresas con un programa específico
corporativa de responsabilidad social corporativa.
Fuente: Elaboración propia a partir de la división establecida por Donahue y Zechauser (2006) alrededor del concepto de discrecionalidad.

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3.1. Tipologías de colaboración Kyei y Chan, 2015). La revisión bibliográfica mues-

público-privada en el ordenamiento tra que los siguientes factores, independientemente
del país, sector, objetivo, etapa o modelo organiza-
jurídico español cional del proyecto adoptado, cuentan con un am-
plio consenso entre los autores (Chua, Kog y Loh,
Dos leyes recientes son centrales para articular la
1999; Hodge y Greve, 2011) en cuanto a su impor-
forma jurídica de la colaboración pública-privada en
tancia:
España: la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sec-
tor Público8 y la Ley 9/2017 de Contratos del Sector — Fuerte apoyo político e institucional.
Público9. La primera recoge los distintos modelos or- — Liderazgo estratégico por parte de la adminis-
ganizativos que pueden adoptar las administraciones tración.
públicas para proveer sus servicios, se trata de las lla- — Discrecionalidad compartida.
madas entidades del sector público, como pueden ser — Definición de objetivos compartidos para en-
los consorcios, las fundaciones, las entidades públicas contrar una situación de mutuo beneficio.
empresariales, los organismos autónomos, las autori- — Mecanismos de gestión y transferencia equili-
dades administrativas independientes o las socieda- brada del riesgo.
des mercantiles públicas. La segunda establece las — Mecanismos de evaluación de la gestión y de
modalidades de contratación pública, como son los los resultados obtenidos.
contratos de obra o servicio, los contratos de conce- — Grado de profesionalización de los gestores
sión de obra o servicio, los distintos procedimientos, tanto públicos como privados.
abierto, negociado, diálogo competitivo, asociación — Implementación de medida organizativas para
para la innovación, etc. pasar de una administración pública burocrática
tradicional a otra más preparada para la gestión
Según la definición adoptada, no todos los contratos
en red.
públicos estarían dentro de la denominación de co-
— Buena política de comunicación interna y ex-
laboración público-privada, por ejemplo, un contrato
terna.
de servicios adjudicado por procedimiento abierto,
— Acuerdo con reglas claras y robustas en donde
sería un caso típico de externalización, donde el sec-
se comparta la cultura organizativa y la misión
tor público, discrecionalmente, pone las condiciones
compartida.
del pliego. Sin embargo, un contrato de concesión
— Clima de confianza y compromiso.
de obra realizado a través de un procedimiento de
diálogo competitivo, sí estaría dentro de la colabora- Empezando por el primero, la literatura muestra que
ción público-privada en tanto el sector privado es co- un fuerte apoyo político e institucional a las fórmulas
partícipe en la decisión inicial de las condiciones del de colaboración público-privada es clave dado que
pliego y en la ejecución de la misma. Veamos una cla- permite construir alianzas estables y de largo reco-
sificación de los distintos instrumentos para concretar rrido entre el sector público y el privado (Babatunde,
la colaboración público-privada al interior del ordena- Opawole y Akinsiku, 2012; Cheung, Chan y Kajewski,
miento jurídico español. 2012; Ng, Wong y Wong, 2012; Ameyaw y Chan,
2014). En el mismo sentido, es clave que la adminis-
tración pública asuma un liderazgo estratégico dado
que, en su origen, la administración lidera el proceso
de diseño de la colaboración público-privada (Baba-
tunde, Opawole y Akinsiku, 2012; Cheung, Chan y Ka-
4. Factores que jewski, 2012).
condicionan el éxito
Adicionalmente, en el modelo de gobernanza de la
de la colaboración colaboración público-privada, compartir decisiones y
público-privada objetivos entre los actores es fundamental para com-
plementar sus habilidades, identificar las interdepen-
dencias, comprometer a todos los actores en la con-
secución de los objetivos marcados. La creación de
Una de las investigaciones clave en la literatura mecanismos de gestión y transferencia equilibrada
académica en referencia a la colaboración público- del riesgo es otra precondición ampliamente citada.
privada es la identificación de los factores que con- Muchos de los autores insisten en la necesidad de es-
dicionan el éxito de esa colaboración. Más conoci- tablecer un apropiado y justo reparto del riesgo entre
dos como critical success factors (factores claves los partners (Li et al., 2004; Chan et al., 2010; Cheung,
de éxito) permiten entender mejor cómo articular Chan y Kajewski, 2012). Esa transferencia de riesgo
exitosamente la colaboración público-privada (Osei- debe ser equilibrada dado que si solo uno de los ac-

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STUDIES
Tabla 2
Fórmulas jurídicas de Gobernanza Colaborativa
Figura jurídica: Objeto: Legislación aplicable:
En el diálogo competitivo, la mesa especial de diálogo competitivo

dirige un diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de Ley 9/2017
Diálogo
los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de de Contratos del
competitivo
satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candi- Sector Público
datos elegidos presenten una oferta.
Contrato La asociación para la innovación es un procedimiento que tiene como

de concesión finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadores
Asociación Ley 9/2017
de obras y la compra ulterior de los suministros, servicios u obras resultantes,
para la de Contratos del
o servicios siempre que correspondan a los niveles de rendimiento y a los costes
innovación Sector Público
públicos máximos acordados entre los órganos de contratación y los partici-
pantes.
Se elige al adjudicatario tras consultar con diversos candidatos y

Ley 9/2017
se negocia las condiciones del contrato con uno o varios de ellos.
Negociado de Contratos del
Es obligatorio solicitar ofertas, al menos, a tres empresas capacita-
Sector Público
das.
Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por

las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades Ley 40/2015
Convenio de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades de Régimen Jurídico
públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin co- del Sector Público
mún.
Sociedad que reúnen capital público y capital privado constituyendo

uno de los típicos entes instrumentales que atienden a la necesi-
dad de las administraciones de trasladar a otros sujetos el ejercicio Ley 40/2015 de
de competencias que satisfagan adecuadamente las necesidades Régimen Jurídico del
Sociedad mercantil
colectivas de interés general. De entrada, la participación de la admi- Sector Público Ley
de capital mixto
nistración en el capital social en una determinada proporción com- 7/85, de Bases de
partiendo la gestión, ha de calificarse necesariamente como gestión Régimen Local
indirecta al no acreditarse que en tal caso exista un control de la
administración.
Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad

jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones
Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, en-
Ley 40/2015 de
Consorcio tre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de
Régimen Jurídico del
de capital mixto actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus
Sector Público
competencias. Los consorcios podrán realizar actividades de fomento,
prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas
otras estén previstas en las leyes.
Ente sin ánimo de lucro para el cumplimiento de fines de interés

general, con independencia de que el servicio se preste de forma
gratuita o mediante contraprestación. Para la financiación de las ac- Ley 40/2015 de
Fundación
tividades y el mantenimiento de la fundación, debe haberse previsto Régimen Jurídico del
de capital mixto
la posibilidad de que en el patrimonio de las fundaciones del sector Sector Público
público pueda existir aportación del sector privado de forma no ma-
yoritaria.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de
Contratos del Sector Público.

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tores asume casi la totalidad del riesgo, el otro actor de eficiencia, pasando por el relevo intergeneracional,
tiene incentivos para no comprometerse en la conse- le obliga a desarrollar respuestas y soluciones innova-
cución de los objetivos. doras (Ramió y Salvador, 2018). De hecho, los gobier-
nos tienen un papel clave en el ámbito de la innova-
Por otro lado, el despliegue de mecanismos de buena
ción en un doble sentido. En primer lugar, incorporar
gestión para promocionar la transparencia, evalua-
la innovación tanto en su propio modelo organizativo
ción, monitoreo y corrección, en este caso, bajo res-
como en las políticas públicas desplegadas y, en se-
ponsabilidad pública, es también fundamental (Klijn y
gundo lugar, tanto fomentar comportamientos innova-
Teisman, 2003; Vernis y Mendoza, 2009; Owen, 2012;
dores en el sector privado como crear entornos de in-
Ameyaw y Chan, 2014). Para que ello suceda, es im-
novación.
portante asimismo consensuar los indicadores de se-
guimiento. Siguiendo con la revisión, el grado de pro- Según el Manual de Oslo (OCDE y Eurostat, 2018: 49)
fesionalización de los gestores públicos y privados, la definición de innovación es:
con habilidades de planificación, monitoreo, negocia- Una innovación es un nuevo o mejorado producto o
ción y evaluación, se ha demostrado otro factor crítico proceso (o una combinación de ello) que difiere sig-
y, sumado a ello, la flexibilidad de la organización pú- nificativamente de los procesos o productos previos y
blica para evitar que un modelo muy rígido de buro- que se ha puesto a disposición de los usuarios poten-
cracia tradicional impida la innovación y la eficiencia ciales (producto) o que ha sido puesto en uso por la
unidad (proceso).
en los procesos organizativos (Alhomadi, 2012; Baba-
tunde, Opawole y Akinsiku, 2012). Siguiendo esta definición, por un lado, la innovación
Otro factor crítico es generar una buena y fluida polí- debe ser algo implementado o implementable, no
tica de comunicación interna y externa, con informa- solo una buena idea, sino que debe ser algo ope-
ción no sesgada, sustantiva, fiable y periódica que rativo. Por otro lado, una innovación debe ser algo
permita a los partners operar con la información del enteramente nuevo o que realice una mejora signi-
otro en tiempo real (Abdul-Aziz y Kassim, 2011). Para ficativa. Pero esta definición de innovación tiene di-
finalizar, las reglas claras son fundamentales para ge- ferentes implicaciones en el sector público que en
nerar una cultura organizativa común y sinérgica que el privado. Una de las diferencias clave descansa
a su vez permita alcanzar el último factor crítico anali- en los objetivos. La innovación ofrece al sector pri-
zado: un clima de confianza y compromiso más allá de vado una ventaja competitiva en el mercado para ga-
las obligaciones legales (Pongsiri, 2002; Chen y Doloi, nar más beneficios, mientras que el sector público
2007; Zhao, Zuo y Zillante, 2013). no tiene un motor interno que le impulse a la inno-
vación. En la administración pública, una innovación
debe tener siempre como objetivo un resultado para
la sociedad, alcanzar un impacto público deseado.
Siguiendo esta concepción, hay tres características
que emergen en la innovación en el sector público
5. Colaboración (OCDE, 2015):
público-privada — Novedad: Innovaciones que introducen nuevas
e innovación aproximaciones, en el contexto donde son in-
troducidos.
— Implementación: Innovaciones que deben ser
implementables, no solo una idea.
Ante las puertas de una nueva revolución tecnológica, — Impacto: Innovaciones que buscan mejorar
la innovación en el sector público se ha vuelto un un resultado público, incluyendo la eficiencia,
tema clave en la literatura académica, en la práctica efectividad y la mejor satisfacción del usuario o
gubernamental y en las recomendaciones de los or- empleado.
ganismos internacionales (OCDE, 2015). Poco a poco,
La utilidad de este marco teórico es indudable, pero,
la denominación «innovación» ha ido reemplazando
no obstante, sigue habiendo discusiones sobre la
a las antes llamadas «políticas de modernización» y,
verdadera naturaleza y definición de la innovación
a diferencia de estas primeras, que acostumbraban a
en el sector público. El Observatorio de Innovación
ser macro, aquí hablamos de cambios micro que afec-
del Sector Público de la OCDE, por ejemplo, ha de-
tan a una institución en particular generando islas de
sarrollado un modelo emergente de innovación,
excelencia.
dado que según ellos no hay un consenso común al-
La naturaleza y escala de los desafíos que enfrenta la rededor de la definición de innovación. En su lugar,
administración pública, desde los procesos de digitali- este Observatorio cree que «se puede conseguir un
zación, inteligencia artificial, robótica, demanda social consenso entorno al hecho de que la innovación es

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multifacética.» (OISP, 2019: 5). Siguiendo este marco se crea y se transfiere el conocimiento dentro del pro-
STUDIES
teórico: ceso de innovación y el modelo de gobernanza del

propio sistema» (Catalá y de Miguel, 2018: 56).
— La innovación orientada a la misión, pone
como punto de partida un claro impacto o un Aplicando los diferentes tipos de innovación descritos
objetivo general hacia el que la innovación se por el Observatorio de Innovación del Sector Público
orienta. La misión sirve al sector público para de la OCDE a la colaboración público-privada, la inno-
generar un ecosistema en donde los actores se vación orientada a la misión y la innovación anticipa-
orientan conjuntamente a la consecución de tal tiva resultan especialmente interesantes. En el primer
misión. Por eso se trata de una innovación di- caso, el sector público puede establecer una misión
rigida de arriba a abajo que busca modelar el específica y crear para su logro un ecosistema innova-
comportamiento de los actores en una direc- dor (Mazzucato, 2014) en donde la colaboración públi-
ción determinada. co-privada sea una herramienta fundamental para ese
— La innovación orientada a la mejora, tiene logro, permitiendo alcanzar una colaboración pública
como objetivo actualizar prácticas, alcanzar simbiótica y no parasitaria (ibíd.). Por su parte, la inno-
mejores y más eficientes resultados y hacerlo vación anticipativa puede encontrar en la colabora-
a partir de las estructuras existentes. Gene- ción público-privada una fórmula idónea para aprove-
ralmente se utilizan conocimiento existente y char el conocimiento del sector privado, por ejemplo,
se explotan innovaciones previas. No se trata en nuevas tecnologías disruptivas y estudiar conjunta-
de una innovación ni revolucionaria ni disrup- mente con él como implementar dichas nuevas inno-
tiva, sino que es incremental y se mueve en el vaciones en el sector público.
marco de la certidumbre.
— La innovación adaptativa, trata de testear con
nuevos enfoques para responder a un entorno
cambiante, que muchas veces su motor pro-
viene de abajo a arriba y la organización pú-
blica responde ante esa nueva situación ge-
6. Estudios de caso
nerando una innovación en los procesos para
actualizarse.
— Por último, la innovación anticipativa, se pone
como objetivo explorar y conectar con temas
emergentes que quizás moldeen las priorida- En esta sección vamos a exponer tres casos de éxito
des y compromisos del futuro, tienen el po- de colaboración público-privada innovadora en el ám-
tencial de cambiar los paradigmas, siendo por bito español que pueden ser fácilmente replicables
tanto una innovación radical pero que opera en en cualquier institución pública con un entorno orga-
un entorno de incertidumbre. nizacional parecido. Dos de estos casos son a escala
municipal y uno a escala internacional: el programa de
Ahora bien, un tema crucial cuando hablamos de la
co-housing del Ayuntamiento de Barcelona para ga-
innovación del sector público, es la innovación en la
rantizar el derecho a la vivienda, la participación em-
colaboración pública-privada. Múltiples autores han
presarial promovida por el Ayuntamiento de Madrid
enfocado este tema desde perspectivas diversas.
alrededor de Madrid Foro Empresa y Alianza Shire, un
Greve y Hodge (2013) ven la colaboración público-pri-
programa de cooperación internacional para dar ac-
vada como un modelo de gobernanza de las políticas
ceso a la energía a la población refugiada. Estas ini-
de innovación. Hodge y Greve (2007) sugieren que
ciativas ilustran diferentes fórmulas de colaboración
existe un gran espacio para la innovación en la imple-
público-privada innovadora, en distintos sectores y
mentación y evaluación del éxito de la colaboración
con actores diversos.
público-privada. Siguiendo esta misma línea, Osborne
(2000) apunta que el mismo modelo de colaboración Siguiendo un enfoque cualitativo, para realizar cada
público-privada tiene el potencial de integrar el sec- uno de estos estudios de caso durante el año 2018 se
tor público y privado de una manera que ofrezca so- realizó un extenso análisis documental y se llevaron a
luciones innovadoras. Por su parte, Rasmussen (2016) cabo entrevistas en profundidad semi-estructuradas a
argumenta que es una de las herramientas más efec- todas aquellas personas claves que han participado
tivas para fomentar la innovación. El concepto de sis- y participan en los procesos de toma de decisiones
tema de innovación es clave para este punto de vista. vinculadas a los mismos. La realización de entrevis-
Es el «entramado institucional que forman los diferen- tas fue fundamental en la medida en que los datos e
tes actores públicos y privados del sistema, pues sus información escrita disponible no ofrecen, necesaria-
interacciones y relaciones determinan el modo en que mente, un dibujo detallado de la realidad.

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6.1. El programa de co-housing — Además, estas cooperativas de vivienda deben

de Barcelona cumplir criterios de retorno social y medioam-
bientales, promoviendo al mismo tiempo una
gestión del espacio que promueva la comuni-
El Plan por el Derecho a la Vivienda de Barcelona
dad y la imbricación en el territorio.
2016-202510, documento estratégico que esboza las
políticas de vivienda del Consistorio barcelonés, fue Así pues, el co-housing es una forma innovadora de
aprobado en septiembre de 2016 con el objetivo de colaboración público-privada que, siguiendo una ló-
reforzar, en línea con las mejores prácticas europeas, gica bottom-up (de abajo a arriba), permite ampliar el
el cumplimiento efectivo de dicho derecho. Entre la parque de vivienda asequible al mismo tiempo que
variedad de instrumentos desplegados para garan- satisface una demanda social de mecanismos más ho-
tizar el derecho a la vivienda, el co-housing (co-vi- rizontales de codecisión.
vienda) tiene como misión aumentar el parque de vi-
vienda asequible permitiendo a una comunidad de
vecinos vivir en un edificio sin necesidad de ser pro- 6.1.a. Actores, modelo de gobernanza
pietarios ni arrendadores del mismo, por un periodo y resultados
prolongado de tiempo y a un precio inferior al del
mercado. Los objetivos principales del modelo son: El modelo del co-housing se fundamenta en la interrela-
1. garantizar el acceso a una vivienda digna y asequi- ción de tres tipos de actores: uno público y dos privados:
ble; 2. mantener la titularidad pública del suelo, que se
— El socio público es el Ayuntamiento de Barce-
ofrece en derecho de superficie; 3. impedir la especu-
lona. Su función es «poner a disposición de las
lación; 4. garantizar la estabilidad en el tiempo de los
entidades cooperativistas una serie de suelos
vecinos; y, finalmente, 5. fomentar la gestión comuni-
públicos con el objetivo de que éstas constru-
taria de los inmuebles.
yan un total de 150 viviendas»11. En el proceso
El antecedente inmediato del co-housing son las de construcción y financiación de la vivienda, la
cooperativas de vivienda, una fórmula alternativa de parte pública hará de garante para que esta vi-
vivienda, sostenible y de base comunitaria, pero sólo vienda se construya dentro de los criterios pre-
accesible a personas de rentas consolidadas. Con vistos, en el tiempo concreto establecido y con
esta iniciativa, el Ayuntamiento ayuda a democratizar los objetivos de vivienda social predetermina-
esta alternativa a través del siguiente modelo: dos. Además, la parte pública «hace de inter-
mediaria entre la parte cooperativista y la parte
— El consistorio organiza un concurso público para
inversora (banco) para facilitar la financiación
la cesión de suelos destinados a co-housing.
de la construcción del inmueble»12. En este sen-
Mediante este concurso, pone a disposición de
tido, el Ayuntamiento lleva a cabo la función de
la cooperativa adjudicataria un suelo de titula-
último garante del pago del crédito.
ridad pública sobre el que la cooperativa será
— Elegida mediante concurso público, las coope-
la titular del derecho de superficie adquirido al
rativas son el actor privado encargado de cons-
Ayuntamiento de Barcelona por 75 años, pro-
truir la vivienda en el suelo que les adjudica el
rrogables.
Ayuntamiento siguiendo los criterios y paráme-
— La cooperativa se encarga de construir y ges-
tros establecidos en el contrato que firman en-
tionar el edificio.
tre ambos. Este marco se extiende también a
— Los miembros de la cooperativa pagan un de-
la elección de los socios cooperativistas y a las
pósito y cuotas mensuales para el uso de su re-
rentas que estos pagaran.
sidencia pero nunca serán los propietarios: la
— El segundo actor privado relevante son los ban-
propiedad pertenece a la cooperativa.
cos, que resultan «básicos para garantizar el
— La renta que deberán asumir los cooperativis-
pago de la inversión inicial de la construcción
tas estará determinada por el precio fijado en la
de la vivienda»13. Sin esta parte, resultaría im-
legislación de vivienda de protección oficial y el
posible el pago de los costes iniciales. En este
acceso a la condición de cooperativista-usua-
sentido, el 30-35% de la financiación lo pone
rio también estará limitada por las rentas de la
la cooperativa (financiado a través de las parti-
persona, la familia o la unidad de convivencia.
cipaciones de los cooperativistas) y el restante
Es decir, que se dirige a personas con ingresos
70-65% lo pone el banco (actualmente desde
económicos medios y bajos.
el Ayuntamiento se está promoviendo trabajar
— Después de este periodo de 75 años de cesión
con la banca ética).
de uso, las viviendas pasan a ser propiedad
municipal. Se evita así la mercantilización y es- Respecto al modelo de gobernanza de esta colabo-
peculación de la vivienda. ración público-privada, se constituyó una comisión de

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seguimiento encargada de la evaluación del funciona- discrecionalidad compartida conformado por el Ayun-
STUDIES
miento general de la transmisión del derecho de su- tamiento y por los representantes del mundo de las fi-
perficie para la construcción de la vivienda por parte nanzas éticas y las empresas cooperativistas.
de la cooperativa que se reúne, al menos, dos veces En relación a los resultados obtenidos hasta el día de
al año. Además se creó, como órgano permanente de hoy, el gobierno municipal, después de la publica-
gobernanza colaborativa, una Mesa por la Vivienda ción de su Plan de Vivienda, a finales de 2016, publicó
Cooperativa de Barcelona14, que es donde se rea- el pliego de bases y condiciones del concurso pú-
liza un seguimiento mensual de los adelantos de cada blico15 para al adjudicación de los solares a coopera-
uno de los proyecto de co-housing. Esta mesa parita- tivas. Estos concursos se adjudicaron a «Princesa, 49»
ria en que todos los actores están representados tam- y «La Borda», dos cooperativas ya asentadas y con ex-
bién es un espacio de co-diseño de la propia política periencias previa. Los datos clave de ambos proyec-
de co-housing, por tanto, estamos ante un modelo de tos son los siguientes:
Tabla 3
Resultados del primer concurso público de co-housing en Barcelona
La Borda Princesa, 49
Capital inicial 420.000€ (aportación de la cooperativa fi- 280.000€ (aportación de la cooperativa

nanciera Coop57) financiera Coop57)
Proyecto arquitectónico 28 unidades habitacionales de tres tipos de 5 unidades habitacionales de entre 45 y
medidas: 40, 60 y 72 m2 62 m2
Aportación inicial de los socios 15.000€ por socio 9.000€ por socio
Barrio La Font de la Guatlla Sant Pere, Santa Caterina i la Ribera
Importe mensual medio del alquiler del 638,73€ 759,16€
barrio (Incasòl, 2016)
Importe mensual medio de alquiler 421€ 475€
Fuente: Elaboración propia a partir del pliego de bases y condiciones del concurso público.
En ambos casos, los precios medios del alquiler están muchas cooperativas no tendrían los recursos para pa-
entre un 35-38% por debajo del precio de mercado. gar el suelo»18. Puntualizan, sin embargo, que «para ser
Esta adjudicación inicial se ha ampliado reciente- extrapolable se necesita un tejido empresarial coope-
mente y ha alcanzado, en 2019, un conjunto de 7 pro- rativo existente»19 debido a que el origen bottom-up
mociones que suman un total de 143 viviendas. de la iniciativa es clave para su éxito.
Identificamos a continuación innovaciones en cinco
aspectos:
6.1.b. Elementos innovadores en la colaboración
público-privada — En la producción de la política de vivienda: por
la creación de un nuevo modelo de vivienda
Según nuestra investigación, los entrevistados tanto cooperativa diferente al antiguo, «más indivi-
de la parte pública como de la parte privada confirman dualista, no colaborativo y especulador»20.
que «no se podría haber logrados los objetivos sin co- — En la financiación: los bancos están implicados
laboración público-privada»16. En este sentido, se re- y «son una parte importante y básica»21 de la re-
calca que sin este modelo de co-housing, «el resultado lación tripartita intersectorial.
sería una vivienda cooperativa típica con riesgo de es- — En la toma de decisiones: la cual «es más com-
peculación inmobiliaria y sin cumplir los objetivos de vi- pleja pero enriquecedora»22, antes no existía un
vienda con un precio asequible»17. Además, «sin la co- punto de encuentro permanente entre Ayunta-
laboración público-privada el modelo no especulador miento y parte privada en la construcción de la
del co-housing no sería posible en Barcelona porque vivienda.

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— En la calidad: «se establecen unos criterios téc- 6.2.a. Actores, modelo de gobernanza
nicos y de sostenibilidad superiores»23. y resultados
El Foro de Empresas por Madrid, está formado por

dos tipos de actores: el Ayuntamiento y las Empresas
6.2. Madrid Foro Empresa participantes. El Ayuntamiento tiene un triple rol de27:
— Supervisor del proyecto y los proyectos salien-
El proyecto de «Foro de Empresas por Madrid» o, en
tes del Foro.
su forma abreviada, Madrid Foro Empresa, fue pro-
— Estratega, estableciendo las prioridades y obje-
movido por el Ayuntamiento de Madrid en marzo de
tivos del Foro.
2013 como un «espacio de encuentro público-privado
— Habilitante, facilitando recursos humanos, es-
para una ciudad más sostenible e innovadora24». En
padas físicos y las autorizaciones, permisos y
este sentido, el Consistorio crea un foro empresarial
otras cuestiones burocráticas para hacer reali-
con la misión de innovar en la gestión y poner en mar-
dad el proyecto.
cha nuevas iniciativas de participación empresarial y
colaboración público-privada. El problema que se in- Mientras que las empresas tienen un triple rol de:
tentaba resolver era «la falta de adaptación del marco
— Socio, porque se sitúa al mismo nivel de res-
jurídico y administrativo actual» 25 construyendo un
ponsabilidades y riesgos que el Ayuntamiento
nuevo escenario que hiciera realidad de forma eficaz
en cada proyecto.
la participación empresarial. Aquel marco jurídico no
— Participante, proponiendo y votando los pro-
dotaba «ni en la ciudad, ni a las empresas de Madrid,
yectos en el Pleno del Foro.
del marco estable continuo que ambas partes necesi-
— Pagador, abonando al Ayuntamiento de Madrid
taban para conseguir activos y retornos tangibles»26,
la aportación que se establece en el artículo 17
óptimamente adaptados a sus respectivos objetivos e
del Decreto de funcionamiento del Foro.
intereses de funcionamiento.
El modelo de gobernanza de la colaboración públi-
El Foro de Empresas por Madrid tiene como finalidad
co-privada es de tipo formalizada a través de un con-
promover, incentivar, coordinar y asesorar al Ayunta-
venio de colaboración28 entre los diferentes actores
miento de Madrid sobre las estrategias y principales
involucrados en el Foro. En primer lugar, existe una
medidas a adoptar para la participación empresarial.
Secretaría Técnica que tiene las funciones de provee-
Los objetivos concretos de este Foro son:
dor de espacios y recursos humanos y técnicos, faci-
— Impulsar y consolidar la participación empre- litar licencias, promocionar empresas miembros del
sarial en los proyectos, iniciativas y en las ac- Foro y la coordinación global del Foro. En segundo
tividades promovidas por el Ayuntamiento de lugar, las funciones de las empresas son: participar
Madrid a través de sus diferentes Áreas de Go- en el pleno, las reuniones y comisiones celebradas;
bierno, Distritos, organismos públicos y su Sec- corresponsabilizarse por los resultados del Foro y el
tor Público. éxito de la ejecución del proyecto. Por otra parte, el
— Canalizar, optimizar y coordinar la relación con- Foro se estructura en Pleno y Grupos de Trabajo. El
tinua con las empresas de la ciudad. Pleno está compuesto por el presidente, dos vice-
— Fomentar iniciativas de cooperación que contri- presidentes, los vocales y el secretario. En el pleno
buyan a la optimización de los recursos dispo- se aprueban los programas de actuación anual y es
nibles y la innovación en los programas que se un órgano de deliberación y propositivo, coordinado
desarrollen, en el marco de un modelo de res- por actores públicos y privados. El órgano más impor-
ponsabilidad social corporativa. tante del pleno es la Presidencia del Foro que corres-
— Intercambiar, analizar y debatir ideas a efectos ponde al Alcalde del Ayuntamiento de Madrid. Por úl-
de la definición de posibles estrategias que sir- timo, nos encontramos con los grupos de trabajo, que
van para la promoción y proyección internacio- se crean para la realización de tareas de análisis, es-
nal de la ciudad de Madrid. tudios y elaboración de propuestas concretas para el
mejor cumplimiento de los objetivos del Foro.
Después de 5 años, el Foro se ha erigido como la insti-
tución principal de intercambio de ideas entre las prin- Si analizamos los resultados obtenidos, constata-
cipales empresas ubicadas en la ciudad de Madrid, así mos que forman parte de este Foro las empresas
como también una herramienta de cooperación ho- más relevantes de diferentes ámbitos y sectores em-
rizontal entre el tejido empresarial y el Ayuntamiento presariales: banca (Santander, Bankia, BBVA, Caixa
de la ciudad. En este tiempo, el Foro ha aumentado su Bank), telecomunicaciones (Telefónica), comercio (Cá-
membresía, así como también el número de proyectos mara de Madrid, El Corte Inglés, IFEMA), alimentación
coordinados entre parte pública y privada. (Mahou San Miguel), medios de comunicación (Callao

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City Lights, Postercope), publicidad (Clear Channel, rente, como actores más implicados en los pro-
STUDIES
JCDecaux), seguros (Reale seguros, Mutua Madrileña), yectos de ciudad.

tecnologías (Philips, Siemens), salud (Sanitas), infraes-
El resultado final es un modelo que ha permitido «in-
tructuras (Acciona, Grupo Villar Mir, Sacy, SIMON), de-
troducir una nueva forma de producir las políticas de
portivo (Ingesport) energético (EDF, Endesa, Repsol).
participación empresarial»34 en Madrid. Permitiendo, al
Algunos datos importantes son que en las empre- mismo tiempo, que el sector privado «se haga suyas
sas miembros, ha habido incremento anual desde la las políticas promovidas»35. Nos encontramos con un
creación hasta 2017 y una disminución en 2018: 10 en nuevo modelo que fomenta el trabajo en red entre el
2013, 17 en 2014 y 2015, 27 en 2016, 28 en 2017 y 25 Ayuntamiento y las principales empresas con sede en
en 2018. Y en cantidad de proyectos por año, ha ha- Madrid, con el objetivo de aportar soluciones innova-
bido incremento anual desde la creación y una dismi- doras que permitan mejorar los servicios públicos.
nución en 2018: 7 en 2014, 14 en 2015,19 en 2016, 23
en 2017 y 11 en 2018 (hasta el momento)29.
6.3. Alianza Shire: acceso a la energía
6.2.b. Elementos innovadores en la colaboración en los campos de refugiados
público-privada
A finales del año 2016 había más de 22 millones de re-
Esta colaboración público-privada ha permitido gene- fugiados en el mundo. En su gran totalidad eran per-
rar una situación de mutuo beneficio donde, por parte sonas que se vieron obligadas a huir debido a la per-
del Ayuntamiento, se ha podido incrementar la oferta secución, los conflictos, la represión y los desastres
de producción de servicios públicos y contar con el naturales de diversa índole. En los Objetivos de De-
sector privado para mejorar estos, reducir su coste sarrollo Sostenible, lanzados por la Asamblea General
(teniendo en cuenta que los proyectos salientes de de las ONU en 2015, el séptimo apunta a «garantizar
Foro Empresas están financiados en gran parte por la el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y
parte privada) e innovar estos servicios aprendiendo moderna para todos»36. Sin embargo, las estadísticas
de las mejores prácticas del sector privado. Mientras del Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados
que, por parte de las empresas, éstas han podido muestran que casi el 90% de las personas que viven
obtener «facilidades de autorizaciones, permisos y en campos de refugiados no tienen acceso a la elec-
otras cuestiones burocráticas para hacer realidad los tricidad y que esta situación no es temporal, dado que
proyectos»30 salientes del Foro. Además, las empre- ellos viven de promedio 20 años en el campo. A lo
sas buscan la colaboración con el Ayuntamiento para largo de los años, la comunidad internacional de ayuda
legitimar sus acciones y mejorar su imagen hacia la humanitaria ha tratado de satisfacer las necesidades
ciudadanía. básicas de esta población, como la vivienda, la alimen-
tación, el agua potable, la educación, la salud y la pro-
A nuestro parecer, las principales innovaciones que tección. Sin embargo, todos estos servicios requieren,
aporta el Foro han sido: directa o indirectamente, tener acceso a la energía.
— La producción de una política de participación
empresarial: la cual incluye a las empresas en 6.3.a. Actores, modelo de gobernanza
el proceso de elección de proyectos público, y resultados
así como también en su ejecución.
— La flexibilidad: que permite a las empresas rela- Alianza Shire es un ejemplo claro de colaboración pú-
cionarse con distintos grados de compromiso e blico-privada, en su seno participan de forma coopera-
implicación. tiva tres entidades privadas líderes en el sector ener-
— La financiación las iniciativas: en la que ha ju- gético (Iberdrola, Fundación ACCIONA Microenergia
gado «un papel determinante la parte privada»31. y Signify), que aportan su conocimiento técnico sobre
— En la toma de decisiones: que «es más com- modelos de prestación de servicios energéticos, inno-
pleja pero enriquecedora»32, antes no existía vación, energías renovables, iluminación y modelos de
un punto de encuentro entre Ayuntamiento y la negocio. Mientras que, por el lado público, participa la
parte privada. Agencia Española de Cooperación Internacional para
— En la calidad: que «establecen unos criterios el Desarrollo (AECID) del Ministerio de Exteriores, y el
técnicos fijados por la Secretaría Técnica del Centro de Innovación y Tecnología para el Desarrollo
Foro, así como también la unión con las empre- de la Universidad Politécnica de Madrid (itdUPM), insti-
sas mejora la exigencia en los resultados»33. tución pública que desempeña el papel de facilitador
— En los usuarios finales: que ven las empresas y que es responsable del diseño y gestión del espa-
más importantes de su ciudad de forma dife- cio organizativo para la colaboración, así como del se-

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guimiento de todos los procesos de trabajo. Además, Harush en la Comarca, en el norte de Etiopía, donde
colabora en este partenariado, el Alto Comisionado viven más de 8.000 eritreos, muchos de los cuales son
de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) menores no acompañados. El proyecto piloto abarca
que garantiza el apoyo institucional y un conocimiento la mejora y ampliación de la red eléctrica de este cam-
más amplio del contexto humanitario. pamento. Se instalaron 63 luminarias LED como alum-
brado público que cubrían una distancia de más de
El modelo de gobernanza fue el resultado de debates y
4 km. La participación de los refugiados fue crucial a lo
acuerdos entre todas las partes, facilitados por la itdUPM,
la promotora de la asociación. La gobernanza de la aso- largo de todo el proceso, desde la capacitación hasta
ciación se estructura en tres órganos de gestión: la instalación de equipos. Como resultados medibles37:
— Comité Directivo. Este comité trabaja a nivel es- — A nivel medioambiental, la reducción de la re-
tratégico de la asociación y está formado por colección de leña se estima en 1.500 tonela-
directivos de cada entidad socia. Este Comité das por año, mientras que esta iniciativa evita
se encarga de guiar la misión estratégica de la alrededor de 2.000 toneladas de emisiones de
asociación y de sus iniciativas y proyectos. dióxido de carbono.
— Equipo Técnico. El Equipo Técnico está for- — A nivel económico, el ahorro en la compra de
mado por expertos en energía de cada entidad diesel mediante la conexión de varios servi-
socia. Según las características del proyecto socios comunales a la red eléctrica es de unos
licitado, pueden contar con el apoyo específico 37.000 dólares al año. A nivel social, un valor
de grupos de expertos dentro de sus propias del proyecto es la apropiación de la instalación
organizaciones. por parte de la población local, que fue la prota-
— Comité de Comunicación. El Comité de Comu- gonista de todas las obras. Además, según una
nicación está compuesto por un miembro de evaluación preliminar realizada por el ACNUR,
cada entidad socia que será un experto en cola intervención reduce los robos nocturnos en
municación. Sus principales tareas incluyen la un 60%, además de volver el lugar más seguro
gestión de las comunicaciones internas, el de- para las mujeres y las niñas.
sarrollo de protocolos de comunicación y la — A nivel político-institucional, ha sido un éxito la
planificación de una estrategia de comunica- promoción de un Grupo de Coordinación sobre
ción externa. Energía en Etiopía gracias a la organización de
Alianza Shire.
En caso de desacuerdo, la cuestión se discute en el
Comité Directivo y, si esto no es suficiente, activan la Después del éxito del proyecto piloto, Alianza Shire
cláusula 12 del Memorando de Acuerdo dedicada a los quiere extender este proyecto a otros campos de re-
procedimientos de resolución de disputas. Esta cláu- fugiados en Etiopía. Todos los campamentos etíopes
sula promueve las reuniones bilaterales entre las partes comparten un elemento común: la proximidad a la red
implicadas. itdUPM, como facilitador de la asociación, eléctrica nacional. Así que, en principio, el centro de las
participa en estas reuniones, si es necesario, y super- intervenciones podría ser muy similar. Además el po-
visa el proceso hasta que se alcance un acuerdo final. tencial de ampliación en otros campos de refugiados
del mundo parece una opción interesante de explorar.
Un equipo de consultores externos ha sido contra-
Ya están previstas futuras misiones de identificación y
tado para evaluar periódicamente tres dimensiones: la
evaluación de necesidades en Uganda y Colombia.
gestión de la asociación, la participación individual de
cada organización miembro y las operaciones en el
campo. Las conclusiones y recomendaciones se pre- 6.3.b. Elementos innovadores en la
sentan y discuten en el Comité Directivo con el fin de colaboración público-privada
acordar las acciones necesarias para mejorar las debi-
lidades señaladas en el informe. Asimismo, aprobaron Pese a ciertas debilidades mostradas en el proyecto
una estrategia de evaluación para medir los resulta- piloto, que van desde la subestimación del tiempo ne-
dos y los impactos de las intervenciones de la alianza. cesario para preparar y ejecutar el proyecto o cen-
Esta estrategia incluye una metodología para recoger trarse demasiado en la intervención en la comunidad
y analizar la información, así como un conjunto de in- de refugiados sin tener en cuenta las comunidades
dicadores. Los informes de evaluación se discuten en circundantes, Alianza Shire ha demostrado ser una
las reuniones del Equipo Técnico para dar retroali- asociación público-privada exitosa con un marcado
mentación al diseño de las intervenciones. carácter innovador. Esta innovación incluye:
Por la parte de los resultados, entre 2014 y 2017, la — Modelo de gestión: un elemento clave de su
alianza diseñó e implementó con éxito un proyecto pi- éxito es tener un centro universitario de investi-
loto en el campamento de refugiados eritreos de Adi- gación aplicada como promotor y facilitador de

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ESTUDIOS
la asociación. Su liderazgo, considerado neutral ciones públicas; 2. definición de objetivos comparti-

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por los demás miembros, facilita la construcción dos para encontrar una situación win-win; 3. mecanis-
de confianza y la creación de espacios de co- mos de gestión y transferencia equilibrada del riesgo;
laboración e innovación entre socios con cul- 4. mecanismos de buena gestión: evaluación, correc-
turas de trabajo y antecedentes muy diferentes ción, monitoreo, etc. 5. acuerdo con reglas claras y ro-
(empresas privadas, organismos públicos, or- bustas en donde se comparte la cultura organizativa
ganizaciones internacionales y ONG). Otro ele- y la misión compartida; y, finalmente, 6. clima de con-
mento innovador fue cuando se detectó la ne- fianza y compromiso.
cesidad de contar con un socio en el terreno,
La estabilidad que proveen estos modelos de go-
y se seleccionó la ONG Norwegian Refugee
bernanza colaborativa, con mecanismos de decisión
Council, como el ente encargado en prestar
compartida y resolución de conflictos, desde la Mesa
apoyo a todas las actividades locales. Este fue
por la Vivienda Cooperativa de Barcelona, pasando
un elemento clave del éxito.
por el pleno de Madrid Foro Empresa hasta el Comité
— Modelo de servicio: los usuarios se convierten
Directivo de Alianza Shire, son ejemplos de colabora-
en el centro de todas las fases para garantizar
ción con vocación de permanencia que se basan en
la sostenibilidad de las instalaciones. El ejemplo
una relación más horizontal de principal-principal que
clave es la formación práctica impartida para al
en la clásica relación desigual principal-agente propia
grupo de técnicos compuesto por refugiados.
del modelo de externalización.
— Innovación de productos. el suministro de tec-
nología sostenible, adaptada al contexto desde A nivel de innovación, encontramos que, siguiendo el
el punto de vista medioambiental. modelo de innovación de la OCDE,
— Innovación en el paradigma: la sensibilización
— El caso de co-housing de Barcelona se puede
sobre la energía como uno de los principa-
situar en el marco de la innovación adaptativa,
les problemas a resolver en contextos huma-
dado que parte de una iniciativa bottom-up en
nitarios. La asociación también representa un
donde la administración responder articulando
nuevo medio para hacer frente a importantes
nuevas fórmulas.
desafíos en materia de sostenibilidad.
— El caso de Madrid Foro Empresa también sería
En conclusión, Alianza Shire se concibe como una una innovación adaptativa, en tanto que existía
asociación participada que trata de resolver un pro- una necesidad, que las empresas tuvieran un
blema complejo como es el desarrollo de soluciones espacio de interlocución directa con el Ayunta-
de suministro de energía que mejoren los servicios y miento, y se creó ese modelo de gobernanza
la calidad de vida de los refugiados. Los elementos colaborativa para articular un espacio común.
clave de su éxito son su enfoque de sostenibilidad, su — Por último, el caso de Alianza Shire, creemos
adaptación a las necesidades locales, su capacidad que encaja más con una innovación orientada
para demostrar logros a corto plazo y su carácter in- a la misión, con un objetivo claro y compar-
novador, especialmente en relación con el hecho de tido y el liderazgo del sector público que dirige
tener un centro universitario de investigación aplicada desde un enfoque up-down una solución inno-
como promotor y facilitador de la asociación. vadora a los retos marcados junto al sector pri-
vado.
En conclusión, estos modelos muestran que puede ser
una buena idea apostar por este tipo de colaboración
público-privada institucional para potenciar la innova-
7. Conclusiones ción ante los enormes retos que se nos presentan.
Los tres casos aquí desarrollados son ejemplos de 8. Referencias

éxito de colaboración público-privada innovadora e in-
novación en la colaboración público-privada. En todos
los casos, nuestros entrevistados afirman que, sin esa
colaboración, ese resultado no se podía haber dado.
Hay una serie de factores de éxito comunes que po- Abdul-Aziz, A. R. y Jahn Kassim, P.S. (2011). Objectives, suc-
demos destacar aquí y que coinciden con la literatura, cess and failure factors of housing public-private partner-
a saber: 1. liderazgo estratégico de las administra- ships in Malaysia. Habitat International, 35(1), 150-157.

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VII

Abstract: This article analyses, in the Spanish institutional context,

122 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

gobiernos deben invertir en capacidades y habilida-

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 123

124 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

sión de servicios públicos, e incluso algunas fórmulas

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 125

Discrecionalidad Denominación: Posibles fórmulas jurídicas7: Ejemplos:

— Contrato de servicios adjudicado por — Servicio de limpieza en edificios

— Contratos de concesión de obras o ser- — Operador Metropolitano de Vi-

Actividades filantrópicas — Fundaciones privadas. — Fundación Eroski.

126 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

3.1. Tipologías de colaboración Kyei y Chan, 2015). La revisión bibliográfica mues-

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 127

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En el diálogo competitivo, la mesa especial de diálogo competitivo

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128 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 129

teórico: ceso de innovación y el modelo de gobernanza del

130 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

6.1. El programa de co-housing — Además, estas cooperativas de vivienda deben

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 131

Capital inicial 420.000€ (aportación de la cooperativa fi- 280.000€ (aportación de la cooperativa

132 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

El Foro de Empresas por Madrid, está formado por

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 133

J­CDecaux), seguros (Reale seguros, Mutua Madrileña), yectos de ciudad.

134 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 135

la asociación. Su liderazgo, considerado neutral ciones públicas; 2. definición de objetivos comparti-

Los tres casos aquí desarrollados son ejemplos de 8. Referencias

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138 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria 139

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