CONCEPTO 45477 DE 2018

(marzo 21)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Educación Inicial en la Primera Infancia.

OBJETO DE LA CONSULTA

"... solicito a Ustedes la normatividad vigente mediante la cual el Ministerio de Educación

Nacional y en su nombre las Secretarías de Educación realizan inspección y vigilancia a
guarderías y jardines que atienden menores de primera infancia.

1) Quiero saber si en Colombia a la fecha ya existe publicado un decreto reglamentario para

guarderías y jardines del cual me pueda servir para la legalización de mi guardería.

2) Solicito amablemente a su Despacho se sirva aclarar cuales Entes Municipales tienen la

potestad y derecho a realizar visitas de seguimiento y control para la prestación de servicio
Privado de guardería en el Municipio de XXXXX Cundinamarca

3) Dentro de mis averiguaciones, tengo entendido que se debe hacer un proceso con la Secretaría
de Educación de la Gobernación para la legalización de jardin infantil el cual prestaría servicio
de eduación formal en el nivel preescolar, de dicho proceso tengo adelantado visita de Sanidad y
Bomberos, así como llevo adelantado el proceso de licencia de construcción para seguir
completando la documentación solicitada por la Secretaría, estoy igualmente pendiente de la
realización del taller para instituciones nuevas y así cumplir con el decreto 3433.

4) Solicito a su Despacho aclarar que Organismo ejerce control sobre guarderías y jardines en
Madrid Cundinamarca, y que proceso debe cumplir dicho Organismo.” [sic]

NORMAS Y CONCEPTO

De conformidad con las funciones asignadas a esta Oficina a través del artículo 7o del Decreto
5012 de 2009 (modificado por el Decreto 854 de 2011), la facultad de emitir conceptos "en los
temas que son de competencia del Ministerio de Educación Nacional" no implica la intervención
en la autonomía jurídica de las entidades territoriales a través de la resolución de casos
concretos.

De acuerdo con lo anterior, se aclara que es responsabilidad del consultante realizar la

interpretación del concepto frente a la situación fáctica que le atañe y recordando en todo caso
que:

“Los conceptos emitidos por las entidades en respuesta a un derecho de petición de consulta no
constituyen interpretaciones autorizadas de la ley o de un acto administrativo. No pueden
reemplazar un acto administrativo. Dada la naturaleza misma de los conceptos, ellos se
equiparán a opiniones, a consejos, a pautas de acción, a puntos de vista, a recomendaciones que
emite la administración pero que dejan al administrado en libertad para seguirlos o no”. (Corte
Constitucional, Sentencia C542 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

1. Marco Jurídico

1.1. Constitución Política de 1991.

1.2. Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de
2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”

1.3. Ley 1804 de 2016 “Por la cual se establece la política de Estado para el Desarrollo Integral
de la Primera Infancia de Cero a Siempre y se dictan otras disposiciones.”

1.4. Ministerio de Educación Nacional. Concepto Jurídico 2017-EE-039680 de marzo 07 de

2017.

2. Análisis

En primer lugar, con respecto a la educación formal de nivel preescolar (prejardín, jardín y
transición), esta oficina se pronunció a través del concepto No. 2017-EE- 039680 del 07 de
marzo de 2017, en los siguientes términos:

“4.1 Edad para ingreso a la educación preescolar.

El artículo 67 de la Constitución Política de 1991 establece que la educación es obligatoria entre

los 5 y 15 años de edad y comprende como mínimo un año de preescolar. (...).

En desarrollo de lo anterior, los artículos 11 y 17 de la Ley 115 de 1994 disponen igualmente que
la educación preescolar comprende como mínimo un grado obligatorio.

ARTICULO 11. NIVELES DE LA EDUCACIÓN FORMAL. La educación formal a que se

refiere la presente Ley, se organizará en tres (3) niveles: El preescolar que comprenderá mínimo
un grado obligatorio; (...).

ARTICULO 17. GRADO OBLIGATORIO. El nivel de educación preescolar comprende, como

mínimo, un (1) grado obligatorio en los establecimientos educativos estatales para niños menores
de seis (6) años de edad. (.).

Por su parte, el artículo 2.3.3.2.2.1.2. del Decreto único Reglamentario del Sector Educación -
DURSE (Decreto Nacional 1075 de 2015) establece que el grado de transición del nivel de
preescolar se ofrece a menores de 5 años y corresponde al grado obligatorio establecido en la
Constitución. Veamos:

ARTÍCULO 2.3.3.2.2.1.2. GRADOS. La prestación del servicio público educativo del nivel
preescolar se ofrecerá a los educandos de tres (3) a cinco (5) años de edad y comprenderá tres (3)
grados, así:

1. Prejardín, dirigido a educandos de tres (3) años de edad.

2. Jardín, dirigido a educandos de cuatro (4) años de edad.

3. Transición, dirigido a educandos de cinco (5) años de edad y que corresponde al grado
obligatorio constitucional.
Los establecimientos educativos estatales y privados, que al 11 de septiembre de 1997 utilicen
denominaciones distintas, deberán ajustarse a lo dispuesto en este artículo.

PARÁGRAFO. La denominación grado cero que viene siendo utilizada en documentos técnicos
oficiales, es equivalente a la de Grado de Transición, a que se refiere este artículo. (Decreto 2247
de 1997, artículo 2o).

Como conclusión de las normas citadas, podemos tener que, la educación formal es obligatoria
desde los 5 años de edad y comprende como mínimo el grado de transición del nivel de
preescolar.

Sin perjuicio de lo anterior, no debe perderse de vista que el artículo 5 de la Ley 1804 de 2016
establece como derecho de los niños menores de 6 años la educación inicial. (...).

4.2. De los establecimientos educativos.

El servicio educativo es un servicio público, ya sea prestado directamente por el Estado o por
particulares.

Sobre el funcionamiento de establecimientos educativos para prestar el servicio público de

educación, en los niveles preescolar,[1], básica[2] y media[3], se tiene:

El artículo 138 de la Ley 115 de 1994 define los establecimientos educativos como toda
institución de carácter oficial, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el
servicio público educativo en los términos fijados en dicha ley, la cual debe contar como mínimo
con: i) licencia de funcionamiento (privados) o reconocimiento de carácter oficial (públicos), ii)
estructura administrativa, planta física y medios educativos adecuados y iii) ofrecer un proyecto
educativo institucional. Veamos:

ARTÍCULO 138. NATURALEZA Y CONDICIONES DEL ESTABLECIMIENTO

EDUCATIVO. Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda
institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el
servicio público educativo en los términos fijados por esta Ley.

El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos:

a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial;

b) Disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y

c) Ofrecer un proyecto educativo institucional. (...)."

Dicho lo anterior tenemos que, en cumplimiento de la Ley 1804 de 2016, los sectores estatales
(educación, salud, cultura, recreación, bienestar, deportes, planeación, entre otros), así como las
familias, la comunidad, la sociedad civil, la academia, la empresa privada, los organizaciones no
gubernamentales, entre otros, actúan articulada e intersectorialmente con el fin de lograr la
protección integral y la garantía de los derechos de la mujer gestante y de los niños y niñas en
primera infancia (desde cero (0) hasta seis (6) años de edad).

La educación inicial es definida en la referida por el artículo 5 de la precitada norma, así:

"(...) un derecho de los niños y niñas menores de seis (6) años de edad. Se concibe como un
proceso educativo y pedagógico intencional, permanente y estructurado, a través del cual los
niños y las niñas desarrollan su potencial, capacidades y habilidades en el juego, el arte, la
literatura y la exploración del medio, contando con la familia como actor central de dicho
proceso. Su orientación política y técnica, así como su reglamentación estarán a cargo del
Ministerio de Educación Nacional y se hará de acuerdo con los principios de la Política de
Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de cero a siempre. La reglamentación
será de obligatorio cumplimiento para toda la oferta oficial y privada, nacional y territorial y
definirá los aspectos relativos a la prestación, inspección, vigilancia y control de este derecho y
proceso”.

La Ley 1804 de 2016 asigna las siguientes competencia y obligaciones al ICBF y al Ministerio de
Educación Nacional:

"ARTÍCULO 13. FUNCIONES DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.

a) Formular e implementar políticas, planes, programas y proyectos para el reconocimiento de la

educación inicial como derecho fundamental de las niñas y los niños en primera infancia en el
marco de la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a
Siempre;

b) Definir la línea técnica para la educación inicial a través de la construcción de referentes

conceptuales, pedagógicos, y metodológicos;

c) Liderar la construcción e implementación de orientaciones de política pública para favorecer

la transición armónica de los niños y las niñas de primera infancia en el sistema educativo;

d) Orientar y dar directrices frente a los procesos de cualificación y formación del talento
humano en atención integral a la primera infancia;

e) Estructurar y poner en marcha el sistema de seguimiento al desarrollo integral y el sistema de

gestión de la calidad para las modalidades de educación inicial, mediante directrices y estándares
de calidad."

"ARTÍCULO 19. FUNCIONES DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR

FAMILIAR.

El rol del ICBF en el marco de la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera
Infancia de Cero a Siempre está definido por su naturaleza institucional y por el doble

papel que le asigna la Ley 1098 de 2006.

Como ente rector, articulador y coordinador del SNBF (Sistema Nacional de Bienestar Familiar)
le corresponde:

a) Liderar la implementación territorial de la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la

Primera Infancia de Cero a Siempre a la luz de la RIA;

b) Promover la participación y la movilización social en torno a la protección integral de la

primera infancia como prioridad social, política, técnica y financiera.

Como entidad encargada de generar línea técnica y prestar servicios directos a la población le
corresponde:

a) Armonizar los lineamientos de los diferentes servicios a través de los cuales atiende población
en primera infancia, de acuerdo con la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la
Primera Infancia de Cero a Siempre;

b) Organizar la implementación de los servicios de educación inicial con enfoque de atención

integral de acuerdo con los referentes técnicos para tal fin y en el marco de la Política de Estado
para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre;

c) Fiscalizar la operación de las modalidades de atención a la primera infancia bajo su

responsabilidad, en coordinación con el Departamento para la Prosperidad Social.

Al respecto, la Subdirección de Cobertura de Primera Infancia del Ministerio de Educación

Nacional ha manifestado que, dando un alcance desde cada sector, las competencias establecidas
por la Ley 1804 de 2016 tiene implicaciones tales como:

- La prestación del servicio para la primera infancia en el país se encuentra a cargo del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF por competencias establecidas en las leyes
reglamentarías, entidad que cuenta con un proceso de supervisión e inspección y vigilancia de los
mismos a través de la descentralización en cada una de sus regionales que funcionan en los
territorios, para darle cumplimiento a la prestación de un servicio con calidad en el marco de los
derechos fundamentales de los niños y niñas.

- Lo anterior se realiza bajo unos criterios de selección establecidos por el ICBF, para contratar la
prestación del servicio a través de operadores privados que deben cumplir con los requisitos
establecidos para prestar el servicio de cualquiera de las modalidades de Educación Inicial en el
marco de la atención integral a las niñas y niños en primera infancia, los cuales son emitidos por
el Ministerio de Educación.

Aclarado lo anterior, se informa que el Ministerio de Educación Nacional, junto con Presidencia
de la República y el Instituto Colombiano de Bienestar familiar - ICBF, actualmente está
reglamentando la referida Ley 1804 de 2016 de conformidad con un sistema de gestión de la
calidad que promete una línea técnica para la prestación de la educación inicial como es el
fortalecimiento a los prestadores, la inspección y vigilancia, entre otros.

Finalmente, es preciso referirse a las competencias de las entidades territoriales certificadas en

educación:

La Constitución Política en su artículo 287 establece que las entidades territoriales gozan de
autonomía dentro de los límites de la Constitución y la ley.

Al respecto, la Ley 715 de 2001 establece:

“ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo

establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las
siguientes competencias:

6.1. Competencias Generales.

6.1.1. Prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los municipios, cuando a
ello haya lugar.

6.1.2. Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información

educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se
requiera.

6.1.3. Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen en los
términos previstos en la presente ley.

(,..).6.2. Competencias frente a los municipios no certificados.

6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica,
media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los
términos definidos en la presente ley.

6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros
provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios
educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.

6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994,
las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos,
sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. (...).

6.2.7. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en

ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República. (...).

6.2.11. Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y empleados

administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por atender en condiciones de
eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia.

6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. (...)

ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS

CERTIFICADOS.

7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media,
en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.

7.2. Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos
financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de
los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente
ley y en el reglamento.

7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las
instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos,
sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,
realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los
ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación
del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial y trasladará
docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal que la expedición de los
respectivos actos administrativos debidamente motivados.

7.4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo
con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por atender en condiciones
de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia.
7.5. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo
del Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de
infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar
gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones.

(...) 7.8. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en

ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República.

(...) 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción.”

Respecto de la atención que pudiera brindar la Secretaría de Educación a los niños y niñas en la
primera infancia, la Subdirección de Cobertura de Primera Infancia de este Ministerio, manifiesta
lo siguiente:

“ (...) la entidad territorial es autónoma en la decisión de brindar dicha atención, sin embargo
deberá disponer de recursos propios para garantizar todo lo que requiere poner en
funcionamiento este tipo de servicios de conformidad con los componentes y sus
correspondientes condiciones de calidad, de las modalidades de Educación Inicial en el marco de
la atención integral.

De igual manera, la invitamos a revisar el siguiente link

http://www.colombiaaprende.edu.co/html/familia/1597/w3-article-341487.htmlen donde podrá
consultar los documentos que se constituyen en una herramienta que proporciona información y
orientación sencilla y accesible dirigida a quienes prestan o desean prestar el servicio de
educación inicial, en torno a aquellos componentes, procesos y actividades que deben
desarrollarse para ofrecer una educación inicial de calidad a las niñas y niños de nuestro país”.

3. Conclusiones

Primera. Actualmente el Ministerio de Educación Nacional, de la mano con el Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF y la Presidencia de la República, está proyectando la
reglamentación de la Ley 1804 de 2016. Este proyecto de reglamentación pretende establecer una
línea técnica para la prestación de la educación inicial como es el fortalecimiento a los
prestadores, la inspección y vigilancia, entre otros.

Segunda. La prestación del servicio de educación formal del nivel preescolar se ofrecerá a los
educandos de tres (3) a cinco (5) años de edad y comprenderá 3 grados: (i) Prejardín, dirigido a
educandos de tres (3) años de edad; (ii) Jardín, dirigido a educandos de cuatro (4) años de edad; y
(iii) Transición, dirigido a educandos de cinco (5) años de edad y que corresponde al grado
obligatorio constitucional. De acuerdo con la Carta Política, es obligatorio que todos los menores
de cinco años adelanten, por lo menos, un grado de preescolar.

Tercera. Los establecimientos (bien sean públicos o privados) que deseen prestar el servicio
público educativo en los diferentes niveles, entre ellos preescolar, deben contar como mínimo
con: i) licencia de funcionamiento (privados) o reconocimiento de carácter oficial (públicos), ii)
estructura administrativa, planta física y medios educativos adecuados y iii) ofrecer un proyecto
educativo institucional (PEI).

Cuarta. La prestación del servicio para la primera infancia en el país se encuentra a cargo del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF. En consecuencia, dicha entidad debe contar
con un proceso de vigilancia del servicio. Se recomienda solicitar información precisa ante la
seccional del ICBF ubicada en la jurisdicción del consultante.

Quinta. Las entidades territoriales son autónomas en brindar atención integral a los niñas y niños
de primera infancia, para lo que deben disponer de recursos propios para garantizar el
funcionamiento y la prestación de ese tipo de servicio de educación inicial.

Sexta. Por último se invita al consultante a visitar el link

http://www.colombiaaprende.edu.co/html/familia/1597/w3-article-341487.htmlen donde podrá
consultar los documentos que se constituyen en una herramienta que proporciona información y
orientación sencilla y accesible dirigida a quienes prestan o desean prestar el servicio de
educación inicial.

De esta manera, se entienden resueltos los interrogantes planteados.

El anterior concepto se emite en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo
1 de la Ley 1755 de 2015, el cual dispone: "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos
emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a
formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.

Cordialmente,

MARTHA LUCIA TRUJILLO CALDERON

Jefe

Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Ley 115 de 1994: "Artículo 15o. Definición de educación preescolar. La educación preescolar
corresponde a la ofrecida al niño para su desarrollo en los aspectos biológico, cognoscitivo,
sicomotriz, socioafectivo y espiritual, a través de experiencias de socialización pedagógicas y
recreativas.”

2. Ley 115 de 1994: "Artículo 19o. Definición y duración. La educación básica obligatoria
corresponde a la identificada en el artículo 356 de la Constitución Política como educación
primaria y secundaria; comprende nueve (9) grados y se estructurara en torno a un currículo
común, conformado por las áreas fundamentales del conocimiento y de la actividad humana.”

3. Ley 115 de 1994: “Artículo 27o. Duración y finalidad. La educación media constituye la
culminación, consolidación y avance en el logro de los niveles anteriores y comprende dos
grados, el décimo (10o) y el undécimo (11o). Tiene como fin la comprensión de las ideas y los
valores universales y la preparación para el ingreso del educando a la educación superior y al
trabajo.”

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.

n.d.
n.d.
Última actualización: 5 de noviembre de 2021 - (Diario Oficial No. 51833 - 20 de octubre de
2021)