COLOMBIA: LA POLÌTICA PÙBLICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA NUTRICIONAL

EN LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO.

Autor: MAURICIO BETANCOURT GARCIA. Profesor Titular ESAP Colombia.

1. Resumen

La ponencia esta referida a un avance de la investigación en la ESAP sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional –
SAN- en Colombia, y de la tesis de Doctorado en Gobierno y Administración Pública en la Universidad
Complutense de Madrid y el Instituto Universitario Ortega y Gasset; que desarrolla y analiza críticamente los
elementos conceptuales, relacionados con el derecho a la alimentación, la soberanía alimentaria, la cadena
alimentaria, las relaciones entre salud, alimentación y nutrición, inocuidad, el desarrollo regio-local, la cultura y
SAN, las políticas públicas y el medio ambiente.

Ofrece elementos de juicio que deben ser reentendidos al momento de incorporarse en el diseño de las políticas
públicas, nacionales, regionales, departamentales, municipales o locales. Al abordar la reflexión frente a las
condiciones, sobre la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Colombia, se aproxima desde temas referidos a
disponibilidad y estabilidad; acceso y uso y utilidad, haciendo alusión a las alternativas como se han diseñado las
políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional. La discusión apunta a señalar elementos de análisis que
a nivel de la cadena alimentaria deben articularse en el diseño de la política pública de SAN.

2. Los Principios de la Seguridad Alimentaria Nutricional

Este trabajo hace parte de una investigación que se realiza en la ESAP sobre la Seguridad Alimentaria Nutricional
– SAN- en las entidades territoriales y su relación con el gobierno nacional, y en donde se abordan ocho
elementos teórico-conceptuales, los cuales sustentan la investigación y permiten su desarrollo. En el figura 1, se
identifican dichos elementos teórico-conceptuales, el principio metodológico general y la dinámica en que estos
se funden en interrelaciones que permiten ver los diferentes componentes de manera integral y relacionada; con
una forma de trabajo que separa los conceptos para efectos metodológicos, pero los integra para efectos del
análisis general de la SAN

Figura 1 Los elementos teóricos-conceptuales

ELEMENTOS TEÓRICOS-CONCEPTUALES SAN

4. 8.
1. 3. 5. 6. 7.
2. Soberanía Salud, Medio
Derecho a la Cadena Desarrollo Cultura y Políticas
Alimentaria Alimentación Ambiente e
Alimentación Alimentaria Regiolocal SAN Públicas
y Nutrición Inocuidad

Principio de INTERDISCIPLINARIEDAD y Visión CRITICA SISTEMICA

Esta ponencia se aproxima en dos de estos aspectos: la cadena alimentaria y las políticas públicas en particular
de SAN; dado que nos explican relaciones intergubernamentales desarticuladas.

1
3. La cadena alimentaria

La cadena alimentaria es entendida como los procesos de trabajo de la producción, distribución y en el consumo,
para producir, distribuir y consumir alimentos, mostrando los pasos que van desde la producción primaria, la
industrial, las formas de distribución hasta el consumidor final.

El análisis de la cadena alimentaria, permite identificar las condiciones y lógicas económicas, sociales,
ambientales, políticas, administrativas y culturales, y, en su desarrollo los controles ambientales y de salud
pública necesarios para la inocuidad de los alimentos, esto en principio solo se realizaba sobre los alimentos
agroindustriales, decreto número 60 de 2002, decreto 3075 de 1997 decretos sobre inocuidad y en las acciones
de almacenamiento y distribución. Colombia trabaja en estos componentes de la cadena, con competencias en
distintos niveles de gobierno, en estos puntos, se trabaja la seguridad alimentaria como criterio sanitario en varios
países europeos, sin embargo, el libro Blanco de la Seguridad Alimentaria en Europa, considera nuevas medidas
y controles para la inocuidad, y señala que al “extender al origen de la cadena, hacia atrás, la exigencia de la
higiene y la seguridad” (Neira G. María 2003 – 310); por tanto, el sector primario también tiene que apuntarle a
una producción cada vez más limpia y con buena capacidad de nutrición, en este sentido es necesario
implementar procesos de evaluación para analizar toda la cadena alimentaria desde el terreno de la inocuidad a
través de los diferentes controles sanitarios, aplicados por diferentes niveles de gobierno.

La importancia del sector agrario en la cadena lleva al Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura, IICA, a considerar el concepto de la Cadena Alimentaria y el Diálogo para la Acción, como elementos
que inciden estratégicamente en la competitividad del sector agricola en la agricultura. Desde esta instancia se
alude a la importancia de “ la conformación de espacios de discusión y diálogo formales y permanentes –con
participación de representantes de los actores de los distintos eslabones y del gobierno mismo–, donde se
definan políticas y acciones especificas para fortalecer la competitividad y donde los actores puedan coordinarse
mejor”( HERNANDEZ Julio, HERRERA Danilo, 2003 – 17); aspectos fundamentales bajo las tendencias del
mundo contemporáneo, en términos de la participación de la sociedad, en la construcción social, ejecución y
evaluación de las políticas públicas, que pueden y se deben analizar de esta manera y específicamente al interior
de cada una de las cadenas productivas, que hacen parte de la cadena alimentaria.

Para entender la cadena alimentaria, es necesario analizar la forma de integración de los diferentes sectores a
partir de las cadenas productivas, las cuales se definen a partir del proceso de trabajo “como un conjunto de
operaciones de producción encadenadas linealmente por relaciones de insumo-producto (unas proveen insumos
necesarios para la producción realizada en otras). Estas operaciones, compuestas cada una por una o varias
unidades técnicas de trabajo (plantas industriales, establecimientos comerciales, explotaciones agrarias), se
distinguen entre sí no sólo por el tipo de transformación o función que cumplen sino también por su relativa
autonomía de organización del trabajo”( CORAGGIO José Luis, 2004 – 39); la forma que tomen las cadenas
productivas dependen del tipo de vinculo que tienen los diferentes procesos de trabajo en cada una de las partes
de la cadena, “vistas como un proceso complejo de trabajo, con mediaciones mercantiles internas, donde las
tareas de una y otra operación están en una relación de interdependencia técnica. Por extensión, estas cadenas
pueden incluir las operaciones de circulación material” ( CORAGGIO José Luis, 2004 – 39); por tanto, es
necesario conocer las dinámicas y los procesos de trabajo de cada una de las cadenas productivas vinculadas al
sector de alimentos, que permita analizar el agregado de la cadena alimentaria.

En la operación de las dinámicas de trabajo de cada cadena productiva vinculada con el sector alimentario, está
el eje de los procesos agroalimentarios compuestos por varia cadenas productivas, en cuyo interior cada una
tiene diferentes niveles de complejidad, desarrollo, diversas condiciones sociales, técnicas, políticas, ambientales

2
y de organización gremial o ciertos niveles de asociatividad, presentadas tanto en el orden de producción,
transformación, distribución, y consumo; este punto es la base de la caracterización regio-local de los territorios.

Los vínculos de la cadena alimentaria con los diferentes niveles de gobierno y con el desarrollo local, se
encuentran mediados por las condiciones de trabajo que presentan las cadenas productivas asentadas en cada
uno de los territorios. Esto sugiere considerar algunas preguntas que nos ayudan a orientar las relaciones entre
niveles de gobierno frente a la SAN:

 ¿Hasta dónde los valores agregados de la cadena alimentaria están en lo local y hasta dónde en lo
regional y/o nacional, y que nivel de gobierno controla las condiciones de inocuidad y sanidad?
 ¿Qué parte de la cadena se integra en que territorio, cual es la región de la cadena alimentaria?
 ¿Cuáles son las posibilidades de impulsar acciones integrales sobre el conjunto de la cadena
alimentaria, por parte de la política pública, y en qué nivel de gobierno se ejecutan estas acciones?
 ¿Cuáles son los niveles de autonomía de los gobiernos locales y departamentales para incidir en las
dinámicas de las cadenas para su desarrollo?;

Las respuestas a estas preguntas permiten determinar: por una lado, las capacidades de la cadena de acuerdo a
sus condiciones y por otro lado, la influencia de los niveles de gobierno sobre la aplicación de una política pública;
lo cual vincula condiciones y políticas en acciones de desarrollo regiolocales, por ejemplo, tipo de tecnologías
utilizadas y potencialmente utilizables, estructura económica de la cadena, formas de organización social y
económica; integrados con los instrumentos que la política pública permite a cada nivel de gobierno como
competencia, sea en el gasto pública o en la incidencia de otras dinámicas, de la cadena alimentaria.

En el anterior sentido, es entonces, la cadena alimentaria la estructura que da cuerpo total al proceso alimentario,
de allí que para acercarse a la política pública alimentaria, se requiere tener en cuenta el carácter sistémico de la
cadena alimentaría vinculada no solo con los procesos económicos, políticos, administrativos, sociales,
ambientales y de salud pública, sino a la forma en que cada nivel de gobierno tiene incidencias y acciones sea
por competencias, o por las dinámicas autonómicas, sobre las particularidades de cada territorio y en cada uno
de los procesos de las cadenas productivas y la cadena alimentaria.

La cadena alimentaría se analiza de forma integral, en todos sus puntos, y en este sentido, el análisis cambia su
comprensión, ya que en las últimas décadas, el examen del tema alimentario se ha hecho desde un punto de
vista puramente sectorial, y especialmente el vinculado a la política agrícola, por un lado, y por otro lado, algunas
de las cuestiones relacionadas con el acceso, en vínculos con nutrición y en términos de acciones para combatir
el hambre.

A mediados de los 80 el Banco Mundial consideraba cuatro objetivos centrales en la construcción de una política
alimentaria nacional: 1. Un crecimiento eficiente de los sectores alimentario y agrícola; 2. Mejorar la distribución
del ingreso vía generación de empleo; 3. Tener un nivel nutricional satisfactorio, proveyendo el mínimo de
subsistencia; y 4. Una seguridad alimentaria(TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985 –
27), como forma de protección contra: malas cosechas, desastres naturales, suministros o precios mundiales
inciertos para los alimentos; en este sentido los diseños de la política tenían como sustento fundamentalmente
estos objetivos, sin embargo, en muchos casos las políticas solo estuvieron mirando en función de la producción
de alimentos exclusivamente en términos de cantidades, así se tuviera en cuenta que esta política ”se elabora a
varios niveles gubernamentales y cada uno tiene un foco y necesidad analíticos diferentes para el análisis de la
política alimentaría”( TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985 - 28); en esta dirección, es
que hay que retomar las acciones para la aplicación de la política pública de SAN.

3.1 Los componentes de la cadena alimentaria.

3
Entender las lógicas y las dinámicas de la cadena alimentaria pasa por desagregar las fases centrales de esta
como son: la disponibilidad, el acceso y el uso y utilidad, nos permiten ubicar cada fase del eslabón con sus
particularidades, y reconocer en cada uno de los territorios como se pone de manifiesto su desarrollo; también
permite ver el conjunto de la cadena, lo que implica metodológicamente ver los procesos de cada parte de una
forma separada; por el carácter de esta ponencia solamente se hace una gran síntesis de ubicación y definición
de cada parte de la cadena alimentaria.

3.1.1 Disponibilidad y estabilidad

Por disponibilidad y estabilidad se entiende la oferta general y constante de alimentos variados y suficientes que
están en capacidad de suplir las demandas que tiene una sociedad, una nación, una ciudad, una localidad, un
territorio definido o una población en todos los momentos; por tanto, estos dos conceptos son complementarios
para atender la oferta de alimentos como muestra la figura número 1.

Para MORON y SCHEJTMAN, un diagnóstico sobre la disponibilidad alimentaria debe tener en cuenta las
siguientes características: “ i) suficiente para satisfacer la demanda efectiva y las necesidades básicas de quienes
carecen de poder adquisitivo para expresarlas en demanda de mercado; ii) estable en lo que ha magnitud de las
fluctuaciones de la oferta en el tiempo se refiere; iii) autónoma a niveles política y económicamente aceptables de
dependencia; iv) sustentable en relación a la capacidad de asegurar en el tiempo las condiciones anteriores,
evitando el deterioro de los recursos renovables y no renovables; y v)inocuo en términos de su incidencia sobre la
salud de la población.”( MORÓN C.; SCHEJTMAN A. 1997 – 30) Esta versión amplía la concepción de seguridad
alimentaria, vinculando disponibilidad, con otros elementos que determinan que esta no hace referencia
solamente a la oferta de alimentos en cualquier tipo de condiciones, sino que, esta debe ser estable, sustentable,
autónoma e inocua y además tener la oferta suficiente incluso para los que no tienen acceso por la vía del
mercado1.

Por consiguiente, la disponibilidad al determinar la oferta de alimentos para una población en ciertos momentos y
en cierto territorio, debe responder ampliamente las siguientes preguntas, sobre los elementos específicos de la
seguridad alimentaria nutricional en ese territorio, estas preguntas son:

 ¿Qué tipo de alimentos se producen?,

 ¿Cuáles son las calidades nutricionales de los mismos?,
 ¿Quién los produce?,
 ¿Donde se produce?,
 ¿Cuántos alimentos y cada cuanto se producen?,
 ¿Cuál es la tecnología usada?,
 ¿Qué políticas públicas y que entidades determinan las calidades y los controles en la producción
de alimentos?,

Responder estas 7 preguntas, da pautas determinantes para identificar los problemas generales relevantes a
solucionar; y nos permite proyectar acciones de la política pública en SAN en diferentes niveles de los gobiernos.

1
Para un acercamiento empírico del comportamiento de esta parte de la cadena alimentaria ver: GARAY Luis Jorge, RODRÍGUEZ
Adriana.2005. “Colombia: Diálogo Pendiente”. Documentos de Política Pública para la Paz. Planeta Paz, Ediciones Antropos Bogotá
Junio 2005. BETANCOURT Mauricio, la ponencia presentada en la Universidad del Valle en Foro Internacional Sobre: “Globalidad,
Gobernabilidad Y Territorio: Procesos Locales Y Regionales” Panel: Gobernabilidad Política De Los Territorios, Ponencia: “ La Seguridad
Alimentaria Nutricional –San- Un Acercamiento A La Política Pública”. Cali Noviembre de 2006.

4
 Gràfico Nùmero 1 La Ca dena Alimentaria - Disponibilidad - Esta bilidad

DISPONIBILIDAD ESTABILIDAD

Producción
suficiente de
alimentos

Productividad: recursos,
tipo de tecnologías
usadas, químicas,
biológicas, limpias
implicaciones con la
inocuidad y medio Ciclos Productivos de los
ambiente; producción alimentos, regio-local e
nacional y regio-local, internacional.
comercio
exterior.Productos
agropecuarios y
agroindustriales.

Oferta de
Alimentos

Organizaciones Sociales,
Determinar condiciones
Gremios y Productores
ambientales de los territorios
de alimentos inocuos

Caracterizaciones regio-locales de los sistemas de produción

agropecuario y de los productos agroindustriales de la cadena
alimentaria..

Relaciones intergubernamentales, Nacionales , departamentales,

regionales, municipales con la ciudad eje de la región vinculados a la
cadena alimentaria por políticas públicas e incentivos.

Organizaciones Nacionales, Regionales y Departamentales sobre

condiciones y normas en producción de alimentos inocuos. Ministerio de
Agricultura, Seguridad Social, Medio Ambiente, CAR, Secretarias de
Agricultura Departamentales, Secretarias de Salud, vinculados a la
cadena alimentaria por la via de los controles y los planes de desarrollo.

3.1.2 Distribución

Por distribución, entendemos la posibilidad que tiene una población para adquirir los diferentes alimentos
necesarios para su subsistencia, criterio que conduce a abordar las siguientes preguntas
 ¿Quién distribuye los alimentos?,
 ¿En qué condiciones los distribuye?,
 ¿Cómo es la forma de almacenamiento de alimentos en las zonas urbanas y rurales?
 ¿Cómo, dónde y quien controla los procesos de distribución?;

5
 Gràfico Nùmero 2 La Cadena Alimentaria Distribución

Condiciones para la Distribución de Alimentos

Infraestructura de distribución y transporte de alimentos, Urbana - Rural y

sus condiciones técnicas e higienico sanitarias

1. Normas urbanisticas y de salud

2. Controles de calidad
pública sobre infraestructura para
inocuidad: ambiental y
distribución de alimentos y
humana.
Equipamientos urbanos rurales

Espacios Urbanos y rurales: 1. Las ciudades ejes, controles urbanos, de

salud pública y medio ambiente. 2. Los sitios de acopio y distribución de
los centros regionales dinamizadores, cercanos a los municipios y zonas
productoras de alimentos.

Las relaciones intergubernamentales interlocales e interinstitucionales al

interior de las ciudades eje y su entorno regio-local.

Estas preguntas están relacionada con infraestructuras de distinto orden, y tienen que ver con las condiciones
para la distribución de los alimentos, tanto de tipo urbano como rural, lo cual exige unas condiciones especificas
de orden técnico de acuerdo a los bienes alimenticios a transportar y almacenar, además, de los requisitos
higiénico sanitarios necesarios en cada caso de la distribución, sea de manera directa para los consumidores
finales o de manera indirecta a través de la red de restaurantes y sitios de comidas de los consumidores; también
es necesario entender los diversos canales que se presentan para abastecer los diferentes espacios de un
territorio, tanto desde el sitio de producción hasta el sitio de abastecimiento general y de allí a los abastos mas de
tipo local y barrial de los centros de consumo; esta parte de la distribución se observa en el grafico número 2. En
esta dirección los controles para la distribución en unos casos son de orden nacional en otros departamental y
otros municipal y distrital.

3.1.3 Acceso a los alimentos

Por acceso, entendemos la posibilidad que tiene una población para adquirir los diferentes alimentos necesarios
para su subsistencia, preguntándonos. ¿Quiénes consumen alimentos como acceden a ellos?

La situación asociada al acceso, se refiere a la capacidad que tienen los individuos, las familias y las
comunidades de poder adquirir los alimentos necesarios para su vida diaria, durante toda la vida, en cada una de
las poblaciones, esta capacidad está dada por tres características: una, la generación individual o familiar de
ingresos, vía salarios o rentas, dos, la vinculación individual, familiar o colectiva a programas sociales públicos o
privados; y tres, la capacidad de generar bienes para truequear; como se ve en el gráfico número 3. Estas
condiciones tocan con la distribución del ingreso, los niveles de empleo y pobreza en una región, ciudad, barrio,
familia o individuos.

6
 Gràfico Nùmero 3 La Cadena Alimentaria Acceso

Condiciones para el Acceso a los Alimentos

Capacidad individual, familiar y colectiva de Acceder a los

alimentos

Programas de
Salarios, rentas, Trueque y Producción
Subsidios y Ayuda
individuales y de Autoconsumo
Social Pública
familiares familiar o local.
Privada

Promover y fortalercer las organizaciones sociales de

productores, consumidores y ciudadanos.

Relaciones intergubernamentales interlocales e

interinstitucionales al interior de las ciudades eje y su entorno
regio-local.

Comités interinstitucionales de seguridad alimentaria;

instituciones nacionales, departamentales y locales que
intervienen en el acceso. Comités técnicos y mesas de
alimentación y nutrición, ruralidad, AUP y abastecimiento.

Cuando el acceso a los alimentos se da por la vía del ingreso a partir del salario o las rentas, hay que analizar las
condiciones y dinámicas estas variables. los niveles de empleo y salarios de la población, los precios de los
alimentos en cada una de las ciudades se incorporan como ejes sobre los cuales se realiza el análisis.

Por otra parte cuando el acceso a los alimentos se hace vía programas sociales y subsidios de diferente orden o
por el trueque; se requiere un impulso fuerte a las dinámicas de organización social de las poblaciones,
particularmente cuando hablamos de los programas públicos de ayuda, donde se hace necesario que estos
tengan en cuenta las siguientes preguntas:

 ¿Quiénes son los pobladores que no pueden acceder vía ingreso a los alimentos necesarios?
 ¿Dónde se encuentran ubicados espacialmente?;
 ¿Qué tipo de ingesta requieren?;
 ¿Qué consecuencias ha tenido sobre la salud de esta población la falta de alimentos?,
 ¿Qué tipo de cultura poseen sobre los hábitos de alimentación?

Podríamos tener otra serie de cuestionamientos que permitan la orientación de las acciones públicas sobre el
acceso, pero veamos estas otras preguntas que se hace el Banco Mundial:

“¿Cómo interviene un programa gubernamental en las decisiones de consumo de alimentos para cambiar los
resultados nutricionales? ¿Cómo están vinculados los diversos programas de consumo y las políticas
gubernamentales? ¿Cómo están vinculados los programas de consumo al resto del sector alimentario?”
(TIMMER C. Peter, FALCON Walter P., PEARSON Scott R.1985 - 34 ).

7
En este punto las experiencias que se han tenido en los diversos programas parten de una focalización para
generar fundamentalmente acciones de asistencia, en otros casos de caridad y en donde se privilegian los
indicadores de cobertura y no los de desarrollo, y se reconoce la necesidad y responsabilidad de tener una visión
integradora de políticas, por parte de los distintos niveles de gobierno y de las acciones que se generan en este
aspecto por los organismos internacionales, las ONG y el sector privado.

3.1.4 Uso y Utilidad de los alimentos

Este punto está referido a la forma como se realiza el consumo de alimentos, en cada territorio y que debe incluir
los conocimientos mínimos sobre los tipos de alimentos necesarios, de acuerdo al grupo etáreo y mediados por
elementos culturales; por tanto, tiene en cuenta las formas de consumo individual, familiar, colectivo y
comunitario.

En este aspecto es necesario identificar los grupos de alimentos a consumir, la capacidad nutritiva de los mismos,
y los hábitos alimenticios de la población, los que están determinados por: 1º. Las culturas regionales, locales,
familiares y sus vínculos con las dinámicas globalizadoras impulsadas por la revolución de la información; 2º. La
formación educativa, al interior del núcleo familiar, o de quienes organizan la dieta en los sitios de acceso público
y, 3º.La estructura de salud de la población de manera general, familiar e individual. Estos tres puntos muestran
una situación externa a los individuos y las familias, y otra situación particular de cada uno de los individuos
desde el ángulo especialmente físico determinados además por su situación dentro de la familia y de la sociedad.

Por tanto, hay que tener en cuenta las condiciones biológicas, y los requerimientos proteico-calóricos de las
personas como individuos como familia, y como grupo social y cultural, en la medida que esto permite claramente
determinar el norte de la política pública la cual combina las acciones de acceso con las de uso y utilidad, en
tanto que, “las necesidades nutricionales difieren en cierta medida durante los diversos períodos de la vida”
(LATHAM Michael C. 2002 - 51 ), y del estado nutricional individual.

“Para desbravar a la niña y darle lustre había que empezar por sacarle de adentro el hambre, poco a poco en un
plan ascendente y calculado de nutrición que tomaría meses, empezando por el caldo de papa con perejil,
siguiendo con el potaje de avena o cebada perlada y evolucionando sin apremio hacia las habichuelas, las
lentejas y las habas, porque a una criatura que ha aprendido a alimentarse de aire, como la mata de sábila, no
puede aterrizarla sin solución de continuidad en el chorizo y en el mondongo porque la revientas”( RESTREPO
Laura 2005- 28 )

Se identifica entonces que las dos observaciones sobre los problemas consideradas por Schejtman son
necesarias para cualquier diseño de política en función de la población objetivo y del nivel de riesgo como son:
“Los problemas de vulnerabilidad biológica de grupos específicos (mujeres embarazadas, nodrizas, niños en edad
preescolar, etc.) o la falta de micronutrientes en regiones o grupos sociales determinados (yodo. Vitamina A), y
los problemas de insuficiencia calórico-proteica derivados de la falta de derechos de acceso alimentario”
(SCHEJTMAN Alexander, 1994- 194); puntos esenciales para la parte que toca con el uso y utilidad de los
alimentos en la cadena alimentaria.

8
 Gràfico Nùmero 4 La Cadena
Alimentaria. Uso y Utilidad

Condiciones para el Consumo de alimentos

Individual y
Colectivo Comunitario
familiar

Tipo de alimentos a consumir, limpios; dados en

función de los hábitos alimenticios, la Cultura, la
Educación, la Salud y la capacidad individual o
familiar de acceder a ellos.

Practicas de control manejo, consumo y distribución

familiar y colectiva de los alimentos

Municipios Localidades, veredas, barrios, familias e

individuos.

Relaciones interinstitucionales nacionales, regionales,

municipales, distritales e intralocales

ICBF, FAMI, CLOPS, CLAN, comites de

organizaciones de consumidores, madres, hogares,
escuelas, locales, barriales.

Con esta fase se cierra el último eslabón de la cadena alimentaria, la cual nos da una visión de conjunto si
queremos incidir en la política pública de seguridad alimentaria y nutricional en los territorios.

4. Políticas Públicas y SAN

4.1 Los elementos generales

El desarrollo de las políticas públicas vinculadas a la SAN requiere que retomemos de forma general una síntesis
de la discusión sobre políticas públicas las cuales tienen en su base elementos teóricos, conceptuales y prácticos
para su estudio, formulación, decisión, implementación, evaluación y comparación, los cuales es necesario
conocer para efectos de su aplicación especifica al diseño de la política de SAN.

Definir los elementos a tener presentes, como norma general de las políticas públicas estas son “el estudio de la
acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad ¿Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr
que resultados, a través de que medios?” (Ives MENY, y Jean-Claude THOENIG, 1992 - 7); o como expone
Vargas Alejo, “la política pública como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen
político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a

9
niveles manejables”( VARGAS V. Alejo. 1999 - 57); la sustancia se encuentra en las acciones de gobierno o del
régimen político para resolver ciertos problemas ó en últimas manejarlos.

En nuestro caso hay varios elementos de la acción pública estatal, frente a una situación social problemática, que
debe tener como principio central, para su identificación, un componente de multdisciplinariedad que permite una
acercamiento de manera integral a la política pública específica de SAN, en la medida, que esta toca con las
diversas fases de la cadena alimentaria. Por tanto, debe analizar diferentes niveles de gobierno, y diferentes
estructuras organizacionales dentro de un mismo nivel de gobierno, además de otras organizaciones públicas y
privadas que inciden en su dinámica.

La forma de incidir se presenta a través de variados procesos de intervención, los cuales van desde políticas de
reglamentación ambiental, de salud pública, de condiciones higiénicas mínimas para distribución alimentos, de
decisiones de acceso y políticas sociales. En consecuencia, su análisis pasa por mirar, varias políticas públicas
en diferentes niveles del gobierno: nacional, departamental, distrital y municipal, con elementos comunes y
conflictos en los procesos de aplicación, en alguna o algunas de las fases de la cadena alimentaria.

Esta explicación lleva a superar una visión sectorial sobre el problema de la seguridad alimentaria y nutricional,
vinculada por varias décadas solo como un problema de producción y oferta de alimentos, ó se identificó “la
política alimentaria con la política agrícola”( SCHEJTMAN Alexander, 1994 - 1), independiente de sus
capacidades de salud y nutrición. Por tanto, no hacia parte de la política de salud pública, y las condiciones de
inocuidad como una combinación de salud pública y regulación ambiental. Por otro lado, las posibilidades y
acciones sobre el acceso, se organizan como una acción de política social.

Lo anterior sugiere, que el análisis de la política pública de SAN requiere de una visión sistémica y crítica para
identificar las acciones que de manera integral deben impulsarse, ya que a esto le agregamos relaciones entre
diferentes niveles de gobierno, de espacios territoriales, de estructuras productivas, sociales, políticas y
relaciones sociales que analizan esta parte vinculadas a los complejos territoriales de articulación y producción,
considerados por Coraggio.

Solamente queremos mirar, una síntesis del análisis de las políticas públicas y en esta dirección, observar de los
8 mensajes principales(BID 2006) necesarios a tener presentes al mirar y evaluar estas acciones, y que para
nuestro caso solo aplican ocho, los cuales son los siguientes: uno, tener en cuenta que los procesos son
importantes; dos, tener cuidado con las recetas de política universales; tres, “ciertas características clave de las
políticas públicas pueden ser tan importantes para alcanzar los objetivos de desarrollo como su contenido u
orientación…estabilidad, adaptabilidad, coherencia, y coordinación, la calidad de la implementación y de la
efectiva aplicación, la orientación hacia el interés público y la eficiencia”; cuatro, “los efectos de las instituciones
políticas sobre los procesos de formulación de políticas públicas solo pueden entenderse de manera sistémica”;
cinco, “Las propuestas de reforma política e institucional basadas en grandes generalizaciones no constituyen
una buena estrategia de reforma”; seis, “la capacidad de los actores políticos parta cooperar a lo largo del tiempo
es un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas públicas”; siete, “es más fácil que existan
procesos políticos eficaces y mejores políticas públicas si los partidos políticos están institucionalizados y son
programáticos, las legislaturas cuentan con una sólida capacidad para elaborar políticas, los sistemas judiciales
son independientes, y la administración pública es fuerte”; ocho, “el liderazgo si es funcional, puede ser una
fuerza vital para el desarrollo institucional”

4.2 La Formulación y Evolución de la Política Pública SAN en Colombia

Partiendo de que con una política pública se busca resolver un problema que involucra a la sociedad, la familia, el
individuo, el Estado y los gobiernos, entonces tenemos que esta deberá definir un contenido, unos programas,

10
unas orientaciones normativas, unas capacidades gubernamentales de coerción, unas competencias sociales y
un diseño institucional. Estas condiciones se podrían encontrar en lo referido a la seguridad alimentaria
nutricional, la cual ha tenido diversos momentos, desde la aplicación de acciones desarticuladas y focalizadas en
los años 30 del siglo XX, hasta el siglo XXI, buscando una articulación de las diferentes acciones política pública
en SAN y cuyo eje de intervención se analiza a través del ciclo de la cadena alimentaria. Las dinámicas de
intervención han ido desarrollándose en función de las discusiones que van apareciendo en relación a las
condiciones reales de la población y a los avances en los manejo conceptuales del problema en el orden nacional
como internacional.

En Colombia las acciones sobre seguridad alimentaria se han venido presentando desde el siglo XX, bajo
diferentes formas de ver el problema, allí encontramos acciones que van desde la creación de instituciones que le
apuntan a intervenir en cada parte de la cadena alimentaria, ya desde los años 30 se tienen acciones, en la
disponibilidad y en los 40 con la distribución, en los 50 y 60 en acceso con programas y proyectos de orden
nacional, departamental y municipal, que van desde capacitación con grupos de madres y funcionarios de salud
en lactancia materna (una de las mayores acciones que se han impulsado a través de diversas obligaciones y
reglamentaciones en varios momentos tiene que ver con este aspecto, plan de apoyo a la lactancia materna
1991-1994 y Plan Decenal para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna 1998 – 2008) y
alimentación complementaria para instituciones públicas; en esta década se institucionaliza la intervención en el
acceso a nivel nacional, con la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, entidad adscrita al
Ministerio de la Protección Social, que interviene para responder al problema de la deficiencia nutricional y otros
problemas al interior de la familia.

Desde los años 70 del siglo XX, se han creado diferentes planes y programas que buscan solucionar parte del
problema, así aparece el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición – PAN, como estrategia del gobierno
nacional, el cual se integra a un programa de manejo de la producción campesina a través del -DRI- Desarrollo
Rural Integrado, aspirando entonces a afectar tanto en las acciones para el acceso como en la disponibilidad en
los espacios urbano y rural.

Hacia 1985 se organiza el Plan Nacional para la Supervivencia y el Desarrollo de la Infancia “SUPERVIVIR, por
parte de los Ministerios de Salud, Educación y de Organismos Gubernamentales y No Gubernamentales,
buscando realizar acciones de educación en salud dirigidas a la prevención, e incluyendo la lactancia materna,
con la participación de los equipos de salud, líderes comunitarios y vigías de la salud.

A partir de los años 90 y con las nuevas reglas institucionales y de orientaciones de l a Constitución Política de
1991 Colombia, busca garantizar el derecho a la alimentación equilibrada para los niños y los ancianos que se
encuentren en situación de indigencia en función de los siguientes artículos:
ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad
social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el
cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra
toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o
económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las
leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.
ARTICULO 46. El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas
de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los
servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.
ARTICULO 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

11
ARTICULO 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se
otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y
agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

En esta década, lo referente a las políticas de acceso han tenido que ver con el manejo de la lactancia materna,
de allí que se hayan promocionado varios planes, como Plan Nacional de apoyo a la lactancia materna 1991-
1994, donde se el Gobierno Nacional fija una política para la lactancia materna permitiendo el desarrollo de
iniciativas regionales, que contribuyan a la reducción de la morbimortalidad infantil por causas evitables; por su
parte en 1998, se lanza Plan Decenal para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna 1998 – 2008
donde establece un plan intersectorial e interinstitucional cuyo objetivo general es “lograr que las niñas y niños
colombianos reciban lactancia materna exclusiva hasta los seis (6) meses de edad y continúen siendo
amamantados hasta los dos (2) años simultáneamente con la alimentación complementaria adecuada”; justificado
en que: “La lactancia materna por ser un factor protector de la salud bien definido y de múltiples beneficios,
conlleva a la realización de acciones colectivas propias del PAB, y a acciones individuales que se desarrollan a
través de POS. Debido a que la puesta en marcha de la Iniciativa IAMI en el nivel local contribuye a mejorar los
indicadores de salud y nutrición de los habitantes, los municipios deberán ver en ella una herramienta del PAB
clave para avanzar en la construcción de los Municipios Saludables y aceptar el desafío de trabajar e integrar
acciones para que todas sus instituciones de salud pública o privadas, sean, acreditadas como Instituciones
Amigas con el fin de lograr mejores niveles de salud, nutrición y bienestar.”

En 1996, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, aprobó el Plan Nacional de Alimentación y
Nutrición 1996-2005, como una herramienta intersectorial que permita abordar la problemática nutricional y
alimentaria desde los derechos constitucionales. El objetivo de este Plan era contribuir al mejoramiento de la
situación nutricional y alimentaria de la población colombiana, en especial de la más pobre y vulnerable,
integrando acciones multisectoriales en las áreas de salud, nutrición, alimentación, agricultura, educación,
comunicación y medio ambiente.

En alguna forma la dinámica del Plan conllevo a considerar la necesidad de “fortalecer el proceso de
descentralización a nivel departamental y local y un mayor posicionamiento y visibilidad en las distintas entidades
del nivel nacional que conforman el CONSA” además de los “esfuerzos intersectoriales en materia de
normatividad y legislación para el control y vigilancia de los alimentos para consumo humano, con el fin de
garantizar la inocuidad de los mismos y proteger al consumidor. Es necesario dar continuidad a este proceso y
afianzar las medidas en todos los sectores competentes y responsables del mismo”. Con la estrategia de
“Escuelas Saludables”, permitió la promoción de la salud y de hábitos saludables en aquellos establecimientos
educativos en los que ha sido posible desarrollarla. Los Ministerios de Salud y Educación y el ICBF, publicaron en
1998 los lineamientos generales; faltó una participación más decidida y comprometida de las entidades
responsables de su ejecución y la voluntad política a nivel territorial para el impulso a la misma.
A partir del 2008, se puede decir que se busca construir una política integral para la SAN de manera integrada de
parte del Estado colombiano, a partir del documento Conpes 113 de 2008, sobre la Política Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional, donde considera, que esta la política es el resultado de un proceso de
participación y concertación entre entidades del nivel nacional, departamental y municipal, con organizaciones de
la sociedad civil, organismos internacionales, universidades y gremios, entre otros, y por lo tanto se constituye en
una política de Estado; y donde identifica, una de las principales restricciones para el logro de la SAN ha sido la
inexistencia de una instancia de alto nivel que logre vincular a todos los sectores y niveles que intervienen en su
planeación, desarrollo, seguimiento y evaluación, cada uno desde sus competencias, y que lidere y coordine las
acciones derivadas en el tema, establezca lineamientos de política y normativos y articule la seguridad
alimentaria y nutricional con otras políticas públicas, tales como la de pobreza.

12
En este sentido el CONPES 113, determina e identifica los componentes de desarticulación de las acciones SAN,
a pesar de tener un diseño institucional con competencias definidas, donde el Estado regula, inspecciona, vigila y
controla. Sin embargo la gestión y la intervención del Estado es deficiente, dado que por ejemplo: 1) no existe
información que permita determinar distorsión de los precios añadidos en la cadena alimentaría; 2) los mercados
que se configuran en la comercialización e intermediación de los mismos no se encuentran monitoreados; y 3) la
debilidad del orden nacional y territorial en los aspectos sanitarios y la distribución inadecuada de algunas
competencias, dificulta la vigencia del necesario estatus único nacional y genera la aplicación desigual de las
políticas, directrices y medidas sanitarias. Estos aspectos inciden y potencian las fallas de mercado, el control de
precios y la calidad de los alimentos.

5. La Cadena Alimentaria y la Política Pública SAN

A manera de síntesis, el gráfico número 5 muestra las condiciones que se conjugan desde los territorios y las
organizaciones públicas para la formulación y aplicación de la política pública de SAN en los diferentes elementos
de la cadena alimentaria y hace referencia a las relaciones y articulaciones intergubernamentales que a partir
del análisis desarrollado permite concluir que:

 El gobierno nacional aunque ha pasado de desarrollar acciones en el terreno de la seguridad alimentaria

desde cada uno de los componentes de la cadena alimentaria, busca en los últimos años darle coherencia a
través de algunos planes que aún son desarticulados, pero que a partir del CONPES 113 del 2008 trata de
pretende diseñar una política integradora de las acciones en cada parte de la cadena.

 Las competencias de los gobiernos subnacionales tienen funciones diferentes en cada parte de la Cadena y
no logran poder impulsar desde los centros donde está la población que se beneficia o perjudica con las
decisiones de los niveles de gobierno superior, y entonces la autonomía local se refunde.

 La capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales esta mediada por las relaciones políticas, las
propuestas del gobierno con mayor jerarquía, y los diseños técnicos y financieros de los proyectos a
cofinanciar.

 Las acciones y estrategias se focalizan con un criterio mediático, sea por la denuncias sobre situaciones
críticas o por acciones públicas, locales, regionales, nacionales o internacionales, por ejemplo, los objetivos
del milenio, pero poco integra acciones y promoción de procesos de sostenibilidad.

 La mayor coordinación de la política pública de SAN pasa en lo fundamental por las acciones de ejecución de
presupuestos públicos de distinto orden de gobierno; y en los gobiernos locales, las transferencias
obligatorias buscan una asignación inflexible hacia estas políticas, a pesar de obligar a asignaciones
presupuestales locales en alimentación.

 Los espacios de intervención diferenciados por niveles de gobierno, dejan que cada uno haga su tarea
independiente de los impactos que esto genere sobre el resto de gobiernos.

13
 GRÀFICO NÙMERO 5 ALGUNOS ESPACIOS DE INTERVENCION DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS EN EL CICLO DE LA CADENA SAN

NIVELES DE GOBIERNO Y ORGANIZACIONES PÚBLICAS TERRITORIALES CON COMPETENCIAS EN LA POLITICA PÙBLICA Y EL

CICLO DE LA CADENA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
CICLO CADENA
SAN

NACIONALES DEPARTAMENTALES LOCALES

Organizaciones Organizaciones Organizaciones
Condiciones Condiciones Condiciones
Públicas Públicas Públicas

Controlar condiciones Secretarias

Secretarias
Políticas de precios, ambientales del municipales y
departamentales de
tecnología: Ministerios territorio, diseños de Mínimas sobre las distritales,
Agricultura, Medio
investigación, normas Agricultura, planes, programas y producciones de las zonas, Desarrollo
Disponibilidad y

Ambiente, Salud,
Estabilidad

y controles, comercio Salud, Medio proyectos regionales y rurales, urbanas y Económico y

Desarrollo
exterior, Planes Ambiente; provinciales para suburbanas; intervenciòn Social;
Económico, las
sectoriales y Comercio producción agraria, sobre los usos del suelo de Participación,
Corporaciones
nacionales para el Exterior aplicar normas acuerdo a sus aptitudes. programas
Autónomas
sector agrario. nacionales y regionales, especiales y
Regionales
agrarias y ambientales. focalizados

Políticas de susbsidios y
Políticas de Políticas de susbsidios ayudas directas y Secretarias
susbsidios y ayudas y ayudas directas y focalizadas, a nivel de municipales y
Instituto
directas y focalizadas, focalizadas, a nivel de familias urbanas y rurales, distritales de
Colombiano de Secretarias
a nivel de familias familias urbanas y diseños de planes, programas Salud,
Bienestar departamentales de
urbanas y rurales, rurales,diseños de y proyectos municipales y Desarrollo
Familiar, Red Salud, Desarrollo
Acceso

diseños de planes, planes, programas y comunales; promoción de las Económico y

de Seguridad Económico y
programas y proyectos regionales y organizaciones sociales. Social;
Alimentaria, Social;
proyectos; Promoción provinciales; Promoción Normas especiales de tipo Participación,
Ministerio de Participación.
de las organizaciones de las organizaciones urbanistico sobre programas
Salud;
sociales, normas y sociales, aplicar normas equipamientos y controles de especiales y
controles. nacionales y regionales. calidad, inocuidad: ambiental focalizados.
y humana.

Instituto Secretarias
Mapas de la situaciòn
Mapas de la situaciòn Colombiano de Secretarias municipales y
nutricional regional.
nutricional de Bienestar departamentales de Tipo de consumo de distritales de
Carcateristicas e
Uso y Utilidad

Colombia. Familiar, Red Salud, Desarrollo alimentos, individual, familiar Salud, y Social;
intervenciones focales
Carcateristicas e de Seguridad Económico y y colectivo comunitario, Participación,
por emergencias,
intervenciones focales Alimentaria, Social; hábitos alimenticios y cultura. programas
regionales y
por emergencias. Ministerio de Participación, especiales de
provinciales.
Salud; emergencias.

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6. BIBLIOGARFIA.

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