Modulo 3 2021

Módulo III
POLÍTICA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN
COORDINACIÓN GENERAL
SECRETARÍA EJECUTIVA DEL SISTEMA
Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara
NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
COORDINACIÓN ACADÉMICA
SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Rosario Freixas
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DESARROLLO DE CONTENIDOS
Eréndira Avendaño Ramos

Dr. Enrique Luis Graue Wiechers
Fabiola Navarro Luna
Rector
Georgina Flores Ivich
Dr. Leonardo Lomelí Vanegas
Secretario General COLABORACIÓN EN DESARROLLO DE CONTENIDOS
Laureano Torres Varón

Dr. Luis Agustín Álvarez Icaza Longoria
Rubén Romano
Secretario Administrativo
Dr. Alberto Ken Oyama Nakagawa DISEÑO INSTRUCCIONAL
Secretario de Desarrollo Institucional Ma. Lourdes Ascencio Huertas

Viridiana García Linares
PROGRAMACIÓN Y SEGUIMIENTO
Paulina Jáuregui Leyva
DISEÑO GRÁFICO
Juan Carlos Chávez Reyes

Araceli Toledo Iturralde
DIRECCCIÓN GENERAL DE PLANEACIÓN
CORRECCIÓN DE ESTILO
Lic. Enrique del Val Blanco
Ana de Anda Martínez
Director General de Planeación
Lic. Antonio Gazol Sánchez SISTEMAS
Subdirector de Planeación Longino Jácome Pérez

Ricardo Navarro López
Mtro. Abelardo Aníbal Gutiérrez Lara
Eduardo Noriega Sosa
Subdirector de estudios estadísticos
Jaime Escamilla Rivera APOYO ADMINISTRATIVO
Subdirector de sistemas de información estadística Judith García Sepúlveda

• Curso Combate y Control de la Corrupción en el Servicio Público con Enfoque Presupuestal
Índice
Tema 1. Marco conceptual y normativo. Políticas públicas y problemas públicos: ciclo de políticas,
resultados y evidencia empírica................................................................................................... 8
Tema 2.Proceso de integración de la Política Nacional Anticorrupción......................................................... 19
Tema 3. Política Nacional Anticorrupción: ejes y prioridades....................................................................... 29
Tema 4. Proceso de implementación, seguimiento y evaluación de la Política Nacional Anticorrupción........ 42
Tema 5. Anexo Transversal del presupuesto en materia de combate a la corrupción................................... 58
Tema 6. Caso de la Administración Pública Federal: Programa Nacional de Combate a la Corrupción
y a la Impunidad de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024...................................................... 74
Referencias .............................................................................................................................................. 77
• SESNA | SHCP | UNAM

MÓDULO III
POLÍTICA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
Objetivo
Las y los participantes comprenderán la importancia de la Política Nacional Anticorrupción
(PNA) y del Anexo Transversal Anticorrupción (ATA) como instrumentos estratégicos del
Estado mexicano para el combate a la corrupción, con un enfoque sistémico y transversal.
Asimismo, identificarán la relevancia y el alcance de la PNA como el eje rector en la prevención,
detección y sanción de faltas administrativas; así como en la aplicación, fiscalización y control
de recursos públicos a nivel nacional, con un enfoque presupuestal y de gasto público.
Introducción
La política pública es un curso de acción, creado generalmente por un gobierno como
respuesta a problemas públicos de la sociedad. En este módulo se revisará con detalle el
proceso de integración de la Política Nacional Anticorrupción aprobada por el Comité
Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción el 29 de enero de 2020. Ésta es la política
anticorrupción más importante que se ha emprendido en México.
Con la aprobación de la PNA, las definiciones de política pública en la materia y sus

prioridades quedaron establecidas en un documento rector para todo el país. Es importante
precisar que al tratarse de una política pública y no de un programa, tiene un mayor alcance
y constituye una hoja de ruta que orienta la acción coordinada del Estado para combatir la
corrupción. Además de su novedad como instrumento rector y ordenador, destaca que, por
primera vez, se cuenta con una herramienta presupuestal que lo complementa: el Anexo
Transversal Anticorrupción (ATA), que identifica los recursos presupuestales que anualmente
se programan para combatir el problema de la corrupción.
5

La PNA surge de un proceso de identificación de la corrupción como problema público y,

por tanto, de una definición particular de la misma. En este módulo se revisarán los procesos
de implementación, seguimiento y evaluación de la PNA. Asimismo, se profundizará en los
objetivos, ejes, temáticas, prioridades y plazos potenciales de ejecución de la política. Se
estudiarán las implicaciones presupuestales, así como las prioridades en materia hacendaria
y presupuestaria. Para abonar a la comprensión de este proceso técnico, se revisará también
el marco conceptual y teórico de las políticas públicas. Se estudiará la Política Nacional
Anticorrupción como una política pública en una doble dimensión: como un acto intencional
y como un proceso orientado a la realización de objetivos de interés y de beneficio público.

MÓDULO III:
POLÍTICA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN
Tema 1
Marco conceptual y normativo. Políticas
públicas y problemas públicos: ciclo de
políticas, resultados y evidencia empírica
• Módulo III | Tema 1: Marco conceptual y normativo. Políticas públicas y problemas públicos: ciclo de políticas, resultados y
evidencia empírica
Tema 1. Marco conceptual y normativo. Políticas públicas y problemas

públicos: ciclo de políticas, resultados y evidencia empírica
Marco general
La Política Nacional Anticorrupción (PNA) fue aprobada el 29 de enero de 2020, y en ella se
definen la estrategia y las directrices para el combate a la corrupción en México. Esta política
fue resultado de la integración de diversas perspectivas y de un esfuerzo importante de
análisis y sistematización de evidencia. El esfuerzo realizado para construirla es inédito y el
resultado es que, por primera vez, México cuenta con una política anticorrupción.
Sin embargo, esto no ocurrió en el vacío. En México, los esfuerzos institucionales para el
combate a la corrupción pueden ubicarse desde hace más de tres décadas. En este sentido,
el tránsito hacia una política anticorrupción en nuestro país no puede entenderse cabalmente
sin analizar los esfuerzos previos en la materia, ya que las políticas públicas son producto
de un proceso de aprendizaje constante en el que la experiencia previa y la acumulación
de conocimiento sobre la problemática de interés juegan un papel central. Como menciona
Monsiváis-Carrillo (2019), las instituciones y políticas anticorrupción son el resultado de
procesos de experimentación e innovación constante.
La innovación institucional en la lucha contra la corrupción es fundamental en el

fortalecimiento de las democracias (Monsiváis-Carrillo, 2019). Los grandes cambios de política
son producto de una evolución institucional y, por lo tanto, de un aprendizaje constante.
Además, son impulsados por coyunturas favorables y por la presencia de eventos que
configuran la atención al problema, por ejemplo, la presencia de escándalos de corrupción
y la movilización de la sociedad civil. En este sentido, diseñar e implementar políticas
anticorrupción son procesos que dependen de muchos factores, los cuales deben alinearse
en una ventana de oportunidad para el cambio. Por ello, las relaciones entre actores, la
coyuntura y la experiencia previa son especialmente relevantes en el proceso.
En el caso particular del combate a la corrupción, es fundamental la creación de instituciones

y el diseño de marcos normativos fuertes. En el Módulo II de este curso se revisó la evolución
institucional en términos de combate anticorrupción. La creación de instituciones como
la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (1992), la Auditoría Superior de la
Federación (2000), el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos
8

evidencia empírica
Personales (2002), la Secretaría de la Función Pública (2003), el Instituto Nacional de

Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (2014) y la Fiscalía
Especializada para la Investigación de delitos relacionados con hechos de corrupción (2014)
fueron preparando el terreno que permitió la instauración de la política tal como la conocemos
ahora.
Los cambios normativos también han sido considerables. Cada una de las instituciones
antes mencionadas estuvo acompañada de las leyes que regulan su funcionamiento y,
además, se crearon dos reformas sustantivas entre 2014 y 2015: la de transparencia y la de
anticorrupción. Por ello, los cambios presentes en esta política no pueden entenderse sin
un análisis de la acumulación previa de conocimiento sobre la problemática y cumplimiento
al marco normativo nacional e internacional que articula los esfuerzos realizados para el
combate a la corrupción.
TABLA 3.1 - MARCO NORMATIVO DE LA POLÍTICA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN.
INTERNACIONAL NACIONAL
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Convención Interamericana contra la Co-
• Código Penal Federal.
rrupción de la Organización de los Estados
• Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas. de la Federación.
Americanos.
• Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.
• Convención para combatir el cohecho de
• Ley General de Responsabilidades Administrativas.
servidores públicos extranjeros en transaccio-
• Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
nes comerciales internacionales de la Orga-
• Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
nización para la Cooperación y el Desarro-
• Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
llo Económicos.
• Ley General de Archivos.
• Convención de las Naciones Unidas contra
• Estatuto Orgánico de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anti-
la Corrupción.
corrupción.
Fuente: elaboración propia con información de la Política Nacional Anticorrupción. Marco normativo (2020).
¿Qué es una política pública?

No existe una definición única de política pública, sin embargo, en la literatura académica
podemos encontrar diferentes definiciones con varios elementos en común. Por ejemplo,
para Dye (1972) la definición es bastante sencilla: “una política pública es lo que los gobiernos
deciden hacer o no hacer”. Existen otras definiciones más complejas, por ejemplo, Subirats,
Knoepfel, Larrue y Varone (2008) definen a la política pública como “una serie de decisiones
o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores públicos y a
veces no públicos cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo”.

evidencia empírica
Una política pública representa el intento de definir y estructurar una base racional para
actuar o no actuar. En este sentido, la política es un comportamiento propositivo, intencional
y planeado, no simplemente improvisado. Además, se pone en movimiento con la decisión
de alcanzar ciertos objetivos a través de un conjunto de medios: es una acción con sentido.
Por ello, aún en el caso de inacción, se ha decidido deliberadamente no actuar frente a un
problema público, considerando que dejar de actuar o cerrar los ojos es la mejor estrategia
frente a una cuestión (Parsons, 2007).
La disciplina de las políticas públicas (PP) surge para conocer cómo se toman las decisiones
de gobierno: bajo qué supuestos, consideraciones y procedimientos, así como las interacciones
entre los actores implicados. De esta manera, el interés principal está en la identificación de
las condiciones que hacen que las decisiones de gobierno sean eficaces (Aguilar, 2012)1.
Las políticas públicas se refieren a la forma en que se definen y construyen los problemas,
y la forma en la que llegan a la agenda política (Parsons, 2007). Además, consisten en las
acciones que desarrollan los gobiernos con el objetivo de satisfacer una necesidad presente
en la sociedad. También pueden definirse como un sistema de leyes, medidas regulatorias,
cursos de acción y prioridades de financiamiento sobre un tema determinado. Además, son
una solución o respuesta a uno o varios problemas públicos, por tanto, deben ser diseñadas
de tal modo que constituyan acciones cuyos efectos y resultados cambien la configuración
de una determinada situación social llamada problema (Aguilar, 2012).
Las definiciones presentes en la literatura especializada concuerdan en que la política

pública es un plan específico de acción y que son las autoridades gubernamentales las que
inician su creación. Las políticas públicas representan conjuntos de decisiones y acciones
que deben tener cierta coherencia entre sí, que son diseñadas y ejecutadas por autoridades
públicas. Además, requieren de la participación e interacción de actores diversos (que
pueden ser políticos y no políticos) y responden a problemas públicos. Como elemento final,
es importante mencionar que en ellas se expresan valores.
Para Aguilar (1992), una mirada a las definiciones de los diccionarios de ciencia política arroja
los siguientes componentes comunes:
• Componente institucional: la política es elaborada o decidida por una autoridad

formal legalmente constituida en el marco de su competencia y es colectivamente
vinculante.
1 En México, el interés por esta disciplina comenzó en los años ochenta, debido a una serie de procesos identificables: la devasta-
dora crisis fiscal y política del Estado desarrollador autoritario, la crisis de la economía nacional, la democratización del régimen y la
liberalización de la economía. En este sentido, la disciplina de PP aparece en México en medio de la inconformidad social generalizada
a causa de la crisis (Aguilar, 2012). 10

evidencia empírica
• Componente decisorio: la política es un conjunto o secuencia de decisiones, rela-

tivas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación
específica y en respuesta a problemas y necesidades.
• Componente comportamental: implica la acción o la inacción, es decir, hacer o no

hacer nada; pero una política es, sobre todo, un curso de acción y no sólo una deci-
sión singular.
• Componente causal: son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema
político y social.
Las políticas públicas son públicas porque responden a distintas dimensiones de lo público.
Por ello, el significado de lo público es importante para tener una comprensión amplia del
proceso. Esto significa que responden a problemáticas de interés común, utilizan recursos
públicos, están sujetas al escrutinio público y deben estar abiertas a la participación de la
ciudadanía.
FIGURA 3.1 - ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?
Fuente: elaboración propia (2020), con información de Aguilar (2012).
11

evidencia empírica
De acuerdo con Aguilar (2012), la política pública consiste en un conjunto de acciones

intencionales y causales orientadas a la realización de un objetivo de interés público. Además,
sus lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen
en el tiempo de manera constante y coherente. Por lo tanto, la estructura estable de sus
acciones durante un tiempo determinado es lo que distingue a este tipo de acciones de
gobierno.
Es importante precisar las diferencias entre política pública y programa público. Mientras
que la primera implica una identificación amplia del problema público de interés y está
centrada en la identificación de prioridades e impactos de diversa índole, en la segunda
los esfuerzos se encaminan al desarrollo de acciones concretas, vinculados a las políticas
públicas, y el énfasis se encuentra en la definición de responsables, actividades y productos.
En este sentido, la política pública implica procesos complejos de identificación y definición
de un problema público, mientras que los programas (generalmente adscritos a las políticas
públicas) se refieren a la forma operativa de ejecutar acciones concretas en el marco de la
política pública.
TABLA 3.2 - DIFERENCIA ENTRE POLÍTICA PÚBLICA Y PROGRAMA PÚBLICO
POLÍTICA PÚBLICA PROGRAMA PÚBLICO
• Centrada en el problema público y no en las acciones que

• Centrado en el desarrollo de acciones y proyectos aso-
ya se realizan.
ciados con la política pública.
• Implica una identificación amplia del problema público.
• Vinculado a los procesos de planeación, programación
• Requiere consenso sobre las pautas estratégicas de actua-
y presupuesto de los entes públicos.
ción a mediano y largo plazo.
• El énfasis se encuentra en la definición de responsables,
• Centrada en la identificación de prioridades y con inde-
actividades y productos.
pendencia de la disponibilidad de recursos a corto plazo.
• Centrado en resultados de corto y mediano plazo
• Centrada en los impactos de mediano plazo.
Fuente: elaboración propia.
Problema público
La noción de la existencia de un determinado problema, de sus dimensiones, causas y
efectos es primordial en el proceso de una política pública. De hecho, de acuerdo con Aguilar
(2012), el concepto de política pública ha sido elaborado conceptualmente como un proceso
de solución de problemas. Esto es importante porque únicamente cuando un problema es
visible, es susceptible de ser atendido por las autoridades correspondientes.
12

evidencia empírica
Parsons (2007) establece que la génesis de una política pública implica el reconocimiento
de un problema. La manera en que se definen los problemas depende, en buena medida, de
la manera en que las personas que diseñan las políticas buscan aproximarse a un tema o a
un evento. La determinación de un problema público no es una tarea menor, por ello, la idea
que indica que “los problemas hablan por sí mismos” ha quedado bastante obsoleta, pues
la evidencia de que existe un problema no siempre va ligado a su reconocimiento como un
asunto de interés público. Por ejemplo, el hecho de que existan indicadores que documentan
la existencia del problema de la corrupción, no hace que sea reconocido como problema de
manera automática.
En este sentido, los problemas públicos no existen por sí solos. No todos los problemas
se pueden convertir en problemas públicos y no todos llegan a tener una definición lo
suficientemente precisa para culminar en decisiones públicas acertadas (Montecinos, 2007).
El enfoque de las políticas públicas utiliza el concepto de formación de la agenda pública
para ubicar el surgimiento de los problemas públicos.
La agenda se compone de la colección de problemas, la comprensión de sus causas, las

soluciones, los símbolos y una diversidad de elementos propios de los problemas públicos
que logran ganar la atención de las personas y de las élites políticas (Kingdon, 1984). El
establecimiento de la agenda consiste entonces en el proceso a partir del cual los problemas
y las soluciones llaman la atención del gobierno como posibles asuntos de política (Cobb y
Elder, 1993).
La visión de las políticas públicas como solución y como respuesta nos indica que son acciones
diseñadas para constituir acciones cuyos efectos y resultados cambien la configuración de
un problema. Para ello, se requiere en un primer momento el reconocimiento del problema.
Una situación social es calificada como problema cuando, debido a sus propiedades actuales
y a sus efectos en la vida de las personas, es considerada opuesta, contradictoria o alejada
a la situación que una sociedad y su gobierno valoran. Por ello se exige que sea removida,
disuelta, delimitada, corregida o mejorada (Aguilar, 2012).
Las situaciones sociales que son de interés y beneficio público, de necesidad pública o
que se califican como situaciones injustificables y que requieren que el gobierno intervenga
para su atención y modificación son reelaboradas conceptualmente en el enfoque de
política pública como problema público (Aguilar, 2012). En este sentido, la política pública es
entendida como un proceso de solución de problemas públicos. Esto, naturalmente, requiere
un procedimiento específico con operaciones concretas. Aguilar (2012) denomina este
procedimiento eslabones de la cadena decisoria, los cuales implican acciones intelectuales y
políticas interdependientes:
13

evidencia empírica
FIGURA 3.2 - OPERACIONES INTELECTUALES Y POLÍTICAS INTERDEPENDIENTES QUE CONSTITUYEN E INTEGRAN LA PP
Fuente: elaboración propia con información de Aguilar (2012).
Ciclo de política pública

La noción del ciclo de políticas públicas es ampliamente reconocida por las personas
especialistas en el campo. En el proceso de políticas se distinguen una serie de fases
que tienen su base principal en la propuesta teórica de Jones (1970), que es una de las
más reconocidas y aceptadas. El ciclo sirve como una propuesta metodológica clara para
simplificar el análisis y homologar los procesos complejos que implican las políticas públicas.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que estas etapas no siempre ocurren con un
orden predeterminado. Aunque existen algunas variantes en los libros de texto, el ciclo
comprende generalmente cinco etapas:
1. Definición del problema público.
2. Formación de la agenda de gobierno.
3. Diseño de alternativas de políticas públicas.
4. Implementación.
5. Evaluación.
14

evidencia empírica
Autores como Arellano y Blanco (2013) siguen una propuesta de cinco etapas que no
necesariamente tienen una secuencia: entrada en la agenda gubernamental, definición
del problema, diseño de la política, implementación y evaluación. Todas las etapas del
ciclo se complementan y retroalimentan entre sí.
Más allá de las variantes en las etapas del ciclo, es importante tener en cuenta que en todo
proceso de política pública existen, al menos, las siguientes tres actividades (SESNA, 2020).
• Diseño: supone la identificación y definición del problema público que se busca atender,
la formulación de las soluciones que formarán parte de la política y su adopción a través
de un proceso de toma de decisiones.
• Implementación: supone la ejecución de las soluciones formuladas en la fase de diseño,

a través de acciones sistemáticas con responsables y recursos específicos, alineados
con los objetivos de la política pública.
• Evaluación: implica una valoración sistemática de distintos atributos de la política

pública, como eficiencia, eficacia, calidad y economía, así como de su aportación
marginal para la atención del problema público para la que fue diseñada.
En la siguiente figura se encuentra otro esquema del ciclo básico de desarrollo de políticas
públicas que comprende seis etapas: diseño, definición del problema, formulación de
política, adopción de la decisión, ejecución y evaluación. Como puede observarse, en la
etapa de diseño se contempla la definición del problema, la formulación de la política y la
adopción de la decisión. Es importante no perder de vista que el punto de partida en esta
etapa es la definición del problema. En algunos textos, el ciclo inicia con esta actividad porque
no puede concebirse un proceso de política pública sin que exista un problema identificado
y sin tener noción sobre sus dimensiones, causas y efectos. Recordemos que únicamente
cuando un problema se hace visible, es suceptible de ser atentido por las autoridades
correspondientes.
FIGURA 3.3 - CICLO BÁSICO DE DESARROLLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Fuente: elaboración propia con información de la Guía de diseño de Políticas Estatales Anticorrupción, SESNA (2020).
15

evidencia empírica
En el diseño de una política pública se analizan de manera crítica las opciones de la

misma, los cursos de acción y las estrategias de intervención para solucionar o mitigar
el problema. Esta etapa requiere, además, un consenso entre las autoridades implicadas
sobre la adopción de un determinado curso de acción. Esta búsqueda de consensos y
soluciones compartidas es fundamental para el adecuado avance de la política y requiere de
la incorporación de procesos técnicos, pero también políticos.
Las dimensiones técnica y política en el diseño son relevantes en ciertos tipos de problemas
públicos complejos (wicked problems) en los que existen falta de acuerdos, confusión en la
definición, múltiples alternativas de solución (que incluso son contradictorias) y una masa
crítica de actores interesados en participar en la definición de la política (SESNA, 2020). Por la
complejidad del problema público al que hace referencia, en la elaboración de la propuesta
de PNA se incorporaron de manera simultánea labores técnicas y políticas. El diálogo político
fue fundamental para favorecer la construcción de acuerdos entre los diferentes actores
sobre la definición, el alcance del problema y su ruta de solución. Los procesos de diálogo,
construidos en el proceso de elaboración de la propuesta, se hicieron para lograr lo siguiente
(SESNA, 2020):
• Una caracterización del problema público, en la que se identificaron, de forma ge-

neral, sus atributos definitorios; así como las principales causas que detonan su per-
sistencia.
• Un diagnóstico pormenorizado del problema, que permitió dimensionar su magni-

tud y alcance en distintos ámbitos de la esfera pública.
• Un conjunto de potenciales soluciones, que detallaron una ruta amplia de trabajo

en términos de los ámbitos e instrumentos que se pueden emplear para la solución
del problema público (SESNA, 2020).
16

evidencia empírica
IDEAS IMPORTANTES:
• La política pública consiste en un conjunto de acciones intencionales y
causales orientadas a la realización de un objetivo de interés público.
• La política pública expresa las decisiones razonadas, o no, de actuación

gubernamental para resolver situaciones de interés público.
• La política pública puede ser considerada como un plan específico de

acción y como un proceso de solución de problemas.
• La noción de la existencia de determinado problema, de sus dimensiones,

causas y efectos es primordial en el proceso de política pública.
• El proceso de desarrollo de cualquier política pública se conoce como

su “ciclo de vida”. Este ciclo considera al menos tres actividades: diseño,
implementación y evaluación.
• El interés de la política pública es la identificación de las condiciones que

hacen posible que las decisiones de política sean eficaces.
• Una diferencia entre política y programa público es que la primera está

vinculada a la definición del problema, mientras que la segunda se refiere
a los procesos de planeación, programación y presupuestación de los entes
públicos.
17

MÓDULO III:
POLÍTICA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN
Tema 2
Proceso de integración de la Política
Nacional Anticorrupción
• Módulo III | Tema 2: Proceso de integración de la Política Nacional Anticorrupción
Tema 2.Proceso de integración de la Política Nacional

Anticorrupción
Política Nacional Anticorrupción

En la Política Nacional Anticorrupción (PNA) se define el rumbo estratégico para combatir
el problema de la corrupción en México. Su objetivo principal es lograr la coordinación entre
instituciones públicas diversas, sobre todo aquellas con atribuciones específicas en la materia,
y el involucramiento de distintos sectores de la sociedad. Al ser una política que implicó un
cambio trascendental, se requirió la articulación de distintas instituciones, la construcción
de consensos y una activa participación de la sociedad civil. Esta política es el resultado
de un ejercicio de sistematización, análisis de información y datos obtenidos así como de
un mecanismo de consulta pública nacional que permitió recolectar las perspectivas de
actores diversos (ciudadanía, organizaciones de la sociedad civil, academia, empresarios y
empresarias, entre otros) con respecto al problema de la corrupción.
Recordemos que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA) señala que
el Comité Coordinador, además de ser la instancia responsable de establecer mecanismos
de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), se encarga
del diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la corrupción. En
ese sentido, el Comité Coordinador del SNA resolvió por unanimidad, en junio de 2017, la
elaboración de una propuesta de consulta pública nacional para la elaboración de una PNA
que promoviera la interlocución del Comité Coordinador con la ciudadanía, el empresariado,
la academia, los organismos internacionales, las instituciones públicas y las organizaciones de
la sociedad civil. Esto con el fin de realizar un documento base de política pública.
Con fundamento en el principio de coordinación, el Comité de Participación Ciudadana

(CPC) y la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA) diseñaron y
pusieron en marcha dicho método de consulta para integrar, a través de la Comisión Ejecutiva,
la propuesta de PNA que fuera sometida a consideración del Comité Coordinador del SNA.
19

FIGURA 3.4 - PRIMERAS ACTIVIDADES ORIENTADAS HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE LA PNA
Proceso de consulta, integración y presentación de la PNA

El proceso de consulta, integración y presentación de la PNA se dividió en dos fases que se
detallan a continuación:
FASE 1 FASE 2
Integración y presentación de la versión definitiva de la PNA:

Integración del primer borrador de la PNA: instalación del
foros regionales para presentar avances y recibir insumos para
Consejo Consultivo; consulta ciudadana; integración y aná-
continuar con el desarrollo de la PNA. En esta fase, se cuenta
lisis de insumos; presentación de hallazgos y avances sobre
con la participación del Consejo Consultivo del SNA; integra-
la consulta ciudadana al Consejo Consultivo; e integración
ción de versión definitiva; y entrega de la propuesta de PNA a
de borrador de la PNA.
la Comisión Ejecutiva de la SESNA.
Ruta de trabajo
A mediados de 2018, se desarrolló un método de consulta pública para articular los
elementos necesarios para la integración de la PNA. Este proceso fue coordinado por la
Comisión Ejecutiva con el apoyo de la Red Nacional de Comités de Participación Ciudadana,
de las Secretarías Ejecutivas de los Sistemas Locales Anticorrupción y de las instituciones
integrantes de los Comités Coordinadores de las entidades federativas.
20

El proceso de consulta pública constó de tres pilares:
1. Un consejo consultivo. Este consejo se concibió como un espacio de diálogo de alto

nivel en el que participaron representantes de las organizaciones de la sociedad civil, la
academia, el sector privado, las instituciones públicas y los organismos internacionales
aportando estudios, reportes e investigaciones, que fueron considerados para el
desarrollo de la propuesta de política. El Consejo Consultivo se instaló el 31 de agosto de
2018.
2. Una consulta ciudadana en línea y un análisis de subjetividades a través de 64

entrevistas a profundidad realizadas a diferentes actores. Se preguntó a la ciudadanía
y a las personas especialistas acerca de sus percepciones sobre las causas, efectos y
posibles vías de solución al problema de la corrupción. A partir de un cuestionario se
buscó reconocer las preocupaciones y prioridades de la población con respecto a este
tema, a fin de diseñar soluciones que permitieran atenderlas.
3. Ocho foros regionales. Estos espacios de diálogo buscaron recabar opiniones y

propuestas de académicos, organizaciones de la sociedad civil y funcionarios públicos de
las entidades federativas del país. La información recopilada en esta fase de la consulta
permitió contar con una perspectiva regional y local del fenómeno de la corrupción
que, sin duda, enriqueció los contenidos y los alcances de la PNA.
FIGURA 3.5 - PROCESO DE CONSULTA PÚBLICA
Debido a que la PNA debe tener alcance nacional, fue necesario reconocer las prioridades
existentes en cada una de las entidades federativas. En este sentido, entre el 23 de octubre y
el 29 de noviembre de 2018, se llevaron a cabo ocho foros regionales con el objetivo de recabar
comentarios, opiniones y propuestas relacionadas con las acciones que serían consideradas
21

como prioritarias en la propuesta de PNA por parte de integrantes de los CPC, las secretarías
técnicas, las organizaciones de la sociedad civil, la academia y las y los representantes de las
instituciones que conforman los Comités Coordinadores de las entidades federativas.
Los foros regionales contaron con la asistencia de alrededor de 950 personas. La mayoría de
ellas (poco más de 600) participaron activamente en las mesas de trabajo que se realizaron en
cada foro, como se ve en la figura 3.7. Las mesas tuvieron como temas de reflexión distintas
materias, elegidas por los Comités de Participación Ciudadana de los estados, en función de
los que consideraban de mayor relevancia de acuerdo con sus respectivas regiones.
Estos foros regionales resultaron provechosos para considerar las propuestas de cada
región y de los distintos ámbitos de gobierno en la elaboración de la PNA. Durante éstos,
se solicitó a los participantes que contribuyeran con propuestas de acción para el combate
a la corrupción. Las acciones de cada una de las mesas también fueron priorizadas por los
participantes y fueron sistematizadas por la SESNA como un insumo adicional de la propuesta
de la PNA, como se ve en la tabla 3.3.
FIGURA 3.6 - DISTRIBUCIÓN DE ENTIDADES FEDERATIVAS EN LAS MESAS DE TRABAJO DE LOS FOROS REGIONALES DE LA
POLÍTICA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
Fuente: PNA (2020). 22

En paralelo al proceso de consulta pública, la SESNA realizó un proceso de análisis de estudios

e investigaciones, así como de sistematización, procesamiento y utilización de evidencia que
permitiera reforzar las percepciones y propuestas recopiladas durante la consulta pública.
Con base en la información proporcionada por los integrantes del Consejo Consultivo, se
analizaron 194 estudios que permitieron recopilar evidencia, argumentos y recomendaciones
que enriquecieron la definición del problema, la elaboración de diagnósticos y la construcción
de prioridades de política pública (Política Nacional Anticorrupción, 2020).
Asimismo, se realizó un amplio proceso de recopilación de datos y estadísticas que incluyó

la incorporación de variables de 17 censos y encuestas realizadas por el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), así como de información generada por organizaciones de la
sociedad civil, instituciones públicas y académicas, organismos internacionales, entre otros.
En total, se construyó una base de datos integrada por 118 fuentes, 1 200 líneas y 4 700 celdas
de información.
TABLA 3.2 - FOROS REGIONALES, SEDES Y TEMÁTICAS DE LAS MESAS DE TRABAJO
FECHA DEL FORO

23 OCT 25 OCT 30 OCT 08 NOV 12 NOV 20 NOV 22 NOV 29 NOV
(2018)
TEMÁTICA SEDE
DE LA MESA DE
TRABAJO GUADALAJARA ZACATECAS SALTILLO OAXACA QUERÉTARO HERMOSILLO CANCÚN CDMX
Participación
ciudadana
Sistemas Nacional
y Locales Antico-
rrupción
Ciclo de denuncia,
investigación y
sanción
Acciones para
el combate en
el ámbito local
Fortalecimiento del
servicio público
Redes de
corrupción
Educación para
el control a la
corrupción
23

FECHA DEL FORO

23 OCT 25 OCT 30 OCT 08 NOV 12 NOV 20 NOV 22 NOV 29 NOV
(2018)
Recuperación
de activos
Ambiente de ne-
gocios / empresas
Tecnologías de
la información
Trámites, bienes
y servicios
Fuente: elaboración propia (2020).
FIGURA 3.7 - PROCESO DE INTEGRACIÓN: ANÁLISIS DE DATOS Y REVISIÓN DE EVIDENCIA
Fuente: elaboración propia con información de la PNA (2020).
24

La consulta ciudadana sobre el fenómeno de la corrupción se llevó a cabo a través de

una plataforma en línea que estuvo disponible desde el 31 de agosto hasta el 5 de octubre
de 2018. Dicha consulta buscó enriquecer la definición del problema público a partir de
las percepciones de la población. La consulta recabó opiniones, comentarios y propuestas
relacionadas con experiencias, perspectivas y vivencias de las personas frente al fenómeno de
la corrupción. Asimismo, la consulta ciudadana contó con la participación de 14 079 personas
que completaron el formulario en su totalidad. En este proceso participaron ciudadanos
de todas las entidades federativas, así como de distintos sectores de la sociedad y de las
instituciones públicas (Política Nacional Anticorrupción, 2020).
Con base en los insumos recabados a través de los pilares previamente mencionados, la
Comisión Ejecutiva se comprometió a entregar una propuesta de PNA con las bases para que
las instituciones del Estado mexicano implementen las acciones necesarias para observar,
medir, limitar y sancionar la comisión de hechos asociados a la corrupción. Esta propuesta fue
presentada en el mes de diciembre de 2018. Dicha versión estuvo abierta a retroalimentación
de los interesados durante el mes de enero de 2019. Además, se sujetó a un riguroso proceso
de revisión por parte de especialistas del Banco Mundial durante ese mismo mes.
Algunos de los principales resultados que emitió la ciudadanía en la consulta fueron los
siguientes (PNA, 2020):
• La corrupción está asociada con acciones fuera de la ley que realiza cualquier per-
sona, servidora pública o no.
• La principal causa de la corrupción se relaciona con el hecho de que los corruptos

no enfrentan sanciones ni consecuencias de sus actos.
• Una de las prioridades para combatir la corrupción es cambiar el comportamiento

de cada uno de los mexicanos y mexicanas, y no únicamente el de las personas
servidoras públicas.
• Las propuestas con mayor prioridad para el combate a la corrupción son la investi-
gación y sanción a quienes cometen actos de corrupción.
• En cuanto al nivel de relevancia, una de las prioridades de control de la corrupción

se relaciona con castigar a las y los ciudadanos y a las personas servidoras públicas
corruptas.
• Se combate a la corrupción en el día a día a través de actitudes honestas, del respe-

to a las leyes, de la realización de denuncias, de no cometer actos corruptos, y del
trabajo ético y profesional.
• Las acciones específicas para el control de la corrupción son la identificación y san-

25

ción de personas corruptas; la correcta selección, examinación y capacitación de las

y los aspirantes a cargos públicos; la contratación de personas honestas; la aplica-
ción de la ley; y la mejora de la educación básica.
• Es necesario combatir la corrupción en todos los niveles. El combate es respon-

sabilidad del gobierno y de la sociedad, las y los ciudadanos necesitan conocer y
participar en la toma de decisiones, así como contar con educación cívica y ética.
TABLA 3.4 - ¿QUÉ FUE LO MÁS RELEVANTE QUE CONTESTÓ LA CIUDADANÍA?
ACCIONES PARA PROPUESTAS PARA PRIORIDADES PARA

DEFINICIÓN DE LA CAUSAS DE LA
COMBATIR LA COMBATIR LA EL COMBATE A LA
CORRUPCIÓN CORRUPCIÓN
CORRUPCIÓN CORRUPCIÓN CORRUPCIÓN
El 35% de las y El 42% coincide

los participantes en que la principal
A nivel nacional El 42% de las y Finalmente, el 47% de
considera que la propuesta para
el 39% concibe los participantes las y los participantes
acción prioritaria el combate a la
a la corrrupción consideran que la considera que la
para el combate a corrupción es la
principalmente como causa principal de principal prioridad a
la corrupción rside investigación y
las acciones fuera de la corrupción es que nivel nacional es el
en el cambio al sanción de los
la ley cometidas por los corruptos no castigo a ciudadanos
comportamiento corruptos, incluidos
cualquier persona, enfrentan sanciones ni y servidores públicos
de cada uno de los los que están dentro
sean servidores consecuencias de sus que cometan actos de
mexicanos, no solo de las instituciones
públicos o no. actos indebidos. corrupción.
de los servidores y autoridades de
públicos. justicia.
Fuente: elaboración propia (2020), con información de la PNA (2020).
Como producto de la integración de elementos de la consulta pública y del análisis de

evidencia, fue posible elaborar una definición de problema público, un diagnóstico y un
conjunto de 40 prioridades. Una primera versión de este documento fue presentada a los
integrantes del Comité Coordinador del SNA y a la opinión pública en diciembre de 2018.
Durante las siguientes semanas, se recibieron comentarios y recomendaciones por parte de
diversos actores interesados y, a finales de enero de 2019, el Banco Mundial dio a conocer los
resultados de un proceso de revisión de la propuesta.
Asimismo, durante el primer trimestre de 2019 se incorporaron insumos adicionales

publicados por actores clave como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos y la Red por la Rendición de Cuentas. La propuesta fue aprobada por unanimidad
por la Comisión Ejecutiva de la SESNA el 14 de mayo de 2019, en su primera sesión extraordinaria
del año. Posteriormente, fue puesta a consideración del Comité Coordinador para su análisis,
comentarios y eventual aprobación.
26

IDEAS IMPORTANTES:
• La Política Nacional Anticorrupción es el resultado de un amplio proceso
participativo que favoreció la incorporación de perspectivas de las y los
ciudadanos y especialistas.
• Las perspectivas identificadas en la consulta se fortalecieron a partir del uso

de datos y evidencia empírica sobre la eficacia y potencial impacto.
• Lo más significativo fue el involucramiento de la ciudadanía, de la sociedad

civil organizada, de las y los empresarios y el gobierno en el proceso de
construcción de la Política Nacional Anticorrupción.
27

MÓDULO III:
POLÍTICA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN
Tema 3
Política Nacional Anticorrupción: ejes y prioridades
• Módulo III | Tema 3: Política Nacional Anticorrupción: ejes y prioridades
Tema 3. Política Nacional Anticorrupción: ejes y prioridades
La base para la elaboración de la PNA considera los dos rasgos que caracterizan a la
corrupción (ilegalidad y norma social), así como sus causas problemáticas asociadas
(impunidad, arbitrariedad, distorsión de los puntos de contacto gobierno-sociedad y falta de
involucramiento social y del sector privado). Esto proporciona los elementos necesarios para
proponer una aproximación sistémica que integra diversas causas y efectos del fenómeno de
la corrupción.
En la PNA, el fenómeno de la corrupción se entiende como “un orden social que privilegia
modos de interacción e intercambio basados en el particularismo y el favoritismo, que pueden
manifestarse en comportamientos institucionales y sociales que transgreden principios éticos
y de integridad”. De igual forma, se concibe a la corrupción como un problema sistémico
presente en todos los órdenes y ámbitos de gobierno, por lo que el alcance de la PNA debe
ser nacional, con un enfoque de aplicación en todos los entes públicos del país.
El orden social se entiende como un conjunto estable de instituciones formales e informales.

Esto nos lleva a concebir a la corrupción como un fenómeno caracterizado por reglas del
juego y normas sociales que, en conjunto, regulan el comportamiento de los agentes sociales.
De esta forma la PNA se enfoca en dar solución a un problema en concreto: la incapacidad
que se ha tenido por parte del estado y desde la sociedad para controlar la corrupción, esto
es, prevenirla, investigarla y sancionarla.
OBJETIVO PRINCIPAL DE LA POLÍTICA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN.
El objetivo principal de la PNA es asegurar la coordinación de acciones de todos los entes públicos que
integran el Estado mexicano y el involucramiento de los distintos sectores de la sociedad con la finalidad
de asegurar un control efectivo de las distintas manifestaciones de la corrupción en todos los niveles de
gobierno.
29

Los ejes estratégicos

Los procesos de coordinación e involucramiento en la creación de la PNA se articulan en
torno a cuatro ejes estratégicos, cuyo establecimiento responde a los hallazgos encontrados a
partir del análisis y sistematización de la evidencia, información y datos disponibles. Cada uno
de los ejes corresponde a una causa asociada a la prevalencia de condiciones que perpetúan
la incapacidad para asegurar un control efectivo de la corrupción.
FIGURA 3.9 - EJES ESTRATÉGICOS PNA
Fuente: Resumen ejecutivo PNA (2020).
Los objetivos generales que persigue cada eje son:
Eje 1. Combatir la corrupción y la impunidad
En este eje se incluyen los temas de prevención, detección, denuncia, substanciación

investigación y sanción de faltas administrativas, así como la procuración e impartición de
justicia en materia de delitos por hechos de corrupción. Su objetivo general es combatir la
corrupción e impunidad mediante la generación, adecuación y fortalecimiento de los procesos
de denuncia, detección, investigación, substanciación y sanción, promoviendo mecanismos
de coordinación y transparencia proactiva.
30

Eje 2. Combatir la arbitrariedad y el abuso de poder
En este eje se incluyen los temas de profesionalización e integridad en el servicio público,

procesos institucionales, auditoría y fiscalización. Se persigue el objetivo general de
disminuir los márgenes de arbitrariedad en el servicio público mediante mecanismos de
profesionalización, integridad, control interno, auditoría, fiscalización y rendición de cuentas
en el uso de recursos públicos y en la operación de procesos institucionales clave al interior
de las administraciones públicas.
Eje 3. Promover la mejora de la gestión pública y de los puntos de contacto entre gobierno y sociedad
En este eje se incluyen los temas de mejora de la gestión pública, trámites, servicios,
programas públicos y puntos de contacto entre gobierno y sociedad. El objetivo general es
fortalecer los puntos de contacto, los espacios de interacción y los esquemas de relación
entre los entes públicos y distintos sectores de la sociedad, con el fin de contener sus riesgos
de corrupción.
Eje 4. Involucrar a la sociedad y al sector privado
Como parte de este eje se incluyen los temas de participación ciudadana, integridad y
corresponsabilidad empresarial, así como la educación y comunicación para el control de la
corrupción. Su objetivo general es el de incentivar el involucramiento de diversos sectores de
la sociedad en el control de la corrupción mediante el fortalecimiento e institucionalización de
mecanismos de participación, vigilancia y autorregulación social, bajo un enfoque incluyente
y con perspectiva de género.
L as temáticas
La PNA cuenta con un diagnóstico general dividido en diez temáticas, las cuales se
articularon en torno a los cuatro ejes estratégicos.
31

FIGURA 3.9 - TEMÁTICAS PNA
DOCUMENTO: RESUMEN EJECUTIVO PNA
Cabe destacar que, de las diez temáticas abordadas en la PNA, son dos las que se
vinculan de manera directa con la eficiencia de la asignación, programación y ejecución del
presupuesto público; mientras que algunas otras se vinculan de forma indirecta. Al respecto,
en la temática “Procesos institucionales” se señala que, entre las áreas de riesgo que deben
tomarse en consideración, se encuentra el proceso de integración, aprobación y modificación
del presupuesto. Por otra parte, en el diagnóstico referente a “Puntos de contacto gobierno-
iniciativa privada” se abordan las áreas de riesgo en las contrataciones públicas.
Los objetivos específicos y las prioridades

A partir de los ejes estratégicos y las temáticas señaladas, se establecen prioridades con
el objeto de incidir en dichas condiciones para incrementar la posibilidad de controlar
el fenómeno de la corrupción. Lo anterior se realiza con un enfoque sistémico, y con la
32

coordinación y colaboración de todos los entes públicos del Estado mexicano. De esta
forma, se establecieron cuarenta prioridades de política pública con sus respectivos líderes
de implementación que sirven de guía para el desarrollo de acciones concretas y proyectos
específicos de intervención. Dichas acciones y proyectos deberán estar vinculados con el
ciclo anticorrupción (prevención, detección, investigación y sanción de actos de corrupción) y
contemplar la atención de los cuatro ejes estratégicos, para combatir y controlar el fenómeno
de la corrupción en nuestro país de forma integral.
Además, las prioridades se clasifican en plazos potenciales para su ejecución (en corto,
mediano y largo plazo) y se encuadran en diez objetivos específicos que se buscan la
solución de las temáticas que integran cada uno de los cuatro ejes estratégicos. Por
mencionar un ejemplo, no es posible concebir un combate eficaz a la impunidad si no se
combinan estrategias que fortalezcan las capacidades de las instancias de control interno
y de procuración e impartición de justicia, con herramientas que incrementen de manera
significativa el involucramiento activo de la sociedad por medio de la denuncia. Asimismo, no
se puede suponer el fortalecimiento de la participación ciudadana y de la corresponsabilidad
empresarial en el control de la corrupción sin un correlato institucional y administrativo
que, por una parte, propicie el diálogo y la co-creación y que, por otra, inhiba los riesgos de
corrupción existentes en los puntos de contacto entre gobierno y sociedad.
TABLA 3.5 EJES ESTRATÉGICOS Y OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA POLÍTICA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
EJES ESTRATÉGICOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1. Promover los mecanismos de coordinación de las autoridades competen-

tes para la mejora de los procesos de prevención, denuncia, detección,
investigación, substanciación y sanción de faltas administrativa y hechos
• 1. Combatir la corrupción de corrupción.
y la impunidad.
2. Fortalecer las capacidades institucionales para el desahogo de carpetas
de investigación y causas penales en materia de delitos por hechos de
corrupción.
3. Fortalecer el servicio público mediante servicios profesionales de carre-

ra y mecanismos de integridad a escala nacional, bajo principios de
mérito, eficiencia, consistencia estructural, capacidad funcional, ética e
integridad.
4. Fomentar el desarrollo y aplicación de procesos estandarizados de pla-

• 2. Combatir la neación, presupuestación y ejercicio del gasto con un enfoque de má-
arbitrariedad y el abuso xima publicidad y participación de la sociedad en la gestión de riesgos
de poder. y el fomento de la integridad empresarial.
5. Fortalecer los mecanismos de homologación de sistemas, principios,

prácticas y capacidades de auditoría, fiscalización, control interno y
rendición de cuentas a escala nacional.
33

EJES ESTRATÉGICOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS

6. Promover la implementación de esquemas que erradiquen áreas de ries-
go que propician la corrupción en las interacciones que establecen
• 3. Promover la mejora de ciudadanos y empresas con el gobierno al realizar trámites, y acceder
la gestión pública y de a programas y servicios públicos.
los puntos de contacto
gobierno-sociedad. 7. Impulsar la adopción y homologación de reglas en materia de contrata-
ciones públicas, asociaciones público-privadas y cabildeo, que garanti-
cen interacciones íntegras e imparciales entre gobierno y sector privado.
8. Impulsar el desarrollo de mecanismos efectivos de participación que favo-

rezcan el involucramiento social en el control de la corrupción, así como
en la vigilancia y rendición de cuentas de las decisiones de gobierno.
• 4. Involucrar a la sociedad
y el sector privado. 9. Promover la adopción y aplicación de principios, políticas y programas
de integridad y anticorrupción en el sector privado.
10. Fomentar la socialización y adopción de valores prácticos relevantes en

la sociedad para el control de la corrupción.
Fuente: PNA (2020).
A continuación, se enlistan las cuarenta prioridades que se establecen en esta Política

Nacional Anticorrupción:
TABLA 3.6 - 40 PRIORIDADES QUE SE ESTABLECEN EN LA POLÍTICA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
Desarrollar y ejecutar programas estratégicos que fomenten la coordinación

Prioridad 1 entre las autoridades responsables de atender, investigar, substanciar,
determinar, resolver y sancionar faltas administrativas graves y no graves.
Asegurar la coordinación entre instituciones encargadas de la detección e

Prioridad 2 investigación de hechos de corrupción con las autoridades competentes en
materia fiscal y de inteligencia financiera.
Incorporar sistemas de inteligencia estandarizados e interoperables en

los entes públicos orientados a la prevención, detección, investigación y
EJE 1. Prioridad 3
susbtanciación de faltas administrativas y delitos por hechos de corrupción,
Combatir la corrupción derivados de la implementación de la Plataforma Digital Nacional.
y la impunidad.
Implementar estrategias efectivas para la difusión de las obligaciones

de transparencia y publicación de información proactiva en materia de
Prioridad 4
prevención, denuncia, detección, investigación, resolución y sanción de
hechos de corrupción, en colaboración con el SNT.
Impulsar la mejora y homologación a escala nacional de protocolos y

procesos de presentación de denuncias y alertas por hechos de corrupción
Prioridad 5
por parte de ciudadanos, contralores y testigos sociales, e instituciones de
fiscalización y control interno competentes.
34

Generar y ejecutar procesos homologados a escala nacional de protección

Prioridad 6 a denunciantes, alertadores, testigos, servidores públicos expuestos, peritos y
víctimas de hechos de corrupción.
Establecer una política criminal en materia de delitos por hechos de

Prioridad 7
corrupción.
Generar evidencia e insumos técnicos sobre el funcionamiento, capacidades

EJE 1. y desempeño de las instancias encargadas de la detección, investigación,
Combatir la corrupción Prioridad 8 substanciación, determinación, resolución y sanción de faltas administrativas
y la impunidad y delitos por hechos de corrupción, que produzca inteligencia administrativa
(continuación). y mejore los procesos correspondientes.
Fortalecer las capacidades de investigación de la Fiscalía General de la

Prioridad 9 República y de las fiscalías de las entidades federativas en materia de delitos
por hechos de corrupción.
Implementar mecanismos de gobierno abierto que fortalezcan las acciones

de combate a la corrupción por parte de las instancias encargadas de
Prioridad 10
la investigación, substanciación, determinación y resolución de faltas
administrativas y delitos por hechos de corrupción.
Impulsar la adopción, socialización y fortalecimiento de políticas de integridad

Prioridad 11. y prevención de conflictos de interés, en los entes públicos mediante comités
de ética o entes homólogos.
Promover el diseño, implementación y evaluación del desempeño de

programas de capacitación, certificación de capacidades y desarrollo
Prioridad 12.
profesional en el servicio público enfocadas al control de la corrupción,
responsabilidades administrativas y ética pública.
Generar bases y criterios mínimos para el diseño, desarrollo y ejecución de

Prioridad 13. programas de recursos humanos en el servicio público, en colaboración con
la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación.
Generalizar el diseño, instrumentación y evaluación de servicios profesionales

de carrera en todos los ámbitos de gobierno y poderes públicos, basados
Prioridad 14. en el mérito, capacidades, desempeño y habilidades de acuerdo con el
perfil de puesto, cargo o comisión, con perspectiva de género y fomento a
EJE 2.
la diversidad e inclusión.
Combatir la arbitrariedad
y el abuso poder. Implementar un modelo de evaluación del desempeño del Sistema Nacional
Prioridad 15. Anticorrupción, junto con una metodología nacional de anexo transversal
presupuestal en materia de combate a la corrupción.
Fomentar el desarrollo de políticas de transparencia proactiva y gobierno

abierto que propicien, desde una perspectiva ciudadana, el seguimiento,
evaluación, mejora, simplificación, gestión de riesgos y rendición de cuentas
Prioridad 16.
de los entes públicos, el ciclo presupuestal, las contrataciones públicas, las
asociaciones público-privadas, el cabildeo y los programas públicos, en
colaboración con el SNT e instancias públicas nacionales e internacionales.
Impulsar la consolidación y evaluación a escala nacional de los procesos de

armonización contable, así como de mecanismos que promuevan el ejercicio
Prioridad 17.
de los recursos públicos con criterios de austeridad y disciplina financiera, y
que aseguren la generación de ahorros presupuestarios.
Impulsar políticas de archivo y procesos homologados de gestión documental,

en colaboración con el Sistema Nacional de Archivos y el SNT, que mejoren
Prioridad 18.
la calidad de la información que las entidades públicas registran mediante
sistemas informáticos actualizados.
35

Impulsar la coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional de

Fiscalización para la homologación y simplificación de normas, procesos y
métodos de control interno, auditoría y fiscalización; así como la colaboración
Prioridad 19. con otras instancias públicas que facilite el intercambio de información para
EJE 2. maximizar y potencializar los alcances y efectos de la fiscalización y de los
Combatir la arbitrariedad procedimientos de investigación y sanción de faltas administrativas y hechos
y el abuso poder de corrupción.
(continuación).
Impulsar el desarrollo y utilización de metodologías de análisis de datos
masivos e inteligencia artificial relacionadas con la identificación de riesgos, la
Prioridad 20.
evaluación, la mejora de la gestión, la auditoría y la fiscalización estratégicas
de programas, procesos, actividades y funciones en el sector público.
Fomentar la colaboración interinstitucional y el intercambio de información

que permitan un fortalecimiento y simplificación de los puntos de contacto
Prioridad 21.
gobierno sociedad, como trámites, servicios, seguridad ciudadana,
programas sociales, servicios educativos y de salud, entre otros.
Fortalecer mecanismos de evaluación de los programas presupuestarios con

Prioridad 22.
enfoques de derechos humanos y gestión de riesgos de corrupción.
Promover la mejora, simplificación de los procesos institucionales y

homologación de trámites y servicios públicos a través del desarrollo de
Prioridad 23.
sistemas de evaluación ciudadana y políticas de transparencia proactiva, en
coordinación con el Sistema Nacional de Mejora Regulatoria.
Generar un sistema único que integre información sobre las políticas sociales,
Prioridad 24. que incluya un catálogo nacional de programas sociales y un padrón
universal de beneficiarios que aproveche la información pública existente.
Crear observatorios y laboratorios de innovación social para la gestión de

EJE 3. Prioridad 25. riesgos de corrupción en los puntos de contacto gobierno sociedad, así
Promover la mejora de la como para la vigilancia en compras y adquisiciones públicas.
gestión pública y de los
puntos de contacto gobier- Fomentar la conformación de una coalición de empresas íntegras que impulse
no-sociedad. Prioridad 26. la adopción de buenas prácticas internacionales en la materia dentro del
sector productivo.
Impulsar la creación y homologación de principios normativos en materia de

Prioridad 27. cabildeo y conflicto de interés dirigidos a la prevención y sanción de hechos
de corrupción.
Desarrollar e implementar políticas de transparencia proactiva y gobierno

abierto que fortalezca la rendición de cuentas y la vigilancia social en
Prioridad 28.
materia de infraestructura, obra pública y asociaciones público-privadas, en
colaboración con el SNT.
Desarrollar e implementar un sistema único de información sobre compras

y adquisiciones públicas, que incluya un padrón nacional de proveedores
Prioridad 29.
de gobierno y un sistema nacional homologado de contrataciones públicas,
vinculados a la Plataforma Digital Nacional.
Promover la creación y adopción de criterios y estándares unificados en las

Prioridad 30. compras, contrataciones y adquisiciones públicas, que acoten espacios de
arbitrariedad, y mejoren su transparencia y fiscalización.
Desarrollar una agenda estratégica, con un enfoque incluyente y perspectiva

EJE 4. de género, de incidencia ciudadana en el control de la corrupción, en la
Involucrar a la sociedad Prioridad 31. que se promueva el fortalecimiento de los mecanismos de participación
y al sector privado. ciudadana existentes en la materia, y la creación de nuevos esquemas y
redes de colaboración social.
36

Implementar políticas de transparencia proactiva y gobierno abierto que

Prioridad 32. promuevan la participación ciudadana y el ejercicio de derechos en el
combate de la corrupción, en colaboración con el SNT.
Crear un catálogo nacional de mecanismos de participación social que

Prioridad 33. contribuya a la incidencia formal y efectiva de la vigilancia ciudadana en la
prevención y combate de la corrupción.
Fomentar el desarrollo y uso de mecanismos colaborativos y digitales

Prioridad 34. de participación ciudadana para articular propuestas de combate a la
corrupción desde la sociedad.
Fortalecer el papel de los Comités de Participación Ciudadana (CPC) en

los procesos de comunicación y promoción de la cultura de la integridad
Prioridad 35.
y el combate a la corrupción, con especial énfasis en los sectores social y
empresarial.
EJE 4.
Articular esquemas de colaboración con cámaras empresariales y organismos
Involucrar a la sociedad internacionales que fomenten el desarrollo y adopción de políticas de
y al sector privado Prioridad 36. cumplimiento y programas anticorrupción; así como la generación y
(continuación). aprovechamiento de datos abiertos en la materia en el sector privado, en
especial las MiPyMES.
Apoyar la identificación de fuentes de financiamiento y de fomento para

el desarrollo de proyectos de investigación y la articulación de redes
Prioridad 37.
ciudadanas que contribuyan al combate de la corrupción desde la sociedad
civil y la academia.
Adoptar prácticas homogéneas de parlamento abierto en los poderes

Prioridad 38.
legislativos federal y estatales, tendientes a un modelo de estado abierto.
Homologar criterios a escala nacional para la realización de campañas

Prioridad 39. de comunicación sobre la corrupción, sus costos, implicaciones y elementos
disponibles para su combate.
Colaborar con el Sistema Educativo Nacional en materia de formación

Prioridad 40.
cívica, ética, integridad y derechos humanos.
Las cuarenta prioridades contienen elementos concretos delimitados, de manera que no

se deben confundir con acciones programáticas o estrategias, pues no hacen referencia
a proyectos específicos. Cabe destacar que, de estas prioridades de política pública, hay
ocho que se vinculan directamente con fortalecer la integridad en las etapas del proceso
presupuestario, como se ve en la tabla 3.6.
37

TABLA 3.7 - PRIORIDADES DE LA PNA VINCULADAS AL CICLO PRESUPUESTARIO
EJE PRIORIDAD
Implementar un modelo de evaluación del desempeño del Sistema Nacional
Prioridad 15. Anticorrupción, junto con una metodología nacional de anexo transversal
presupuestal en materia de combate a la corrupción.
Fomentar el desarrollo de políticas de transparencia proactiva y gobierno

abierto que propicien, desde una perspectiva ciudadana, el seguimiento,
EJE 2. evaluación, mejora, simplificación, gestión de riesgos y rendición de cuentas
Prioridad 16.
Combatir la arbitrariedad de los entes públicos, el ciclo presupuestal, las contrataciones públicas, las
y el abuso poder. asociaciones público-privadas, el cabildeo y los programas públicos, en
colaboración con el SNT e instancias públicas nacionales e internacionales.
Impulsar la consolidación y evaluación a escala nacional de los procesos

de armonización contable, así como de mecanismos que promuevan el
Prioridad 17.
ejercicio de los recursos públicos con criterios de austeridad y disciplina
financiera, y que aseguren la generación de ahorros presupuestarios.
Fortalecer mecanismos de evaluación de los programas presupuestarios con

Prioridad 22.
enfoques de derechos humanos y gestión de riesgos de corrupción.
Crear observatorios y laboratorios de innovación social para la gestión de

Prioridad 25. riesgos de corrupción en los puntos de contacto gobierno sociedad, así
como para la vigilancia en compras y adquisiciones públicas.
EJE 3.
Promover la mejora de la Desarrollar e implementar políticas de transparencia proactiva y gobierno
gestión pública y de los abierto que fortalezca la rendición de cuentas y la vigilancia social en
Prioridad 28.
puntos de contacto gobier- materia de infraestructura, obra pública y asociaciones público-privadas, en
no-sociedad. colaboración con el SNT.
Desarrollar e implementar un sistema único de información sobre compras

y adquisiciones públicas, que incluya un padrón nacional de proveedores
Prioridad 29.
de gobierno y un sistema nacional homologado de contrataciones públicas,
vinculados a la Plataforma Digital Nacional.
Promover la creación y adopción de criterios y estándares unificados en las

Prioridad 30. compras, contrataciones y adquisiciones públicas, que acoten espacios de
arbitrariedad, y mejoren su transparencia y fiscalización.
Fuente: elaboración propia (2020), con información de la PNA (2020).
Como se ve en el contenido presentado anteriormente, la PNA comprende ejes estratégicos,

temáticas y prioridades. Con ello busca asegurar una adecuada planeación y una ruta eficaz
en el control de la corrupción, con un enfoque sistémico y donde todos los entes públicos
del Estado mexicano deberán coordinarse y colaborar. De las diez temáticas presentes en la
política, dos se vinculan de manera directa con la eficiencia de la asignación, programación y
ejecución del presupuesto público, mientras que algunas otras se vinculan de forma indirecta.
38

En la temática “Procesos institucionales”, se señala que, entre las áreas de riesgo que deben
tomarse en consideración, se encuentra el proceso de integración, aprobación y modificación
del presupuesto. Por su parte, en el diagnóstico referente a “Puntos de contacto entre
gobierno e iniciativa privada”, se abordan las áreas de riesgo en las contrataciones públicas.
Ambas están ligadas directamente con el presupuesto.
De las cuarenta prioridades presentadas, hay ocho que se vinculan directamente para
fortalecer la integridad en las etapas del proceso presupuestario. Esto es importante porque
el combate a la corrupción requiere presupuesto. Aunque el combate a la corrupción está
presente como una prioridad de gobierno desde hace varios años, la correcta implementación
de la política demanda saber con certeza cuánto se gasta en ello y cómo se ejercen los recursos.
La adecuada planeación presupuestal aumenta la probabilidad de éxito de una política y todos
los recursos deben estar presupuestados y ser transparentes. En este sentido, el artículo 126
constitucional establece que “no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en
el Presupuesto o determinado por ley posterior”. Esto implica que, en principio, deben estar
planeados y previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).
El Sistema Nacional Anticorrupción, en términos amplios, es una apuesta de alcance nacional

que supuso un cambio constitucional y diversos cambios legales, tanto en la legislación federal
como en la local. Sin embargo, es importante precisar que los cambios normativos son solo
una parte del sistema. Su implementación supone hacer previsiones presupuestales cada
año para construir y consolidar los nuevos órganos, instancias y capacidades institucionales,
con la finalidad de realizar las nuevas funciones de inteligencia, y crear las herramientas
tecnológicas y las conexiones que el sistema requiere.
En ese sentido, la Política Nacional Anticorrupción (PNA), que surge de esta nueva apuesta,
es un documento estratégico de largo aliento que plasma la agenda del Estado mexicano en
la materia. Consiste igualmente en un instrumento que facilita el adecuado funcionamiento
del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Como se vio en este tema, la PNA contiene el
diagnóstico y las prioridades que orientan la actuación de los integrantes del SNA y de todos
los entes públicos del país en el ámbito de sus respectivas competencias, en prevención,
detección, investigación y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como
en la fiscalización y el control de recursos públicos.
39

IDEAS IMPORTANTES:
• La PNA fue aprobada el 29 de enero de 2020 por el Comité Coordinador del
Sistema Nacional Anticorrupción.
• En la PNA la corrupción se considera un problema sistémico presente en todos

los órdenes y ámbitos de gobierno.
• En la PNA se establecen cuarenta prioridades de política pública que se

alinean a cuatro ejes estratégicos y a diez temáticas generales.
• Con la aprobación de la PNA, se inicia una fase clave que implicará traducir
las cuarenta prioridades en acciones concretas y factibles.
• Ocho de las cuarenta prioridades se vinculan directamente a fortalecer la

integridad en las etapas del proceso presupuestario. Las acciones serán
implementadas por las instituciones públicas del país.
• Las prioridades de política pública tienen líderes de implementación que sirven

de guía para el desarrollo de acciones concretas y proyectos específicos de
intervención.
• La PNA es un plan estratégico de largo plazo que define un diagnóstico y

prioridades compartidas a escala nacional.
40

MÓDULO III:
POLÍTICA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN
Tema 4
Proceso de implementación, seguimiento
y evaluación de la Política Nacional
Anticorrupción
• Módulo III | Tema 4: Proceso de implementación, seguimiento y evaluación de la PNA
Tema 4. Proceso de implementación, seguimiento y

evaluación de la Política Nacional Anticorrupción
Con la aprobación el 29 de enero de 2020, durante la sesión del CC-SESNA,de la Política
Nacional Anticorrupción se inicia una etapa en la que deben desarrollarse las propuestas
metodológicas que permitan:
• Evaluar los resultados e impactos generados mediante la implementación de la

PNA.
• Observar en el tiempo la trayectoria del fenómeno de la corrupción en el país.
• Realizar un análisis de las acciones implementadas con base en un análisis de indi-

cadores de resultados.
Implementación
De acuerdo con la PNA, para cumplir con su propósito es indispensable contar con
una estrategia que concrete las prioridades de política pública en acciones y proyectos
definidos, factibles y relevantes, que sean implementados por los entes públicos del país.
La implementación supone la ejecución de las intervenciones de política definidas en la
PNA, mediante la coordinación de los esfuerzos institucionales de los integrantes del Comité
Coordinador del SNA y otras dependencias de los tres poderes. Dada la configuración del
SNA y la misma PNA, la concreción integral de sus objetivos requiere de la coordinación e
implementación de las Políticas Estatales Anticorrupción (PEA), a fin de concatenar acciones
en el ámbito federal y local.
Es por ello que la SESNA, en conjunto con las instituciones que conforman el CC-SNA
colaboraron estrechamente en la integración del Programa de Implementación de la Política
Nacional Anticorrupción (PI-PNA), atendiendo de esta forma a lo establecido en el artículo
tercero transitorio del Acuerdo por el cual se aprobó la PNA, que mandata el establecimiento
por parte del Grupo Técnico del CC-SNA de las “pautas, guías, normativa y, en su caso, formatos
para la implementación de la [PNA]; que establezcan como mínimo, el número, alcance y
plazos de elaboración de los programas que deriven” (SEGOB, 2020).
El Acuerdo, como se mencionó previamente, estableció la integración del referido Grupo

Técnico conformado por los enlaces de las instituciones del CC-SNA. Al respecto, la SESNA ha
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desarrollado los trabajos tendientes a, en primer lugar, delimitar los aspectos metodológicos
para el diseño del PI-PNA y, en segundo lugar, llevar a cabo las acciones necesarias para
construir los instrumentos que permitan dar ejecución a la PNA.
Una de las primeras directrices que determinó el Grupo Técnico fue la articulación del PI-PNA
mediante cuatro Subprogramas, uno por cada Eje Estratégico de la PNA. Adicionalmente, se
acordó que cada una de las cuarenta Prioridades de la PNA se desagregarían en Estrategias
y Líneas de acción.
En este sentido y a fin de organizar los acuerdos y coordinar los esfuerzos pertinentes, el
15 de octubre de 2020, en el marco de la Cuarta Sesión Ordinaria del CC-SNA fue aprobada
la Metodología para el diseño PI- PNA. El cumplimiento a las disposiciones del documento
metodológico, permitió la concreción de las actividades que derivaron en la integración
del primer borrador del PI-PNA, que será sometido a los procesos correspondientes hasta
alcanzar su aprobación. Esta nueva etapa de la PNA está sustentada por cuatro procesos
principales:
1. Proceso para conformar el Programa de Implementación.
Se estableció un Grupo Técnico y una Metodología para dar dirección a la colaboración y

la coordinación de los procesos de cara a la conformación del PI-PNA. En esta Metodología
se determinó instrumentar la Implementación de la PNA mediante Estrategias y Líneas de
Acción a fin de concretar cada una de las Prioridades de la PNA, y a su vez, cada uno de los
Objetivos Específicos.
2. Responsabilidades en la formulación del Programa de Implementación de la PNA.
Se identificaron dos figuras relevantes: líderes de implementación y ejecutores. Los

primeros se tratan de las instituciones que conforman el CC-SNA, los cuales participaron en
el diseño del PI-PNA de manera simultánea como instituciones independientes, bajo el papel
de Líderes de implementación, o en conjunto a través del Grupo Técnico; los segundos se
refieren a todos los entes públicos, incluyendo al CC-SNA, quienes tendrán la responsabilidad
de instrumentar los medios para la consecución de los Objetivos Específicos de la PNA, con
base en sus atribuciones y presupuesto.
Según lo definido en la Metodología, en el marco de los trabajos colaborativos para la

conformación del PI-PNA, a través de dos rondas de mesas de trabajo, los integrantes del
CC-SNA tendrán las siguientes responsabilidades principales:
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Participar en la primera ronda de mesas de trabajo, en su carácter de Líderes de

implementación, a efecto de:
• Aportar información relevante derivada del ejercicio de las atribuciones de las insti-
tuciones que representan, con el propósito de contribuir en la definición de Estrate-
gias y Líneas de acción.
• Seleccionar las Estrategias y Líneas de acción cuya ejecución recaerá en las instan-
cias que representan, en concordancia con su marco de competencias.
Participar en la segunda ronda de mesas de trabajo en su carácter de Ejecutores de la PNA

a efecto de:
• Definir los procesos y plazos específicos vinculados con la implementación de las

Estrategias y Líneas de acción, a partir de la selección realizada en la primera ronda.
• Definir la relación del PI-PNA con otros instrumentos anticorrupción.
3. Estrategias y Líneas de Acción del Programa de Implementación, y su relación con otros instrumentos
anticorrupción.
Para la consecución de los diez Objetivos Específicos de la PNA, la Metodología estableció

un máximo de tres Estrategias para instrumentar cada una de las 40 Prioridades de la PNA,
que están alineadas a estos objetivos, así como un máximo de tres Líneas de Acción por cada
Estrategia.
FIGURA 3.10 – ESTRATEGIAS Y LÍNEAS DE ACCIÓN
Máximo 3 estrategias Máximo 3 líneas

por prioridad de acción
por estrategia
Estrategia 1
Línea de acción 1
Prioridad 1 Estrategia 2
Línea de acción 2
de la PNA
EJE DE Estrategia 3 Línea de acción 3
LA PNA
Prioridad 2
de la PNA Estrategia 1 Línea de acción 1
Fuente: PNA (2020)

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Asimismo, como parte de la discusión, se retomaron, en lo aplicable, aquellas Estrategias y

Líneas de Acción del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de
Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 (PNCCIMGP).
4. Planeación de procesos subsecuentes.
A fin de llevar a cabo un proceso de mejora continua, el PI-PNA podrá ser sujeto de
modificaciones que se consideren pertinentes con base en los resultados de las revisiones
establecidas a tres años. El objeto de estos ajustes serán las estrategias, y líneas de acción, así
como en los instrumentos de seguimiento comprendidos en los subprogramas.
Sobre esta base, resulta necesario contar con un modelo de coordinación claro para
articular a los integrantes del Comité Coordinador en la implementación de las prioridades y
en la evaluación de los resultados de las acciones derivadas a partir del marco de prioridades
establecidas en esta política.
Los plazos para desarrollar las prioridades consideran tres momentos:
1. Las prioridades a corto plazo abarcan un periodo de tres años o menor.
2. Las prioridades de mediano plazo podrían concretarse en un periodo de entre tres y seis
años.
3. Finalmente, dada su complejidad, para las prioridades a largo plazo se considera que el
periodo de implementación excederá los seis años.
Un pilar fundamental en el desarrollo del proceso de implementación es el diálogo y la

colaboración con la mayor cantidad posible de actores sociales. Dicho diálogo ocurre bajo
el liderazgo y la coordinación los integrantes del Comité Coordinador del SNA y a partir de
discusiones técnicas en las que se articulen acciones con la colaboración entre entes públicos
y actores sociales. El objetivo es generar un esquema de implementación que logre combinar
de manera armónica:
• La evidencia disponible.
• Las buenas prácticas existentes.
• Las aportaciones realizadas por los distintos sectores de la sociedad.
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Como se comentó, las mesas de trabajo en la primera ronda buscaron la redacción de

Estrategias y Líneas de Acción que permitan la concreción de los 10 Objetivos Específicos de
la PNA, que a su vez están asociados a las 40 prioridades de política pública. En la primera
ronda de mesas de trabajo se llevaron a cabo encuentros virtuales que contaron con la
participación de diferentes actores provenientes de instituciones gubernamentales, sociedad
civil, cámaras empresariales y académicos.
En cada una de las mesas se atendió uno de los 10 Objetivos específicos, mediante el análisis
del diagnóstico correspondiente al Eje estratégico, del cual se obtuvieron las prioridades.
Permeó el trabajo colaborativo y la discusión técnica para el desarrollo de Estrategias y Líneas
de Acción.
El resultado de la Primera Ronda de Mesas de Trabajo permitió el desarrollo del Borrador

del Programa de Implementación de la PNA. Este instrumento con visión estratégica da
origen a una nueva etapa en el combate al fenómeno de la corrupción.
Conviene resaltar que para asegurar una implementación eficaz las instituciones integrantes
del Comité Coordinador del SNA deben fungir como enlace y canal de comunicación con los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial; así como con las fiscalías, los órganos autónomos,
tribunales de justicia administrativa y representantes de la sociedad civil. Lo anterior en los
ámbitos, atribuciones y competencias de la LGSNA.
De acuerdo con un análisis entre los integrantes del Comité Coordinador del SNA, realizado
por la SESNA, la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación y el
Comité de Participación Ciudadana concentran el grueso de los vínculos de coordinación del
proceso de implementación por lo que dichas instituciones jugarán un rol particularmente
relevante. Esto se ve con mayor detalle en el apartado de Implementación y evaluación de la
PNA.
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FIGURA 3.11 - CONCATENACIÓN DE LOS ELEMENTOS/PRODUCTOS DESARROLLADOS EN CADA FASE DE LA PNA
Fuente: PNA (2020)
La ejecución del programa de implementación y sus respectivos subprogramas debe ser

gradual y progresiva. La gradualidad se refiere a que el impacto esperado no será inmediato,
sino que implica un proceso en el que deberán establecerse productos y metas específicas
encaminados hacia la realización de actividades de acuerdo con los plazos sugeridos.
La progresividad hace referencia a que las acciones contenidas en los programas de
implementación puedan estar sujetas a ciclos de mejora continua, con base en los resultados
que se obtengan de los sistemas de seguimiento y evaluación. En este sentido, una vez
aprobado el programa de implementación, se establecerá un periodo de revisión al cabo de
tres años para, en dado caso, realizar ajustes a las estrategias y líneas de acción establecidas.
Es importante mencionar que este proceso de ajuste progresivo también podría implicar
agregar Estrategias o acciones en función de los resultados esperados, así como incorporar a
otras instancias en los trabajos de actualización/ajuste de la PNA.
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FIGURA 3.12 - MODELO GENERAL DE IMPLEMENTACIÓN EN EL ÁMBITO FEDERAL EN LOS PODERES E INSTITUCIONES FEDERALES
Fuente: PNA (2020).
Retos en la implementación
La implementación de la PNA conlleva retos que deben enfrentar las instituciones que
integran el SNA, otros entes públicos y actores involucrados en todo el país. El primero
de ellos se centra en la necesidad de desarrollar pautas y mecanismos homologados de
implementación de la política, que permitan traducir las prioridades establecidas en la PNA
en acciones, proyectos y productos con responsables claros, que generen resultados a corto,
mediano y largo plazo. El segundo reto se relaciona con el proceso que deberán seguir los
integrantes de los 32 Sistemas Estatales Anticorrupción (SEA) para el diseño, formulación,
implementación y evaluación de sus respectivas Políticas Estatales Anticorrupción (PEA) y
posteriores programas de implementación.
Las PEA son los instrumentos estratégicos elaborados por los Sistemas Estatales
Anticorrupción (SEA), orientados al combate y control de la corrupción en las entidades
federativas. Representan las hojas de ruta que los actores integrantes de los sistemas locales
habrán de seguir para desarrollar acciones encaminadas a contener dicho fenómeno. Las
PEA además son documentos que, en conjunto, contribuyen al logro de lo establecido en la
Política Nacional Anticorrupción (PNA).
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Las PEA, además de definir acciones que contribuyan a las prioridades nacionales, deben
responder a las necesidades específicas de cada entidad federativa, por lo que, es fundamental
que en su diseño se consideren los contextos locales La siguiente figura muestra dicha
alineación.
FIGURA 3.13 - ESQUEMA DE ALINEACIÓN PNA, PEA Y PROGRAMAS DE IMPLEMENTACIÓN
Fuente: elaboración propia (2020).
Para llevar a cabo la alineación de las PEA con la PNA, se generó un documento de apoyo
al trabajo de las SE y CPC de los SEA que comenzaron con su proceso de elaboración de
propuestas de PEA. Así, la SESNA elaboró la Guía de diseño de Políticas Estatales Anticorrupción
(PEA) como insumo de apoyo a las entidades, para facilitar el proceso de diseño, elaboración
y construcción de las PEA. La guía parte de dos criterios fundamentales:
1. Alineación: de las propuestas de PEA a los contenidos estratégicos incluidos en la PNA.
2. Contextualización: aterrizaje efectivo de elementos desarrollados en la PNA a las

particularidades de cada entidad federativa.
Finalmente, los plazos para la implementación iniciaron con el Decreto de publicación de

la PNA, que apareció en el Diario Oficial de la Federación el 25 de febrero de 2020 y entró en
vigor al día siguiente. Entre las primeras acciones subsecuentes, la Secretaría de la Función
Pública puso a consideración una primera propuesta de metodología de implementación de
la PNA (transitorio tercero del Decreto de publicación de la PNA).
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Evaluación
El desarrollo de indicadores, las métricas, y las evaluaciones transparentes y rigurosas
contribuyen a disminuir los espacios de opacidad y arbitrariedad gubernamental. También
permiten establecer pautas y herramientas de análisis permanentes y consistentes que
informen a la ciudadanía sobre los resultados de gobierno. Al respecto, el artículo 31 de la
LGSNA señala que es responsabilidad de la Comisión Ejecutiva generar una metodología
para medir y dar seguimiento al fenómeno de la corrupción. En congruencia, la aprobación
de la PNA es el punto de partida para poder:
• Evaluar los resultados, la calidad, la eficiencia y los impactos, a partir de la imple-

mentación del programa o programas derivados de la PNA.
• Realizar evaluaciones a mediano y largo plazos para la PNA, después de cinco y

diez años, respectivamente. En este sentido, cada dos ciclos de implementación
se podrán revisar y, en su caso, modificar los diagnósticos de la PNA, a partir de los
resultados de la evaluación a mediano plazo.
Es importante considerar que la evaluación debe asumir una postura más amplia para
valorar, tanto a nivel de procesos como de impacto, el fenómeno de la corrupción en su
conjunto. Esta perspectiva resulta primordial para:
• Entender los problemas económicos y de gobernabilidad. Esto incluye el estado y

el nivel de corrupción, los factores que propician su control, así como los principales
patrones y tendencias.
• Identificar y priorizar los objetivos, las acciones y los alcances de los programas de
implementación en materia de control de la corrupción.
• Evaluar si las estrategias anticorrupción plasmadas en la PNA están teniendo los

resultados esperados a lo largo del tiempo, y en qué medida son susceptibles de
ajustes progresivos.
En ese sentido, y de conformidad con el cuarto transitorio del acuerdo mediante el cual el
Comité Coordinador del SNA aprueba la PNA, la SESNA es la responsable de la elaboración
del anteproyecto de metodología de seguimiento y evaluación de la Política. En congruencia
con lo visto anteriormente y con el mandato establecido en la LGSNA, la PNA propone la
creación de un Modelo de Seguimiento y Evaluación de la Corrupción (MOSEC).
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¿Qué es el Modelo de Seguimiento y Evaluación de la Corrupción?
El Modelo de Seguimiento y Evaluación de la Corrupción (MOSEC) es un conjunto de

elementos metodológicos de medición y análisis que permitan realizar una valoración
objetiva, rigurosa, y sistemática de las instituciones, los procesos y los instrumentos de política
en México orientadas al combate a la corrupción y el fortalecimiento de la integridad.
La aproximación, el seguimiento y la evaluación pretenden evitar limitarse a un concepto fijo

de corrupción. Así mismo, permiten que el modelo esté integrado por una gran cantidad de
información que podrá ser analizada en función de las preguntas de evaluación que busquen
resolverse, de la política o de los programas de implementación.
En la medida que las Políticas Estatales Anticorrupción (PEA) se encuentren alineadas

a la PNA, existirá la oportunidad de incluir en el MOSEC indicadores con información a
nivel subnacional. Estos indicadores servirán para brindar información relacionada con el
impacto que están teniendo las respectivas implementaciones de las PEA en las diferentes
entidades federativas del país. Como parte del MOSEC, se definirán dimensiones operativas,
determinadas por temáticas y niveles de desempeño, que faciliten la búsqueda y el análisis
de indicadores.
Para el desarrollo del MOSEC, se propuso la articulación de una ruta de trabajo que integra
tres espacios de diálogo y colaboración técnica, que son:
• Comité técnico de seguimiento, evaluación y medición de la corrupción.

• Foros de discusión regional.
• Dos rondas de mesas de trabajo con los integrantes del Comité Coordinador el SNA,
organizaciones de la sociedad civil, academia y actores involucrados en el fenóme-
no de la corrupción
A través de cada uno de estos espacios de colaboración técnica, se buscará recabar

insumos, propuestas metodológicas e información que permitan un desarrollo comprensivo
del MOSEC en sus distintas vertientes.
FIGURA 3.14 - RUTA DE TRABAJO PARA EL DESARROLLO DEL MOSEC
Fuente: elaboración propia (2020). 51

Entre los principales retos que enfrenta el MOSEC, destaca la necesidad de desarrollar
mediciones que reflejen la experiencia de las y los ciudadanos frente a la corrupción, que
hablen acerca del panorama y estado de la incidencia de hechos de corrupción, y cómo estos
resultados ayudan a lograr o impedir el desarrollo de metas nacionales e internacionales.
En este orden de ideas, es necesario continuar recabando información. Este procedimiento
debe ser continuo y sistematizado, con base en metodologías específicas y válidas. Para
ello, se requiere generar estándares de datos y cerrar brechas de información sobre ciertos
aspectos específicos y útiles para la medición en el ámbito de la corrupción. Por último, es
necesario que esta información sea accesible y entendible para todos, es decir, para las y
los ciudadanos, periodistas y actores gubernamentales, entre otros, y que contribuya, a un
sistema de rendición de cuentas.
Indicadores
La identificación, diseño y desarrollo de indicadores para la evaluación de la PNA son los
pasos siguientes a su aprobación, y se trabaja de forma simultánea con el desarrollo de los
programas de implementación.
FIGURA 3.15 - MODELO DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LA CORRUPCIÓN
Fuente: PNA (2020).

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De acuerdo con la PNA, los indicadores deberán ser levantados a escala federal, estatal y, si
existe información, municipal; de modo que puedan realizarse análisis amplios de monitoreo
en torno a las PEA que se encuentren alineadas a la PNA. La metodología para la evaluación
debe tener una perspectiva en escala, a fin de que sea posible incorporar progresivamente
variables relacionadas con acciones concretas, en función de los resultados que arrojen
las evaluaciones efectuadas, o a partir de nuevas fuentes de información generadas o
identificadas.
En general, cualquier herramienta para la evaluación de la corrupción se define como una

metodología cuyo fin principal es la identificación de la extensión del fenómeno, sus riesgos y
las acciones para su combate en determinado contexto. En este caso, respecto de dos grupos:
1. Los hechos de corrupción sobre los que no se cuenta con información, como se describió
en el diagnóstico de este documento.
2. Los hechos relacionados con el combate a la corrupción cuya información disponible

es mayor. Con este enfoque, se busca ampliar los elementos susceptibles de ser
considerados para la evaluación.
Es importante notar que, hasta este momento, no se incluye una propuesta fija de los
indicadores que podrían ser contemplados en la etapa de evaluación de la PNA o del programa
de implementación. Esto debido a que, las principales fuentes de información y datos están
siendo identificadas a través de un proceso de diálogo y consulta técnica con las instituciones
integrantes del Sistema Nacional Anticorrupción. En este orden de ideas, para fines de
seguimiento y evaluación, se tiene contemplado asociar cada Estrategia con un indicador
estratégico a partir de la definición de una línea base y metas de corto plazo. Para tal fin, se
desarrollarán como base de insumos de información una herramienta de consulta de datos
previstos en el MOSEC, es decir se pondrá a disposición el Catálogo de Información sobre la
Corrupción en México (CICM), esto como primer acercamiento a las variables existentes sobre
el fenómeno de la corrupción.
La información y evidencia proporcionadas por los sistemas de seguimiento y evaluación

contribuyen, entonces, a la articulación de procesos en la toma de decisiones, basados en
evidencia, lo cual resulta crucial en la mejora de la gestión pública, en el fortalecimiento de
las políticas y los programas públicos, y en la distribución eficiente de los recursos públicos.
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Catálogo de Información sobre la Corrupción en México

Como parte de las herramientas del MOSEC, se encuentra el Catálogo de Información sobre
la Corrupción en México (CICM), el cual integra múltiples variables para el monitoreo de las
prioridades. El catálogo permitirá, en medida de lo posible, desagregar la información a nivel
subnacional. Esto les permitirá a las entidades federativas, a los miembros del SNA, a los
actores involucrados y a la ciudadanía en general visualizar la evolución en torno al fenómeno
de la corrupción, a nivel de prioridad de la PNA y por proceso de la LGSNA.
El CICM se concibe como una herramienta estratégica que permitirá:
1.- Fortalecer los diagnósticos de las PEA, a partir del acceso a información actualizada con
desagregación nacional, federal, estatal y municipal.
2.- Orientar el desarrollo de estrategias y acciones de control de la corrupción, alineadas,

por una parte, a las prioridades establecidas en la PNA y en las PEA y, por otra parte, a la
información puntual que revele rezagos o brechas de desempeño.
3.- Contribuir en la construcción de índices, indicadores y otras métricas a través de las

cuales se consoliden esquemas nacionales y estatales de seguimiento y evaluación del
fenómeno de la corrupción.
4.- Identificar brechas o vacíos de información en temas o dimensiones concretas,

relacionadas con el fenómeno de la corrupción y su control, que permitan articular
procesos continuos de generación de datos relevantes.
Pensado como un producto dinámico en constate actualización, el CICM se presentó por

primera vez en abril de 2020 como una herramienta de consulta en formato *.xlsm (Microsoft
Excel habilitado para macros), posteriormente, en septiembre de ese mismo año se presentó
la última actualización dando como prioridad la selección de variables con desagregación
geográfica estatal y municipal, además de cuidar que sean provenientes de ejercicios
estadísticos regulares, es decir, cuya periodicidad sea anual, o bienal, de tal forma que el CICM
v1.1 incrementó su acervo de 600 a 1681 variables y cuenta con 3 métodos de búsqueda:
1. Buscador general, a través del cual se podrán realizar consultas de variables, de acuerdo
con la clasificación por proceso definido, en la LGSNA y el eje estratégico de la PNA al
que cada dato esté asociado.
2. Fichero por variable que permitirá realizar un análisis a fondo de cada dato con base en
la selección realizada por el usuario.
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3. Buscador de información local que, a través de un mapa interactivo, permitirá aproximar

a aquellas variables que tienen cobertura geográfica estatal y municipal.
En resumen, el CICM es una herramienta que sistematiza, ordena y presenta variables

producidos por organizaciones públicas, académicas, sociales e internacionales que permitirán
al usuario analizar diversas aristas del fenómeno de la corrupción en nuestro país, así como
los esfuerzos anticorrupción emprendidos por el Estado mexicano en la materia. El objetivo
de la herramienta es socializar un piso mínimo de información, articulada en un formato
de consulta accesible que a mediano plazo permita armonizar los esfuerzos en materia de
implementación, seguimiento y evaluación de las estrategias y acciones de control de la
corrupción en México, como se ve en la figura 3.16. Es importante mencionar que el CICM es
un producto vivo que se estará actualizando permanentemente.
FIGURA 3.16 - COMPONENTES DEL CATÁLOGO DE INFORMACIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
Fuente: Catálogo de información sobre la corrupción en México, SESNA (s/f).
Actualmente se puede consultar y descargar la herramienta de consulta dinámica, el

manual de usuario y ver información relacionada del CICM v1.1 en el sitio
https://www.sesna.gob.mx/2020/10/30/catalogo-de-informacion-sobre-la-corrupcion-en-
mexico-cicm-version-1-1/
Finalmente, al momento de la redacción de este módulo, el CICM se encuentra en fase de

actualización y ampliación de variables, de forma paralela se trabaja en el desarrollo de un
sitio web con mayores prestaciones para el CICM v2.0 que estará disponible hacia el ultimo
trimestre del año 2021.
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IDEAS IMPORTANTES:
• El establecimiento de una Política Nacional Anticorrupción representa por
primera vez la conformación de un eje estratégico de gobierno que articula
las acciones de todos los entes públicos para prevenir, sancionar y erradicar
la corrupción.
• La aprobación de la PNA abrió la puerta para contar con un sistema de

medición, evaluación y seguimiento del fenómeno de la corrupción. Su
finalidad es conocer los resultados alcanzados en el marco de esta política,
así como identificar las áreas de mejora y aprendizaje con base en un
conjunto de indicadores y datos rigurosamente construidos y actualizados
de manera regular.
• Para que la PNA cumpla con su propósito, resulta indispensable contar

con una estrategia que permita concretar las prioridades de política
pública en acciones y proyectos concretos, factibles y relevantes que sean
implementados por los entes públicos del país.
• Dos pilares fundamentales en el desarrollo del proceso de implementación

son el diálogo y la colaboración con la mayor cantidad de actores sociales
posibles.
• La identificación, diseño y desarrollo de indicadores para la evaluación de

la PNA son los pasos siguientes a su aprobación y se avanzará de forma
simultánea con el desarrollo de los programas de implementación.
• La aprobación de la PNA también es el punto de partida para poder

evaluar los resultados.
• La PNA propone la creación de un Modelo de Seguimiento y Evaluación de

la Corrupción (MOSEC).
• Debido a la falta de información oficial sistematizada, se generará un

Catálogo de Información sobre la Corrupción en México (CICM), como una
herramienta para el monitoreo de las prioridades.
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MÓDULO III:
POLÍTICA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN
Tema 5
Anexo Transversal del presupuesto en
materia de combate a la corrupción
• Módulo III | Tema 5: Anexo Transversal del presupuesto en materia de combate a la corrupción
Tema 5. Anexo Transversal del presupuesto en materia de

combate a la corrupción
La Política Nacional Anticorrupción (PNA) es un instrumento estratégico que funciona como
mapa de ruta para dirigir los órganos, las prioridades y los recursos en materia anticorrupción.
Sin embargo, más allá de su importancia, por sí sola es insuficiente para lograr los cambios
y avances que se proponen, pues para hacer frente a un problema tan complejo como la
corrupción, además de la construcción de una política pública se requiere de inversión estatal
permanente para asegurar los recursos que permitan generar las instancias, capacidades,
herramientas y cambios requeridos.
Una de las contradicciones más acentuadas en los gobiernos suele ser el contraste que
existe entre el discurso sobre la solución de un problema público, en este caso el de la
corrupción estructural que vivimos, y la falta de recursos para enfrentarlo. La PNA, como
cualquier política, requiere de recursos y del despliegue de una actividad específica y directa
por parte de las personas líderes implementadoras. Al tener alcance nacional, el éxito de la
PNA depende de la intervención de muchas instancias federales, locales y municipales, y, por
tanto, de recursos de esas fuentes.1
Es importante recordar que la PNA identifica dos grandes rasgos que caracterizan el
fenómeno de la corrupción en México: corrupción como ilegalidad y como norma social
reconocida. A partir de ellos se construyen los cuatro ejes estratégicos, los cuatro principios
transversales y las cuarenta prioridades de política pública, que buscan establecer un
entendimiento compartido a escala nacional sobre cómo debería combatirse este problema
público en nuestro país. Por ello, además del presupuesto que requiere el Sistema Nacional
Anticorrupción y la implementación de la PNA, cada gobierno debe definir anualmente en
el PEF y en el equivalente local, los recursos que se destinarán a los distintos programas,
políticas y prioridades específicas que en materia anticorrupción impulsarán los gobiernos.
1 Esta idea sobre los recursos se relaciona con la de los costos que Holmes y Sunstein (2011) sintetizan en la siguiente frase: “los de-
rechos cuestan dinero”. A esta idea subyace que cualquier política gubernamental sin presupuesto es demagogia, debido a que es im-
posible defender derechos y programas públicos sin fondos ni apoyos económicos. En términos muy concretos, los derechos imponen
costos. Por ejemplo, el caso de una política pública sobre el aumento de la calidad del servicio de defensoría pública para las personas
de escasos recursos, acusadas por la comisión de delitos (responsabilidad penal). En esta política se reconocen la mala calidad de la
defensoría, por exceso de casos asignados a las y los defensores públicos disponibles, y la mala formación profesional de estos, por lo
que se requiere el incremento de profesionales defensores, así como de programas de actualización y formación especializada. Esto,
naturalmente, aumenta los costos del programa. De ahí que esa política pública, que consiste en el aumento de la calidad del servicio
de defensoría pública para las personas de escasos recursos, requiera re de recursos económicos para llevarse a cabo. 58

Estructura del Presupuesto. Presupuesto de Egresos de la Federación

En México, el gasto de los gobiernos se establece en un instrumento denominado
Presupuesto de Egresos, el cual es una previsión de gastos para un ejercicio fiscal. En el caso
de la federación, se denomina Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) e indica la
forma en que la federación ejercerá el gasto que le permitirá cumplir con sus funciones y
responsabilidades, utilizando los recursos disponibles. Por lo tanto, está encaminado a:
• Satisfacer las necesidades comunes de la sociedad.
• Orientar la actividad económica nacional.
• Emitir gastos de transferencia como pensiones o subsidios, entre otros.
• Otorgar crédito interno a través de la banca de desarrollo.
El PEF específica el monto y destino de los recursos económicos que el gobierno (en
sentido amplio, pues se refiere a todos los entes públicos, y no solo al poder ejecutivo) puede
disponer para llevar a cabo sus atribuciones, conforme a sus políticas y prioridades. Desde una
perspectiva normativa o de administración pública, el PEF contiene la previsión contable que
constituye la expresión cifrada de las obligaciones y derechos del estado (Góngora Pimentel,
2005). La base constitucional de este instrumento se encuentra en los artículos 74 y 134.
Particularmente, en el artículo 74 se faculta al ejecutivo federal para preparar y presentar el
proyecto de PEF anualmente en fechas precisas y también autoriza al poder legislativo para
introducir las adecuaciones que considere necesarias.
La naturaleza jurídica del PEF es dual2 debido a que es el resultado de un procedimiento

legislativo en el que intervienen los poderes ejecutivo y legislativo, y conforman un ciclo
presupuestario. Desde la Constitución de 1857 se otorgó al Congreso de la Unión la facultad
de aprobación del Presupuesto de los Gastos de la Federación. Respecto de este acto el
presidente de la República tenía la facultad de emitir su opinión, lo que la doctrina llama
derecho de veto. Por tanto, el PEF no es sólo un acto administrativo (que emite el poder
ejecutivo) o sólo una norma general (que emite la Cámara de Diputados), sino un acto jurídico
complejo.
2 Esto porque uno de los aspectos problemáticos consistió en determinar la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos, pues
mientras para unos es un acto administrativo del gobierno federal cuyas modificaciones y aprobación corresponden a la Cámara
de Diputados, para otros el procedimiento legislativo de aprobación da al presupuesto la naturaleza de una ley singular (Góngora
Pimentel, 2005; pp. 426-427). 59

TABLA 3.8 - PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
EJECUTIVO FEDERAL CÁMARA DE DIPUTADOS
Le corresponde hacer llegar a la Cámara de Diputados la Tiene la facultad exclusiva de la aprobación anual del PEF,
Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de previo examen, discusión y, en su caso, modificación del
Egresos de la Federación proyecto enviado por el ejecutivo federal.
Fuente: elaboración propia con información de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74.
El PEF es también una negociación política entre las opciones políticas, representadas en
la Cámara de Diputados, y un proceso de contrapesos entre los dos poderes que participan.
Está basado en razones y explicaciones de política pública, en las previsiones de gasto, en una
metodología y una manera de distribución del presupuesto y los proyectos. La confección
del PEF implica tomar decisiones de política sobre el sector o sectores y programas
a los que se va a asignar más dinero, así como a los que se va a asignar menos. Esto
es importante porque los recursos económicos siempre son escasos para todo lo que se
necesita mejorar en un país. La metáfora de la cobija es útil para ejemplificar esta idea, de
manera que, visto como conjunto de decisiones, asignar más recursos a algo implica también
quitar o disminuir recursos a otra cosa.
En el PEF se materializan las prioridades de gobierno al contener los recursos estimados

para cumplir con la prestación de servicios públicos básicos y con las metas de los programas
gubernamentales. En la exposición de motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación 2021, se establece la Política de Gasto del Ejecutivo Federal en donde se establece
la siguiente clasificación de las acciones:
TABLA 3.9 - CLASIFICACIÓN DE LAS ACCIONES DEL GASTO PÚBLICO 2021
MILLONES DE
PESOS
GASTO NETO PROGRAMABLE 4,618,338.9
1. Educación, cultura y deporte para todos 837,260.4
2. Salud para todos 248,991.5
3. Seguridad social y salud a derechohabientes 1,412,647.6
4. Trabajo y bienestar para todos 197,171.1
5. Apoyo al campo 78,464.8
6. Fomento económico y medio ambiente 75,901.8
7. Fortalecimiento energético 1,009,222.1
60

MILLONES DE
PESOS
8. Comunicaciones, transportes y apoyo a la infraestruc- 302,963.9
tura regional y local
9. Gobierno austero y sin corrupción, gestión pública y 73,342.1
provisiones salariales
10. Gobierno de los mexicanos 14,548.5
11. Seguridad y paz para México 223,755.7
12. Órganos autónomos 144,069.4
Fuente: SHCP (2020). Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2021.
Con el paso del tiempo, en México se ha construido una arquitectura institucional y

normativa para mejorar y ordenar el ejercicio de gasto vinculado al desarrollo social. Ésta
incluye herramientas presupuestales, como los Anexos Transversales específicos para
atender problemas vinculados a derechos humanos y problemas prioritarios. En México,
desde hace algún tiempo, se han incorporado en el PEF recursos etiquetados para la
atención de grupos prioritarios y la atención a problemáticas específicas. Estos recursos
se han organizado mediante Anexos Transversales específicos. En el caso particular del
problema de la corrupción, hoy se cuenta con una ruta clara de prioridades definidas en la
PNA y una identificación presupuestal específica. Veamos ahora en qué consisten los Anexos
Transversales y, en particular, el Anexo Transversal Anticorrupción (ATA).
Anexos Transversales: ¿qué son y para qué sirven?

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) señala
que los Anexos Transversales del PEF son aquellos en los que concurren Programas
Presupuestarios, sus componentes y las unidades responsables de diferentes ramos,
cuyos recursos son destinados a obras, acciones y servicios para la atención de un
grupo específico o problemática nacional que necesita ser atendida de manera integral
(LFPRH, artículo 2°).
Los Anexos Transversales son mecanismos tienen como base la coordinación y son de gran
utilidad para identificar de forma específica acciones y recursos que se destinan a un objetivo
concreto de política pública, además de identificar a los actores que administran dichos
recursos. Asimismo, fungen como un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas
del gasto en cuestión.
61

La posibilidad de agrupar diferentes programas y acciones en anexos permite coordinar

y organizar las acciones de un gobierno para atender de manera eficaz las necesidades
nacionales prioritarias. En este sentido, son herramientas que permiten hacer más eficiente
el gasto. De acuerdo con FUNDAR (s/f), los presupuestos transversales que se integran como
anexos técnicos en el PEF cumplen con las siguientes funciones:
i. Identificar el conjunto de políticas, programas y acciones de la administración pública

federal para la atención de una población o de un tema específicos.
ii. Cuantificar el monto total de los recursos invertidos en dicho conjunto.
iii. Facilitar la tarea de monitoreo y seguimiento puntual de los recursos identificados.
Si bien los Anexos Transversales han operado desde el año 2008, fue hasta enero de 2012, que
se modificó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para incorporarlos
como concepto. Esta modificación permitió el establecimiento de nueve instrumentos de
este tipo, que organizan los recursos de los siguientes sectores específicos:
1. Igualdad entre mujeres y hombres.
2. Atención de niños, niñas y adolescentes.
3. Desarrollo integral de los pueblos y comunidades indígenas.
4. Desarrollo de los jóvenes.
5. Programa especial concurrente para el desarrollo rural sustentable.
6. Programa de ciencia, tecnología e innovación.
7. Estrategia Nacional para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de

la Energía.
8. Atención a grupos vulnerables.
9. Recursos para la mitigación de los efectos del cambio climático.
A partir de 2013 se incluye además el Anexo denominado “Acciones para la Prevención del
Delito, Combate a las Adicciones, Rescate de Espacios Públicos y Promoción de Proyectos
Productivos”.
Desde entonces, anualmente se incluyen anexos en el PEF que identifican las asignaciones
que impactan en la ejecución de obras, acciones y servicios para poblaciones y problemáticas
específicas. El hecho de que los Anexos Transversales estén incluidos en la ley, es que se
62

establecen obligaciones específicas: el artículo 42 de la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria establece que la Federación está obligada a etiquetar recursos
para estos anexos de manera anual.
En síntesis, los Anexos Transversales permiten que el gasto destinado a temas particulares
en los que participan varias dependencias pueda rastrearse y se evalué su eficiencia. También
permiten definir obligaciones específicas en la planeación, ejecución y evaluación del gasto.
El Anexo Transversal Anticorrupción (ATA)

El combate a la corrupción se ha convertido en una prioridad en la agenda de gobierno en
los últimos años. No obstante, es claro que ninguna política pública tiene altas probabilidades
de éxito si no se le asignan los recursos suficientes para llevarla a cabo. En este sentido, es
fundamental saber cuánto se gasta en el combate a la corrupción, en qué y con qué efectividad
se ejercen dichos recursos (Ethos et. al., 2020).
Con la reforma constitucional que creó al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en el

2015, el gobierno federal impulsó el combate a la corrupción, no contaba con instrumentos
que permitieran conocer con exactitud la magnitud de los recursos presupuestarios que se
destinaban para el combate a la corrupción.
Como parte de los esfuerzos para incluir un Anexo Transversal en materia anticorrupción
que, como mecanismo de transparencia, diera cuenta del gasto público que las instituciones
destinan a las acciones de combate y control de la corrupción, en agosto de 2017 se dio a
conocer la conformación de un “Anexo Transversal en materia Anticorrupción”. Su finalidad fue
identificar quiénes y cuánto presupuesto se destina a la prevención, detección, investigación
y sanción de actos de corrupción.
Fue así que, por vez primera en el PEF-2018, se incluyó el “Anexo Transversal. Recursos para
la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como
para la fiscalización y control de recursos públicos”, con un monto de 10,400 millones de
pesos (mdp).
Si bien este fue un avance significativo, de acuerdo con Ethos et. al. (2020), quedaron
pendientes otras medidas que permitieran consolidar la operación de todo el SNA. Por
ejemplo:
63

• No se precisaron los criterios para excluir o incluir ciertas dependencias, y se dejó

fuera al Consejo de la Judicatura Federal.
• Se contabilizó el presupuesto total de algunas dependencias o programas, pero es

difícil sostener que una dependencia o programa destina la totalidad de su presu-
puesto a acciones anticorrupción.
• No se conoce el proceso y los criterios para estimar el porcentaje del presupuesto

de una dependencia que destina a combatir la corrupción.
Este hecho sentó un precedente en la asignación de presupuesto para el combate a la

corrupción. Sin embargo, en los ejercicios fiscales de 2019 y 2020, el anexo no fue incluido. En
el año 2020 se abrió una ventana de oportunidad para reinsertar el ATA en el PEF. Destacó
el activismo de la sociedad civil para colocar el tema en la agenda, así como la actividad de
algunas personas legisladoras para incluir el artículo décimo noveno transitorio en el decreto
de PEF 2020. Este artículo ordenó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y a la
Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA) analizar la posibilidad de
incluir un ATA en el PEF de 2021 (Santibáñez y Alegría, 2020).
Derivado de lo anterior, la SHCP y la SESNA comenzaron a mantener sesiones de trabajo

para definir la viabilidad y ruta para el desarrollo del Anexo Transversal Anticorrupción (ATA).
A ellas se sumó la organización Ethos. Laboratorio de Políticas Públicas, que impulsó desde la
sociedad civil la incorporación del anexo transversal.
Como parte de la discusión en la Cámara de Diputados sobre el PEF 2020, se estableció

un transitorio que posibilitó la inclusión del Anexo Transversal en materia anticorrupción
(ATA) al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2021. Para dar seguimiento
a la implementación del ATA se asignó a la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional
Anticorrupción, la siguiente función:
Transitorio. Décimo Primero. La Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, en su carácter de
instancia técnica del Sistema Nacional Anticorrupción, dará seguimiento a la implementación del Anexo
Transversal Anticorrupción para el presente ejercicio fiscal, para lo cual deberá elaborar un informe
anual de ejecución y seguimiento del mismo con base en la metodología presentada para el ejercicio
fiscal 2021. Dicho informe deberá presentarse a la Cámara de Diputados.
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2021.

64

La formalización del ATA se dio con la publicación del Manual de Programación y Presupuesto
para el Ejercicio Fiscal 2021, en donde se estableció que para el anexo se debían definir el eje,
objetivo general, objetivo específico y la prioridad de la Política Nacional Anticorrupción (PNA)
de acuerdo con lo establecido en la “Metodología para la integración del Anexo Transversal
Anticorrupción”.
FIGURA 3.17 – LÍNEA DEL TIEMPO DE LA FORMULACIÓN DEL ATA
2018 Integración del anexo transversal en materia anticorrupción

en el PPEF 2018
Publicación en el DOF del Presupuesto de Egresos de la

Diciembre 2019 Federación para el ejercicio fiscal 2020
Publicación del Manual de Programación y Presupuesto

Agosto 2020 para el ejercicio fiscal 2021
Publicación en el DOF del Presupuesto de Egresos de la

Noviembre 2020 Federación para el ejercicio fiscal 2020
Fuente: Elaboración propia.
La metodología señala que el objetivo del ATA es identificar, dar seguimiento y transparentar
los recursos dedicados a combatir la corrupción, lo cual es el punto de partida para
intervenciones públicas coordinadas, efectivas y orientadas a resultados. Por ello, el ATA busca
poner al alcance de diversas audiencias los responsables y los montos de recursos públicos
destinados a la prevención, detección, investigación y sanción de hechos de corrupción. El
acceso a esta información permitirá conocer hacia dónde es dirigido el dinero público, la
cantidad destinada a cierto rubro, así como el responsable de su ejecución, seguimiento y
evaluación (SESNA, Metodología ATA, 2020).
Es así como en el PEF aprobado para el ejercicio de 2021 se integró el anexo 31, llamado Anexo
Transversal Anticorrupción (ATA), para identificar, dar seguimiento y transparentar los recursos
vinculados al Sistema Nacional Anticorrupción. Su objetivo es vincular diversos elementos
de política pública y las asignaciones presupuestales de las instituciones participantes, así
como transparentar el presupuesto que las instituciones públicas participantes destinan para
controlar y combatir la corrupción.
Veamos ahora algunas características de la metodología del ATA, de acuerdo con el

documento “Metodología para la integración del Anexo Transversal Anticorrupción” (SESNA,
Metodología ATA, 2020):
• Para el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021, el Anexo Transversal Anti-

corrupción se enfocó en los integrantes del Comité Coordinador (CC) del Sistema
Nacional Anticorrupción (SNA) y en la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional An-
65
ticorrupción (SESNA).

• Se busca vincular el presupuesto a las categorías de alineación y criterios del ATA,

representados por los ejes, objetivos y prioridades de la PNA.
• En la metodología de integración del ATA, se utiliza la definición de corrupción pre-

sente en la PNA: “un orden social que basa sus formas de intercambio en las rela-
ciones particulares, arbitrarias, excluyentes, privativas y de favoritismo”. Este orden
social podrá manifestarse, como igualmente señala la PNA, “en comportamientos
sociales institucionalizados basados en la inobservancia de principios éticos y de
integridad”.
• La metodología de integración del ATA se encuentra articulada con los elementos

estratégicos contenidos en la PNA: I. Combatir a la corrupción y la impunidad; II.
Combatir la arbitrariedad y el abuso de poder; III. Promover la mejora de la gestión
pública y de los puntos de contacto entre gobierno y sociedad; y IV. Involucrar a la
sociedad y al sector privado.
El ATA en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021

El ATA se enfocó en los integrantes del Comité Coordinador del SNA, exceptuando al Comité
de Participación Ciudadana. Incluyó, además, a la Secretaria Ejecutiva del Sistema Nacional
Anticorrupción (SESNA). La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA)
establece que el Comité Coordinador del Sistema es “la instancia responsable de establecer
mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacional y tendrá bajo su
encargo el diseño, promoción y evaluación de políticas públicas de combate a la corrupción”.
En la siguiente tabla es posible consultar estas instituciones y conocer cuáles forman parte
del ATA.
TABLA 3.10 - INSTITUCIONES E INTEGRANTES DEL COMITÉ COORDINADOR DEL SNA
INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL ¿QUÉ INSTITUCIONES PARTICIPAN EN

ANTICORRUPCIÓN EL ATA?
i. Un representante del Comité de Participación Ciudadana, quien lo • Fiscalía Especializada de Combate a la

presidirá. Corrupción.
ii. El titular de la Auditoría Superior de la Federación. • Secretaría de la Función Pública.
iii. El titular de la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción. • Consejo de la Judicatura Federal.
• Instituto Nacional de Transparencia, Acceso
iv. El titular de la Secretaría de la Función Pública. a la Información y Protección de Datos
v. Un representante del Consejo de la Judicatura Federal. Personales.
vi. El presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la • Auditoría Superior de la Federación
Información y Protección de Datos Personales. • Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

66

Es importante señalar que a este primer ejercicio se sumaron proactivamente otras

instituciones de la SHCP, por lo que como resultado se tuvo la participación de seis de las
siete instituciones programadas (ver figura 3). Adicional a esto, proactivamente se sumaron:
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF),
la Subprocuraduría Fiscal Federal de Investigaciones (SFFI) y el Servicio de Administración
Tributaria (SAT).
FIGURA 3.18 – UNIDADES RESPONSABLES PARTICIPANTES EN EL ATA PARA EL EJERCICIO FISCAL 2021
ATA
Fuente: Elaboración propia.
El total de recursos aprobados para el Anexo Transversal Anticorrupción es de 3,315.17

millones de pesos (mdp), destinados para el combate a la corrupción. Este monto será
ejercido por 10 dependencias, órganos y unidades y se configura a partir de los cuatro ejes
estratégicos que articulan la PNA.
67

TABLA 3.11 ANEXO TRANSVERSAL ANTICORRUPCIÓN (PESOS)
RAMO/DENOMINACIÓN EJES
3-Promover la
2-Combatir la 4-Involucrar a
1-Combatir la mejora de la
arbitrariedad la sociedad
Unidad responsable corrupción y la gestión pública Monto
y el abuso de y el sector
impunidad. y de los puntos
poder. privado.
de contacto.
Total 2,483,699,792 693,494,939 56,670,775 81,875,597 3,315,741,103
03 Poder Judicial 975,702,108 489,435,347 39,608,090 1,504,745,545
Consejo de la Judicatura Federal 975,702,108 489,435,347 39,608,090 1,504,745,545
06 Hacienda y Crédito Público 334,836,368 334,836,368
Unidad de Inteligencia Financiera 170,010,527 170,010,527
Subprocuraduría Fiscal Federal de Inves- 69,626,079 69,626,079

tigaciones
Comisión Nacional Bancaria y de Valores 8,162,139 8,162,139
Servicio de Administración Tributaria 87,037,623 87,037,623
27 Función Pública 855,387,150 187,728,315 37,977,210 35,234,146 1,116,326,820
32 Tribunal Federal de Justicia Admi- 67,254,610 67,254,610

nistrativa
44 Instituto Nacional de Transparen- 7,022,657 13,471,771 18,123,566 7,033,361 45,651,355

cia, Acceso a la Información y Protec-
ción de Datos Personales
47 Entidades no Sectorizadas 119,965,598 2,859,506 570,000 123,395,104
Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional 119,965,598 2,859,506 570,000 123,395,104

Anticorrupción
49 Fiscalía General de la República 123,531,300 123,531,300
Fiscalía Especializada en Combate a la 123,531,300 123,531,300

Corrupción
Fuente: SHCP (2020) y Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal (2021)
Cabe mencionar que los recursos del Anexo Transversal Anticorrupción representan en el
2021, el 0.05% del presupuesto total y 0.07% del gasto programable, como se ve en la siguiente
figura.
68

FIGURA 3.19 - RECURSOS DEL ANEXO TRANSVERSAL ANTICORRUPCIÓN
Fuente: SHCP (2020) y Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal (2021).
Los recursos del ATA se agrupan en los cuatro ejes estratégicos de la política y en este
primer ejercicio mostraron los siguientes resultados:
FIGURA 3.20 – RESULTADOS POR EJES DE LA PNA
Fuente: Elaboración propia con información del ATA para el ejercicio fiscal 2021.
Cuando observamos la distribución de los recursos del ATA por ramo, destaca que el 45.4%
de los recursos se concentra en el poder judicial y el 33.7% en la función pública. Estos dos
ramos concentran casi el 80% de los recursos totales.
69

TABLA 3.12 – DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DEL ATA, POR RAMO
DISTRIBUCIÓN
RAMO
PORCENTUAL
03. Poder Judicial 45.4
06. Hacienda y Crédito Público 10.1
27. Función Pública 33.7
32. Tribunal Federal de Justicia Administrativa 2.0
44. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales 1.4
47. Entidades no sectorizadas 3.7
49. Fiscalía General de la República 3.7
TOTAL 100
El ATA constituye un avance importante y sustantivo en materia de transparencia

presupuestaria. Naturalmente, se requiere un trabajo continuo para fortalecerlo. La
metodología tiene que ser revisada de manera continua para mejorarla y es pertinente crear
un grupo de indicadores de resultados para su adecuada evaluación. Además, se debe buscar
replicar el ATA en las entidades federativas. Diversas organizaciones y personas expertas han
señalado la pertinencia de involucrar al congreso para lograr que se reforme la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para que el ATA sea un instrumento
presupuestario obligatorio y permanente. En suma, contar con un Anexo Transversal
Anticorrupción es un avance importante que nos permite analizar:
• Cómo se concentran los recursos. 79% de los recursos están concentrados en dos
ramos: R03 (Poder Judicial) y R27 (Función Pública).
• Cuáles son las dependencias centrales en el combate de la corrupción. El 90%

del gasto se concentra en las siguientes instituciones: Consejo de la Judicatura Fe-
deral (CJF), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Unidad de Inteligencia
Financiera (UIF). El CJF concentra el 45 por ciento del ATA.
• Cuáles son las instituciones que no están y deberían estar. Aunque en 2018 la
Auditoría Superior de la Federación (ASF) acumulaba el mayor porcentaje de parti-
cipación (21%), en la edición de 2021 esta dependencia no fue incluida.
• Evaluar la ponderación de las instituciones en la asignación del presupuesto.

Por ejemplo, en el ATA se revela un presupuesto menor a la Fiscalía Anticorrupción.
Esto tiene implicaciones, porque sin una fiscalía anticorrupción fortalecida con per-
sonal y recursos la impunidad no puede combatirse eficazmente.
70

La distribución permite ordenar el presupuesto que las unidades de gasto destinan y ejercen
en combate de la corrupción. Al estar alineado a los elementos establecidos en la Política
Nacional Anticorrupción, resultará más sencillo identificar los responsables y los montos. En
resumen, se trata de un ejercicio de nueva gobernanza y ordenamiento presupuestal para
fortalecer el quehacer y legitimidad del servicio público.
A manera de resumen podemos decir que el Anexo Transversal Anticorrupción busca

ordenar, agrupar, alinear y transparentar el presupuesto destinado al combate a la corrupción
en México, como se ve en la figura 3.21.
3.21 - ANEXO TRANSVERSAL ANTICORRUPCIÓN
Fuente: Elaboración propia
71

IDEAS IMPORTANTES:
• En los últimos años, el combate a la corrupción se ha convertido en una
prioridad en la agenda de gobierno. No obstante, es claro que ninguna
política pública tiene altas probabilidades de éxito si no se le asignan los
recursos suficientes para llevarla a cabo.
• En México, el gasto de los gobiernos se establece en un instrumento

denominado Presupuesto de Egresos. En el caso de la federación se
denomina Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).
• El PEF es la estimación financiera anticipada de los egresos e ingresos

del sector público que son necesarios para cumplir con la prestación
de servicios públicos básicos y con las metas de los programas
gubernamentales.
• La naturaleza jurídica del PEF es dual, debido a que es el resultado de un

procedimiento legislativo en el que intervienen dos poderes (ejecutivo y
legislativo).
• La implementación del Sistema Nacional Anticorrupción supone realizar

cada año previsiones presupuestales para construir/consolidar los nuevos
órganos, instancias, capacidades institucionales para llevar a cabo las
nuevas funciones de inteligencia, así como para crear las herramientas
tecnológicas y las conexiones que el sistema requiere.
• Los Anexos Transversales (AT) permiten que el gasto destinado a temas

particulares pueda rastrearse y se evalué su eficiencia, así como definir
obligaciones específicas en la planeación, ejecución y evaluación del gasto.
• El Anexo Transversal Anticorrupción (ATA) busca ordenar, agrupar, alinear

y transparentar el presupuesto destinado al combate a la corrupción en
México.
• El ATA permite conocer cómo se concentran los recursos y cuáles son las
dependencias centrales en el combate a la corrupción en México.
72

MÓDULO III:
POLÍTICA NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN
Tema 6
Caso de la Administración Pública Federal:
Programa Nacional de Combate a la
Corrupción y a la Impunidad de Mejora
de la Gestión Pública 2019-2024
• Módulo III | Tema 6: Caso de la Administración Pública Federal: Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad
de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024
Tema 6. Caso de la Administración Pública Federal:

Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la
Impunidad de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024
De acuerdo con el artículo 49 constitucional, el Supremo Poder de la Federación en el
Estado mexicano se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial. Como parte de
esa división, al ejecutivo le corresponde, conforme al artículo 26 Constitucional (apartado A)
organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,
dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. El párrafo segundo
de este apartado indica que la planeación será democrática y deliberativa y que habrá un
Plan Nacional de Desarrollo (PND) al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la
Administración Pública Federal.
En cumplimiento de esta disposición, durante los primeros meses del inicio de cada
sexenio presidencial se publica el PND. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el 12 de julio de 2019. Es el instrumento que regirá y
organizará la planeación y los programas sexenales del mandato en cuestión. Conforme al
PND la corrupción es:
«La forma más extrema de la privatización, es decir, la transferencia de bienes y recursos públicos a particulares.
Las prácticas corruptas, agudizadas en el periodo neoliberal, dañaron severamente la capacidad de las instituciones
para desempeñar sus tareas legales, para atender las necesidades de la población, para garantizar los derechos de los
ciudadanos y para incidir en forma positiva en el desarrollo del país». (PND, 2019-2024)
El PND (2019-2024) indica que “erradicar la corrupción del sector público es uno de los
objetivos centrales del sexenio en curso”. Un mes después, el 30 de agosto, se publicó el
Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión
Pública 2019-2024, con el fin de “coadyuvar a alcanzar lo establecido” en el PND en materia
de “erradicación de la corrupción”.
74

Aunque el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y el Programa Nacional de Combate

a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 contienen
definiciones importantes de política anticorrupción, no sustituyen ni se oponen con la PNA.
Los primeros son documentos cuyo ámbito es la Administración Pública Federal, mientras
que la PNA es un documento con alcance y consecuencias nacionales, que considera lo
federal y local.
FIGURA 3.22 - FUNDAMENTOS DE POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN
Fuente: Elaboración propia
El Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad y de Mejora de la

Gestión Pública 2019-2024 es de observancia obligatoria para las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal. Éstas deberán considerar los objetivos, estrategias
prioritarias y acciones puntuales del mismo, de conformidad con el artículo segundo transitorio
del decreto de su publicación.
En este programa se parte de una definición del problema de la corrupción como “una
forma específica de dominación social sustentada en un diferencial de poder estructural en
la que predominan el abuso, la impunidad y la apropiación indebida de los recursos de la
ciudadanía” (p.3). Los objetivos prioritarios del Programa Nacional de Combate a la Corrupción
y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 son los siguientes:
1. Combatir frontalmente las causas y efectos de la corrupción.
2. Combatir los niveles de impunidad administrativa en el Gobierno federal.
3. Promover la eficiencia y eficacia de la gestión pública.
4. Promover la profesionalización y la gestión eficiente de los recursos humanos de la

5. Promover el uso eficiente y responsable de los bienes del Estado mexicano
75

El Decreto de publicación indica que el ámbito de aplicación del Programa es la

Administración Pública Federal. Asimismo, establece que está a cargo de la SFP, SHCP y de
la Coordinación de Estrategia Digital Nacional de la Oficina de la Presidencia de la República.
A la Secretaría de la Función Pública se le asigna, en el ámbito de su competencia, vigilar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones contenidas en el Decreto.
Finalmente, vale la pena destacar que la PNA tomó muchos elementos de este programa
y que la SFP tuvo una participación muy activa de retroalimentación a fin de asegurar
compatibilidad y mayor alcance entre ambos instrumentos.
IDEAS IMPORTANTES:
• La PNA, el PNCCIMGP y el PND son instrumentos de política que tienen
objetivos y alcances distintos.
• El Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad y

de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 es un programa especial
vinculado al Plan Nacional de Desarrollo y se ocupa de los objetivos,
estrategias, acciones y metas en materia anticorrupción en el ámbito de la
• La PNA tiene un alcance nacional, federal y local.
76

• Módulo III | Referencias
Referencias
Aguilar, L. (1992). La hechura de las políticas. Porrúa.
Aguilar, L. (2012). Políticas Públicas. Siglo XXI.
Arellano, D. y Blanco, F. (2013). Políticas públicas y democracia. Instituto Federal Electoral.
Carpió Cervantes, E. (2013). Cambio político y reforma del sistema presupuestario en México. Andamios, 10(23),
233-256.
Centro de Estudios Sobre las Finanzas Públicas. (2021). Nota Informativa, 8. https://www.cefp.gob.mx/
publicaciones/nota/2021/notacefp0082021.pdf
Dye, Thomas R. (1972). Understanding Public Policy. Prentice-Hall.
Elder, C., & Cobb, R. (1993). Formación de la agenda. Problemas públicos y agenda de gobierno, 3, 77-104.
FUNDAR. (s.f). Los presupuestos transversales como herramienta para garantizar los derechos humanos.
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78

Modulo 3 2021

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Módulo III

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

Eréndira Avendaño Ramos

Laureano Torres Varón

Dr. Alberto Ken Oyama Nakagawa DISEÑO INSTRUCCIONAL

Secretario de Desarrollo Institucional Ma. Lourdes Ascencio Huertas

Paulina Jáuregui Leyva

Juan Carlos Chávez Reyes

Lic. Antonio Gazol Sánchez SISTEMAS

Subdirector de Planeación Longino Jácome Pérez

Jaime Escamilla Rivera APOYO ADMINISTRATIVO

Subdirector de sistemas de información estadística Judith García Sepúlveda

• SESNA | SHCP | UNAM

Con la aprobación de la PNA, las definiciones de política pública en la materia y sus

• SESNA | SHCP | UNAM

La PNA surge de un proceso de identificación de la corrupción como problema público y,

• SESNA | SHCP | UNAM

Tema 1. Marco conceptual y normativo. Políticas públicas y problemas

La innovación institucional en la lucha contra la corrupción es fundamental en el

En el caso particular del combate a la corrupción, es fundamental la creación de instituciones

• SESNA | SHCP | UNAM

Personales (2002), la Secretaría de la Función Pública (2003), el Instituto Nacional de

TABLA 3.1 - MARCO NORMATIVO DE LA POLÍTICA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN.

¿Qué es una política pública?

• SESNA | SHCP | UNAM

Las definiciones presentes en la literatura especializada concuerdan en que la política

• Componente institucional: la política es elaborada o decidida por una autoridad

• SESNA | SHCP | UNAM

• Componente decisorio: la política es un conjunto o secuencia de decisiones, rela-

• Componente comportamental: implica la acción o la inacción, es decir, hacer o no

FIGURA 3.1 - ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

Fuente: elaboración propia (2020), con información de Aguilar (2012).

• SESNA | SHCP | UNAM

De acuerdo con Aguilar (2012), la política pública consiste en un conjunto de acciones

TABLA 3.2 - DIFERENCIA ENTRE POLÍTICA PÚBLICA Y PROGRAMA PÚBLICO

POLÍTICA PÚBLICA PROGRAMA PÚBLICO

• Centrada en el problema público y no en las acciones que

Fuente: elaboración propia.

• SESNA | SHCP | UNAM

La agenda se compone de la colección de problemas, la comprensión de sus causas, las

• SESNA | SHCP | UNAM

FIGURA 3.2 - OPERACIONES INTELECTUALES Y POLÍTICAS INTERDEPENDIENTES QUE CONSTITUYEN E INTEGRAN LA PP

Fuente: elaboración propia con información de Aguilar (2012).

Ciclo de política pública

1. Definición del problema público.

2. Formación de la agenda de gobierno.

3. Diseño de alternativas de políticas públicas.

• SESNA | SHCP | UNAM

• Implementación: supone la ejecución de las soluciones formuladas en la fase de diseño,

• Evaluación: implica una valoración sistemática de distintos atributos de la política

FIGURA 3.3 - CICLO BÁSICO DE DESARROLLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

• SESNA | SHCP | UNAM

En el diseño de una política pública se analizan de manera crítica las opciones de la

• Una caracterización del problema público, en la que se identificaron, de forma ge-

• Un diagnóstico pormenorizado del problema, que permitió dimensionar su magni-

• Un conjunto de potenciales soluciones, que detallaron una ruta amplia de trabajo

• SESNA | SHCP | UNAM

• La política pública expresa las decisiones razonadas, o no, de actuación

• La política pública puede ser considerada como un plan específico de

• La noción de la existencia de determinado problema, de sus dimensiones,

• El proceso de desarrollo de cualquier política pública se conoce como

• El interés de la política pública es la identificación de las condiciones que