Guia Plan de Accion Territorial

GUÍA PARA LA FORMULACIÓN Y
AJUSTE DE LOS PLANES DE ACCIÓN

DEPARTAMENTALES, MUNICIPALES Y
DISTRITALES PARA LA, PREVENCIÓN,
PROTECCIÓN, ATENCIÓN,
ASISTENCIA Y REPARACIÓN
INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO
MINISTERIO DEL INTERIOR
Grupo de Apoyo a la Coordinación Territorial en Materia de Política
de Víctimas del Conflicto Armado
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Dirección de Apoyo Fiscal
MINISTERIO DE JUSTICIA
Dirección de Justicia Transicional
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

Grupo de Proyectos Especiales
UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS

VÍCTIMAS
Dirección de Gestión Interinstitucional
Subdirección de Coordinación Nación Territorio
Subdirección de Participación
Bogotá D.C, Junio de 2012

PROLOGO
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, Ley 1448 de 2011, “por la cual

se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”,
incorpora avances en términos del reconocimiento y dignificación a través
de la materialización de los derechos de las víctimas del conflicto armado,
dando aplicación a los estándares internacionales en materia de atención
y reparación a las víctimas. Es una apuesta dentro del marco del modelo
de Justicia Transicional colombiano que, por 10 años, implica un esfuerzo
de todo el Estado colombiano para que las víctimas superen la
vulnerabilidad causada por graves violaciones a los Derechos Humanos,
transiten hacia el Goce Efectivo de sus Derechos y de esta manera sean
reparados de forma integral.
La compleja situación que atraviesa el país, hace que la aplicación de

mecanismos de Justicia Transicional no sólo conduzca a enfrentar las
consecuencias nefastas del conflicto armado, sino también a cimentar las
bases de ese puente que se requiere para hacer tránsito hacia una
situación de paz.
En este sentido, la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras propone

una serie de mecanismos que buscan reducir las brechas de desigualdad
social generadas por el conflicto para que en un futuro, cuando se
empiece a allanar el camino hacia la paz, éste no se construya sobre
bases de inequidad que puedan devenir en la reactivación de los espirales
de violencia.
Por eso se han utilizado mecanismos de la Justicia de Transición aún sin

que el conflicto, haya terminado y se busca que mediante el
fortalecimiento del Estado de Derecho, el reconocimiento de los derechos
de las víctimas, el esclarecimiento de los hechos y la adopción de
herramientas de reconciliación que propenden a la materialización de las
garantías de no repetición, se establezca una salida a la confrontación
armada.
Así, uno de los mayores desafíos que enfrenta el Gobierno Nacional es

lograr una plena y exitosa implementación de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras. Esto supone, sin duda, un esfuerzo conjunto entre la
institucionalidad pública nacional, regional y local, y la participación eficaz
de las víctimas, organizaciones sociales, empresa privada, organismos de
cooperación internacional y la sociedad en general.
2
Teniendo en cuenta los roles y responsabilidades establecidas en la
normatividad, las entidades territoriales juegan un papel decisivo para
superar este desafío, para lo cual requieren de un adecuado
acompañamiento desde el Gobierno Nacional, en particular de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y la Reparación Integral a las
Víctimas como coordinador Nación-Territorio, con el apoyo de los
Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito
Público y del Departamento Nacional de Planeación.
Estas entidades, tienen bajo su responsabilidad propiciar herramientas

que faciliten la gestión de las Entidades Territoriales y en cumplimiento de
esto, se construyó esta guía la cual se constituye en una herramienta
técnica de orientación para la formulación y ajustes de los Planes de
Acción departamentales, municipales y distritales de prevención, atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas.
3
Contenido
...............................................................................................................................................................
PROLOGO ........................................................................................................................................ 2
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 5
1. FASE PREPARATORIA.............................................................................................................. 7
1.1 Marco normativo y jurisprudencial básico .................................................................. 7
1.2 Alistamiento institucional................................................................................................... 9
1.2.1 Actores Involucrados en la formulación del Plan de Acción Territorial ..... 10
1.3 Insumos para la elaboración del PAT.......................................................................... 13
1.4 PIU como parte del Plan de Acción Territorial.......................................................... 15
2. FASE DE FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN TERRITORIAL - PAT ....................... 16
Proceso de articulación intergubernamental para la formulación de los PAT ..... 16
2.1 Proceso de caracterización .......................................................................................... 18
2.1.1 Proceso de Caracterización del Contexto Local ............................................ 18
2.1.2 Proceso de Caracterización de la Dinámica del Conflicto Armado en el
territorio. .................................................................................................................................. 19
2.1.3 Proceso de Caracterización de la Población Víctima ................................... 20
2.1.4 Caracterización de la oferta institucional .......................................................... 26
2.2 Elaboración del componente estratégico del Plan de Acción Territorial........ 28
2.2.1 Formulación del propósito del plan ..................................................................... 28
2.2.2 Formulación de los componentes del plan ....................................................... 28
2.2.3 Asignación presupuestal de los programas y proyectos ............................... 37
2.3 Recomendaciones metodológicas para la formulación de los Planes de
Acción Departamentales...................................................................................................... 40
3. FASE DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN .......................................................................... 46
4. RECOMENDACIONES .......................................................................................................... 50
5. ANEXOS ................................................................................................................................... 57
5.1 MATRICES ................................................................................................................................. 57
5.2. documentos de consulta .................................................................................................. 57
5.3. GLOSARIO (basado en la ley 1448 de 2011) ................................................................ 58
4
INTRODUCCIÓN
De acuerdo con el Artículo 174 de la Ley 1448 y el Artículo 254 del Decreto
reglamentario 4800 de 2011, los Planes de Acción Territorial (PAT)
contemplan las medidas de prevención, atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado, los cuales deben ser
elaborados por los departamentos, municipios y distritos para una vigencia
de cuatro años en concordancia con los periodos de lo mandatarios
locales, y deben guardar coherencia con el Plan Nacional de Atención a
Víctimas y los Planes de Desarrollo Territorial.
Los PAT deben tener en cuenta para su formulación las herramientas de

planeación, gestión y presupuestos territoriales dentro de las cuales se
encuentran: el Marco Fiscal de Mediano Plazo, los Planes de
Ordenamiento Territorial, los planes de agua, de vivienda y los dirigidos a
población en pobreza extrema, es decir, deben hacer parte de la apuesta
de desarrollo social y local de las administraciones territoriales.
Así mismo el Decreto 4800 de 2011 contempla que los PAT, deben contener
como mínimo la caracterización de las víctimas de las respectiva
jurisdicción que incluya los diferentes hechos victimizantes, la asignación
presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de seguimiento y
evaluación (metas e indicadores). Es importante diferenciar en los procesos
de formulación, implementación, asignación de presupuesto y seguimiento
al Plan, a las víctimas de desplazamiento forzado por la violencia,
conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en el marco de la
Sentencia T-025 de 2004 y sus Autos de seguimiento1.
En este sentido, los PAT son el principal instrumento para la implementación

de programas, acciones y estrategias definidas en todos los niveles de
gobierno. La adopción de los PAT por parte de las gobernaciones y
alcaldías permite: i) Coordinar acciones de diferentes instituciones de
manera armónica para la prevención, atención, asistencia y reparación
integral de todas las víctimas del conflicto armado; ii) Comprometer
recursos fiscales, logísticos e institucionales para la prevención, atención,
asistencia y reparación integral de todas las víctimas del conflicto armado;
y, iii) Definir los mecanismos de seguimiento que facilitarán la evaluación y
1Es importante revisar la jurisprudencia ya que existen más de noventa Autos proferidos
por la Corte Constitucional, frente a las competencias de las Entidades Territoriales y
nacionales. Se recomienda revisar los Autos 176, 177, 178 de 2005, 109 y 233 de 2007, 052,
092 y 116 2008, 004, 005, 006, 007, 008, 009 ,011 y 314 de 2009, 383 y 385 de 2010.
5
la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances y las dificultades
de las acciones implementadas.
De esta manera, la presente guía se divide en cinco secciones:
1. Fase preparatoria: Lineamientos claves para la formulación del Plan de

Acción Territorial. Describe los aspectos más importantes que las entidades
territoriales deben tener presentes antes de la formulación. 1.1 Marco
normativo y jurisprudencial, 1.2 Alistamiento institucional, 1.3 Insumos para
la elaboración del PAT, 1.4 PIU como parte del Plan de Acción Territorial.
2. Fase de formulación: Presenta las dos etapas para la formulación del

Plan de Acción Territorial: 2.1 Proceso Caracterización, 2.2 Elaboración del
componente estratégico y 2.3 Recomendaciones metodológicas para la
formulación del Plan de Acción Departamental.
3. Fase de seguimiento y evaluación: Lineamientos generales para

incorporar esta fase en los PAT
4. Recomendaciones
Presenta recomendaciones generales para la elaboración de los PAT

relacionadas con:
4.1 Articulación del Plan de Acción Territorial con otros Planes.
4.2 Participación de las víctimas en la formulación del Plan de Acción

Territorial.
4.3 Enfoque diferencial
5. Anexos.
5.1. Matrices (5 matrices en el archivo de Excel).
5.2. Documentos de consulta: Relaciona los documentos a los cuales las

entidades territoriales se pueden remitir para la formulación del Plan
de Acción Territorial.
5.3. Glosario: Presenta los conceptos más importantes que facilitan la

comprensión de los temas contenidos en el Plan de Acción Territorial.
6
1. FASE PREPARATORIA
Esta fase brinda elementos básicos para que la entidad territorial se adecue y
aliste internamente para la formulación y adopción de su Plan de Acción
Territorial.
1.1 Marco normativo y jurisprudencial básico
• Articulo 288. La ley

Organica de Ordenamiento • Por la cual se adopta • Por medio de la cual se
Territorial establece la medidas para la prevención declara el Estado de Cosas
distribución de del deplazamiento forzado, Inconstitucional de la
competencias entre la la atención, protección, Población Desplazada y sus
Nación y las entidades consolidación y diferentes Autos de
territoriales. estabilización seguimiento al
Lascompetencias tribuidas socioeconómica de los cumplimiento.
a losdistinto snivbeles desplzados internos en
terriotriales seran ejercidas Colombia
conforme a los principios de
coordinación, concurrencia Sentencia T-025
y subsidiariedad. en los de 2004 y Autos
términos que establezca la
Ley de seguimiento
Constitución Ley 387 de 1997

Política de 1991
• Por la cual se dictan

disposciones para la • Por la cual se dictan • Por el cual se reglamenta
reincorporación de medidas de atención, la Ley 1448 de 2011 y se
miembros de grupos asistencia y reparación dictan otras disposiciones
armados organizados al integral a las víctimas del
margen de la Ley, que conflicto armado interno.
contribuyan de manera
efectiva a la
consecuencia de la paz
nacional y se dictan otras
disposiciones para Ley 1448 de
acuerdos humanitarios. Decreto 4800
2011 de 2011
Ley 975 de
2005
7
• Por medio de la cual se
• Por la cual se dictan • Por la cual se dictan dictan medidas de
medidades de atención, medidas de atención, atención, asistencia y
asistencia y reparación asistencia y reparación reparación integral y de
integral y de restitución integral y de restitución restitución de tierras a las
de derechos territoriales a de tierras a las víctimas víctimas pertenecientes a
las víctimas pertenecientes al pueblo comunidades negras,
pertenecientes a los Rrom o gitano. afrocolombianas, raizales
pueblos y comunidades y palenqueras.
indígenas.
Decreto Ley Decreto Ley Decreto Ley
4633 de 2011 4634 de 2011 4635 de 2011
•Por el cual se trasladan las •Por la cual se fija un nuevo

•Plan de financiación funciones del Sistema Nacional de plazo para la inscripición
para la Atención Integral a la Población de las organizaciones de
sostenibilidad de la Desplazada por la violencia SNAIPD víctimas y defensoras de
ley 1448 de 2011 al Sistema Nacional de Reparación los derechos de las
Intergal a las Víctmas y del Consejo víctimas interesadas en
Nacional de Atención Integral de integrar las mesas de
CONPES Atención a la Población Desplazada participación
-CNAIPD al COmite Ejecutivo para
3712 de la Atención y Reparación Integral a
2011 las Víctimas.
Decreto 1196
de 2012
Decreto 790 de
2012
8
•Lineamientos, plan de ejecución de
metas, presupuesto y mecanismos
de seguimiento para el Plan
Nacional de Atención y reparación
integral a las víctimas.
Plan Nacional de
Atención a víctimas -
Documento Conpes
3726 de 2012
1.2 Alistamiento institucional
Hace referencia a las actividades y/o procesos previos requeridos para elaborar
el Plan de Acción Territorial para la prevención, atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno. Por lo tanto, es importante no
olvidar realizar las siguientes acciones al interior de su entidad territorial:
 Verificar la capacidad de la
administración territorial para Lista de subcomités:
responder eficiente y eficazmente
Las entidades territoriales pueden crear los siguientes
con las responsabilidades y
subcomités, de acuerdo a sus particularidades y dinámica
competencias asignadas en la del conflicto armado:
normatividad vigente, es decir, la
entidad territorial debe disponer 1. De coordinación Nacional y territorial.
del recurso humano idóneo, 2. De sistema de información.
financiero, técnico y logístico
3. De atención y asistencia.
necesario para la implementación
de la política en su territorio.2 4. De medidas de rehabilitación.
 Adelantar un proceso de 5. De reparación colectiva.
divulgación y capacitación al 6. De restitución.
interior de la administración sobre
7. De indemnización administrativa.
la normatividad para la
implementación de la Ley de 8. De medidas de satisfacción.
Víctimas y sus Decretos 9. De protección, prevención y garantías de no repetición.
reglamentarios. Lo anterior incluye 10. De enfoque diferencial.
las entidades e instancias que
Fuente: Artículo 241 del Decreto 4800 de 2011.
tienen responsabilidad en el tema.
 Identificar la dependencia
responsable de coordinar el
2Es importante considerar la obligación consignada en el artículo 60 y 61 del Decreto 4800

sobre el intercambio con la Red Nacional de Información. Así como el artículo 260 del
Decreto 4800 parágrafo 2, donde la autoridad territorial debe designar un enlace que se
encargue de reportar la información cada semestre mediante el diligenciamiento del
RUSICST.
9
proceso de formulación del PAT y se sugiere crear un equipo de trabajo e
involucrar a todas las secretarias especialmente, a las de Gobierno,
Planeación y Hacienda de la administración territorial.
 Revisar en el Plan de Desarrollo de la entidad territorial, los objetivos y
estrategias específicas para la prevención, atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno con el fin de
armonizar y articular las metas del plan de acción territorial.
 Identificar de los recursos financieros disponibles para implementar el PAT.
 Verificar la creación y reglamentación del Comité Territorial de Justicia
Transicional (CTJT) (a través de un Decreto, Resolución o Acuerdo)
 Verificar el funcionamiento y la operatividad de los subcomités técnicos
(Ver lista de subcomités).
 Hacer parte de la Red Nacional de Información mediante acuerdo de
confidencialidad. Por medio de éste convenio puede acceder a la
información que será útil para la caracterización de la población víctima3.
En el Artículo 59, Parágrafo 1, del Decreto 4800 de 2011 “los
gobernadores, alcaldes y demás entidades que conforman la Red
Nacional de Información serán los responsables de la
implementación, ejecución del plan operativo de sistema de
información dentro de sus funciones y competencias”
1.2.1 Actores Involucrados en la formulación del Plan de Acción Territorial
En el diseño, adopción, implementación, seguimiento y evaluación

intervienen diferentes actores con responsabilidades y funciones concretas
en el marco de la implementación de la política pública de prevención,
asistencia, atención y reparación integral de la población víctima del
conflicto armado, los cuales se relacionan a continuación.
Tabla 1. Actores Involucrados en la formulación del Plan de Acción Territorial4
Actores Diseño y Implementación Seguimiento,

adopción evaluación y
rendición de
cuentas
Alcaldes y Garantiza la Asegura la Realiza el
Gobernadores elaboración del ejecución del PAT seguimiento y
PAT y su adopción destinando el evaluación a los PAT
en el CTJT presupuesto y lidera la rendición
requerido de cuentas.
Garantiza el
3 Para iniciar el proceso de firma de confidencialidad puede enviar un correo

manifestando su voluntad de pertenecer a la RNI al correo electrónico: rni@dps.gov.co
4 Se toma como referencia para el cuadro propuesto el presentado en la “Guía para la
Gestión Pública Territorial” Plan de Desarrollo 2012 – 2015 Departamento Nacional de

Planeación
10
rendición de
cuentas
personal y los
equipos que
permita el suministro
oportuno de a
información para el
seguimiento y la
evaluación de la
política por medio
de RUSICST5.
Secretaría de Lidera, coordina y Apoya el Coordina y prepara
Planeación prioriza la desarrollo de con el responsable
identificación de programas y del tema de
programas y proyectos acorde víctimas al interior
proyectos con con el POAI de la entidad
todas las territorial los
Secretarías locales mecanismos de
seguimiento para el
cumplimiento de las
metas del PAT y
apoya la definición
de los escenarios de
rendición de
cuentas.
Secretaría de Planea de Apoya la Prepara y presenta
Hacienda manera implementación los informes de
articulada con de los programas ejecución
todas las y proyectos en presupuestal del PAT
Secretarías los materia fiscal y Entre estos se
recursos presupuestal. encuentra el
necesarios para Formulario Único
los programas y Territorial - FUT.
proyectos
identificados
Secretaria de Verifica y Apoya la Lidera la estrategia
Gobierno consolida la implementación de seguimiento y
propuesta del del PAT. evaluación del PAT.
PAT.
Otras Secretarías Realiza los Ejecutar según sus Entrega los avances
diagnósticos competencias los y resultados de los
5 Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial -

RUSICST. Esta es una herramienta territorial sobre capacidad institucional en materia de
política pública de víctimas, la cual diligencia la entidad territorial y remite al Ministerio del
Interior y la Unidad de Víctimas.
11
rendición de
cuentas
sectoriales para la programas y programas y
identificación de proyectos proyectos
programas y definidos en el ejecutados al
proyectos de PAT. responsable de
población evaluación y
víctima. seguimiento.
Comité Municipal Articula la Apoya la Diseña el
de Justicia elaboración del implementación mecanismo de
Transicional PAT y lo adopta, del PAT, a través evaluación
verificando que se de los Subcomités periódica, teniendo
incorporen Técnicos. en cuenta los
medidas que avances en el
respondan a las cumplimiento de las
necesidades metas establecidas
particulares de los en el PAT.
sujetos de
especial
protección
constitucional.
Adopta las estrategias necesarias para garantizar la
participación de las víctimas en el diseño, implementación y
seguimiento del PAT.
Comité Articula la Apoya la Diseña el
Departamental de elaboración del implementación mecanismo de
Justicia PAT con los Planes del PAT, a través evaluación
Transicional. de Acción de los Subcomités periódica, teniendo
municipales y Técnicos en cuenta los
adopta el PAT Realiza la avances en el
departamental evaluación del cumplimiento de las
verificando que se proceso de metas establecidas
incorporen implementación en el Plan de
medidas que de los planes de Acción Evalúa las
respondan a las acción. necesidades
necesidades presupuestales y
particulares de los dificultades de
sujetos de articulación de los
especial municipios en el
protección segundo comité
constitucional. ampliado del año.
Adopta las estrategias necesarias para garantizar la
participación de las víctimas en el diseño, implementación y
seguimiento del Plan de Acción Territorial.
Subcomités Realiza los Apoyar la Entrega los avances
12
rendición de
cuentas
Técnicos. diagnósticos implementación y resultados de los
temáticos para la de los programas programas y
identificación de y proyectos proyectos
programas y establecidos en el ejecutados.
proyectos de PAT.
población víctima Las Entidades que
y define los conforman cada
lineamientos para subcomité
la incorporación asumen
de estos en el Plan responsabilidades
de Acción dentro de los
teniendo en planes de acción
cuenta las de acuerdo a sus
necesidades de la competencias,
población víctima con las cuales se
identificadas en la materializa la
caracterización. implementación
del plan.
Organizaciones de Realizan
Víctimas. observaciones sobre
la implementación
Mesas de Aportan insumos del PAT e identifican
Acompañan la
Participación. para la estrategias que
materialización
construcción del garanticen la
de los derechos
PAT. rendición de
de las víctimas
cuentas y el
Víctimas no
seguimiento a los
organizadas.
compromisos
adquiridos
Es importante articular en la formulación del PAT a los organismos que lideran o

coordinan en el nivel territorial la implementación del enfoque diferencial –
mujeres, niños, grupos étnicos, jóvenes, personas con discapacidad, adultos
mayores.
1.3 Insumos para la elaboración del PAT6

Para la elaboración de PAT tenga en cuenta que la administración anterior
elaboró y/o preparó algunos documentos relacionados con la prevención,
6 Elementos para Incorporación de la atención, Asistencia y Reparación Integral a las

Víctimas del Conflicto Armado en los Planes de Desarrollo Departamentales, Distritales y
Municipales.
13
atención y asistencia de la población víctima que pueden ser útiles. Así mismo, el
Gobierno Nacional cuenta con algunos documentos importantes en esta materia.
Lo anterior se relaciona en la Tabla 2:
Tabla 2. Lista de chequeo de los insumos para la elaboración del PAT.
Insumos
Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, Prosperidad para Todos. 
Ley 1450 de 2010
Informe de empalme del Gobierno anterior (Orden no. 8 del Auto 
383 de 2010)
Plan Integral Único (PIU) de la población víctima de 
desplazamiento forzado vigente en la entidad territorial (orden
no.19 del Auto 383 de 2010).
Informes de gestión de las administraciones anteriores. 
Información sobre diagnósticos o caracterizaciones de la 
población víctima del desplazamiento forzado o de otros hechos
victimizantes, como: i) Sistema de protección a las víctimas de
secuestro, (Ministerio de Defensa – Dirección operativa para la
defensa y la Libertad Personal ii) Comisión de búsqueda de
personas desaparecidas, iii) Programa de Acción Integral contra
Minas Antipersonal - PAICMA, iv) Justicia y Paz CNRR, v) Comisión
Intersectorial para la prevención del reclutamiento forzado y
utilización de niños, niñas y adolescentes por grupos organizados
al margen de la ley, vi) Información de víctimas que reposa en el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF; vii) Alta
Consejería Presidencial Equidad para la mujer.
Informes y documentos emitidos en el marco de las instancias de 
coordinación con las que cuenta el municipio (Comité de
Atención a Población Desplazada, ahora Comité de Justicia
Transicional, Comités de Minas Antipersonal, Comité de Derechos
Humanos, Comité Intersectorial de Alertas Tempranas, entre otros).
Informes enviados por la entidad territorial a la Corte 
Constitucional en respuesta a la Sentencia T-025 de 2004 y sus
autos de seguimiento (autos 052 de 2008, 007 de 2009, 314 de 2009
y 383 de 2010, entre otros).
Informes enviados por la entidad territorial a los órganos de control 
(Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la
República).
Informes relacionados con la atención, asistencia y reparación a 
otras víctimas diferentes a las de desplazamiento forzado.
14
Insumos
Reportes Unificados del Sistema de Información Coordinación y 
Seguimiento Territorial – RUSICST remitidos al Ministerio del Interior y
Acción Social (hoy Unidad de Víctimas)7.
Formulario Único Territorial – FUT8 (Categoría 1 y 2 de población 
desplazados),
Política de niñez, infancia, adolescencia y familia. 
Planes de Salvaguarda y el Programa Nacional de garantías para 
Pueblos Indígenas.
Planes Específicos para Comunidades Negras, Planes de 
Salvaguarda y Planes de Vida.
Planes de Prevención y de Contingencia para emergencias. 
Planes de Ordenamiento Territorial. 
1.4 PIU como parte del Plan de Acción Territorial.
Teniendo en cuenta que el Parágrafo 2 del Artículo 254 del Decreto 4800
de 2011 especifica que el Plan Integral Único hará parte del Plan de
Acción Territorial, es importante que el PAT se formule teniendo en cuenta
el PIU en cada una de las fases.
El Plan Integral Único - PIU9 ha sido el instrumento de planificación para la

prevención, atención y asistencia de población víctima del
desplazamiento forzado. Este contiene información sobre la
caracterización de esta población, lineamientos de política, definición de
objetivos, metas, acciones, indicadores y recursos para la implementación
de esta política.
En este sentido, se recomienda en todas las fases de formulación identificar

y diferenciar a la población víctima de desplazamiento forzado de los otros
hechos victimizantes.
Para este proceso, le recordamos que su entidad territorial debió actualizar

el PIU, en cumplimiento de las Ordenes No. 18 y 19 proferidas por la Corte
7 En caso de no tener este reporte, puede enviar un correo solicitando la información a la

dirección electrónica: gsc@mininterior.gov.co. O a la Subdirectora de Coordinación
Nación Territorio de la UARIV Alba García alba.garcia@dps.gov.co
8 Este formato permite recolectar información sobre la ejecución presupuestal de ingresos
y gastos, y demás información oficial básica, para efectos del monitoreo, seguimiento,
evaluación y control de las entidades territoriales. Para mayor información se puede remitir
a la página web: www.chip.gov.co y al Decreto reglamentario 3402 de 2007.
9 En caso de no tener el PIU o su evaluación, puede enviar un correo solicitando la
información a la dirección electrónica: gsc@mininterior.gov.co. O a la Subdirectora de

Coordinación Nación Territorio de la UARIV Alba García alba.garcia@dps.gov.co
15
Constitucional en el Auto 383 de 2010, en seguimiento al cumplimiento de
la Sentencia T-025 de 2004 que declara el Estado de Cosas
Inconstitucional10
2. FASE DE FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN

TERRITORIAL - PAT
Proceso de articulación Concepto de Subsidiariedad
intergubernamental para la “La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de

integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial
formulación de los PAT en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor
categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del
mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se
demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente
De acuerdo a las funciones en materia de determinadas competencias. El desarrollo de este principio
articulación establecidas en el numeral 5 del estará sujeto a evaluación y seguimiento de las entidades del
nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional
Artículo 250 del Decreto 4800 de 2011 para desarrollará la materia en coordinación con los entes
las entidades territoriales, el departamento territoriales.” (Artículo 27, Ley 1454 de 2011).
debe diseñar y adoptar su PAT “teniendo en

cuenta el Plan Nacional de Atención y los
planes de acción de los municipios de su jurisdicción”11. Adicionalmente y en el
marco de los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, al
departamento le corresponde apoyar a los municipios de su jurisdicción, que
demuestren incapacidad de ejercer de manera eficiente y eficaz sus
competencias y responsabilidades.
Tabla 3. Funciones de las entidades territoriales en materia de Articulación

Funciones de articulación de los Funciones de articulación de los
departamentos municipios y distritos
1. Apoyar e intermediar la 1. Prestar los bienes y servicios
coordinación entre las entidades para garantizar la prevención,
nacionales y territoriales en la asistencia, atención y
prevención, asistencia, atención y reparación integral de las
reparación integral de las víctimas víctimas siguiendo las
siguiendo las orientaciones de la orientaciones de la UEARIV.
UEARIV con el apoyo de los 2. Realizar acciones conjuntas y
10 Se entiende por Estado de Cosas Inconstitucional a la vulneración masiva de derechos

de la población en situación de desplazamiento.
11 Artículo 250 del Decreto 4800 de 2011, Énfasis fuera del original.
16
Funciones de articulación de los Funciones de articulación de los
departamentos municipios y distritos
Ministerios del Interior y de Justicia oportunas con las entidades
y del derecho. nacionales, otros
2. Realizar acciones conjuntas y departamentos, distritos y
oportunas con las entidades municipios, para prevenir,
nacionales, otros departamentos, asistir, atender y reparar
distritos y municipios, para integralmente a las víctimas, en
prevenir, asistir, atender y reparar virtud del principio de
integralmente a las víctimas, en concurrencia.
virtud del principio de 3. Utilizar mecanismos de
concurrencia. asociación, cofinanciación y
3. Utilizar mecanismos de convenios con el fin de
asociación, cofinanciación y perfeccionar la prestación de
convenios con el fin de servicios a su cargo.
perfeccionar la prestación de 4. Apoyar y promover la
servicios a su cargo. instalación del Comité de
4. Apoyar en el ejercicio de sus Justicia Transicional.
competencias a sus municipios, 5. Garantizar la seguridad de las
que demuestren su incapacidad personas que retornan o se
de ejercer eficiente y eficazmente reubican en su territorio, con
sus competencias. enfoque diferencial.
5. Diseñar e implementar el plan de 6. Priorizar la construcción de
acción departamental teniendo infraestructura para vías y para
en cuenta el Plan Nacional de la prestación de servicios
Atención y los planes de acción públicos, que beneficien
de los municipios de su directamente a las víctimas
jurisdicción. que retornen o se reubiquen en
6. Apoyar y promover el diseño y la el territorio.
implementación de los planes de
prevención, asistencia, atención y
reparación integral a las víctimas
incorporando el enfoque
diferencial.
7. Apoyar la instalación del Comité
de Justicia Departamental.
8. Priorizar la construcción de
infraestructura para vías y para la
prestación de servicios públicos,
que beneficien directamente a
las víctimas que retornen o se
reubiquen en el territorio.
9. Garantizar la seguridad de las
personas que retornan o se
reubican en su territorio con
enfoque diferencial.
Elaboración a partir de los Artículos 250 y 251 del Decreto 4800 de 2011.
17
Así, es importante que el proceso de planeación para la prevención, la
atención, asistencia y reparación integral del departamento sea
armonioso y atienda los principios de la descentralización administrativa. A
continuación se formulan un conjunto de recomendaciones que facilitan
la elaboración coordinada entre estos dos niveles de gobierno
(departamental y municipal).
2.1 Proceso de caracterización
La caracterización busca identificar la situación de la población

víctima desde el punto de vista de las necesidades específicas y elementos
particulares para la implementación de programas, proyectos y acciones
que conlleven a garantizar el goce efectivo de los derechos a través de la
prevención, atención, asistencia y reparación integral. Se propone
caracterizar cuatro elementos que logren dar cuenta de la situación
actual del departamento, municipio o distrito: i) Contexto Local, ii)
Dinámica del Conflicto Armado, iii) Población Víctima y iv) Oferta
Institucional.
2.1.1 Proceso de Caracterización del

Contexto Local.
Esta sección debe ser puntual y
Esta caracterización permite apreciar el brindar elementos pertinentes
escenario concreto en el que debe ser para la formulación del plan,
desarrollado el PAT. Posibilita analizar por lo tanto, se sugiere que sea
aspectos útiles para la posterior sintética.
formulación de estrategias y acciones en
el marco de las diferentes medidas.
Específicamente se sugiere analizar y relacionar aspectos como12:

 Población total del Departamento, Municipio y/o Distrito.
 Índice de Presión: Número de personas víctimas que habitan en el territorio
/ Población total.
 Identificación de población de especial protección como: Pueblos y
Comunidades Indígenas, Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales
y Palenqueras y Pueblos Rrom y Gitanos.
 Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas.
 Actividades productivas de la región.
12 Se sugiere que la caracterización local se desarrolle específicamente en la información

relevante para la construcción del diagnóstico indicativo del territorio.
18
 Identificar las formulas de vinculación de la población víctima a las
actividades productivas.
 Organizaciones de Víctimas y Organizaciones Defensoras de Víctimas.
 Existencia de medios y vías de comunicación.
 Condiciones socioeconómicas del territorio.
 Riesgos naturales y ambientales (inundaciones, deslizamientos, erupciones
volcánicas, entre otros, de origen natural que están en posibilidad de
generar pérdidas humanas, de los medios de vida de la población y de la
infraestructura allí localizada) identificados en los Consejos
Departamentales, Distritales, Municipales de Gestión de Riesgo de
Desastres.
2.1.2 Proceso de Caracterización de la Dinámica del Conflicto Armado en

el territorio.
Su finalidad es identificar los factores de riesgo que pueden generar la
victimización de la población, los actores que intervienen en el conflicto
armado, las zonas dentro de la entidad territorial con mayor escalamiento
del conflicto armado y los derechos de la población en riesgo de
vulneración13.
Estos aspectos debieron ser identificados en el marco de la formulación del

Plan Integral de Prevención de violaciones de los derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario de su entidad
territorial14. Por lo tanto si su entidad ya cuenta con el Plan Integral de
Prevención, incorpore estos aspectos en el PAT.
En caso que no cuente aún con el Plan Integral de Prevención, la siguiente

matriz resume la información sobre los factores de riesgo, el área afectada,
los actores involucrados y si afecta a pueblos indígenas o consejos
13 La prevención de estas violaciones es una obligación del Estado Colombiano. “La

misma consiste en adoptar (…) todas las medidas para que, con plena observancia de la
Constitución y las todas las normas, se promueva el respeto, la protección y la garantía de
derechos humanos de todas las personas, grupos, comunidades sujetas a la jurisdicción
nacional (prevención temprana); se eviten daños contra las personas que enfrentan
especial situación de amenaza (prevención urgente); se tipifiquen como delitos las
violaciones de los derechos humanos e infracciones al DIH, se investigue, juzgue y
sancione a todos los responsables y se establezcan mecanismos institucionales para evitar
su repetición (garantías de no repetición)”.
14 De acuerdo al artículo 202, del Decreto 4800 de 2011 se deberán elaborar, validad y
actualizar a nivel departamental, regional o local los planes integrales de prevención a las
violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH que contengan estrategias claras
de prevención a partir de una metodología rigurosa. Recogerán las particularidades de
cada hecho victimizante que requiera de estrategias propias para prevenir el mismo y
estrategias de cultura de derechos humanos y reconciliación. Estos planes deben contar
con un enfoque diferencial que permitan reconocer los riesgos y el grado de
vulnerabilidad de las poblaciones específicas y de especial protección constitucional, y
así establecer acciones que permitan mitigar el riesgo.
19
comunitarios de grupos afro descendientes. Así mismo a partir de la
identificación de los factores de riesgo describa los derechos que están
siendo vulnerados.
Tabla 4. Matriz de factores de riesgo.

Derechos
Enfoque diferencial Vulnerados
Descripció
n del factor
Área Actores
Indígenas
afectados
Pueblos
comunitari
Discapacit
FACTORES DE RIESGO afectad involucra
afectados
afectadas
afectadas
afectados
afectados
Consejos
mayores
de riesgo
Mujeres
jóvenes
Adultos
niñas y
os Afro
Niños,
LGBTI
a dos
ados
Presencia
MAP/MUSE/AEI15
Ocurrencia de
homicidios
Combates
Enfrentamientos
Actos de terrorismo
Hostigamientos/Embosc
adas
Desaparición Forzada
Reclutamiento
Forzado
Amenazas
Minería Ilegal
Otros
A partir de esta información, la entidad territorial cuenta con un

diagnóstico sobre los factores de riesgo y la dinámica del conflicto, el cual
permite definir y planificar acciones en materia de prevención.
2.1.3 Proceso de Caracterización de la Población Víctima
Tiene por objeto dar cuenta de la situación y de las necesidades de

personas afectadas, con respecto a sus derechos y de acuerdo con los
hechos victimizantes, para la implementación las medidas de atención,
asistencia y reparación integral. Se deberá identificar a la población
víctima a la luz del enfoque diferencial, de acuerdo con el sexo, la edad,
la etnia y la situación de discapacidad, así como la ubicación dentro de la
jurisdicción del municipio.16 Esta se constituye en la línea de base para la
15MAP: Mina Antipersonal, MUSE: Munición sin explotar, AEI Artefacto explosivo
improvisado
16La Red Nacional de Información brindará insumos para que la Entidad Territorial
caracterice y focalice a las víctimas, para esto se debe contar con la formalización del
20
elaboración de la caracterización, la cual debe complementarse con la
identificación de necesidades.
La siguiente ilustración describe de manera general los aspectos a tener en

cuenta para la caracterización de la población:
Identificación de
la oferta
institucional en el
territorio
Identificación de
Identificación de
la población
las necesidades
víctima
Caracterización
de la población
víctima
Teniendo en cuenta la Ley 1448 de 2011 son consideradas como víctimas

aquellas personas que individualmente o colectivamente hayan sufrido un
daño por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985 como
consecuencia de infracciones del Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado (Artículo 3). En el
recuadro 2 se definen, los hechos victimizantes que se relacionan en el
Formato Único de Declaración (FUD), valorados por la Unidad de Atención
y Reparación Integral a las Víctimas UARIV.
Para el proceso de caracterización se sugiere diferenciar a la población

en: i) víctimas del desplazamiento forzado; ii) población víctima de otros
hechos victimizantes teniendo en cuenta los mandatos de la Corte
Constitucional a través de la Sentencia T-025 de 2004 y Autos de
Seguimiento.
“Acuerdo de intercambio y confidencialidad de la información” entre el municipio, distrito

o departamento y la Unidad para la atención, asistencia y Reparación Integral a Víctimas.
21
2.1.3.1 Población víctima del desplazamiento forzado
La entidad territorial debe tomar la información de caracterización de la

población que ha sido desplazada que se encuentra en el Plan Integral
Único - PIU. De igual forma, como se dijo en la sección de “alistamiento
institucional” son insumos para la caracterización entre otros:
i) El informe que el mandatario anterior elaboró en el marco de la

Orden Octava del Auto 383 de 2010.
ii) La información contenida en el Reporte Unificado para el Sistema
de Información, seguimiento y Coordinación Territorial – RUSICST.
iii) Información del SISBEN o Red Unidos.
iv) Información de la Red Nacional de Información.
v) Sistemas de caracterización e información diseñados e
implementados por la entidad territorial sobre el tema
En el siguiente recuadro se recomiendan algunas variables que puede

tener en cuenta en el proceso de caracterización.
Recuadro 1
Variables para la caracterización de la población desplazada
 Número total de personas desplazadas que habitan en la jurisdicción territorial.

 Número de personas desplazadas, diferenciadas por sexo, género (incluyendo las personas
LGBTI*).
 Número de personas desplazadas, diferenciadas por edades, 0 a 5 años, 6 a 12 años, 13 a
26 años, 27 a 60 años y mayores de 60 años.
 Número de personas desplazadas por pertenencia étnica especificando el pueblo
indígena y el consejo comunitario al cual pertenece.
 Número de niños y niñas sin acompañamiento de un adulto.
 Número de personas en situación de discapacidad
 Nivel educativo de la población desplazada
 Perfiles ocupacionales.
*Nota: LGBTI= Lesbianas, Gay, Bisexuales, Transexuales e Intersexuales
Ahora, hay que recordar que para la población que ha sido desplazada se
ha definido dentro de la política de atención y reparación integral a las
víctimas17 un listado de derechos constitucionales los cuales se vulneran
con el hecho mismo del desplazamiento y que por lo tanto deben ser
restituidos. Por lo anterior, es importante dentro de la caracterización de
este grupo de víctimas poder identificar cómo se encuentra la población
que ha sido desplazada frente al goce real de estos derechos.
17Ley 1448 de 2011 Artículo 60. Ley 1450 de 2011 Capítulo IV-B. Auto 116 de 2008 proferido
por la Corte Constitucional en el marco del seguimiento de la sentencia T-025 de 2004
22
De acuerdo a lo expuesto, el primer paso para iniciar el levantamiento de
la línea base es identificar la población. Esta información se resume en el
siguiente cuadro. Para facilitar su diligenciamiento, este formato se
encuentra en el anexo del archivo de Excel.
Matriz 1. Identificación de la población víctima del desplazamiento forzado

0a5 6 a 12 13 a 17 18 a 26 27 a 60 61 años Total por
años años años años años o más enfoque
Mujeres
Hombres
Mujeres
Afrodescendientes Hombres
Total
Mujeres
Indígenas Hombres
Total
Mujeres
Pueblo Rrom o
Hombres
Gitano Total
Mujeres
Hombres
LGTBI Intersexo
Total
Mujeres cabeza de hogar N/A N/A
Población en Mujeres
situación de Hombres
discapacidad Total
Niñas y niños sin Mujeres
acompañamiento Hombres N/A N/A N/A
de un adulto Total
Total
2.1.3.2 Población víctima de otros hechos victimizantes
A partir del ejercicio realizado para la población víctima del

desplazamiento forzado, amplíe la información para los demás hechos
victimizantes. Para complementar este proceso se sugiere:
 Realizar censos.
 Muestreos probabilísticos mediante la aplicación de encuestas.
 Realizar cruces de bases de información de los sistemas de
información sobre víctimas (Comisión de búsqueda de personas
desaparecidas, Programa de Acción Integral contra Minas
Antipersonal – PAICMA, Justicia y Paz CNRR, Comisión Intersectorial
para la prevención del reclutamiento forzado y utilización de niños,
niñas y adolescentes por grupos organizados al margen de la ley,
víctimas de secuestro – dirección operativa para la defensa y la
23
libertad personal del Ministerio de Defensa, Información del
Observatorio de asuntos de género y Medicina Legal, entre otros).
 Realizar cruce de bases de datos sectoriales (SISBEN, SIMAT18, entre
otros).
 Información de la Red Unidos.
 Red Nacional de Información.
18 Sistema Integrado de Matricula.
24
Recuadro 2
Definiciones del hecho victimizantes
Acto Terrorista: Es el uso sistemático del terror para coaccionar a sociedades o gobiernos, perpetuado por una organización como medio de
promocionar sus objetivos, que se produce en ausencia de guerra.
Atentados: Todo ataque dirigido contra una persona sus derechos o bienes.
Combates: Todo contacto armado que se desarrolla entre miembros de la Fuerza Pública u otros servidores públicos y grupos al margen de la ley
como resultado de una acción militar ofensiva.
Enfrentamientos: Todo choque armado que se desarrolla entre integrantes o grupos armados al margen de la ley.
Hostigamientos: Todo acto ejercido por un grupo armado contra un adversario a efectos de producir un ataque sorpresivo sin el objetivo de producir
enfrentamientos posteriores. La intensidad del ataque es inferior a la capacidad de respuesta del adversario.
Amenaza: El que por cualquier medio apto para difundir el pensamiento atemorice o amenace a una persona, familia, comunidad o institución con el
propósito de causar alarma, zozobra o terror en la población o en un sector de ella.
Delitos contra la libertad y la integridad sexual en el desarrollo del conflicto armado: Corresponde a formas de violencia sexual cometidas con
ocasión del conflicto armado interno, tales como acceso carnal violento, esclavitud sexual, prostitución forzada, esterilización forzada, aborto forzado,
entre otros.
Desaparición Forzada: Es la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por
personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa
a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las
garantías procesales pertinentes. La desaparición forzada también es cometida por grupos armados al margen de la ley. A este respecto, el Código Penal
Colombiano en su artículo 165, lo tipifica como: “El particular que perteneciendo a un grupo armado al margen de la ley someta a otra persona a
privación de su libertad cualquiera que sea la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información
sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley”
Desplazamiento Forzado: Según el artículo 60, parágrafo 2 de la Ley 1448 de 2011, “se entenderá que es víctima de desplazamiento forzado toda persona que se
ha visto forzada a migrar dentro territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad
o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente ley”.
Homicidio: Es la terminación de la vida de otro de manera violenta.
Masacre: Es la ejecución de tres o más personas en un mismo evento o en eventos relacionados por la autoría, el lugar y el tiempo.
Mina Antipersonal (MAP): Artefacto explosivo diseñado para herir y lastimar personas. Pueden durar activas durante varios años. Usualmente están
instaladas bajo tierra, o cerca al suelo y explotan ante el contacto o cercanía de una persona o de un animal. Estos artefactos no pueden ser dirigidos
contra un objetivo específico por lo que pueden herir o lastimar de forma indiscriminada a soldados, población civil o animales.
Munición sin explotar (MUSE): Se refiere a armas explosivas como bombas, balas y granadas que no explotaron cuando fueron usadas o desechadas
pero siguen activas, incluso por años, conservando su potencial explosivo.
Artefacto Explosivo Improvisado: Se refiere a artefactos explosivos en general que son fabricados de manera artesanal y que explotan al contacto
presencia, proximidad o contacto de una persona o animal.
Secuestro: Consiste en detener ilícitamente a una persona o personas en contra de su voluntad con la finalidad de exigir por su liberación un provecho
ilícito o cualquier utilidad de tipo económico y otro beneficio de orden material, o al fin de obligar a alguien a que deje de hacer algo.
Tortura: Todo acto por el cual se inflija intencionalmente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de
obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de
intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos
sean infringidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con consentimiento o
aquiescencia. No se consideran torturas los dolores o sufrimientos que sean consecuencia únicamente de sanciones legítimas, o que sean inherentes o
incidentales a éstas.
Vinculación de niños, niñas y adolescentes a actividades relacionadas con grupos armados: Todo menor de edad que participa en acciones de
guerra orientadas por un grupo armado irregular, desarrollando actividades de inteligencia, logística o combate. Y los niños desvinculados del conflicto
armado como aquellos que han abandonado el conflicto bien sea por voluntad propia captura o entrega al Estado u otra entidad.
Abandono o despojo forzado de tierras: Según el artículo 74 de la Ley 1448 de 2011 “se entiende por despojo la acción por medio de la cual, aprovechándose de
la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o
mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia. Se entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una
persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su
desplazamiento durante el período establecido…”
25
Así mismo, el primer paso para iniciar el levantamiento de la línea base de
la población víctima de otros hechos victimizantes diferentes al
desplazamiento forzado, es identificar esta población. Esta información se
resume en el siguiente cuadro. Para facilitar su diligenciamiento, este
formato se encuentra en el anexo del archivo de Excel, Matriz 2. Ésta, debe
ser diligenciada para la población total (primer cuadro) y ser específica
para las Comunidades Indígenas, Afrodescendientes, Rrom y LGBTI
(cuadros posteriores del anexo)
Matriz 2. Identificación de la población víctima (hechos victimizantes

diferentes al desplazamiento forzado)
0a5 6 a 12 13 a 17 18 a 26 27 a 60 61 años
años años años años años o más
M H M H M H M H M H M H
Acto
Terrorista/Atentados/Combates/Enfrent
amientos/Hostigamientos
Amenaza
Delitos contra la libertad y la integridad
sexual en desarrollo del conflicto
armado
Desaparición forzada
Homicidio
Masacre
Mina antipersonal, Munición sin
explotar y artefacto explosivo
improvisado
Secuestro
Tortura
Vinculación de niños, niñas y
adolescentes a actividades N/A N/A N/A N/A N/A N/A
relacionadas con grupos armados

Abandono o despojo forzado de tierras
Otro
2.1.4 Caracterización de la oferta institucional
Esta caracterización permite consolidar la información referente a las

instituciones, programas y cobertura relacionada con los siguientes
aspectos:
 Los programas de prevención, protección, asistencia, atención, y

reparación integral a la población victima existentes en su
jurisdicción de los diferentes niveles de gobierno (nacional,
departamental y municipal) diferenciando por hecho victimizante y
enfoque diferencial y enfoque étnico.
26
 Los recursos asignados y disponibles para este objeto: financieros,
físicos, logísticos, humanos y técnicos.
La anterior información se debe identificar y analizar respecto a cada una

de las medidas establecidas en los componentes de la Ley de Víctimas,
incluyendo en estas los derechos que se van a garantizar mediante la
implementación del PAT.
En cuanto a los programas y/o proyectos, es importante tener en cuenta

cuáles son las entidades e instituciones que desempeñan actividades de
prevención, protección, asistencia, atención, y reparación integral en la
jurisdicción territorial, su naturaleza jurídica y administrativa, su misión, sus
responsabilidades institucionales, su(s) programa(s) y/o proyecto(s), sus
objetivos y su cobertura poblacional y territorial, así como su presupuesto,
recursos y su tiempo de duración.
Se sugiere recolectar y sistematizar la siguiente información relativa a cada

uno de los programas y/o proyectos, organizados de acuerdo a las
respectivas medidas y derechos, teniendo en cuenta el hecho
victimizante:
 Información relativa a los programas y proyectos, que si bien dirigen su

atención a la población vulnerable en general, contemplan como
beneficiarios a víctimas, especificando su cobertura en términos de
población víctima, así como el presupuesto asignado específicamente
para este grupo.
 Información relativa a las instituciones que operan dichos programas:

instituciones públicas, privadas instituciones privadas, ONG,
cooperación internacional y otras. Identificando las fortalezas y
debilidades de la coordinación entre éstas.
 Información relativa al número de personas víctimas atendidas por el

programa, especificando el total de personas atendidas y discriminado
por tipo de población al que se encuentre dirigido el programa, en
caso que el programa así lo amerite: niños, niñas y adolescentes;
mujeres; adultos(as) mayores; personas en situación de discapacidad;
indígenas y afrodescendientes.
Se sugiere diligenciar la matriz 3 del archivo anexo de Excel que le permite

organizar la oferta institucional en el territorio.
En lo posible, se recomienda diferenciar los programas, proyectos y/o

recursos destinados para la población que ha sido desplazada, de
27
acuerdo con los requerimientos hechos por la Corte Constitucional en los
autos de seguimiento a la sentencia T-25.
2.2 Elaboración del componente estratégico del Plan de Acción Territorial
Es el momento en el cual se definen y proyectan las acciones que

desarrollará la entidad territorial Preguntas para la formulación del propósito
para avanzar en la prevención,
asistencia, atención y reparación Para formularlo se puede acudir a
integral de la población víctima de responder dos preguntas orientadoras:
acuerdo con las prioridades de  ¿Qué se quiere lograr?
atención y la oferta institucional  ¿A quién se quiere atender o
identificada en el proceso de impactar?
caracterización. Estas acciones
deben estar articuladas con la El propósito de un plan se formula en
propuesta de la Entidad territorial presente, es decir, como si ya fuera
en materia de desarrollo social y realidad.
económico.
2.2.1 Formulación del propósito del plan
Todos los procesos de planeación comienzan por definir qué es lo que se

quiere lograr, en un período de tiempo determinado. Se trata de identificar
la situación deseada; el punto de llegada luego de desarrollar una serie de
actividades y tareas.
2.2.2 Formulación de los componentes del plan
Los componentes de un plan son todos los grandes objetivos que son
necesarios para alcanzar el propósito propuesto. Cada uno de ellos, por si
sólo no es suficiente y por lo tanto se relacionan entre sí y agrupan las
distintas acciones realizada. Se pueden desarrollar de forma simultánea o
de manera consecutiva si los resultados de un componente son insumo
para otro.
Para la formulación de los componentes del plan se propone como

pregunta orientadora ¿Qué hay que hacer para alcanzar el propósito?
28
Para la formulación del Plan se sugiere formular los programas y proyectos
para cada uno de los componentes definidos en el CONPES 3726 y su
anexo, los cuales son: i) asistencia y atención, ii) reparación integral, iii)
prevención y protección, iv) verdad, y, v) Justicia; teniendo en cuenta los
ejes transversales de: enfoque diferencial, articulación interinstitucional,
participación y retornos y reubicación.
Para formular los componentes se debe partir del diagnóstico de manera

que se puedan priorizar las acciones a realizar, en un horizonte de tiempo
definido, con recursos escasos y oferta de programas limitadas.
Para la formulación de los programas y proyectos tenga en cuenta las

responsabilidades directas y de apoyo de su territorio, tal como se presenta
en la Tabla 5. Así mismo, revise los programas, proyectos y acciones
formulados en el Plan Integral Único, se sugiere ajustarlos de acuerdo a los
componentes y medidas de la siguiente Tabla y la Matriz 4 del archivo de
Excel anexo.
29
Tabla 5. Responsabilidades de las entidades territoriales por componentes y medidas de la política pública de
prevención, atención, asistencia y reparación integral de la población víctima del conflicto armado
ACTIVIDADES DE APOYO
COMPONENTE Y RESPONSABILIDAD DIRECTA DE LA ENTIDAD REFERENCIAS
SUGERIDAS A LA ENTIDAD
MEDIDAS TERRITORIAL NORMATIVAS
TERRITORIAL
 Suministrar la atención humanitaria  Garantizar el auxilio de  Decreto 4800
inmediata por un mes (alimentación, alojamiento en la fase de Artículos 66 al 70
aseo personal, manejo de transición. Interacción con la Artículo 97 al
abastecimientos, utensilios de cocina, UARIV para la 101
atención médica y psicológica de implementación de los Artículos 102 al 130
emergencia, transporte de emergencia y centros regionales de  Documento
alojamiento transitorio). Es prorrogable atención o puntos de CONPES 3726
por un mes adicional en caso de atención. Páginas 21 y 22,
vulnerabilidad derivada del hecho  Informar a la UARIV e ICBF  Anexo CONPES 3726
victimizante. para que se inicie el Página 11 a la 26
 Brindar la asistencia funeraria a las proceso de
víctimas. restablecimiento de
ASISTENCIA Y  Conjuntamente con la UARIV y el ICBF derechos de los niños.
ATENCIÓN garantizar la entrega de ayuda
humanitaria a las víctimas de
desplazamiento forzado.
 Preservar o restituir el derecho a la salud
y a la educación.
 Articulación e implementar acciones
para la generación de ingresos de la
población que ha sido desplazada.
 Participar activamente en los Centros de
atención para la atención y reparación
a víctimas (infraestructura física,
funcionamiento y sostenibilidad).
 Articular e implementar acciones para la
TERRITORIAL
vivienda digna de la población que ha
sido desplazada
 Todas las instituciones del Estado, a nivel  Promover un conocimiento  Decreto 4800
nacional, regional y local que hacen reflexivo en torno a las Artículos 222 al 248.
parte del proceso de construcción e competencias y  Anexo Documento
implementación de los planes de responsabilidades dentro del CONPES 3726
reparación colectiva, deben recibir SNARIV. Páginas 77, 79, 86
formación sobre reparación colectiva,  Identificación sujeto
impactos y daños colectivos, enfoque y colectivo. Diagnostico daño
significado del Programa, acción sin colectivo, alistamiento para
daño, la ruta operativa y los sujetos de el plan de reparación.
reparación colectiva con los cuales se  Articulación interinstitucional
adelantarán en la zona este con el nivel nacional
REPARACIÓN
procedimiento. (SNARIV) así como un diálogo
INTEGRAL: ÁMBITO
 Aprobar el Plan de Reparación Colectiva y coordinación permanente
 REPARACION
en el marco del Comité territorial de con las comunidades
COLECTIVA
Justicia Transicional, según corresponda. identificadas como sujeto de
reparación colectiva y con
sus instancias de
representación de modo que
se garantice el derecho a la
consulta previa, libre e
informada durante todo el
proceso.
 Articular las acciones
contempladas en los PIRC
con la política pública
31
TERRITORIAL
territorial en materia de
reparación individual y
colectiva.
 Articulación interinstitucional para  Construcción del plan de  Decreto 4800

proveer a las víctimas una atención trabajo en el marco de la Artículos 135, 157,
eficiente en su proceso de reparación ruta de reparación individual 165
REPARACIÓN integral. con la UARIV y con la  Documento
INTEGRAL: ÁMBITO  Acuerdos entre Entidad Territorial y gobernación y definición de CONPES 3726
 REPARACION Centro Regional de Reparación a las responsabilidades territoriales Páginas 26,27,31,32
INDIVIDUAL Víctimas para garantizar la disponibilidad con metas al corto, mediano
de la oferta requerida para la y largo plazo.
implementación de medidas de
reparación.
 Articulación entre el subcomité de  Etapa administrativa y etapa  Documento
restitución de tierras y la instancia judicial el ente territorial CONPES 3726
territorial Comité de Justicia Transicional, garantiza las condiciones de Páginas 36, 38,
en el marco de la definición de medidas seguridad de la zona en la
RESTITUCION DE de seguridad visita al predio.
TIERRAS  A partir de la notificación de
admisión de la solicitud por el
juez, se debe asegurar el
concurso de la ET en el
proceso de restitución.
32
TERRITORIAL
 El rol que juega la entidad territorial es  Generar alternativas que  Decreto 4800
fundamental en la complementariedad incentiven el desarrollo y Artículo 135
de la política. Por ello, en aplicación de ejecución de proyectos de  Documento
los principios de coordinación, vivienda para población CONPES 3726
concurrencia y subsidiaridad, y a fin de víctima, habilitar suelo para Página 47
garantizar el cierre financiero sin que construcción de viviendas,
recaiga sobre el hogar, ejecutar proyectos de
mejoramiento de vivienda y
titulación de bienes
inmuebles ocupados con
vivienda de interés social en
atención a lo dispuesto por
las Leyes 388 de 1997 y 1001
REPARACION
de 2005 y demás que regulen
ATRAVES DE
la materia.
RESTITUCION DE
 Articular de manera efectiva
VIVIENDA
una ruta de la restitución de
vivienda con los demás
componentes de la política
en especial con las medidas
en empleo y restitución de
tierras, para ello es necesaria
la definición de recursos y de
lineamientos de política en
materia de vivienda de
forma complementaria en
articulación con la
gobernación y el ministerio
de vivienda
33
TERRITORIAL
 Adoptar los lineamientos del programa  Definición de acciones en los  Decreto 4800
de Atención Psicosocial y Salud integral a ámbitos social, familiar y Artículo 164
las Víctimas en concordancia con lo comunitarios en programas  Documento
establecido en el artículo 174 de la Ley de atención psicosocial y CONPES 3726
MEDIDAS DE 1448 de 2011. atención integral en salud Página 49
REHABILITACION  Definición de programas de atención
EN EL MARCO DE psicosocial y atención en salud integral,
LA REPARACION medidas de rehabilitación física, a las
INTEGRAL víctimas en articulación con las políticas
del Ministerio de Protección social y el
ICBF y en la perspectiva diferencial para
niños, niñas, adolescentes, personas con
discapacidad, mujer y genero,
 Los Comités de Justicia Transicional  A iniciativa de las entidades  Decreto 4800
elaborarán los criterios que deban tener territoriales se podrán definir Artículo 172
las medidas de satisfacción que se acciones encaminadas a la  Documento
ejecutarán en territorio, para lo cual la conformación de museos y CONPES 3726
MEDIDAS DE
Unidad para Víctimas brindará la casas de la memoria, bajo los Página 65, 66, 67
SATISFACION Y
asistencia técnica necesaria. principios de pluralidad y
REPARACION
 Las entidades territoriales podrán difundir autonomía.
SIMBOLICA, EN EL
y socializar las medidas de satisfacción
MARCO DE LA
con el apoyo del Centro de Memoria
REPARACIÓN
Histórica CMH y de la UARIV.
INTEGRAL
 Los CJT deberán hacer seguimiento de la
implementación de las medidas de
satisfacción en su municipio o
departamento
PREVENCIÓN Y  En el marco del Comité de Justicia  Articulación con los  Decreto 4800
PROTECCIÓN Transicional determinar medidas. programas de prevención, Artículo 193 al 211
34
TERRITORIAL
 Construcción y puesta en marcha de protección y garantías de no  Documento
planes integrales de prevención y planes repetición para lograr CONPES 3726
de contingencia. aplicación en lo territorial Páginas 27 y 28
 Evaluar el riesgo en el marco de los  Anexo CONPES 3726
Comité de Justicia Transicional. Páginas 93 a 109
 Recomendar medidas frente a los riesgos
evaluados.
 Atención complementaria y subsidiaria
por parte de las Gobernaciones.
 Censar y apoyar las  Documento
iniciativas de memoria CONPES 3726
histórica local y regional. Páginas 29,30 y 31
 Promover el conocimiento de  Anexo CONPES 3726
VERDAD Y
la ruta y la información que Páginas 109 a 124
JUSTICIA
requieran las víctimas que le  Ley 1448 Artículo 35
sean útiles durante el al 46
proceso judicial.  Decreto 4800
Artículo 84 al 86
EJES RESPONSABILIDAD DIRECTA DE LA ENTIDAD
SUGERIDAS A LA ENTIDAD REFERENCIAS NORMATIVAS
TRANSVERSALES TERRITORIAL
TERRITORIAL
 En caso de desplazamientos masivos:  Hacer acompañamiento a  Artículo 61 Ley 1448
 Solicitar el FUD básico más anexos 5 y 13. jornadas de toma de de 2010.
 Levantar y enviar a la UARIV el acta con declaraciones del Ministerio  Decreto 4800
REGISTRO Y RED
la descripción del evento y realizar el Público con el objeto de que Artículos 16 al 65
NACIONAL DE
censo de las personas afectadas. el Estado se acerque a las  Documento
INFORMACIÓN
 En el caso de atentados terroristas se víctimas, disminuir el sub CONPES 3726
solicita FUD básico más anexos 1 y 13 y la registro, llevar la oferta Página 32
autoridad municipal o distrital levanta y institucional y prestar servicios  Anexo CONPES 3726
35
TERRITORIAL
envía el acta. en terreno y actualizar la Página 93 a la 109
información del RUV.
 Articulación con la gobernación y con  Apoyo en la construcción del  Decreto 4800
las entidades nacionales para el retorno plan de retornos y Artículos al
en condiciones de seguridad, reubicación, a partir de la  Documento
RETORNOS Y voluntariedad y dignidad. emisión del concepto de CONPES 3726
REUBICACIONES seguridad como autoridad Página 32
de policía del municipio.  Anexo CONPES 3726
 Identificar procesos de Página 125 a la 129
integración local
 Realización de los comités de Justicia  Trabajo articulado con la  Decreto 4800
Transicional estrategia de Artículos al
ARTICULACIÓN acompañamiento técnico  Documento
NACIÓN del Gobierno Nacional. CONPES 3726
TERRITORIO Página 32 y 33
 Anexo CONPES 3726
Página 129 a la 135
 Apoyo técnico, logístico y financiero que  Decreto 4800
permita los procesos de inscripción de las Artículos al
Organizaciones de Víctimas, la  Documento
conformación de las Mesas de CONPES 3726
PARTICIPACIÓN
Participación y que las Mesas de Página 33
Participación de las Víctimas brinden  Anexo CONPES 3726
insumos para el diseño, planificación y Página 135 a la 139
seguimiento de la política pública.
36
Una vez realizado el diagnóstico a partir de la caracterización, y priorizadas
las necesidades de la población de acuerdo con los componentes de la
política pública y cruzada con la oferta institucional existente formule los
objetivos, las metas, los indicadores, los responsables y el presupuesto
necesario para la ejecución de los programas y proyectos definidos19.
Definiciones para la elaboración del componente estratégico
Objetivos: Los resultados que se desean conseguir con la formulación del plan
y se formulan a partir de los componentes de la política pública (Tabla 6) de
acuerdo con las prioridades identificadas.
Meta: En términos de tiempo y cantidad los criterios de logro de los objetivos.

Es decir expresan los resultados esperados de la implementación del plan de
una manera cuantificable en un periodo de tiempo establecido de acuerdo
a los recursos disponibles
Indicador: Es una representación cuantitativa (variable o relación entre

variables), verificable objetivamente, a partir de la cual se registra, procesa y
presenta la información necesaria para medir el avance o retraso de una
meta. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y tiempo
Para resumir la información estratégica del plan puede utilizar la Matriz 4

del archivo de Excel Anexo.
2.2.3 Asignación presupuestal de los programas y proyectos
Consiste en determinar el costo de cada uno de los programas y proyectos

que se están proponiendo y las posibles fuentes de recursos.
El costeo de las actividades del PAT se debe hacer en función del hecho
victimizante que se quiere atender y según su competencia.
Como documento de referencia se recomienda revisar, el CONPES 3712 el

cual contiene el Plan de financiación para la sostenibilidad de la Ley 1448
de 2011; costea la atención de los hechos victimizantes y define
orientaciones presupuestales para atender los principios de sostenibilidad,
gradualidad y progresividad para la implementación de la Ley.
19 Se recomienda a manera de orientación revisar la Guía metodológica para la

formulación de indicadores del DNP, 2009 www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=-
hBkmozjehk%3D&tabid=1214
En él se presentan elementos importantes para la estimación del gasto por
año y las medidas generales de sostenibilidad y financiación.
Así mismo se recomienda tener en cuenta algunas consideraciones acerca

del sistema presupuestal de las entidades territoriales. De acuerdo con ello
el Sistema Presupuestal es un instrumento de planeación que articula tres
herramientas:
 El Marco Fiscal de Mediano Plazo

 El Plan operativo anual de inversiones
 El presupuesto anual
El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP): Es un instrumento de referencia

con proyección a diez años para la toma de decisiones fiscales, que debe
orientar la elaboración de los presupuestos anuales. La Ley 819 de 2003
define cada uno de los elementos que componen el MFMP. El primero de
ellos es el Plan Financiero que en términos generales es un instrumento que
a partir de un diagnóstico fiscal y financiero, determina objetivos,
estrategias y metas de ingresos y gastos que debe considerar la entidad
para lograr los objetivos del Plan de Desarrollo. El Plan Financiero, sirve de
base para elaborar tanto el presupuesto anual como el plan operativo
anual de inversiones.
El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI): Es un instrumento que señala

los proyectos de inversión clasificados en sectores, órganos y programas,
de manera anualizada e incorporando por cada uno de ellos las fuentes
de financiación determinadas a partir del plan financiero. El POAI guarda
concordancia y debe ser coherente con el plan de inversiones del Plan de
Desarrollo.
El Presupuesto Anual: Contiene, en términos generales, la previsión de

ingresos y gastos que se proyecta ejecutar en una vigencia. El presupuesto,
en el capítulo de gastos de inversión se elabora a partir del POAI.
El presupuesto anual de las entidades territoriales constituye una

herramienta de planeación, que tomando como base las previsiones
contenidas en otros instrumentos de planeación de más largo plazo
(MFMP, Plan Plurianual de Inversiones del Plan de desarrollo, POAI) anualiza
en el capítulo de “Gastos de Inversión” todas los programas y proyectos
que va a ejecutar la entidad territorial durante un periodo de gobierno y
que quedaron incorporados en el Plan de Desarrollo.
De esta manera, los programas y proyectos incluidos en el PAT deben estar

contenidos en el Plan de Desarrollo de la entidad territorial, pues esta es la
herramienta que servirá de base para la elaboración del POAI, el cual,
38
como ya se anotó, posteriormente se convertirá en el presupuesto anual
de inversiones de la entidad territorial.
Así las cosas, en el proyecto anual de presupuesto que deben elaborar y

presentar todas las entidades territoriales a discusión de la respectiva
corporación administrativa (Asamblea o Concejo), deben estar
claramente determinados, tanto los proyectos de inversión para atención
a la población desplazada que hacen parte del PAT como las fuentes de
financiación de los mismos.
Si la entidad territorial ha hecho un ejercicio juicioso de planeación

articulando todos los instrumentos mencionados (Marco Fiscal de Mediano
Plazo, Plan de Desarrollo, Presupuesto Anual), fácilmente puede determinar
no solo las fuentes de financiación para cada proyecto de inversión
contemplado en su plan de desarrollo (incluyendo claro, aquellos
contemplados en el PAT) sino también las acciones que debe adelantar
bien sea para fortalecer sus ingresos propios, gestionar recursos adicionales
y/o sanear sus finanzas de manera que pueda cumplir con sus
competencias y funciones.
En términos generales, las entidades territoriales disponen de los siguientes

recursos para atención de la población víctima:
 Recursos Propios: Ingresos tributarios y no tributarios originados como

producto de la gestión fiscal propia de la entidad
 Recursos del Sistema General de Participaciones de libre destinación,
de libre inversión otros sectores, de salud, de educación, de agua
potable y saneamiento básico, de alimentación escolar.
 Regalías
 Recursos del crédito
No obstante, antes de la aplicación de estos recursos a la financiación de

programas de atención a la población víctima, es muy importante tener en
cuenta las competencias y funciones que por cada sector de inversión
asignan la constitución y la ley a cada nivel de gobierno (departamento y
municipios) y la destinación especifica que constitucionalmente y/o
legalmente recae sobre algunos de estos recursos.
Además de los recursos mencionados, la entidad territorial puede gestionar

recursos para cofinanciar proyectos de atención a la población víctima
39
con la Nación, con entidades privadas, o con organismos
internacionales.20
2.3 Recomendaciones metodológicas para la formulación de los

Planes de Acción Departamentales
Con el fin de garantizar la articulación de los planes de acción municipales

con el departamental se sugiere realizar un ejercicio paralelo con sus
municipios en las fases de preparación y de formulación la cual incluye los
procesos de caracterización y de diseño de los mecanismos de
seguimiento y evaluación. El objetivo central es que los departamentos
acompañen estos procesos atendiendo los principios de concurrencia y
subsidiariedad. En la Ilustración 1 se resumen los aspectos más importantes
de cada fase.
Se sugiere revisar el Decreto 819 de 2012 y la Guía informativa de los Contrato Plan del
20
DNP
40
Ilustración 1. Proceso de Coordinación de los Planes de Acción Territorial
Fase preparatoria para la formulación del Plan de Acción Departamental

(PAD)
Pasos:
i). El departamento debe evaluar su capacidad institucional, de tal forma

que le permita establecer cuáles son las debilidades en términos de
recursos organizacionales, técnicos, presupuestales, logísticos y humanos.
Las preguntas orientadoras para hacer un diagnóstico al respecto son:
 ¿El departamento cuenta con una estructura organizacional

suficiente, que le permita realizar el acompañamiento técnico y el
seguimiento para la implementación de ésta política en los
municipios de su jurisdicción?
 ¿Cuáles son y cómo funcionan los canales de información entre la
gobernación y las alcaldías?
 ¿Qué debilidades se han identificados en cada uno de los procesos,
de acuerdo con el Plan de Mejoramiento del Reporte Unificado para
la el sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial?
41
ii). Divulgar la política pública. Es importante que el departamento lidere la
divulgación de la política pública de prevención, atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado, la cual está
compuesta por un conjunto de normas, decretos, documentos CONPES y
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
iii). Verificar la creación de los Comités Municipales de Justicia

Transicional. El departamento debe verificar si en todos los municipios
están instalados los CMJT, estos son los espacios en los cuales se diseñarán
y adoptarán los Planes de Acción Municipal y que estos efectivamente
cuenten con la participación de las Víctimas.
iv). Firma de convenios de sus municipios para hacer parte de la Red

Nacional de Información. Es importante que el departamento lidere la
suscripción de los convenios de sus municipios para que éstos sean parte
de la Red Nacional de Información (RNI). Hacer parte de este sistema
garantizará el acceso de información de la población objetivo de la
política pública por cada hecho victimizante, así como la oferta y la
atención que actualmente presta.
v). Acompañamiento y asistencia técnica. Una vez se realice la

divulgación de la política, el departamento acompañará y promoverá el
diseño y la implementación de los Planes de Acción Municipal. Este
ejercicio se puede realizar atendiendo a la división territorial del
departamento: provincias, subregiones, entre otros y debe garantizar los
siguientes criterios:
 Promover la coordinación de los subcomités departamentales con

los municipales.
 Propiciar la participación de la población víctima en todos los
procesos.
 Garantizar la consulta a los pueblos indígenas, los consejos
comunitarios de la población Afro descendiente y la población
Rrom.
42
vi). Instalación del Comité Departamental de
Justicia Transicional. Este es el espacio en el cual En el caso específico, de la
se articulan las acciones, se adopta el PAD y se adopción del Plan de
hace seguimiento a su implementación. Así Acción departamental, el
Comité Ampliado debe
mismo, en el Comité Ampliado21 que se debe
realizarse antes del mes de
realizar antes de la discusión del proyecto de
septiembre de 2012 con la
presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, se finalidad de incluir el
deben abordar las necesidades presupuestales presupuesto suficiente que
de los municipios, para que sean tenidas en garantizara la
cuenta en los planes operativos anuales de subsidiariedad y
inversión departamental. concurrencia a sus
municipios.
Fase de formulación del Plan de Acción Departamental (PAD)
Pasos:
i). Caracterización: una vez los municipios

hayan realizado el proceso de El departamento debe
apoyar los procesos de
caracterización, priorizado sus necesidades y
caracterización de los
formulado las estrategias, proyectos, municipios de su
programas y acciones, el departamento debe jurisdicción.
recoger esta información para concurrir y
subsidiar en la prevención, atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado. En la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.
se sugieren unas preguntas orientadoras que facilitan este proceso de
caracterización.
Tabla 6. Preguntas orientadoras para la caracterización del departamento

Proceso Caracterización
Preguntas orientadoras
 ¿Qué municipios tienen mayor presencia de actores armados
ilegales?
 ¿Qué municipios presentan mayor dinámica del conflicto armado?
 ¿Qué municipios tiene alto índice de presión?
 ¿Cuántas víctimas hay por municipios, según el hecho victimizantes?
 ¿Qué municipios tienen presencia de víctimas pertenecientes a
pueblos indígenas?
 ¿Qué municipios cuenta con presencia de víctimas pertenecientes
21El Comité Ampliado debe contar con la presencia de los municipios de la jurisdicción
del departamento.
43
Proceso Caracterización
Preguntas orientadoras
a comunidades afro descendientes?
 ¿Qué municipios tienen presencia de víctimas pertenecientes a
comunidades Rrom?
 ¿Qué municipios tienen una diferenciación de las víctimas por su
pertenencia a grupos de especial vulnerabilidad?
 ¿Qué municipios tienen mayor capacidad fiscal?
 ¿Qué municipios están en Ley de restructuración de pasivos?
 ¿Qué municipios cuentan con mayor capacidad institucional para
la prevención, atención, asistencia y reparación integral a víctimas
del conflicto armado?
 ¿Qué municipios no han realizado la caracterización de la
población víctima?
Tiempos de adopción de los Planes de Acción

ii). Formulación de estrategias, Departamental
programas y proyectos: Con el propósito que se cumpla la disposición
atendiendo la información según la cual los departamentos adoptarán
recolectada por los municipios, sus planes de acción atendiendo los planes de
las problemáticas en torno a la acción de los municipios de su jurisdicción, se
sugiere que los procesos inicien al tiempo
población víctima, el (ejercicio paralelo) pero que el departamento
departamento debe formular lo adopte una vez sus municipios lo hayan
estrategias, programas y aprobado con el fin de articular la oferta
proyectos orientados a la institucional.
prevención, atención, asistencia
y reparación integral de las víctimas que habitan en los municipios
respectivos, teniendo en cuenta el Plan Nacional de Atención a Víctimas,
CONPES 3726.
Esta parte estratégica debe estar orientada a fortalecer principalmente la

articulación institucional, la capacidad local y presupuestal de los
municipios y la coordinación de todas las entidades involucradas en la
reparación integral de las víctimas del conflicto armado.
iii). Criterios para aplicar el principio de subsidiariedad: dentro de las

estrategias formuladas se deben definir criterios para subsidiar a las
entidades territoriales en el marco de los principios de la descentralización
territorial. En la siguiente ilustración se sugieren algunos criterios.
44
Ilustración 2. Criterios para la aplicación de los principios de subsidiariedad
Criterios sugeridos por la Honorable Corte Constitucional
• Capacidad fiscal: si el municipio estaba en categoría sexta o en reestructuración de

pasivos.
• Impacto del desplazamiento forzado: Índice de Presión superior o igual al 25% para el
periodo 2007-2010, o Índice de Presión Histórica superior al 50%.
• Fuerza mayor o situaciones de fuerza mayor o desastre natural.
Otros criterios
• % de necesidades básicas insatisfechas.

• Desarrollo económico municipal (medido por el recuado tributario o participación en el PIB
departamental).
En el caso del segundo criterio sugerido por la HCC para la población

desplazada, la formula puede ser ampliada a todos los hechos
victimizantes, así:
[ ]
¡El Departamento, en la formulación e implementación de su Plan de Acción

debe articular en todos los procesos a los municipios de su jurisdicción!
45
3. FASE DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN22
El seguimiento consiste en una observación sistemática del proceso de

ejecución de las actividades, comparativamente con lo planeado. Con
base en los resultados de dicha observación, será posible detectar
aquellas áreas o actividades en las cuales no se está cumpliendo con la
programación o con los resultados previstos, e introducir de manera
oportuna las acciones correctivas que resulten necesarias. Por esta razón,
al PAT se debe realizar un seguimiento constante y permanente a su
ejecución.
La evaluación consiste en la valoración de los resultados e impactos reales

del PAT sobre la situación de la población víctima, con base en la
información suministrada por el monitoreo, de acuerdo con los logros
obtenidos y las acciones realizadas.
Para ello se utilizan los Indicadores formulados en el PAT, con el fin de

verificar el logro de las metas realizando un seguimiento al avance de los
programas en términos de asignación y ejecución presupuestal, que
contribuyen al logro de los objetivos estratégicos:
Entre las principales actividades relativas al seguimiento y evaluación se

pueden señalar:
 Realizar revisiones periódicas sobre los avances del Plan a la luz de la
planeación estratégica (objetivos y cumplimento de metas)
identificando vacíos en la formulación y ejecución y definiendo
correctivos para su superación.
 Actualizar el Plan teniendo en cuenta actualizaciones de las políticas
y dinámicas del conflicto en el territorio.
Algunas instancias y herramientas con las que cuentan las entidades

territoriales para el seguimiento y ajustes del Plan:
 Comités Territoriales de Justicia Territorial y sus Subcomités Técnicos;

para la discusión y análisis de los avances del Plan, vinculando a
cada uno de los actores de la institucionalidad local.
22Esta sección se transcribe casi en su totalidad de la Guía Técnica para la Formulación

del Plan Integral Único – PIU elaborada por la Unidad Técnica Conjunta en Junio de 2010.
46
 Observaciones de la población víctima; cuyos aportes deben ser
tomados en consideración para reevaluar el impacto del Plan en la
atención a la población víctima.
 Espacios de socialización y análisis de los avances del Plan con la
sociedad civil, el Ministerio Publico y las agencias de cooperación
internacional.
 Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y
Seguimiento Territorial – RUSICST y Formulario Único Territorial - FUT.
Instrumentos que permiten hacer seguimiento a la evaluación de las
acciones de cada dependencia de la administración local, observar
la evolución presupuestal (asignado y ejecutado), y evaluar los
compromisos asumidos en el Plan de Mejoramiento de la entidad
territorial.
 Ejercicios de rendición publica de cuentas, como mecanismo de
control social ante los avances de implementación del Plan.
Si bien el Decreto 4800 de 2011 determina que la vigencia de los PAT es de

cuatro años, en concordancia con los periodos de las administraciones
locales, se recomienda elaborar planes operativos anuales que permiten la
actualización y la asignación por cada vigencia presupuestal, como se
indica en la siguiente ilustración. Para facilitar este proceso se solicita
diligenciar la matriz 5 del archivo de Excel anexo.
Formule Metas Globales para el

Plan de Acción del Cuatrienio Y
Metas anuales que aporten
gradualmente a la Meta del
cuatrienio
META
CUATRIENIO
METAS ANUALES
METAS ANUALES
METAS ANUALES
2012 2013 2014 2015 2016

LÍNEA BASE Actualización Actualización Actualización Evaluación Final
Poblacional Poblacional Poblacional Poblacional Poblacional
Territorial Territorial Territorial Territorial Territorial
Oferta Oferta Oferta Oferta Oferta
Seguimiento anual a indicadores y metas del Plan de Acción

Cuatrienal
47
A continuación se presenta la relación de los derechos, con sus respectivos
indicadores de goce efectivo aprobados en el auto 116 de 2008, los cuales
se recomienda tener en cuenta para el seguimiento:
Tabla 7. Indicadores de Goce Efectivo de Derechos de la Población

Víctima de Desplazamiento Forzado por la Violencia23
Componente Derecho Definición Indicador de GED

Proporción de hogares que necesitaban y
Subsistencia “Los hogares que han declarado su recibieron las tres componentes de ayuda
Mínima: situación de desplazamiento ante inmediata (alojamiento, alimentación y salud en la
Atención las instancias respectivas reciben emergencia) si al momento del desplazamiento
Inmediata ayuda inmediata”. tenían alguna característica. Para los hogares panel
se toma el valor de línea de base
Proporción de hogares que recibieron las tres
Subsistencia componentes básicas de ayuda humanitaria de
“Los hogares incluidos en el RUPD
Mínima: Ayuda emergencia (alimentación, alojamiento y salud),
reciben ayuda humanitaria de
Humanitaria de incluyendo auxilios en dinero. Para los hogares de
emergencia”.
emergencia panel se considera que un hogar recibió si contesto
afirmativamente en seguimiento o en línea de base
Proporción de hogares en que todos sus miembros
“Todos los miembros del hogar
cuentan con todos los documentos de
Identificación cuentan con sus documentos de
identificación que les corresponde, según edad y
identificación completos”.
género.
“Todos los niños, niñas y jóvenes Proporción de hogares con personas de 5 a 17
del hogar asisten regularmente a años, en que todas ellas asisten a un
Educación
un nivel de educación formal (5 a 17 establecimiento de educación formal a por lo
años)” menos un 80% de las clases impartidas.
“Todas las personas del hogar •Proporción de personas del hogar que cuentan
cuentan con afiliación al SGSSS” , con afiliación al SGSSS
"Todas las personas del hogar que •Proporción de personas del hogar que solicitaron
Salud solicitaron apoyo psicosocial lo apoyo psicosocial y lo recibieron.
recibieron" y "Todos los niños y •Proporción de niños y niñas menores de 6 años
ATENCIÓN
niñas del hogar cuentan con que cuentan con el esquema de vacunación
INTEGRAL
esquema completo de vacunación" completo según su edad.
Proporción de hogares incluidos en el RUPD que: i)
“El hogar dispone de alimentos
consumen una diversidad y frecuencia de
aptos para el consumo y accede a
alimentos adecuada (medida por el FCS), ii) tienen
una cantidad suficiente de los
Alimentación percepción de seguridad alimentaria (escala
mismos” y “Todos los
ELCSA), con relación al total de hogares incluidos
niños y niñas del hogar asisten a
en el RUPD.
programas de alimentación”.
“El hogar en situación de Proporción de hogares que han sufrido de la
desplazamiento que ha sufrido separación de alguno de sus miembros, han
Reunificación fragmentación a causa del solicitado ayuda del Estado y han sido
Familiar desplazamiento ha logrado la reintegrados, con relación al total de hogares que
reunificación familiar cuando la ha han sufrido de la separación de alguno de sus
solicitado”. miembros y han solicitado ayuda del Estado.
Proporción de hogares incluidos en el RUPD que
habitan en viviendas con: seguridad jurídica y
“El hogar habita legalmente el tienen materiales adecuados, espacio adecuado,
Vivienda
predio en condiciones dignas no enfrentan riesgos geológicos o de otro tipo y
tienen acceso a servicios públicos.
“El hogar posee al menos una

Proporción de hogares que posee al menos una
fuente de ingresos autónoma y su
Generación de fuente de ingresos autónoma y su ingreso supera
ingreso supera como mínimo la
Ingresos como mínimo la línea de pobreza (resultado) e
línea de indigencia. “El hogar
indigencia (proceso)
posee al menos una fuente de
23 Aprobados por la HCC en el Auto 116/2008.
48
Componente Derecho Definición Indicador de GED
ingresos autónoma y su ingreso se
ubica por encima de la línea de
pobreza”
Proporción de hogares en que ninguna persona fue
“Los miembros del hogar en víctima del delito de homicidio después del
Vida situación de desplazamiento desplazamiento, con relación al total de personas
preservan la vida”. existentes en el hogar antes del desplazamiento
(vivas o muertas).
“Los miembros del hogar no han
Proporción de hogares en que ninguno de sus
sido víctimas de acciones contra su
Integridad miembros ha sufrido tortura, violencia sexual o
integridad personal después del
Personal robo después del desplazamiento con relación al
desplazamiento (no incluye
total de hogares desplazados.
muerte)”.
PREVENCIÓN
Y
miembros ha sufrido privación de su libertad
PROTECCIÓN “Ningún miembro del hogar ha
Libertad después del desplazamiento (estén o no en el
sido privado de la libertad de
Personal hogar actual) con relación al total de personas
forma arbitraria”.
desplazadas en el hogar (estén o no en el hogar
actual).
miembros ha sufrido, después del desplazamiento,
“Ningún miembro del hogar es
Seguridad situaciones que atenten contra su seguridad
víctima de acciones que atenten
Personal personal (estén o no en el hogar actual), con
contra su seguridad personal”.
relación al total de personas desplazadas (estén o
no en el hogar actual).
“Conocer la verdad acerca de los
motivos y las circunstancias en que
se cometieron las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario
Verdad INDICADOR EN AJUSTE
o de violaciones graves y
manifiestas a las normas
Internacionales de Derechos
Humanos”
“Acceder a la justicia mediante una
VERDAD
investigación efectiva por parte del
JUSTICIA Y
Estado que conduzca a la
REPARACIÓN
identificación, captura, juicio y
Justicia INDICADOR EN AJUSTE
sanción de las personas
responsables, el esclarecimiento de
los hechos y la adecuada
reparación a las víctimas”
“Reparación adecuada,
diferenciada, transformadora y
Reparación INDICADOR EN AJUSTE
efectiva por el menoscabo sufrido
en los derechos fundamentales”
49
4. RECOMENDACIONES
4.1. Articulación del Plan de Acción Territorial con otros Planes
El Plan de Acción Territorial es la principal herramienta de planeación local,

para la adecuada implementación de la política de prevención, atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas. Por lo tanto, se recomienda
integrar este Plan con los planes específicos a los que hace mención la
Ley, así como el Decreto reglamentario 4800 de 2011 “Por el cual se
reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones” y los
Decretos Ley 4633 “Por medio del cual se dictan medidas de asistencia,
atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las
víctimas pertenecientes a los Pueblos y Comunidades Indígenas”, Decreto
Ley 4634 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención,
reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al
Pueblo Rrom o Gitano” y el Decreto Ley 4635 “Por el cual se dictan
medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de
tierras a las víctimas pertenecientes a Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras”. Lo anterior permite articular en
un solo instrumento los programas y proyectos de los diferentes
componentes de la política pública de las víctimas del conflicto armado
interno.
Los planes que se recomienda integrar son: i) Plan Operativo de

Información, ii) Plan Integral de Prevención, iii) Plan de Contingencia, iv)
Plan de Retorno y Reubicación, v) Plan Integral de Reparación Colectiva
para Pueblos y Comunidades Indígenas - PIRPCI vi) Plan Integral de
Reparación Colectiva - PIRC (Comunidades Negras, Afrocolombianas y
Palenqueras) y vii) Plan Integral de Reparación Colectivas (Pueblo Rrom o
Gitano)
Para la construcción y articulación de cada uno de estos planes tenga en

cuenta los siguientes criterios:
i) El Plan Operativo de información para la atención asistencia y

reparación integral a las víctimas será parte integral de los planes
de acción en el orden territorial”.
Criterios para la elaboración del diagnóstico del sistema de información:
 Criterios sobre la capacidad, sobre la infraestructura física y

tecnológica.
 Diagnóstico de los sistemas de información.
50
 Procedimientos para garantizar la interoperabilidad de los
sistemas de información.
 Estándares mínimos en materia de seguridad informática y
confiabilidad de la información.
 Mecanismos y procedimientos que garanticen el
procesamiento de la información relevante.
 Indicadores y mecanismos de seguimiento para la operación
del plan.
 Otros aspectos de tipo técnico, administrativo y financiero que
la entidad territorial considere necesarios para la
implementación de éste plan.
ii) Plan Integral de Prevención24: Estos Planes se deben elaborar

validar y actualizar a nivel departamental, regional o local y
deben tener en cuenta los siguientes criterios:
 Estrategias y actividades claras de prevención

 Recoger las particularidades de cada hecho victimizante
 Contar con un enfoque diferencial para establecer estrategias
que permitan reconocer los riesgos
 Identificar el grado de vulnerabilidad de las poblaciones
específicas y de especial protección constitucional.
iii) Plan de Contingencia para atender las emergencias: Estos planes

se deben formular en el marco del Comité de Justicia Transicional
y deben tener en cuenta:
 Actividades que identifiquen rutas y responsables

 Actualización anual
 Definir estrategias e instrumentos técnicos que permitan la
atención oportuna y eficaz a la población
iv) Plan de Retorno y Reubicación: Estos planes se construyen en el

marco del Comité de Justicia Transicional, con base en el
protocolo de Retorno y Reubicación el cual brinda los criterios
específicos de diagnostico, definición de responsabilidades,
cronograma y seguimiento de los procesos. Estos procesos
24 Para la formulación de estos Planes se cuenta con la Guía “Diseño de planes de

prevención de violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH
Recomendaciones metodológicas” del Ministerio del Interior, 2012 y el documento
“Estándares para el diseño de una política de prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones del DIH” del Ministerio del Interior, 2012
51
igualmente deberán ser incluidos en los Planes de Prevención de
tal forma que permitan contrarrestar las amenazas, disminuir las
vulnerabilidades, potencializar las capacidades institucionales y
sociales y fortalecer la coordinación institucional para disminuir el
riesgo.
v) Plan Integral de Reparación Colectiva para Pueblos y

Comunidades Indígenas – PIRPCI: Este Plan es el instrumento
técnico por medio del cual los diferentes niveles de gobierno
consultan y concertan con las autoridades y comunidades
indígenas las medidas de reparación colectiva construidas por los
pueblos y comunidades que hayan sufrido daño.
Frente a este Plan la entidad territorial debe tener en cuenta, las

actividades y acciones que se concerten, para que aquellas que
sean de competencia de la entidad territorial se incluyan en el
PAT.
vi) Plan Integral de Reparación Colectiva - PIRC (Comunidades

Negras, Afrocolombianas y Palenqueras): Es Plan es el instrumento
técnico por medio del cual, previa consulta a las Comunidades,
Consejos Comunitarios y Autoridades propias se estructuran las
medidas de reparación colectiva acordes con las necesidades
concretas de las víctimas. Este Plan tiene en cuenta las
particularidades culturales y territoriales de las comunidades que
deben ser reparadas.

PAT.
vii) Plan Integral de Reparación Colectivas (Pueblo Rrom o Gitano):

Este Plan es el instrumento técnico por medio del cual se
consultan previamente con estas comunidades, sus autoridades y
representantes y las organizaciones Rrom respectivas, las medidas
de reparación colectiva construida por los mismos afectados, en
concurso con las entidades responsables que correspondan a las
necesidades concretas del Pueblo Rrom y Kumpañy.

52
PAT.
Ilustración 3. Articulación del Plan de Acción Territorial con otros Planes
Se recomienda generar un cronograma preciso (fechas definidas) para la

formulación y la aprobación del Plan de Acción Territorial PAT y en la
medida que los siete Planes anteriormente descritos sean formulados y
aprobados, integrarlos al PAT incluyendo objetivos, metas y presupuesto
que tengan relación con el PAT.
Es importante resaltar que la formulación del PAT

no debe supeditarse a la construcción de los
Planes relacionados anteriormente, es decir, la
formulación de cada uno estos planes se puede
realizar de forma paralela.
53
4.2 Participación de las víctimas en la formulación del Plan de
Acción Territorial
Para la implementación de la Ley, los Decretos Ley, sus Decretos

Reglamentarios y el Plan Nacional de Víctimas, el Gobierno Nacional en
coordinación con las Autoridades Locales brindarán el apoyo técnico,
logístico y financiero necesario que permitan que las Mesas de
Participación de las Víctimas25, a través de sus planes de acción, brinden
los insumos necesarios para el diseño, planificación y seguimiento a la
política pública.
Para esto se deberá fortalecer la capacidad de las organizaciones de las

víctimas, brindándole información cualificada y oportuna, manteniendo un
diálogo constructivo y permanente con las mismas26 y potencializando sus
capacidades organizativas.
En este sentido, se deben propiciar los espacios de concertación con las

víctimas durante las fases de formulación de los Planes de Acción Territorial.
De otra parte, es importante tener en cuenta que el logro de la

participación efectiva se dará a partir de las siguientes herramientas:
El Protocolo de participación como instrumento que organiza las reglas de

juego para que la participación sea efectiva en la implementación de la
Ley. La Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV,
agenciará el proceso participativo del Protocolo.
La implementación de un mecanismo transitorio de participación que les
posibilite a las víctimas estar en los espacios de decisión de la política de
atención y reparación integral a las víctimas.
El funcionamiento adecuado de las instancias de coordinación del Sistema
Nacional de Atención y Reparación Integral, como mecanismo básico
para el fortalecimiento institucional y como elemento sustantivo de
fortalecimiento del Estado en la lógica de generar disposiciones y recursos
para garantizar el derecho a la participación efectiva.
La formación como estrategia para cualificar las capacidades de las
organizaciones para la interlocución, la incidencia y la gestión. De igual
25 Las Mesas de Víctimas nacional, departamental y municipal estarán conformadas por

organizaciones de víctimas y organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas,
Artículo 193 Ley 1448.
26 El gobierno nacional y local deberá garantizar la participación de las víctimas no
organizadas, articulo 192 Ley 1448.
54
forma, la educación para fortalecer las capacidades de los servidores
públicos como instrumento de fortalecimiento institucional.
La estrategia de comunicación amplia y masiva que permita a las víctimas,
en particular aquellas de especial protección como mujeres, niñas, niños y
adolescentes y comunidades étnicas estar informadas.
La estrategia de fortalecimiento organizacional en la perspectiva de
fortalecer las capacidades colectivas y grupales que conlleven a nutrir el
tejido social. Se apoyará el fortalecimiento de las organizaciones de
víctimas inscritas en las Mesas de Participación de Víctimas. De igual forma,
se facilitará el tránsito de organizaciones de desplazados (OPD) para
articular los procesos de participación con las víctimas.
4.3 Enfoque diferencial
Para el enfoque diferencial étnico, el Decreto 4800 de 2011 en su artículo

223, define como sujetos de reparación colectiva a los pueblos y
comunidades indígenas, Rrom, negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, los cuales serán destinatarios de las medidas de atención,
asistencia, reparación integral y restitución contenidas en decretos con
fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República en virtud de las
facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 205 de la Ley 1448 de
2011.
De acuerdo con el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las

Víctimas - PNARIV, para el enfoque diferencial se deben tener los siguientes
aspectos.
Para grupos étnicos: la oferta diferencial debe desarrollar los principios de

igualdad, diversidad, interculturalidad, integralidad y participación. En la
¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. se define cada uno de los principios
a partir del PNARIV. Los decretos plantean igualmente otros principios y
derechos
Tabla 8. Principios de la oferta diferencial de grupos étnicos

Principios Definición
Igualdad Medidas afirmativas para la garantía de derechos de los grupos
étnicos.
Diversidad Respeto a la diferencia y la garantía al conjunto de derechos
colectivos e individuales de los grupos étnicos.
Interculturalidad Correspondencia entre los derechos humanos y el derecho propio.
Integralidad Complementariedad entre los derechos como individuo y como
parte de un sujeto colectivo
Participación Garantías necesarias para que ésta sea efectiva y real como la
observancia de los mandatos sobre consulta previa, con sus
respectivas fases, y la activación de diversos mecanismos de
55
Principios Definición
concertación tales como los Comités Territoriales de Justicia
Transicional, la Mesa de Víctimas y el Consejo Directivo de la Unidad
de Restitución de Tierras.
Fuente: Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas del conflicto
armado.
Para género, mujeres, niños, niñas, adolescentes y personas en situación de

discapacidad: la entidad territorial debe caracterizar los impactos
desproporcionados del conflicto armado en las mujeres y personas con
orientación sexual diversa niños, niñas, adolescentes y personas en situación de
discapacidad, y definir las acciones que permitan el restablecimiento de
derechos atendiendo la especificidad del hecho victimizante.
56
5. ANEXOS
5.1 MATRICES
Matriz 1- Identificación de la población desplazada
Matriz 2 - Identificación de la población víctima
Matriz 3 - Identificación de la Oferta institucional
Matriz 4 - Plan de Acción Territorial 2012-2015
Matriz 5 - Seguimiento al PAT
5.2. DOCUMENTOS DE CONSULTA
Equipo interinstitucional. Cartilla Conformación de los Comités Territoriales de

Justicia Transicional. 2012.
CONPES 3712 de 2011.
CONPES 3726 de 2012 y su anexo.
Departamento Nacional de Planeación. Instrumentos para la ejecución,

seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal. Guías para la gestión
pública territorial. Bogotá, 2006.
Departamento Nacional de Planeación. Planeación para el desarrollo integral en

las entidades territoriales. El plan de desarrollo 2012-2015. Guías para la gestión
pública territorial. Bogotá, 2012.
Ministerio del Interior. Diseño de planes de prevención de violaciones de derechos

humanos e infracciones del DIH, Recomendaciones metodológicas. 2012
Ministerio del Interior. Estándares para el diseño de una política de prevención de

violaciones de derechos humanos e infracciones del DIH.2012
Unidad Técnica Conjunta - UTeC, Guía Técnica para la Formulación del Plan
Integral Único, 2010.
Sentencia T-025 de 2004. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda, y Autos de

seguimiento.
57
5.3. GLOSARIO (BASADO EN LA LEY 1448 DE 2011)
CONCEPTO DEFINICIÓN
Atención
Se establecen tres fases o etapas para la atención
Humanitaria a
humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado: i)
Población
Atención Inmediata; ii) Atención Humanitaria de
Desplazada
Emergencia; y, iii) Atención Humanitaria de Transición
(artículo 62).
Atención
Las víctimas de que trata el Artículo 3º de la presente ley,
Humanitaria a
recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las necesidades
víctimas
inmediatas que guarden relación directa con el hecho
victimizante, con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y
atender sus necesidades de alimentación, aseo personal,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención
médica y psicológica de emergencia, transporte de
emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas, y con enfoque diferencial, en el momento de la
violación de los derechos o en el momento en el que las
autoridades tengan conocimiento de la misma. Las víctimas
de los delitos contra la libertad, integridad y formación
sexual, recibirán asistencia médica y psicológica
especializada de emergencia (artículo 47).
Atención Inmediata
Es la ayuda humanitaria entregada a aquellas personas
que manifiestan haber sido desplazadas y que se
encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada y
requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria
(artículo 63).
Atención
Es la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las
Humanitaria de
personas u hogares en situación de desplazamiento una
Emergencia
vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye
en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo
con el grado de necesidad y urgencia respecto de su
subsistencia mínima (artículo 64).
Atención Es la ayuda humanitaria que se entrega a la población en
Humanitaria de situación de Desplazamiento incluida en el Registro Único
Transición de Víctimas que aún no cuenta con los elementos
necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya
situación, a la luz de la valoración hecha por la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, no presenta las características de
gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la
58
Atención Humanitaria de Emergencia (artículo 65).
Derecho a la
Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera
Reparación Integral
adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el
daño que han sufrido como consecuencia de las
violaciones de que trata el Artículo 3° de la presente Ley. La
reparación comprende las medidas de restitución,
indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de
no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva,
material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas
será implementada a favor de la víctima dependiendo de
la vulneración en sus derechos y las características del
hecho victimizante (artículo 25).
Indemnización por (…) Se reglamentará el trámite, procedimiento,
vía administrativa mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la
indemnización individual por la vía administrativa a las
víctimas (artículo 132).
La indemnización administrativa para la población en
situación de desplazamiento se entregará por núcleo
familiar, en dinero y a través de uno de los siguientes
mecanismos, en los montos que para el efecto defina el
Gobierno Nacional:
a. Subsidio integral de tierras;
b. Permuta de predios;
c. Adquisición y adjudicación de tierras;
d. Adjudicación y titulación de baldíos para población
desplazada;
e. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la
modalidad de mejoramiento de vivienda,
construcción de vivienda y saneamiento básico
f. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las
modalidades de adquisición, mejoramiento o
construcción de vivienda nueva (artículo 132).
Garantías de no Se consagran las garantías de no repetición encaminadas
repetición a evitar que las violaciones masivas de derechos humanos
se vuelvan a repetir […] Se establece una batería de
medidas que buscan evitar que las violaciones de los
derechos humanos vuelvan a ocurrir. Entre estas se
encuentran: la implementación de programas de
educación en derechos humanos, la derogatoria de las
leyes o normas que permitan o faciliten la violación de
derechos humanos, programas de reconciliación social e
individual, la participación del sector privado en
59
generación de proyectos productivos, y muchas otras más27
Conjunto de directrices globales que expresan la
Líneas de acción
orientación de las actividades a desarrollar, a través de las
que se pretende cumplir los objetivos de cada uno de los
componentes de la política de atención a víctimas
(UAEARIV: 2012).
Las líneas de acción están conformadas por medidas de

Medidas
atención las cuales son acciones que se implementan a
favor de las victimas dependiendo de su grado de
vulnerabilidad y de las características del hecho
victimizante.
Consiste en la reunión de todas las acciones de política
Oferta institucional
(programa, medida, proyecto o actividad) que se ofrecen
desde los distintos niveles de gobierno, en su Entidad
Territorial, para la prevención, asistencia, atención y
reparación integral de las Víctimas en el marco del
conflicto armado siguiendo las disposiciones previstas en la
Ley 1448 de 2011.
Participación Es deber del Estado de garantizar la participación efectiva
de las víctimas en el diseño, implementación ejecución y
sentimiento al cumplimiento de la ley y los planes, proyectos
y programas que se creen con ocasión de la misma. Para
esto se deberá hacer uso de los mecanismos democráticos
previstos en la Constitución y la ley, para lo cual deberá,
entre otros:
Garantizar la disposición de los medios e instrumentos
necesarios para la elección de sus representantes en las
instancias de decisión y seguimiento previstas en esta ley, el
acceso a la información, el diseño de espacios de
participación adecuados para la efectiva participación de
las víctimas en los niveles nacional, departamental y
municipal. Llevar a cabo ejercicios de rendición de cuentas
sobre el cumplimiento de los planes, proyectos y programas
que se diseñen y ejecuten en el marco de esta ley y en
cumplimiento de lo dispuesto por el Artículo 09 de la
Constitución Política. Estos ejercicios deberán contar con la
participación de las organizaciones de víctimas28.
Plan de Acción El Plan de Acción Territorial es “el instrumento que debe ser
Territorial elaborado por los municipios, distritos y gobernaciones con
27 Ministerio de Interior y de Justicia (2011) Ley de víctimas y restitución de tierras,

presentación, Pág. 16
28Ley 1448 de 2011. Artículo 192
60
la participación de las víctimas del conflicto armado. Este,
contempla las medidas de asistencia, atención y
reparación integral de las víctimas” (Decreto 4800, Artículo
250 Numeral 4 2011) por lo cual, debe contener como
mínimo: la caracterización de las víctimas, la asignación
presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de
seguimiento y de evaluación con metas e indicadores
(Decreto 4800, Artículo 254 2011). Así mismo, debe
incorporar el Plan Operativo de Sistemas de Información
para la Atención, Asistencia y Reparación Integral a las
Víctimas (Decreto 4800, Artículo 60 2011), las medidas de
satisfacción establecidas en el Plan Integral Único de
Atención a Población Desplazada – PIU (Decreto 4800,
Artículo 171 2011), un Plan Integral de Prevención a las
violaciones de Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario (Decreto 4800, Artículo
202 2011) y un Plan de Contingencia para atender las
emergencias producidas en el marco del conflicto armado
interno (Decreto 4800, Artículo 203 2011).
Es un instrumento de planeación y coordinación de las

Plan Integral Único -
políticas, estrategias y acciones de las entidades territoriales
PIU
para la prevención del desplazamiento forzado y para la
protección y atención a las víctimas del mismo. En este
sentido, el PIU es el escenario para la formulación de las
políticas y para la planeación y coordinación de las
acciones, de manera que se logren articular los diferentes
esfuerzos, recursos y metas de corto, mediano y largo plazo,
y se cuente con un marco que oriente el quehacer de las
diferentes instituciones y que permita identificar los avances
o retrocesos en la implementación de la política pública de
prevención y atención al desplazamiento forzado29.
Se entiende orientada a identificar las causas que generan
Prevención
las violaciones o las infracciones a los Derechos Humanos y
Temprana
al Derecho Internacional Humanitario y a adoptar medidas
que impidan que dichas causas se activen y generen
daños en personas, grupos sociales o comunidades.
Evidencia la capacidad de anticiparse en el tiempo de tal
modo que resulte posible actuar para evitar que un riesgo
Para una mayor referencia, remítase al documento de la Unidad Técnica Conjunta -

29
UTeC, Guía Técnica para la Formulación del Plan Integral Único, 2010.
61
identificado se configure, interviniendo los factores que
constituyen el riesgo30.
Componente de la prevención que, ante la inminencia de
Prevención Urgente
una violación de derechos humanos o infracción al
Derecho Internacional Humanitario, y que sin impedir el
derecho de la persona a desplazarse para proteger su vida,
su integridad personal y su libertad o seguridad personal,
adopta medidas orientas a desactivar las amenazas en
contra a este derecho. (Ministerio del Interior, Diseño de
planes de prevención de violaciones de derechos humanos
e infracciones al DIH, página 143 2012)
Medidas de Las medidas de satisfacción serán aquellas acciones que

satisfacción proporcionan bienestar y contribuyen a mitigar el dolor de
la víctima. Las medidas de satisfacción deberán ser
interpretadas a mero título enunciativo, lo cual implica que
a las mismas se pueden adicionar otras (artículo 139):
a) Reconocimiento público del carácter de
víctima, de su dignidad, nombre y honor,
ante la comunidad y el ofensor;
b) Efectuar las publicaciones a que haya lugar
relacionadas con el literal anterior.
c) Realización de actos conmemorativos;
d) Realización de reconocimientos públicos
e) El esclarecimiento de la verdad y su difusión
f) La investigación, juzgamiento y sanción de
las personas responsables.
Reparación Se entiende por reparación simbólica toda prestación
simbólica realizada a favor de las víctimas o de la comunidad en
general que tienda a asegurar la preservación de la
memoria histórica, la no repetición de los hechos
victimizantes, la aceptación pública de los hechos, la
solicitud de perdón público y el restablecimiento de la
dignidad de las víctimas (artículo 141).
Reparación Comprende medidas de indemnización, restitución,
Colectiva satisfacción, rehabilitación comunitaria y garantías de no
repetición a nivel colectivo, de acuerdo a los daños
colectivos sufridos por los sujetos de reparación colectiva.
Para efectos de la presente ley, serán sujetos de la
30 Para una mayor referencia, remítase al documento del Ministerio del Interior
denominado Diseño de planes de prevención de violaciones de derechos humanos e
infracciones al DIH.
62
reparación colectiva:
a) Grupos y organizaciones sociales y políticos;
b) Comunidades determinadas a partir de un
reconocimiento jurídico, político o social que se
haga del colectivo, o en razón de la cultura, la zona
o el territorio en el que habitan, o un propósito
común (artículo 152).
Restitución de El Estado colombiano adoptará las medidas requeridas
tierras para la restitución jurídica y material de las tierras a los
despojados y desplazados. De no ser posible la restitución,
para determinar y reconocer la compensación
correspondiente. Las acciones de reparación de los
despojados son: la restitución jurídica y material del
inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden,
la restitución por equivalente o el reconocimiento de una
compensación (artículo 72).
Rehabilitación La rehabilitación como medida de reparación consiste en
el conjunto de estrategias, planes, programas y acciones
de carácter jurídico, médico, psicológico y social, dirigidos
al restablecimiento de las condiciones físicas y psicosociales
de las víctimas en los términos de la presente ley (artículo
135).
Retorno Se entiende el retorno como el regreso e integración de
una persona o un hogar que se hubiese desplazado por las
circunstancias descritas en el Artículo primero de la Ley
387/97, a su localidad de residencia en donde realizaba las
actividades económicas habituales, con el ánimo de
permanecer en ella.
Reubicación La reubicación es asumida como otro proceso que acata
irrestrictamente los mismos principios que el retorno pero
que a diferencia de este, la estabilización del hogar se
desarrolla en una zona diferente a su lugar de origen, o bien
el sitio inicial de llegada posterior a su desplazamiento.
Reporte Unificado Es un mecanismo de información, seguimiento y evaluación
del Sistema de al desempeño de las entidades territoriales, en relación con
Información, la implementación de las políticas públicas y planes de
Coordinación y acción de prevención, asistencia, atención y reparación
Seguimiento integral a las víctimas del conflicto armado (Decreto 4800,
Territorial de la artículo 260). Permite fortalecer la capacidad institucional
Política Pública de de su entidad territorial mediante la divulgación de la
Víctimas del política pública, la identificación de las falencias
Conflicto Armado institucionales y la propuesta e implementación de un plan
63
Interno – RUSICST de mejoramiento que le permita avanzar gradualmente
hacia la garantía de derechos de la población víctima
Subcomités Instancias de coordinación que planifican, concertan,
articulan y evalúan las acciones desarrolladas en el territorio
para la atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno, de acuerdo con sus
responsabilidades institucionales.
64

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GUÍA PARA LA FORMULACIÓN Y

AJUSTE DE LOS PLANES DE ACCIÓN

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS

Bogotá D.C, Junio de 2012

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, Ley 1448 de 2011, “por la cual

La compleja situación que atraviesa el país, hace que la aplicación de

En este sentido, la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras propone

Por eso se han utilizado mecanismos de la Justicia de Transición aún sin

Así, uno de los mayores desafíos que enfrenta el Gobierno Nacional es

Estas entidades, tienen bajo su responsabilidad propiciar herramientas

Los PAT deben tener en cuenta para su formulación las herramientas de

En este sentido, los PAT son el principal instrumento para la implementación

De esta manera, la presente guía se divide en cinco secciones:

1. Fase preparatoria: Lineamientos claves para la formulación del Plan de

2. Fase de formulación: Presenta las dos etapas para la formulación del

3. Fase de seguimiento y evaluación: Lineamientos generales para

Presenta recomendaciones generales para la elaboración de los PAT

4.1 Articulación del Plan de Acción Territorial con otros Planes.

4.2 Participación de las víctimas en la formulación del Plan de Acción

4.3 Enfoque diferencial

5.1. Matrices (5 matrices en el archivo de Excel).

5.2. Documentos de consulta: Relaciona los documentos a los cuales las

5.3. Glosario: Presenta los conceptos más importantes que facilitan la

1.1 Marco normativo y jurisprudencial básico

• Articulo 288. La ley

Constitución Ley 387 de 1997

• Por la cual se dictan

•Por el cual se trasladan las •Por la cual se fija un nuevo

1.2 Alistamiento institucional

2Es importante considerar la obligación consignada en el artículo 60 y 61 del Decreto 4800

En el diseño, adopción, implementación, seguimiento y evaluación

Tabla 1. Actores Involucrados en la formulación del Plan de Acción Territorial4

Actores Diseño y Implementación Seguimiento,

3 Para iniciar el proceso de firma de confidencialidad puede enviar un correo

Gestión Pública Territorial” Plan de Desarrollo 2012 – 2015 Departamento Nacional de

5 Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial -

Es importante articular en la formulación del PAT a los organismos que lideran o

1.3 Insumos para la elaboración del PAT6

6 Elementos para Incorporación de la atención, Asistencia y Reparación Integral a las

Tabla 2. Lista de chequeo de los insumos para la elaboración del PAT.

1.4 PIU como parte del Plan de Acción Territorial.

El Plan Integral Único - PIU9 ha sido el instrumento de planificación para la

En este sentido, se recomienda en todas las fases de formulación identificar

Para este proceso, le recordamos que su entidad territorial debió actualizar

7 En caso de no tener este reporte, puede enviar un correo solicitando la información a la

información a la dirección electrónica: gsc@mininterior.gov.co. O a la Subdirectora de

2. FASE DE FORMULACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN

Proceso de articulación Concepto de Subsidiariedad

intergubernamental para la “La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de

debe diseñar y adoptar su PAT “teniendo en

Tabla 3. Funciones de las entidades territoriales en materia de Articulación

10 Se entiende por Estado de Cosas Inconstitucional a la vulneración masiva de derechos

2.1 Proceso de caracterización

La caracterización busca identificar la situación de la población

2.1.1 Proceso de Caracterización del

Específicamente se sugiere analizar y relacionar aspectos como12:

12 Se sugiere que la caracterización local se desarrolle específicamente en la información

2.1.2 Proceso de Caracterización de la Dinámica del Conflicto Armado en

Estos aspectos debieron ser identificados en el marco de la formulación del

En caso que no cuente aún con el Plan Integral de Prevención, la siguiente

13 La prevención de estas violaciones es una obligación del Estado Colombiano. “La