PRIMERA ENCUESTA NACIONAL DE VÍCTIMAS

CGR-2013

CONSTRUCCIÓN DE LA LÍNEA BASE PARA EL SEGUIMIENTO Y EL

MONITOREO AL CUMPLIMIENTO DE LA LEY DE VÍCTIMAS Y
RESTITUCIÓN DE TIERRAS EN COLOMBIA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTRALORÍA DELEGADA
PARA EL SECTOR AGROPECUARIO

EQUIPO DE MONITOREO Y SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA

PÚBLICA DIRIGIDA A LA POBLACIÓN VÍCTIMA

Bogotá, enero de 2015

1
 REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República

Edgardo Maya Villazón

Contralor General de la República

Andrés Bernal Morales

Contralor Delegado para el Sector Agropecuario

Juan Carlos Villamizar, PhD

Dirección y coordinación general

Elaboración del presente documento

Juan Carlos Villamizar
Juan Pablo Sandoval
Claudia Murcia Linares
Claudia Patricia Goyeneche
Óscar Villamizar
Eduardo Ospina
Néstor Rubiano
Mercedes Ortíz
Sonia Gaviria

Edición y revisión de estilo

Jairo Ramírez Bohórquez

2
 Presentación

La Contraloría General de la República (CGR), en el marco de sus funciones

constitucionales y en cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional emanadas de los
autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, así mismo en atención a las disposiciones
contenidas en la ley de víctimas y restitución de tierras (Ley 1448 de 2011), realizó la Primera
Encuesta Nacional de Víctimas CGR–2013 (I-ENV_CGR-2013).

El informe que aquí se presenta recoge los resultados más importantes de la investigación
y constituye un insumo de suma importancia que la CGR entrega a las diversas instituciones del
Estado Colombiano, a las organizaciones de víctimas y en general a la sociedad nacional e
internacional. El propósito es fortalecer el diálogo y el debate argumentado, con evidencia
empírica, concreta y clara, sobre la tragedia de la victimización por desplazamiento forzado en
Colombia derivado del conflicto sociopolítico que vive el país, y sobre los avances en la
observancia del goce efectivo de los derechos de las víctimas, cuyo incumplimiento dio origen al
Estado de Cosas Inconstitucional (ECI).

Este producto de investigación es uno de los resultados más importantes del equipo creado
por la CGR para realizar el seguimiento y el monitoreo a la implementación de la ley de víctimas
y restitución de tierras. El equipo en cuestión, adscrito a la Contraloría Delegada para el Sector
Agropecuario, diseñó y está ejecutando un plan de trabajo plurianual en el cual se contempló,
además de las auditorías y actuaciones especiales de rigor, y de otros ejercicios de cartografía
social y control fiscal participativo, la realización durante 2013 de la I-ENV_CGR-2013, la cual
estamos dando a conocer ahora y cuyos objetivos son:

1. Caracterizar la victimización y la situación socioeconómica de la población víctima del

desplazamiento forzado.
2. Construir una línea base para la evaluación de los logros y avances de la política pública
de asistencia, atención y reparación integral derivada de la normatividad mencionada.
3. Avanzar en la medición de los indicadores avalados por la Corte Constitucional sobre
la verificación del goce efectivo de los derechos de esta población.

3
 Con esos tres objetivos la CGR pretende dar a conocer el estado de los avances, y la línea
base que permitirá la re-definción de las metas que el gobierno tendría que considerar en la política
de atención, asistencia y reparación a las víctimas, dado que las proyecciones y expectativas
establecidas en un comienzo, han ido rebasadas y como se mostrará más adelante, el costo fiscal
de continuar con la política de reparación a las victimas tiene que ser revisado.

Los resultados que serán presentados en extenso a lo largo de este informe, muestran en
general la magnitud de los retos y desafíos que la sociedad colombiana decidió asumir, cuando se
comprometió a reparar integralmente a las víctimas del conflicto sociopolítico armado. Retos que
son aún mayores cuando se toma en consideración la persistencia de acciones armadas en el
territorio.

Con este ejercicio, se demuestra el grado de sofisticación de los análisis realizados por la
CGR y su pertinencia en una coyuntura histórica como la presente. La CGR agradece el
acompañamiento de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento
Forzado (CSPPSDF) en la fase del diseño metodológico de la encuesta. El centro de
investigaciones CID de la Universidad Nacional de Colombia estuvo encargado de la realización
de todas las etapas del trabajo, hasta la sistematización de los datos; y para ellos, el reconocimiento
por su labor, y compromiso que, como siempre, se caracterizó por su alto nivel y rigurosidad
académica y profesional.

4
TABLA DE CONTENIDO

1 INTRODUCCIÓN................................................................................ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

1.1 EL MONITOREO Y SEGUIMIENTO A LA LEY DE VÍCTIMAS ....................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

1.2 ANTECEDENTES DEL SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA DE VÍCTIMAS: 1997-2011 .......... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
1.3 EL CONTENIDO DE ESTE INFORME................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

2 DISEÑO METODOLÓGICO ................................................................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

2.1 LA PRIMERA ENCUESTA NACIONAL DE VÍCTIMAS (I-ENV_CGR-2013) ................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.2 OBJETIVO PRINCIPAL ................................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.3 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.4 EL DISEÑO DE LA ENCUESTA NACIONAL DE VÍCTIMAS (I-ENV_CGR-2013)............ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.5 SELECCIÓN DE LA MUESTRA .......................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.6 ESTRUCTURA TEMÁTICA DE LA ENCUESTA ........................................................ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.7 MEDICIÓN DEL GOCE EFECTIVO DE DERECHOS ................................................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.8 ASPECTOS OPERATIVOS Y DE RECOLECCIÓN ...................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.9 PROCESO DE PRODUCCIÓN DE RESULTADOS ..................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
2.10 RESULTADOS ESPERADOS E INDICADORES....................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.

3 CARACTERÍSTICAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA ...................................................... 42

3.1 CARACTERÍSTICAS DE LA VICTIMIZACIÓN POR DESPLAZAMIENTO FORZADO ........................................................... 43

3.1.1 LA MAGNITUD DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO Y EL NIVEL DE SUBREGISTRO ...................................................43
3.1.2 SOBRE LOS HECHOS VICTIMIZANTES Y SU PERIODIZACIÓN .............................................................................49
3.1.3 LA GEOGRAFÍA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO: ZONAS DE EXPULSIÓN Y RECEPCIÓN. .......................................54
3.1.4 SOBRE LOS MOTIVOS DEL DESPLAZAMIENTO ..............................................................................................59
3.1.5 SOBRE LAS MODALIDADES DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO..........................................................................62
3.1.6 PRESUNTOS AUTORES DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO Y FACTORES ASOCIADOS ..............................................65
3.2 CARACTERIZACIÓN SOCIOECONÓMICA DE LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO. ...................................... 72
3.2.1 TAMAÑO PROMEDIO DE LOS HOGARES .....................................................................................................74
3.2.2 DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR SEXO Y EDAD.....................................................................................75
3.2.3 TASA DE DEPENDENCIA ECONÓMICA ........................................................................................................78
3.2.4 NIVELES DE POBREZA ............................................................................................................................79

4 ASISTENCIA Y ATENCIÓN. ....................................................................................................................... 85

4.1 AYUDA HUMANITARIA .............................................................................................................................. 86

4.1.1 AYUDA HUMANITARIA INMEDIATA ..........................................................................................................90
4.1.1.1 IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria Inmediata ........................................................93
4.1.1.2 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Alimentación .............................................94
4.1.1.3 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Alojamiento ..............................................95

5
4.1.1.4 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Kit de habitabilidad ...................................96
4.1.1.5 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Atención en salud ......................................97
4.1.2 AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA Y DE TRANSICIÓN. ..........................................................................97
4.1.2.1 IGED - Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de Emergencia (AHE) ...................................101
4.1.2.2 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHE – Afiliación a salud ....................................102
4.1.3 ...........................................................................................................................................................102
4.1.4 SEGURIDAD ALIMENTARIA ...................................................................................................................102
4.1.4.1 IGED de seguridad alimentaria (Alimentación) .................................. ¡Error! Marcador no definido.
4.2 SALUD...................................................................................................... ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
4.2.1 AFILIACIÓN ............................................................................................. ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
4.2.2 MORBILIDAD, HOSPITALIZACIÓN Y DISCAPACIDAD .....................................................................................111
4.2.3 VACUNACIÓN Y CONTROLES DE CRECIMIENTO Y DESARROLLO .....................................................................113
4.2.4 ...........................................................................................................................................................117
4.2.5 FECUNDIDAD, EMBARAZO Y LACTANCIA ..................................................................................................117
4.2.5.1 IGED - Salud – Afiliación..................................................................... ¡Error! Marcador no definido.
4.2.5.2 IGED complementario. Salud –Afiliación al régimen contributivo o especial .............................107
4.2.5.3 IGED complementario. Salud – Afiliación al régimen subsidiado ...............................................107
4.2.5.4 IGED Salud – Atención psicosocial ..............................................................................................108
4.2.5.5 IGED - Salud – Vacunación ..........................................................................................................113
4.2.5.6 IGED complementario. Salud – Vacunación – Pentavalente......................................................116
4.2.5.7 -IGED complementario. Salud – Vacunación – Triple viral .........................................................114
4.3 EDUCACIÓN.......................................................................................................................................... 119
4.3.1 IGED CORRESPONDIENTES AL DERECHO A LA EDUCACIÓN ................................ ¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
4.3.1.1 IGED - Educación – Cobertura en Educación Básica ...................................................................121
4.3.1.2 IGED sectorial. - Educación – Cobertura en Educación Superior ................................................126

5 REPARACIÓN ........................................................................................................................................ 129

5.1 INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA ............................................................................................................ 129

5.1.1 EL DERECHO A LA REPARACIÓN ADMINISTRATIVA ......................................................................................129
5.1.2 EL RECONOCIMIENTO NORMATIVO DE LA INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA .................................................131
5.1.3 UNIVERSO A INDEMNIZAR ....................................................................................................................132
5.1.4 REPARACIÓN CON INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA POR DESPLAZAMIENTO .................................................135
5.1.5 POBLACIÓN EN DESPLAZAMIENTO QUE NO HAN SOLICITADO INDEMNIZACIÓN ................................................137
5.1.6 POBLACIÓN DESPLAZADA CON OTROS HECHOS VICTIMIZANTES ....................................................................139
5.1.7 IGED DE INDEMNIZACIÓN....................................................................................................................141
5.1.7.1 IGED –Indemnización administrativa ..........................................................................................141
5.1.7.2 IGED complementario. Indemnización administrativa – vía administrativa ...............................142
5.1.7.3 IGED complementario. Indemnización administrativa – vía judicial ...........................................142
5.1.7.4 IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía administrativa ........143
5.1.7.5 IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía judicial ...................143
5.2 EMPLEO Y GENERACIÓN DE INGRESOS ....................................................................................................... 144
5.2.1 IGED DE GENERACIÓN DE INGRESOS ......................................................................................................150
5.2.1.1 IGED –Generación de ingresos – Dependencia económica ........................................................150
5.2.1.2 IGED –Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de indigencia .............................81
5.2.1.3 IGED –Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de pobreza ................................81
5.2.1.4 IGED complementario. Generación de ingresos – ingresos personas de 60 y más ....................151

6
5.2.1.5 IGED complementario. Generación de ingresos – Asalariados .....................................................83
5.2.1.6 IGED complementario. Generación de ingresos – Independientes ..............................................83
5.3 VIVIENDA PARA LAS VÍCTIMAS: EL DERECHO A UNA SOLUCIÓN HABITACIONAL DIGNA ............................................ 151
5.3.1 POLÍTICA DE VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA –PVPD- 2009– 2011 .........................................153
5.3.2 NUEVO ESQUEMA VIVIENDA URBANA ...................................................................................................155
5.3.3 NUEVO ESQUEMA DE VIVIENDA RURAL ..................................................................................................155
5.3.4 LOS IGED EN VIVIENDA .......................................................................................................................161
5.3.4.1 IGED – Vivienda Digna ................................................................................................................162
5.3.4.2 IGED complementario - Seguridad jurídica de la vivienda ..........................................................164
5.3.4.3 IGED complementario - Vivienda sin hacinamiento ...................................................................165
5.3.4.4 IGED complementario - Vivienda con materiales apropiados ....................................................166
5.3.4.5 IGED complementario – Ubicación de la vivienda ......................................................................167
5.3.4.6 IGED complementario - Vivienda con servicios públicos domiciliarios .......................................168
5.3.4.7 IGED sectorial - Subsidios de vivienda ........................................................................................169
5.4 TIERRAS: SITUACIÓN ACTUAL, RESTITUCIÓN Y RETORNO ................................................................................. 170
5.4.1 EL DERECHO A LA TIERRA .....................................................................................................................170
5.4.1.1 IGED –Restitución de tierras .......................................................................................................172
5.4.2 EL DESPOJO DE TIERRAS EN COLOMBIA SEGÚN LA I-ENV_CGR-2013 .........................................................174
5.4.3 DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL DESPOJO ...............................................................................................179
5.4.4 FORMA DE LA PROPIEDAD DE LOS DESPOJADOS ........................................................................................180
5.4.5 LOS DAÑOS MATERIALES Y MORALES ......................................................................................................182
5.4.6 RETORNO .........................................................................................................................................186
5.4.6.1 IGED –Retorno y reubicaciones ..................................................................................................194

6 INSTITUCIONALIDAD DEL SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

(SNARIV)..................................................................................................................................................... 195

6.1 MARCO NORMATIVO .............................................................................................................................. 195

6.2 PERCEPCIÓN DE LAS VÍCTIMAS SOBRE EL SNARIV ......................................................................................... 196
6.2.1 CONOCIMIENTOS DE LA INSTITUCIONALIDAD POR LA POBLACIÓN VÍCTIMA .....................................................197
6.2.2 ACCESO A LAS INSTITUCIONES ...............................................................................................................200
6.2.3 CONFIANZA EN LA INSTITUCIONALIDAD ..................................................................................................200
6.2.4 PARTICIPACIÓN EN PROGRAMAS DE GOBIERNO ........................................................................................201
6.2.5 ENTIDADES QUE HAN CONTRIBUIDO A RESTABLECER LA DIGNIDAD A LAS VÍCTIMAS..........................................203

7 CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 206

8 ANEXOS ................................................................................................................................................ 216

8.1 INDICADORES DE GOCE EFECTIVO DE DERECHOS IGED CALCULADOS CON LA ENV-CGR 2013. ............................ 216
8.2 IGED PRINCIPALES ................................................................................................................................ 217
8.3 IGED COMPLEMENTARIOS ...................................................................................................................... 234

7
ÍNDICE DE PROPOSICIONES

Proposición de resultado 3-1: Magnitud y subregistro. ....................................................45

Proposición de resultado 3-2: Razones para no declarar en el RUV ................................ 47
Proposición de resultado 3-3: Razones para no ser incluidos en el RUV ........................ 48
Proposición de resultado 3-4: Desplazamientoy otros hechos victimizantes. ..................50
Proposición de resultado 3-5: Número de desplazamientos .............................................51
Proposición de resultado 3-6: Dinámica del desplazamiento 1985-2013 ......................... 52
Proposición de resultado 3-7: expulsión y recepción de desplazados .............................. 56
Proposición de resultado 3-8: Centros urbanos con más desplazados .............................. 58
Proposición de resultado 3-9: Motivos del desplazamiento .............................................60
Proposición de resultado 3-10: Principales causas del desplazamiento forzado ..............61
Proposición de resultado 3-11: Modalidad del desplazamiento .......................................62
Proposición de resultado 3-12: Modalidad y periodo de desplazamiento ........................ 63
Proposición de resultado 3-13: Modalidades de desplzamiento por región .....................65
Proposición de resultado 3-14: Presuntos autores del desplazamiento ............................ 66
Proposición de resultado 3-15: Presuntos autores del desplzamiento II........................... 67
Proposición de resultado 3-16: Presuntos autores del desplazamiento III ....................... 69
Proposición de resultado 3-17: Presuntos autores del desplazamiento y modalidad ........70
Proposición de resultado 3-18: Presuntos autores del desplazamiento y regiones ...........72
Proposición de resultado 3-19: Personas por hogar .......................................................... 75
Proposición de resultado 3-20: Composición étarea de la población desplazada ............76
Proposición de resultado 3-21: Tasa de dependencia económica .....................................79
Proposición de resultado 3-22: Pobreza e indigencia. ......................................................80
Proposición de resultado 3-23: Mercado laboral para las víctimas ..................................83
Proposición de resultado 4-1: Ayuda humanitaria ............................................................ 88
Proposición de resultado 4-2: Ayuda humanitaria inmediata ...........................................90
Proposición de resultado 4-3: Ayuda humanitaria inmediata II .......................................91
Proposición de resultado 4-4: Ayuda humanitaria de emergencia. .................................98
Proposición de resultado 4-5: Ayuda humanitaria de emergencia. ................................ 100
Proposición de resultado 4-6: Insuficiencia alimentaria. ................................................103

8
Proposición de resultado 4-7: Vulnerabilidad por inseguridad alimentaria. ..................104
Proposición de resultado 4-8: Afiliación en salud .......................................................... 106
Proposición de resultado 4-9: Afiliación a seguridad social ..........................................110
Proposición de resultado 4-10: Afiliación en salud II ....................................................111
Proposición de resultado 4-11: Tratamiento de la enfermedad ......................................112
Proposición de resultado 4-12: Condiciones de crecimiento y desarrollo ...................... 117
Proposición de resultado 4-13: Embarazo y lactancia ....................................................119
Proposición de resultado 4-14: Tasa de analfabetismo...................................................120
Proposición de resultado 4-15: años de escolaridad ....................................................... 123
Proposición de resultado 4-16: Tasas de cobertura educativas ......................................125
Proposición de resultado 5-1: Redefinición de las metas de reparación ........................ 133
Proposición de resultado 5-2: Otros hechos victimizantes inscritos y no inscritos ........134
Proposición de resultado 5-3: Indemnización administrativa I ......................................136
Proposición de resultado 5-4: Indemnización administativa II ......................................138
Proposición de resultado 5-5: Indemnización administrativa III. ...................................138
Proposición de resultado 5-6: Indemnización administrativa IV. ..................................139
Proposición de resultado 5-7: Indemnización administrativa .........................................140
Proposición de resultado 5-8: Ocupación laboral ........................................................... 146
Proposición de resultado 5-9: Vinculación laboral ......................................................... 147
Proposición de resultado 5-10: Vinculación laboral – Salario. ......................................147
Proposición de resultado 5-11: Tasa de dependencia por ocupado. ............................... 148
Proposición de resultado 5-12: Dependencia y jefatura del hogar. ................................ 149
Proposición de resultado 5-13: Tipo de vivienda. .......................................................... 157
Proposición de resultado 5-14: Condiciones de la vivienda. ..........................................157
Proposición de resultado 5-15: Condiciones de la vivienda. ..........................................158
Proposición de resultado 5-16: Subsidio de vivienda I. .................................................160
Proposición de resultado 5-17: Subsidio de vivienda II. ................................................161
Proposición de resultado 5-18: Hectáreas despojadas o abandonadas. .......................... 175
Proposición de resultado 5-19: Tipo y forma de posesión del bien. ............................... 179
Proposición de resultado 5-20: Despojo por tipo y región. ............................................180
Proposición de resultado 5-21: Forma de tenencia de la tierra despojada ...................... 181

9
Proposición de resultado 5-22: Años de tenencia del bien despojado ............................ 182
Proposición de resultado 5-23: Daños materiales causados a las víctimas ....................183
Proposición de resultado 5-24: Bienes raíces rurales pérdidos ......................................184
Proposición de resultado 5-25: Bienes rurales y urbanos abandonados o despojados ...185
Proposición de resultado 5-26: Daños morales causados a las victimas ........................ 186
Proposición de resultado 5-27: Intensión de retorno ...................................................... 188
Proposición de resultado 5-28: Condiciones para el retorno ..........................................189
Proposición de resultado 5-29: Deseo de retorno ........................................................... 191

10
SIGLAS

CGR Contraloría General de la República

DIH Derecho Internacional Humanitario
DNP Departamento Nacional de Planeación
ECI Estado de Cosas Inconstitucional
ENDS Encuesta Nacional de Demografía y Salud
ECV Encuesta de Calidad de Vida
IGED Indicadores de Goce Efectivo de Derechos
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
RUV Registro Único de Víctimas
RUPD Registro Único de Población Desplazada
SGSSS Sistema General de Seguridad Social en Salud
UARIV Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
UGRTD Unidad de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas

11
1 Introducción

1.1 El monitoreo y seguimiento a la Ley de Víctimas

Con la expedición de la ley 1448 y del decreto 4800, ambos en 2011, el Estado colombiano recogió,
consolidó y reformuló la política de atención a la población que terminó siendo víctima de las
acciones del largo conflicto interno que ha tenido Colombia desde la segunda mitad del siglo XX
hasta el día de hoy. Entre las distintas medidas que se ordenaron a la Rama Ejecutiva como a los
órganos de control del Estado (Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo y
Procuraduría General de la Nación) está la de hacer el control, monitoreo y seguimiento a todos
los aspectos relacionados con la política de atención y reparación a las víctimas.

El propósito de la ley de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del

conflicto armado interno se definió entonces en los siguientes términos:

“Establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y

colectivas, en beneficio de las víctimas […], dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten
hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no
repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la
materialización de sus derechos constitucionales.”1

Ese objetivo y la decisión política del gobierno de reconocer el conflicto, la violación de

derechos humanos, la existencia del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) y la necesidad de
reparar a las víctimas, implicó para el Estado, tomar las siguientes decisiones: crear una
institucionalidad específica como la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(UARIV), la Unidad de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas (UGRTD), el Centro de
Memoria Histórica, un mecanismo de participación de las víctimas y todo el andamiaje de Sub-
comités y de relaciones interinstitucionales entre las entidades del Estado, y adoptar y mantener
actualizados los sistemas de registro de la población víctima y de las solicitudes de restitución de
tierras.

1
Congreso de la República, (2011). Ley de víctimas 1448, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No.
48096 del 10 de junio. Imprenta Nacional.

12
 La nueva ley previó así la existencia de un mecanismo de seguimiento y monitoreo a los
procesos de diseño, planeación y ejecución de la política para las víctimas del conflicto interno,
con dos componentes. El primero, corresponde a la rama ejecutiva y es definido por el artículo
161 de la Ley 1448 de 2011 que dispone la existencia de un sistema de información “con el fin de
llevar a cabo el monitoreo, seguimiento y evaluación del cumplimiento de las responsabilidades
atribuidas en el marco de la ley”. En consecuencia fueron creados los siguientes instrumentos: el
Registro Único de Víctimas,2 el Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y
Seguimiento Territorial (RUSICST),3 ampliación de la categoría de desplazados dentro del
Formato Único Territorial (FUT), un sistema de certificación a las entidades nacionales y
territoriales del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, un sistema de Indicadores de Goce Efectivo de
Derechos de la Población Víctima (IGED) y unos indicadores de coordinación entre las entidades
nacionales y territoriales. Los anteriores sistemas de información deben, según la ley, integrarse
en un plan de seguimiento y monitoreo4.

El segundo componente, es la Comisión de Seguimiento y Monitoreo. Efectivamente, en

el artículo 201, la Ley 1448 de 2011, estableció una Comisión conformada por tres representantes
de las víctimas, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría
General de la República.

Por su parte, la Corte Constitucional con anterioridad a la ley 1448 de 2011 había
propiciado la creación de un sistema de indicadores de medición de los derechos que han sido
violados a las víctimas. Así, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 ordenó que las
entidades competentes serían responsables de crear una batería de Indicadores del Goce Efectivo
de Derechos (IGED) para el seguimiento y monitoreo continuo a la implementación y los

2
Ibíd., arts. 153 a 158.
3
Decreto 4800, art. 260.
4
“[…] programar las herramientas necesarias para ejecutar y realizar seguimiento y monitoreo al sistema de
información que permita el manejo e intercambio de la información sobre las víctimas, entre las diferentes
instituciones del Estado que las atiendan, con el fin de garantizar una rápida y eficaz información nacional y regional”
(art. 176 - Ley 1448/11).

13
resultados de las políticas públicas orientadas a promover, salvaguardar y dar cumplimiento a la
garantía de los derechos humanos de estas familias.

A su vez, el Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la Ley 1448, en su artículo 260 define
los mecanismos de seguimiento y evaluación del Goce Efectivo de Derechos que establecen el
diseño y coordinación de una batería de Indicadores por parte del Departamento Nacional de
Planeación (DNP) y de la UARIV. En consecuencia, en el mes de febrero de 2013, el gobierno
presentó dicha batería de indicadores a la Corte Constitucional. Esta batería contempla un sistema
de indicadores que se espera permita medir el goce efectivo de 23 derechos entre los que se
encuentran: la subsistencia mínima, salud, educación, vivienda, trabajo y generación de ingresos,
integridad, indemnización, alimentación y satisfacción.

Con esos antecedentes la CGR constituyó un grupo de trabajo, mediante las resoluciones
internas 6486 y 6898 de 2012 e incorporó una serie de actividades misionales al seguimiento y
monitoreo a la política pública de atención a la población víctima del conflicto armado. De este
equipo, se han derivado una serie de actividades que se consideran necesarias para hacer
seguimiento, control fiscal, control de gestión y resultados y propiciar que las instituciones del
Estado encargadas de atender a las víctimas hagan mejor su tarea y se avance en el cumplimiento
de la ley y de los requerimientos que realiza la Corte Constitucional al Gobierno Nacional.

Una de esas actividades de seguimiento se tradujo en la realización de la Primera Encuesta

Nacional de Víctimas de la Contraloría General de la República (I-ENV_CGR-2013), 5 con la cual,
la Corte Constitucional, el Congreso de la República y la ciudadanía tendrán una línea base de

5
Las otras actividades desarrolladas por el equipo de seguimiento y monitoreo de la CGR se pueden clasificar en
cinco: la primera, auditorías regulares a la Unidad de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas (UGRTD), a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Víctimas (UARIV), al Centro de Memoria Histórica,
de las cuales, hasta el momento, hemos realizado tres a la UARIV (2012, 2013 y 2014), dos a la UGRTD (2012, 2013).
La segunda, es la realización de actuaciones especiales en materia de política de tierras (2013, 2014), sistemas de
información e indemnización administrativa (2013), evaluación de las políticas de asistencia, atención, reparación,
prevención y protección (2013, 2014). La tercera actividad es el control fiscal participativo en varios municipios de
Colombia, en las temáticas de vivienda y resolución de conflictos por la tierra. La cuarta, el seguimiento a los autos
de la Corte Constitucional en materia de mujeres (2013), ayuda humanitaria (2013), atención a comunidades étnicas
(2013ª, 2013b) y el seguimiento a los decretos-ley emitidos para la atención de tales comunidades (Indígenas, Rrom
y Afros), entre otros. La quinta, es la realización de análisis de contexto con las voces y testimonios de las víctimas
en los departamentos de Bolívar, Nariño, Meta, Sucre y la región del Magdalena Medio, el cual, dio como resultado
el libro Espacios vividos. Territorios despojados (2014).

14
caracterización de las víctimas desplazadas así como del estado de avances en la ejecución de la
política de atención y reparación y aportar elementos de juicio necesarios para redefinir las metas
y recursos establecidos en 2011, que a partir de esta Encuesta, tendrían que ser modificados con el
fin de dar pleno cumplimiento a la reparación de las víctimas.

Es conveniente recordar que por línea base se entiende “[…] la medición de todos los
indicadores contemplados en el diseño de un proyecto de desarrollo social, […] es decir, establece
el 'punto de partida' del proyecto o intervención”6, en este caso, el punto de partida fue definido en
los documentos Conpes 3712 de 2011 y 3726 de 2012 y ahora en 2014 la CGR con la Encuesta
propone su redefinición, en la sección 1.3 de este capítulo introducimos algunos elementos de
juicio con ese fin, así como en la conclusión.

El documento que a continuación se presenta es el primer informe que recoge los resultados
principales y representativos de la I-ENV_CGR-2013. La decisión de hacer una encuesta sobre la
situación de la población víctima remite a la necesidad de complementar los registros
administrativos que presentan dificultades en su construcción y mantenimiento e imponen límites
al proceso de planear, diseñar y ejecutar la política pública de atención y reparación a las víctimas
del conflicto interno en el Estado colombiano. Dicha política ha llegado a su versión más completa
con la expedición de la ley 1448 de 2011 y los Decretos-Ley 4635 de Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, 4634 de pueblos Rrom y 4633 de Pueblos y
Comunidades Indígenas.

El seguimiento puede ser entendido como:

“[…] un trabajo permanente a través del cual se hace una constante recolección de información sobre
indicadores específicos para conocer el progreso y logro de los objetivos relacionados con el uso de
unos recursos asignados”. De esta manera el seguimiento pretende monitorear los avances de los
principales indicadores […], generar rutinas de seguimiento a los principales actores involucrados en el
proceso; verificar y analizar la información utilizando diferentes fuentes […] así como la percepción de
la población respecto de los bienes recibidos […]”7.

6
Aramburu, Carlos Eduardo (2001). “Métodos y técnicas de investigación social”. Gerencia social. Diseño, monitoreo
y evaluación de proyectos sociales. Lima-Perú: Universidad del Pacífico.
7
Ministerio del Interior de Colombia (2012), “Guía para la formulación y ajuste de los Planes de acción
departamentales, municipales y distritales para la prevención, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado”, p.45.

15
 El esquema de monitoreo y seguimiento a la ley de víctimas entonces debe contar con los
siguientes componentes, como se observa en el gráfico 1.1:

Primero, un sistema de registros administrativos de carácter cuantitativo y cualitativo. Este

es el caso de del registro de personas víctimas y de hechos victimizantes (Registro Único de
Víctimas –RUV- administrado por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –
UARIV), una bitácora del conflicto (también administrada por la UARIV), del despojo de tierras
(Registro Único de Tierras administrado por la Unidad de Gestión de Tierras Despojadas -
UGRTD) y además, un sistema cualitativo para tener información sobre condiciones socio-
económicas. Por supuesto, también es posible tener condiciones cualitativas derivadas del despojo
de tierras, como del seguimiento a las acciones del conflicto interno.

Gráfica1.1.- Estructura del seguimiento y monitoreo

Segundo, producto del registro, es preciso que exista un sistema de indicadores con el cual
se pueda hacer el seguimiento en distintos cortes del tiempo. Así, de cada registro surgen

16
indicadores de la dinámica poblacional, del goce efectivo de derechos, de la dinámica del conflicto,
del grado de despojo o abandono de tierras. También es necesario tener indicadores socio-
económicos (nivel de empleo, de pobreza, de alfabetización o de afiliación en salud) e indicadores
de condiciones políticas. El tercer componente es la caracterización que resulta de tener un buen
registro y un sistema de indicadores completo.

Así se construye el mapa ideal para el seguimiento de las dinámicas del conflicto, la
reparación y la restitución a las víctimas. Sin embargo, son bien conocidas las deficiencias que
presentan los registros administrativos a pesar de los esfuerzos ingentes que ha hecho el gobierno
para su mejoría.8 Es el caso del registro de personas y hechos victimizantes, que ha tenido una
mejora progresiva; asimismo, la bitácora del conflicto que, gracias a su reporte diario es un buen
instrumento de medición que se acerca con mayor precisión a la realidad de los hechos; también,
el Rusisct ha tenido un avance notable, pero deja a la discrecionalidad y buen juicio de los entes
territoriales su diligenciamiento, el registro de tierras igualmente sigue en un proceso de mejora
pero su alcance es todavía limitado. En todos los casos, se observa la forma como el Estado captura
algunos elementos, ya sea datos de las víctimas o información relevante acerca de su propia gestión
con la cual espera realizar ajustes en la política pública.

En el caso que nos ocupa, la I-ENV_CGR-2013 cumple un papel fundamental en la

definición de los mismos tres componentes citados de registro, indicadores y caracterización. Lo
diferente reside en que se obtiene en un único momento un registro completo de la mayor parte de
la política pública implementada, se registra la percepción de las víctimas sobre su propia situación
y de la acción del Estado en relación con ellas. No se pretende reemplazar el registro, sino
complementarlo en aras de su mejoría y en tener un diagnóstico comprensivo de lo que pasa con
la política de atención y reparación a las víctimas.

8
Los distintos informes de auditoría, así como las actuaciones especiales realizadas por la CGR al SNARIV dan
cuenta de ello.

17
1.2 Antecedentes del seguimiento a la política de víctimas, 1997-2011

Antes de la expedición de la ley 1448, la política de atención y reparación había sido

errática o incompleta en su diseño y ejecución, en los aspectos antes descritos de registro, diseño
de indicadores y caracterización de la población en situación de desplazamiento forzado (PSDF).
De ello hay una larga evidencia en la normatividad expedida a lo largo del periodo de 1997 a
20119, en la expedición de Sentencias y autos de seguimiento de la Corte Constitucional, así como
en los informes de la Procuraduría General de la Nación, las organizaciones internacionales como
ACNUR y en otros organismos no gubernamentales.

Para los distintos gobiernos que ha habido desde 1997, la principal fuente de registro ha
sido el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), con el cual se estableció la puerta
entrada a la política de atención al desplazamiento. Para los demás analistas y críticos el RUPD,
ese registro no daba cuenta de cuántas eran las personas en situación de desplazamiento, tampoco
registraba a todos los que solicitaban su inclusión generando altas tasas de rechazo y dejaba por
fuera una gran cantidad de población sin registrar.10

La situación del registro de personas y de hechos victimizantes, se empezó a aclarar desde

que la Corte Constitucional ordenó a las entidades del ejecutivo incluir a la población desplazada
en el registro, adicionalmente solicitó al gobierno la identificación de los gastos para la población
víctima en la ley anual de presupuesto después de 2006, con lo cual, se avanzó en la posibilidad
de mantener un registro adicional sobre los recursos asignados para dicha política. Eso produjo
como resultado, que los recursos públicos para la atención a las víctimas pasaran de $20 mil
millones en 2000 a $675 mil millones en 2006 y a $2.285 mil millones en 2011. La ley 1448 de
2011 ha hecho más transparente ese proceso y ha incrementado sustancialmente los recursos
triplicando la cifra de 2011. Como se verá en los resultados de esta Encuesta, esos recursos siguen
siendo insuficientes.

9
Ley 387 de 1997; los Conpes 2804 de 1995, 2924 de 1997, 3057 de 1999, 3400 de 2005.
10
La Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, entre los principales autos proferidos por la Corte el 218 de
2006 y el 219 de 2011.10 Para una discusión sobre este tema se puede ver: Guataquí, Juan Carlos. (2010). ¿Cómo
medir la magnitud del problema? La dimensión del desplazamiento en Colombia: problemas del sistema de registro y
caracterización de la población desplazada. En Garavito, César Rodríguez (Ed.), Más allá del desplazamiento.
Políticas, derechos del desplazamiento forzado en Colombia (pp. 38-71). Bogotá, D.C: Universidad de los Andes.

18
 En cuanto a la caracterización la situación no era menos difícil antes de 2011, porque las
posibilidades de su realización estaban sujetas a la existencia del registro RUPD, así pues el
conocimiento sobre los grupos familiares, la participación de las mujeres como cabeza de familia
única dentro del hogar, el número de niños y jóvenes, los niveles de pobreza, son aspectos entre
otros muchos, que fueron evaluados a la luz de situaciones coyunturales derivadas de las demandas
de la Corte Constitucional y no como situaciones estructurales derivadas del conflicto armado.

A los problemas de registro y caracterización se sumaron los derivados del conflicto

creciente. Así, hoy sabemos con base en el RUV, que cuando en 1997 se formuló la ley 387, existía
más o menos medio millón de personas en situación de desplazamiento y cerca de 250 mil personas
que habían padecido otros hechos victimizantes violatorios de sus derechos humanos
fundamentales; cuando fue expedida la Sentencia T-025 de 2004 la PSDF superaba los 3,1
millones mientras que los otros hechos victimizantes llegaban a 644 mil; en 2011 al momento de
expedir la ley 1448 de 2011, la PSDF era de 5,2 millones, en tanto que, los otros hechos
victimizantes 865 mil. Las víctimas del conflicto fueron creciendo mucho más rápido que la
capacidad de las instituciones estatales para atenderlas, en una dimensión sin precedentes en la
historia reciente de Colombia.

A manera de ilustración de la dimensión regional del problema, las cifras recientes

muestran que, entre 1984 y 2013 fueron desplazados en los departamentos de Sucre 171.944
personas, en Meta 163.086 personas, en Magdalena 331.880 personas, en la región del Magdalena
Medio 332.102 personas, en todas esas zonas la curva ascendente del conflicto ocurre entre finales
de los noventa y comienza a disminuir después de 2008; en Nariño que ha acumulado 269.824
personas en el mismo periodo la tendencia es distinta, así, los desplazamientos masivos se aceleran
después de 2000 y si bien comienza a descender en 2008, la caída más significativa comienza sólo
en 2013.11

11
Cuartas, Gloria, Martínez, Marcela, & Villamizar, Juan Carlos. (2014). Espacios vividos. Territorios despojados.
Bogotá, D.C: Contraloría General de la República.

19
 En consecuencia, en el periodo 1997-2011, el Estado en todos sus niveles, nacional,
departamental y territorial, se vio abocado a enfrentar una problemática que fue creciendo, en la
cual las víctimas que huyen de la violencia se ven obligadas a reconstituir sus vidas en nuevos
espacios.

En el ámbito internacional el reconocimiento del desplazamiento, el despojo material y sus

consecuencias morales sobre las personas afectadas se tradujo en la expedición de dos conjuntos
de principios rectores de aplicación universal en este tipo de situaciones. El primero, refiere a la
protección de los derechos humanos en situaciones de éxodo en masa y de personas desplazadas
conocido como los Principios rectores de los desplazamientos internos o Principios Deng,
presentado al Secretario General de las Naciones Unidas en 1998.12 A partir de allí las Naciones
Unidas buscó tratar las necesidades específicas del desplazamiento interno en los países y
establecer los derechos y garantías necesarios para su protección.

“Reafirman las normas aplicables a los desplazados internos, que se encuentran sumamente dispersas
en los instrumentos existentes, esclarecen las ambigüedades que puedan existir y tratan de colmar las
lagunas identificadas en la compilación y análisis. Se aplican a las diferentes fases de los
desplazamientos, ya que conceden protección contra los desplazamientos arbitrarios, proporcionan
acceso a la protección y asistencia durante los desplazamientos y garantías durante el regreso o el
asentamiento y la reintegración sustitutorios”.

El segundo conjunto de principios rectores emanado de las Naciones Unidas llegó en 2005
con la expedición de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las personas desplazadas, conocidos también como Principios Pinheiro,13 los cuales,
tienen la característica especial de atender el derecho que le asiste a las personas que “se hayan
visto privadas de forma arbitraria o ilegal de sus anteriores hogares, tierras, bienes o lugares de
residencia habitual.”14

12
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. (1998). Derechos humanos, éxodos en masa y personas
desplazadas. Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a
la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición. Principios Rectores de los desplazamientos
internos.http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0022.
13
Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. (2005). Principios sobre la restitución de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas. Informe definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo Sergio
Pinheiro. Descargado de: www.acnur.org/biblioteca/pdf/3791.pdf.
14
Ibíd., p. 6

20
 Con este informe y las demás actividades desarrolladas en el cumplimiento de su deber de
control, seguimiento y monitoreo a la ley de víctimas y restitución de tierras (informes de auditoría,
de análisis de política pública, de gestión fiscal participativa, de análisis de contexto regional y
local del conflicto) la CGR atiende a la normatividad internacional y nacional y aspira a contribuir
al mejor conocimiento desde el punto de vista fiscal, de la tragedia humanitaria de las víctimas en
Colombia, para que con ello, las autoridades competentes tomen las mejores decisiones de
reparación y restitución.

1.3 El contenido de este informe

La redefinición de las metas de la política de atención y reparación a las víctimas es uno

de los principales resultados que se derivan de la I-ENV_CGR-2013. Como se observa en el cuadro
1.1, en cinco aspectos principales de la ley el gobierno tendría que hacer ajustes y establecer nuevas
proyecciones de gastos de reparación.

El primer aspecto, remite al universo de las víctimas desplazadas, en que la I-ENV_CGR-

2013 reporta un incremento en 1.7 millones de personas y 770 mil grupos familiares adicionales
con respecto a los documentos Conpes que le dieron operatividad a la ley. Si a lo anterior
agregamos las personas víctimas por otros hechos victimizantes el universo de reparación se
amplía notoriamente. Conviene señalar que en la actualidad el RUV ya reconoce ese universo sin
el sub-registro, pero esa evidencia no ha derivado en la redefinición de los planes de acción como
de financiamiento de la política de atención y restitución.

El segundo aspecto, refiere al sub-registro de 805 mil personas que todavía no han sido
incorporadas en el RUV, eso exigiría una más decidida por parte de la UARIV para encontrar y
registrar a las víctimas desplazadas; para ello, sería necesario cambiar la acción por demanda hacia
una acción por oferta.

El documento conpes 3712 de 2011 estimaba que 360.000 grupos familiares serían objeto
de restitución, y que de ellos 215.000 retornarían al lugar del que fueron despojados; lo anterior,
equivaldría a una tasas de retorno del 60% estimada por el gobierno en 2011. Hoy, con la I-

21
ENV_CGR-2013 sabemos que sólo 94.294 grupos familiares declararon haber retornado (6,8%).
Y, como se verá, la declaración de las víctimas desplazadas sobre su intención de retornar es sólo
del 26%, sobre un universo de 1.388.591 grupos familiares. En el capítulo correspondiente, se
observan las diferencias en la intención de retorno entre los que tenían bienes y los que no. De
manera que, la política requiere de una evaluación muy profunda, para saber lo que está pasando
con el retorno.

Cuadro 1.1. Costos sub-estimados en la política de atención

y reparación a las víctimas
Temas Conpes 3712 / 11 y I-ENV_CGR- Diferencias
Conpes 3726/ 12 2014
1. Universo de las víctimas desplazadas
Grupos Fami l i ares 618.000 1.388.591 770.591
Personas 3.875.987 5.611.984 1.735.997
2. Registro
Total 3.875.987 5.611.984 1.735.997
RUV 3.875.987 4.806.334 930.347
No RUV 805.650 805.650
3. Retorno
Grupos Fami l i ares 215.000 94.424 -120.576
% 0,60 0,068 -0,53
4. Despojo en tierras
Grupos Fami l i ares (Conpes) 360.000 576.265 216.265
Grupos Fami l i ares (UGRTD) 286.409 576.265 289.856
Hectáreas (UGRTD) 4.352.395 7.668.423 3.316.028
Costo Total (Mi l es de Mi l l ones) 2.949 5.196 2.247
Costo por hectárea resti tui da (pesos) 677.558 677.558 0
5. Indemnización administrativa
Total 6.395 23.095 16.700
Despl azami ento (Mi l es de Mi l l ones) 3.644 23.095 19.451
Otros Hechos (Mi l es de Mi l l ones) 2.751

Subtotal subestimación de costos 6.593 28.291 21.698

Fuente: Documentos Conpes, I-ENV_CGR-2014

El cuarto aspecto temático que impacta la política de víctimas es el relacionado con el

tamaño del despojo de tierras. Mientras la Unidad de Tierras estima un despojo de 4.352.395
hectáreas realizado a 360.000 grupos familiares, la I-ENV_CGR-2013 encontró que el despojo o
abandono llega a 7.668.423 hectáreas a 576.265 grupos familiares, es decir que hay un sub-registro
estimado de tierras despojadas en 3.316.028 hectáreas y 289.856 grupos familiares. El Conpes
3712 estimó que el costo de la restitución por hectárea sería de $677,5 mil pesos para un total en
los diez años de implementación de la política de $2.949 mil millones, con la nueva línea base
definida por la I-ENV_CGR-2013 y considerando que el costo por hectárea es el mismo, en los
diez años ese valor sería de $5.196 mil millones para una subestimación de $2.247 mil millones.

22
 La indemnización administrativa es el quinto aspecto que se ve impactado por los nuevos
resultados, el Conpes 3712 estableció una suma total de $6.395 mil millones, con el nuevo universo
de las víctimas por desplazamiento el monto total para el período de vigencia de la ley sería de
$23.095 mil millones.

Los aspectos señalados, derivados de la I-ENV_CGR-2013 ponen en evidencia, que hay

una situación de subestimación de la política de asistencia, atención y reparación de $21.698 mil
millones, en consecuencia, la discusión sobre la redefinición de las metas y recursos, debe partir
no de $54,903 mil millones sino de $76.601 mil millones.

El presente informe se compone de siete capítulos, que en su contenido abordan desde la

explicación de la metodología empleada para adelantar la encuesta, hasta la presentación de los
principales resultados, distribuidos de acuerdo con los componentes de la ley. La primera parte es
esta introducción; el segundo capítulo, contiene la metodología desarrollada en la encuesta, los
objetivos, el tamaño y diseño muestral, el alcance de los resultados, la estructura temática del
formulario, el desarrollo de las etapas de prueba piloto, el operativo de campo y la producción de
resultados.

El tercer capítulo, trata de la caracterización de la población en situación de

desplazamiento, aquí exponemos la situación dicha población a partir de dos grandes aspectos:
uno, las características de la victimización por desplazamiento, dentro de las cuales, están la
magnitud del desplazamiento forzado, el sub-registro, los hechos victimizantes adicionales al
desplazamiento y la periodización de los mismos, la geografía del desplazamiento, los principales
motivos que causan este fenómeno, las modalidades del mismo y los presuntos autores. Con la
evaluación de los anteriores aspectos la CGR busca mostrar el panorama amplio de lo que ha sido
el desplazamiento que ha derivado en una crisis humanitaria nunca antes vista en Colombia.

El segundo aspecto, trata de las características socioeconómicas de la población en

situación de desplazamiento. Se tuvieron en cuenta diversas variables como: tamaño de los
hogares, el género, la educación, tasa de dependencia económica y los niveles de pobreza. Aquí el

23
énfasis está en mostrar las brechas que se han creado en la población en situación de
desplazamiento con respecto a toda la población Colombiana. Junto a la violación masiva de los
derechos humanos ha ocurrido un proceso de empobrecimiento de la población, de pérdida de
activos, de ampliación de la distancia en los niveles de pobreza e indigencia, de generación de
rezagos en la salud y educación del 11,9% de la población de Colombia.

Con el conflicto, los colombianos hemos perdido buena parte de los avances que se habían
logrado antes de iniciada la crisis humanitaria del desplazamiento a comienzos de los ochenta. La
conclusión, sin embargo, no debe llevarnos a pensar que la solución es el desarrollo masivo de
políticas de superación de la pobreza para hacer de los más pobres, sólo pobres, como el resto de
los colombianos, se trata de reconocer, como lo hace la ley de víctimas 1448 de la necesidad de
una reparación material y moral, en condiciones de dignidad que le permita a las víctimas tener
una nueva oportunidad de recomponer sus proyectos de vida.

El cuarto capítulo, se ocupa de los resultados relacionados con los componentes de

asistencia y atención. Se incluye ayuda humanitaria, en sus tres modalidades: inmediata,
emergencia y transición; también trata de la asistencia en dos aspectos educación y salud. Aquí
orientamos el análisis hacia la gestión del gobierno en aquellos componentes en los que se ha
gastado la mayor parte de los recursos, en los tres años de vigencia de la ley.

El quinto capítulo, remite al segundo gran componente de la ley de víctimas, a las medidas
de reparación. Hemos consignado las más representativas, a saber, los resultados en materia de
indemnización administrativa, generación de ingresos, la situación de la vivienda para la población
desplazada, la situación de despojo y abandono de los bienes de la población víctima. Igualmente,
incluimos en este capítulo la percepción que la población víctima tiene del retorno. En este
capítulo, se revela la magnitud de lo que puede significar la reparación administrativa y sus costos
probables. Con estos datos la CGR avanza en la determinación de esos costos, ofrece una base
muy sólida y confiable que permitirá hacer estimaciones más detalladas en el futuro. La base sobre
la cual se hicieron los cálculos del Conpes 3712 de 2011 para el financiamiento de la ley 1448 y
del Conpes 3726 de 2012 como plan de reparación, ha sido rebasada por completo, por el número
de víctimas, por el tamaño del despojo, por los montos de indemnización administrativa a que

24
tienen derecho las familias víctimas, por la carencia de vivienda y también por lo limitado de los
programas de generación de ingresos.

Cuadro 1.2. Resumen del cálculo de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos
Total RUV No RUV Total RUV No RUV
Derecho Definición
Valores Cve (%)
IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria Inmediata 34,0 34,6 25,5 4,6 4,6 23,1

I. Ayuda IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI - Alimentación 61,0 62,7 32,5 1,4 1,5 6,6
hum anitaria IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Alojamiento 39,1 40,7 17,2 2,2 2,3 10,1
inm ediata IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Kit de habitabilidad 44,0 46,8 5,5 2,0 2,0 19,0
IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Atención en salud 43,6 44,4 35,7 2,0 2,1 6,2
II. Ayuda IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de Emergencia 49,9 2,4
hum anitaria de
em ergencia IGED complementario. Subsistencia mínima – AHE – Afiliación en salud
43,2 2,2
III. Ayuda
hum anitaria de IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de transición
transición 73,2 1,8
IV. Seguridad
Alim entaria IGED Seguridad Alimentaria 54,1 53,7 56,1 0,9 1,0 2,3
V. Salud IGED Salud - Afiliación 93,5 93,9 90,8 0,3 0,3 0,8
IGED Salud - Atención 91,1 91,2 91,0 0,7 0,8 2,0
IGED complementario Salud - Afiliación Régimen Contributivo Especial 13,3 12,5 18,3 2,4 2,7 5,4
IGED complementario Salud - Afiliación Régimen Subsidiado 80,0 81,2 72,4 0,5 0,5 1,6
IGED Salud - Atención psico-social 0,2 0,2 0,1 21,5 21,9 111,9
IGED Salud - Vacunación 81,1 81,0 81,6 1,4 1,6 4,0
IGED complementario Salud - Vacunación - Pentavalente 85,5 85,1 88,2 1,7 1,9 4,3
IGED complementario Salud - Vacunación - Tripleviral 84,8 84,4 87,5 1,8 1,9 4,5
VI. Educación IGED - Educación - Cobertura educación básica 86,5 86,6 85,9 0,6 0,7 1,9
IGED - Educación - Cobertura en educación superior 9,5 9,0 13,5 8,8 9,7 21,3
IGED - Indemnización administrativa 14,8 14,8 13,9 14,8 14,9 125,4
IGED complementario. Indemnización administrativa – vía administrativa 19,6 18,1
VII. Indem nización
adm inistrativa IGED complementario. Indemnización administrativa – vía judicial 10,6 10,5 13,9 24,6 25,2 125,4
IGED comp. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía administrativa 50,5 11,0
IGED comp. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía judicial 54,8 55,1 53,0 8,8 9,3 25,9
IGED – Generación de ingresos – Dependencia económica 54,0 53,1 58,3 2,2 2,5 5,2
IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de indigencia 64,5 63,6 68,8 1,8 2,0 4,2
VIII. Generación IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de pobreza 20,0 18,9 25,7 4,9 5,5 10,5
de ingresos IGED comp. Generación de ingresos – ingresos personas de 60 y más 68,0 67,9 68,4 3,9 4,3 8,9
IGED complementario. Generación de ingresos – Asalariados 55,5 55,7 54,1 2,2 2,4 5,7
IGED complementario. Generación de ingresos – Independientes 55,1 55,3 54,3 2,2 2,4 5,7
IX. Vivienda IGED Vivienda Total 11,3 10,8 14,1 7,1 7,9 16,0
IGED complementario. Vivienda - Seguridad jurídica de la vivienda 24,0 22,2 33,5 4,5 5,1 9,1
IGED complementario. Vivienda - Sin hacinamiento 72,1 71,3 76,3 1,6 1,7 3,6
IGED complementario. Vivienda - Materiales apropiados 65,9 65,1 70,0 1,8 2,0 4,2
IGED complementario. Vivienda - Ubicación 77,3 77,0 79,0 1,4 1,5 3,3
IGED complementario. Vivienda - Servicios públicos domiciliarios 56,1 55,5 59,0 2,2 2,4 5,4
IGED sectorial. Vivienda - Subsidios de vivienda 30,8 6,5
X. Restitución de IGED Restitución de Tierras 3,2 3,4 84,8 84,2 -
tierras IGED complementario. Restitución de tierras - restitución o compensación 3,2 3,4 84,8 84,2
XI. Retornos y
reubicaciones IGED Retornos y reubicaciones 6,6 51,6
XII. Identificación IGED Identificación 52,5 52,1 54,8 2,3 2,5 5,6
IGED complementario. Identificación - Mayores de 18 años con cédula 97,4 97,4 97,6 0,2 0,2 0,5
IGED complementario. Identificación - De 7 a 17 años contarjeta y registro 6,1 7,4 5,6 7,0 7,4 21,0
IGED complementario. Identificación - De 0 a 6 años con registro civil o NIUP 99,0 99,1 98,2 0,2 0,2 0,8
IGED complementario. Identificación - Hombres de 18 a 50 con libreta militar 30,2 30,2 29,9 3,4 3,7 8,9
XIII. Protección IGED Protección y garantía de no repetición 12,8 12,8 12,7 4,6 5,0 12,0
IGED complementario. Protección - Victimas con un nuevo desplazamiento 6,8 6,8 6,8 6,5 7,1 17,0
XIV. Rehabilitación IGED rehabilitación 0,6 0,7 0,1 12,6 12,7 84,3
IGED comp. Rehabilitación - Recepción de atención para la rehabilitación 7,9 8,5 3,2 22,4 22,6 115,5
IGED complementario. Rehabilitación - Recepción de atención física 0,3 0,3 - 94,1 94,1
IGED complementario. Rehabilitación - Recepción de atención psicológica 1,4 1,7 0,1 39,8 39,9 412,1
XV. Satisfacción IGED Satisfacción 1,3 1,5 0,1 15,4 15,5 133,5
IGED complementario. Satisfacción - Medidas de satisfacción concretadas 0,6 0,7 - 22,3 22,3 300,9
XVI. Seguridad IGED Seguridad 1,3 1,4 0,8 15,3 16,1 50,7

Total Indicadores principales 21 21 17

Total Indicadores complementarios 33 33 27
Total 54 54 44
152
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas - CGR-2013

25
 En los capítulos tres a cinco, se presenta a lo largo del desarrollo de los temas relacionados
el cálculo de los IGED, donde se especifica la fórmula, el alcance del indicador, el nivel en
términos de hogares o personas y se presenta para cada resultado, los incluidos en el RUV, los no
incluidos y el total. La tabla que a continuación se presenta resume los resultados en términos de
valores y sus respectivos coeficientes de variación.

El capítulo seis, trata de los mecanismos de participación y la percepción de las víctimas

del desplazamiento acerca de las instituciones en los niveles regional y nacional. El capítulo siete
recoge las conclusiones, sobre todos los componentes mencionados. Todo lo anterior, se
constituirá en la línea base de evaluación y seguimiento a la política pública de atención y
reparación a las víctimas. Por supuesto, también es una propuesta que puede permitir al gobierno
hacer los ajustes y correctivos necesarios para mejorar la aplicación de la ley 1448 de 2011 y
cumplir con la sociedad en 2021.

Finalmente, la presentación de este informe ha querido privilegiar algunos aspectos de

edición que no reemplazan el contenido y favorecen la lectura del mismo. La mayor parte de los
datos se presentan en forma gráfica para su mayor comprensión del público y en particular de las
propias víctimas. Se incluye un anexo de tablas con los principales cuadros de salida en los que se
incorpora los datos con su correspondiente coeficiente de variación; esto, con el fin de informar al
lector especializado que desee corroborar la información estadística que aquí se presenta. Con el
fin de enfatizar y hacer más clara la lectura de la información de la encuesta hemos diseñado un
conjunto de proposiciones de resultado que servirán de soporte como una de las fuentes de la línea
base derivada de esta Encuesta.

26
2 Diseño Metodológico

A continuación se presentan los principales aspectos metodológicos diseñados e

implementados para realizar la I-ENV_CGR-2013. En lo que sigue se establece la base legal que
sustenta la encuesta, los objetivos y el conjunto de procesos y procedimiento técnicos desde el
diseño muestral hasta los resultados esperados.

2.1 La Primera Encuesta Nacional de Víctimas, I-ENV_CGR-2013

La I-ENV_CGR-2013 es un proyecto adelantado por la CGR mediante un contrato

celebrado con el Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID-, de la Universidad Nacional
de Colombia y bajo la supervisión de Chemonics – USAID, desarrollado entre mayo de 2013 y
marzo de 2014.15

2.2 Objetivo General

La I-ENV_CGR-2013 busca hacer la caracterización de la población víctima desplazada

de Colombia entre 1985 y 2013 y establecer la línea base para la realización del seguimiento y
monitoreo a la política de asistencia, atención y restitución de la población víctima del conflicto
armado en Colombia.

2.3 Objetivos específicos

El primer objetivo de la I-ENV_CGR-2013 busca medir cuantitativamente el grado de

realización de los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado. Se tomó en
consideración, en el marco de la ley 1448, que además del desplazamiento muchas de esas personas
han sido objeto de otros hechos victimizantes. Para lo cual se contó con la base de Indicadores de
Goce Efectivo de Derechos (IGED) que había sido presentada a la Corte Constitucional en 2013 y
con otros indicadores derivados de la ley de víctimas y los decretos reglamentarios que surgieron
del análisis realizado por el equipo de la CGR.

15
Contrato Interadministrativo 225 de 2013 firmado entre la Contraloría General de la República y el Centro de
Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia.

27
 El segundo objetivo busca caracterizar las condiciones de vida de la población desplazada,
en los aspectos relacionados con la atención, la asistencia, la reparación integral, tal y como la ley
1448 de 2011 los define, e igualmente determinar su condición socioeconómica en los aspectos de
servicios de salud, condiciones habitacionales, seguridad alimentaria, situación laboral, la
situación de las viviendas tanto para la población incluida como la no incluida, en el Registro
Único de Víctimas (RUV).

El tercer objetivo persigue proveer información relevante sobre pérdida de tierras. El

cuarto, indagar sobre el grado en que la población desplazada conoce y participa de sus derechos
y ha sido objeto y sujeto activo de las medidas de verdad, justicia y garantía de no repetición. Y el
quinto, busca hacer comparable los resultados -hasta donde la ley de víctimas lo admite-, frente a
las encuestas de desplazamiento de 2007, 2008 y 2010 realizadas por la Comisión de Seguimiento
y Verificación de los Derechos de la Población Desplazada de la T-025 de 2004. Tal comparación
tiene la finalidad de contar con el registro más completo posible, en relación con el
comportamiento de largo plazo que ha tenido el fenómeno del desplazamiento en Colombia.

2.4 El diseño de la Encuesta Nacional de Víctimas, I-ENV_CGR-2013

El artículo tercero de la ley 1448 de 2011 se refiere a las víctimas como:

“[…] aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a
partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario
o de violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno. También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera
permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la
víctima directa, cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de éstas, lo
serán los que se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente. De la misma forma, se
consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en
peligro o para prevenir la victimización. La condición de víctima se adquiere con independencia de que
se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación familiar
que pueda existir entre el autor y la víctima.” 16

16
Ley 1448 de 2011. Igualmente, la Corte Constitucional amplió la posibilidad de inscribir como víctimas a aquellas
personas que hubieran sido vulneradas por las Bandas Criminales, según el auto 119 de 2013 del fallo de tutela T-006
de 2014. Ver las Sentencias emitidas en relación con este artículo: Sentencia C-781 del 10 de octubre de 2012,
Sentencia 462 de 17 de julio de 2013, Sentencia T253A del 29 de marzo de 2012, Sentencia C-250 del 28 de marzo
de 2012, Sentencia C-052 del 7 de febrero de 2012, es concordante también con la Sentencia C-370 del 18 de mayo
de 2006.

28
 De acuerdo con esa definición, el universo de las víctimas se compone de población que
ha sido afectada por la acción de los grupos armados al margen de la ley como guerrillas,
paramilitares y las bandas criminales (Bacrim). La afectación cometida por esos grupos al Derecho
Internacional Humanitario (DIH) ha dado origen a varios hechos victimizantes clasificados en las
normas como: desplazamiento, homicidio, minas antipersonales, desaparición forzada, delitos
sexuales y otros que atentan contra la dignidad de las personas.

En función del cumplimiento de los objetivos propuestos por la I –ENV-CGR 2013, se

definió que el universo de estudio está conformado por todas las victimas que han sufrido
desplazamiento forzado. La conformación de este universo obedeció a las siguientes razones
técnicas y temáticas:

De acuerdo con el RUV de la UARIV, con corte al 1 de diciembre de 2013, de un total de

6.680.249 de hechos victimizantes, 5.514.336 de ellos corresponden al desplazamiento forzado,
es decir, el 83%; mientras que, el homicidio producto del conflicto constituye alrededor del 11,1%
(737.313 hechos), para un total de 94,1%. Y el resto, el 5,9%, se distribuye en los demás hechos
victimizantes17 (Gráfico 2.1). Este resultado, sumado a los antecedentes de mediciones anteriores,
define que la población objetivo del análisis sean prioritariamente los desplazados.

Desde el punto de vista operativo, para la ubicación de las víctimas es requerido contar con
información de registros administrativos o directorios detallados por persona, que solo sólo está
disponible de manera sistemática para la población en situación de desplazamiento en el RUV,
para los otros hechos victimizantes, el estado actual de los registros, es en el momento incompleto
y requiere de otro tipo de estudio y análisis.

17
Amenaza 108.575, desaparición forzada 102.480, Pérdida de bienes muebles e inmuebles 83.865, acto terrorista
53.032, secuestro 32.341, minas antipersonal 10.705, Tortura 9.812, sin información 9.081, Vinculación de niños,
niñas y adolescentes al conflicto 7.726, abandono forzado de tierras 7.329 e integridad sexual 3.654. Fuente: Cifras
obtenidas del RUV con base en la consulta realizada el 1 de diciembre de 2013.

29
 Dado lo anterior, la inversión presupuestal para realizar mediciones sobre población
víctima de hechos victimizantes diferentes al desplazamiento podría ser bastante alta con el riesgo
de tener resultados poco relevantes y estadísticamente representativos.

Gráfico 2.1. Distribución Porcentual de hechos victimizantes registrados el RUV

(Porcentaje de hechos)

Fuente: RUV-UARIV
Incluyen los otros hechos: Amenaza, desaparición forzada, Perdida de bienes, Acto terrorista, Secuestro,
Minas Antipersonal, Tortura, Vinculación de niños, niñas y adolescentes, Abandono forzado de tierras,
Integridad Sexual.

Definido el universo anterior, se encontró que la población desplazada, además de haber

sufrido el desplazamiento, también padeció otros hechos victimizantes; incluso, existía la
probabilidad que el desplazamiento se hubiera originado por el otro hecho victimizante podía
llegar a ser alta. En el capítulo de caracterización se da cuenta del resultado.

2.5 Selección de la muestra

Se diseñó una muestra probabilística en la que se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos
que determinan la representatividad de los resultados (dominios de estudio): Primero, los hogares

30
desplazados con posterioridad a 1985 y los municipios cubiertos con más de 1.250 personas
registradas como desplazados que corresponden al 95% de los inscritos en el RUV; así, se procedió
a estructurar un universo de 417 municipios, que tuviera en cuenta tanto los departamentos de
expulsión como de declaración (donde teóricamente se encontrarían las víctimas desplazadas); de
esta manera, se buscaba que los encuestadores llegarán a los municipios que cumplieran los dos
requisitos de máxima expulsión y recepción de población desplazada.

Debido a que la estructura de la distribución de la población en desplazamiento en el país

revela que está repartida por todo el territorio nacional, es decir en los 1.100 municipios y a que
no es posible expandir la información de la muestra a todos los municipios, se definió un universo
de 417 municipios que reúnen al 95% de la población en situación de desplazamiento.

El segundo dominio de estudio consistió en organizar el universo en seis regiones, con el

fin de garantizar la comparabilidad con las encuestas anteriores de 2007, 2008 y 2010 realizadas
por la Comisión de Seguimiento a la Población en Situación de Desplazamiento. Las seis regiones
son: la región 1 compuesta por los departamentos de Antioquia y Chocó; la región 2 compuesta
por Bolívar, Córdoba, Sucre y Atlántico; la región 3, por Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte
de Santander; la región 4 integrada por Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura; la
región 5 compuesta por Tolima, Huila, Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogotá, Boyacá,
Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindío; y, por último, la región 6, integrada por
Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaupés, Guainía y Amazonas.

El tercer dominio de estudio tomó en consideración la población inscrita y la no inscrita en

el RUV, eso dio como resultado que el operativo de campo se realizara con dos tipos de formulario
acorde a las características propias de cada población y dada su condición de inscripción la cual
condiciona el acceso a los procesos de atención y reparación que dispone la ley.
El cuarto dominio está conformado por 11 centros urbanos18 principales que presentan los
mayores niveles de concentración de población desplazada: Bogotá y su área metropolitana (AM:
Soacha y Facatativá), Medellín (A.M: Bello e Itagüí), Santa Marta, Barranquilla (A.M: Malambo

18
Se define como centro urbano el conjunto de municipios que por su cercanía conforman una sola unidad geográfica
de concentración de población desplazada.

31
y Soledad), Cali (A.M: Palmira, Yumbo, Jamundí y Candelaria), Sincelejo, Cartagena (A.M:
Arjona, Turbaco y Villanueva), Valledupar, Villavicencio, Buenaventura y Florencia.

Se propuso un diseño en dos etapas acordes a la concentración de población desplazada:

en la primera etapa se seleccionaron Municipios y Centros Urbanos; en la segunda etapa se
seleccionaron segmentos o conjuntos de manzanas dentro de los municipios seleccionados en la
primera etapa y dentro de ellos se identificaron y encuestaron los hogares y personas objeto de la
I-ENV_CGR-2013.

Para efectos de realizar los procesos diseño y selección de la muestra así como de la
estimación de resultados, se utilizaron dos marcos de muestreo: el RUV de la UARIV y la
cartografía específica de la población víctimas desplazada en 98 zonas del país. Así, en cada
municipio se realizó un ejercicio de cartografía social que permitió identificar las concentraciones
de población desplazada con base, primero, en información disponible y luego, con recolección de
coordenadas en visitas de campo para verificar los grados de concentración en el terreno. Como
resultado, se identificaron y marcaron en los mapas cartográficos de los municipios seleccionados,
los bloques (conjunto de manzanas contiguas) de concentración de población desplazada. Dichos
bloques se dividieron en segmentos (entre cuatro y ocho manzanas), sobre los cuales, se aplicó el
método de selección aleatoria.

La muestra de la primera etapa se realizó con base en los cuatro dominios de estudio
descritos anteriormente y se construyó a partir de la selección de un total de 52 Centros Urbanos.
Esta selección se hizo a partir de la construcción de trece estratos, conformados por conjuntos de
municipios acorde a la concentración de población desplazada (Grandes, Medianos y Pequeños).
El estrato Grandes está conformado por 25 centros urbanos (44 municipios) que concentran el
55,2% de la población desplazada inscrita en el RUV; este conjunto de centros urbanos se definió
como de inclusión forzosa. Del conjunto de centros urbanos Medianos (49) se seleccionaron 13; y
de los 324 Pequeños se seleccionaron 14.19 A su vez, esta selección se realizó al tomar en cuenta
la región en donde se declaró, de acuerdo con la información del RUV.

19
Para el caso de los municipios medianos y pequeños el centro urbano está conformado por un municipio, es decir
que para este caso centro urbano es igual al municipio.

32
 La estratificación del marco muestral de la primera etapa obedece no solo a la necesidad
de comparabilidad de la encuesta con mediciones anteriores, sino a la relación que existente entre
las condiciones y características de la población frente a los niveles de concentración de población
desplazada.

La muestra de la segunda etapa corresponde a segmentos de población desplazada dentro

de cada centro urbano de la primera etapa. Estos segmentos son seleccionados acorde a los niveles
de concentración de grupos familiares (alta, mediana, baja)20; y dentro de ellos, se encuestaron
10.761 hogares con personas desplazadas, de los cuales 9.101 fueron hogares con personas
desplazadas inscritas en el RUV y 1.660 hogares con personas desplazadas No inscritas en el
RUV. En el mapa 2.1 y el cuadro 2.1 se describe con detalle la estructura de la muestra de la I-
ENV-CGR 2013.

20
Resultado del proceso de actualización cartográfica, se cuenta con mapas de concentración de población desplazada
por segmento y por municipio de la primera etapa: Alta, Mediana y Baja concentración.

33
Mapa 2.1. Selección de Municipios por regiones de estudio

34
 Cuadro 2.1.Municipios encuestados por departamento y región
Tamaño NO Tamaño NO
Región Departamento Municipio RUV Total Región Departamento Municipio RUV Total
Municipio RUV Municipio RUV
Medellín
Grande 278 52 330 Florencia Grande 275 15 290
(AM:Bello e Itagüí) Caquetá
Apartadó Grande 105 34 139 Puerto Rico Pequeño 101 9 110
Antioquia Turbo Grande 67 18 85 Pasto Grande 57 4 61
Región 1 San Andrés De
Chigorodó Mediano 144 29 173 Grande 67 3 70
Nariño Tumaco
Urrao Mediano 115 9 124 Samaniego Pequeño 74 14 88
La Ceja Pequeño 76 5 81 Taminango 92 5 97
Quibdó Grande 95 5 100 Región 4 Mocoa Mediano 157 4 161
Chocó Putumayo
Acandí Pequeño 189 29 218 Puerto Asís Mediano 141 2 143
Barranquilla
Atlántico (AM:Malambo y Grande 334 93 427 Buenaventura Grande 232 72 304
Soledad) Valle del
Cartagena (AM: Cauca
Arjona, Turbaco y Grande 406 148 554 Tuluá Mediano 125 36 161
Villa Nueva)
Magangué Mediano 171 45 216 Cauca Popayán Grande 70 4 74
Bolívar
Bogota D.C (AM:
Región 2 María La Baja Pequeño 271 21 292 Soacha y Grande 732 141 873
Cundinamarca
Facatativa)
San Jacinto Pequeño 204 36 240 Fusagasugá Pequeño 162 45 207
Montería Grande 112 32 144 Neiva Grande 140 15 155
Huila
Valencia Mediano 172 24 196 Pitalito Mediano 140 17 157
Córdoba
Pereira (AM:Dos
Pueblo Nuevo Pequeño 49 34 83 Risaralda Grande 123 28 151
Región 5 Quebradas)
Sincelejo Grande 530 57 587 Bucaramanga Grande 95 15 110
Sucre
San Onofre Mediano 179 42 221 Santander Barrancabermeja Grande 91 12 103
Valledupar Grande 314 69 383 Puerto Wilches Pequeño 84 16 100
Agustín Codazzi Mediano 175 38 213 Tolima Ibagué Grande 181 22 203
Cesar Cali (AM: Palmira,
Valle del
San Diego Pequeño 121 21 142 Yumbo, Jamundí y Grande 367 98 465
Cauca
Candelaria)
Riohacha Grande 92 8 100 Arauca Arauca Mediano 61 3 64
La Guajira
Fonseca Pequeño 67 20 87 Casanare Villanueva Pequeño 50 15 65
Región 3
San José Del
Santa Marta Grande 336 55 391 Región 6 Guaviare Mediano 98 3 101
Guaviare
Magdalena
Plato Mediano 107 37 144 Villavicencio Grande 275 26 301
Meta
Zona Bananera Pequeño 107 23 130 Cumaral Pequeño 70 23 93
Cúcuta (AM: Villa
Norte de
del Rosario, El Grande 225 29 254 Total encuestas 9.101 1.660 10.761
Santander
Zulia)
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

2.6 Estructura temática de la encuesta

Teniendo en cuenta la responsabilidad que la CGR tiene -por mandato del artículo 201 de
la ley 1448 de 2011 (como parte de la Comisión de Seguimiento de los Organismos de Control),
y lo ordenado en el Auto 219 de 2011 de la Corte Constitucional-, el formulario para la captura de
la información a encuestar, se estructuró en las temáticas establecidas en la ley 1448 y los IGED,
y que son susceptibles de medición a través de encuesta: la vivienda, el hogar, los grupos familiares
que conforman el hogar, la condición de las personas (sexo, rol en la familia, origen étnico), el
nivel educativo, la situación laboral, la condición misma del desplazamiento, la seguridad
alimentaria, el embarazo y la lactancia, la vacunación, la capacitación laboral, las medidas de

35
reparación (que incluye la pérdida de bienes y tierras), los bienes raíces poseídos por la víctima
antes del desplazamiento, la restitución de tierras, la restitución de vivienda, la indemnización
administrativa por desplazamiento forzado y las medidas de satisfacción.

El siguiente cuadro relaciona los temas de la I-ENV_CGR-2013, los IGED y la ley 1448
de 2011.

Cuadro 2.2. Estructura del formulario, IGED y ley 1448 de 2011

Modulo Título en el formulario No. Preguntas Encuesta en Temas IGED Ley 1448

A Identificación 20 Vivienda Condición de desplazado

B Vivienda 11 Vivienda M ateriales, servicios públicos Vivienda digna x

Servicios del hogar, hacinamiento, tenencia,

C Hogar 30 Hogar Vivienda digna
gastos, subsidios

Registro, programas sociales,desplazamientos,

D Grupo familiar 56 Grupo familiar Ayudas x
retorno, AI, AHE.

E Personas 22 Personas Sexo, edad, parentesco, etnia, salud Salud, diferenciales x

F Educación 19 Personas Asistencia, grado, ayudas Educación x
Ingresos, pobreza,
G Laboral 25 Personas Ocupación, ingresos, condiciones x
dependencia
Discapacidad,
H Desplazamiento 22 Personas Identificacion, servicio militar, discapacidad x
identificación
I Seguridad alimentaria 4 Personas Seguridad alimentaria Subsistencia x
J Rehabilitación 9 Personas Rehabilitación Rehabilitación x
K Indemnización otros hechos 22 Personas Indemnización Indemnización x
Vacunación cuidado infantil,
L 24 Personas Vacunas, cuidado, capacitación Salud, Trabajo
capacitación
M Embarazo 11 Personas Embarazo y lactancia Diferenciales mujeres
N Reparación-daños 8 Grupo familiar Reparación de daños Reparacion x
O Bienes raíces rurales 20 Grupo familiar Cuantificacion pérdidas en bienes raíces
P.1 Restitución de tierras 17 Grupo familiar Restitución de tierras Restitución tierras x
P.2 Restitución de tierras 1448 51 Grupo familiar Restitución de tierras por ley 1448 Restitución tierras x
P.3 Bienes raíces urbanos 20 Grupo familiar Restitución de vivienda ley 1448 Restitución vivienda x
Indeminzación por Indemnización por
Q. 15 Grupo familiar Indemnización por desplazamiento x
desplazamiento desplazamiento
R. Satisfacción 7 Grupo familiar Satisfaccion Satisfacción x
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

En el proceso de validación del formulario fue realizada una prueba piloto que contó con
el acompañamiento de un equipo de la CGR. A través de este ejercicio se pudo detectar la
capacidad el formulario para responder a las preguntas diseñadas, y se determinaron los ajustes
que debían ser realizados para la aplicación final. Las pruebas se realizaron en los municipios de
Bogotá, Santa Marta, Bucaramanga y Morroa (Sucre).

36
2.7 Medición del Goce Efectivo de Derechos

La matriz consolidada de IGED, a 26 de febrero de 2013, remitida por el Gobierno a la

Corte Constitucional y enviada a la Contraloría, en cumplimiento del Auto 056 del 8 de abril de
2013, contiene una propuesta de indicadores cuya estructura da cuenta del enorme esfuerzo
interinstitucional promovido por la Corte Constitucional, en el que se contó con el aporte de
organizaciones de la sociedad civil.

En efecto, desde la expedición de la Sentencia T-025 en 2004, por la cual declaró el ECI,
la Corte ha requerido al Gobierno Nacional el diseño y adopción de una batería de indicadores y
de otros mecanismos idóneos para el seguimiento y evaluación del avance en la política de atención
a la Población Desplazada y del Goce Efectivo de los Derechos.

A través de los Autos 185 de 2004, 178 de 2005, 218 y 266, de 2006, la corte reiteró la
necesidad de evidenciar la forma en que el Estado garantiza el Goce Efectivo de Derechos, así
como la de contar con indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación de la política de
atención a la población desplazada. Con el Auto 337 de 2006 se adoptó la metodología para
trabajar e intercambiar documentos técnicos sobre el diseño y la aplicación de las baterías de
indicadores en distintas entidades del Estado y en el Auto 027 de 2007 se evaluaron los primeros
resultados. Esa metodología implicó identificar los temas sobre los cuales era pertinente proponer
las mediciones e ir perfilando el tipo de indicadores que se debían aplicar.

En 2007, mediante el Auto 109, se adoptaron indicadores en materia de vivienda, salud,

educación, alimentación, generación de ingresos, identidad y estabilización socioeconómica.
Asimismo, se identificaron vacíos de medición respecto de otros derechos, y posteriormente, con
el Auto 233 de 2007 se adoptaron indicadores para evaluar avances en la garantía de los derechos
a la vida, a la integridad, y a la libertad.

Entre 2007 y 2008, a través de informes y sesiones públicas de información técnica, se

evaluó la aplicación de los indicadores, se identificaron vacíos y se propusieron ajustes, que dieron

37
lugar a una nueva adopción de indicadores a través del Auto 116 del 13 de mayo de 2008. En esta
evaluación, contribuyó la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento
Forzado con el informe sobre la Primera Encuesta Nacional de Verificación de situación de los
derechos de la población desplazada.

El Auto 116 de 2008, ratificó 14 indicadores sobre identidad, derecho a la vida y a la

libertad que ya habían sido adoptados en los autos anteriores. A partir del trabajo conjunto entre
la Comisión de Seguimiento y el Gobierno Nacional, introdujo cambios a 31 indicadores sobre el
derecho a la vivienda, integridad personal y alimentación, e incorporó 49 más propuestos por el
Gobierno, para prevención, retorno, subsistencia mínima, reunificación familiar, seguridad
personal, participación, salud y generación de ingresos. También incorporó 9 indicadores
propuestos por la propia Corte para verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición.

Debe, asimismo, destacarse que el mencionado Auto, integró 105 indicadores propuestos
por la Comisión de Seguimiento para enfoque diferencial, subsistencia mínima, reunificación
familiar, seguridad personal; derecho a la libertad, a la vida, a la educación; restitución,
indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción, garantía de no repetición, igualdad y no
discriminación; y un indicador estructural sobre la existencia de un programa administrativo de
reparaciones para las víctimas individuales y colectivas. En total, fueron incorporados 209
indicadores sobre una amplia cobertura de temas relacionados con la asistencia y atención a las
víctimas.

Como lo advirtió la Corte, los indicadores establecen una estrecha relación entre los
distintos elementos de la política pública y el impacto en el goce efectivo de derechos de la
población desplazada, que permiten, además, visualizar correctivos. En cumplimiento de lo
ordenado en los autos 219 y 253 de 2011 y 037 de 2004 de la Corte Constitucional, el 1° de marzo
de 2012 se llevó a cabo la primera sesión técnica sobre IGED. De esta manera, se buscaba avanzar
en el desarrollo de los indicadores de goce efectivo, para aquellos derechos que aún no contaban
con dicho instrumento, así como para corregir los problemas de diseño o medición de los
indicadores señalados por la Corte en sus autos de seguimiento.

38
 Ante los cambios institucionales de la Ley 1448 de 2011 y con base en las órdenes
proferidas por la Corte se inició un nuevo proceso de revisión de los indicadores. Para tal fin se
propuso, mediante el Auto 115A del 29 de mayo, una metodología que permitiría lograr diez
objetivos precisos relacionados con la adecuación de los indicadores y medición del Goce Efectivo
de Derechos de la Población Desplazada. A lo largo de las sesiones técnicas informales se
evaluaron las propuestas de ajuste y se obtuvo como resultado, en febrero de 2013, la matriz en la
que se registran Indicadores de Goce Efectivo, complementarios y sectoriales para cada uno de los
22 derechos definidos y cuatro temas más, relacionados con el enfoque diferencial.

Cuadro 2.3.- Indicadores de Goce Efectivo Derechos

Principales Complementarios Sectoriales Total
Indicadore de Goce Efectivo de Derechos
ENV-CGR ENV-CGR ENV-CGR ENV-CGR
Matriz Matriz Matriz Matriz
2013 2013 2013 2013
1 Subsistencia mínima 3 3 12 5 9 24 10
2 Salud 4 4 6 4 3 1 13 9
3 Educación 1 1 1 9 6 11 7
4 Vivienda 1 1 8 5 9 1 18 7
5 Trabajo y a la generacion de ingresos 3 3 3 3 5 11 6
6 Retorno y reubicación 1 1 2 2 1 5 2
7 Vida 1 1 2
8 Integridad 1 3 4
9 Libertad 1 5 6
10 Seguridad 1 1 2 3 1
11 Identificación 1 1 4 4 5 5
12 Reunificacion familiar 1 2 3
13 Reparación integral 1 1 1 2 1
14 Reparacion colectiva 1 4 1 6
15 Indemnización 1 1 4 4 3 1 8 6
16 Restitución de tierras 1 1 4 1 22 1 27 3
17 Proteccion y garantías de no repetición 1 1 2 1 11 14 2
18 Rehabilitación 1 1 6 3 2 1 9 5
19 Satisfacción 1 1 5 1 3 1 9 3
20 Prevención 30 30
21 Proteccion de tierras 3 3
22 Alimentación 2 1 2 1 5 2 9 4
23 Mujeres 11 4 11 4
24 Niños, Niñas y Adolecentes 17 17
25 Personas con discapacidad 1 5 2 6 2
26 Persona Mayor 4 4
Total 28 21 74 33 158 21
260 77
Porcentaje 75% 45% 13%
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

El resultado y descripción del cálculo se presenta en el anexo 8.1 de este informe.

Dada la complejidad y diversidad de los diferentes temas que miden los IGED, no todos
los indicadores pueden ser calculados a través de la I_ENV_CGR-2013. Sin embargo, se logró
calcular el 75% de los IGED principales por temática (21 de 28); 45% de los complementarios (33

39
de 74); y 13% de los sectoriales (21 de 158). Es importante precisar que los indicadores sectoriales
están diseñados para el seguimiento a partir de registros administrativos; no obstante, la I-
ENV_CGR-2013 logra realizar el cálculo de algunos de ellos, y por tanto, tener un parámetro de
comparación con otras fuentes de información.

2.8 Aspectos operativos y de recolección

En los municipios seleccionados en la muestra, agrupados en las seis unidades regionales

descritas, se constituyeron centros operativos que permitieron realizar el barrido de manera
eficiente, garantizando un control efectivo y óptimo de la encuesta. La recolección de información
se realizó, simultáneamente, durante el periodo del 15 de noviembre al 15 de diciembre de 2013.
Posteriormente al operativo de campo, se desarrolló la etapa de digitación de la información en un
software diseñado para el efecto. Es por esta razón que el nombre de la Encuesta prefiere usar el
año 2013 para ratificar la fecha de recolección de los datos.

2.9 Proceso de producción de resultados

De acuerdo con el diseño propuesto, se realizó la expansión de los resultados a partir de la

información de los marcos de muestreo en sus dos etapas, y un factor de calibración derivado de
la actualización de dichos marcos. Específicamente, y para establecer el factor de expansión de la
primera etapa, se utilizó la información de la base del RUV suministrada por la Unidad de
Victimas, con corte a 30 de abril de 2013 y ajustada (o calibrada) con la información del 30 de
noviembre del mismo año. Para definir el factor de expansión la segunda etapa, se utilizó la
información de segmentos de concentración de población desplazada realizada durante el periodo
de agosto a octubre de 2013 y actualizada durante el proceso de recolección en el periodo
noviembre y diciembre del mismo año.

2.10 Resultados esperados e indicadores

La producción de resultados se realizó, en consecuencia, con base en el cálculo de los IGED

definidos por la Corte Constitucional y el conjunto de indicadores de seguimiento a la Ley 1448

40
definidos por la CGR. Tales resultados se ven reflejados en los cuadros de salida y el consecuente
análisis presentado en esta publicación.

41
3 Características del desplazamiento forzado en Colombia

Son numerosos los estudios recientes sobre la magnitud, las características, las causas y las
consecuencias del desplazamiento forzado en Colombia en el marco del conflicto sociopolítico
armado que vive el país.21 La promulgación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y la
creación de la Unidad para las Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras, entre otras
entidades, le han permitido al Gobierno Nacional construir una versión oficial sobre esta dinámica,
que entre sus múltiples aspectos contiene un total del número de víctimas, y su respectivo
registro22.

Sin embargo, la existencia de esta versión oficial no implica la existencia de un consenso

nacional sobre la dinámica de los hechos victimizantes ocurridos en el marco del conflicto
sociopolítico armado que vive el país. Son múltiples los debates que existen sobre las cifras de
víctimas del desplazamiento forzado en Colombia, sobre los orígenes, las causas y las
características de este hecho victimizante, y sobre el enfoque de la política pública de asistencia,
atención y reparación integral para las víctimas23. A pesar de lo anterior, y del contexto de fuerte
polarización política en el cual se llevan a cabo estos debates, lo único cierto e imposible de ocultar,
es la gravedad de los hechos ocurridos: según ACNUR, Colombia es el segundo país con más
desplazados forzados internos en el mundo, solo superado recientemente por Siria24.

En el marco de la I-ENV_CGR-2013 se ha elaborado la siguiente caracterización del

desplazamiento forzado en Colombia, que incluye dos elementos fundamentales. En primer lugar,
un recuento de las características de la victimización: número de víctimas del desplazamiento
forzado, acceso de las víctimas al registro, sufrimiento de otros hechos victimizantes, ubicación
geográfica de las víctimas, motivos del desplazamiento forzado, presuntos autores del
desplazamiento forzado, intenciones de retorno de las víctimas, etc. En segundo lugar, las
características socioeconómicas de los grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado:

21Al respecto ver, entre otros, los informes del Centro Nacional de Memoria Histórica. www.centrodememoriahistorica.gov.co
22 Para conocer las cifras sobre el conflicto armado según la Unidad para las Víctimas ver: www.unidadvíctimas.gov.co
23 Al respecto entre otros: CODHES (2014). El desplazamiento forzado y la imperiosa necesidad de la paz. Informe sobre el

desplazamiento 2013.
24 Al respecto ver el enlace: http://www.internal-displacement.org/.

42
tamaño del grupo familiar, composición etaria y étnica, nivel de vulnerabilidad y pobreza, grado
de dependencia económica, etc.

Esta doble caracterización es fundamental por dos motivos. Primero, porque toma en
cuenta la percepción de las propias víctimas sobre lo ocurrido, sobre lo que vivieron y sobre lo que
están viviendo, más allá de la lectura que se pueda deducir de los registros oficiales. Segundo,
porque esta caracterización permite llevar a cabo de manera más pertinente el seguimiento,
monitoreo y revisión de la política pública de asistencia, atención y reparación integral a las
víctimas del conflicto que persiste en Colombia. Finalmente, esta caracterización debe permitir
evaluar la pertinencia de levantar el ECI declarado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-
025 de 2004.

3.1 Características de la victimización por desplazamiento forzado

3.1.1 La magnitud del desplazamiento forzado y el nivel de subregistro

La I-ENV_CGR-2013 construyó una estimación del número total de personas, grupos

familiares y hogares víctimas del desplazamiento forzado en Colombia en el periodo 1985-2013.
Los resultados de esta estimación se encuentran en el gráfico 3.1. El total estimado de personas
víctimas del desplazamiento forzado en Colombia asciende —para diciembre de 2013— a
5.611.984 personas, es decir, el 11,9% de la población colombiana de 2013 según las proyecciones
del DANE25. Para poner esta cifra en contexto y apreciar su verdadera dimensión, las personas
desplazadas en los últimos 30 años en Colombia por causa del conflicto sociopolítico armado,
equivalen a la población actual de 15 de los 33 departamentos del país26, es decir, la población de
casi el 50% del territorio colombiano. Dicha estimación tiene en cuenta a las víctimas del
desplazamiento forzado, estén o no incluidas en el RUV.

25Según las proyecciones de población del DANE realizadas con base en el Censo del 2005, el número de habitantes en Colombia en
2013 era de 47.121.089 personas.
26 Treinta y tres (33) departamentos incluyendo el distrito capital. Los 15 departamentos son: Caquetá, Chocó, Guajira, Quindío,

Risaralda, Sucre, Arauca, Casanare, Putumayo, San Andrés, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada.

43
 En efecto, el trabajo de campo de la I-ENV_CGR-2013 implicó entrevistar a todos los
grupos familiares pertenecientes a hogares de las áreas que habían sido previamente cartografiadas,
en los cuales, al menos uno de sus miembros hubiese sido víctima de desplazamiento forzado, sin
importar que estos miembros del hogar estuvieran o no incluidos en el RUV. Lo anterior, nos
permitió estimar un subregistro, que afecta aproximadamente al 15% del total de grupos familiares
víctimas del desplazamiento forzado desde 1985. El problema del subregistro de las víctimas, se
ha convertido en una barrera de acceso a los programas derivados de la Ley 1448 de 2011, con lo
cual, se agrava y prolonga en el tiempo la precaria situación social de estos ciudadanos.

Esta estimación del subregistro tiene dos lecturas posibles. En efecto, una primera lectura,
resalta su tendencia decreciente, si comparamos este resultado con los obtenidos en las Encuestas
Nacionales de Verificación de 2007, 2008 y 2010 realizadas por la Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF) y la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (Codhes), en las cuales se reportaron niveles de subregistro de
28,8%, 27,7% y 22,8%, respectivamente, en términos de hogares27. En este sentido, la
promulgación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y el reconocimiento oficial de la
existencia de un conflicto sociopolítico armado en el país, implica un sinceramiento de la sociedad
acerca de lo que está sucediendo, de la magnitud de las implicaciones y consecuencias de la guerra,
y de la necesidad de actuar para superar esta tragedia y reparar a quienes la han sufrido. Desde esta
perspectiva, estaríamos avanzando en la inclusión de todas las víctimas en el RUV, lo cual no
garantiza la reparación inmediata, pero posibilita conocer la demanda de las víctimas por varios
programas de asistencia, atención y reparación integral ofrecidos por el Estado.

La segunda lectura, subraya los problemas que aún persisten en términos de la inclusión de
las víctimas en el RUV, y evidencia el riesgo de que muchas víctimas históricas del conflicto se
queden por fuera del registro y, por lo tanto, de las rutas de asistencia, atención y reparación
integral diseñadas por la Ley 1448 de 2011. En efecto, el subregistro es la consecuencia concreta
de todos los problemas que enfrenta el proceso de declaración e ingreso al RUV, en el marco de

27 Al
respecto ver: Tercer informe de verificación sobre el cumplimiento de derechos de la población en situación de desplazamiento.
Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2010.

44
la política pública para las víctimas y la restitución de tierras. Las causas del mismo son múltiples
y, entre ellas, deben subrayarse:

Gráfico 3.1. Total personas, hogares y grupos familiares desplazados a partir de 1985, y
tasa de subregistro

Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 3-1: Magnitud y subregistro.

La magnitud de la victimización por desplazamiento forzado en Colombia asciende al

11,9% de la población total de Colombia para 2013, de la cual, el 10,2% está registrado en
el RUV y el 1,7% está fuera del RUV. Se presenta un sub-registro de aproximadamente el
15,2% de grupos familiares, 14,4% de personas y 15,8% de hogares víctimas del
desplazamiento forzado.

45
 1) La debilidad institucional y financiera de las personerías, que se ven rebasadas en
sus capacidades de acción ante el número de ciudadanos que desean hacer su
declaración, lo cual muchas veces implica periodos de espera de meses para lograr
llevar a cabo este procedimiento28.

2) Las demoras en los procesos de valoración de las declaraciones por parte de la

Unidad para las Víctimas.

3) Las confusiones frente al tema de la categoría de víctimas, enhorabuena dilucidadas

por la Corte Constitucional en Auto 119 de 2013, en especial lo referente a las
víctimas de los grupos armados ilegales resultantes de la posdesmovilización.

4) Las presiones de los actores armados para evitar que los ciudadanos hagan su
declaración y denuncien los crímenes que los están afectando.

5) Los mecanismos de resistencia de las comunidades frente a las amenazas de los

actores armados, que pueden redundar en procesos de confinamiento y
desplazamiento de corto plazo, y cuyo objetivo es la permanencia en el territorio.

Los problemas descritos se hacen evidentes con los siguientes resultados de la I-

ENV_CGR-2013, según los cuales el 78% de los grupos familiares víctimas del desplazamiento
forzado no inscritos en el RUV manifestaron no haber realizado la declaración básicamente por
desconocimiento: no sabían cómo ni ante quién hacerlo (30%), otros no sabían que corresponde a
ellos hacerlo (25%); y más grave aún, el 21% de los grupos familiares en cuestión no realizaron la
declaración por temor (Cuadro 3.1).

28Además de todas las otras barreras de acceso al derecho a realizar la declaración de tipo económico, geográfico, o cultural. Ver
el capítulo quinto del segundo informe de seguimiento y monitoreo a la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras 2012 – 2013 realizado por la comisión de seguimiento de los organismos de control.

46
 Cuadro 3.1 -Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985
No inscritos en el RUV porque no declararon.
Razones para no declarar Total cve(%)

No inscritos porque nunca declararon 78,0 2,4

No sabían cómo ni ante quién hacerlo 30,0 7,9

No sabían que tenía que hacerlo 25,7 8,8
Por temor 21,9 9,8
Otras ** 22,4 *
100,0
Fuente: I-Encuesta Naci onal de Vícti mas_CGR-2013; CID-UN
* No Si gni fi cati vo / / * * Las demás razones no son si gni fi cati vas en su desagregaci ón pero representan
el 22,4% de l os no i nscri tos.
Otras * * : No l os atendi eron, no tenían documentaci ón para respal dar l a si tuaci ón, creen que no val e
l a pena, están en turno para decl arar, l os si ti os de atenci ón están muy l ejos, otra razón, no saben /
no responden.

Proposición de resultado 3-2: Razones para no declarar en el RUV

El 78% de los grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado no inscritos en el RUV
porque nunca declararon, manifestaron no haber realizado la declaración básicamente por
los siguientes motivos: no sabían cómo ni ante quién hacerlo (30%), no sabían que tenían que
hacerlo (26%), más grave aún, el 22% de los grupos familiares en cuestión no realizaron la
declaración por temor.

El resto, el 22% de los grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado no inscritos
en el RUV, manifestaron haber realizado la declaración pero no haber sido incluidos por los
siguientes motivos: debilidad en la información suministrada, no validez de la causa del
desplazamiento forzado, extemporaneidad en la declaración, o el hecho de que los presuntos
autores del desplazamiento no fueron considerados válidos, entre otras razones.

Cuadro 3.2. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985

No inscritos en el RUV aunque declararon.
Razones de no inclusión Año al
Total cve(%)

Declararon pero no fueron incluidos 20,2 9,1

La información que suministró no fue suficiente 32,4 14,7

Consideraron no válida la causa de desplazamiento 14,8 *
Declaración extemporánea 4,9 *
Consideraron no válidos los autores del desplazamiento 2,3 *
Otra razón 20,1 *
No sabe, no responde 25,5 *
100,0
Fuente: I-Encuesta Naci onal de Vícti mas_CGR-2013; CID-UN

47
 Proposición de resultado 3-3: Razones para no ser incluidos en el RUV

La I-ENV_CGR-2013 muestra que el 20.2% de los grupos familiares no incluidos en el RUV

declararon los hechos victimizantes que sufrieron pero no fueron incluidos en el registro una
vez realizado el proceso de valoración de la declaración.

Estos resultados de la I-ENV_CGR-2013 permiten concluir que las disposiciones

contenidas en la Sentencia T-025 de 2004 (y sus autos de seguimiento), y en las leyes 387 y 418
de 1997 y 1448 de 2011 (y sus decretos reglamentarios), parecen no haber tenido efecto alguno
sobre el comportamiento creciente del número de víctimas de desplazamiento forzado en el país,
desde 1985 hasta 2013. En efecto, a pesar de los procesos de paz, las políticas de seguridad, la
declaratoria de un ECI y de la formulación e implementación de un conjunto de políticas públicas,
planes de financiamiento y delegación de entes responsables que propendieran por la restitución
del goce efectivo de los derechos de las víctimas, es incuestionable que el desplazamiento forzado
constituyó un fenómeno de especial intensidad durante el periodo comprendido entre finales de
los años ochenta y la primera década de 2000. Eso llevó a que el número total de personas
desplazadas desde 1985 se haya acumulado de forma creciente, como se observa en el gráfico
siguiente.

Gráfico 3.2. Distribución acumulada población víctima desplazamiento forzado en Colombia desde 1985

48
 Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas-CGR-2013; CID-UN

Dada la situación descrita, se hace necesario que las autoridades del SNARIV establezcan
una estrategia territorial que permita disminuir el subregistro, y así garantizar que el crecimiento
en el número de víctimas obedezca únicamente a la persistencia de las acciones bélicas y de
violación de derechos humanos, y no por un rezago en el registro que la Ley de Víctimas todavía
no ha logrado superar.

3.1.2 Sobre los hechos victimizantes y su periodización

Es preciso advertir que no solo el desplazamiento forzado ha mantenido su crecimiento,

sino que la victimización de estos grupos familiares trasciende dicho fenómeno. La I-ENV_CGR-
2013 arrojó, como otro de sus resultados importantes, que la población víctima del desplazamiento
forzado, sufrió otros hechos victimizantes. La estimación muestra que el 92.6% de los encuestados
solo fue víctima de desplazamiento forzado (5.198.056 personas) y que el 7.4% restante fue
víctima, además, de uno o más hechos victimizantes adicionales (326.516 personas en
promedio)29.

Gráfico 3.3. Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985, víctimas de otros hechos.

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

29En este caso es conveniente recordar la nota metodológica inicial del capítulo 1, sobre el universo de las víctimas y el hecho que
el RUV contiene una relación de las personas que no han sido desplazadas pero que han tenido hechos victimizantes derivados del
conflicto armado.

49
 Proposición de resultado 3-4: Desplazamientoy otros hechos victimizantes.

La I-ENV_CGR-2013 muestra que el 7.4% de las personas víctimas del desplazamiento

forzado también sufrieron otros hechos victimizantes.

Los otros hechos victimizantes que tuvieron una respuesta significativa fueron distribuidos
así: asesinato del cónyuge el 0,9% (52.032 personas aproximadamente), asesinato de hijos o hijas
el 1,0% (58.203 personas aproximadamente), asesinato de padre o madre el 2,7% (150.593
aproximadamente), desaparición forzada de padre o madre el 0,6% (31.251 aproximadamente),
tortura y tratos inhumanos y degradantes el 0,6% (34.337 aproximadamente), para un total de
5,8%. Hubo otros siete tipos de hechos victimizantes cuya respuesta no fue significativa
estadísticamente, pero que afectó a cerca de 112.056 personas y representa el 2% de la población
encuestada. En total se trata de aproximadamente 413.928 personas con afectaciones físicas y
psicológicas, además de sus derechos políticos y sociales sobre los que el Estado debe tomar
medidas de reparación integral y acorde al daño sufrido por las personas aquí referidas. Estas cifras
controvierten los cálculos hechos en el Conpes 3712 de 2011, según el cual, sólo 78 mil casos
correspondieron a población que tuvo desplazamiento forzado y otros hechos a la vez. En
consecuencia, el cálculo del Conpes 3712 de 78 mil hechos victimizantes debería ajustarse por 5,3
veces más para tener un número más ajustado a la nueva realidad de los hechos. Como es bien
sabido, ese dato trae consecuencias fiscales que la política de reparación debería considerar.30

Cuadro 3.3. Grupos familiares, por condición de inscripción en el RUV.

Según número desplazamientos sufridos.

30
De acuerdo con el Conpes 3712 de 2011, los otros hechos victimizantes causados a la población desplazada sumarían
78 mil, que darían lugar a una indemnización administrativa en los diez años de $1,6 billones de 2011. En un cálculo
aproximado de los otros hechos victimizantes aquí estimados, se tendría un valor de la indemnización por $2,5 billones
al valor del salario mínimo de 2015.

50
 Número de desplazamientos Total (cve) RUV (cve) NO RUV (cve)

Total 1.388.591 1.177.439 211.152

Participación % 100% 100% 100%

1 desplazamiento 1.294.355 0,5 1.097.570 0,5 196.785 1,2

Participación % 93,2% 93,2% 93,2%
2 deplazamientos 83.044 7,0 70.165 7,6 12.878 18,0
Participación % 6,0% 6,0% 6,1%
Más de dos desplazamientos 11.192 19,6 9.704 21,1 1.489 54,3
Participación % 0,8% 0,8% 0,7%
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 3-5: Número de desplazamientos

La I-ENV_CGR-2013 muestra que el 93.2% de los grupos familiares encuestados tuvieron

un desplazamiento forzado, el 6% sufrieron 2 desplazamientos forzados y el 0.8% más de dos
desplazamientos forzados.

Por lo demás, la I-ENV_CGR-2013 permite establecer que alrededor del 93% de los
grupos familiares, incluidos o no incluidos en el RUV, han sido víctimas de un solo
desplazamiento forzado, mientras que alrededor de un 7% han sido víctimas de 2 o más
desplazamientos forzados. Igualmente, es importante entender que la revictimización existente
debe pensarse no solamente en términos de otros hechos victimizantes, sino primordialmente
en términos socioeconómicos y culturales relacionados con la pobreza, la marginalidad, la
exclusión y la discriminación que sufren las víctimas de estos crímenes, como lo resaltaremos
en la segunda parte de este capítulo.

Ahora bien, la I-ENV_CGR-2013 nos permite hacer una caracterización por periodos de la
dinámica del desplazamiento forzado en Colombia. En ese sentido, es importante señalar que desde
1997 hubo un acelerado incremento del desplazamiento forzado en Colombia, y fueron los años
2000, 2001 y 2002 los de mayor crecimiento en la ocurrencia de este fenómeno (grafico 3.4).

Gráfico 3.4 -Población desplazada por condición de inscripción en el RUV.

Según año del primer o único desplazamiento del grupo familiar

51
 3.000.000 2.841.960

2.500.000
2.205.272
50,7%
2.000.000
39,3%

1.500.000

1.000.000
6,7%

500.000 353.256
206.558
3,7%
-
1985 - 1990 1991 - 2001 2002 - 2010 2011 - 2013

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 3-6: Dinámica del desplazamiento 1985-2013

La I-ENV_CGR-2013 muestra que la mitad del desplazamiento forzado en Colombia se

produjo en el período 2002-2010. Por lo demás, el fenómeno se mantiene, y posterior a la
expedición de la Ley 1448 de 2011 se registran hechos que afectan todavía al 6,7% del total
de personas víctimas del desplazamiento forzado.

A partir de estos datos es importante describir en el tiempo el comportamiento del

desplazamiento forzado, con el fin de identificar los periodos de mayor victimización y poder
estudiar sus causas. En términos de victimización, el fenómeno del desplazamiento forzado en
Colombia durante los últimos 30 años, puede dividirse en cuatro períodos particulares. El primer
periodo, está comprendido entre 1985 y 1990, es decir, desde el momento en que las víctimas del
desplazamiento forzado fueron reconocidas por el Estado, hasta antes de que entrara en vigor la
Constitución Política de 1991. El segundo periodo, se enmarca desde dicha fecha y se extiende
hasta 2001, durante cuya etapa se produce la implementación del nuevo modelo de desarrollo
basado en la apertura económica, y que incluye el frustrado proceso de paz de la administración
de Andrés Pastrana. El tercer momento, abarca los dos períodos presidenciales del gobierno de
Álvaro Uribe Vélez —desde 2002 hasta 2010—, que se identifican bajo la Política de Seguridad
Democrática. Por último, el cuarto periodo, que se extiende desde 2011, año en el cual se expide
la Ley 1448, hasta diciembre de 2013, momento en el cual se lleva a cabo la I-ENV_CGR-2013.

52
 La I-ENV_CGR-2013 revela que el periodo en el cual se acentuó el desplazamiento
forzado en el país, coincide con la ejecución de la política de seguridad democrática. En efecto,
durante esos ocho años se generaron casi la mitad de los desplazamientos que se han presentado
en el país desde 1985. En otras palabras, el periodo de la seguridad democrática, que se basaba
precisamente, en la confianza de los ciudadanos respecto de la seguridad y protección por parte de
la fuerza pública en todo el territorio nacional, terminó convirtiéndose en la etapa más crítica para
las víctimas en Colombia. En efecto, solo basta decir que, en este periodo, una población de
aproximadamente dos millones y medio de personas sufrió el desplazamiento forzado.

Por otro lado, el lustro comprendido entre 1985 y 1990 (periodo previo a la nueva
Constitución Política de Colombia) es un tiempo caracterizado por falta de garantías para las
víctimas, debido al contexto de violencia política y crisis de legitimidad del régimen político; en
este periodo histórico, se inicia un nuevo proceso de desplazamiento forzado en el país31.

Los resultados de la I-ENV_CGR-2013 muestran que el fracaso de las negociaciones de

paz con las FARC-EP y el ELN en los años 80 y 90, el genocidio de la Unión Patriótica y el
fortalecimiento de los grupos paramilitares, implicaron la exacerbación del desplazamiento
forzado en el país. En el periodo 1991–2001 fueron desplazadas más de dos millones de personas.
Este interludio se caracterizó por la entrada en vigor de la Constitución Política de 1991, también
fue importante por la creación de las leyes 387 y 418 de 1997, que son los primeros intentos legales
de asistir y atender a las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia. Igualmente, en este
periodo se sostuvo una buena parte del proceso de paz del Gobierno de Andrés Pastrana Arango
con las FARC-EP, que finalmente, no llegaría a concretarse en un acuerdo de paz definitivo.

Finalmente, el periodo posterior a la Ley 1448 de 2011 está caracterizado por una
disminución, respecto al periodo anterior, en el número de personas forzosamente desplazadas.
Sin embargo, esta disminución no es totalmente clara debido, en primer lugar, a lo reducido del
periodo en cuestión y, en segundo lugar, a la continuidad del conflicto y a las nuevas dinámicas
que el mismo ha engendrado (desplazamientos urbanos, confinamientos, etc.).

31Ya el país había vivido un periodo de fuerte despojo de tierras y desplazamiento forzado de campesinos en los años 40 y 50, periodo

conocido como de “La Violencia”. Al respecto ver: Bello, Marta (2003). El desplazamiento forzado en Colombia: Acumulación de
Capital y Exclusión Social. Revista Aportes Andinos.

53
 Lo cierto es que la identificación de las tendencias descritas, debe dar lugar a
investigaciones más profundas sobre los eventos concretos y las dinámicas económicas, políticas,
sociales y culturales que agravan la situación de los desplazados. La única afirmación categórica
que se puede hacer, es que el fenómeno del desplazamiento no se ha detenido, y que es necesario
estudiar con mayor profundidad las causas que lo alimentan. Por lo demás, este tipo de estudios
deben permitir corregir las imperfecciones del marco jurídico y las influencias que tienen diversos
agentes sobre la aplicación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, para que de esta manera
se atiendan correcta y oportunamente los deberes estatales de asistencia, atención y reparación
integral que permitan el goce efectivo de los derechos de la población víctima.

3.1.3 La geografía del desplazamiento forzado: zonas de expulsión y recepción.

Otro de los resultados importantes de la I-ENV_CGR-2013 tiene que ver con la posibilidad
de construir un mapa del desplazamiento forzado en Colombia, que sirva para guiar la
implementación y el despliegue en el territorio de la política pública derivada de la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras. En efecto, conocer la distribución territorial de dicha población
puede ayudar, desde el punto de vista fiscal, para redefinir el reparto de recursos por Sistema
General de Participaciones, regalías y ayudas directas de asistencia. En el mapa 1, se observan el
número y el porcentaje de personas víctimas del desplazamiento forzado a partir de 1985, por
región de expulsión y región de recepción.

Entre los resultados importantes de esta estimación, sobresale la Región 1, conformada por
los departamentos de Antioquia y Chocó, como la que más expulsó personas en el periodo
comprendido entre 1985 y 2013 (1.424.510 personas, equivalentes, esto es, el 25.4% del total de
personas desplazadas desde 1985)32; el 78.3% de estas víctimas se desplazaron en el interior de la
misma Región 1, el 14.3% se fueron para la Región 2 (conformada por Bolívar, Córdoba, Sucre y
Atlántico), y un 5,4% se fueron para la Región 5 del centro del país (conformada por Bogotá, Valle
del Cauca sin Buenaventura, Santander, Tolima, Caldas, Quindío, Risaralda, Cundinamarca y
Boyacá).

32La estimación de personas víctimas del desplazamiento forzado según la I-ENV_CGR-2013 es de 5.611.984 personas.

54
 En segundo lugar, en términos de expulsión, se encuentra la Región 2, con 1.054.930
víctimas de este hecho victimizante (equivalente al 18,8% del total de personas desplazadas
forzadamente desde 1985). De este subconjunto, se destaca que el 76,3% se desplazó dentro de la
misma Región 2, el 16% se desplazó hacia la Región 5, y un 4.4% se desplazó hacia la Región 3
(conformada por los departamentos de Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander).

Por expulsión, la Región 4 (conformada por los departamentos de Caquetá, Cauca, Nariño,
Putumayo y el Distrito Especial de Buenaventura), ocupa el tercer lugar de mayor desplazamiento
forzado de personas, con 1.032.699 víctimas (el 18,4% del total de personas desplazadas
forzadamente desde 1985); de este subconjunto el 63.8% de las personas permanecieron en dicha
región, y un 33.5% se desplazaron hacia la Región 5.

Mapa 1 -Recepción y expulsión población en situación de desplazamiento

Según las seis regiones de la I-I-ENV_CGR-2013

55
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID – UN

Proposición de resultado 3-7: expulsión y recepción de desplazados

La I-ENV_CGR-2013 permite conocer las regiones más afectadas en términos de expulsión

y recepción de víctimas del desplazamiento forzado en Colombia a partir de 1985. De mayor
a menor las regiones de expulsión se distribuyen en el siguiente orden: Región 1, Región 2,
Región 4, Región 3, Región 5 y Región 6. En términos de recepción las regiones de mayor a
menor se distribuyen en el siguiente orden: Región 5, Región 1, Región 2, Región 3, Región 4,
y Región 6.

56
 La Región 3 se encuentra en el cuarto lugar, con 925.921 víctimas de desplazamiento forzado
expulsados (el 16,5% del total de personas desplazadas forzadamente desde 1985); y dentro de la
misma región, se desplazó el 81.8% de este subconjunto. El 9.8% de estos desplazados se fueron
a la Región 2, y el 7.3% a la Región 5.

En orden de importancia, la Región 5 es la quinta expulsora de población desplazada, con

800.572 víctimas (el 14,3% del total de personas desplazadas forzadamente desde 1985); de este
subconjunto, el 87.6% se desplazó en el interior de la misma región.

Finalmente está la Región 6 (Meta, Arauca, Casanare, Guaviare, Vichada, Vaupés,

Guainía, Amazonas), en donde se han desplazado 373.391 víctimas (el 6,7% del total de las
personas desplazadas forzadamente desde 1985). De este subconjunto, el 65% se desplazan en el
interior de la misma región, mientras que el 23,7% se desplazaron hacia la Región 5 (centro del
país).

En sentido inverso al anterior, la dinámica del desplazamiento forzado revela que es en la

Región 5, en el centro del país, en donde ocurre la mayor recepción de la población víctima de este
hecho victimizante, con el 25,8% del total de personas desplazadas forzadamente desde 1985
(1.448.685 personas); la mitad provienen de la misma región (701.195 personas), el 23.9% de la
Región 4 (346.315 personas) y el 11.6% de la Región 2 (168.337 personas). La segunda región
receptora de víctimas del desplazamiento forzado, es la Región 1, con un 21% del total de personas
desplazadas forzadamente desde 1985. Es de subrayar que el 94.7% de esta población proviene de
la misma región, con lo cual se muestra la magnitud de la crisis humanitaria relacionada con el
desplazamiento forzado en los departamentos de Antioquia y Chocó.

También hay que hacer una referencia al efecto que ha tenido el desplazamiento en los
once centros urbanos, para los cuales la Encuesta estimó la información del desplazamiento. En su
orden son Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali, Santa Marta, Cartagena, Buenaventura,
Villavicencio, Valledupar, Sincelejo y Florencia. En estas ciudades, la situación fiscal se ha visto
impactada por la llegada de población que busca refugio en los cascos urbanos.
Mapa 2.- Recepción población en situación de desplazamiento

57
 Once principales centros urbanos en la I-ENV_CGR-2013

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID – UN

Proposición de resultado 3-8: Centros urbanos con más desplazados

Sobre un universo de 5.611.985 víctimas del desplazamiento forzado en Colombia, el

35.98% se encuentran en los principales 11 centros urbanos escogidos por la Encuesta
Nacional de Víctimas, siendo el más importante Bogotá y su área metropolitana con el 8.9%.

58
 Sólo las capitales más grandes han demostrado tener musculo financiero para recibir y
atender a la población víctima del desplazamiento. Las más pequeñas requieren de más
apalancamiento de parte del Gobierno Nacional sobre todo en las situaciones de emergencia.

3.1.4 Sobre los motivos del desplazamiento

Según los resultados de la I-ENV_CGR-2013 es claro que el conflicto sociopolítico armado

sigue generando desplazamiento forzado de la población, y que esta tragedia aún obedece a planes
y esquemas sistemáticos de despojo y control del territorio por parte de los actores armados. Es
claro también que el desplazamiento forzado se apoya en violaciones masivas de los derechos
humanos, en infracciones al derecho internacional humanitario y en casos de violencia
generalizada contra la población civil33.

Gráfico 3.5. Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985

Según motivo principal de desplazamiento

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas-CGR-2013

33Al respecto ver el capítulo quinto del segundo informe de seguimiento y monitoreo a la implementación de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras 2012 – 2013 realizado por la comisión de seguimiento de los organismos de control.

59
 Proposición de resultado 3-9: Motivos del desplazamiento

El principal motivo de desplazamiento forzado en Colombia es la amenaza directa (54,7%),

en segundo lugar están los combates con (8,4%), en tercer lugar el asesinato de vecinos o
amigos (7.5%), en cuarto lugar el asesinato de familiares indirectos y las amenazas
indirectas (6,5%), y en quinto lugar el asesinato de los familiares directos (5.5%).

El gráfico 3.5 muestra la distribución de los motivos principales del desplazamiento

forzado en Colombia. Así, de un total de 1.388.591 grupos familiares víctimas de desplazamiento
forzado, el 54,7% se desplazó como resultado de amenazas directas. Si desagregamos el dato por
grupos familiares inscritos y no inscritos en el RUV, los resultados son 55.5% y 49.9%,
respectivamente. De esta forma, se confirma que la amenaza directa es, de lejos, la principal causa
del desplazamiento forzado tanto para los grupos familiares inscritos en el RUV, como para
aquellos que no están inscritos.

El segundo motivo en importancia como causa del desplazamiento forzado son los
combates, aunque aquí sí existe una diferencia entre los grupos familiares incluidos y no incluidos
en el RUV, pues para los segundos, proporcionalmente, las amenazas indirectas los afectan más,
aunque el elevado coeficiente de variación del estimativo implica la necesidad de relativizar esta
conclusión. La otra causa importante que impulsa el desplazamiento forzado, tanto en los grupos
familiares incluidos o no en el RUV, es el asesinato de vecinos o amigos, el asesinato de familiares
(tíos, primos y abuelos) y el asesinato del padre, la madre, los hijos y los cónyuges.

Ahora bien, la distribución en el tiempo de los motivos del desplazamiento forzado, deja
ver que los combates no han disminuido significativamente y que las amenazas directas, como
causas del desplazamiento, tienen una tendencia creciente. Esto permitiría afirmar que el
desplazamiento forzado aún obedece a planes y esquemas sistemáticos de despojo y control del
territorio por parte de los actores armados. Estos datos coinciden con los aportados por otros
estudios sobre el tema34.

34Al respecto ver: “La Crisis Humanitaria en Colombia Persiste. El Pacifico en Disputa.” Informe sobre el desplazamiento forzado en
2012. CODHES. Mayo de 2013.

60
 Cuadro 3.4 -Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985.
Según motivo principal de desplazamiento.
Motivo principal de 1985 y c.v.e 1998 y c.v.e 2003 y c.v.e 2011 y c.v.e
desplazamiento 1997 (%) 2002 (%) 2010 (%) 2013 (%)
Amenazas directas 46,6 4,8 51,8 2,8 60,1 2,3 60,7 5,8
Combates 8,1 15,1 9,2 9,0 7,8 9,5 8,4 23,7
Amenazas indirectas 9,8 13,6 6,2 11,2 5,7 11,4 * *
Asesinatos de padre, madre, hijos/as
7,7 15,5 5,8 11,5 4,4 12,9 * *
o cónyugues
Asesinato de vecinos o amigos 10,2 13,3 9,6 8,8 5,4 11,7 * *
Reclutamiento forzoso de menores
2,0 31,1 3,4 15,3 4,4 12,9 * *
de 18 años
Asesinato de otros familiares 7,9 15,2 7,6 10,0 5,4 11,6 * *
* Información estadisticamente no significativa
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 3-10: Principales causas del desplazamiento forzado

La dinámica de victimización derivada del conflicto sociopolítico armado en Colombia

continúa, con la amenaza directa como una de sus principales causas (aumentó de 46,6% a
60 60,7%). En este sentido podemos afirmar que la violencia contra la población civil sigue
siendo masiva, prolongada y reiterada.

Estos resultados muestran no solo la persistencia del fenómeno del desplazamiento forzado
y de los motivos que lo causan, sino también que sus motivos estructurales no han sido resueltas
y que los factores de riesgo y las dinámicas de vulneración de derechos se mantienen en el tiempo.
La I-ENV_CGR-2013 nos permite establecer, en cuatro periodos, que la amenaza directa es la
razón principal del desplazamiento forzado. Los resultados de la Encuesta ponen de manifiesto
una realidad adversa a la esperada tras la Sentencia T-025 de 2004, que declaró el ECI. Es decir,
además de que no se ha alcanzado plenamente el Goce Efectivo de los Derechos de las víctimas,
continúa de manera alarmante la violación a sus derechos fundamentales, ante la incapacidad de
respuesta efectiva por parte de las autoridades. Esto significa, más allá de las consideraciones
morales, una muestra irrefutable de la carencia absoluta de garantías constitucionales que debe
cumplir el Estado Social de Derecho para más del 10% de sus ciudadanos.

61
3.1.5 Sobre las modalidades del desplazamiento forzado

La afirmación según la cual el desplazamiento forzado continúa obedeciendo a planes y

esquemas sistemáticos de despojo y control del territorio por parte de los actores armados, también
puede evidenciarse al analizar las modalidades del desplazamiento forzado. En este caso nos
referimos a los diferentes tipos de desplazamiento forzado: de un solo hogar, de 2 a 10 hogares, al
que denominaremos grupal, o de más de 10 hogares, al que denominaremos desplazamiento
masivo.

Gráfico 3.6. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985

Por región según modalidad del primer o único desplazamiento

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013

Proposición de resultado 3-11: Modalidad del desplazamiento

La encuesta muestra que los desplazamientos masivos (más de 10 hogares) tienen una
mayor prevalencia en las regiones 1, 2 y 3. Los desplazamientos de un solo hogar
predominan en las regiones 4,5 y 6.

62
 El desplazamiento forzado en las regiones 1, 2 y 3 obedece de manera importante a
desplazamientos forzados masivos de más de diez hogares. Es decir, hay una evidencia sobre el
carácter generalizado y sistemático de la violencia, además de provocar procesos de desarraigo de
mayor gravedad, pues destruyen por completo el conjunto de relaciones sociales construido por
las comunidades. Estas son regiones que comprenden toda la costa norte de Colombia y los
departamentos de Antioquia y Chocó, donde se ha corroborado que la guerra ha sido más intensa
y ha generado más desplazamiento forzado35. Este resultado contrasta con el comportamiento de
las regiones 4, 5 y 6, en donde los desplazamientos de un solo hogar son los más significativos.
Estas tendencias se mantienen cuando analizamos los grupos familiares incluidos o no en el RUV.

En el gráfico 3.6 podemos observar el total del desplazamiento forzado por región, según
la modalidad. Además de lo ya señalado, no es menos significativo el resultado obtenido para los
desplazamientos grupales de 2 a 10 hogares, que en las seis regiones se encuentra en un margen
entre el 28,3% en la Región 1 y el 20% en la Región 2. Si se suman los desplazamientos grupales
que involucran entre 2 y 10 hogares, con los desplazamientos masivos que involucran más de 10
hogares, tenemos que el desplazamiento grupal por regiones tendría el siguiente comportamiento
de mayor a menor: Región 1 el 78.2% de los desplazamientos grupales, Región 2 el 73.8%, la
Región 3 el 65.1%, la Región 6 el 52.7%, la Región 5 el 49.3% y la Región 4 el 4.3%.

Cuadro 3.5. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985

Según modalidad del primer o único desplazamiento, por periodos
Modalidad de 1985 y c.v.e 1998 y c.v.e 2003 y c.v.e 2011 y c.v.e
desplazamiento 1997 (%) 2002 (%) 2010 (%) 2013 (%)

Sólo su hogar 26.7 7.4 28.9 4.5 42.2 3.3 55.7 6.4
De 2 a 10 hogares 26.6 7.4 24.7 5 27.1 4.6 23.8 12.8
Más de 10 hogares 44.5 5 44.7 3.2 30 4.3 19.2 14.7
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN
Proposición de resultado 3-12: Modalidad y periodo de desplazamiento

La encuesta muestra que los desplazamientos masivos (más de 10 hogares) en términos

relativos vienen perdiendo importancia en el tiempo dentro del total nacional de grupos
familiares víctimas del desplazamiento forzado. Sin embargo, el desplazamiento forzado de
un solo hogar ha crecido significativamente en los últimos 10 años.
35Al respecto ver: Codhes (2013). La Crisis Humanitaria en Colombia Persiste. El pacifico en Disputa. Informe sobre el desplazamiento

forzado en 2012.

63
 Ahora bien, si queremos analizar en el tiempo los cambios en las modalidades del
desplazamiento forzado en Colombia, debemos realizar dos ejercicios: en primer lugar, describir
la evolución del total del desplazamiento forzado por modalidad; en segundo lugar, describir esa
evolución por regiones de expulsión. El cuadro 3.5 muestra la evolución en el tiempo del
desplazamiento forzado por modalidad para todas las regiones. Los datos muestran que, en
términos relativos, el desplazamiento forzado masivo (más de 10 hogares) viene perdiendo
importancia, mientras que el desplazamiento de un solo hogar gana importancia a través del
tiempo.

Por regiones, la situación tiene múltiples variaciones y particularidades. Por ejemplo, en el

cuadro 3.6, es claro que el desplazamiento masivo en la Región 1, dentro del total del
desplazamiento masivo a nivel nacional, ha venido disminuyendo, al mismo tiempo que la
participación de esta modalidad se multiplico en términos relativos en la Región 4, que no tiene
en cuenta al Chocó pero si a buena parte de la costa pacífica (Nariño, Cauca y Buenaventura),
donde el conflicto armado se ha profundizado en los años recientes. Al respecto, los datos también
muestran que en las regiones 1 y 4 se encuentra el 73% de los grupos familiares víctimas del
desplazamiento forzado masivo durante el periodo 2011-2013. De igual manera el cuadro 3.6 deja
ver cómo la Región 4 participa, en años recientes, en términos relativos, de una manera más
importante en el total del desplazamiento nacional en cada modalidad.

Cuadro 3.6. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985

Según modalidad del primer o único desplazamiento, por regiones y periodos

64
 Sólo su hogar De 2 a 10 hogares Más de 10 hogares
Región de 1985 y 1998 y 2003 y 2011 y 1985 y 1998 y 2003 y 2011 y 1985 y 1998 y 2003 y 2011 y
expulsión 1997 2002 2010 2013 1997 2002 2010 2013 1997 2002 2010 2013

Región 1 32,8 15,7 10,9 5,8 41,8 25,2 22,0 36,3 59,8 27,8 25,8 18,4
c.v.e (%) 12,5 12,9 12,4 * 10,7 10,4 10,2 19,4 5,4 6,6 8,3 *
Región 2 16,8 17,0 9,6 7,2 17,7 16,0 11,1 7,1 21,2 36,1 18,7 8,0
c.v.e (%) 19,4 12,3 13,3 * * 13,8 15,4 * 12,8 5,5 10,3 *
Región 3 14,6 2,0 13,3 9,1 12,8 19,7 17,3 3,2 9,9 18,9 20,4 8,6
c.v.e (%) 21,1 11,0 11,1 * * 12,2 11,9 * * 8,5 9,7 *
Región 4 9,3 24,1 35,7 37,3 1,7 20,3 25,2 30,2 3,5 5,9 13,3 54,7
c.v.e (%) 27,1 9,9 5,8 12,6 * 11,9 9,4 * * 16,3 12,5 14,2
Región 5 20,1 15,3 20,7 30,3 18,9 13,0 15,8 18,3 4,0 8,3 11,2 7,4
c.v.e (%) 17,3 13,1 8,5 14,7 18,8 15,6 12,5 * * 13,7 13,8 *
Región 6 6,3 7,6 9,6 10,3 7,1 5,7 8,6 4,9 1,7 3,0 10,5 2,9
c.v.e (%) * * 13,3 * * * 17,7 * * * 14,4 *

* Información estadisticamente no significativa

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 3-13: Modalidades de desplzamiento por región

La encuesta muestra que en el periodo 2011-2013, el 73% de los grupos familiares víctimas
del desplazamiento forzado masivo se concentran en las regiones 1 y 4, lo cual es un reflejo
de lo que está sucediendo recientemente en el pacifico colombiano.

3.1.6 Presuntos autores del desplazamiento forzado y factores asociados

Uno de los aspectos más importantes a establecer, pero al mismo tiempo más difícil de
analizar dadas las diversas características regionales del conflicto sociopolítico armado, y dado el
miedo y terror en que viven las víctimas, es el relacionado con los presuntos autores del
desplazamiento forzado. La posibilidad de comparar los resultados de la I-ENV_CGR-2013 con
las encuestas nacionales de verificación realizadas en 2007, 2008 y 2010 por la Comisión de
Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF) y la Consultoría para
los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), nos permite avanzar ciertas conclusiones.
En primer lugar, es importante subrayar que tanto en la encuesta de 2008, como en la encuesta de
2010 y nuevamente en la I-ENV_CGR-2013, los grupos paramilitares aparecen como los
principales responsables del desplazamiento forzado en términos absolutos. Esto quiere decir, que
son los paramilitares los que más grupos familiares han desplazado forzosamente en Colombia. Le

65
siguen, en su orden, la guerrilla de las FARC-EP, otro grupo guerrillero sin identificar, un grupo
armado no identificado y más de un grupo.

Cuadro 3.7. Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985. Según presuntos autores.
Porcentaje para total de
grupos familiares
Presuntos autores desplazados, por año del
desplazamiento
Total cve (%)

Paramilitares (AUC) 35,8 2,4

FARC 27 2,9
Grupo guerrillero sin identificar 11,7 4,9
Grupo armado no identificado 8,8 5,7
Más de un grupo 7,9 6
No saben 3,4 9,4
ELN 2,7 10,7
Bandas Emergentes, BACRIM 1,1 *
Otro 0,7 *
No responden 0,6 *
Fuerza Pública (ejército, Policía, Armada fuerza aérea) 0,4 *
100,1

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 3-14: Presuntos autores del desplazamiento

La I-ENV_CGR-2013 muestra que los grupos paramilitares son los principales

responsables del desplazamiento forzado en Colombia en el periodo acumulado 1985-2013

Sin embargo, cuando hacemos la desagregación temporal encontramos ciertos cambios

significativos. Por ejemplo, según la I-ENV_CGR-2013, para el periodo 2011-2013, la guerrilla
de las FARC-EP se convierte, en términos relativos, en el grupo que más desplazamiento forzado
genera, con un 36.6% del total de grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado en el país
en dicho periodo. Ahora bien, es importante tener en cuenta, que en términos absolutos, los
paramilitares siguen siendo el grupo que mayor victimización genera, cuestión evidenciada en el
cuadro 3.9 que muestra los universos absolutos en general, y para cada periodo.

Cuadro 3.8. Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985

Por periodos, según presuntos autores

66
 1985 y c.v.e 1998 y c.v.e 2003 y c.v.e 2011 y c.v.e
Presunto autor
1997 (%) 2002 (%) 2010 (%) 2013 (%)

Paramilitares 36,0 6,0 42.9 3.3 32.4 4,0 21.2 13.8

FARC 21,0 8.7 21.6 5.5 32,0 4.1 36.6 9.4
Grupo guerrillero sin identificar 13.3 11.4 11.1 8.1 11.5 7.7 12.2 *
Más de un grupo 12.6 11.8 7,0 10.5 6.8 10.3 5.9 *
Grupo armado no identificado 7.1 * 9.8 8.7 8.1 9.4 13.4 *
ELN 2.8 * 1.9 * 3.2 15.2 2.1 *
No sabe 3.8 * 3.5 15.1 3.2 15.4 3.5 *

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Cuadro 3.9. Totales y porcentajes de grupos familiares desplazados a partir de 1985.

Por periodos, según presuntos autores.

Presunto
Variable Total 1985 y 1997 1998 y 2002 2003 y 2010 2011 y 2013
Autor

Numerador 497,556 94,209 197,558 185,926 19,535

Paramilitares Denominador 1,388,591 261,458 460,651 573,048 92,03
Porcentaje 35.8 36 42.9 32.4 21.2
c.v.e. (%) 2.4 6 3.3 4 13.8

Numerador 371,96 54,818 99,582 183,66 33,725

FARC Denominador 1,388,591 261,458 460,651 573,048 92,03
Porcentaje 26.8 21 21.6 32 36.6
c.v.e. (%) 2.9 8.7 5.5 4.1 9.4

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 3-15: Presuntos autores del desplzamiento II

La I-ENV_CGR-2013 muestra que en el último periodo considerado 2011-2013, la guerrilla

de las FARC-EP se convierte en el grupo armado que más desplazamiento forzado genera
con un 36.6% del total de los grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado en dicho
periodo, aunque en términos absolutos se trata de un universo mucho menor al de los
periodos anteriores.

67
 Otro de los elementos a resaltar en esta dinámica temporal es lo relativo a las diferencias
que existen sobre este tema entre los grupos familiares inscritos en el RUV y aquellos que no lo
están. En efecto, de los datos aportados por la I-ENV_CGR-2013 es importante anotar como para
los grupos familiares incluidos en el RUV existe un fuerte cambio de tendencia en la identificación
de los presuntos autores del desplazamiento. Para estos grupos familiares, hasta el año 2002 los
presuntos responsables de su victimización eran fundamentalmente los grupos paramilitares
(42.5% frente al 21.7% atribuido a la guerrilla de las FARC-EP). Sin embargo esta tendencia
cambia primero de manera suave en el periodo 2003-2010 (33.9% atribuido a las FARC-EP y un
30.4% atribuido a los grupos paramilitares), y después abruptamente en el último periodo
considerado (40.4% atribuido a la guerrilla de las FARC-EP frente a un 20.9% atribuido a los
paramilitares).

Cuadro 3.10. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985

Inscritos en el RUV y año del primer o único desplazamiento. Según presuntos autores
c.v.e. 1985 y c.v.e. 1998 y c.v.e. 2003 y c.v.e. 2011 y c.v.e.
Presunto autor Total
(% ) 1997 (% ) 2002 (% ) 2010 (% ) 2013 (% )

Paramilitares 35.7 2.6 41.3 6.4 42.5 3.5 30.4 4.5 20.9 15.9
FARC 27.8 3.1 19.6 10.9 21.7 5.8 33.9 4.1 40.4 9.9
Grupo guerrillero sin identificar 11.6 5.3 11.5 14.9 11.1 8.6 11.8 8 12.6 21.5
Grupo armado no identificado 8.9 6.1 6.8 19.9 10.1 9.1 8.2 9.9 11.9 22.2
Más de un grupo 7.9 6.5 12.4 14.3 7.4 10.8 6.9 10.8 * *
No sabe 3.2 10.5 3.7 27.5 3.1 17 3.3 16 * *
ELN 2.6 11.7 2.4 33.9 1.9 21.8 3.2 16.2 * *
Bandas Emergentes, BACRIM 0.9 19.7 * * * * 1.3 25.2 * *
No responde 0.6 23.7 * * 1 29.9 * * * *
Fuerza Pública 0.4 31.4 * * * * * * * *
Otro 0.3 32.3 * * * * * * * *

* Información estadisticamente no significativa

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

No sucede lo mismo con los grupos familiares no inscritos en el RUV para quienes los
grupos paramilitares siguen siendo los principales responsables de su desplazamiento forzado.

Cuadro 3.11. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985

No inscritos en el RUV- Año del primer o único desplazamiento y según presuntos autores

68
 c.v.e. 1985 y c.v.e. 1998 y c.v.e. 2003 y c.v.e. 2011 y c.v.e.
Presunto autor Total
(%) 1997 (%) 2002 (%) 2010 (%) 2013 (%)

Paramilitares 36.8 6 23.5 14.7 45.6 9.2 50.6 8.4 22.7 27.7
FARC 20.9 8.9 24.2 14.4 20.8 16.5 16.2 19.4 22.1 28.1
Grupo guerrillero sin identificar 12.8 12 17.5 17.6 11 24 9.1 26.9 * *
Grupo armado no identificado 8.6 14.9 8 27.6 7.8 29.1 7 31.2 19.2 30.8
Más de un grupo 7.9 15.7 13.2 20.9 * * 5.7 34.7 * *
No sabe 4.4 21.4 4.3 38.6 6.2 32.9 * * * *
ELN 2.8 27.3 * * * * * * * *
Otro 2.7 27.8 * * * * * * * *
Bandas Emergentes, BACRIM 1.9 32.9 * * * * * * * *

* Información estadisticamente no significativa

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 3-16: Presuntos autores del desplazamiento III

La I-ENV_CGR-2013 muestra que mientras que para los grupos familiares inscritos en el
RUV la guerrilla de las FARC-EP se convierte en términos relativos en el mayor generador
de desplazamiento forzado en tiempos recientes, para los grupos familiares no inscritos en el
RUV, los grupos paramilitares son los principales presuntos autores de su desplazamiento
forzado.

Por otra parte, hay una tendencia decreciente en cuanto a la incapacidad de los grupos
familiares víctimas del desplazamiento forzado de identificar al presunto autor de su
desplazamiento. Por ejemplo, para la población RUV, en la encuesta de 2007 este porcentaje (no
saben) alcanzó el 22.1%; en la encuesta de 2008 se redujo a 13.6%; en la tercera encuesta nacional
de verificación se siguió reduciendo hasta alcanzar el 5.4%. En la I-ENV_CGR-2013 el resultado
alcanza tan solo un 3.4%.

Ahora bien, las diferencias entre los presuntos autores del desplazamiento forzado también
se manifiestan a nivel, tanto de las modalidades del desplazamiento como a nivel de las regiones,
en las cuales operan estos grupos. Así, en términos totales para el periodo 1985-2013, es claro que
los grupos paramilitares generan un desplazamiento forzado, a nivel de hogar, grupal y masivo
mucho más importante que los otros grupos.

69
 Cuadro 3.12. Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985
Por modalidad del primer o único desplazamiento y según presuntos autores
Sólo un hogar De 2 a 10 hogares Más de 10 hogares
Presunto autor
Total c.v.e. (%) Total c.v.e. (%) Total c.v.e. (%)

Paramilitares 31.4 4.5 32.9 5.1 42 3.3

FARC 30.4 4.6 26.6 5.9 23.7 5
ELN 2.1 20.8 3.7 18.1 2.4 17.9
Grupo guerrillero sin identificar 12.8 7.9 14.1 8.8 9.3 8.8
Grupo armado no identificado 9.3 9.5 10.2 10.6 7.6 9.8
Fuerza Pública 0.6 38.4 0.3 65.4 0.3 54.1
Bandas Emergentes, BACRIM 1.5 24.3 1.1 34.6 0.7 33.5
Otro 0.8 33.5 0.6 47.6 0.7 33
Más de un grupo 7.1 11 6.5 13.5 9.6 8.6
No responde 0.4 47.1 0.9 37.1 0.7 33.7
No sabe 3.7 15.5 3.1 19.9 3.1 15.5

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 3-17: Presuntos autores del desplazamiento y modalidad

La I-ENV_CGR-2013 muestra que en términos relativos y absolutos, los grupos

paramilitares han generado más grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado en
cada una de las modalidades.

En el cuadro 3.13 podemos observar la distribución regional del desplazamiento forzado

por sus presuntos autores. Aquí existe una división regional neta. Los grupos paramilitares
generando más desplazamiento forzado en términos relativos en las regiones 1, 2, y 3 y la guerrilla
de las FARC-EP generando más desplazamiento forzado en términos relativos en las regiones 4,
5 y 6.

70
71
 Cuadro 3.13 -Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985
Por presuntos autores del primer o único desplazamiento y región de expulsión

Región de Expulsión Región 1 Región 2 Región 3 Región 4 Región 5 Región 6

Paramilitares 38.6 45.4 58.7 15.7 28.6 19.3

c.v.e. (%) 5.5 3.9 3.4 9.3 7.5 14
FARC 23.5 11.1 9.5 46.8 32.5 51.3
c.v.e. (%) 7.8 10.1 12.5 4.3 6.8 6.7
ELN 1.8 4.2 2.5 2.6 2.5 2.6
c.v.e. (%) * 17 * * * *
Grupo guerrillero sin identificar 10.7 10.2 11.7 15.7 12 8.6
c.v.e. (%) 12.5 10.6 11.2 9.3 12.8 *
Grupo armado no identificado 10.5 9.8 9.1 8.3 7.7 3.3
c.v.e. (%) 12.6 10.8 12.8 13.3 16.4 *
Fuerza Pública 0.2 0.6 0.3 0.5 0.5 0.5
c.v.e. (%) * * * * * *
Bandas Emergentes, BACRIM 1.7 0.7 0.8 0.6 1.8 0.3
c.v.e. (%) * * * * * *
Otro 1 1 0.3 0.2 1.2 0.1
c.v.e. (%) * * * * * *
Más de un grupo 8.8 10.1 4.6 7.6 6.1 11.4
c.v.e. (%) 14 10.7 * 14.1 * *
No responde 0.4 0.7 0.8 0.2 1.5 0.3
c.v.e. (%) * * * * * *
No sabe 2.9 6.1 1.6 1.9 5.5 2.4
c.v.e. (%) * 14 * * * *

* Información estadisticamente no significativa

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 3-18: Presuntos autores del desplazamiento y regiones

La I-ENV_CGR-2013 muestra que los grupos paramilitares han generado más desplazamiento
forzado en términos relativos en las regiones 1, 2, y 3, y la guerrilla de las FARC-EP
generando más desplazamiento forzado en términos relativos en las regiones 4, 5 y 6.

3.2 Caracterización socioeconómica de las víctimas del desplazamiento

forzado.

El reto que se impuso el Estado y la sociedad colombiana con la promulgación de la Ley

de Víctimas y Restitución de Tierras fue garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación integral en un contexto de continuidad del conflicto sociopolítico armado

72
que vive el país. Esto implica no solo de atender y reparar a las víctimas históricas, sino proteger
y asistir a la población que vive en las zonas donde el conflicto armado todavía tiene lugar. Lo
anterior implica conocer con algún grado de detalle, no solamente las dinámicas propias de la
victimización, sino ante todo, quienes son las víctimas y cuáles son sus características en términos
sociales, económicos y culturales. Múltiples estudios han mostrado que la mayor parte de las
víctimas del desplazamiento forzado en Colombia son campesinos, colonos, aparceros, jornaleros
que han estado excluidos de las dinámicas del mercado y del Estado Social de Derecho.
Igualmente, encontramos entre estas víctimas a ciudadanos pertenecientes a los pueblos y
comunidades étnicas, indígenas, negras, afrocolombianos, raizales, palenqueros y miembros del
pueblo Rrom.

La I-ENV_CGR-2013 muestra la grave situación socioeconómica en la que se encuentran

las víctimas en Colombia. Los resultados dejan ver que el crecimiento económico de los últimos
años no ha beneficiado directamente a las poblaciones más vulnerables, entre ellas, a las víctimas
del conflicto armado. Gran parte de la población víctima se encuentra atrapada en un círculo
perverso de pobreza, baja calificación, limitado acceso a servicios educativos y de formación para
el trabajo, mayor exposición a todo tipo de riesgos y menores posibilidades de acceso al mundo
laboral formal y a las redes de protección social. Lo anterior implica la reproducción inter-
generacional de la pobreza, la exclusión y la marginalidad, una inserción más precaria al mundo
laboral, ocupaciones de poca productividad y bajas remuneraciones.

Las reformas económicas de los últimos veinticinco años han exacerbado el carácter
excluyente del modelo económico actual, lo cual es evidenciado por las cifras de pobreza y
desigualdad, entre otras.36 Así, la reparación integral no puede significar un volver al estado
anterior al hecho victimizante, sino que debe implicar una transformación radical de la situación
de extrema pobreza y marginalidad en la cual se encuentran la mayor parte de las víctimas del
conflicto sociopolítico armado interno que vive el país. El camino para lograr esta reparación
integral y transformadora es el fortalecimiento del Estado Social de Derecho, el cual, para muchos
ciudadanos, es inexistente en gran parte del territorio colombiano.

36Al respecto ver el boletín del 21 de marzo de 2014 del DANE sobre pobreza monetaria y multidimensional 2013. El valor nacional
del indicador GINI que mide la desigualdad se ubicó en 0.539 lo cual nos convierte en el tercer país más desigual del continente
después de Brasil y Republica Dominicana.

73
 Por lo demás, el conflicto armado y las debilidades de la política pública para las víctimas
y la restitución de tierras no logran superar el gravísimo diferencial de oportunidades de las
víctimas, el cual consiste simplemente en que para esta población hacer lo mismo implica mayores
esfuerzos: estudiar implica más sacrificios, cuidar la salud implica más gastos en términos
relativos, insertarse en el mercado laboral es más difícil, etc. En resumen, se trata de una población
que enfrenta más riesgos y tiene menos posibilidades de protegerse.

3.2.1 Tamaño promedio de los hogares

Al igual que las anteriores encuestas realizadas por la Comisión de Seguimiento a la

Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF) y la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (Codhes), la I-ENV_CGR-2013 mantiene la definición tradicional
de hogar utilizada por el DANE a saber: “la de persona o grupo de personas parientes o no parientes
entre sí, que ocupan la totalidad o parte de la vivienda, atienden sus necesidades con base en un
presupuesto común y generalmente comparten las comidas.”37

Según la Encuesta de Calidad de Vida del DANE, el promedio de personas por hogar en
2013 es de 3.5 a nivel nacional, 3.4 personas en promedio por hogar en las cabeceras y 3.7 personas
por hogar en promedio en las áreas rurales. Para el caso de los hogares con personas víctimas del
desplazamiento forzado, este promedio es de 4.7 según pudo establecer la I-ENV_CGR-2013.

Cuadro 3.14 -Hogares con personas desplazadas a partir de 1985

Según promedio de personas por hogar
Personas por grupo familiar y grupo familiar por hogar
Promedio de:
cve(%)

Personas por hogar 4,7 1,0

Personas por grupo familiar 4,0 1,0
Grupos familiares por hogar 1,1 0,9

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

37Al
respecto ver: Tercer informe de verificación sobre el cumplimiento de derechos de la población en situación de desplazamiento.
Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2010.

74
 Proposición de resultado 3-19: Personas por hogar

El promedio de personas por hogar para los hogares con víctimas del desplazamiento
forzado es de 4.7 personas, superior en más de una persona al promedio nacional

El resultado anterior es importante pues el mayor tamaño de los hogares es un factor de

riesgo de mayor pobreza y vulnerabilidad, y puede estar indicando graves niveles de hacinamiento,
sobre todo si tenemos en cuenta el contexto descrito de los hogares víctimas.

3.2.2 Distribución de la población por sexo y edad

La I-ENV_CGR-2013 permite establecer el alto peso de niños, niñas, adolescentes y

jóvenes entre las víctimas del desplazamiento forzado. Aproximadamente un 62% del total de
personas víctimas del desplazamiento forzado en Colombia son menores de 25 años. Si
comparamos este dato con los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida del DANE para 2013,
en el caso de la población rural, los menores de 25 años alcanzan el 50% y con las proyecciones
de población 45,6%. Es decir que la población en situación de desplazamiento, no sólo es más
pobre, más vulnerable sino también más joven. Este resultado pone en evidencia que la reparación
integral a las familias víctimas, es también, un compromiso del Estado con las nuevas generaciones
de Colombianos que merecen salir del conflicto. Fiscalmente, también plantea una situación de
desembolso de recursos por indemnización administrativa en un mediano plazo, en tanto la ley
1448 de 2011, contempla la constitución de una fiducia por este concepto para la población menor
de 18 años.

75
 Cuadro 3.15 - Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985
Por sexo, según grupos quinquenales de edad
Estructura Demográfica de Colombia
Grupos de edad Total cve(%) Hombres cve(%) Mujeres cve(%) (DANE)
Total Hombres Mujeres
0 - 4 años 12,3 2,6 13,2 3,6 11,4 3,7 9,1 9,5 8,8
5 - 9 años 13,3 2,4 14,5 3,4 12,4 3,5 9,1 9,4 8,7
10 - 14 años 14,0 2,4 15,3 3,3 12,8 3,4 9,2 9,5 8,9
Subtotal niños 39,6 43,0 36,6 27,4 28,3 26,4

15 - 19 años 12,4 2,5 13,6 3,5 11,4 3,7 9,3 9,6 9,0
20 - 24 años 9,9 2,9 10,0 4,2 9,8 4,0 9,0 9,3 8,6
Subtotal jovenes 22,3 23,6 21,2 18,3 18,9 17,6

25 - 29 años 6,6 3,6 5,8 5,6 7,4 4,7 8,1 8,2 8,0
30 - 34 años 6,1 3,7 5,0 6,1 7,1 4,8 7,3 7,2 7,4
35 - 39 años 5,2 4,1 4,0 6,8 6,3 5,1 6,5 6,4 6,6
40 - 44 años 4,8 4,3 4,2 6,7 5,3 5,5 6,1 5,9 6,3
45 - 49 años 3,8 4,8 3,2 7,7 4,2 6,2 6,1 5,9 6,3
50 - 54 años 3,6 5,0 3,3 7,6 3,8 6,6 5,4 5,2 5,6
55 - 59 años 2,8 5,6 2,4 8,9 3,2 7,2 4,4 4,2 4,5
60 - 64 años 1,8 7,1 1,7 10,6 1,8 9,6 3,4 3,2 3,5
Subtotal adultos 34,7 29,6 39,1 47,2 46,2 48,2

65 y mas años 3,5 5,0 3,8 7,0 3,2 7,2 7,2 6,5 7,8

Total 100 100 100 100 100 100

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN; DANE

Proposición de resultado 3-20: Composición étarea de la población desplazada

El 62% de las personas víctimas del desplazamiento forzado son menores de 25 años y que
existe una fuerte diferencia de 10 puntos porcentuales a favor de las mujeres sobre los
hombres en el conjunto de personas entre 25 y 64 años

Desde el punto de vista de los demógrafos esa situación hace que este grupo poblacional
este frente a un potencial bono demográfico, en el sentido que, las personas en edades
potencialmente productivas es mayor y crece más que las personas en edades inactivas, 38 se trata
de una oportunidad que no debería ser desaprovechada, sobre todo ahora en un contexto de
negociaciones de paz. Se trata de una oportunidad, si se hacen las inversiones apropiadas en la
población infantil y joven, si se abren para ellos de forma generosa y amplia las puertas de las

38Comisión Económica para América Latina. (2008). Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile: Naciones Unidas -
CEPAL.

76
escuelas, las universidades, los hospitales, los centros de formación técnica y tecnológica, el
mundo del deporte y el arte, no estaremos frente a una generación pérdida, sino una generación
ganada para la sociedad y el futuro de Colombia. En términos de la CEPAL,

Lógicamente, los beneficios asociados a este período no se dan de manera automática, sino que
dependen de la adopción de políticas macroeconómicas que incentiven la inversión productiva,
aumenten las oportunidades de empleo y promuevan un ambiente social y económico estable, propicio
para lograr un desarrollo sostenido. En particular, requieren de fuertes inversiones en capital humano,
sobre todo en la educación de los jóvenes para que puedan aumentar su productividad. 39

De acuerdo con la CEPAL, en América Latina existen tres momentos del bono: el primero,
en que la relación de dependencia disminuye (más de dos dependientes por cada tres personas en
edades activas); el segundo, la relación de dependencia sigue bajando a menos de dos dependientes
por cada tres personas activas; y, en el tercero, la relación de dependencia comienza a subir por el
aumento proporcional de las personas mayores. Según esa clasificación Colombia, de acuerdo con
las mediciones de la CEPAL, disfrutó del primer momento entre 1965 y 1998, se encuentra en el
segundo momento desde 1998 hasta más o menos 2018 y comenzaría el tercero de 2018 hasta el
año 2042.

Cuadro 3.16. Tasa de dependencia poblacional y bono demográfico

en la población desplazada
Población en situación Total población
Tasa de dependencia de desplazamiento Colombiana
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
(I-ENV-CGR-2013) (DANE)
Dependientes 43,1 46,8 39,8 34,5 34,8 34,2
PEA 57,0 53,2 60,3 65,5 65,2 65,8
Dividido en 3 19,0 17,7 20,1 21,8 21,7 21,9
Tasa de dependencia 2,3 2,6 2,0 1,6 1,6 1,6
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; DANE; Cálculos CGR

Como puede observarse en el cuadro 3.16, las tasas de dependencia de la población en

situación de desplazamiento son mayores a las de la población colombiana total, sin embargo, se
encuentran en el rango definido por la CEPAL. Lo que la CGR considera es que se necesita de
políticas públicas activas que impliquen acciones estatales directas, porque si se mantiene la
estructura de los hogares, compuestos por 4,7 personas con jefaturas femeninas y tasas de

39Ibíd., p. 149

77
desempleo altas o empleo de alta informalidad y se deja esa población a las dinámicas del mercado,
sus posibilidades de mejora son muy bajas y para dentro de diez años o más, ya no habrá bono
demográfico sino una crisis social con una población que perdió su oportunidad generacional y
para ellos, no habrá una segunda opción.

Por sexo la principal característica es la fuerte diferencia entre hombres y mujeres cuando
comparamos los grupos de personas víctimas del desplazamiento forzado entre 25 y 64 años. La
diferencia entre hombres y mujeres alcanza 10 puntos porcentuales lo cual deja ver los efectos
directos del desplazamiento forzado y de la violencia sobre la composición de los hogares, es decir
la violencia implica más jefaturas femeninas de los hogares.

3.2.3 Tasa de dependencia económica (Medida por grupo étareo)

La tasa de dependencia económica de la población se calcula como la relación entre la

población total y la población de 12 años y más que se declara ocupada. Los resultados de la I-
ENV_CGR-2013 muestran que, en promedio, en los hogares con personas víctimas del
desplazamiento forzado, cada persona ocupada debe responder por 2.9 personas.

Cuadro 3.17.- Tasa dependencia económica de los hogares con personas desplazadas a partir 1985
Por jefatura del hogar, según año del último o único desplazamiento
Tasa de depencia para total de hogares con personas desplazadas
Años de
Jefatura Jefatura
desplazamiento Total cve(%) cve(%) cve(%)
Masculina Femenina

1985 a 1997 2,8 2,5 2,7 3,3 2,9 3,7

1998 a 2001 2,9 1,9 2,8 2,6 3,0 2,7
2002 y 2003 2,7 2,5 2,6 3,4 2,8 3,5
2004 y 2005 3,0 2,9 2,8 4,0 3,2 4,2
2006 y 2007 2,8 2,8 2,8 4,1 2,8 3,9
2008 y 2009 3,1 3,4 2,9 4,7 3,3 4,8
2010 y 2011 3,1 4,5 3,1 6,4 3,1 6,3
2012 y 2013 3,4 5,0 3,2 7,4 3,7 6,8
No recuerda el
año o nació
3,7 24,2 3,4 34,8 4,5 33,9
después del
desplazamiento
Total 2,9 1,0 2,8 1,4 3,0 1,4
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

78
 Proposición de resultado 3-21: Tasa de dependencia económica

La tasa de dependencia económica observada por periodos fue creciendo de 2,8 en 1985-
1997 a 3,4 personas por trabajador ocupado en 2012-2013. Discriminado por género, el
indicador muestra que esa tasa es mayor en las mujeres: el aumento de la tasa de dependencia
en hombres fue de 0,5 puntos hasta 3,2 y en mujeres fue de 0,8 puntos hasta 3,7.

Frente a los resultados expuestos se podría estimar que conforme va pasando el tiempo, la
tasa de dependencia debería ir disminuyendo, lo cual permitiría pensar que en efecto, con el pasar
de los años los hogares con personas víctimas del desplazamiento forzado se van adecuando a las
nuevas condiciones de vida, y van consiguiendo alguna ocupación en su municipio de llegada,
producto también de la acción del Estado por medio de la aplicación de políticas de reparación. Lo
que se observa hasta el momento es la tendencia contraria del indicador, hecho que debe alertar a
las autoridades en la búsqueda de soluciones que lleven a una mejora en el indicador.

3.2.4 Niveles de pobreza

Según las estadísticas del DANE la pobreza monetaria en 2013 afectó al 30.6% del total de
hogares a nivel nacional y al 42.8% de las familias en el sector rural. La pobreza monetaria extrema
afectó al 9.1% de las familias a nivel nacional y al 19.1% de las familias en el sector rural. 40 Lo
anterior tiene varias implicaciones: 1) que la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema entre
la población víctima del desplazamiento forzado es más del doble de la pobreza de las familias en
el sector rural, que son las más pobres a nivel nacional; 2) que cerrar esta enorme brecha de pobreza
le tomará al país décadas, pues la reducción de 15 puntos porcentuales en el nivel de pobreza
monetaria a nivel nacional tomó 10 años; 3) que cerrar esta brecha depende del contexto
macroeconómico nacional e internacional.

En efecto, la reducción de la pobreza en Colombia durante la última década se dio en un

contexto de crecimiento económico fruto de una bonanza en los precios de las materias primas y
de unas condiciones excepcionales en términos de financiamiento externo que según algunos

40 Al respecto ver el boletín del 21 de marzo de 2014 del DANE sobre pobreza monetaria y multidimensional 2013.

79
economistas habían llegado a su fin.41 Esto es particularmente grave pues unas condiciones
macroeconómicas más difíciles en el futuro implicarán para las víctimas menores posibilidades de
bienestar social.

Gráfico 3.7. Porcentaje de hogares con personas desplazadas a partir de 1985

Según condición de pobreza e indigencia (por ingresos monetarios), líneas de pobreza e indigencia

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013

Proposición de resultado 3-22: Pobreza e indigencia.

La población desplazada presenta mayores niveles de pobreza e indigencia que el resto de

la población colombiana: 49.4% más en el caso de la pobreza y 24,4% en el caso de la
indigencia.

41
Al respecto ver: Ocampo, José Antonio (2009). Impactos de la crisis financiera mundial sobre América latina. Revista de la CEPAL.
Número 112.

80
3.2.4.1 IIGED –Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de indigencia

Nombre del Todos los hogares víctimas de desplazamiento forzado tienen ingresos que son iguales o
indicador superiores a la línea de indigencia.

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado, incluidos o cesados en el RUPD,

con ingresos iguales o superiores a la línea de indigencia / Número de hogares víctimas
de desplazamiento forzado, incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance * Se utilizan los valores de la Línea de Pobreza e Indigencia del mes de noviembre de
2013, según nueva metodología de cálculo, para cada ciudad a la que corresponda cada
encuesta.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 848,217

total Denominador 1,315,975
Estimación 64..5
c.v.e. (%) 1.8

Desplazados Numerador 704,898

incluidos en el Denominador 1,107,532
RUV Estimación 63.6
c.v.e. (%) 2.0

Desplazados no Numerador 143.318

incluidos en el Denominador 208,443
RUV Estimación 68.8
c.v.e. (%) 4.2

3.2.4.2 IGED –Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de pobreza

Nombre del Todos los hogares víctimas de desplazamiento forzado tienen ingresos que son iguales
indicador o superiores a la línea de pobreza.

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado, incluidos o cesados en el RUPD,

con ingresos iguales o superiores a la línea de pobreza / Número de hogares víctimas de
desplazamiento forzado, incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance * Se utilizan los valores de la Línea de Pobreza e Indigencia del mes de noviembre de
2013, según nueva metodología de cálculo, para cada ciudad a la que corresponda cada
encuesta.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 262,857

total Denominador 1,315,975
Estimación 20.0
c.v.e. (%) 4.9

81
 Desplazados Numerador 209.280
incluidos en el Denominador 1,107,532
RUV Estimación 18.9
c.v.e. (%) 5.5

Desplazados no Numerador 53.577

incluidos en el Denominador 208,443
RUV Estimación 25.7
c.v.e. (%) 10.5

En términos laborales los resultados de la I-ENV_CGR-2013 también muestra unos

resultados de suma gravedad. Prácticamente, el total de los desplazados forzados que se encuentran
ocupados están en la informalidad. El sector informal se caracteriza por baja productividad, bajas
remuneraciones, baja calificación de la mano de obra, y debilidad de sus trabajadores en términos
de inserción al sistema nacional de protección social (salud, pensiones, riesgos profesionales,
programas sociales, etc.). Por lo demás, la inserción de la población víctima en las actividades
informales se hace en un contexto de desarraigo cultural y desconocimiento de los patrones
culturales de la ciudad, lo que puede implicar procesos de re-victimización, discriminación y
exclusión.

Gráfico 3.8 - Porcentaje personas de 10 años y más desplazadas a partir de 1985 Según actividad desarrollada la
semana anterior a la encuesta (ocupados, desocupados, inactivos) y tasa de informalidad

82
 Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013

Proposición de resultado 3-23: Mercado laboral para las víctimas

La encuesta muestra las difíciles condiciones de ingreso al mercado laboral de los

ciudadanos víctimas en Colombia. El nivel de informalidad en esta población es de
aproximadamente 93% entre las personas ocupadas.

3.2.4.3 IGED complementario. Generación de ingresos – Asalariados

Nombre del Complementario, Hogares con asalariados

indicador

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD

con adultos en edad de trabajar que están vinculados al mercado laboral y tienen una
ocupación asalariada / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos
o cesados en el RUPD

Alcance * Se consideran todos los asalariados del hogar sin importar si son desplazados o no

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 729,803

total Denominador 1,315,975
Estimación 55.5
c.v.e. (%) 2.2

Desplazados Numerador 616,959

incluidos en el Denominador 1,107,532
RUV Estimación 55.7
c.v.e. (%) 2.4

Desplazados no Numerador 112,845

incluidos en el Denominador 208,443
RUV Estimación 54.1
c.v.e. (%) 5.7

3.2.4.4 IGED complementario. Generación de ingresos – Independientes

Nombre del Complementario, Hogares con independientes

indicador

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD

con adultos en edad de trabajar que están vinculados al mercado laboral y tienen una
ocupación independiente / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado
incluidos o cesados en el RUPD.

83
Alcance * Se consideran todos los asalariados del hogar sin importar si son desplazados o no

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 725,275

total Denominador 1,315,975
Estimación 55.1
c.v.e. (%) 2.2

Desplazados Numerador 612,166

incluidos en el Denominador 1,107,532
RUV Estimación 55.3
c.v.e. (%) 2.4

Desplazados no Numerador 113,109

incluidos en el Denominador 208,443
RUV Estimación 54.3
c.v.e. (%) 5.7

84
4 Asistencia y atención.

En la Ley 1448 de 2011 se identifican tres componentes para resarcir a las víctimas del conflicto
armado en Colombia: Asistencia, Atención y Reparación. Pese a que la Ley no lo define
claramente, las medidas asistencia se refieren, principalmente, a salud y educación mientras que
la atención involucra la ayuda humanitaria. Pero la Ley se refiere indistintamente a ayuda
humanitaria, a asistencia y a atención.

De otro lado, de acuerdo con el artículo 49 de la citada Ley 1448, la asistencia a las víctimas
está definida como:

[…] el conjunto integrado de medidas, programas y recursos de orden político, económico, social, fiscal,
entre otros, a cargo del Estado, orientado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las
víctimas, brindarles condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporación a la vida social,
económica y política”. Y la atención es “la acción de dar información, orientación y acompañamiento
jurídico y psicosocial a la víctima, con miras a facilitar el acceso y cualificar el ejercicio de los derechos
a la verdad, justicia y reparación.

No obstante, y más allá de las formalidades normativas, es claro que la asistencia y la

atención que debe proveer el Estado para mitigar las consecuencias de la victimización y resarcir
a las víctimas implica la inclusión de la población en los servicios de salud y educación así como
el derecho a una alimentación adecuada y, en general, el acceso a bienes de subsistencia que
procuren una vida digna.

El capítulo aborda los resultados de la encuesta para los dos primeros componentes.
Inicialmente, se examinan los resultados obtenidos para la ayuda humanitaria en sus tres fases o
etapas (inmediata, emergencia y transición); luego se presentan los relacionados con seguridad
alimentaria; y, finalmente, los obtenidos para los servicios de asistencia en salud y educación.

85
4.1 Ayuda humanitaria

Las disposiciones sobre ayuda humanitaria de la Ley 1448 de 2011 tienen varias aristas,
que van desde su identificación como derecho42hasta reglas disímiles como la remisión a la
legislación previa43 y la inclusión de los programas de empleo como parte de la ayuda humanitaria
de transición44. Además, establece que la ayuda humanitaria no constituye reparación y, por tanto,
no podrá ser descontada de la indemnización administrativa45 y avanza al definir sus componentes
mínimos, pues establece que la ayuda humanitaria tiene por objeto “socorrer, asistir, proteger y
atender las necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de
cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento
transitorio en condiciones dignas a las víctimas del conflicto armado”46

En este contexto, la ley determina tres etapas, entre las que varía la temporalidad, el
contenido de la ayuda (que se define por la evaluación cualitativa de la condición de
vulnerabilidad47), el hecho victimizante que cubre, y la entidad pública encargada de suministrarla.
En ese conjunto de disposiciones normativas se registran algunas dificultades como la ambigüedad
y confusión que resulta de tener distintos referentes normativos para una misma obligación.

El cuadro 4.1 resume las características de cada una de esas etapas, según las distintas
normas que rigen cada caso y que allí se relacionan. En la lectura de este resumen cabe destacar
algunas características relevantes para interpretar los resultados de la Encuesta. Si bien, la

42El artículo 28 de la Ley, establece, entre los derechos de la población víctima del conflicto armado, el de solicitar y recibir atención
humanitaria.
43El parágrafo 3 del artículo 47 establece la prestación de la ayuda humanitaria, por una sola vez, de acuerdo con lo dispuesto por

el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 y sus correspondientes prórrogas. Por su parte el artículo 49 de la Ley 418, dispuso que las
víctimas de hechos diferentes al desplazamiento se beneficiarían con la ayuda humanitaria de emergencia para mitigar o impedir
la agravación de los efectos de la victimización. La Ley 418 de 1997, que fijó instrumentos para la búsqueda de la convivencia tenía
una vigencia de dos (2) años, según su artículo 131, pero ha venido prorrogándose; inicialmente de manera íntegra, por tres años,
a través de la Ley 548 de 1999 y, posteriormente por artículos. El artículo 49 ha sido prorrogado cuatrienalmente por las Leyes 782
de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010. De manera que la autorización legal para proporcionar ayuda humanitaria para otros
hechos victimizantes, prescribiría al finalizar 2014. De otro lado, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-438-13 del 11 de
julio de 2013, declaró exequible la referencia a otorgar la ayuda “por una sola vez” en el “entendido que la ayuda humanitaria podrá
ser prorrogada, siempre que se demuestre que la víctima no ha superado la situación de gravedad y urgencia”.
44Así lo dispone el Parágrafo 2 del artículo 65.
45parágrafo 2, del artículo 25
46artículo 47.
47artículo 62

86
distinción de las etapas es una norma nueva, establecida en la Ley 1448 de 2011, la ayuda
humanitaria es un componente previsto ya en la ley 387 de 1997, para la población desplazada y
en la Ley 418, para otros hechos victimizantes y aunque en estas primeras normas la ayuda tenía
carácter de “emergencia” se proporcionaba desde el momento en que ocurría el hecho
victimizante. Pese a que la Ley 1448 regula lo concerniente a la ayuda humanitaria en sus tres
etapas y, en consecuencia, estas serían las reglas aplicables, debe tenerse en cuenta que la propia
Ley ordena que “las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos
de la población en situación de desplazamiento continuarán vigentes”; y la Corte Constitucional,
mediante Sentencia C-280-13 de 15 de mayo de 2013, declaró inexequible la expresión “que no
contraríen la presente Ley”, es decir, eliminó la condicionalidad de la vigencia de las normas
previas a la coherencia con la Ley 1448.

Cuadro 4.1 -Ayuda humanitaria por componentes y etapa de atención

ASPECTO
Hecho Víctimizante que cubre
Lapso para el que se otorga
Bienes y sercicios que se otorgan
1. Alimentación
2. Aseo personal
3. Manejo de abastecimientos
4. Utensilios de cocina
5. Alojamiento transitorio
6. Transporte de Emergencía
7. Salud de Emergencía
Entidad Responsable
Criteríos
INMEDIATA
Desplazamiento (art. 63).
Otros Hechos (art. 47; D. 4800; art. 102).
Ley 1448/11: A partir de la declaración
hasta inscripción en RUV. Momento del
HV (art. 156).
Incluido
Incluido
Incluido
Incluido
Incluido
Inlcuido para otros hechos
Inlcuido para otros hechos
Entidad Territorial (ET) Receptora
- Declarantes cuyo hecho registra 3
meses antes de la declaración.
- Vulnerabilidad Acentuada.
- Requieren albergue y alimentación.
AYUDAS
EMERGENCIA TRANSICIÓN
Desplazamiento (art.64).
Desplazamiento (art. 65).
Otros Hechos ( D. 4800; art. 103)*-Vig 2014.
Ley 387/97: Producido el desplazamiento.
Ley 1448/11: Luego de expedido el acto
Ley 1448/11: Luego de expedido el acto
admitivo de inclusión en el RUV.
admitivo de inclusión en el RUV.
Incluido Incluido
Incluido
Incluido
Incluido Incluido
- UARIV - Alojamiento: AURIV
- A través de ET (art.168, #16). - Alimentación: ICBF
- Declarantes cuyo hecho se registró en
- Declarantes cuyo hecho se registra dentro
un período superior a un año, respecto
del año anterior al desplazamiento.
de la fecha de declaración.
- Persistencia de las necesidades de
- Grado de necesidad.
alimentación y alojamiento.
- Temporalidad, vulnerabilidad derivada
- Urgencia de subsistencia mínima. del DF y condiciones de superación de la
situación de emergencia de los hogares.

* El art. 105 fija tasación (en 2 SMLV ) por afectación de bienes, herídas - incapacidad, secuestro
Fuente: CGR, con base a las normas citadas

Tal como se deriva del cuadro 4.1, la distinción relevante entre las etapas es el tipo de
ayuda al que se accede, según la distancia temporal con la ocurrencia del hecho victimizante y su
situación frente a la administración. Sin embargo, en todos los casos, la Ley reitera que el acceso
a la ayuda humanitaria está relacionado con el grado de urgencia respecto a la necesidad de
subsistencia.

87
 Gráfico 4.1. Porcentaje de Grupos Familiares desplazados que recibieron por lo menos una ayuda
por año del último o único desplazamiento.

Proposición de resultado 4-1: Ayuda humanitaria

La encuesta muestra que cerca de 930 mil grupos familiares han recibido al menos un
componente de la ayuda humanitaria (aproximadamente el 67% de al población desplazada).

Al analizar el comportamiento global de la recepción de la ayuda humanitaria en cualquiera

de sus etapas, la encuesta encuentra que de 1.388.591 de grupos familiares, cerca de 930 mil han
recibido al menos un componente de la ayuda humanitaria, es decir que la atención humanitaria
en general ha llegado al 67% de la población desplazada. En los párrafos siguientes se analiza la
ayuda en sus diferentes componentes o etapas.

La ayuda que se otorga a quienes declaran dentro de los tres meses siguientes a la
ocurrencia el hecho (desplazamiento), es denominada “inmediata”48; la ayuda de “emergencia”, es
aquella a la que acceden las víctimas, una vez son incluidas en el RUV y el reglamento49 precisa

48Así lo dispone el artículo 63 de la Ley 1448 de 2011. No obstante, el artículo 156, al tratar el acceso a los beneficios con ocasión
del registro, establece que a las medidas de ayuda humanitaria y atención de emergencia en salud, se podrá acceder desde el
momento mismo de la victimización.
49Decreto 4800 de 2011, artículo 109

88
que, en este caso, el hecho victimizante debió ocurrir “dentro del año previo a la declaración”.
Por su parte, la ayuda de transición se otorga a los incluidos en el RUV, con menor urgencia y, de
acuerdo con el reglamento50, el desplazamiento ocurrió en un lapso superior a un año respecto de
la fecha de declaración.

La población desplazada tiene acceso a la ayuda humanitaria en sus tres etapas, mientras
que las víctimas de hechos diferentes al desplazamiento tienen acceso sólo a la ayuda humanitaria
inmediata y, transitoriamente (hasta 2014) a la de emergencia. En este punto cabe destacar que, a
través del artículo 47, la Ley 1448 abre el acceso a la ayuda humanitaria para toda la población
víctima pero se ocupa de una mayor precisión de la población desplazada. Es el reglamento el que
define las características de acceso y condiciones de la población víctima de hechos diferentes al
desplazamiento.

La Ley 1448 define condiciones de vulnerabilidad acentuada en la ayuda humanitaria

inmediata, establece el grado de necesidad y urgencia respecto de la subsistencia mínima para la
de emergencia, y verifica el no contar aún con los elementos necesarios de subsistencia mínima
para la de transición, pero no se refiere a los bienes y elementos que deben componer la ayuda, en
cada caso. El Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la Ley 1448, separa los hechos victimizantes
y establece la entrega de bienes y su equivalente en dinero como dos formas alternativas para
otorgar las ayudas, durante las etapas de emergencia y transición.

El cuadro 4.1 muestra que alimentación e implementos de aseo son los bienes considerados
esenciales para la subsistencia, pues están incluidos en las canastas durante las tres etapas de ayuda
humanitaria y tienen un mayor equivalente monetario durante las etapas de emergencia y
transición. El alojamiento temporal también se cubre en las tres etapas, pero la tasación monetaria
es menor (0.5 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes al momento del pago) y el Decreto
se refiere a “elementos de alojamiento”51. Los servicios de salud y transporte de emergencia solo
están definidos reglamentariamente para víctimas de hechos diferentes al desplazamiento forzado.

50Decreto 4800 de 2011, artículo 112

51Artículo 111 del Decreto 4800 de 2011

89
En esos términos, pueden definirse los parámetros normativos para la lectura e interpretación de
los resultados obtenidos en el componente de ayuda humanitaria en la I-ENV_CGR-2013.

4.1.1 Ayuda Humanitaria Inmediata

De acuerdo con los resultados de la encuesta, y si se observan los componentes de manera

individualizada, se tendría que la cobertura de la ayuda humanitaria otorgada recién ocurren los
hechos victimizantes (antes de la inscripción en el Registro) aumentó entre 1985 y 2007, del 15%
al 33.8% del total de grupos familiares desplazados. En los años subsiguientes parece mantenerse
alrededor del 30%.

Gráfico 4.2. Porcentaje de grupos familiares desplazados que recibieron ayuda inmediata
Por año del último o único desplazamiento, según tipo de ayuda que recibieron
140,0

120,0 1,0
6,2
11,5
1,7 0,9
100,0 5,9 5,6 0,0
8,0 17,2 1,2 3,2
8,4 5,1 7,0
0,8 3,0
13,5 9,0 7,6
80,0 7,4 16,1 14,6 11,9
4,8 10,6 7,7
9,4 11,1
11,4 8,2 8,1
15,4 12,5
60,0 6,5 14,9 10,3 8,8
15,0
10,1 9,9
9,6
0,5 22,9 21,5
40,0 4,2 22,1
1,9
3,4 21,5 19,0
19,2 18,6
3,6
7,5
20,0 8,6
30,1 33,8 28,6 33,3
26,3 27,8 26,2
15,0
0,0
1985-1997 1998-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 2008-2009 2010-2011 2012-2013

Alguna(s) Alimentación
Atención médica y psicológica de urgencias Auxilio en dinero para alimentación
Utensilios de cocina como ollas, platos , tasas, cucharas, etc Auxilio en dinero para alojamiento?
Albergue (alojamiento ) transitorio Todas

Fuente: I Encuesta

Proposición de resultado 4-2: Ayuda humanitaria inmediata

La I-ENV_CGR-2013 muestra que la ayuda humanitaria inmediata otorgada a la población

desplazada, no cubre todos los componentes de subsistencia mínima definidos por la Ley.
Aunque cerca del 30% de los grupos familiares manifiestan haber recibido alguna ayuda
antes de la inscripción en el Registro, menos del 8% manifiesta haber recibido alojamiento.

Ese comportamiento es determinado por “alimentación”, que resulta ser el componente de

mayor cobertura entre los que tienen un resultado estadístico significativo para todo el período

90
descrito. Así lo ilustra la gráfica 4.2 que muestra el comportamiento de la ayuda inmediata por tipo
de componente.

De acuerdo con los resultados que se muestran en el gráfico 4.2, puede afirmarse que si
bien ha habido mayor esfuerzo gubernamental para otorgar algún componente definido legalmente
dentro de la canasta de ayuda humanitaria, ésta no cubre todos los componentes que garantizarían
el derecho de subsistencia mínima. Si se añade que más del 70% de los grupos familiares
manifiestan no haber recibido ayuda humanitaria cuando ocurrió el hecho victimizante (Cuadro
4.2), se tendría que las condiciones de vulnerabilidad en que queda la población de desplazada no
siempre son mitigadas por la acción del Estado. Se requeriría un mayor esfuerzo y coordinación
entre las instituciones y los niveles de gobierno para avanzar en la garantía del derecho a la
subsistencia de la población vulnerada como resultado de los hechos victimizantes asociados al
conflicto armado.

Cuadro 4.2. Porcentaje grupos familiares desplazados

que recibieron, o no, ayuda inmediata.
Por año del último o único desplazamiento
Años de Recepción de Ayuda Humanitaria Inmediata
Desplazamiento Alguna c.v.e (%) Nínguna c.v.e (%)

1985 a 1997 15 11,5 79,4 2,5

1998 a 2001 26,3 5,7 69,1 2,3
2002 a 2003 30,1 6,8 68,1 3,1
2004 a 2005 27,8 8,2 69,8 3,4
2006 a 2007 33,8 7 65,1 3,7
2008 a 2009 28,6 9,1 70,8 3,7
2010 a 2011 33,3 10,8 65,8 5,5
2012 a 2013 26,2 13,7 73,8 4,9
Total 26,7 2,9 70,4 1,1
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 4-3: Ayuda humanitaria inmediata II

La I-ENV_CGR-2013 muestra que el 70.4% de los grupos familiares desplazados a partir

de 1985 no ha recibido ningún componente de ayuda humanitaria inmediata.

91
 La I-ENV_CGR-2013 encontró los siguientes resultados en términos de los IGED
definidos para esta fase de la ayuda humanitaria y correspondiente al derecho de subsistencia
mínima.

Cuadro 4.3- Resumen IGED – Ayuda Humanitaria Inmediata

Definición Total Cve (%) RUV Cve (%) No RUV Cve (%)

IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria Inmediata 34,0% 4,6% 34,6% 4,6% 25,5% 23,1%
IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI - Alimentación 61,0% 1,4% 62,7% 1,5% 32,5% 6,6%
IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Alojamiento 39,1% 2,2% 40,7% 2,3% 17,2% 10,1%
IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Kit de habitabilidad 44,0% 2,0% 46,8% 2,0% 5,5% 19,0%

Indicador complementario. Subsistencia mínima – AHI – Atención en salud 43,6% 2,0% 44,4% 2,1% 35,7% 6,2%

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

El Derecho a la subsistencia implica que la población logre satisfacer sus necesidades

básicas, de manera que pueda conducir su vida de manera digna. La Corte Constitucional lo
incluyó como uno de los derechos mínimos que deben garantizarse a la población desplazada por
parte de las autoridades y lo equiparó a una expresión del derecho fundamental al mínimo vital
para definir como componentes “(a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y
vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales52.
Asimismo, la Corte hace referencia a la similitud que guarda esta definición con lo dispuesto en la
Ley 387 de 1997. Los análisis de la Corte contenidos en la Sentencia T-025 como en los autos de
seguimiento constituyen una fuente jurisprudencial bastante enriquecedora sobre el desarrollo de
este derecho.

Los objetivos del Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada, tal
como lo dispuso la Ley 387 de 1997 (artículo 10), incluyen la atención de emergencia para asegurar
subsistencia, así como la adopción de medidas para que la población desplazada cree sus propias
formas de subsistencia. De manera concomitante, se definieron los componentes de la atención
humanitaria de emergencia (artículo 15) tal como se describió en la sección y el cuadro 4.1, es
decir que la regla dispuesta en la Ley 387 fue ratificada por la Ley 1448 de 2011. De manera que
puede aceptarse un acuerdo institucional tácito sobre el hecho que los componentes de la ayuda

52 Corte Constitucional, Sentencia T-025 d e2004, pág. 98

92
humanitaria definidos legalmente pueden orientar la medición del Goce Efectivo del Derecho que
tiene la Población Desplazada a la Subsistencia Mínima. Así quedó estructurado en la matriz de
indicadores de febrero de 2013.

4.1.1.1 IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria Inmediata

Nombre del Todos los hogares víctimas del desplazamiento forzado que declararon tienen
indicador garantizada la subsistencia mínima antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV
(RUPD).

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado que tienen garantizada la

subsistencia mínima en el marco de la atención inmediata antes de la decisión sobre la
inclusión en el RUV (RUPD)/Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado
que declararon y solicitaron antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV (RUPD)
algún componente de la subsistencia mínima.

Alcance *Se consideran como componentes de ayuda humanitaria inmediata los siguientes:
a) Atención médica y psicológica de urgencia.
b) Albergue transitorio o auxilio en dinero para alojamiento.
c) Alimentación o auxilio en dinero para alimentación.
d) Utensilios de cocina como parte del Kit de habitabilidad.

*Se toma como garantía de subsistencia mínima la recepción de todos los componentes
de la Ayuda Humanitaria Inmediata que fueron solicitados.

*Por efectos operativos se asimilan los hogares a los grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 122,587

total Denominador 360,174
Estimación 34,0
c.v.e. (%) 4.6

Desplazados Numerador 116,611

incluidos en el Denominador 336,714
RUV Estimación 34.6
c.v.e. (%) 4.6

Desplazados no Numerador 5,976

incluidos en el Denominador 23,460
RUV Estimación 25.5
c.v.e. (%) 23.1

93
 En cuanto a los resultados, el indicador muestra un nivel relativamente bajo (34%), sobre
todo si se tiene en cuenta que, para su cálculo, fueron descartados del universo los grupos
familiares no incluidos y los que no solicitaron la ayuda, lo cual restringe bastante la medición
porque tiene en cuenta solo la satisfacción de la demanda efectiva realizada por parte de la
población (122.587 grupos familiares de 360.174) y no mide las posibilidades de acceso a la
subsistencia mínima de toda la población desplazada, independientemente de si solicitan o no
ayuda.

4.1.1.2 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Alimentación

Nombre del Complementario Ayuda Humanitaria Inmediata (AHI), Alimentación

indicador

Formula Hogares víctimas de desplazamiento forzado que declararon, solicitaron y recibieron

antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV (RUPD) el componente de alimentación
en el marco de la atención inmediata/Hogares víctimas de desplazamiento forzado que
declararon y solicitaron antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV (RUPD) el
componente de alimentación en el marco de la atención inmediata.

Alcance *Se consideran como Alimentación la solicitud o recepción bien sea de alimentación
bien sea en dinero o especie.

*Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 181,280

total Denominador 297,283
Estimación 61.0
c.v.e. (%) 1.4

Desplazados Numerador 175,682

incluidos en el Denominador 280,061
RUV Estimación 62.7
c.v.e. (%) 1.5

Desplazados no Numerador 5,598

incluidos en el Denominador 17,222
RUV Estimación 32.5
c.v.e. (%) 6.6

El resultado (61%) puede poner en evidencia la escasa capacidad de los municipios, sobre
todo aquellos de baja categoría para atender a la población víctima desplazada y los problemas que
entraña la coordinación entre niveles de gobierno que restringen la capacidad de respuesta desde

94
los niveles departamental y nacional para actuar subsidiariamente frente a las situaciones que
exigen una atención inmediata. De nuevo, el universo de grupos familiares seleccionados, está
sujeto a que las víctimas hayan declarado y solicitado la ayuda.

4.1.1.3 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Alojamiento

Nombre del Complementario Ayuda Humanitaria Inmediata (AHI), Alojamiento

indicador

Formula Hogares víctimas de desplazamiento forzado que declararon, solicitaron y recibieron

antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV (RUPD) el componente de alojamiento
en el marco de la atención inmediata/Hogares víctimas de desplazamiento forzado que
declararon solicitaron antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV (RUPD) el
componente de alojamiento en el marco de la atención inmediata.

Alcance *Se consideran como Alojamiento la solicitud o recepción bien sea de alberge o dinero
para alojamiento.

*Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 89,765

total Denominador 229,674
Estimación 39.1
c.v.e. (%) 2.2

Desplazados Numerador 87,074

incluidos en el Denominador 214,000
RUV Estimación 40.7
c.v.e. (%) 2.3

Desplazados no Numerador 2,690

incluidos en el Denominador 15,674
RUV Estimación 17.2
c.v.e. (%) 10.1

El alojamiento se ha otorgado al 39,1% de los grupos familiares que lo han solicitado. Es

decir, de 229.674 grupos que solicitaron alojamiento 89.765 lo recibieron. Las diferencias entre
los grupos RUV y no RUV son de 23,5 puntos porcentuales, lo que muestra la barrera que tienen
los grupos no inscritos en el RUV para acceder a estas ayudas.

95
4.1.1.4 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Kit de habitabilidad

Nombre del Complementario Ayuda Humanitaria Inmediata (AHI),

indicador Kit de habitabilidad

Formula Hogares víctimas de desplazamiento forzado que declararon, solicitaron y recibieron

antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV (RUPD) el componente de kit de
habitabilidad en el marco de la atención inmediata/Hogares víctimas de desplazamiento
forzado que declararon y solicitaron antes de la decisión sobre la inclusión en el RUV
(RUPD) el componente de kit de habitabilidad en el marco de la atención inmediata.

Alcance *Se hace una aproximación al kit de habitabilidad mediante la solicitud o recepción de
utensilios de cocina.

*Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 81,566

total Denominador 185,511
Estimación 44.0
c.v.e. (%) 2.0

Desplazados Numerador 80,861

incluidos en el Denominador 172,674
RUV Estimación 46.8
c.v.e. (%) 2.0

Desplazados no Numerador 705

incluidos en el Denominador 12,837
RUV Estimación 5.5
c.v.e. (%) 19.0

El kit de habitabilidad, se da al 44,0% de los grupos familiares que solicitaron ese

componente. Es decir, de 185.511 grupos que solicitaron kit, 81.566 lo recibieron. Como en los
casos anteriores el universo de la medición está limitado por la solicitud que haga la víctima y no
por una acción decidida de las autoridades de atender a las víctimas como una acción prioritaria.
Pareciera que la víctima debiera estar informada de su victimización antes de que ella ocurra. En
el caso de la atención en salud, en el marco de la atención inmediata, el indicador que aquí se
presenta se refiere únicamente a la otorgada previo a la inscripción en el RUV.

96
4.1.1.5 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI – Atención en salud

Nombre del Complementario Ayuda Humanitaria Inmediata (AHI),

indicador Atención en salud

Formula Personas víctimas de desplazamiento forzado que recibieron atención en salud

(psicológica o física) en el marco de la atención inmediata/Personas que requirieron
atención en salud en el marco de la atención inmediata.

Alcance * Se entiende por atención en salud la solicitud o recepción de atención médica o

psicológica.

*Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 81,818

total Denominador 187,713
Estimación 43.6
c.v.e. (%) 2.0

Desplazados Numerador 75,883

incluidos en el Denominador 171,071
RUV Estimación 44.4
c.v.e. (%) 2.1

Desplazados no Numerador 5,935

incluidos en el Denominador 16,642
RUV Estimación 35.7
c.v.e. (%) 6.2

En resumen, la ayuda humanitaria inmediata presenta un valor bajo con respecto a la

demanda de la población. Las ayudas en alimentación son las que han tenido mayor respuesta por
parte del gobierno, aunque no hay una cobertura total. En consecuencia, las leyes 387 de 1997 y
418 del mismo año han sido insuficientes o no han tenido la efectividad esperada en la atención
de las víctimas acorde con el tamaño del problema del conflicto.

4.1.2 Ayuda Humanitaria de Emergencia y de Transición.

Ahora bien, cuando evaluamos la ayuda humanitaria de emergencia y la de transición53, a

cargo de las entidades del Gobierno Nacional (UARIV e ICBF) la situación es diferente, pues

53 En lo referente a la ayuda humanitaria de transición, la ENV_CGR-2013 realiza una aproximación a esta ayuda desde el punto de
vista de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia.

97
aproximadamente el 74% de los grupos familiares desplazados a partir de 1985 e inscritos en el
RUV, manifiesta haber recibido una o más ayudas humanitarias de emergencia (Gráfico 4.3). Sin
embargo, es importante resaltar que la mayor parte de los componentes de la ayuda humanitaria
de emergencia consisten en mercados y subsidios de alojamiento dados por una sola vez, lo cual,
no permite alcanzar la estabilidad socioeconómica que esta población requiere para enfrentar el
desplazamiento forzado.

La gestión del gobierno privilegia el enfoque por demanda descargando en la víctima el

resarcimiento del derecho a la ayuda humanitaria lo cual trae como consecuencia que la
satisfacción del derecho no sea plena y la víctima ingrese en una cadena de situaciones propias de
la gestión burocrática y completamente alejada de la satisfacción de los derechos.

Gráfico 4.3 -Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985, Inscritos RUV, que recibieron una o más
ayudas de emergencia según solicitud y aceptación de prórroga de las ayudas

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013

Proposición de resultado 4-4: Ayuda humanitaria de emergencia.

La I-ENV_CGR-2013 muestra que pese a que el 74,4% de los grupos familiares desplazados
entre enero de 1985 y noviembre de 2013 e inscritos en el RUV, han recibido ayuda
humanitaria de emergencia, sólo el 38,2% continúa recibiéndola.

98
 En lo que a la ayuda humanitaria de transición se refiere, de todos los grupos familiares
que recibieron al menos una ayuda humanitaria de emergencia el 58,4% solicitó prórroga. De este
subconjunto le fue prorrogada y aun la recibe el 38,2%, le fue prorrogada pero le dieron turno para
recibirla al 25,0%, y le fue prorrogada pero dejó de recibirla el 14,7%. Esto es el 77,9% de este
subgrupo. El 22,2% restante o la prorroga está en estudio (10,6%) o la ayuda humanitaria no le fue
prorrogada (11,6%).

En resumen, este tipo de esquemas de atención podría superarse con una política más activa
(de oferta de servicios) por parte del Gobierno Nacional en la atención de la población en situación
de desplazamiento. Esperar a que sea la propia víctima la que se acerque a las oficinas de la UARIV
para solicitar una ayuda es una medida que no garantiza el cumplimiento satisfactorio de los
derechos.

Por componentes de la ayuda, el más recibido es dinero en efectivo, tarjeta débito, cheque
o bono con un 44,1% de grupos familiares (612.369), seguido de afiliación o acceso a servicios de
salud con 43,3% de grupos familiares (601.260), los menos recibidos, elementos de aseo y
utensilios de cocina con un 21,2% (294.381) y 19.6% (272.164) respectivamente.

Gráfico 4.4. Porcentaje de grupos familiares inscritos en RUV que solicitaron y recibieron ayuda humanitaria de
emergencia, por año del único o último desplazamiento

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID – UN

99
Proposición de resultado No. 4.2:
Proposición
Proposición de de resultado
resultado No.4-5:
4.2: Ayuda humanitaria de emergencia.
La I-ENV_CGR-2013 muestra que la cobertura de ayuda humanitaria de emergencia es
cercana al 80%, solo si se mide por al menos un componente, lo cual exige un esfuerzo
institucional considerable dada la cantidad de población en situación de desplazamiento pero
no indica que se logre garantizar la subsistencia mínima.

El 58,1% de los grupos familiares inscritos en el RUV (684.092) solicitó y recibió al menos
una ayuda de emergencia, mientras que el 18,6% de los grupos (219.004) ni solicitó ni recibió
ninguna de las ayudas.

La trayectoria temporal de la ayuda humanitaria de emergencia por períodos bianuales se

muestra en el gráfico 4.4. Las dos situaciones descritas revelan el incremento de la ayuda
humanitaria de emergencia hasta el año 2006-07, las cuales descienden en los siguientes periodos.
Los niveles se han mantenido en 2012-13 al 68,4% (949.796 grupos familiares) para los que
recibieron al menos un componente de este tipo de ayuda y en el 49,7% (690.130 grupos
familiares) para aquellos que solicitaron y recibieron esa ayuda.

Las diferencias entre la ayuda humanitaria inmediata y de emergencia llaman mucho la

atención, la baja cobertura de la primera sugiere la existencia de algún tipo de barrera que impide
su acceso, esta barrera puede estar relacionada con las instituciones encargadas de la entrega de
ayudas, ya que salvo la afiliación a salud y los beneficios educativos, los componentes son los
mismos, la falta de capacidad o recursos de algunas entidades territoriales sumado a la ausencia
de procedimientos y poco acompañamiento de los entes departamentales y nacionales puede ser la
causa de esta fuerte diferencia en la cobertura de estas ayudas, ya que una vez registrado el grupo
familiar, la recepción de al menos un componente de ayuda humanitaria se duplica con creces.

Estos resultados van en línea con el diagnostico de las falencias en la entrega de ayuda
humanitaria presentados por la Corte Constitucional mediante auto 099 de 2013, y preocupa la
caída en el porcentaje de grupos familiares recibiendo estas ayudas fundamentales para dar
realización al derecho de subsistencia mínima y vital por tratarse de la primera intervención del

100
Estado para mitigar la vulnerabilidad de esta población. Los IGED que se pueden calcular para
esta fase de la ayuda humanitaria y que corresponden al derecho de subsistencia mínima son los
siguientes:

4.1.2.1 IGED - Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de Emergencia (AHE)

Nombre del Todos los hogares víctimas del desplazamiento forzado tienen garantizada la
indicador subsistencia mínima en el marco de la atención humanitaria de emergencia una
vez se dio su inclusión en el registro.

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en

el RUPD que recibieron los componentes de subsistencia mínima en el marco
de la Atención Humanitaria de Emergencia/Número de hogares víctimas de
desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance *Se consideran como componentes de ayuda humanitaria de emergencia los

siguientes:
a) Auxilio para arriendo.
b) Afiliación o posibilidad de acceso al sistema de salud.
c) Mercados o bonos alimentarios.
d) Elementos de aseo y utensilios de cocina como parte del Kit de habitabilidad.
e) Dinero en efectivo, tarjeta débito, cheque o bono (diferente al dinero de
auxilio para arriendo).

*Se toma como garantía de subsistencia mínima en el marco de la Atención

Humanitaria de Emergencia, la recepción de todos los componentes de la
Ayuda Humanitaria de Emergencia que fueron solicitados.

*Por efectos operativos se asimilan los hogares a los grupos familiares.

* Este indicador sólo aplica para los grupos familiares incluidos en el RUV

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 376,348

incluidos en el Denominador 754,563
RUV Estimación 49.9
c.v.e. (%) 2.4

En este caso la responsabilidad se desplaza a la Unidad de Víctimas debido a que se trata

de la población que ya está incluida en el RUV. En términos absolutos, se habla de

101
aproximadamente 361.400 grupos familiares que recibieron todos los componentes de la ayuda
humanitaria solicitados.

4.1.2.2 IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHE – Afiliación a salud

Nombre del Complementario Ayuda Humanitaria de Emergencia (AHE),

indicador Afiliación a Salud.

Formula Personas víctimas de desplazamiento forzado incluidas o censadas en el RUPD

que cuentan con afiliación a un sistema de seguridad social en el marco de la
Atención Humanitaria de Emergencia/Personas víctimas de desplazamiento
forzado incluidas o cesadas en el RUPD.

Alcance *Por efectos operativos se asimilan los hogares a los grupos familiares.

* Este indicador sólo aplica para los grupos familiares incluidos en el RUV

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 508,752

incluidos en el Denominador 1,177,439
RUV Estimación 43.2
c.v.e. (%) 2.2

Cuadro 4.4 -Resumen IGED – Ayuda Humanitaria de Emergencia

Definición RUV Cve (%)

IGED - Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de Emergencia (AHE) 49,9% 2,4%

IGED Complementario. Subsistencia Mínima – AHE– Afiliación a salud 43,2% 2,2%

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

4.1.3 Seguridad Alimentaria

La seguridad alimentaria es el último tema que se trata en esta sección, pero no por ello es
menos importante. Contar con los alimentos adecuados y suficientes es determinante en la salud y
energía de las personas en general y en el crecimiento y desarrollo adecuado de los más jóvenes.

102
La encuesta encontró que el 42,8% de las personas desplazadas (2.401.929 personas aprox.)
consumió menos de lo que deseaba por falta de alimentos o de dinero para comprarlos. Al mirar
esta situación por inscripción en el RUV, se observa que el 43,2% de las personas inscritas
(2.283.747) consumió menos de lo que deseaba frente al 40,3% de las personas no inscritas
(359.813). El 32,3% de las personas desplazadas (1.812.671) se quejó de hambre por falta de
alimentos o dinero para comprarlos mientras que el 32,5% (1.823.895) dejó de consumir alguna
de las comidas principales por falta de comida o dinero. El gráfico 4.5 resume la presencia de al
menos uno de los 3 indicadores de insuficiencia alimentaria presentados en los párrafos anteriores,
en este se puede observar que el 45,9% de las personas desplazadas (2.575.901) tiene insuficiencia
alimentaria.

Gráfico 4.5. Porcentaje de personas desplazadas por presencia de al menos un indicador de insuficiencia alimentaria,
según inscripción en el RUV

Proposición de resultado 4-6: Insuficiencia alimentaria.

El 45,9% el total de las personas desplazados entre enero de 1985 y noviembre de 2013
muestran algún indicador de insuficiencia alimentaria.

Por grupos etarios, las personas entre 18 y 59 años presentan el porcentaje más alto de
insuficiencia alimentaria con 48,7% de los desplazados; por otro lado, los menores de 5 años son
los que presentan el menor porcentaje con el 30,6% de personas con insuficiencia alimentaria.

103
 Aunque el rango de edad de menores de 5 años presente los indicadores más bajos de
insuficiencia alimentaria dentro de la población desplazada, preocupa seriamente que 3 de cada 10
personas entre los 0 y los 4 años no tengan la alimentación suficiente ya que esto afecta su
desarrollo físico y mental, además de las condiciones de esperanza de vida y mortalidad.

El gráfico 4.6 muestra la cantidad de comidas principales dejadas de consumir la semana

anterior a la encuesta, es de resaltar que sólo el 67,5% de las personas desplazadas (3.788.089
personas aprox.) consumieron todas las comidas principales durante la semana anterior a la
realización de la encuesta, esto nos deja al 32,5% de personas desplazadas (1823.895) en
condiciones de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria por falta de dinero o de alimentos.

Gráfico 4.6. Porcentaje de personas desplazadas por número de comidas principales dejadas de consumir durante la
semana anterior a la encuesta, por falta de alimentos o dinero para comprarlos

Proposición de resultado 4-7: Vulnerabilidad por inseguridad alimentaria.

Solo el 67,5% de las personas desplazadas consumieron todas las comidas principales
durante la semana anterior a la Encuesta CGR-2013, quedando el 32,5% de las personas
desplazadas en condiciones de vulnerabilidad e inseguridad alimentaria.

En cuanto a la presencia y atención institucional para garantizar la atención en alimentación

la I-I-ENV_CGR-2013 revela que el 11,4% de la personas desplazadas recibe alimentos de algún
programa o institución, siendo los menores de edad, la población mayormente beneficiada. El
21,6% de los menores de 6 años, el 29,4% de las personas de 6 a 11 años y el 16,0% de las personas
entre los 12 y 17 años han recibido alimentos.
104
 En conclusión, se encuentra que aunque existen esfuerzos institucionales por la mitigación
del hambre en esta población, su situación alimentaria continúa mostrando un grado importante de
inseguridad. En términos de indicadores la situación alimentaria se evidencia como sigue:

4.1.3.1 4.1.4.1 IGED de seguridad alimentaria (Alimentación):

Nombre del Todos los hogares víctimas del desplazamiento forzado consumen distintos tipos de
indicador alimento con una frecuencia adecuada y no presentan inseguridad alimentaria

Formula Número de hogares víctimas del desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD
que consumen distintos tipos de alimentos con una frecuencia adecuada y no presentan
inseguridad alimentaria / Número total de hogares víctimas del desplazamiento forzado
incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance * El indicador se calcula a nivel de personas.

* La metodología utilizada es percepción de seguridad alimentaria.

* Se hace considera que un hogar está en seguridad alimentaria si ninguno de sus

miembros en condición de desplazamiento sufrió de:
a) Consumir menos de lo que deseaba por falta de alimentos o de dinero para
comprarlos.
b) Quejarse de hambre por falta de alimentos o de dinero para comprarlos.
c) Dejar de consumir al menos algún desayuno, almuerzo o comida por falta de
alimentos o de dinero para comprarlos.

Nivel Personas

Desplazados Numerador 3,033,503

total Denominador 5,611,983
Estimación 54.1
c.v.e. (%) 0.9

Desplazados Numerador 2,581,487

incluidos en el Denominador 4,806,334
RUV Estimación 53.7
c.v.e. (%) 1.0

Desplazados no Numerador 452,015

incluidos en el Denominador 805,649
RUV Estimación 56.1
c.v.e. (%) 2.3

105
 ENV_CGR-2013 se observa que la población desplazada inscrita tiene una mayor
cobertura en salud mientras que la no inscrita tiene una cobertura más baja que el total nacional.
Aunque la cobertura en salud de la población desplazada es mayor que la del total nacional esta
debería ser del 100% dado que es un derecho de acceso que el Estado debe garantizar en el
momento de la inclusión del grupo familiar en el RUV.

Cuadro 4.5. Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985, por sexo.

Según tipo de afiliación o vinculación al Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS).
Porcentaje para total de personas desplazadas DANE
Tipo de afilicación o vinculación
Total cve(%) Hombres cve(%) Mujeres cve(%) (ECV)

Subtotal de afiliados 93,5 0,3 92,8 0,4 94,1 0,3 91,3

Afiliados al Régimen Contributivo o al Especial 13,3 2,4 14,6 3,4 12,2 3,5 49,1
Afiliados al Régimen subsidiado 80 0,5 78 0,7 81,7 0,6 50,8
Afiliados que no saben el régimen 0,2 21,1 0,2 29 0,2 30,7 0,1

Subtotal de no afiliados 6,5 3,6 7,2 5 5,9 5,2

Vinculados con carta 2,9 5,5 3,1 7,8 2,7 7,9
Vinculados sin carta 3,6 4,9 4,1 6,7 3,2 7,2
Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR; DANE, Encuesta de Calidad de Vida, 2013

Proposición de resultado 4-8: Afiliación en salud

La encuesta muestra que en términos de afiliación al sistema general de seguridad social en

salud, el 80.0% de las víctimas se encuentra afiliada al régimen subsidiado, superando en
30% a la afiliación promedio del conjunto de la población colombiana.

Según los resultados el 80,0% de las víctimas de desplazamiento forzado están afiliadas al
régimen subsidiado de salud.54 Los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida realizada por el
DANE en 2013 muestran que a nivel nacional el 50% de los colombianos está afiliado a dicho
régimen. Lo cual implica que es el Estado el que asume en su mayoría la afiliación en salud de la
población desplazada. Reflejo también de su alta vulnerabilidad.

54Alanalizar según inscripción en el RUV la diferencia es de 8,8 puntos porcentuales con el 81,2% de la población inscrita frente al
72,4% de la población no inscrita.

106
4.1.3.2 IGED complementario. Salud –Afiliación al régimen contributivo o especial

Nombre del Complementario salud, Afiliación a régimen contributivo

indicador

Formula Número de personas víctimas de desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD

afiliadas al SGSSS a los régimen contributivo o a regímenes especiales/ Número de
personas víctimas de desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD.

Alcance No aplica

Nivel Personas

Desplazados Numerador 747,706

total Denominador 5,611,984
Estimación 13.3
c.v.e. (%) 2.4

Desplazados Numerador 600,446

incluidos en el Denominador 4,806,334
RUV Estimación 12.5
c.v.e. (%) 2.7

Desplazados no Numerador 147,260

incluidos en el Denominador 805,650
RUV Estimación 18.3
c.v.e. (%) 5.4

4.1.3.3 IGED complementario. Salud – Afiliación al régimen subsidiado

Nombre del Complementario salud, afiliación a régimen subsidiado

indicador

Formula Número de personas víctimas de desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD

afiliadas al régimen subsidiado / Número de personas víctimas de desplazamiento
forzado incluidas o cesadas en el RUPD.

Alcance No aplica

Nivel Personas

Desplazados Numerador 4,487,044

total Denominador 5,611,984
Estimación 80.0
c.v.e. (%) 0.5

107
 Desplazados Numerador 3,903,671
incluidos en el Denominador 4,806,334
RUV Estimación 81.2
c.v.e. (%) 0.5

Desplazados no Numerador 583,372

incluidos en el Denominador 805,650
RUV Estimación 72.4
c.v.e. (%) 1.6

El problema radica, no tanto en las coberturas brutas, sino en las coberturas efectivas, es
decir, en la posibilidad concreta de ser atendido y obtener acceso real a los servicios de salud en
caso de requerirlo. Al respecto hace falta mucho en términos de información pero es claro que
dada la situación de pobreza y marginalidad de las víctimas en general, las barreras de acceso
derivadas de la falta de dinero, de la multiplicidad de trámites a realizar y su costo, de las asimetrías
de información, o de la debilidad de las redes prestadoras de servicio en los territorios se
incrementan en términos relativos para esta población.

4.1.3.4 IGED Salud – Atención psicosocial

Nombre del Todas las personas víctimas de desplazamiento forzado reciben atención psicosocial.
indicador

Formula Número de personas víctimas de desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD,

que reciben atención psicosocial individual o grupal / Número de personas víctimas de
desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD.

Alcance *El indicador original presenta dos diferentes fórmulas de cálculo, con la información
contenida en la ENV- CGR 2013, sólo se puede calcular con una de las dos formulas

Nivel Personas

Desplazados Numerador 11,083

total Denominador 5,611,983
Estimación 0.2
c.v.e. (%) 21.5

Desplazados Numerador 10,661

incluidos en el Denominador 4,806,334
RUV Estimación 0.2
c.v.e. (%) 21.9

108
 Desplazados no Numerador 422
incluidos en el Denominador 805,649
RUV Estimación 0.1
c.v.e. (%) 111.9

La debilidad de esta población en el acceso a las redes de protección social que existen en
el país hace la situación gravosa pues como hemos señalado, esta población enfrenta mayores
riesgos en términos de salud, incapacidad o desempleo fruto de las condiciones de pobreza,
marginalidad y afectación emocional en las que viven. Igualmente, en términos previsionales
estamos frente a una verdadera bomba social pues la casi totalidad de esta población, deberá
enfrentar la vejez, sin ningún tipo de ingreso derivado del sistema de pensiones. Esto implica, o
una mayor carga para sus familiares más jóvenes, que están creciendo sin la suficiente capacitación
para insertarse productivamente en el mundo laboral, o simplemente un gravísimo problema de
exclusión en la vejez con las consecuencias sociales que la misma genera.

Gráfico 4.7-Porcentaje de personas de 10 años y más, desplazadas a partir de 1985

Por sexo, según posición ocupacional y afiliación en salud, pensión y riesgos profesionales

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013

109
 Proposición de resultado 4-9: Afiliación a seguridad social

La encuesta muestra que la población víctima del desplazamiento forzado que trabaja de
manera independiente en un 98,4% se encuentra sin afiliación al sistema de salud y
pensiones. En el caso de los obreros o empleados la falta de afiliación alcanza el 71%.

Al observar la afiliación a salud por año del último o único desplazamiento de la población
inscrita en el RUV, se observan diferencias entre los diferentes periodos, como lo muestra el
grafico 4.8 la afiliación al régimen subsidiado tiene un comportamiento a la baja pasando de 83,6%
en 1985-1993 al 74,8% en 2012-2013. Llama la atención el bajo porcentaje de afiliación al régimen
subsidiado durante el último periodo, como se refirió en apartados anteriores, la afiliación a salud
es un derecho que tiene esta población al momento de ser inscrita en el RUV.

Con los afiliados al régimen contributivo o al especial, su comportamiento muestra que en

el primer periodo la afiliación llega al 13,3% y va descendiendo hasta alcanzar el 8,1% en el último
periodo.

Gráfico 4.8. Porcentaje personas desplazadas a partir de 1985, inscritas en el RUV, por año del último o único
desplazamiento, según vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS)

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID – UN

110
 Proposición de resultado 4-10: Afiliación en salud II

La afiliación al sistema de salud examinado por periodos bianuales muestra una tendencia
a disminuir desde 96,9% en 1985-1993 a 85,8% en 2012-2013. El régimen subsidiado cayó
en los mismos periodos 8,8 puntos porcentuales y la población no afiliada creció en 9,3%
hasta el 14,2%.

4.1.4 Morbilidad, hospitalización y discapacidad

El recibir atención por parte de los servicios de salud cuando se necesita, hace parte integral
del derecho a la salud. En lo que a este tema se refiere, la I-ENV_CGR-2013 indagó acerca de tres
aspectos: morbilidad a 30 días, hospitalización en los últimos 12 meses y atención institucional de
estos eventos.

En cuanto a la morbilidad, el 21,2% (1.189.741) de las personas desplazadas reportó sufrir

un problema de salud durante los 30 días anteriores a la encuesta, este porcentaje es más del doble
del reportado por el total nacional en la ECV 2013 cuyo valor fue de 10,2%. Las personas
desplazadas que se encuentran en la región compuesta por los departamentos de Atlántico, Bolívar,
Córdoba y Sucre reportan la más alta tasa de morbilidad con el 27,5%.

Gráfico 4.9. Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985 que estuvieron enfermas los últimos 30 días Según
acción realizada para tratar la enfermedad
Nada Acudir a
3% médicina
Autorecetarse tradicional
Utilizar 23% 1%
servicios de
salud
particulares
2%
Solicitar
atención usando
Solicitar
carta
atención
4%
usando EPS,
EPSS
67%

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID – UN

111
 Proposición de resultado 4-11: Tratamiento de la enfermedad

Sólo el 73,2% de los desplazados utilizó los servicios de salud y el 22,7% se auto-recetó.
Cuando accedieron a la consulta, un 17% tuvo que pagar. Eso refleja que la garantía del
derecho a la salud sigue siendo incompleta.

Como se puede observar en el gráfico 4.9, de los desplazados enfermos el 73,2% utilizó
servicios de salud, bien sea solicitando atención a través del SGSSS, carta expedida por la Alcaldía
o usando servicios de salud particulares, por otro lado, el 22,7% se auto-recetó y el 3,0% no hizo
nada para tratar dicho problema. Del total de desplazados que solicitaron atención médica usando
la EPS, EPSS o la carta de la Alcaldía, el 91,4% recibió atención, de estos un 16,9% tuvo que
pagar por la consulta.

El segundo aspecto muestra que el 9,0% de la población desplazada tuvo que ser
hospitalizada en los últimos 12 meses. La población de 50 años y más y los niños y niñas menores
de 5 años son los grupos de edad con mayor prevalencia de hospitalización con 13,6% y 13,5%
respectivamente. Llama la atención que un 17,7% de los niños y niñas menores de 5 años no
registrados en el RUV fue hospitalizado en los últimos 12 meses. Del total de personas desplazadas
hospitalizadas durante los últimos 12 meses el 16,6% tuvo que pagar dinero por este servicio.

La alta tasa de morbilidad sumada a la prevalencia de la hospitalización en esta población

es un claro reflejo de su condición de alta vulnerabilidad y exige por parte de los encargados de la
política de atención identificar las causas de estas situaciones que bien pueden ser de tipo ambiental
o relacionada con carencias alimenticias.

La I-ENV_CGR-2013 hace una medición de discapacidad bajo la perspectiva de limitación

permanente para realizar ciertas actividades cotidianas. De acuerdo a este concepto se encontró
que el 4,8% de las personas desplazadas tiene alguna limitación física o mental, de estas un 32,8%
ha recibido tratamiento de rehabilitación y sólo un 14,1% está registrado como discapacitado por
la respectiva Secretaría de Salud.

112
4.1.5 Vacunación y controles de crecimiento y desarrollo

La atención integral a la niñez y la mujer gestante es parte importante para garantizar la

realización del derecho a la salud, por ello la I-ENV_CGR-2013 incluyó dos módulos para obtener
información sobre vacunación y controles de crecimiento y desarrollo para niños y niñas menores
de 5 años y sobre la fecundidad de las mujeres entre los 12 y 50 años.

4.1.5.1 IGED - Salud – Vacunación

Nombre del Todos los niños víctimas de desplazamiento forzado cuentan con esquema de
indicador vacunación completo.

Formula Número de niños y niñas de 0 a 5 años víctimas de desplazamiento forzado, incluidas o

cesadas en el RUPD, que tienen el esquema de vacunación completo / Número de niños
de 0 a 5 años víctimas de desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD.

Alcance *Para el cálculo de este indicador se tiene en cuenta solamente a los niños y niñas de 1
a 4 años desplazados.

*Se considera que el niño tiene el esquema de vacunación completo para su edad si
tiene la primera dosis de la vacuna triple viral y si tiene las tres primeras dosis de la
vacuna pentavalente. Bien sea verificado por carnet o por la respuesta de la persona
encargada de su cuidado.

Nivel Personas

Desplazados Numerador 464,772

total Denominador 572,977
Estimación 81.1
c.v.e. (%) 1.4

Desplazados Numerador 403,780

incluidos en el Denominador 498,215
RUV Estimación 81.0
c.v.e. (%) 1.6

Desplazados no Numerador 60,992

incluidos en el Denominador 74,761
RUV Estimación 81.6
c.v.e. (%) 4.0

113
 De acuerdo con el cuadro 4.6, sólo el 59,5% de las personas desplazadas entre 1 y 4 años
tiene la primera dosis de la vacuna triple viral verificada con carnet, el 24,8% tiene la primera
dosis según lo reporta la persona encargada del cuidado del menor pero la vacuna no consta en el
carnét, el 3,6% no tiene la primera dosis y del 12,1% de los niños, las personas encargadas de su
cuidado no saben si tiene o no la vacuna.

Cuadro 4.6. Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985 de 1 a 4 años, por inscripción en el RUV y sexo.
Según aplicación de la primera dosis vacuna triple viral
Porcentaje para Total de Porcentaje para personas Porcentaje para personas
personas desplazadas de 1 desplazadas de 1 a 4 años desplazadas de 1 a 4 años
Aplicación de la primera dosis de la vacuna Triple Viral a 4 años en el RUV no inscritas en el RUV

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

Tienen la primera dosis según carnet 59,5 60,4 58,6 58,7 60,4 57 65,1 60,7 69,6
cve(%) 2,5 3,4 3,6 2,7 3,7 4 6,1 9,5 7,8
Tienen la primera dosis, pero no consta en el carnet 24,8 25,6 23,9 25,5 26,4 24,6 20 20,5 19,5
cve(%) 5,2 7,2 7,6 5,5 7,5 8 16,7 23,3 24
No tienen la primera dosis 3,6 3 4,2 3,5 2,7 4,3 4,4 4,8 3,9
cve(%) 15,5 23,9 20,2 16,8 26,9 21,6 39,1 52,7 58,6
No sabe si tiene la primera dosis 12,1 10,9 13,2 12,3 10,5 14,2 10,6 14 7
cve(%) 8,1 12 10,9 8,6 13,2 11,2 24,3 29,4 43

Fuente: Primera Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013; CID-UN

Al contrastar los resultados por sexo de las personas, se encuentra que el 86,0% de los
niños de 1 a 4 años desplazados tienen la primera dosis de la vacuna triple viral (bien sea verificado
con el carnét o reportado por la persona encargada de su cuidado); el 82,5% de niñas en este grupo
de edad están en las mismas condiciones.

4.1.5.2 -IGED complementario. Salud – Vacunación – Triple viral

Nombre del Complementario salud, Vacuna SRP

indicador

Formula Número de niños entre 12 y 23 meses de edad incluidos o cesados en el RUPD que tienen
una dosis de vacuna SRP (sarampión, rubéola y paperas) /
Número de Niños entre 12 y 23 meses de edad incluidos o cesados en el RUPD

Alcance *Para el cálculo de este indicador se tiene en cuenta solamente a los niños y niñas de 1
a2 años desplazados.

114
 Nivel Personas

Desplazados Numerador 253,715

total Denominador 299,278
Estimación 84.8
c.v.e. (%) 1.8

Desplazados Numerador 219,805

incluidos en el Denominador 260,511
RUV Estimación 84.4
c.v.e. (%) 1.9

Desplazados no Numerador 33,910

incluidos en el Denominador 38,767
RUV Estimación 87.5
c.v.e. (%) 4.5

Por inscripción en el RUV, el 86,8% de los niños incluidos tienen la primer dosis de la
triple viral contra un 81,6% de las niñas inscritas, esta relación cambia en los menores no inscritos
en donde el 89,1% de las niñas tienen la primera dosis, contra el 81,2% de los niños.

De acuerdo con el cuadro 4.7, el 69.0% de las personas desplazadas de 1 a 4 años tiene las
3 dosis de la vacuna pentavalente verificado con el carnet de vacunación, el 15.4% tiene las 3
primeras dosis de acuerdo a lo que informa la persona encargada de su cuidado, el 2.0% no tiene
las tres dosis y el 13.7% las personas encargadas de su cuidado no saben si tienen o no las 3 dosis
de esta vacuna.

Cuadro 4.7- Porcentaje personas desplazadas a partir de 1985 de 1 a 4 años, por inscripción en el RUV y sexo. Según
aplicación de las tres dosis de la vacuna pentavalente
Porcentaje para Total de Porcentaje para personas Porcentaje para personas
Aplicación de la tres primeras dosis de la vacuna personas desplazadas de 1 a 4 desplazadas de 1 a 4 años en desplazadas de 1 a 4 años no
Pentavalente años el RUV inscritas en el RUV
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

Tienen las tres primeras dosis según carnet 69,0 69,4 68,5 68,3 69,4 67,2 73,5 69,7 77,4
cve(%) 2,0 2,8 2,9 2,2 3,0 3,2 5,0 7,8 6,4
Tienen las tres primeras dosis, pero no consta en el
carnet 15,4 16,1 14,6 16,1 17,1 15,0 10,9 9,9 11,9
cve(%) 7,0 9,6 10,3 7,3 9,9 10,8 * * *
No tienen las tres primeras dosis 2,0 2,0 2,0 1,9 1,9 2,0 2,4 2,6 2,1
cve(%) * * * * * * * * *
No sabe si tiene las tres primeras dosis 13,7 12,5 14,9 13,7 11,7 15,8 13,2 17,8 8,5
cve(%) 7,5 11,2 10,2 8,0 12,4 10,5 * * *
Fuente: Primera Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013; CID-UN

115
 El 86,5% de los niños inscritos en el RUV tienen las tres primeras dosis de la vacuna
pentavalente, mientras que el 79,6% de los niños no inscritos la tienen. Para el caso de las niñas,
el 82,2% de las inscritas en el RUV la tienen contra un 89,3% de las niñas no inscritas.

4.1.5.3 IGED complementario. Salud – Vacunación – Pentavalente

Nombre del Complementario salud, Vacuna pentavalente

indicador

Formula Número de Niños entre 12 y 23 meses de edad incluidos o cesados en el RUPD tienen
tres dosis de vacuna pentavalente (DPT, HB y Hib) / Número de Niños entre 12 y 23 meses
de edad incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance *Para el cálculo de este indicador se tiene en cuenta solamente a los niños y niñas de 1
a 2 años desplazados.

Nivel Personas

Desplazados Numerador 255,833

total Denominador 299,278
Estimación 85.5
c.v.e. (%) 1.7

Desplazados Numerador 221,655

incluidos en el Denominador 260,511
RUV Estimación 85.1
c.v.e. (%) 1.9

Desplazados no Numerador 34,178

incluidos en el Denominador 38,767
RUV Estimación 88.2
c.v.e. (%) 4.3

Junto con la vacunación, los controles de crecimiento y desarrollo son esenciales para
identificar problemas de peso y talla en niños y niñas o para verificar su correcto desarrollo. Según
los resultados que muestra el cuadro 4.8, al 65,7% de las personas desplazadas menores de 5 años
se les lleva a controles de crecimiento y desarrollo; de éstos al 27,1% se le diagnosticó bajo peso;
y, el 58,2% del grupo anterior de niños y niñas recibió tratamiento. Este dato es preocupante ya
que existe un 34,3% de menores de 5 años que no son llevados por sus padres a controles y su

116
desarrollo no está siendo monitoreado por un profesional de la salud. Así, 1 de cada 4 niños y niñas
que asisten a éstos controles tiene bajo peso para su edad, es decir cerca de 150.000 niños de los
aproximadamente 550.000 niños que son llevados a control médico; esta cifra genera una alerta
sobre factores como la alimentación de una buena parte de esta población vulnerable, lo que a su
vez, puede relacionarse con su alta morbilidad.

Una vez más, 3 de cada 5 personas desplazadas menores de 5 años que son diagnosticadas
con bajo peso o talla reciben tratamiento para este problema lo que deja a un 41.8% de los menores
de 5 años con bajo peso o talla sin la posibilidad de seguir un proceso para lograr los niveles de
nutrición y desarrollo adecuados para su edad.

Cuadro 4.8. Porcentaje personas menores de 5 años, desplazadas a partir de 1985 - Por sexo y condición de
inscripción RUV. Según control crecimiento y desarrollo, diagnóstico de bajo peso o talla y tratamiento médico
Tasa para total personas Porcentaje para personas Porcentaje para personas
Control de crecimiento y desarrollo, diagnóstico bajo desplazadas menores de 5 desplazadas menores de 5 desplazadas menores de 5
peso y tratamiento médico años años inscritas en el RUV años no inscritas en el RUV
Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer

Los llevan a control de crecimiento y desarrollo 65,7 65,7 65,8 66,4 66,3 66,4 61,9 62,2 61,7
cve(%) 1,8 2,5 2,6 1,9 2,7 2,7 5,3 7,4 7,6
Les diagnosticaron bajo peso 27,1 23,2 31,2 26,8 23,2 30,4 29,5 23,4 36,5
cve(%) 5,0 7,8 6,5 5,4 8,4 7,0 13,4 * *
Recibieron tratamiento 58,2 57,3 58,9 57,4 56,0 58,4 62,9 65,1 61,4
cve(%) 4,9 7,5 6,4 5,3 8,2 6,9 12,5 * *
Fuente: Primera Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 4-12: Condiciones de crecimiento y desarrollo

Con respecto a la vacunación y los controles de crecimiento y desarrollo, hay dudas sobre
la aplicación de la primera dosis en un 16% de la población entre 1 y 4 años, igual
porcentaje para las tres primeras dosis, no hay controles de crecimiento y desarrollo en el
34% de los niños y niñas y existe un diagnóstico de bajo peso en el 27,1%
4.1.6

4.1.7 Fecundidad, embarazo y lactancia

La fecundidad, el embarazo y la lactancia son temas de salud que hacen parte del desarrollo,
la calidad de vida y la salud sexual y reproductiva de las personas. Es por ello que el embarazo
adolescente, la falta de controles prenatales, la atención del parto por personal no calificado y los
problemas de alimentación de la madre lactante son problemas que deben identificarse para poder
tomar acciones correctivas.
117
 De acuerdo con la I-ENV_CGR-2013, un 2,9% de las mujeres desplazadas con edades
entre 12 y 50 años estaba en embarazo al momento de la encuesta, el 60,8% reportó no estar
embarazadas pero haber tenido hijos y el 36,3% reportó no estar embarazadas ni haber tenido hijos.

En lo que a fecundidad se refiere, el cuadro 4.9 muestra que un 27,4% de las mujeres
desplazadas entre 12 y 50 años no están embarazadas pero han tenido hijos en los últimos 5 años,
al desagregar esta información por grupos de edad se encuentra que el 22,1% de mujeres
desplazadas con edades entre 15 y 19 años que han tenido hijos en el último quinquenio. De
acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS) para el año 2010 el 19,5% de
las mujeres en estos grupos de edad había estado embarazada en algún momento. De manera que
hay un poco más de incidencia de este fenómeno entre la población en situación de desplazamiento
creando condiciones aún más difíciles para el sostenimiento de los hogares.

Cuadro 4.9 -Porcentaje mujeres de 12 a 50 años desplazadas a partir de 1985

No embarazadas pero han tenido hijos en los últimos 5 años.
Por condición de inscripción RUV. Según grupos de edad
Inscritas en el No inscritas en el
Grupos de edad
Total RUV RUV

Total 27,4 27,5 26,5

cve(%) 2,8 3 7,8
15 a 19 años 22,1 22,8 16,8
cve(%) 7,3 7,6 *
20 a 24 años 50,9 51,1 50,1
cve(%) 4,2 4,5 11,6
25 a 34 años 44,4 44,1 46
cve(%) 3,9 4,2 10,1
35 y más años 15,3 15,5 13,7
cve(%) 7,5 8 *
Fuente: Primera Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013; CID-UN

El 22,8% de las desplazadas inscritas en el RUV con edades entre los 15 y 19 años no están
embarazadas pero han tenido hijos. El 50.9% de las mujeres desplazadas con edades entre los 20
y 24 años no se encuentran embarazadas pero en los últimos 5 años han tenido hijos. Al ver en
conjunto el comportamiento reproductivo de las mujeres desplazadas con edades menores a 25
años con la del total nacional según la ENDS 2010 se observan comportamientos similares.

118
 Del total las mujeres desplazadas con edades entre los 20 y 24 años no se encuentran
embarazadas pero en los últimos 5 años han tenido hijos, el 97,0% reporta que el embarazo fue
atendido por un médico o una enfermera y el 70,0% recibió atención médica o de enfermera
durante los 8 días siguientes al parto.

Proposición de resultado 4-13: Embarazo y lactancia

El embarazo y la lactancia es un poco mayor entre la población desplazada (22,1%) que
Los anteriores resultados son confirmados con los Indicadores de Goce
entre la tendencia general de la población femenina en el grupo de edad de 15 a 19 años.

Cuadro 4.10. Resumen IGED – Derecho a la salud

Definición Total Cve (% ) RUV Cve (% ) No RUV Cve (% )

IGED - Salud – Afiliación. Total Población 93.5% 0.3% 93.9% 0.3% 90.8% 0.8%
IGED - Salud – Atención 91.1% 0.7% 91.2% 0.8% 91.0% 2.0%
IGED Salud – Atención psicosocial 0.2% 21.5% 0.2% 21.9% 0.1% 111.9%
IGED - Salud – Vacunación 81.1% 1.4% 81.0% 1.6% 81.6% 4.0%
IGED Complementario- Salud –Afiliación al régimen contributivo o especial 13.3% 2.4% 12.5% 2.7% 18.3% 5.4%
IGED Complementario. Salud - Afiliación al régimen subsidiado 80.0% 0.5% 81.2% 0.5% 72.4% 1.6%
IGED Complementario. Salud – Vacunación – Pentavalente 85.5% 1.7% 81.5% 1.9% 88.2% 4.3%
IGED Complementario. Salud – Vacunación – Triple viral 84.8% 1.8% 84.4% 1.9% 87.5% 4.5%

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

4.2 Educación

La educación es uno de los principales componentes del desarrollo y la medición de las

condiciones de vida de las personas, además de ser un derecho fundamental, es una condición en
la cual una sociedad con bajos niveles educativos hace que sus integrantes no puedan ejercer ni
exigir de manera efectiva sus derechos. Adicionalmente, se sabe que existe una relación directa
entre el nivel educativo y las posibilidades de incrementar el ingreso laboral de las personas, así
como de lograr ascenso social dentro de la sociedad.

El artículo 67 de la constitución política reconoce la educación como un derecho de las

personas y un servicio que tiene una función social. Y establece su obligatoriedad entre los 5 y 15
años de edad y comprende como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

Cuadro 4.11. Tasa porcentual de analfabetismo, personas que no estudian y años de escolaridad de las personas
desplazadas a partir 1985.

119
 Tasa para total de personas desplazadas DANE
Tasas y porcentajes por grupos de edad ECV
Total (cve %) Hombres (cve %) Mujeres (cve %)

Porcentajes Porcentajes Porcentajes

I. Tasa de analfabetismo
Personas de 15 años y más 9,7 3,7 10,0 5,5 9,4 5,1 5,7
Personas de 40 años y más 21,2 4,0 21,9 5,9 20,6 5,4

II. Personas que no estudian actualmente

15 años y más desplazadas y su nivel educativo es
8,5 4,0 8,8 5,9 8,4 5,4
1 o 2 años de primaria

III. Años de escolaridad

Promedio de años de escolaridad de las personas
4,0 0,4 3,8 0,5 4,1 0,5 7,4
de 5 años y mas.
Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR; DANE, Encuesta de Calidad de Vida (ECV), 2013

Proposición de resultado 4-14: Tasa de analfabetismo

La encuesta muestra la grave situación en términos educativos de la población víctima del
conflicto armado. La tasa de analfabetismo para las personas mayores de 15 años es
aproximadamente el 10%, los mayores de 40 de 21% y el promedio de años de escolaridad
para las personas mayores de 5 años y más es de 4 años mientras que para los colombianos
es de 7,4 años.

La debilidad del Estado Social de Derecho en el territorio colombiano se confirma cuando

analizamos los indicadores básicos en términos de analfabetismo y escolaridad. El indicador
básico, con el cual, se debe comenzar a mirar el estado de la educación en un determinado grupo,
es sin dudas, el analfabetismo. Al observar los resultados en educación de la I-ENV_CGR-2013
las conclusiones son particularmente graves sobre todo si los comparamos con lo que sucede en
términos generales para la población colombiana.

Según la Encuesta de Calidad de Vida que realiza el DANE todos los años, para 2013, la
tasa nacional de analfabetismo entre las personas mayores de 15 años se ubica en un 5,7% de la
población colombiana, mientras que, en el caso de la población desplazada forzosamente, para el
mismo grupo etario, el nivel de analfabetismo se ubica en un 9,7%, es decir cuatro puntos
porcentuales por encima del nivel nacional (Cuadro 4.11). Siendo una tasa baja, es considerable la
diferencia, 57 de cada mil personas de 15 años y más, son analfabetas en el total nacional, mientras
que en la población desplazada 97 de cada mil personas en el mismo rango de edad lo son. En el

120
caso del analfabetismo en las víctimas del desplazamiento forzado mayores de 40 años el
porcentaje alcanza aproximadamente el 21,0% de dicha población.

Por género la tasa de analfabetismo para hombres desplazados inscritos de 15 años y más,
es de 9,6% mientras que para los no inscritos es de 12,4%; en el caso de las mujeres el 9,2% de las
desplazadas inscritas son analfabetas mientras que para las no inscritas la tasa es de 11,0%.

El analfabetismo en la población en condición de desplazamiento es un problema que debe

ser atendido de manera prioritaria y aunque se han desarrollado proyectos de educación para
adultos en esta población deben intensificarse los esfuerzos para reducir la brecha entre la
población no víctima y la que ha sufrido desplazamiento forzado, y deberían ser atendidos de
manera principal, aquellos que no están inscritos en el RUV.

4.2.1.1 IGED - Educación – Cobertura en Educación Básica

Nombre del Todos los niños, niñas y adolescentes (5 a 17 años) víctimas de desplazamiento forzado
indicador asisten a alguno de los niveles de educación preescolar, básica o media.

Formula Número de niños, niñas y adolescentes (5 a 17 años) víctimas de desplazamiento forzado

incluidos o cesados en el RUPD, que asisten a alguno de los niveles de educación
preescolar, básica y media / Número de niños, niñas y adolescentes (5 a 17 años) víctimas
de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance No aplica

Nivel Personas

Desplazados Numerador 1,690,553

total Denominador 1,953,616
Estimación 86.5
c.v.e. (%) 0.6

Desplazados Numerador 1,478,580

incluidos en el Denominador 1,706,874
RUV Estimación 86.6
c.v.e. (%) 0.7

Desplazados no Numerador 211,973

incluidos en el Denominador 246,742
RUV Estimación 85.9
c.v.e. (%) 1.9

121
 Como se puede observar el IGED de cobertura en educación básica sólo llega al 86,5%
para la población en edad de estar en algún grado de primaria o secundaria, para un déficit de
cobertura del 14,5%. Si se tiene en consideración que la Constitución Política establece el derecho
a la educación de la población y que para ese cumplimiento se estableció el mecanismo del Sistema
General de Participaciones (SGP) con el fin de alcanzar las coberturas en educación básica, el
resultado deficitario en el cumplimiento del derecho revela deficiencias que son graves, porque
263.062 niños aproximadamente están por fuera de los sistemas de registro, sin que las autoridades
municipales, departamentales o nacionales hayan tomado acciones para cerrar esa brecha.

De igual manera, según la Encuesta de Calidad de Vida del DANE, en 2013 el promedio
de años de escolaridad para el conjunto de la población Colombiana mayor de 5 años y más es de
8 años, mientras que para la población víctima es de apenas 4 años. Lo anterior es particularmente
grave pues significa que comparadas las cifras históricas la población víctima del desplazamiento
forzado se encuentra 40 años rezagada en términos educativos con las consecuencias que esto tiene
en términos de inserción en el mercado laboral, superación de la pobreza, reproducción de los
valores cívicos y formación de ciudadanía.55

Gráfico 4.10. Años promedio de escolaridad personas de 5 años y más, desplazadas a partir de 1985
Por sexo, según parentesco con el jefe del hogar

4,3
3,8 3,9 4,0
3,5 3,3

Jefe(a) Conyugue Otro parentesco

Hombre Mujer

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

55Al respecto ver los resultados de la ECV del DANE en: http://www.dane.gov.co

122
 Proposición de resultado 4-15: años de escolaridad
Los años promedio de años de escolaridad de los hijos u otros parientes es generalmente
mayor al del jefe o jefa del hogar. Las mujeres conyugues tienden a tener más educación.

De acuerdo al Gráfico 4.10 son los jefes de hogar y sus cónyuges quienes dentro del hogar
presentan menos años de educación con 3,5 y 3,8 respectivamente frente a 4,0 y 4,3 años de los
demás miembros hombres y mujeres respectivamente.

El bajo nivel educativo de la población víctima en condición de desplazamiento afecta de

manera importante su capacidad para generar ingresos suficientes y la posibilidad de salir de las
condiciones de vulnerabilidad en que quedan inmersos al momento de ser víctimas. Mientras que
una persona desplazada de 5 años y más ha llegado hasta cuarto de primaria, el total nacional de 5
años y más ha llegado hasta séptimo de secundaria.

Es de resaltar la diferencia entre hombres y mujeres en condición de desplazamiento en

cuanto a años de educación, en todos los parentescos son ellas quienes tienen más años de
escolaridad.

Por regiones de recepción de la población desplazada se encuentra que la región 2 (Bolívar,

Córdoba, Sucre y Atlántico) presenta la mayor recepción de personas sin nivel educativo con el
24,4% del total del país. La región 5 (Tolima, Huila, Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogotá,
Boyacá, Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindío) tiene la mayor cantidad de
personas con nivel educativo primaria y secundaria con el 25,2% y 27,6% del total del país,
respectivamente.

Preocupa la baja escolaridad de los jefes y jefas de hogar que frente a los demás miembros
tienen menos años de educación, esta situación es grave porque en la mayoría de los casos, son los
padres quienes están vinculados al mercado laboral y con un menor grado de formación, las
ocupaciones que pueden ejercer son remuneradas con bajos salarios y se desarrollan en mercados
informales.

123
 Una vez visto el panorama general de la educación en la población desplazada, es
importante detenerse un poco en el cumplimiento de la ley. La Ley 1448 de 2011 en su artículo 51
determina las siguientes medidas en materia de asistencia en temas de educación:

 “Las distintas autoridades educativas adoptarán, en el ejercicio de sus competencias respectivas, las
medidas necesarias para asegurar el acceso y la exención de todo tipo de costos académicos en los
establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar, básica y media a las víctimas
señaladas en la presente ley, siempre y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago 56. De no
ser posible el acceso al sector oficial, se podrá contratar el servicio educativo con instituciones privadas”

 “En educación superior, las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas,

instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades de naturaleza pública, en el marco
de su autonomía, establecerán los procesos de selección, admisión y matrícula que posibiliten que las
víctimas en los términos de la presente ley, puedan acceder a sus programas académicos ofrecidos por
estas instituciones, especialmente mujeres cabeza de familia y adolescentes y población en condición
de discapacidad.”

 “Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional incluirá a las víctimas de que trata la presente
ley, dentro de las estrategias de atención a la población diversa y adelantará las gestiones para que sean
incluidas dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del ICETEX”.

 “Dentro de los cupos habilitados y que se habilitaren para la formación que imparte el Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA, se priorizará, facilitará y garantizará el acceso a las víctimas de que
trata la presente ley”

De acuerdo a la I-ENV_CGR-2013, la tasa de cobertura bruta en preescolar es de 51,7% y

la cobertura neta de 50,2% para la población desplazada, lo que refleja un inicio tardío de esta
población a la etapa escolar con 1 de cada 2 niños con edades entre los 5 y 6 años sin haber iniciado
su proceso escolar.

La cobertura bruta en el nivel de básica primaria es de 120,9%, mientras que la cobertura

neta es de 88,9%, la fuerte diferencia en estas cifras muestra la presencia de niños en escolaridad
tardía para este nivel educativo, es decir existe un número considerable de niños mayores de 11
años que todavía se encuentran en básica primaria.

56La corte constitucional destaca que “se presume que tales personas se encuentran en situación de vulnerabilidad, razón por la
cual sería el Estado quien tendría la carga de probar que los interesados en acceder al beneficio previsto en esta norma sí tienen la
posibilidad de cubrir los costos respectivos”

124
 Para el nivel de básica secundaria, la cobertura bruta es de 92,2% y la neta es de 63,4%, al
llegar a los niveles de educación media y superior las tasas de cobertura tanto bruta como neta
sufren un fuerte descenso como puede observarse en el gráfico 4.11 esta situación es preocupante
ya que refleja que la población en situación de desplazamiento abandona en su mayoría la
educación formal antes de terminar el nivel de media, lo que bajo el esquema educativo vigente,
no le garantiza la obtención ni siquiera del título de bachiller creando las condiciones para el
analfabetismo funcional.

Gráfico 4.11. Tasa de escolarización bruta y neta de la población desplazada que asiste a educación formal
Según nivel de asistencia

120,9

88,9 92,2

63,4
57,9
51,7 50,2

27,1

12,8
9,1

Preescolar Primaria Secundaria Media Superior

Bruta Neta

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

Proposición de resultado 4-16: Tasas de cobertura educativas

La población desplazada tiene tasas de cobertura bruta y neta en educación muy bajas.
Incluso, una gran proporción no alcanza el título de bachiller.

En lo que al pago de gastos educativos se refiere, el 10,8% de las personas desplazadas con
edades entre los 5 y 17 años que cursan preescolar, básica o media tuvieron que realizar algún
pago de costos educativos relacionados con matrícula o pensión. El nivel educativo en el cuál las
personas desplazadas tuvieron que pagar más gastos fue preescolar con el 16,3% de las personas

125
cursando este nivel realizando algún pago de matrícula o pensión. De algún modo, este resultado
refleja una dificultad mayor en esta población, que termina viendo disminuida su capacidad de
tener un ingreso disponible por cuenta de un gasto que el Estado se ha comprometido a cubrir
desde la Constitución misma.

Un 13,5% de personas entre los 5 y los 17 años desplazadas no asisten a educación formal,
al indagar por el motivo principal de que esa situación se presente, el 34,8% de estas personas
respondió que no le gusta o no le interesa el estudio, seguido por un 17,0% que considera que ya
terminó y un 11,8% que no encontró cupo.

Además de la inasistencia escolar, la I-ENV_CGR-2013 encontró para noviembre de 2013

una tasa de deserción escolar intraanual de 2.6%, es decir, que 2.6 personas de cada 100
desplazadas, entre los 5 y 17 años, se matricularon y se retiraron durante el año escolar.

La encuesta reveló que un 5,2% de las personas que asisten a educación formal están en
nivel superior, de estos el 7,2% ha sido incluido en algún programa de admisión, becas o crédito
educativo especial para víctimas.

4.2.1.2 IGED sectorial. - Educación – Cobertura en Educación Superior

Nombre del Sectorial, cobertura en educación superior

indicador

Formula Número de personas de 17 a 21 años víctimas de desplazamiento forzado incluidas o

cesadas en el RUPD, matriculados en algún nivel de pregrado de educación superior /
Número de personas de 17 a 21 años víctimas de desplazamiento forzado incluidas o
cesadas en el RUPD

Alcance No aplica

Nivel Personas

Desplazados Numerador 61,879

total Denominador 648,383
Estimación 9.5
c.v.e. (%) 8.8

126
 Desplazados Numerador 51,937
incluidos en el Denominador 574,917
RUV Estimación 9.0
c.v.e. (%) 9.7

Desplazados no Numerador 9,943

incluidos en el Denominador 73,465
RUV Estimación 13.5
c.v.e. (%) 21.3

En el caso de la cobertura en educación superior para la población en estado de

desplazamiento el panorama es también desalentador, con tan solo un 9.5% de las personas con
edades entre los 17 y 21 años estudiando en niveles educativos técnicos, tecnológicos o
universitarios.

Cuadro 4.12 Resumen IGED- Derecho a la Educación

Definición Total Cve RUV Cve No Cve
(%) (%) RUV (%)

IGED - Educación - Cobertura 86.5 0.6% 86.6 0.7% 85.9% 1.9%

% %
IGED - Educación - Cobertura en educación 9.5% 8.8% 9.0% 9.7% 13.5% 21.3%
superior
Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID
- UN

127
128
5 Reparación

La reparación es uno de los asuntos de mayor relevancia dentro de la Ley de Víctimas 1448 de
2011, con este capítulo el Estado reconoce los daños ocasionados a las víctimas desde el punto de
vista material como moral. En esta primera encuesta luego de expedida la ley, evaluamos la
percepción que las víctimas del desplazamiento tienen del enfoque reparador de la ley. En esta
ocasión la CGR ha priorizado en consecuencia los resultados obtenidos en cinco aspectos: la
indemnización administrativa, el empleo y la generación de ingresos, la política de vivienda para
la población víctima, los resultados sobre el despojo y abandono de tierras y el deseo que las
víctimas tienen del retorno.

5.1 Indemnización administrativa

5.1.1 El derecho a la reparación administrativa

La indemnización administrativa es una de las medidas que ofrece la Ley de Víctimas 1448
como vía de cumplimiento a la superación del ECI producido por la recurrencia de hechos de
victimización, entre los cuales el desplazamiento forzado es uno de los más pronunciados. Para la
Corte Constitucional,

“[…] las víctimas del desplazamiento forzado tienen el derecho fundamental a obtener una reparación
adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido, comoquiera que no estaban obligadas a soportarlo. La
reparación debe ser suficiente, efectiva, rápida y proporcional al daño sufrido y comprende la restitución
de la persona afectada al estado en que se encontraba antes de la violación; la indemnización de los
perjuicios ocasionados, de los daños físicos y morales, la rehabilitación de la víctima y la adopción de
medidas de no repetición”57

Es necesario recordarlo porque el análisis de las normas expedidas, revela que ha imperado
solamente el criterio de la sostenibilidad fiscal, debilitando el justo equilibrio que debe haber con
la defensa de los derechos de los ciudadanos víctimas.58 Para que esto último sea posible, debe
tenerse presente que el desplazamiento, como los otros hechos victimizantes (homicidio, tortura,
desaparición forzada, lesiones a la integridad física, secuestro de niños, entre otros), ha sido el

57Corte Constitucional. (2009). Sentencia T-085. Derecho a la indemnización de las víctimas del desplazamiento forzado. Bogotá.
58 Este es el caso del Conpes 3726 de 2011 de financiación de la ley.

129
producto de una violación continuada de los derechos humanos de las personas. Su reparación
mediante una indemnización administrativa implica que se reconozca el problema bajo una
perspectiva lo más amplia posible.

La indemnización se entiende como una compensación que busca resarcir el daño y

perjuicio causado en dos sentidos, el material y el inmaterial:

“Para la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, dentro de los perjuicios materiales se debe
indemnizar tanto el daño emergente como el lucro cesante. El daño emergente se configura cuando un
bien económico sale o saldrá del patrimonio de la víctima. Y el lucro cesante cuando un bien económico
que debía ingresar a dicho patrimonio en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará
configurando una ganancia frustrada o la imposibilidad de obtener una utilidad esperada.” 59

En lo que se refiere al daño inmaterial, cuando éste ocurre hay violaciones al Derecho
Internacional Humanitario porque se trata de un daño que se produce al proyecto de vida de las
personas, que afecta su vida social y que es extensivo a los miembros del grupo familiar. Es lo que
se denomina un daño moral.60 Ahora bien, el desplazamiento, la tortura, la desaparición forzada o
el reclutamiento de menores son hechos que ocasionan daños que atentan contra el derecho
internacional, por ello, sostiene la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

“La reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional requiere, siempre
que sea posible, la plena restitución (restitutio in integrum), la cual consiste en el restablecimiento de la
situación anterior. De no ser esto posible, […] cabe al tribunal internacional determinar una serie de
medidas para, además de garantizar los derechos conculcados, reparar las consecuencias que las
infracciones produjeron, así como establecer el pago de una indemnización como compensación por los
daños ocasionados. El Estado obligado no puede invocar las disposiciones de derecho interno para
modificar o incumplir sus obligaciones de reparar, las cuales son reguladas en todos los aspectos
(alcance, naturaleza, modalidades y determinación de los beneficiarios) por el Derecho Internacional.” 61

59Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. (2011). El reto ante la tragedia humanitaria del
desplazamiento forzado. Reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios (1 ed., Vol. 10). (L. J. Garay, & F. Barbieri, Edits.)
Bogotá, D.C: Torre Gráfica; Koninkrijk der Nederlanden, p. 122. Ver también: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso
Aloeboetoe y otros, Reparaciones, Sentencia de 10 de septiembre de 1993, Serie C No. 15, párr. 15. Caso Velásquez Rodríguez,
Sentencia de 17 de agosto de 1990, Serie C No. 9, párr. 27 –28. Caso Godinez Cruz, Sentencia de 21 de julio de 1989, Serie C, No. 8,
párr. 36-37. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Interamericana para el cálculo de la indemnización del lucro cesante
se debe tener en cuenta la expectativa probable de vida, si el destinatario de la indemnización es la misma víctima, y si ésta fue
afectada con incapacidad total y absoluta. Citado por la Corte Constitucional. (2009). Sentencia T-085.
60 Ver: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso El Amparo, Reparaciones, Sentencia de 14 de septiembre de 1996, Serie

C No. 28, párr. 16; Caso Neira Alegría y otros, Reparaciones, Sentencia de 19 de septiembre de 1996, Serie C No. 29, párr. 38; Caso
Caballero Delgado y Santana, Reparaciones, Sentencia de 29 de enero de 1997, Serie C No. 31, párr. 17. Citado por la Corte
Constitucional. (2009). Sentencia T-085.
61Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso 19 Comerciantes vs. Colombia, del 5 de julio de 2004.

130
 Así, la protección de los derechos humanos fundamentales y su vínculo con la reparación
frente a la vulneración de éstos, está contemplada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas62 y por la Convención Americana de Derechos Humanos.63

5.1.2 El reconocimiento normativo de la indemnización administrativa

El Gobierno Nacional ha tasado la indemnización administrativa para la población víctima

en las distintas normas de reciente expedición: el decreto 1290 de 2008 reglamentario de la ley
975 de 2005 y el decreto 4800 de 2011 reglamentario de la Ley 1448 de 2011.64 En ellas determinó
que la UARIV manejara los recursos destinados a la indemnización administrativa dirigida a las
víctimas. Unificó este procedimiento en un solo trámite a realizar por la víctima (o sus parientes
sobrevivientes) quienes personalmente deben radicar una solicitud de ingreso al RUV, la cual es
valorada por la UARIV y, de ser aceptada, otorgarles automáticamente el ingreso al RUV y el
derecho a la indemnización y demás medidas de reparación.65

Adicionalmente, dicho decreto fijó los valores máximos de la indemnización (en salarios
mínimos legales vigentes, SMLV por hecho victimizante y los porcentajes de su distribución entre
los familiares de las víctimas de homicidio y desaparición forzada (ver cuadro 5.1)66.

Cuadro 5.1 -Evolución normatividad indemnización administrativa

62 Resolución 60/147, adoptada el 16 de diciembre de 2007. la cual consagró una serie de principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Citado por la Corte Constitucional. (2009).
Sentencia T-085.
63El numeral 1° del artículo 63 de la Convención Americana sobre derechos humanos establece que la Corte Interamericana de

Derechos Humanos: “1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención,… dispondrá que
se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se
reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa
indemnización a la parte lesionada […].”. Citado por la Corte Constitucional. (2009). Sentencia T-085.
64 También está el documento Conpes 3712 de 2011 que con base en las normas citadas establece el plan de financiación para la

sostenibilidad de la misma ley.

65 El artículo 155 del decreto 4800 de 2011 cubre a las víctimas de años anteriores a 1985 pero determina que no se incluyan en el

RUV.
66 Los menores de edad reciben la indemnización mediante un encargo fiduciario vigente hasta su mayoría de edad.

131
 Ley 418 de 1997
Sentencia SU 254
(Resolución 8381 Red Decreto 1290 de Decreto 4800 de
Hecho Victimizante de 2013 - Corte
de Solidaridad 2008, Art. 5 2011, Art. 149
Constitucional
Social)
Salarios Mínimos Legales Vigentes

Homicidio, desaparición forzada y secuestro 40 40 40

Lesiones que produzcan incapacidad permanente 40 40 40
Lesiones que no produzcan incapacidad permanente 30 30
Tortura y tratos inhumanos y degradantes 30 30
Delitos contra la libertad e integridad sexual 30 30
Reclutamiento ilegal de menores 30 30
Desplazamiento forzado 27 17 27

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Es bueno resaltar que recientemente, la Sentencia SU 254 de abril de 2013 emanada de la

Corte Constitucional fijó en 27 smlv la indemnización administrativa por desplazamiento forzoso
corrigiendo la reducción de que fue objeto en el decreto 4800 de 2011 (hasta 17 SMLV).

5.1.3 Universo a indemnizar

Una de las primeras consecuencias de la puesta en marcha de la Ley 1448 de 2011 fue el
incremento en el número de personas como de hechos victimizantes ante el registro único de
víctimas. Luego de dos años de expedida la ley la I-ENV_CGR-2013 corroboró esa tendencia de
ampliación, como también el nivel de sub-registro que tiene el gobierno de 14,4% de las personas,
15,2% en los grupos familiares y 15,8% en los hogares, como se tuvo ocasión de mostrar en el
capítulo tres. La implicación de este resultado, es la necesidad de la redefinición de las metas, dado
que el universo a reparar es mayor, lo que por supuesto afecta las proyecciones de indemnización
administrativa.

La I-ENV_CGR-2013 entrevistó a una muestra de individuos desplazados y a sus grupos

familiares; los resultados estiman que los primeros suman 5.611.984 y los segundos 1.388.591
para un promedio de 4.04 individuos por grupo. La encuesta diferenció a personas que a la fecha
de recolección de la información se encontraban incluidos y no incluidos en el RUV con los
resultados que aparecen en el cuadro 5.2.

Cuadro 5.2 -Personas desplazadas por género e inscripción en el RUV

132
 Total RUV No RUV
Genero
Personas (cve %) Personas (cve %) Personas (cve %)

Hombres 2.631.214 46,9 2.249.641 40,1 381.573 6,8

Mujeres 2.980.770 53,1 2.556.693 45,6 424.077 7,6
Total 5.611.984 100,0 4.806.334 85,6 805.650 14,4
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-1: Redefinición de las metas de reparación

El universo a indemnizar por reparación administrativa causada por desplazamiento

forzado a diciembre de 2013 es de 5.611.984 personas, de las cuales el 85.6% de las
personas desplazadas se encuentran inscritas en el RUV. Por género, las mujeres son la
mayoría (53,1%), tendencia que se mantiene en la población RUV y no RUV. Eso implica que
las metas y rutas trazadas en los Conpes 3712 de 2011 y 3726 de 2012 deben ser redefinidas.

Este resultado deja en la lista de espera para recibir indemnización administrativa a 805.650
personas que no están en el RUV, de las cuales 761.016 lo son por desplazamiento y 44.634 por
otros hechos victimizantes adicionales. La CGR recuerda que la I-ENV_CGR-2013 se ocupa del
83% de la población víctima y que por lo tanto, en los cálculos de indemnización administrativa
quedan faltando el 17% de las víctimas que únicamente tuvieron otros hechos victimizantes.

Por otra parte, la I-ENV_CGR-2013 estima en 413.928 las personas del sub-grupo de
desplazados que sufrieron hechos victimizantes adicionales, por los cuales, esas víctimas también
tienen derecho a indemnización administrativa aunque sin exceder el total de los 40 SMLV (cuadro
5.3).

Una de las falencias que la CGR ha encontrado en el seguimiento y monitoreo a la política

pública de atención y reparación a las víctimas del conflicto, a través de sus informes de auditoría
y de política pública, consiste en que en su inicio no había un registro administrativo sólido acerca
de las personas y de los hechos victimizantes para el periodo de 1985 a 2013.67Esa situación

67 La mayor parte de las conclusiones de esos trabajos se encuentra consignada en los tres informes al Congreso presentados por
la Comisión de Seguimiento y Monitoreo, y en lo que respecta a este acápite en los capítulos relacionados con los sistemas de
información del Sistema de Atención y Reparación a las Víctimas.

133
implicó demoras y retrasos en la calificación de la condición de víctima y, luego, en el proceso de
registro y pago de la indemnización administrativa, proceso que ha mejorado pero que continúa a
un ritmo en que la demanda en potencia por ese mecanismo de reparación es cada vez más alta,
por ello la mejora en la calidad del registro es necesaria.

Cuadro 5.3 -Personas desplazadas con hechos victimizantes adicionales e inscripción en el RUV
Con hechos
Víctimas de
Condición de víctimizantes Total
desplazamiento
inscripción en el RUV adicionales
Personas % Personas % Personas %

Total 413.928 7,4 5.198.056 92,6 5.611.984 100,0

Inscritas en RUV 369.293 6,6 4.437.041 79,1 4.806.334 85,6
No inscritas en RUV 44.634 0,8 761.016 13,6 805.650 14,4

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-2: Otros hechos victimizantes inscritos y no inscritos

El 7.4% de las personas desplazadas fue víctima de otros hechos victimizantes, el 6,6%
están inscritas en el RUV y el resto 0,8% están sin inscribir.

La I-ENV_CGR-2013, como se mencionó en el capítulo de metodología, ha llegado a

establecer una estimación de la situación del desplazamiento y de los otros hechos victimizantes
ocurridos al 11,9% de la población colombiana víctima de la violencia. Una de las principales
diferencias con el RUV, es que este último, es un registro basado en la declaración directa de las
personas, que ya posee un estimado de los otros hechos victimizantes ocurridos a personas que no
han sido desplazadas. En lo que atañe al desplazamiento las dos informaciones son iguales.

Hecha esa claridad, es posible observar que con la expedición de la Ley 1448 de 2011,
aumentó el registro, se ha cualificado mejor y las personas víctimas han tenido una mayor
disposición para contar su pena, aún a pesar de la amenaza latente que hay sobre muchos de ellos.
Hasta la expedición del Conpes 3712 de 2011, el ejecutivo había generado un registro de mínimos,
muy por debajo de las decisiones que habían tomado las Cortes en el pasado en materia de

134
indemnización administrativa. Lo que la I-ENV_CGR-2013 y el RUV actual demuestran es que el
universo de las víctimas es mucho más alto que los anteriores registros (cuadro 5.4).

Cuadro 5.4- Hechos victimizantes según I-ENV_CGR-2013 y otras fuentes de registro

Consejo de I-ENV_CGR-
Hechos Víctimizantes CIDH 1290 de 2008 4800 de 2011 3712 de 2011 RUV**
Estado 2013*

1. Homicidio, desaparición forzada y secuestro 514.773 514.773 514.773 514.773 108.100 339.241 872.134
Homicidio 401.314 401.314 401.314 401.314 72.600 260.828 737.313
Desaparición forzada 65.820 65.820 65.820 65.820 22.200 67.635 102.480
Secuestro 47.639 47.639 47.639 47.639 13.300 10.778 32.341
2. Tortura y tratos inhumanos y degradantes 7.933 7.933 7.933 7.933 3.400 34.437 9.812
3. Lesiones que le causaron incapacidad permanente 2.100 11.185
4. Lesiones que le causaron incapacidad parcial 3.900 13.957
5. Violación u otros delitos contra la libertad e integridad sexual 13.000 20.274 3.654
6. Reclutamiento forzado de menores 3.500 19.478 7.726
7. Otros 7.020 272.587
Subtotal sin desplazamiento 522.706 522.706 522.706 522.706 134.000 445.593 1.165.913
8. Desplazamiento
Grupos Familiares 905.114 905.114 618.000 1.388.591
Personas 4.850.559 4.850.559 3.875.114 3.875.114 2.657.400 5.611.984 5.514.336
Total hechos víctimizantes 5.373.265 5.373.265 4.397.820 4.397.820 2.791.400 6.057.577 6.680.249

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN. Registro Unico de Victimas (RUV). CONPES 3712 de 2011. Comisión de Seguimiento de la Política Pública de Desplazamiento
Forzado (2011), El Reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento Forzado. Reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios (1ed. Vol.10) Bogotá D.C.
*La I-ENV_CGR 2013 reporta los otros hechos victimizantes que también le sucedieron a la población desplazada. No reporta la información de los otros hechos victimizantes sin
desplazamiento.
**A partir de la información del RUV con corte a Noviembre de 2013.

Otro aspecto que la I-ENV_CGR-2013 revela es que el desplazamiento también está unido
en muchos casos a otros hechos victimizantes; igualmente, que no es posible que la política pública
de atención y reparación a las víctimas continúe sobre la misma base definida por el Conpes 3712
de 2011 y con él, las rutas de atención (definidas en el Conpes 3726 de 2012) y una estructura
institucional de atención. El diagnóstico que la CGR ha querido presentar no sólo a través de esta
Encuesta sino de todo el plan de seguimiento, implica que las acciones adelantadas entre 2011 y
2013 en la política de atención y reparación a las víctimas deberán ser redefinidas sobre un
universo de víctimas nuevo y más amplio e incluyente, para así cumplir con la meta de reparación
establecida en la Ley 1448 de 2011 en el año 2021.

5.1.4 Reparación con indemnización administrativa por desplazamiento

El análisis de los registros administrativos nos permite saber con exactitud el número de
indemnizaciones administrativas otorgadas y el valor de la erogación presupuestal por dicho

135
concepto.68 Es como tal un reporte importante y necesario, su complemento consiste en saber a
cuántas personas y grupos familiares se debería indemnizar, de esa manera el siguiente paso es
construir uno o varios indicadores que permitan hacer el seguimiento en el cumplimiento de la
meta así definida. En esa dirección apunta la I-ENV_CGR-2013, permitiendo estimar el número
de víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado indemnización por cada hecho
victimizante y cuál ha sido la respuesta del gobierno ante su demanda.

Gráfico 5.1. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985, inscritos en el RUV.
Según solicitud de indemnización administrativa por desplazamiento forzado
e institución ante quien solicitaron la indemnización

Proposición de resultado 5-3: Indemnización administrativa I

La I-ENV_CGR-2013 muestra que sólo el 8,7% de los grupos familiares desplazados,
inscritos en el RUV, han solicitado indemnización administrativa.

Sobre el total de los grupos familiares (1.388.591) solamente el 8.7% de los inscritos en el
RUV (aproximadamente 105.533 grupos familiares) y el 1,1% de los no inscritos habían solicitado
la indemnización administrativa a noviembre de 2013. En el conjunto, sumando la población
inscrita y la no inscrita al RUV, el resultado de las solicitudes de indemnización es de 7,6% de los

68De acuerdo con el registro administrativo de la UARIV, a mayo de 2013 se habían otorgado 158.076 indemnizaciones
administrativas por un valor de 922 mil millones de pesos. Sobre el particular ver el capítulo octavo (p. 535) del segundo informe de
seguimiento y monitoreo a la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras 2012 – 2013 realizado por la comisión
de seguimiento de los organismos de control.

136
grupos familiares, en consecuencia el trecho por cubrir es del 92,4% (gráfico 5.1). Se trata de un
resultado muy bajo, si se tiene en cuenta que la ley ya tiene dos años de vigencia y le restan ocho
para resarcir en uno de los componentes de la reparación, a todos los grupos familiares bajo la
forma de indemnización administrativa. Es conveniente recordar que en el universo aquí calculado
sólo se contempla a la población en desplazamiento forzado y falta incorporar al resto de víctimas
con hechos victimizantes distintos al citado.

Esa indemnización fue solicitada por un 47.6% de los grupos familiares desplazados ante
la UARIV por el proceso regular, el 29,2% lo hizo ante la antigua Acción Social mediante los
mecanismos de acción de tutela o derecho de petición, el 12,5% ante la antigua Comisión Nacional
de Reparación por Justicia y Paz y el 10,7% ante un juez y mediante acción de tutela contra la
Unidad de Víctimas. En consecuencia, el resultado de los grupos familiares que solicitaron dicha
indemnización revela que ante la nueva Unidad de Víctimas creada por la Ley 1448 de 2011
solicitaron indemnización administrativa el 58,6% que corresponde al 5,1% del total del 8,7% que
solicitó indemnización, el resto se corresponde con acciones interpuestas antes de la expedición
de la Ley 1448 de 2011.

5.1.5 Población en desplazamiento que no han solicitado indemnización

El 92.4% de los grupos familiares desplazados (equivalentes a alrededor de 5.185.473

personas) no ha solicitado indemnización administrativa ni interpuesto demanda judicial por los
delitos de que fue víctima (ver cuadro 5.5) debido, principalmente, al desconocimiento de sus
derechos, a qué no saben cómo ni ante quien solicitar ese derecho y en una proporción importante
de los que no están inscritos en el RUV, a que sienten temor de hacerlo, todo lo cual conlleva
responsabilidades en materia de difusión de la ley, de los derechos a que tiene la víctima y en
últimas, exige un adecuado funcionamiento de la administración de justicia, aún en el escenario
de justicia transicional (gráfico 5.2).

Cuadro 5.5 -Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985

Por condición de inscripción en el RUV, que no han solicitado indemnización administrativa69

69La pregunta que se realizo fue por la no solicitud, de manera que los que solicitaron es un dato derivado de restar el 100% de la
población.

137
 No Inscritos en el
Solicitud de indemnización Total Inscritos en el RUV
RUV
administrativa
% cve (%) % cve (%) % cve (%)

No han solicitado indemnización 92,4 0,5 91,3 0,6 98,9 0,5

Solicitaron 7,6 8,7 1,1

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-4: Indemnización administativa II

El 92.4% de los grupos familiares desplazados no ha solicitado indemnización

administrativa ni ha entablado demandas judiciales

Gráfico 5.2 -Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985, por condición de inscripción RUV, razón
principal para no solicitar indemnización administrativa, o no han puesto una demanda administrativa o interpuesto
demanda judicial por el desplazamiento forzado

Proposición de resultado 5-5: Indemnización administrativa III.

El 57.6% de los grupos familiares desplazados desconoce su derecho a indemnización y a

interponer demandas judiciales. El 24,9% no saben cómo ni ante quién hacerlo.

Entre las consecuencias de mayor impacto del nuevo universo de las víctimas y como ya
se mencionó en la introducción está en el efecto fiscal que tendrá sobre las finanzas públicas tener
un universo de las víctimas mayor al estimado en 2011. Sólo en indemnización administrativa, el
Conpes 3712 estableció una suma total de $6.395 mil millones, con el nuevo universo de las

138
víctimas por desplazamiento el monto total para el período de vigencia de la ley sería de $23.095
mil millones.

5.1.6 Población desplazada con otros hechos victimizantes

Como vimos atrás, la I-ENV_CGR-2013 estima en 413.928 las personas desplazadas que
han sido objeto de hechos victimizantes adicionales, el 23.2% de ellas (alrededor de 96.031
personas) han solicitado indemnización. Muchas de ellas pueden haberla solicitado también por el
hecho victimizante desplazamiento. Las solicitudes fueron aprobadas en la gran mayoría de los
casos (aproximadamente 50.739 personas); las víctimas que ya recibieron la indemnización (el
77%) en su gran mayoría (aproximadamente 27.644 personas) no se sienten reparados, sólo se
consideran medianamente reparados una minoría (10.067 personas) y altamente reparados una
proporción muy baja.

Cuadro 5.6 -Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985

Por condición de inscripción en el RUV que solicitaron indemnización, según estado de la solicitud
Total Inscritos en el RUV No Inscritos en el
Aspectos de la solicitud de indemnización por hechos diferentes a desplazamiento forzado Personas
% cve (%) % cve (%) % RUV cve (%)

Total de personas con hechos diferentes al desplazamiento 96.031 100,0 100,0 100,0
Ya le dieron respuesta 57.139 59,5 6,2 59,5 6,4 63,6 *
I. La solicitud de demanda fue aprobada 50.739 88,8 3,4 89,2 3,4 83,3 *
Ya recibió la indemnización aprobada (personas de 18 años y más) 39.323 77,5 5,7 76,7 6,0 88,6 15,1
Con el monto recibido se considera altamente reparado (personas de 18 años o más) 1.612 4,1 * 4,3 * 0,6 *
Con el monto recibido se considera medianamente reparado (personas de 18 años o más) 10.067 25,6 * 26,2 * 19,3 *
No se siente reparado con el monto (personas de 18 años o más) 27.644 70,3 7,6 69,5 8,0 80,1 *
II. La solicitud de demanda fue negada 6.400 11,2 * 10,8 * 16,7 *
Le informaron la razón por la cual fue negada 4.377 68,4 * 74,5 * 10,9 *

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

* Información estadisticamente no significativa

Proposición de resultado 5-6: Indemnización administrativa IV.

Fueron aprobadas el 88.8% de las solicitudes de indemnización realizadas por personas y

por delitos diferentes a desplazamiento (Indicador IGED débil). El mismo indicador con
respecto a las personas que sufrieron el hecho victimizante es de apenas el 12,3% (Indicador
IGED fuerte)

El indicador de goce efectivo de derechos (calculado a partir de los datos del cuadro) estaría
dado entonces por la respuesta dada a la solicitud de indemnización de las personas que tuvieron

139
otros hechos victimizantes diferentes al desplazamiento que da como resultado el 88,8%. Sin
embargo, para el cumplimiento pleno del derecho y de la garantía que le corresponde al Estado, la
población objetivo de indemnización administrativa no es sólo la que solicita sino la afectada, que
en este caso en particular, corresponde a aproximadamente 413.928 personas, así la tasa de
indemnización hasta el momento sólo llegaría para este tipo de hechos al 12,3%.

Es importante diferenciar la indemnización administrativa, otorgada a los grupos familiares

por causa del desplazamiento forzado de la indemnización administrativa otorgada a las personas
por causa de otros hechos victimizantes. Del 8,7% de grupos familiares víctimas del
desplazamiento forzado que solicitaron indemnización administrativa, el 76,8% no reportó
solicitudes por hechos victimizantes diferentes al desplazamiento, el restante 23,2% reportó otros
hechos victimizantes adicionales, los más significativos, se refieren al asesinato de lo conyugues,
los hijos o hijas y del padre o la madre (cuadro 5.7)

Cuadro 5.7 - Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985.

Según otros hechos victimizantes por los cuales solicitaron indemnización

Hechos Victimizantes % cve (%)

I. Por ninguno de los hechos 76,8 1,9

II. Por uno o más hechos 23,2 6,4
Asesinato del cónyugue 5,3 14,9
Asesinato de hijos/ as 5,3 14,8
Asesinato de padre o madre 9,5 10,8
Subtotal 20,1
Otros hechos víctimizantes 3,1
Subtotal II 23,2
Total I + II 100,0

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

1/ Incluye las respuestas para los otros hechos victimizantes declarados
pero cuyo coeficiente de variación no resulta significativo. Se trata de la
desaparición forzada del cónyugue, de hijos/as, de padre o madre, el
secuestro, la tortura y tratos inhumanos y degradantes, la incapacidad,
permanente o parcial, la violación y otros delitos contra la integridad sexual,

Proposición de resultado 5-7: Indemnización administrativa V.

La I-ENV_CGR-2013 muestra que el 76,8% de las víctimas de desplazamiento forzado no

han solicitado indemnización administrativa por otros hechos victimizantes.
140
 Otra forma de ver los anteriores resultados es mediante el cálculo de los IGED de
indemnización administrativa:
IGED de indemnización

Definición Total Cve (%) RUV Cve (%) No RUV Cve (%)

IGED - Indemnización admintrativa 14,8% 14,8% 14,8% 14,9% 13,9% 125,4%

IGED complementario. Indemnización administrativa – vía administrativa No aplica 19,6% 18,1% No aplica
IGED complementario. Indemnización administrativa – vía judicial 10,6% 24,6% 10,5% 25,2% 13,9% 125,4%
IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía administrativa No aplica 50,5% 11,0% No aplica
IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía judicial 54,8% 8,8% 55,1% 9,3% 53,0% 25,9%

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

5.1.6.1 IGED –Indemnización administrativa

Nombre del Todas las víctimas de desplazamiento forzado que han solicitado indemnización, han
indicador sido indemnizadas.

Formula Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que han
solicitado indemnización y han sido indemnizadas/ Número de víctimas de
desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que han solicitado indemnización
(Vía judicial + vía administrativa).

Alcance *Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 15,375

total Denominador 103,931
Estimación 14.8
c.v.e. (%) 14.8

Desplazados Numerador 15,041

incluidos en el Denominador 101,519
RUV Estimación 14.8
c.v.e. (%) 14.9

Desplazados no Numerador 335

incluidos en el Denominador 2,412
RUV Estimación 13.9
c.v.e. (%) 125.4

141
5.1.6.2 IGED complementario. Indemnización administrativa – vía administrativa

Nombre del Complementario, Indemnización por desplazamiento por vía administrativa

indicador

Formula Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que han
solicitado indemnización por este delito, por vía administrativa y han sido
indemnizadas/Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el
RUPD que han solicitado indemnización por este delito, por vía administrativa.

Alcance *Este indicador sólo aplica para grupos familiares desplazados inscritos en el RUV.

*Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 9,473

incluidos en el Denominador 48,288
RUV Estimación 19.6
c.v.e. (%) 18.1

5.1.6.3 IGED complementario. Indemnización administrativa – vía judicial

Nombre del Complementario, Indemnización por desplazamiento por vía judicial

indicador

Formula Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que han
solicitado indemnización por este delito, por vía judicial y han sido indemnizadas /
Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que han
solicitado indemnización por este delito, por vía judicial.

Alcance *Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 5,902.80

total Denominador 55,643.10
Estimación 10.6
c.v.e. (%) 24.6

Desplazados Numerador 5,568

incluidos en el Denominador 53,231
RUV Estimación 10.5
c.v.e. (%) 25.2

142
 Desplazados no Numerador 335
incluidos en el Denominador 2,412
RUV Estimación 13.9
c.v.e. (%) 125.4

5.1.6.4 IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía administrativa

Nombre del Complementario, Indemnización por otros hechos victimizantes por vía administrativa
indicador

Formula Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que

tienen derecho a una indemnización por delitos diferentes al desplazamiento forzado, la
han solicitado por vía administrativa y han sido indemnizadas / Número de víctimas de
desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que tienen derecho a una
indemnización por delitos diferentes al desplazamiento forzado y la han solicitado por
vía administrativa.

Alcance *Este indicador sólo aplica para personas inscritas en el RUV que sufrieron
desplazamiento y otros hechos victimizantes.

Nivel Personas

Desplazados Numerador 22,489

incluidos en el Denominador 44,514
RUV Estimación 50.5
c.v.e. (%) 11.0

5.1.6.5 IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía judicial

Nombre del Complementario, Indemnización por otros hechos victimizantes por vía judicial
indicador

Formula Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que

tienen derecho a una indemnización por delitos diferentes al desplazamiento
forzado, la han solicitado por vía judicial y han sido indemnizadas / Número de
víctimas de desplazamiento forzado incluidas y cesadas en el RUPD que tienen
derecho a una indemnización por delitos diferentes al desplazamiento forzado y
la han solicitado por vía judicial.

Alcance *Este indicador sólo aplica para personas que sufrieron desplazamiento y otros
hechos victimizantes.

Nivel Personas

Desplazados Numerador 27,387

total Denominador 49,956
Estimación 54.8

143
 c.v.e. (%) 8.8

Desplazados Numerador 24,341.60

incluidos en el Denominador 44,214
RUV Estimación 55.1
c.v.e. (%) 9.3

Desplazados Numerador 3,045

no incluidos en Denominador 5,742
el RUV Estimación 53.0
c.v.e. (%) 25.9

5.2 Empleo y Generación de Ingresos

Desde 1997, con la expedición de la Ley 387, se incorporó la estabilización

socioeconómica entre las medidas de política para la población víctima de desplazamiento forzado.
El diseño vigente incluye normas de dicha Ley, que se refieren, de manera general, a la obligación
gubernamental de emprender acciones para la estabilidad social y económica de los retornados o
reubicados. La Ley 1448 de 2011, incorpora la formación y generación de empleo como medidas
reparadoras y remite a lo dispuesto en la Ley 387 de 1997 sobre estabilización socioeconómica
para población desplazada.

No obstante, la política se ha venido perfilando en respuesta a las exigencias de la Corte

Constitucional para que el Estado asuma el deber de identificar las características, condiciones y
alternativas de subsistencia de la población desplazada, así como evaluar las posibilidades de
emprender proyectos de estabilización económica individuales o colectivos que permitan generar
ingresos y, por lo tanto, la subsistencia autónoma de los grupos familiares. Se trata de diagnosticar
las carencias y, sobre todo, las potencialidades y conocimientos en productividad, superar
rápidamente la etapa de diseño de los programas y avanzar en su ejecución. La Corte ha insistido
en la conveniencia de garantizar la generación de ingresos y subsistencia autónoma de los
retornados para contribuir a superar la condición de vulnerabilidad.

La formulación vigente de la política incluye cuatro etapas: puerta de entrada; procesos de

caracterización y enrutamiento en los que, a partir de los perfiles productivos territoriales y la
caracterización socio laboral, se orienta a la población a la tercera etapa, en la que se encuentran
los servicios específicos de generación de ingresos: formación, intermediación y enganche laboral

144
y emprendimiento y fortalecimiento; en la cuarta etapa se obtendrían los resultados esperados. Si
bien, parece un marco de política coherente, los programas vigentes aún no se integran como lo
contempla la ruta y dejan en evidencia la necesidad de avanzar en una estructura más articulada y
coordinada.

Pese a que, desde el inicio, la política se fundamenta en una metodología que permitiría
cotejar perfiles productivos del territorio con perfiles laborales de la población para tener insumos
al diseñar la estrategia de generación de empleo, apenas en 2013 se diseñó la metodología de
construcción de los perfiles productivos municipales y, en ese mismo año se elaboraron 44 de
ellos. El diagnóstico del PND reconoce que hay falencias en generación de ingresos para avanzar
en el reto de garantizar Goce Efectivo de Derechos (GED) a la población desplazada y que falta
coordinación y acompañamiento de las políticas de empleo, emprendimiento y generación de
ingresos.70 En respuesta, se propone como lineamiento de política pública “realizar reformas
estructurales para lograr la articulación de las políticas de vivienda, generación de ingresos y
restitución de tierras, en el marco del retorno o la reubicación”.

Cuadro 5.8 - Porcentaje de personas de 10 años y más desplazadas a partir de 1985.

Según posición ocupacional y afiliación al Sistema de Seguridad Social
Porcentajes para total de personas desplazadas
Posición Ocupacional
Total cve (%) Hombres cve (%) Mujeres cve (%)

Obrero o empleado de empresa particular o

34.7 2.3 39 2.7 28.9 4
del gobierno
Obreros o empleados, con afiliación al
19.6 5 22.4 6 15.5 9.2
Sistema de Seguridad Social
Obreros o empleados, sin afiliación a Sistema
71.1 1.6 66.9 2.3 77.3 2.1
de Seguridad Social
Empleado doméstico 6.4 6.3 0.2 48.7 14.8 6.1
Jornalero o peón 7.7 5.7 11.6 6 2.5 15.9
Trabajador independiente 49 1.7 47.5 2.3 50.9 2.5
Independientes con afiliación a EPS y Fondo
0.9 23.7 1 30.1 0.8 38.4
de Pensiones
Independientes sin afiliación a EPS y Fondo
98.4 0.3 98.3 0.4 98.5 0.4
de Pensiones
Ayudante sin remuneración o trabajador familiar sin remuneración
2.2 10.9 1.7 16.3 2.9 14.6

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

70Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. “Prosperidad para todos”. Resumen Ejecutivo. Pág. 20

145
 Proposición de resultado 5-8: Ocupación laboral

La I_ENV_CGR-2013 muestra que el 34.7% de las víctimas de desplazamiento forzado que

se encuentran ocupadas, tienen vinculación laboral a empresas particulares o
gubernamentales. De estas, poco menos del 20% cuentan con afiliación al sistema de
seguridad social

Aunque se han registrado avances en el diseño, aún falta articular y consolidar una política
de formación, empleo, generación de ingresos y estabilización socioeconómica orientada a las
víctimas del conflicto armado que incorpore en un esquema único la estrategia para permitir a las
víctimas incorporarse a la vida económica y social del país. Esa estrategia es apremiante, dada la
situación de vulnerabilidad de la población.

Como se indicó en el capítulo 3 de caracterización, sólo el 44% de la población en edad

laboral, se encuentra ocupada y de ellos sólo el 34.7% se encuentra vinculado a una empresa
particular o gubernamental, pero en su mayoría (71.1%) sin ningún tipo de afiliación al sistema de
seguridad social. Es decir, que se trata de vinculaciones temporales de muy corta duración y, por
consiguiente, poco estables. De manera concomitante, gran parte de la población trabaja por cuenta
propia; el 49% de la población ocupada dice ser trabajador independiente, con unas condiciones
mucho más precarias en términos de seguridad social, puesto que más del 98% carecen de
seguridad social (ver cuadro 5.8). Esta situación se corrobora, al examinar el tipo de contratación:
el 75.2% de quienes ostentan una relación formal (obrero, empleado o jornalero), no cuentan con
contrato escrito de trabajo (cuadro 5.9).

Cuadro 5.9 - Porcentaje de personas de 10 años y más desplazadas a partir de 1985.

Según tipo de contratación.
Porcentaje para total de personas desplazadas de 10 años y más
Tipo de Contratación ocupadas
Total cve (%) Hombres cve (%) Mujeres cve (%)

Contrato esctiro a término indefinido 11.4 6,9 13.8 8 7.9 13,4

Contrato escrito a término fijo 11.4 6,9 10.9 9,2 12.2 10,5
Sin contrato escrito 75.2 1,4 72.6 2 79.1 2
No sabe si tiene contrato escrito 1.9 17,9 2.6 19,5 0.8 44,2
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

146
La encuesta muestra que el 34.7% de las víctimas de desplazamiento forzado que se encuentran
ocupadas, tienen
Proposición vinculación
de resultado laboral
5-9: a empresas
Vinculación particulares o gubernamentales. De estas,
laboral
poco menos del 20% cuentan con afiliación al sistema de seguridad social
L a I_ENV_CGR-2013 muestra que el 75.2% de las víctimas de desplazamiento forzado que
se encuentran ocupadas y tienen vinculación laboral como asalariados, no cuentan con un
contrato escrito de trabajo.

Del lado de los ingresos, la situación evidenciada por la encuesta, es mucho menos
alentadora. Solo el 23.3% de la población ocupada percibe un ingreso igual o superior a un salario
mínimo de 2013 ($589.500) y cerca del 40% perciben menos de medio salario mínimo al mes
($294.750) (cuadro 5.10).

Cuadro 5.10. Porcentaje de personas de 10 años y más desplazadas a partir de 1985.

Según ingreso monetario corriente, en rangos de salario mínimo mensual de 2013.
Porcentaje para total de personas desplazadas de 10 años y más ocupadas
Ingreso Monetario Corriente
Total cve (%) Hombres cve (%) Mujeres cve (%)

Menos de 1/4 de un SMLV (menos de $147.375) 16.2 3,7 12.2 5,8 21.5 4,8
De 1/4 a menos de 2/4 de un SMLV (de
22.7 3 17.5 4,7 29.6 3,9
$147.375 a menos de $294.750)
De 2/4 a menos de 1 SMLV (de $294.750 a
22.1 3,1 22.1 4,1 22.2 4,7
menos de $442.125)
De 3/4 a menos de 1 SMLV (de $442.125 a
12.8 4,3 16 5 8.5 8,3
menos de $589.500)
Un SMLV o más ($589.500 o más) 23.3 3 29.7 3,3 14.8 6,1
Sin información de ingresos monetario o
2.9 9,6 2.5 13,6 3.4 13,5
corriente
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-10: Vinculación laboral – Salario.

La I_ENV_CGR-2013 muestra que sólo el 23,3% de las víctimas de desplazamiento forzado

que se encuentran ocupadas perciben ingresos iguales o superiores a un salario mínimo,
mientras que cerca del 40%, percibe menos de medio salario mínimo al mes.

Estas cifras son un claro indicador de la precaria situación que viven los hogares
desplazados, víctimas del conflicto armado. Muy pocas personas, de esta población acceden a un
empleo formal con una remuneración medianamente digna. Esta situación se vuelve dramática si

147
se tiene en cuenta el número de personas que dependen del exiguo ingreso de quien se encuentra
ocupado. De acuerdo con los datos del gráfico 5.3, en el 46% de los hogares se encuentra que más
de tres personas dependen de quien se encuentra ocupado en alguna actividad económica
remunerada, mientras que sólo en el 4% de los hogares hay una persona por cada ocupado que
devenga ingresos.

Gráfico 5.3 -Porcentaje hogares con personas desplazadas a partir de 1985, según relación entre el total de personas
del hogar y el total de personas ocupadas mayores de 18 años que reciben ingresos en dinero.

4%
9% Una persona por cada
ocupado
Entre 1 y menos de 2
personas por cada ocupado

16% Dos personas por cada

46% mayor ocupado
Entre 2 y menos de 3
personas por cada ocupado
Tres personas por cada
10% ocupado
Más de tres personas por
cada ocupado
15%

Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR-UN

Proposición de resultado 5-11: Tasa de dependencia por ocupado.

La I_ENV_CGR-2013 muestra que el 46% de los hogares víctimas de desplazamiento

forzado en los que se encuentra al menos una persona ocupada que percibe ingresos hay más
de tres personas por cada ocupado.

Asimismo, la encuesta muestra que esa mayor dependencia la deben asumir mujeres cabeza
de hogar y que está relacionada con la vulnerabilidad ocasionada por el conflicto. Así se evidencia
en el gráfico 5.4, allí puede observarse que el número de dependientes, que es coherente con la del
gráfico 5.3, es mayor para los hogares cuyo hecho victimizante es más reciente, pero en todos los
períodos, los hogares con jefatura femenina tienen un mayor número de dependientes. Estos
resultados son similares a los obtenidos por grupo etario como se tuvo la oportunidad de mostrar
en el capítulo tres.

148
 Gráfico 5.4- Tasa de dependencia económica de los hogares con personas desplazadas a partir de 1985
Por sexo del jefe (a) del hogar, según año del último o único desplazamiento

Proposición de resultado 5-12: Dependencia y jefatura del hogar.

La I_ENV_CGR-2013 muestra que el número de personas dependientes es mayor en los

hogares que han sufrido más recientemente el desplazamiento pero, desde 1985, son los
hogares con jefatura femenina, los que registran un mayor número de dependientes.

Todas estas circunstancias: bajo número de ocupación, escaso acceso a la seguridad social,
bajo ingreso, elevado número de dependientes económicos, evidenciadas en esta I-ENV_CGR-
2013 conducen a inferir que los hogares víctimas del desplazamiento forzado aún se encuentran
en un elevado nivel de vulnerabilidad, por lo que deben acudir a la oferta asistencial que ofrece el
gobierno para garantizar su subsistencia. Así, mientras no se fortalezca la política orientada a
generar ingresos y estabilización económica a las víctimas del conflicto armado, a través de su
vinculación formal con los procesos de producción y distribución de la economía, no podrá
aspirarse a que esta población supere su estado de indefensión.

149
5.2.1 IGED de generación de ingresos

Definición Total Cve (%) RUV Cve (%) No RUV Cve (%)

IGED – Generación de ingresos – Dependencia económica 54,0% 2,2% 53,1% 2,5% 58,3% 5,2%
IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de indigencia 64,5% 1,8% 63,6% 2,0% 68,8% 4,2%
IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de pobreza 20,0% 4,9% 18,9% 5,5% 25,7% 10,5%
IGED complementario. Generación de ingresos – ingresos personas de 60 y más 68,0% 3,9% 67,9% 4,3% 68,4% 8,9%
IGED complementario. Generación de ingresos – Asalariados 55,5% 2,2% 55,7% 2,4% 54,1% 5,7%
IGED complementario. Generación de ingresos – Independientes 55,1% 2,2% 55,3% 2,4% 54,3% 5,7%

Fuente: I Encuesta Nacional de Víctimas 2013 - CGR, CID - UN

5.2.1.1 IGED –Generación de ingresos – Dependencia económica (Medida por ingresos)

Nombre del En todos los hogares víctimas del desplazamiento forzado, hay una persona mayor de
indicador 18 años ocupados o pensionados que recibe ingresos en dinero, y la relación entre el
total de personas en el hogar y el total de personas ocupadas o pensionadas es menor o
igual a 3.

Formula Número de hogares víctimas del desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD
en los cuales la relación entre el total de personas en el hogar y el total de personas
ocupadas o pensionadas mayores de 18 años que reciben ingreso en dinero es menor o
igual a tres/ Número de hogares víctimas del desplazamiento forzado incluidos o cesados
en el RUPD.

Alcance No aplica

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 710,230

total Denominador 1,315,975
Estimación 54.0
c.v.e. (%) 2.2

Desplazados Numerador 588,604

incluidos en el Denominador 1,107,532
RUV Estimación 53.1
c.v.e. (%) 2.5

Desplazados no Numerador 121,626

incluidos en el Denominador 208,443
RUV Estimación 58.3
c.v.e. (%) 5.2

150
5.2.1.2 IGED complementario. Generación de ingresos – ingresos personas de 60 y más

Nombre del Complementario, Ingresos personas de 60 años y más

indicador

Formula Número de hogares con adultos mayores de 60 años víctimas del desplazamiento
forzado incluidos o cesados en el RUPD que poseen alguna fuente de ingreso / Número
de hogares víctimas de desplazamiento forzado con adultos mayores de 60 años víctimas
del desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance No aplica

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 159,596

total Denominador 234,707
Estimación 68.0
c.v.e. (%) 3.9

Desplazados Numerador 126,409

incluidos en el Denominador 186,192
RUV Estimación 67.9
c.v.e. (%) 4.3

Desplazados no Numerador 33,186

incluidos en el Denominador 48,515
RUV Estimación 68.4
c.v.e. (%) 8.9

5.3 Vivienda para las víctimas: el derecho a una solución habitacional digna

De acuerdo con el artículo 51 de la Carta política de 1991 “todos los colombianos tienen
derecho a vivienda digna”71. Es deber del Estado fijar “las condiciones necesarias para hacer
efectivo este derecho” y promover “planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”72.

71De acuerdo con la Corte Constitucional en la Sentencia T-958 de 2001 “el derecho a la vivienda digna […], no se reduce a un
derecho a ser propietario de la vivienda en la que se habita. Ello constituye una de las opciones, claramente vinculado a los planes
de financiación a largo plazo. Por el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las características para poder realizar de manera digna el proyecto de vida”.
72Constitución Política de Colombia, 1991. Título II – De los derechos, garantías y los deberes. Capítulo 2 – De los derechos sociales,

económicos y culturales.

151
 Respecto al acceso a las soluciones de vivienda para la población en situación de
desplazamiento, el Gobierno Nacional reglamentó la Ley 387 de 1997 mediante el decreto 2569
de 2000, disponiendo que los componentes de vivienda y tierra serían puestos en marcha a través
de los sistemas que desarrollarían el Banco Agrario, INURBE (hoy Fondo Nacional de Vivienda,
Fonvivienda) y el Incora (hoy Incoder), dentro de sus respectivos planes de atención a población
desplazada, los cuales podrían, subsidiariamente, ser apoyados por la entonces Red de Solidaridad
Social – luego Acción Social y hoy UARIV-, entidad a la que, a su vez, le fueron asignadas las
competencias en materia de coordinación del SNAIPD.

En mayo de 2001, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 951, con el cual reglamentaba
parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio
de vivienda para la población desplazada, disponiendo las nuevas condiciones del subsidio y el
procedimiento de aplicación del mismo. Sin embargo, dada la expedición de la Sentencia T-025
de 2004, en la que se declaró el ECI sobre los derechos de la Población Desplazada, las normas
reglamentarias en materia de vivienda involucran con especial énfasis a esta población
reconociendo los vacíos normativos en lo referente a focalización preferencial, protección y
enfoque diferencial. Así la Corte se pronunció en la Sentencia señalando que:

“[…] las medidas especiales a favor de los desplazados facilitan que éstos se tornen menos vulnerables,
agencian la reparación de las injusticias derivadas del desplazamiento involuntario y se orientan a la
realización efectiva de ciertos derechos de bienestar mínimo que constituyen la base para la autonomía
y el auto-sostenimiento de los sujetos de desplazamiento”.73

Los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, principalmente lo dispuesto

en la citada Sentencia y sus autos 008/09, 383/10 y 219/11, entre otros, señalan que el acceso a la
vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la vivienda,
sino que debe entenderse como un bien familiar que requiere un espacio determinado, en el cual
se desarrollen y se realicen los procesos propios de la sociedad.

En 2005 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 250, por el cual se creó el Plan Nacional
para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, allí se estableció que la
vivienda sería un componente del proceso de estabilización socioeconómica de la población en

73 Sentencia T-025 de 2004.

152
situación de desplazamiento, a partir de la satisfacción de las necesidades básicas habitacionales,
orientadas a brindar una solución de vivienda que cuente con espacios adecuados, condiciones
sanitarias, servicios públicos, calidad de estructura y seguridad de la tenencia.

Luego, mediante el Auto 116/08 la Corte Constitucional aceptó la primera batería de

indicadores de IGED de la población desplazada, incluyendo los que se refieren a vivienda,
considerando aspectos como: seguridad jurídica, espacios suficientes, materiales adecuados,
acceso a servicios públicos, entre otras condiciones de vivienda digna.

Posteriormente, en el Auto 008 de 2009, la Corte manifestó:

“[…] la política de vivienda para la población desplazada, tal y como está concebida desde hace una
década, no es idónea para garantizar a los desplazados el derecho a la vivienda digna, […]” debido a
que constituye un “[…] mecanismo ineficiente en términos de la adecuada destinación de recursos para
la ayuda de esta población y al mismo tiempo idóneo para la protección del goce efectivo de sus
derechos.”

Para la presentación de los resultados de la I-ENV_CGR2013, adicionalmente al recuento

normativo anterior, es importante mostrar de manera sucinta la evolución de los esquemas de
política pública de vivienda, enfocados a la población víctima (antes desplazada).

5.3.1 Política de Vivienda para la Población Desplazada –PVPD- 2009– 2011

Como resultado de la redefinición de la política, la Ley 1190 de 2008 ordena la constitución

de mesas de trabajo, integradas por las entidades adscritas al SNAIPD, para que se realizara la
evaluación y diseño del plan de acción de la política de vivienda para la población desplazada
(PVPD). Conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la orden sexta del Auto 008 de
2009 para la reformulación de la PVPD, se conformó la Mesa Interinstitucional de Vivienda, en la
cual participan el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), Acción Social y el Departamento Nacional
de Planeación (DNP). La reformulación de la política partió de una hipótesis: “la actual política
de vivienda resulta insuficiente para garantizar el Goce Efectivo del Derecho y para generar una
oferta adecuada a la demanda de los hogares en situación de desplazamiento, en términos de

153
cobertura, integralidad, accesibilidad y reconocimiento de la vulnerabilidad de la PD74”.Para
resolver ese dilema se identificaron 4 ejes problemáticos:

Eje problemático 1: deficiente articulación entre la PVPD con la oferta del SNAIPD y débil
aplicación del principio de progresividad en el proceso de estabilización de los hogares; eje
problemático 2: el enfoque de la política de vivienda actual (en 2009) no reconoce suficientemente
la vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento y no ha desarrollado todos los
instrumentos que permitan garantizar el goce efectivo de los derechos; eje problemático 3:
debilidad en la gestión institucional nacional y local de la atención a la PD en materia de vivienda
afronta también dificultades asociadas con la capacidad de gestión de las entidades nacionales y
locales vinculadas al SNAIPD; situación que no permite garantizar acceso oportuno y calidad en
la solución de vivienda; eje problemático 4: la población en situación de desplazamiento enfrenta
altos costos de transacción en la materialización de una solución de vivienda.

Para el abordaje de los ejes problemáticos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911
de 2009, mediante el cual se modificó el Decreto 951 de 2001 y se establecieron otras disposiciones
relacionadas con el subsidio familiar de vivienda para la población en situación de desplazamiento.

No obstante, los cambios generados con el esquema de oferta - demanda, después de 3 años
de aplicación y ante los altos índices de incumplimientos y siniestros en los proyectos presentados,
tanto en vivienda urbana como en vivienda rural, se introdujeron cambios profundos en 2012
respecto a la selección y ejecución de los proyectos de vivienda. Se abandonaron los esquemas
antiguos y se plantearon unos nuevos, cuyo objetivo fue mejorar la eficiencia y eficacia de la
política, dirigiéndolos a que se le entregue a la población beneficiaria una vivienda digna.

Para ello, el Gobierno Nacional lanzó el programa de vivienda urbana de 100.000 viviendas
gratuitas, cuyo esquema de administración de recursos y ejecución de proyectos se hace través de
una fiducia. Y en vivienda rural el esquema de ejecución de proyectos a través de gerencias
integrales.

54Políticade Vivienda para la Población en Situación de Desplazamiento –PVPD-, diagnóstico, lineamientos, instrumentos,
cronograma y presupuesto para su ejecución. Progresos en la implementación de la política- 30 de octubre de 2009. Documento
técnico conjunto entre los Ministerios de Agricultura, Ambiente, DNP y Acción Social de 2009.

154
5.3.2 Nuevo esquema vivienda urbana

El Gobierno Nacional expidió la ley 1537 de 2012, que tiene dentro de uno de sus objetivos:

“Promover la construcción de vivienda que propenda por la dignidad humana, que busque salvaguardar
los derechos fundamentales de los miembros del grupo familiar y en particular de los más vulnerables
y que procure preservar los derechos de los niños, estimulando el diseño y ejecución de proyectos que
preserven su intimidad, su privacidad y el libre y sano desarrollo de su personalidad” 75.

La nueva normatividad introduce cambios en el proceso de implementación de la política,

principalmente en los esquemas de postulación, asignación, selección de operadores y
constructores, los cuales difieren a los que se establecían en el decreto 4911 de 2009. Una de las
novedades radica en que el oferente (ente territorial, no es quien contrata al constructor, sino que
limita su función a la formulación, diseño y presentación de los proyectos). Otro cambio que
introduce la Ley, tal vez el más sustancial, es que se pasa de un subsidio con contrapartidas por
parte de las entidades territoriales y, en algunos casos, del beneficiario, para lograr el cierre
financiero de los proyectos de vivienda, a un subsidio en especie, en donde se entrega a los
beneficiarios una unidad de vivienda sin contrapartidas.

A comienzos de 2013 se expidió entonces, el documento CONPES 3740, de importancia

estratégica del “Programa subsidio familiar de vivienda urbana en especie de Fonvivienda”, con
el fin de establecer las metas y financiación del programa de vivienda gratuita, el cual contiene las
herramientas administrativas y de gestión para su aplicación y ejecución. El documento define que
el objeto del programa de vivienda gratuita es el de:

“Garantizar el acceso efectivo a la vivienda por parte de familias en condiciones de extrema pobreza,
población desplazada por la violencia, afectados por desastres naturales y los que habitan zonas de
riesgo no mitigable, mediante el otorgamiento de subsidios en especie y el aseguramiento de los
servicios complementarios a la vivienda”76.

5.3.3 Nuevo esquema de vivienda rural

75Numeral g artículo 2º de la ley 1537 de 2012

76Conpes 3740 de 2013 pág. 6

155
 Con la expedición y aplicación del decreto 900 de 2012 del MADR, en el que se modifica
el decreto 1160 de 2010 se establecieron cambios en el esquema anterior, principalmente, en las
funciones del oferente y en quién ejecutaría y administraría los proyectos de vivienda. Su objeto
es:
“Establecer las directrices para que las actividades relacionadas con la responsabilidad que demande el
otorgamiento, administración y ejecución del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en su
componente rural a los hogares legalmente habilitados para su postulación, se realicen con eficiencia,
eficacia y efectividad por parte de las Entidades Otorgantes, Oferentes, Operadoras, Ejecutoras y
Evaluadoras.”

De acuerdo con este contexto, I-ENV_CGR-2013 indagó sobre los siguientes aspectos
relacionados con la vivienda de la población víctima: tipo de tenencia y condiciones de la vivienda;
condición de las zonas de ubicación de las viviendas; acceso de la población víctima a los
subsidios; uso de los subsidios recibidos en soluciones habitacionales; restitución de predios
urbanos conforme a la Ley 1448/11.

Los resultados de la Encuesta respecto al tema de vivienda para población desplazada se

presentan a continuación, iniciando por el tipo de vivienda que habitan y la ubicación en zonas de
alto riesgo. De acuerdo con el gráfico 5.5 el 87,7% de los hogares con personas desplazadas habita
viviendas tipo casa, el 5,3% habita en apartamentos y el 7,1% habita otro tipo de viviendas como
cuartos, albergues para población desplazada, entre otros.

Gráfico 5.5. Porcentaje hogares con personas desplazadas por inscripción en el RUV.
Hogares que habitan en cabeceras según ECV-201377, según tipo de vivienda.

77Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2013, DANE

156
Proposición de resultado 5-13: Tipo de vivienda.

La I_ENV_CGR-2013 muestra que la mayor parte de los hogares en situación de

desplazamiento vive en viviendas tipo casa (87,7%). La opción que no es casa ni
apartamento, es 7,1% para el total de los hogares, proporción que es mucho más alta en los
no incluidos en el RUV (albergues, cambuches, etc.).

Al observar los datos por condición de inscripción en el RUV se resalta que el 8,3% de los
hogares no inscritos habitan otros tipos de vivienda, es decir, que cerca de 1 de cada 10 hogares
no inscritos habitan en lugares que por su condición presentan condiciones de inseguridad y
hacinamiento. Estos datos contrastan con los de la Encuesta de Calidad de Vida 2013 del DANE
(ECV-2013), según la cual, de los hogares que habitan en zona urbana, el 52,5% lo hace en
viviendas tipo casa, el 44,4% en viviendas tipo apartamento y el 3,1% en otros tipos de vivienda.
Llama la atención que la proporción de hogares desplazados que habita otro tipo de viviendas
duplica con creces la proporción de hogares en la ECV-2013.

Cuadro 5.11 -Porcentaje de hogares con personas desplazadas a partir de 1985, por jefatura del
hogar
Según zona de ubicación de las viviendas
Porcentaje para el total de hogares con personas
Indicadores de las condiciones de las
Jefatura Jefatura
viviendas tipo casa y apartamento Total cve (%) cve (%) cve (%)
Masculina Femenina

En zonas declaradas de alto riesgo por

16.5 5,5 16.2 7,7 16.7 7,8
autoridades u organización comunitaria
En zonas afectadas por algún evento de alto
13.1 6,3 11.5 9,4 14.6 8,4
riesgo durante 2013
En zonas de alto riesgo y afectada por
7.7 8,4 6.6 12,8 8.9 11,1
inundaciones y desbordamientos, etc
En zonas sin riesgo y sin afectación por
77.4 1,3 78.0 1,8 76.8 1,9
inundación, desbordamiento, etc

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-14: Condiciones de la vivienda.

En materia de condiciones de vivienda, hay hogares que viven en zonas declaradas de alto
riesgo (16,5%), al menos han tenido un evento de alto riesgo (13,1%) y ha estado afectado
por inundaciones y desbordamientos (7,7%). Eso hace que el grado de vulnerabilidad en los
hogares sea alto.

157
 En cuanto a la ubicación en zona de alto riesgo la I-ENV_CGR-2013 encontró que el 77.4%
del total de los hogares de población desplazada (registrada y no en el RUV) tiene su vivienda
ubicada en zonas no afectadas por condiciones de alto riesgo por desbordamiento, inundaciones
etc.
Como se observa en el cuadro 5.11, el 16,5% afirmo tener su vivienda ubicada en zonas
declaradas de alto riesgo por autoridades u organizaciones comunitarias, el 13,1% informó que su
vivienda había sido afectada por un evento de alto riesgo durante el año 2013 y el 7,7% de los
hogares estaba ubicado en zona de alto riesgo y fue afectada por eventos como inundaciones o
desbordamientos.

En cuanto al tipo de tenencia y las condiciones de las viviendas tipo casa o apartamento
habitadas por población desplazada, se destaca que el 24,0% del total de hogares desplazados tiene
una solución habitacional formal, es decir, con propiedad respaldada por escritura pública o con
contrato de arrendamiento escrito. También se puede observar que el 94,5% de los hogares
desplazados no comparte su vivienda con otros hogares y el 72,1% no vive en hacinamiento.

Cuadro 5.12 Porcentaje de hogares con personas desplazadas a partir de 1985, que habitan en vivienda tipo casa o
apartamento, según indicadores de tenencia y condiciones de la vivienda.
Porcentaje para el total de hogares con personas desplazadas

Indicadores de las condiciones de las viviendas Hogares Hogares

tipo casa y apartamento Hogares desplazados desplazados
cve (%) cve (%) cve (%)
desplazados incluidos en no incluidos
el RUV en el RUV
Propia con escritura registrada en arriendo con
24.0 4,5 22.2 5,1 33.5 9,1
contrato escrito
Con un único hogar en la vivienda 94.5 0,6 94.3 0,7 95.4 1,4

Con materiales apropiados en paredes exteriores,

65.9 1,8 65.1 2,0 70.0 4,2
pisos y techos
Con todos los servicios domiciliarios (energía,
56.1 2,2 55.5 2,4 59.0 5,4
alcantarillado, recolección de basuras, acueducto)
En zonas que no hayan sido declaradas ni afetadas
77.3 1,4 77.0 1,5 79.0 3,3
por eventos de alto riesgo

Sin hacinamiento 72.1 1,6 71.3 1,7 76.3 3,6

Con todos los seis indicadores anteriores 11.3 7,1 10.8 7,9 14.1 16,0

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-15: Condiciones de la vivienda.

Sólo el 11,3% de los hogares habita en viviendas con todas las condiciones de una vivienda
digna: de seguridad jurídica (24%), materiales apropiados (65,9%), con todos los servicios
(56,1%), en zonas sin riesgo (77,3), sin hacinamiento (72,1%).

158
 Respecto a las condiciones de la vivienda que la población desplazada habita, sólo el 65,9%
del total de los hogares habita en viviendas con materiales adecuados en paredes exteriores, pisos
y techos, el otro 34,1% no llena esos requisitos; así mismo, el 56,1% de los hogares dice contar en
sus viviendas con todos los servicios públicos domiciliarios básicos, como son acueducto,
alcantarillado, energía y recolección de basuras78, lo que significa que el 43,9% carece de alguno
de esos servicios. Igualmente, se puede observar que el 77,3% las viviendas de los hogares
desplazados se ubican en zonas no afectadas por condiciones de declaración de alto riesgo, el resto
de hogares (22,7% equivalentes a aproximadamente 243.647 hogares) vive en condiciones de
riesgo. La consecuencia de las carencias anteriores, conlleva a que sólo el 11,3% del total de los
hogares de población desplazada reúne los 6 indicadores planteados para medir la tenencia y
condiciones de la vivienda, es decir, formalización de propiedad o arrendamiento con contrato
escrito, materiales adecuados, servicios públicos, zonas no afectadas por alto riesgo, único hogar
en la vivienda y no hacinamiento.

De igual manera llama la atención la diferencia en el indicador de formalidad en la tenencia

de la vivienda entre RUV y no RUV es de 9,5 puntos porcentuales (22,2% en el primero y 33,5%
en el segundo).

La I-ENV_CGR-2013, recabó también información sobre el uso del mecanismo del

subsidio de vivienda por parte de la población desplazada, el cual es utilizado por el Gobierno
Nacional para facilitar el acceso a soluciones habitaciones a población vulnerable y vulnerada,
como es el caso de buena parte de las víctimas del conflicto. Los resultados obtenidos frente a la
solicitud y asignación de subsidios por parte de la población desplazada se presentan en el cuadro
5.13.

Cuadro 5.13. Porcentaje de hogares con personas desplazadas a partir de 1985, según solicitud de subsidio familiar de
vivienda, subsidio complementario y asignación de los subsidios

78El desglose pertinente de cada condición se encuentra en el aparte correspondiente a IGED.

159
 Porcentaje para el total de hogares con personas
Solicitud de subsidios de vivienda Jefatura Jefatura
Total cve (%) cve (%) cve (%)
Masculina Femenina

Solicitaron subsidio del Gobierno Nacional 31.4 3,6 29.5 5,3 33.2 4,9
Les asignaron el subsidio del Gobierno Nacional 30.8 6,4 26.2 10,3 34.6 8,0
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN
Nota: Los resultados para el estudio complementario no fueron significativos

Proposición de resultado 5-16: Subsidio de vivienda I.

La I-ENV_CGR-2013 muestra que la solicitud de subsidios de vivienda al Gobierno

ascendió al 31,4% y sólo tuvieron respuesta en un 30,8%.

Se puede observar que el 31.4% del total de los hogares de población desplazada solicitó
subsidio del Gobierno Nacional para vivienda y el gobierno asignó subsidios al 30,8% de los
hogares que solicitaron el subsidio. Es de resaltar de manera particular, conforme con los datos
resultantes, que los hogares con jefatura femenina, son los que más solicitaron y recibieron
subsidios frente a la jefatura masculina, con una diferencia de 3.7 y 8.4 puntos porcentuales,
respectivamente.

Los hogares que acceden al subsidio presentan una mejora en sus indicadores de tenencia
y condiciones de la vivienda, salvo en el indicador de único hogar en la vivienda, esto se puede
observar en el cuadro 5.14. Eso da a entender, que si bien la asignación de subsidios a la población
en desplazamiento no es muy alta, cuando se otorga mejora los indicadores de condiciones de vida
de los hogares, como se ve a continuación.

Cuadro 5.14 -Porcentaje hogares con personas desplazadas a partir de 1985, que recibieron y utilizaron subsidio de
vivienda, por jefatura del hogar, según indicadores y condiciones de vivienda tipo casa o apartamento

160
 Porcentaje para el total de hogares con personas desplazadas
Indicadores de las condiciones de la vivienda. Tipo cada o
apartamento Jefatura Jefatura
Total cve (%) cve (%) cve (%)
Masculina Femenina

Vivienda tipo cada o apartamento 99.7 1,2 98.1 1,7 97.4 1,7

Propia con escritura registrada en arriendo con contrato escrito 55.9 7,0 58.8 10,1 54.1 9,6

Con un único hogar en la vivienda 92.2 2,3 96.4 2,3 89.6 3,6

Con materiales apropiados en paredes exteriores, pisos y techos 86.0 3,2 85.1 5,0 86.5 4,1
Con todos los servicios domiciliarios (energía, alcantarillado,
75.6 4,5 73.8 7,2 76.7 5,8
recolección de basuras, acueducto)
En zonas no declaradas ni afetadas por eventos de alto riesgo 85.5 3,3 88.6 4,3 83.6 4,6

Sin hacinamiento 76.9 4,3 77.1 6,6 76.8 5,7

Con al menos uno de los anteriores indicadores 97.7 1,2 98.1 1,7 97.4 1,7

Con todos los anteriores indicadores 35.8 10,6 39.1 15,0 33.7 14,7

Ninguno de los anteriores indicadores * *

* Información estadísticamente no significativa

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-17: Subsidio de vivienda II.

La I-ENV_CGR-2013 muestra que los hogares que solicitaron, le fue otorgado y usaron el
subsidio mejoraron sus condiciones de vivienda como lo evidencia el incremento en el
cumplimiento de todas las condiciones de vivienda apropiada de 11,3% a 35,8%.

El 97,7% de los hogares que accedieron a subsidios habita en viviendas tipo casa o
apartamento, de estos, el 55,9% tiene seguridad en la tenencia de la vivienda y el 92,2% es único
hogar en la vivienda. En cuanto a las condiciones de la vivienda, el 86,0% de los hogares
desplazados que recibieron subsidio y residen en viviendas tipo casa o apartamento, habitan
viviendas con materiales adecuados, el 75,6% cuenta con todos los servicios públicos. Es de
resaltar que la cantidad de hogares con todos los indicadores planteados es de 35,8% cifra que
aumenta frente al 11,3% del total. En este caso la política de subsidios debería contribuir a un
mejor indicador, más allá del 35%, en el entendido que el Estado debe proveer unas viviendas
dignas y no próximas a lo digno.

5.3.4 Los IGED en vivienda

Los indicadores del goce efectivo de derechos en materia de vivienda han sido clasificados
en uno general de vivienda digna, cinco complementarios y uno sectorial como se describe en el
cuadro 5.15, de los cuales, puede observarse que el grado de cumplimiento y avance es todavía
161
precario y sólo llega al 10,8%. Entre los indicadores complementarios, el más alto es el de
ubicación, seguido por el de hacinamiento por encima del 70%. El de materiales apropiados apenas
llega al 65,1% y el resto está por debajo del 55%. El de mayor rezago es el referido a la seguridad
jurídica de la vivienda poniendo en evidencia la situación que sólo el 22% de los hogares viven
con contrato escrito, o en casas con un documento soporte de su propiedad o tenencia.
Cuadro 5.15- Indicadores IGED de vivienda
Definición Total Cve (%) RUV Cve (%) No RUV Cve (%)

IGED Vivienda Total 11,3% 7,1% 10,8% 7,9% 14,1% 16,0%

IGED complementario. Vivienda - Seguridad jurídica de la vivienda 24,0% 4,5% 22,2% 5,1% 33,5% 9,1%
IGED complementario. Vivienda - Sin hacinamiento 72,1% 1,6% 71,3% 1,7% 76,3% 3,6%
IGED complementario. Vivienda - Materiales apropiados 65,9% 1,8% 65,1% 2,0% 70,0% 4,2%
IGED complementario. Vivienda - Ubicación 77,3% 1,4% 77,0% 1,5% 79,0% 3,3%
IGED complementario. Vivienda - Servicios públicos domiciliarios 56,1% 2,2% 55,5% 2,4% 59,0% 5,4%
IGED sectorial. Vivienda - Subsidios de vivienda No aplica 30,8% 6,5% No aplica

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

El indicador de vivienda digna es el más exigente de todos porque requiere del

cumplimiento de las cinco condiciones de espacio suficiente, servicios domiciliarios completos,
materiales apropiados, ubicación, seguridad jurídica de la tenencia para su construcción y se llegue
al cumplimiento de la exigencia de la Corte Constitucional de avanzar en el cumplimiento del goce
efectivo del derecho a la vivienda en condiciones de dignidad y que conduzca a ser uno de los
componentes reparadores de las víctimas en Colombia. Solamente 111.522 hogares gozan de este
derecho en medio de un universo de más de un millón de hogares en situación de desplazamiento
y que se encuentran inscritos en el RUV.

5.3.4.1 IGED – Vivienda Digna79

Nombre del Todos los Hogares víctimas de desplazamiento forzado habitan un inmueble en
indicador condiciones dignas.
* Incluye “espacio suficiente (hacinamiento), servicios domiciliarios completos,
materiales apropiados, ubicación, seguridad jurídica de la tenencia."

79 * El total de hogares de la I-ENV_CGR-2013 que es de 1.315.975, el universo que se tomó para la medición del indicador de
vivienda está compuesto por hogares únicamente con vivienda tipo casa o apartamento, quedan por fuera 93.062 hogares que
viven en albergues, piezas u otras condiciones.

162
 Formula Hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD, que habitan
un inmueble en condiciones dignas / Total de hogares víctimas de desplazamiento
forzado incluidos o cesados en el RUPD.
Alcance *Condiciones dignas se define como: espacio suficiente, servicios domiciliarios
completos, materiales apropiados, ubicación, seguridad jurídica de la tenencia.

* Se consideran solamente las viviendas tipo casa o apartamento.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 138,520

total Denominador 1,222,913
Estimación 11.3
c.v.e. (%) 7.1

Desplazados Numerador 111,521

incluidos en el Denominador 1,031,680
RUV Estimación 10.8
c.v.e. (%) 7.9

Desplazados no Numerador 731,579

incluidos en el Denominador 805,649
RUV Estimación 90.8
c.v.e. (%) 0.8

Para los no incluidos en el RUV, la situación es un poco mejor, porque de las 805.649
familias, 731.579 (el 90,8%) declaran vivir en viviendas dignas, según la definición del indicador.

163
5.3.4.2 IGED complementario - Seguridad jurídica de la vivienda

Nombre del Complementario vivienda,

indicador Seguridad jurídica de la vivienda

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD,

que habitan en viviendas urbanas propias y cuentan con escritura registrada o en
viviendas urbanas en arriendo que cuentan con contrato escrito / Número total de
hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD, que viven
en zona urbana.

Alcance * Se consideran solamente las viviendas tipo casa o apartamento.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 293.309

total Denominador 1,222,914
Estimación 24.0
c.v.e. (%) 4.5

Desplazados Numerador 229,220

incluidos en el Denominador 1,031,681
RUV Estimación 22.2
c.v.e. (%) 5.1

Desplazados no Numerador 64,090

incluidos en el Denominador 191,233
RUV Estimación 33,5
c.v.e. (%) 9.1

Aquí el resultado del IGED complementario de seguridad jurídica es de 22,2%, es decir,

229.220 hogares que tienen plena seguridad de habitar en lugares con seguridad jurídica definida,
es decir que tienen una escritura de propiedad o un contrato de arrendamiento que respalda ese
hecho. Además de las situaciones comentadas en este capítulo, referidas a las dificultades
normativas a que se ha visto enfrentada la política pública de vivienda, está de por medio la
movilidad y la falta de ingresos de las personas en situación de desplazamiento que son factores
que le impiden a los hogares establecer compromisos de arrendamiento, como una segunda opción
de tener seguridad jurídica para vivir ante la dificultad mayor para acceder a una vivienda propia.

164
5.3.4.3 IGED complementario - Vivienda sin hacinamiento

Nombre del Complementario vivienda,

indicador Espacio suficiente

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD,

que habitan viviendas sin hacinamiento / Número de hogares víctimas de desplazamiento
forzado incluidos o cesados en el RUPD.

Alcance *Se considera espacio suficiente hasta 3 personas por cuarto.

* Se consideran solamente las viviendas tipo casa o apartamento.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 881,225

total Denominador 1,222,914
Estimación 72.1
c.v.e. (%) 1.6

Desplazados Numerador 735,301

incluidos en el Denominador 1,031,681
RUV Estimación 71.3
c.v.e. (%) 1.7

Desplazados no Numerador 145,925

incluidos en el Denominador 191,233
RUV Estimación 76.3
c.v.e. (%) 3.6

Este es uno de los resultados más altos en todos los indicadores complementarios de
vivienda, el cual, concuerda con la estimación estadística anterior en que mostramos que la
población en situación de desplazamiento en su mayoría vive en lugares tipo casa, en las cuales
convive con otras familias pero no al punto de superar las tres personas por cuarto. Igualmente,
concuerda con la composición de los hogares que en promedio son de 4,7 personas por hogar.

165
5.3.4.4 IGED complementario - Vivienda con materiales apropiados

Nombre del Complementario vivienda,

indicador Materiales apropiados

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD,

que cuentan con materiales apropiados en su vivienda (techos, pisos y paredes
exteriores) / Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados
en el RUPD.

Alcance *Se consideran materiales apropiados para pisos, techos y paredes.

* Se consideran solamente las viviendas tipo casa o apartamento.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 805,428

total Denominador 1,222,914
Estimación 65.9
c.v.e. (%) 1.8

Desplazados Numerador 671,627

incluidos en el Denominador 1,031,681
RUV Estimación 65.1
c.v.e. (%) 2.0

Desplazados no Numerador 133,801

incluidos en el Denominador 191,233
RUV Estimación 70.0
c.v.e. (%) 4.2

De todos los hogares que habitan en una casa o apartamento, el 65,1% considera que los
materiales con los cuales fue construida la vivienda son apropiados en paredes, pisos y techos.

166
5.3.4.5 IGED complementario – Ubicación de la vivienda

Nombre del Complementario vivienda,

indicador Ubicación

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD,

que habitan viviendas ubicadas en zonas que no son de alto riesgo de desastre natural /
Número total de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el
RUPD.

Alcance * Se consideran solamente las viviendas tipo casa o apartamento.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 944,992

total Denominador 1,222,914
Estimación 77.3
c.v.e. (%) 1.4

Desplazados Numerador 794,003

incluidos en el Denominador 1,031,681
RUV Estimación 77.0
c.v.e. (%) 1.5

Desplazados no Numerador 150.990

incluidos en el Denominador 191,233
RUV Estimación 79.0
c.v.e. (%) 3.3

La ubicación de la vivienda es un dato que buscó determinar la percepción de la población

desplazada acerca de los niveles de riesgo de desastre natural. Para el 77,0% su percepción es que
no habrá ningún peligro de inundación o deslizamiento de su vivienda, lo que para el 33%
resultaría ser cierto.

167
5.3.4.6 IGED complementario - Vivienda con servicios públicos domiciliarios

Nombre del Complementario vivienda,

indicador Acceso a servicios públicos

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD,

que habitan en zona urbana, cuentan con acceso a todos los servicios domiciliarios
básicos (energía, acueducto, alcantarillado y recolección de basuras) / Número de
hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD, que habitan
en zona urbana.

Alcance * Se consideran solamente las viviendas tipo casa o apartamento.

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 685,885

total Denominador 1,222,914
Estimación 56.1
c.v.e. (%) 2.2

Desplazados Numerador 573,092

incluidos en el Denominador 1,031,681
RUV Estimación 55.5
c.v.e. (%) 2.4

Desplazados no Numerador 112,793

incluidos en el Denominador 191,233
RUV Estimación 59.0
c.v.e. (%) 5.4

En este aspecto se buscó determinar que se contara con todos los servicios de agua,
alcantarillado, energía eléctrica, gas y recolección de basuras. La evidencia reveló que sólo
573,092 hogares aproximadamente (el 55,5%), cuenta con servicios completos en los sitios donde
vive, lo que muestra la poca capacidad de los municipios para atender de manera eficiente la
prestación de servicios que son básicos para atender dignamente a las personas. El servicio que
presentó mayores carencias fue el de alcantarillado, revelando la poca capacidad de gestión de los
municipios para atener la provisión de este servicio y en particular en las zonas de asentamiento
de población desplazada.

168
5.3.4.7 IGED sectorial - Subsidios de vivienda

Nombre del Sectorial vivienda,

indicador Acceso a subsidios de vivienda

Formula Número de hogares víctimas de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD,

que reciben subsidios de vivienda / Número de hogares víctimas de desplazamiento
forzado incluidos o cesados en el RUPD postulados.

Alcance * Se consideran solamente los hogares de población desplazada inscrita en el RUV

Nivel Hogares

Desplazados Numerador 121,912

incluidos en el Denominador 395,864
RUV Estimación 30.8
c.v.e. (%) 6.5

Como se puede observar en el indicador sectorial de subsidio a la vivienda, es un

mecanismo que no es suficiente para brindar soluciones efectivas de vivienda a la población
desplazada, ya que solo entre el 30,8% de los hogares inscritos en el RUV que lo solicitaron tuvo
acceso a dicho mecanismo, siendo ese resultado cerca de la décima parte de los hogares en
desplazamiento. Esto puede deberse a varias razones como son:

Hoy existe una priorización de acceso al nuevo programa del Gobierno Nacional de
subsidio en especie (SFVE), mejor conocido como vivienda gratuita, de acuerdo con las
condiciones descritas anteriormente en este documento, lo que no implica nuevas asignaciones,
sino re-direccionamiento de esquemas de acceso antiguos a los nuevos esquemas.

Las entidades oferentes de vivienda, Banco Agrario en la vivienda rural y Fonvivienda en

la vivienda urbana, se encuentran, de manera paralela con el desarrollo de los nuevos esquemas de
política pública de vivienda. El proceso de adjudicación está todavía en terminar proyectos
pendientes de los esquemas anteriores que vienen desde 2004, conocidos como esquemas de oferta
y demanda. Por tanto, no hay nuevas asignaciones sino entregas sobre postulaciones ya realizadas
en vigencias anteriores.

169
 La implementación de nuevos esquemas ha hecho que se presente un momento de ajuste
institucional para facilitar el acceso a las poblaciones beneficiarias del subsidio, ya que estos
implican otros procedimientos y otras condiciones. Por tanto, la población desplazada con
asignaciones de subsidios y calificadas, deben someterse a nuevas condiciones de acceso, lo cual
puede evidenciarse en las cifras de la I-ENV_CGR-2013, en las que porcentajes entre el 69% y el
70% de los hogares, ni ha solicitado, ni ha tenido acceso a este mecanismo.

La información institucional sobre el uso de este mecanismo del subsidio para hacer real
el derecho a la vivienda, no es del todo claro en las regiones y los entes territoriales, ya que
institucionalmente, las entidades nacionales encargadas están en proceso de ajuste, lo que ha
generado confusiones e informaciones erradas e incompletas en la población desplazada y no se
han previsto instrumentos reglamentarios de transición de los esquemas antiguos a los nuevos,
respecto a facilitar el acceso a población desplazada con subsidios asignados o en situación de
calificación, menos aún para acceder por primera vez a los subsidios. Actualmente, solo el Banco
Agrario tiene abiertas convocatorias con postulación permanente a subsidio de vivienda rural, esto
solo a partir de 2012.

5.4 Tierras: situación actual, restitución y retorno

5.4.1 El derecho a la tierra

El problema de la tierra en Colombia ha sido una de las cuestiones sociales más difíciles
de resolver en la historia republicana colombiana, es como dice el informe ¡Basta Ya! Colombia:
memorias de guerra y dignidad,80una vieja deuda con nuevos problemas. Si bien la Constitución
Política consagra la protección de los bienes de las personas en su artículo 2, es sólo hasta 2007
que Corte Constitucional introdujo el enfoque restitutivo en relación con los derechos a la

80Colombia. Centro Nacional de Memoria Histórica (CMH). (2013) ¡Basta Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad. Bogotá,
D.C: Centro Nacional de Memoria Histórica.

170
propiedad, posesiones y patrimonio en la Sentencia T-821.81 La introducción de esa perspectiva
implica el reconocimiento del despojo o el abandono forzado de la tierra.

El derecho a la propiedad y las posesiones han sido consagrados en el derecho internacional

como en el orden constitucional interno de Colombia.82 Así, en 2005 las Naciones Unidas formuló
los Principios sobre la Restitución de las Viviendas, Tierras y el Patrimonio o también
denominados Principios Pinheiro, que refieren a los derechos a la propiedad, posesiones y a la
reparación de las víctimas.

En la elaboración de los Principios se ha aplicado un enfoque prospectivo y global de la restitución de

viviendas, tierras y patrimonio con arreglo al derecho internacional, que se basó tanto en las lecciones
aprendidas por los expertos sobre el terreno como en las "prácticas óptimas" surgidas de situaciones
posteriores a conflictos en las que la restitución se había considerado como un componente fundamental
de la justicia restitutiva. En los Principios se incluyen algunas de las disposiciones más útiles de
diversos programas y políticas nacionales de restitución ya vigentes, como los establecidos para Bosnia
y Herzegovina, Burundi, Camboya, Chipre, Guatemala, Kosovo, Sudáfrica y Rwanda.83

A partir del reconocimiento que el Estado colombiano tiene del derecho internacional, la
CGR considera que en desarrollo de ese ordenamiento, los resultados de la I-ENV_CGR-2013
contribuyen con un diagnóstico de base sobre la situación del desplazamiento y de las otras
violaciones al Derecho Internacional Humanitario producto del largo conflicto colombiano. En
consecuencia, antes de avanzar con los resultados comenzamos esta sección recordando los
siguientes dos Principios Pinheiro:

“Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el
patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les indemnice por cualquier
vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho imposible por un tribunal
independiente e imparcial (Principio 2.1).”

“Los Estados darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente de
reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva. El
derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es
independiente de que se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les
asista ese derecho (Principio 2.2)”

81Salinas,Yamile. (2010) ¿Cómo proteger los bienes de los desplazados? La protección y restitución de las tierras y los bienes
inmuebles de las víctimas del desplazamiento. En Garavito, César Rodríguez (Ed.), Más allá del desplazamiento. Políticas, derechos
del desplazamiento forzado en Colombia (pp. 72-144). Bogotá, D.C: Universidad de los Andes.
82Ibíd.,
83Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. (2005). Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los

refugiados y las personas desplazadas. Informe definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo Sergio Pinheiro. Descargado de:
www.acnur.org/biblioteca/pdf/3791.pdf, p. 4

171
 Si bien no existe el derecho humano a la tierra si ha habido pronunciamientos en relación
con el derecho a la vivienda que lo vincula a la posibilidad del acceso a la tierra, sin embargo, en
este caso, de los resultados de la presente investigación no se trata de otorgar la tierra a quién no
la poseía, por el contrario, se trata de restituir una situación de posesión o propiedad que ya se
tenía. Así, la Corte Constitucional declaró que el derecho a la propiedad puede adquirir el carácter
de fundamental por su estrecha vinculación con “el derecho al trabajo, la subsistencia y el
domicilio inviolable” según la Sentencia T-135 de 1994,84 como tendremos oportunidad de
registrarlo más adelante.

En la Sentencia T-821 de 2007 de la Corte Constitucional se considera que:

“60. Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado y que han sido despojadas
violentamente de su tierra (de la tierra de la cual son propietarias o poseedoras), tienen derecho
fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso,
goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el derecho internacional en la
materia. En efecto, en estos casos el derecho a la propiedad o a la posesión adquiere un carácter
particularmente, reforzado, que merece atención especial por parte del Estado.” 85

Adicionalmente, dicha Sentencia reafirma la adopción por la legislación colombiana de los

principios rectores del desplazamiento interno de personas (Principios Deng)86 y de los principios
sobre la restitución de viviendas y patrimonio citados anteriormente.

IGED –Restitución de tierras

Nombre del Todas las víctimas de desplazamiento forzado que han sido despojadas de la propiedad,
indicador posesión u ocupación de sus tierras u obligadas a abandonarlas, obtienen la restitución
o compensación (en dinero o en especie) de dichos derechos.

84Salinas,Op. Cit., p. 79.

85Corte Constitucional (2007). Sentencia T-821. Acción de tutela interpuesta por Rosmira Serrano Quintero contra Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social. Magistrada Ponente (e): Dra. Catalina Botero
Marino.
86Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. (1998). Derechos humanos, éxodos en masa y personas desplazadas. Informe del

Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de
Derechos Humanos. Adición. Principios Rectores de los desplazamientos internos. Descargado de:
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0022.

172
 Formula Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD, el
RUPTA, el Registro de tierras despojadas o el Sistema de Información de Justicia y Paz -
SIJYP, que tiene derecho a la restitución o compensación de derechos sobre la tierra,
cuyos derechos de propiedad, posesión u ocupación han sido restituidos o compensados
/ Número de víctimas de desplazamiento forzado incluidas o cesadas en el RUPD, el
RUPTA, el Registro de tierras despojadas o el SIJYP, que tiene derecho a la restitución o
compensación de derechos sobre la tierra.

Alcance * En el numerador se consideran los grupos familiares que solicitaron la inscripción del
predio abandonado o despojado ante la unidad de tierras, fue estudiada la solicitud e
inscrita en el registro de dicha unidad y un juez decretó restitución.

* En el denominador se consideran los grupos familiares que solicitaron la inscripción

del predio abandonado o despojado ante la unidad de tierras, fue estudiada la solicitud
e inscrita en el registro de dicha unidad

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 606

total Denominador 18,778
Estimación 3.2
c.v.e. (%) 84.8

Desplazados Numerador 606

incluidos en el Denominador 17,815
RUV Estimación 3.4
c.v.e. (%) 84.2

Desplazados no Numerador 0
incluidos en el Denominador 963
RUV Estimación 0
c.v.e. (%) *

Con corte a noviembre de 2013 y tomando únicamente las personas que en el formulario
declararon que habían solicitado la inscripción del predio abandonado o despojado, se calculó el
indicador de restitución de tierras. El resultado muestra un avance del 3,2% a esa fecha en que se
había cumplido en 606 casos de los 18.778 solicitados. Es preciso indicar que este resultado no es
comparable estrictamente con el avance realizado por la Unidad de Tierras, en tanto, con la I-
ENV_CGR-2013 hacemos una estimación a la fecha de levantamiento de la información y, dado
que, la política de restitución hasta ahora estaba en su inicio la tasa de respuesta al módulo de
restitución fue bajo, por razones obvias de avance de la política. Adicionalmente, el valor de la
estimación para este caso, resulta no ser estadísticamente significativo ya que su coeficiente de
variación es demasiado alto, pero permite contar con un valor de referencia para futuros estudios
a profundidad.

173
5.4.2 El despojo de tierras en Colombia según la I-ENV_CGR-2013

La evaluación a la política de restitución de tierras despojadas o abandonadas tiene como

referente fundamental la magnitud del despojo sufrido por parte de las víctimas del conflicto
sociopolítico armado que vive el país. Es con base en estas estimaciones que podemos evaluar los
avances de la política en general y de la UGRTDA en particular. Diferentes estimaciones han sido
realizadas y su actualización se impone como una prioridad en la medida en que el conflicto
armado sigue generando despojo de tierras en el territorio.

Al respecto es importante comentar dos estimaciones hechas sobre el despojo. La primera,

surge de los registros oficiales, el Registro Único de Tierras Presuntamente Despojadas o
Abandonadas (RUTPDA). Según éste sistema de información, con corte a 30 de junio de 2013, el
número de hectáreas presuntamente despojadas o abandonadas ascendía a 4.352.395 hectáreas. Es
importante tener en cuenta que el registro solo tiene en cuenta las tierras despojadas o abandonadas
después del 1 de enero de 1991 pues ese es el plazo establecido por la Ley 1448 de 2011.

La segunda proviene de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre

Desplazamiento Forzado que en agosto de 2011 y con base en la III Encuesta Nacional de
Verificación de los Derechos de la Población Desplazada realizada en 2010, estimó el despojo en
6.638.195 hectáreas, teniendo como referente temporal el periodo 1980 – 2010. La siguiente es la
distribución por región del despojo establecida en dicha encuesta:87 el 27,9% en la región 1 de
Antioquia y Chocó; el 22,5% en la región 4 de Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura;
el 15,7% en la región 6 de Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaupés, Guainía y
Amazonas; 13,1% en la región 3 de Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander; las cuatro
regiones sumaron el 79,2% del despojo total en 2010.

La estimación que resulta de la I-ENV_CGR-2013 muestra que el despojo de tierra en

Colombia está alrededor de los 7,7 millones de hectáreas. Es importante subrayar que esta

87Alrespecto ver: Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (2011).El reto ante la tragedia del
desplazamiento forzado: Reconocer y resarcir debidamente los daños y perjuicios. Vol. 10.

174
estimación no tiene en cuenta dos situaciones: una, el ajuste en tres de los valores reportados que
son extremos generando una cifra corregida total de 7.073.897 hectáreas; la segunda situación,
refiere a que existen personas que declararon la pérdida de tierra pero no recuerdan el tamaño de
lo perdido que asciende a un 19% de las respuestas. Cuando se imputa valores a éste grupo,
atendiendo a las condiciones de proximidad de otros predios, el valor total del despojo aumenta a
7.807.024 hectáreas.

Cuadro 5.16.1- Hectáreas pérdidas o abandonadas a partir de 1985, por condición de inscripción en el RUV y ajustes al
valor reportado, según región de expulsión del primer o único desplazamiento

Proposición de resultado 5-18: Hectáreas despojadas o abandonadas.

La I-ENV_CGR-2013 muestra que las hectáreas despojadas o abandonadas en Colombia

producto del conflicto armado interno es una pérdida reportada de 7.668.423 hectáreas. El
valor mínimo aceptable para este estudio es de 7.073.897 hectáreas. Al incluir la estimación
de aquellas personas que no recordaron la cantidad de tierra de la que fue despojada se
obtuvo una cifra de 7,8 millones de hectáreas.

Cuando se desagrega la información entre los inscritos en RUV (Panel 2) y no RUV (Panel
3), la situación se hace más consistente en los RUV que en los no RUV. En el primer caso, el valor

175
mínimo es coincidente entre el total reportado y sin outliers de 5.958.334 hectáreas y al imputar
valores a las declaraciones de los que no recuerdan el total asciende a 6.624.769 hectáreas. En el
segundo caso, el valor mínimo se sitúa en 1.115.563 hectáreas pérdidas o abandonadas que se
corresponde al cálculo sin los valores extremos declarados, el valor máximo es de 1.710.089
hectáreas reportadas y el valor medio se obtiene para el cálculo de las hectáreas imputadas
ascendiendo a 1.182.256 hectáreas. Lo que es destacable y hace más fuerte y confiable la
estimación es que, en todos los casos, las hectáreas reportadas y las hectáreas sin outliers,
desagregados por región son coincidentes salvo en la región 5.

La distribución del despojo por las regiones de estudio es la que se muestra en el mapa
siguiente: La I-ENV_CGR-2013 arroja un resultado total de pérdida y despojo de tierras de
7.668.423 hectáreas en promedio, distribuidas así (Panel 1): 23,9% la región 1 en un rango que va
de 1.831.582 a 2.105.163 hectáreas; 19,9% la región 4, que se encuentra en el rango de 1.522.261
a 1.636.033 hectáreas; 16,8% la región 6 que se distribuye en una rango menor de 1.286.788 hasta
1.354.537 hectáreas; con un 15% la región 2 en que fueron despojadas las víctimas entre 1.151.771
y 1.248.872 hectáreas; las cuatro regiones anteriores suman en total el 75,6% el despojo en
Colombia (Mapa 5.1; Cuadro 5.16, Panel 1). Finalmente, se encuentran las regiones 3 y 5, con las
menores proporciones de despojo como se observa en el cuadro y el mapa.

176
 Los datos anteriores pueden ser vistos también desde el punto de vista de los grupos
familiares que perdieron tierras. El cuadro siguiente muestra la desagregación.

Cuadro 5.16.1- Grupos Familiares y hectáreas despojadas o abandonadas a partir de 1985, ajustes al valor reportado,
según región de expulsión del primer o único desplazamiento

177
 Grupos Familiares Grupos Familiares Para Total de grupos familiares que reportaron información.
Región de que reportaron que reportaron el
expulsión haber perdido número de has Has cve Has sin cve Has cve
tierras perdidas reportadas (%) outliers/1 (%) Imputadas/2 (%)

Total 537.503 432.792 7.668.423 3,9 7.073.897 3,9 7.807.024 3,5

Región 1 150.510 113.647 1.831.582 9,0 1.831.582 9,0 2.105.163 7,8
Región 2 85.784 70.105 1.151.771 8,6 1.151.771 8,6 1.248.872 7,6
Región 3 56.550 42.102 737.577 11,1 737.577 11,1 839.275 9,6
Región 4 134.219 115.431 1.522.261 7,6 1.522.261 7,6 1.636.033 7,1
Región 5 65.844 52.146 1.138.444 10,9 543.918 10,9 623.144 9,8
Región 6 44.596 39.361 1.286.788 12,9 1.286.788 12,9 1.354.537 12,1
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN
1/Hectáreas sin outliers es una medida que excluye tres valores declarados por las victimas que son dudosos por lo extremos, dentro del
conjunto de datos recolectados.
2/Se trata de la imputación de hectáreas a los grupos familiares que declararon haber perdido tierra pero que no recuerdan la cantidad y
la descripción (19%). Se utilizaron varios metodos de estimación y se optó por el resultado más conservador.

Desde el punto de vista del tipo de bien que poseía la víctima desplazada se encontró que
la mayoría declara haber tenido finca con casa (81,2%), luego parcela o lote con casa (12,9%), el
resto corresponde a finca sin casa, parcela o lote sin casa y a terrenos con mejoras.

Cuadro 5.17.- Hectáreas pérdidas o abandonadas por los grupos familiares desplazados a partir de 1985, por condición
de inscripción en el RUV, según tipo de bien y forma de posesión.

178
 Participación
Tipo de bien Hectáreas cve (%)
(%)

Total según inscripción 7.668.423 3,8 100,0

Inscritos en RUV 5.958.334 4,1 77,7
No Inscritos en RUV 1.710.089 11,2 22,3

Total según tipo de propiedad 7.668.423 3,8 100,0

Finca con casa 6.227.052 4,9 81,2
Finca sin casa 266.164 19,9 3,5
Parcela o lote con casa 989.700 7,1 12,9
Parcela o lote sin casa 123.084 19,9 1,6
Terrenos con mejoras 56.452 26,8 0,7
Otro 5.972 36,2 0,1
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Proposición de resultado 5-19: Tipo y forma de posesión del bien.

La ENV_CGR-2013 estima que el 81,2% del despojo se hizo sobre fincas con casa, y el
12,9% en parcelas o lotes con casa.

La magnitud del despojo en Colombia está directamente relacionada con el

empobrecimiento y la pauperización de las víctimas que hemos descrito anteriormente. Es por lo
demás, una de las causas directas de la alta concentración de la tierra que caracteriza al sector rural
colombiano, la cual a su vez, es propiciada por la ineficiencia y la crisis del sector agropecuario.
Es por lo anterior, que a la consolidación del Estado Social de Derecho en el territorio, como
fundamento de la política de reparación integral y transformadora para las víctimas, debe sumarse
el fortalecimiento legislativo, institucional y financiero, de la política de restitución de tierras y de
la política de restitución de derechos territoriales para los pueblos y comunidades étnicas.

5.4.3 Distribución territorial del despojo

Cuando se desagrega por región la condición del tipo de bien despojado, es posible
observar que la característica que más se presentó fue la existencia de finca con casa, con
estimaciones superiores al 90% en la región 5 y 6, con el 84,8 en la región 4, y entre 65,2% y
78,5% en las regiones 1, 3 y 2. La característica de parcela o lote con casa, es menor al 10% en las
regiones 4,5 y 6, y se encuentran en el rango del 12,8% al 28%, las regiones 2, 3 y 1.

179
 Cuadro 5.18 Distribución porcentual de las hectáreas de tierra despojadas o abandonadas a la población desplazada
entre 1984 y 2013, por región.
Regiones
Total

Región 1

Región 2

Región 3

Región 4

Región 5

Región 6
cve (%)

cve (%)

cve (%)

cve (%)

cve (%)

cve (%)
Tipo de bien cve (%)
Nacional

Total 100,0% 3,8 23,9% 8,8 15,0% 8,5 9,6% 11,0 19,9% 7,4 14,8% 10,7 16,8% 12,6

Finca con casa 81,2% 4,9 78,5% 11,3 65,2% 13,4 71,4% 15,0 84,8% 8,9 90,9% 12,7 92,2% 15,1
Finca sin casa 3,5% * 6,1% * 2,0% * 4,9% * 3,8% * 2,1% * 1,0% *
Parcela o lote con casa 12,9% 7,1 12,8% 16,1 27,7% 12,6 22,2% 18,2 9,4% 16,5 4,0% * 6,5% *
Parcela o lote sin casa 1,6% 19,9 2,0% * 4,7% * 0,7% * 0,8% * 1,2% * 0,1% *
Terrenos con mejoras 0,7% * 0,5% * 0,3% * 0,7% * 1,2% * 1,6% * 0,2% *
Otro 0,1% * 0,0% * 0,2% * 0,1% * 0,0% * 0,2% * 0,0% *

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN

Región 1: Antioquia y Chocó; Región 2: Atlántico, Bolívar, Córdoba y Sucre; Región 3: Magdalena, Cesar, La Guajira, Norte de Santander; Región 4: Buenaventura,
Caquetá, Cauca, Nariño, Putmayo; Región 5: Bogotá, Valle del Cauca (sin Buenaventura), Santander, Tolima, Caldas, Quindio, Risaralda, Cundinamarca, Boyacá;
Región 6: Meta, Arauca, Guaviare, Vichada, Vaupés, Guanía, Amazonas.
Nota: Por la naturaleza del problema, la CGR ha creído necesario en este caso del despojo por regiones, que cuatro de los valores obtenidos en el coeficiente de variación supera el 15%
* Información estadisticamente no significativa

Proposición de resultado 5-20: Despojo por tipo y región.

Por regiones el resultado del despojo de fincas con casa es el más significativo en todos los
casos. Las regiones 1, 2 y 3 (Chocó y Antioquia y toda la Costa norte) presentan distribuciones
significativas para la variable parcela o lote con casa entre el 12,8% y el 27%.

5.4.4 Forma de la propiedad de los despojados

Uno de los aspectos que caracteriza la situación del conflicto en Colombia, el cual incluye
entre sus variables principales los conflictos por la tierra, es que no existe, por parte de los actores
en conflicto el respeto a los derechos de propiedad jurídica establecidos por la Constitución y las
leyes. La I-ENV_CGR-2013 revela así, que entre 1985 y 2013, el 74,4% de los bienes raíces
abandonados, despojados o forzados a abandonar eran propiedad del grupo familiar desplazado,
esto es cerca de 428.741 grupos familiares, siendo indistinto que se encuentren dentro o fuera del
RUV; luego están los grupos familiares que declaran ser despojados de terrenos heredados con un
7,6% (43.796 familias aproximadamente), los cuales, sumados a los anteriores configuran un
grupo poblacional del 82% cuya condición era la de ser propietarios rurales. Una consecuencia de
ello es, tanto el surgimiento de nuevos propietarios, que incluso pueden ser también víctimas del
conflicto político, como en caso del sur del departamento de Magdalena donde grupos

180
paramilitares repoblaron el territorio, despojando a unos campesinos e imponiendo la presencia de
otros; otra consecuencia, es la referida a la concentración de la propiedad territorial, en nuevos
dueños, cuya legitimidad tendrá que ser valorada por la justicia, ya sea por el mecanismo
transicional contemplado en la Ley 1448 de 2011 o por la justicia ordinaria.

Cuadro 5.19. Porcentaje de bienes raíces abandonados, despojados o forzados a abandonar.

Grupos familiares desplazados a partir de 1985, por condición de inscripción RUV.
Según forma de tenencia de la tierra.
Forma de tenencia de la tierra abandonada, Inscritas No Inscritas
Total cve (%) cve (%) cve (%)
despojada o forzada a abandonar RUV RUV

Propietario (a) 74,4 1,7 74,5 1,8 74,0 4,9

Con Escritura Registrada 27,8 5,3 27 5,7 33,2 13,6
Con Otro documento 38,7 4,1 38,5 4,4 40,6 11,7
Sin soporte 33,5 4,6 34,5 4,8 26,2 16,2
Heredero 7,6 9,9 7,6 10,5 7,0 *
Usufructuario 5,9 11,3 5,6 12,3 7,4 *
Ocupante de hecho 3,0 16,2 3,1 16,8 2,1 *
Poseedor (a) 3,2 15,5 3,5 15,9 1,6 *
Ocupante de baldío 2,0 19,8 1,7 * 4,0 *
Propietario colectivo en territorio étnico 0,3 * 0,3 * - *
Otro propietario colectivo 0,6 * 0,7 * 0,2 *
No sabe 3,0 3,0 3,5
100,0 100,0 99,8
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN
* Información estadisticamente no significativa

Proposición de resultado 5-21: Forma de tenencia de la tierra despojada

La forma de tenencia de la tierra, revela que la población desplazada en un 74,4% eran

propietarios, 7,6% herederos y el 5,9% generaban un usufructo del terreno.

Luego sigue un 14% de los bienes despojados que están bajo cuatro formas de tenencia
(Cuadro 5.19): como usufructuario el 5,9%, como ocupante de hecho el 3,0%, como poseedor el
3,2% y como ocupante de baldío el 2,0%. Estas situaciones distintas, son sinónimo de la falta de
claridad en la forma como los campesinos históricamente han ocupado el suelo para la producción
de su sustento. Son formas en las cuales, no hay escrituras o títulos que certifiquen la situación
jurídica del grupo familiar con respecto al bien.

181
 Por años de tenencia del bien, en el momento del desplazamiento, los herederos declararon
haberlo sido en promedio desde hacía 24,3 años; los propietarios desde hacía 16,9 años; los
poseedores 15,5 años, los ocupantes de baldíos 14,7 años; los ocupantes de hecho 11,9 años;
finalmente, los propietarios colectivos declararon la tenencia del bien en un periodo superior a los
diez años (Cuadro 5.20).

Cuadro 5.20 -Años promedio de posesión de los bienes raíces rurales de grupos familiares desplazados a partir de
1985, por condición de inscripción en el RUV, según forma de tenencia del bien.

Total Inscritos en el RUV No Inscritos en el RUV

Forma de tenencia del bien
Años Años Años
cve (%) cve (%) cve (%)
Promedio Promedio Promedio

Heredero 24,3 6,9 24,0 7,4 26,1 *

Propietario (a) 16,9 2,1 16,9 2,2 16,3 5,9
Poseedor (a) 15,5 9,2 15,7 9,6 12,7 *
Ocupante de baldío 14,7 12,5 15,8 13,7 11,8 *
Ocupante de hecho 11,9 9,7 12,4 10,3 6,7 *
Propietario colectivo en territorio étnico 14,4 * 14,4 N.S 15,0 *
Otro propietario colectivo 10,0 * 10,4 N.S 1,4 *
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN
* Información estadisticamente no significativa

Proposición de resultado 5-22: Años de tenencia del bien despojado

Los años promedio de posesión superan en todos los tipos de propiedad los diez años: los
herederos 24,3 años, los propietarios 16,9 años, los poseedores 15,5 años, los ocupantes de
baldíos 14,7, ocupantes de hecho 11,9 años.

A lo anterior se agrega que el 5,3% de los grupos familiares desplazados (73.595 familias),
declararon que tenían deudas, la mayoría de ellos (40%) con la antigua Caja Agraria.

5.4.5 Los daños materiales y morales

Complementado con la pérdida de la tierra está la pérdida de los bienes y la pérdida de las
condiciones emocionales y de un estado anímico apropiado para llevar una vida sana y normal. A
lo primero, lo llamaremos los daños materiales y a lo segundo los daños morales asociados.

182
 Los daños materiales ocurrieron sobre la tierra, la vivienda, locales, bodegas, animales y
los ingresos derivados del trabajo (Gráfico 5,6). En total el 41,5% de los grupos familiares, es
decir, 576.265 familias (equivalentes a 2.328.973 personas) declaro haber perdido tierras, de ellas
503.944 están inscritas en el RUV y 72.214 en no RUV.

Gráfico 5.6. Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985, por condición de inscripción RUV. Según
daños materiales sufridos a causa del desplazamiento

Proposición de resultado 5-23: Daños materiales causados a las víctimas

Los daños materiales sufridos por la población desplazada son valorados por ellos en orden
de importancia así: el empleo, los bienes muebles o animales, la vivienda, la tierra y en
último lugar otros inmuebles urbanos.

A la tierra se agregó la pérdida de la vivienda en un 47,4% (658.192 familias); de otros

inmuebles, locales, bodegas y lotes urbanos en un 9,5% (131.916 familias); igualmente, de bienes
muebles y animales en un 76,0% (1.055.329 familias); finalmente, ocurrió la pérdida del trabajo o
de la fuente que le permitía a las familias acceder a ingresos o a ganancias en un 82,7%,
equivalentes a 1.148.365 grupos familiares, o lo que es lo mismo, el desplazamiento condujo a la
pérdida de las fuentes de ingreso para el sostenimiento de al menos 4.641.111 personas. También
hubo la perdida de casas o casa lotes (94,6%) o indistintamente de uno o más lotes, bodegas,
apartamentos u otros bienes (12,9%) (Cuadro 5.21).

183
 Cuadro 5.21. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985, por condición de inscripción RUV
Según bienes raíces o inmuebles que tenían, diferentes a bienes raíces rurales

Proposición de resultado 5-24: Bienes raíces rurales pérdidos

El 94,6% de los grupos familiares tenia casa o casa lote, en un 12,9% podía llegar a tener
más de dos bienes inmuebles.

Al indagar por la situación de los bienes raíces (tanto rurales como urbanos) que tenía la
población en situación de desplazamiento forzado en el momento del desplazamiento, la I-
ENV_CGR-2013 reporta que los dejaron abandonados en un porcentaje que supera el 78,1%. Entre
los que vendieron los bienes, lo hicieron en un 6.3%, de los cuales, hubo presión para su venta por
los actores del conflicto en el 2,5%, y presión por la situación de violencia en un 3,8%.

Cuadro 5.22. Porcentaje de bienes raíces rurales y urbanos que tenían los grupos familiares desplazados a partir de
1985, por condición de inscripción RUV, según situación de los bienes.

184
 Bienes Rurales Bienes Urbanos
En el momento del En el momento del
Situación de los bienes raíces
desplazamiento desplazamiento
% cve (%) % cve (%)

Los dejaron abandonados 84,9 1,1 78,1 2,5

Los obligaron a entregarlo sin obtener nada a cambio 1,7 * 1,2 *
Los vendieron presionados por una amenaza directa 2,5 * 5,3 *
Los vendieron presionados por la situación de violencia 3,8 13,7

Los vendieron libremente 3,0 15,4 6,8 *

Los arrendaron 3,8 13,7 0,7 *
Los dejaron en medianería, aparcería o similares 0,3 *
Se lo dieron a familiares amigos para que lo cuiden 4,7 *
Lo explota directamente o por medio de un familiar
Lo tiene y lo usa 1,1 *

Esta ocupado sin su consentimiento

No sabe 0,6 *
En otra situación 1,6 *
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN
* Información estadisticamente no significativa

Proposición de resultado 5-25: Bienes rurales y urbanos abandonados o despojados

El abandono forzado y la situación de violencia es la característica predominante (84,9%)

de los bienes rurales y urbanos, tanto en el momento del desplazamiento como la situación
actual del bien.

Las personas en situación de desplazamiento que han podido disponer de sus bienes raíces
libremente son en promedio 7,1% para los bienes rurales y en un 13,3% para los bienes urbanos.
Se trata del empobrecimiento material de los grupos familiares que, como ya se examinó en la
sección tres, apuntaló las condiciones de pobreza e indigencia de esta población de colombianos,
sumándose a los pobres históricos que el país tiene por décadas.

Pero no sólo se trata de daños ocasionados a la vida material de las víctimas, también se
trata de los daños morales que repercutieron en las personas que se vieron obligadas a desplazarse.
El sentimiento de frustración, quebranto emocional, dolor y angustia al tener que dejarlo todo, es
manifiesto en el 79,6% de los grupos familiares, es decir en al menos 4.467.139 personas; una de
las huellas que también son imborrables para los núcleos familiares es su separación o ruptura en

185
un 38,6% (aproximadamente en 2.166.226 personas), condición que no ha sido correctamente
evaluada por las instituciones del SNARIV al exigir, por ejemplo, la existencia del núcleo familiar
original para el acceso a planes de atención.

Gráfico 5.7.Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985, por condición de inscripción en el RUV.
Según daños morales sufridos a causa del desplazamiento.

Proposición de resultado 5-26: Daños morales causados a las victimas

El daño moral es otra consecuencia generada por el desplazamiento. El más significativo es

el causado como dolor, angustia frustración y quebranto emocional (79,6%).

Otra consecuencia, ha sido la afectación en la salud mental para el 35,4% de los grupos
familiares (491.561 grupos familiares) y la pérdida de seres queridos o de personas de las que
dependía el grupo familiar. Todo ello configura un daño moral que requiere ser compensado como
una medida para acercarse a una reparación.

5.4.6 Retorno

Frente a este contexto de victimización y de persistencia del conflicto sociopolítico armado,

es importante identificar las intenciones de retorno de los grupos familiares víctimas del

186
desplazamiento forzado. En este punto conviene advertir que uno de los factores que más pesa en
esta decisión, además de los ya mencionados, es la histórica debilidad del Estado Social de
Derecho en el territorio.

El derecho internacional, la Ley de Víctimas y sus decretos reglamentarios (4800 y 4829

de 2011) han reconocido el derecho al retorno de las víctimas del desplazamiento y el despojo. De
acuerdo con los Principios Pinheiro:

“Todos los refugiados y desplazados tienen derecho a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares,
tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario
en condiciones de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre, informada e individual. Se
debe proporcionar a los refugiados y desplazados información completa, objetiva, actualizada y exacta,
en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física, material y jurídica en sus países o
lugares de origen.”88

Al mismo tiempo se reconoce que ese retorno debe hacerse de forma efectiva:

“Los refugiados y desplazados no serán obligados ni coaccionados de ningún otro modo, ya sea de
forma directa o indirecta, a regresar a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual.
Los refugiados y desplazados deben tener acceso de forma efectiva, si así lo desearan, a soluciones
duraderas al desplazamiento distintas del regreso, sin perjuicio de su derecho a la restitución de sus
viviendas, tierras y patrimonio.”89

Sobre esos aspectos, la reglamentación colombiana ha avanzado sustancialmente en el

reconocimiento de esos derechos. Nos corresponde ahora con esta I-ENV_CGR-2013 ofrecer un
diagnóstico que servirá de punto de referencia en relación con los avances en materia de retorno
de la población víctima el desplazamiento.

Una de las causas fundamentales de la prevalencia de los altos niveles de pobreza e

informalidad en la población víctima del desplazamiento forzado que hemos descrito en el capítulo
de caracterización, es la debilidad del Estado Social de Derecho en el territorio. Lo anterior se hace
evidente cuando se indaga por las perspectivas sobre las posibilidades del retorno. Se advierte que,
para el total de los encuestados el 74% de los grupos familiares encuestados desea permanecer en

88Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. (2005). Principios sobre la restitución de las viviendas…, p.8.
89Ibíd.,

187
la ciudad de recepción (Gráfico 5.8) en contraste con el 6,8% que desea retornar al municipio de
donde fue expulsado.

Gráfico 5.8. Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir de 1985

Según intención de retorno, reubicación o permanencia donde están

Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013

Proposición de resultado 5-27: Intensión de retorno

La I-ENV_CGR-2013 muestra que el 74% de los grupos familiares desplazados a partir de
1985 desean permanecer en la ciudad donde se encuentran y solo el 6.8% desea retornar al
municipio del cual fueron desplazados forzadamente. El 8.5% desea reubicarse en un
municipio diferente del que salieron.

La I-ENV_CGR-2013 muestra que, al comparar el lugar donde estaban al lugar donde

viven ahora, los grupos familiares reconocen en términos generales posibilidades de un mejor
bienestar en su municipio de origen, como por ejemplo, una mejor situación económica (80,7%),
condiciones ambientales más favorables (80,9%), mejores oportunidades laborales (76,6%),
alimentación (70,7%) y vivienda (65,3%). Sin embargo, también advierten la debilidad de los
sistemas de salud, seguridad y educación en el territorio del que fueron desplazados. Lo anterior

188
conlleva a que la mayoría de los grupos familiares tome la decisión de quedarse en la ciudad a la
cual emigró, aunque se encuentre en graves condiciones de marginalidad.

Gráfico 5.9. Distribución porcentual de los grupos familiares desplazados a partir de 1985, que desean retornar al
municipio de origen, por opinión sobre condiciones de vida, según diferentes aspectos

Proposición de resultado 5-28: Condiciones para el retorno

La encuesta muestra que la debilidad del Estado Social de Derecho en el territorio en

términos de seguridad, salud y educación es la causa fundamental por la cual la mayor parte
de los grupos familiares desplazados no desea retornar a sus municipios de origen.

Es evidente entonces que si las condiciones de seguridad, salud y educación cambiaran, sí

el Estado garantizara un verdadero acompañamiento a los procesos de retorno con asistencia y
proyectos productivos, y con un fortalecimiento de los servicios básicos del Estado Social de
Derecho, muchos grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado estarían dispuestos a
retornar. Igualmente, esto solo ocurrirá en un contexto de finalización del conflicto armado.

189
 En el universo total de las víctimas, sí las condiciones cambiaran para la población
desplazada, ellos estarían dispuestos a retornar al municipio de donde fueron expulsados o
reubicarse en una zona rural de acuerdo a ciertas condiciones. La respuesta permite evidenciar
cuales son las principales condiciones que debe garantizar la institucionalidad a nivel nacional
para que la población víctima retorne o se reubique en zonas rurales de las cuales han sido
expulsados. Solamente el 10,7% (148.579 grupos familiares) respondió afirmativamente, si se
cumplen algunas condiciones.

Así, ese 10,7% a nivel nacional considera como la razón más importante para el retorno o
reubicación, el hecho de que se les garantice vivienda en un 45,2% (67.157 grupos familiares
aprox.). Estos resultados debe ser vistos a la luz del registro realizado por la Encuesta de Calidad
de Vida realizada por el DANE en 201390donde se muestra que a nivel nacional tan solo el 43,0%
de los hogares colombianos tienen vivienda propia y totalmente pagada, lo que indica que
entidades como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de Fonvivienda, en el caso
de vivienda urbana, y al Banco Agrario de Colombia (Gerencia de Vivienda) en el caso de vivienda
rural, tienen un gran reto para dar cumplimiento, en este caso, al mandato de reparar un daño
causado y no sólo el de cubrir la necesidad de un bien escaso.

Otra de las razones por las que ese 10,7%, de la población estaría dispuesta a retornar, y
que genera gran preocupación es que el 38% (56.460 grupos familiares aprox.) señala que lo haría
si les dieran condiciones de seguridad, cabe destacar que de ese porcentaje el 41,5% (52.283
grupos familiares aprox.) corresponde a la población RUV, y el 20,4% (4.608 grupos familiares
aprox.) a la población no inscrita en el RUV. En este caso, se trata también de llamar la atención
de instituciones como el Ministerio de Defensa, la Fiscalía además de la UARIV y la Unidad de
Tierras.

Cuadro 5.24. Porcentaje grupos familiares desplazados a partir de 1985, por condición de inscripción RUV.
Según razones principales para retornar al lugar de origen o reubicarse en una zona rural.

90 ECV del DANE en: http://www.dane.gov.co

190
 Inscritos en el No Inscritos en el
Total
Disposición a retornar y razones para hacerlo RUV RUV
% cve (%) % cve (%) % cve (%)

Están dispuestos a retomar o reubicarse en zona rural 10,7 5,1 10,5 5,6 11,9 12,5

1. Les dieran vivienda 45,2 5,8 45,6 6,3 43,6 15,1

2. Les dieran condiciones de seguridad 38,0 6,7 41,5 6,8 20,4 *
3. Tuvieran empleo 37,3 6,8 40,1 7,0 23,2 *
4. Les financiaran un proyecto productivo 23,7 9,4 23,1 10,5 26,7 *
5. Tuvieran educación para los hijos 20,3 10,4 21,3 11,0 15,1 *
6. Les restituyeran su tierra 19,6 10,7 21,4 11,0 10,4 *
7. Les asignaran tierra en su mismo municipio 9,3 * 10,2 * 5,2 *
8. Tuvieran acceso a salud 8,8 * 8,4 * 11,2 *
9. Les dieran crédito 7,2 * 7,9 * 3,6 *
10. Otra razón 4,8 * 4,9 * 4,3 *

11. Construyeran o mejoraran las vías de acceso 3,2 * 3,4 * 2,2 *

12. Les asignaran tierra en un municipio diferente de

Proposición de resultado 5-29: Deseo de retorno
donde salió
3,1 * 3,4 * 1,4 *

L a respuesta
Fuente: I-Encuesta frente
Nacional a la disposición
de Víctimas_CGR-2013; a retornar
CID-UN si las condiciones cambiaran sólo es
respondida
* Información positivamente
estadisticamente por el 10,7%
no significativa de los grupos familiares, no muy distinta de los que
antes han dicho que desearían retornar.

Sobre este particular, vale la mención acerca de algunas acciones gubernamentales

realizadas. En el informe de gestión presentado por el Ministerio del Interior 2012-2013,91 se
revela que a través de la Dirección de Gobierno y Gestión Territorial y su Subdirección de
Seguridad y Convivencia Ciudadana, ha asistido a las autoridades territoriales en la formulación
de los planes integrales seguridad y convivencia ciudadana, señala que asistió a 60 municipios de
24 departamentos en la formulación de planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana en

91 Informe de gestión presentado al Congreso de la República por el Ministerio del Interior 2012-2013

191
2012, y en 2013 ha acompañado a municipios de cinco departamentos del país, también informa
que sensibilizó a 32 gobernaciones y 1.102 alcaldías en lo referente a los planes integrales de
seguridad y convivencia ciudadana. Es claro, que la decisión del gobierno de llegar a un acuerdo
de paz, es la vía principal para desactivar las condiciones de inseguridad en el territorio. Otro
resultado importante que revela la Encuesta, y que constituye razones para el 10,7% que desea
retornar es el empleo, donde el 37,3% (55.419 grupos familiares aprox.), retornaría si lo tuvieran.

No obstante las tres condiciones anteriores (vivienda, seguridad y empleo), para el 23,7%
(35,213 grupos familiares aprox.) de los que retornarían si les financiaran un proyecto productivo.
Al respecto, los datos arrojados en el informe de actuación especial92Política pública de formación,
generación de empleo, generación de ingresos, proyectos productivos, y estabilización
socioeconómica de la población víctima del conflicto armado 2010-2014, realizada por el equipo
de la CGR muestra que los recursos se concentran en ciertas regiones y asociaciones específicas
que son atendidas por varias entidades y programas, mientras que gran parte de la población
permanece sin apoyo para emprender y/o mantener proyectos productivos, adicionalmente, las
condiciones de seguridad en los territorios ponen en riesgo la sostenibilidad de los proyectos
productivos y en algunas regiones aún no hay condiciones de seguridad que permitan el retorno
por lo que les hace más difícil acceder a los proyectos.

Otra de las razones que motivan el retorno de la población según la I-ENV_CGR-2013

indica que el 20,3% (30.161 grupos familiares) de los que regresarían al lugar del que fueron
despojados si tuvieran educación para los hijos. En orden de importancia le siguen las respuestas
de los grupos familiares desplazados que quieren retornar así: 19,6% retornarían si les restituyeran
su tierra (29.121 grupos familiares), 9,3% si les asignaran tierra en su mismo municipio, 8,8% si
tuvieran acceso a salud, 7,2% si les dieran crédito 3,2% si les construyeran o mejoraran las vías de
acceso y por otra razón distinta 4,8%.

92Informe de actuación especial “Política pública de formación, generación de empleo, generación de ingresos, proyectos
productivos y estabilización socioeconómica de la población víctima del conflicto armado, vigencias 2010-2014”, realizada por el
equipo de la Contraloría General de la Republica, a julio de 2014.

192
 Lo anterior plantea una problemática sobre la dirección de la política de restitución, en el
sentido de evaluar, si en lugar de un retorno masivo, lo que la población necesita es la reubicación
y la generación de condiciones para desarrollar un proyecto de vida. Tanto en el caso de la pregunta
de, sí desea retornar, como sí las condiciones cambiaran, las víctimas desplazadas dan evidencia
de una muy baja tasa de respuesta y prefieren el nuevo lugar de asentamiento. No puede, sin
embargo, generalizarse debido a que se debe primero determinar las rutas del desplazamiento,
como se hace en la primera parte de este informe para saber la dirección que por regiones tomó el
desplazamiento.

Gráfico 5.10. Distribución porcentual de los grupos familiares desplazados a partir de 1985 que perdieron bienes y su
intensión de retorno.
Intensión de retorno
Grupos familiares que perdieron bienes Grupos familiares que inscribieron el bien que perdieron en el RUT

No lo han 537.503 Reubicarse en 44.023

definido aún, 8 reubicarse en Grupos Familiares No lo han otro país, 1,1 Grupos Familiares
otro país, 1,6 definido aún,
Regresar 9,2
Ya retornaron,
(retornar) al Reubicarse en
0,3
municipio de un municipio
donde diferente al de
salieron, 7,1 donde salieron,
13,5
Reubicarse en
un municipio
diferente de
donde Permanecer en Regresar
salieron, 10,2 esta ciudad, (retornar) al Permanecer en
72,8 municipio de esta ciudad,
donde salieron, 60,9
15,3

Fuente: I-ENV_CGR-2013

Otra forma de examinar el tema del retorno es clasificando la población entre los que tenían
bienes y los que no (Gráfico 5.10). En ese caso, la respuesta para el retorno mejora un poco para
los que tenían bienes. Como hemos señalado, el total de grupos familiares víctimas son 1.388.591
de los cuales 578.481 tenían bienes raíces (41,6%), de ellos 537.503 grupos familiares perdieron
bienes. Cuando se indaga por la intensión de retorno en este universo poblacional el resultado sube
levemente al 7,1%, la reubicación al 10,2% (Gráfico 5.10, panel 1). Al especificar un poco más la
muestra y se indaga por aquellos encuestados que inscribieron el bien perdido (44.023 grupos
familiares correspondiente al 8,1% de los que perdieron bienes), la respuesta por la intensión de
retorno se incrementa al 15,3% y la reubicación se sube igualmente al 13,5% (Gráfico 5.10, panel
2). Visto en términos del IGED, el resultado es el siguiente:

193
5.4.6.1 IGED –Retorno y reubicaciones

Nombre del Todos los hogares víctimas del desplazamiento forzado con intención de retornar o
indicador reubicarse, que han solicitado apoyo del gobierno, lo han recibido y lo han logrado.

Formula Número de hogares víctima de desplazamiento forzado incluidos o cesados en el RUPD,

que han solicitado apoyo del gobierno para retornar o reubicarse, lo han recibido y lo han
logrado/Número de hogares víctima de desplazamiento forzado incluidos o cesados en
el RUPD, que han solicitado apoyo del gobierno para retornar o reubicarse.

Alcance *Es una aproximación al indicador ya que la ENV-CGR 2013 no toma información sobre
solicitud de ayuda por parte del gobierno a los grupos familiares que han retornado.
* Como numerador se toman todos los grupos familiares que han retornado y han
recibió algún incentivo o ayuda del Gobierno Nacional para realizarlo.
Cómo denominador se toman los grupos familiares que ya han retornado.
*Por efectos operativos se asimilan los hogares a grupos familiares.
*Este indicador aplica sólo para grupos familiares inscritos en el RUV

Nivel Grupos familiares

Desplazados Numerador 1,719.90

incluidos en el Denominador 25,996.40
RUV Estimación 6.6
c.v.e. (%) 51.6

194
6 Institucionalidad del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (SNARIV)

6.1 Marco normativo

La reiterada vulneración de los derechos fundamentales a la población desplazada en

Colombia, sumada a la incapacidad institucional para enfrentar las consecuencias jurídicas y
sociales del desplazamiento forzado, produjeron un hecho jurídico de gran trascendencia: la
Sentencia T-025 de 2004, acto mediante el cual la Corte Constitucional declaró la existencia de un
ECI. A partir de esta Sentencia, la Corte Constitucional ha expedido varios autos de seguimiento,
en los que se ha establecido que para declarar la superación de este estado de cosas
inconstitucional, se requiere la garantía efectiva de los derechos de la población desplazada, la cual
ha sido afectada por la ausencia de políticas públicas, la falta de capacidad institucional y la
insuficiencia de recursos asignados93.

En la citada Sentencia, la Corte Constitucional impartió órdenes a las entidades del Estado
que en ese momento conformaban el SNAIPD (el sistema nacional de atención a la población
desplazada), mediante las cuales advertía sobre la necesidad de que se lograra una mayor
coordinación entre ellas lo cual redundaría en una mejor atención a las personas víctimas. En
efecto, esta Sentencia permitió detectar serios problemas de estructura en las entidades
gubernamentales, cuya solución trascendía lo meramente organizacional y subrayaba la necesidad
de trabajar los aspectos administrativos y presupuestales. La Corte Constitucional ha efectuado
seguimiento especial a esta Sentencia como se destaca de manera especial en el auto 219 de 2011,
a través del cual el alto tribunal advierte: “que la declaratoria del estado de cosas inconstitucional
continúa a pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional y de los resultados
obtenidos”. Además, subraya la Corte Constitucional que tales resultados “no alcanzan a demostrar
un avance sistemático e integral en el goce efectivo de todos los derechos de la población víctima
del desplazamiento forzado, ni en la superación de las condiciones que dieron lugar a tal
declaratoria”.

93Concepto ratificado en el numeral 4 de los antecedentes del considerando del Auto 219 de 2010 de la Corte Constitucional.

195
 Como respuesta del Gobierno Nacional, se promulgó la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios, en los cuales se establece la estructura organizacional nacional y territorial para
atender los requerimientos de la Política de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las
Víctimas del Conflicto Armado Interno. Dicha estructura atiende, según la misma ley a los
principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. Esta ley, en su artículo 159 y
siguientes, estableció la creación y conformación del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (SNARIV), como una gran estructura jurídica del Estado para enfrentar las
consecuencias sociales del conflicto armado interno que aún persiste en Colombia.94

Esta norma se complementó con la expedición del Decreto 790 del 2012 que permitió el
traslado de las funciones del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia – SNAIPD, al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
y del Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada – CNAIPD, al Comité
Ejecutivo para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

El SNARIV se encuentra constituido a la fecha por 47 entidades públicas del nivel

gubernamental del orden nacional, entidades territoriales y otras organizaciones públicas
encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas
tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas.95

6.2 Percepción de las víctimas sobre el SNARIV

La I-I-ENV_CGR-2013, permite conocer las impresiones de la población víctima del

desplazamiento forzado en el tema institucional a través de dos caminos: 1)a través de la
calificación de la atención otorgada por las instituciones que pertenecen al SNARIV frente a los
diferentes servicios que demanda la población víctima96 en cada uno de los componentes de la

94Hay que tener en cuenta que como base de este sistema se encontraba el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia, establecido por la Ley 387 de 1997 y en cuyo articulado se define de manera amplia la condición de
persona desplazada y la responsabilidad del Estado frente a esta problemática.
95Al respecto ver: http://www.unidadvíctimas.gov.co/index.php/en/acerca-de-la-unidad/snariv. Consulta realizada el día 17 de julio

de 2014.
96 Lo que será desarrollado en el análisis de cada uno de los componentes de la política.

196
política pública diseñada para la implementación de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios; y 2) a través de algunas consideraciones generales y de tipo transversal que
permiten vislumbrar como está accediendo la población en términos de conocimiento de la
institucionalidad por parte de la población víctima, accesibilidad a las instituciones, confianza en
la institucionalidad, acceso a programas de gobierno, principales entidades que han contribuido a
restablecer la dignidad de las víctimas del desplazamiento y retos para la institucionalidad en
la Ley de Víctimas.

De acuerdo con estos factores se abordará el análisis sobre la institucionalidad

especificando en cada una de las preguntas, las entidades relacionadas con la prestación de los
servicios.

6.2.1 Conocimientos de la institucionalidad por la población víctima

A partir de un análisis transversal de los resultados de la I-I-ENV_CGR-2013, se realizaron

algunas inferencias sobre preguntas que se consideraron de gran importancia para establecer si la
población víctima es o no conocedora de las instituciones, y en consecuencia pudiera acceder a los
servicios por ellas ofrecido.

Dentro de la I-ENV_CGR-2013 existen cifras importantes, que permiten identificar

algunas de las dificultades encontradas por la población víctima para no denunciar, no declarar
para ser inscrito en el RUV, no solicitar reparaciones por daños o no denunciar penalmente. De
acuerdo con los resultados de la I-ENV_CGR-2013, los siguientes factores son los más
determinantes:

 Desconocimiento de sus derechos adquiridos en virtud de su condición especial. Eso

se resume en respuestas como: “No sabían que tenían que hacerlo” o “No sabía que tenía
derecho”.
 Desconocimiento de la autoridad a quien pueden acudir para exigir sus derechos. Lo
que se encuentra en respuestas específicas como “No sabían cómo ni ante quien hacerlo”.

197
 En la gráfica 6.1 se detallan algunas de las situaciones que específicamente se relacionan
con estos criterios de desconocimiento.

Grafica 6.1. Desconocimiento de Derechos o Rutas de Atención

Grupos familiares
Total de grupos familiares de personas Bienes raíces rurales
desplazados no
desplazadas: perdidos o
inscritos en el RUV :
1.388.591 abandonados:
211.152
554.624

Grupos que no Grupos que no han Bienes sobre los

No inscritos porque pusieron denuncia solicitado reparación cuales no se han
nunca declararon: penal por el por los daños tomado acciones para
78,0% (cve 2,4%) desplazamiento: sufridos: su recuperación:
92,8% (cve 0,5%) 88,6% (cve 0,6%) 75,4% (cve 1,6%)

No declararon porque
no sabían que tenían
que hacerlo:
25.7% (cve 8.8%)
No declararon porque
no sabían cómo ni
ante quién hacerlo:
30,0% (cve 7.9%)
No han solicitado
No pusieron la reparación porque no
No se han tomado
denuncia porque no sabían que podían
acciones porque no
sabían que podían hacerlo:
saben que tienen
hacerlo: 40,3% (cve 2,3%)
derecho:
44,0% (cve 2,1%)
15,6% (cve 7,3%)
No pusieron la No han solicitado
No se han tomado
denuncia porque no reparación porque no
acciones porque no
saben cómo ni ante saben cómo ni ante
saben cómo hacerlo:
quién hacerlo: quién hacerlo:
34,2% (cve 4,4%)
34,6% (cve 2,5%) 42,9% (cve 2,2%)

Fuente: I-ENV_CGR-2013; CID-UN

 Respecto a la temática de la declaración de la población víctima, respondida por los

grupos familiares no inscritos en el RUV, que ascienden a 211.152, puede evidenciarse que
el 78%, nunca declararon, y de estos, el 25,7% no sabía que tenía que hacerlo y el 30,0%
no sabía cómo ni ante quien hacerlo.

 En el tema de justicia, se evidenció que de 1.388.591 grupos familiares víctimas de

desplazamiento forzado, el 92.8%, no ha puesto la denuncia penal por ese hecho
victimizante y de este porcentaje, el 44% no hizo la denuncia porque no sabía que podía
hacerlo y el 34,6% porque no sabía cómo ni ante quien hacerlo.

198
  En el componente de reparación por los daños sufridos, se evidencia un
desconocimiento de la población víctima de sus derechos, dado que de 1.388.591 grupos
familiares, el 88,6% no ha solicitado reparación por los daños sufridos, y de estos, el 40,3%
no sabía que podía hacerlo y el 42,9% no sabía cómo ni ante quien.

 En el marco de la temática de restitución de tierras, se encontró que de un total de

bienes perdidos de 554.624, un 75,4 % no tienen acciones para recuperarlos, de éstos, el
34,2% tuvo como motivo principal el no saber cómo hacerlo y el 15.6% el no saber que se
tenía derecho.

Estos resultados muestran que existe un grave desconocimiento por parte de las víctimas de sus
derechos en general, y de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en particular. Lo anterior a
pesar de los esfuerzos realizados por ciertas instituciones del SNARIV en términos de
capacitación. En efecto, según información reportada por las entidades del SNARIV a la
Contraloría General de la República, en el marco del proceso de seguimiento y monitoreo a la Ley
1448 de 2011, es de resaltar lo siguiente97:

La UARIV ofreció en 2013, 179 eventos de capacitación en temáticas como: Ruta de

asistencia, atención y reparación integral a víctimas (54), Enfoque diferencial (47), Ley 1448 de
2011 y sus decretos reglamentarios (19). En lo corrido de 2014 se reportaron 807 eventos de
capacitación principalmente en las temáticas de Registro en Sistemas de Información (183), Ley
1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios (138) y Enfoque Psicosocial (78).

Para 2013, la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras ofreció 21 capacitaciones sobre

temáticas como Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios y Enfoque Diferencial. Con corte
a Junio de 2014 han realizado 6 eventos de capacitación, principalmente en las temáticas de Rutas
de Asistencia, Atención y Reparación Integral a Víctimas y Restitución de Tierras.

97Encuesta Institucional SNARIV, realizada por la Contraloría General de la República, cortes 31 Diciembre de 2013 y Junio 30 de
2014.

199
 A este respecto se observa que si bien por parte de la UARIV, se ha intensificado la
capacitación ofrecida principalmente en temáticas como rutas de asistencia, atención y reparación
integral a víctimas, Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios y Enfoque Psicosocial,
necesarios para que las instituciones y la población se informen y puedan hacer efectiva su
participación en términos de derechos en el marco de la ley, es necesario ampliar los beneficiarios
e intensificar dichas actividades e implementar mecanismos estructurados de difusión clara de la
información, a fin de que el desconocimiento de los derechos por parte de la población víctima no
se convierta en una barrera de acceso a los servicios creados por la ley especialmente para ellos.

6.2.2 Acceso a las instituciones

Al revisar las opciones de respuesta en lo que se refiere a barreras de acceso a las

instituciones o los programas, la población que relaciona estas dificultades con la distancia o
recorrido a los sitios de atención es menor al 1,0% en la mayoría de los casos, siendo estos
resultados no significativos estadísticamente. Es de advertir que este resultado va en línea con el
desconocimiento de los derechos y de la existencia de las instituciones encargadas de garantizarlos:
si no se conoce la institución encargada de prestar el servicio, puede ser que ésta se encuentre muy
lejos de la población o muy cerca, pero no se percibe su distancia.

6.2.3 Confianza en la institucionalidad

Otro de los factores a analizar para inferir que la población víctima no está acudiendo a las
entidades para ejercer los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral contemplados
en el artículo 1° de la Ley 1448 de 2011, es la falta de confianza en la institucionalidad. En la I-
ENV_CGR-2013, esta pregunta se realiza de forma directa en temáticas como las denuncias
interpuestas por la población en temas de desaparición forzada de familiares, denuncias penales
por el delito de desplazamiento forzado, indemnización administrativa y reparación de los daños.

En la pregunta sobre la desaparición forzada de familiares: ¿Por qué razón principal no

pusieron en conocimiento de las autoridades este hecho? Las estimaciones indican que del total de
1.388.591 grupos familiares, el 15,1% ha sido víctima de dicho delito, y de éstos grupos familiares
el 37,4%, no puso en conocimiento a las autoridades del hecho. Las causas para no hacerlo son:

200
falta de confianza en la justicia (2.1%), miedo a represalias (57,7%), amenazas directas (15,0%)
o no sabían cómo hacerlo (13,8%).

Al indagar por la razón principal para no solicitar indemnización administrativa por hechos
victimizantes diferentes al desplazamiento, la falta de confianza en las entidades estatales se ubica
en 6,3%, respuesta con una prevalencia estadísticamente no significativa. En las temáticas de
reparación y denuncia penal por el delito de desplazamiento se observa el mismo comportamiento
con prevalencias inferiores al 5,0% y estimaciones estadísticamente no significativas.

En conclusión, si bien en la encuesta se observa que una proporción de los encuestados

percibe la falta de confianza en la institucionalidad como una barrera para el acceso a sus derechos,
esta respuesta no es significativa en términos estadísticos.

6.2.4 Participación en programas de gobierno

El Gobierno Nacional desde las entidades del SNARIV, implementa programas para la
atención y reparación integral a la población víctima, en este ámbito la I-ENV_CGR-2013 indagó
sobre la participación en programas gubernamentales cómo: Familias en Acción, Red Unidos,
Programa para madres lactantes, Familias en su tierra, Retornar es Vivir, programas de apoyo o
ayuda para superar los daños físicos, emocionales entre otros. En la gráfica 6.2 se detallan los
resultados que se refieren a estas temáticas.

Gráfica 6.2. Participación en diferentes programas del gobierno

Total de hogares de Total de hogares de

Total de hogares de
personas desplazadas con personas desplazadas con
personas desplazadas:
menores de 7 años: menores de 10 años:
1.315.975
689.381 857.626

201
 Hogares con personas Hogares con personas
menores de 7 años que menores de 10 años que Hogares con personas
reciben subsidios de reciben subsidios de desplazadas beneficiarios
nutrición de familias en nutrición de familias en de la RED UNIDOS:
acción: acción: 30,4% (cve 3,7%)
66,0% (cve 2,5%) 63,7% (cve 2,4%)

Grupos familiares inscritos

Total de mujeres Total de personas en el RUV que conocen
desplazadas lactantes: desplazadas: sobre los programas de
162.067 5.611.984 retorno:
166.097

Personas que hacen parte

Mujeres lactantes que Grupos familiares inscritos
de algún programa para
recibieron alimentos por en el RUV que han
superar los daños físicos o
parte de algún programa participado en programas
emocionales causados por
para madres lactantes: de retorno:
el desplazamiento:
16,9% (cve 12,8%) 12,4% (cve 13,1%)
1,2% (cve 8,7%)

A nivel general se puede evidenciar la relación entre la población víctima del

desplazamiento forzado y su participación en programas sociales del gobierno como la red unidos
o familias en acción. Sin embargo, la estrategia que consiste en redireccionar hacia las víctimas
una parte de la oferta social con la cual el gobierno pretende enfrentar la pobreza en general, tiende
a invisibilizar las necesidades particulares de esta población. Lo anterior es notorio, por ejemplo,
cuando se pregunta por los programas para superar los daños físicos o emocionales causados por
el hecho victimizante: solo el 1.2% de las víctimas hacen parte de un programa con estos objetivos.

Frente al tema del retorno, la situación también es preocupante. Ante la pregunta: ¿Conocen
los programas del Gobierno para apoyar el retorno de la población desplazada, como Familias en
su tierra y Retornar es vivir? (pregunta realizada a los grupos familiares inscritos en el RUV y que
no ha retornado al lugar de donde fueron desplazados, es decir al 97,8% de los grupos familiares
víctimas del desplazamiento forzado) solo el 14,5%, es decir 166.972 de entre ellos conocen los
programas de gobierno para apoyar el retorno, y de estos solo el 12,4% (20.704) reportan haber
participado.

202
 En el gráfico 6.3, se evidencia la evolución desde 1985 hasta el año 2013 sobre la
participación en programas para el retorno de los grupos familiares víctimas del desplazamiento
forzado inscritos en el RUV:

Gráfico 6.3 Grupos familiares inscritos en el RUV que no han retornado, por participación en planes de retorno. Según
año del último o único desplazamiento.

100%
90%
80%
70%
60% 80,6 82,9 88,5 90,1
50%
40%
30%
20%
10% 19,4 17,1 11,5 9,9
0%
1985 a 1997 1998 1999 a 2004 2005 en
adelante

Ha participado No ha participado

En general se observa la baja participación de las víctimas en estos programas, lo cual

evidencia la debilidad de este componente dentro de la legislación para las víctimas. Es cierto que
existen causas estructurales que limitan la tendencia al retorno de las víctimas del desplazamiento
forzado, como por ejemplo, la estructura etaria de esta población, pero también es cierto que, sí el
Estado garantizara un verdadero acompañamiento a los procesos de retorno con asistencia y
proyectos productivos98, y con un fortalecimiento de los servicios básicos del Estado Social de
Derecho, muchos grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado estarían dispuestos a
retornar. Igualmente, esto solo ocurrirá en un contexto de finalización del conflicto armado.

6.2.5 Entidades que han contribuido a restablecer la dignidad a las víctimas

98 Como la CGR ha tenido oportunidad de evidenciarlo en sus ejercicios de control fiscal, la política de generación de ingresos y
proyectos productivos está desarticulada y adolece de una dirección clara, por lo cual, el tema del retorno se vería afectado por
falta de una dirección clara por parte del Estado.

203
 En los resultados de la I-I-ENV_CGR-2013, no solo se pueden establecer diferentes tipos
de ayudas que ha recibido la población víctima como: ayuda inmediata, ayuda humanitaria de
emergencia, alimentos, subsidios, medidas de protección, indemnización, medidas de satisfacción
entre otros, sino que también se evidenció un resultado específico que nos da indicios sobre
algunas instituciones o entidades que han contribuido o no en forma significativa a restablecer la
dignidad de esta población. Así, ante la pregunta, ¿Ustedes consideran que algunas de las
siguientes instituciones han contribuido a restablecer su dignidad y su buen nombre, recuperar su
tranquilidad o mitigar su dolor? Se encontraron los siguientes resultados:

Gráfico 6.4. Grupos familiares desplazados, por opinión sobre la contribución de diferentes entidades e instituciones
para restablecer la dignidad, el buen nombre, recuperar la tranquilidad y mitigar el dolor de las víctimas del
desplazamiento forzado, según entidad o institución.

El Gobierno Nacional 27,9% 72,1%

LA defensoria del Pueblo 15,8% 84,2%
El Gobierno Departamental 12,3% 87,7%
El Gobierno Municipal 12,2% 87,8%
Las Iglesias 10,2% 89,8%
ONG Organismos No Gubernamentales 8,5% 91,5%
El Congreso de la Republica 7,6% 92,4%
Organismos Internacionales 6,6% 93,4%
La Corte Constitucional 6,5% 93,5%
Los Jueces 6,4% 93,6%
El Centro Nacional de Memoria Historica 3,7% 96,3%

0% 10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%

Ha contribuido No ha contribuido

Entre las principales entidades que han contribuido al restablecimiento de derechos de la

población víctima se encuentra el Gobierno Nacional, la Defensoría del Pueblo y el Gobierno
Departamental. En contraposición las entidades que, según la percepción de la población víctima,
menos han contribuido a su restablecimiento de derechos son el Centro de Memoria Histórica y
los jueces de la República.

204
 En los resultados obtenidos en la I-I-ENV_CGR-2013 se logra evidenciar que la población
inscrita en el RUV percibe una mayor contribución de las entidades al restablecimiento de su
dignidad frente a la población no RUV.

Gráfico 6.5. Grupos familiares desplazados que observan contribución de entidades para restablecer la dignidad, el
buen nombre, recuperar la tranquilidad y mitigar el dolor de las víctimas, por inscripción RUV.
Según entidad o institución.

El Gobierno Nacional 30,4%

14,4%
LA defensoria del Pueblo 16,9%
9,6%
El Gobierno Departamental 12,9%
9,0%
El Gobierno Municipal 12,8%
8,5%
Las Iglesias 10,6%
7,8%
ONG Organismos No Gubernamentales 9,3%
4,1%
El Congreso de la Republica 7,8%
6,3%
Organismos Internacionales 7,0%
4,5%
Los Jueces 6,7%
4,8%
La Corte Constitucional 6,7%
5,6%
El Centro Nacional de Memoria… 3,8%
3,1%
0,0% 5,0% 10,0%15,0%20,0%25,0%30,0%35,0%

Grupos familiares desplazados incluidos en el RUV

Grupos familiares desplazados no incluidos en el RUV

Una de las conclusiones fundamentales de estos resultados es que las instituciones del
SNARIV deben encaminar sus esfuerzos a romper la lógica de demanda que caracteriza hoy su
accionar, y que termina castigando a aquellas víctimas que no tienen ni el conocimiento, ni los
medios, ni los recursos para franquear las múltiples barreras de acceso que se interponen entre
ellas y los servicios ofrecidos por el Estado colombiano. A este respecto, las instituciones tienen
el deber, desde la misma fase de planeación, de acercar su oferta institucional de forma articulada
a la población víctima, de forma tal que sean las víctimas más necesitadas aquellas que accedan a
los servicios que pretenden el restablecimiento de sus derechos.

205
7 Conclusiones

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011), sus decretos

reglamentarios, y los decretos leyes para víctimas indígenas, negras, afrocolombianas, palenqueras
y raizales tienen como objetivo fundamental garantizar el goce efectivo de los derechos de las
víctimas del conflicto sociopolítico armado que vive el país. Entre el conjunto de derechos a
garantizar, es de especial énfasis, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral con
garantías de no repetición. Según la normatividad en mención, el goce efectivo de los derechos de
las víctimas debe estar al servicio de la reconciliación nacional y del logro de la paz duradera y
sostenible99.

De la correcta implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y del

adecuado manejo de los recursos físicos, humanos y financieros dispuestos para tal fin, depende
no solamente el logro de los objetivos mencionados, sino también la posibilidad real y concreta de
construir unas relaciones sociales más democráticas en Colombia. Se trata de avanzar en la
construcción del Estado Social de Derecho proclamado en la Constitución Política al concretar sus
disposiciones a lo largo y ancho del territorio del país. El mal manejo de los recursos públicos, la
corrupción, los errores derivados de la falta de planeación, la debilidad en la coordinación
interinstitucional, la falta de compromiso político y la ausencia de una perspectiva pro-víctima en
la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras son entonces riesgos latentes,
que de materializarse, no contribuirán a lograr los objetivos mencionados.

La CGR está comprometida con el cumplimiento de su objeto misional de ejercer, el

control fiscal, y dada la coyuntura histórica, con la vigilancia, seguimiento y monitoreo al uso de
los recursos públicos asignados para la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras. Es por esta razón, que la I-ENV_CGR-2013 es tan importante. Con la correcta
estructuración de esta valiosísima fuente de información, y con los estudios derivados de la misma,
la CGR quiere aportar en términos concretos a la construcción de una sociedad donde los conflictos
propios a todo proceso de desarrollo socioeconómico, político y cultural no deban resolverse

99 Al respecto ver los artículos 1 y 8 de la Ley 1448 de 2011.

206
violentamente, ni deban implicar la violación de los derechos humanos de los ciudadanos más
débiles y vulnerables de la sociedad.

Al aportar una caracterización de la situación socioeconómica de las víctimas del

desplazamiento forzado en Colombia, de los daños sufridos por ellas a causa del conflicto
sociopolítico armado, de los problemas cotidianos que enfrentan para lograr la asistencia, la
atención y el acceso a los programas de reparación integral propuestos por el Gobierno Nacional,
así como al describir la percepción que sobre los avances de la Ley 1448 de 2011, la CGR pretende
contribuir en la comprensión general y el dimensionamiento del carácter estratégico que tiene la
correcta implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

Los resultados de la I-ENV_CGR-2013 muestran por ejemplo la necesidad de actualizar el

plan financiero trazado en los documentos CONPES 3712 y 3726 de 2011. Este es un debate de
suma importancia si entendemos la estrecha relación que existe entre la planeación estratégica y
la concreción de las metas misionales de las entidades que conforman el SNARIV. Igualmente,
los resultados de la I-ENV_CGR-2013 al mostrar, las brechas socioeconómicas que afectan a la
población víctima del desplazamiento forzado en Colombia, le permiten a la CGR llamar la
atención sobre los retos y los desafíos que enfrenta esta política pública dadas las nuevas
restricciones macroeconómicas y fiscales que enfrenta el país. Esto implica en términos concretos
la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento para la correcta implementación de la Ley 1448
de 2011 y subrayan la importancia de la correcta utilización de los recursos asignados.

Por lo demás, I-ENV_CGR-2013, invita también a reflexionar sobre la perspectiva y las

características de la política pública derivada de la Ley 1448 de 2011. La descripción de la
gravísima situación socioeconómica en la cual se encuentran la mayoría de las víctimas del
desplazamiento forzado en Colombia (medida en términos de pobreza, marginalidad,
vulnerabilidad, déficit educativos y habitacionales, barreras de acceso a los servicios de salud,
entre otros), da cuenta de un proceso de empobrecimiento masivo y sistemático que es necesario
enfrentar activamente, sin restarle importancia a la necesidad de fortalecer las garantías de los
derechos a la verdad y a la justicia que las víctimas reclaman. Esto es importante subrayarlo pues
la estrategia que consiste en re-direccionar hacia las víctimas una parte de la oferta social con la

207
cual el gobierno pretende enfrentar la pobreza en general, tiende a invisibilizar las necesidades
particulares de esta población.

La I-ENV_CGR-2013 es también es un insumo fundamental para la revisión profunda de

la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Pasados tres años de la promulgación de la ley, existe
un debate sobre los contenidos de la misma, sobre el enfoque de política pública que de ella se
deriva, sobre las consecuencias de los mecanismos que estipula para asistir, atender y reparar
integralmente a las víctimas, y sobre las posibilidades de cumplir las metas establecidas. Este
debate surge no solamente por el carácter asistencialista de muchos de los planes, programas y
proyectos que concretan la política pública de víctimas y restitución de tierras, de su alcance
minimalista, de las derivas clientelistas que pueden emerger y de la debilidad del componente de
fortalecimiento de las organizaciones sociales y comunitarias que son la base del proceso de
reparación integral sino, ante todo, de la brecha entre la magnitud del fenómeno y el nivel de
atención logrado por el SNARIV.

Por otra parte, las estimaciones derivadas de la I-ENV_CGR-2013, muestran la necesidad

de continuar profundizando el tema de la verdad. En este sentido, por ejemplo, es una necesidad
vital para las víctimas, y para el conjunto de la sociedad colombiana, conocer con mayor
profundidad quienes fueron los beneficiarios (en términos de las estructuras militares, políticas y
económicas) del desplazamiento forzado de más de cinco millones de personas, y del despojo
sistemático de más de siete millones de hectáreas. Igualmente, el derecho a la justicia implica
establecer con claridad las responsabilidades políticas sobre los hechos ocurridos, y la manera
concreta en la cual se van a hacer operativas las garantías de no repetición.

En definitiva, la primera encuesta nacional de víctimas realizada por la Contraloría General

de la República en 2013 pretende contribuir a la construcción de un “conocimiento social” sobre
lo ocurrido en más de 60 años de conflicto sociopolítico armado. Solo en la medida en que como
sociedad logremos “aprehender” y “entender” las dinámicas que sostenían los esquemas y patrones
de victimización, estigmatización y discriminación de ciertas poblaciones, y las implicaciones y
consecuencias de estos crímenes masivos y sistemáticos, podremos avanzar hacia la construcción

208
de estrategias más democráticas para la superación de los conflictos que inevitablemente
tendremos que enfrentar en el futuro.

En resumen, los resultados de la primera encuesta nacional de víctimas permiten establecer

con claridad las consecuencias y los impactos que han tenido sobre las víctimas décadas de
conflicto sociopolítico armado, y sirven para medir concretamente las implicaciones económicas
y sociales de estos hechos. De esta forma el país podrá establecer con claridad la magnitud de los
retos y desafíos que enfrenta la asistencia, la atención y la reparación integral de las víctimas del
conflicto, y las necesidades presupuestales, institucionales y culturales que implica el pago de la
deuda que el Estado y la sociedad tenemos para con las víctimas directas e indirectas del conflicto
sociopolítico armado que vive el país.

Resultados

La I-ENV_CGR-2013 estimó que el número de víctimas del desplazamiento forzado en

Colombia asciende a 5.611.984 personas, lo cual representa 1.388.591 grupos familiares. Esto
equivale al 11,9% de la población total de Colombia. El 15% de estos grupos familiares víctimas
del desplazamiento forzado no están inscritos en el Registro Único de Víctimas RUV.

Este resultado está asociado con uno de los múltiples debates que tiene la implementación
de la política pública derivada de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras: el enfoque de
demanda, que hasta ahora ha prevalecido a la hora de ofrecer asistencia, atención y reparación
integral a las víctimas. En efecto, bajo este enfoque, las instituciones del Estado, encargadas de la
asistencia, la atención y la reparación, no tienen en cuenta las barreras de acceso que enfrentan las
víctimas para acceder a los programas del gobierno. Como lo muestra la primera encuesta nacional
de víctimas estas barreras al acceso a las medidas de protección, asistencia, atención y reparación
son de tipo económico, geográfico, social, cultural, y otros derivados propiamente del conflicto
armado.

La I-ENV_CGR-2013 muestra por ejemplo, que el 78% de los grupos familiares víctimas
del desplazamiento forzado no incluidos en el RUV nunca declararon los crímenes que sufrieron

209
sea por desconocimiento de los procedimientos o por temor. Este resultado es particularmente
grave y evidencia que hace falta todavía recorrer un camino muy grande en términos de publicitar
las rutas de atención derivadas de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y de garantizar las
condiciones de seguridad que permitan que las víctimas acceden a los servicios del Estado Social
de Derecho.

En ese sentido, I-ENV_CGR-2013 evidencia que el desplazamiento forzado en Colombia

sigue siendo una realidad concreta y presente, y que la violencia contra la población civil sigue
siendo masiva, prolongada y reiterada. Así las estimaciones de la Encuesta ponen de presente que
más de medio millón de personas han sido desplazadas forzadamente en el país entre los años 2010
a 2013. Que la principal causa del desplazamiento forzado sea la amenaza da a entender que este
hecho victimizante continua obedeciendo a planes y esquemas sistemáticos de despojo y control
del territorio por parte de los actores armados.

Igualmente, en términos de desplazamiento forzado existen patrones regionales

particulares que es importante evidenciar. El desplazamiento masivo, que corresponde
desplazamientos de más de 10 hogares es mucho más importante en las regiones 1, 2 y
3,100mientras que el desplazamiento de un solo hogar es más importante en el resto del país. Esto
da pie para realizar una mejor caracterización del desplazamiento forzado y sus particularidades
regionales.

Se observaron los flujos migratorios derivados del desplazamiento forzado y del conflicto
sociopolítico armado que vive el país. La región de Antioquia y Chocó es la mayor expulsora de
población, mientras que la región 5 del centro del país101es la mayor receptora. En términos de
centros urbanos los mayores receptores son Bogotá, Medellín y Barranquilla. Estos elementos y
otros varios que describen las dinámicas de la victimización y el despojo son claves para el diseño
de planes de acción más pertinentes territorialmente a las realidades de las víctimas.

100 Región 1: Antioquia y Chocó; Región 2: Bolívar, Córdoba, Sucre y Atlántico; Región 3: Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de
Santander.
101 Compuesta por los departamentos de Tolima, Huila, Cundinamarca, Boyacá, Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda,

Quindío, y el distrito capital.

210
 La caracterización socioeconómica de las víctimas del desplazamiento forzado que arroja
la primera encuesta nacional de víctimas es bastante importante. Se pudo establecer que los
hogares de las víctimas del desplazamiento forzado son relativamente más grandes que hogares
del resto de los colombianos en términos del promedio de personas por hogar. Mientras que el
promedio de personas por hogar a nivel nacional es de 3.5 personas, el promedio en los hogares
de las víctimas del desplazamiento forzado es de 4.7 personas. Este resultado es significativo pues
el tamaño del hogar es un determinante y un factor de riesgo en términos de pobreza,
vulnerabilidad y hacinamiento entre otros problemas. Igualmente la I-ENV_CGR-2013 pudo
establecer que el 62% de las personas víctimas del desplazamiento forzado son menores de 25
años y que existe una fuerte diferencia de 10 puntos porcentuales a favor de las mujeres sobre los
hombres en el conjunto de personas entre 25 y 64 años. Esto implica que los grupos familiares
víctimas del desplazamiento forzado se caracterizan por una jefatura primordialmente femenina.
El primer resultado muestra los retos y desafíos que tiene la sociedad hacia el futuro, y el segundo
resultado muestra los impactos de la guerra sobre los hogares de las víctimas del desplazamiento
forzado.

La caracterización socioeconómica de las víctimas del desplazamiento forzado en

Colombia que emerge de la I_ENV_CGR-2013 evidencia las enormes brechas sociales que existen
en términos relativos. Por ejemplo, mientras que el analfabetismo entre las personas de 15 años y
más es del 5.7% a nivel nacional, la tasa de analfabetismo entre las víctimas del desplazamiento
forzado mayores de 15 años es del 9.7%. En términos de pobreza la situación es aún más dramática,
pues mientras la pobreza monetaria a nivel nacional alcanza niveles del 30% de los hogares, el
mismo indicador estimado para los hogares víctimas del desplazamiento forzado alcanza niveles
del 80%. La tasa de informalidad entre las víctimas del desplazamiento forzado que están ocupadas
alcanza el 93%, y el 43% de los hogares con víctimas del desplazamiento forzado no cuenta con
todos los servicios públicos domiciliarios. El único indicador que muestra datos positivos es la
afiliación a salud pues la encuesta muestra que el 93% de las víctimas del desplazamiento forzado
están afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud. El debate en este punto es la
cobertura efectiva, que implica el paso del carnet o la afiliación, a la atención concreta de la
enfermedad.

211
 Es importante en este punto mencionar que uno de los resultados más importante de la I-
ENV_CGR-2013 es la medición de los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos de las Víctimas
del Desplazamiento Forzado que es una de las exigencias de la Corte Constitucional al Gobierno
Nacional, y un elemento de suma importancia al momento de evaluar la pertinencia de levantar el
Estado de Cosas Inconstitucional declarado por el alto tribunal en la Sentencia T-025 de 2004. La
matriz de IGED construida por el Gobierno Nacional y la Comisión de Seguimiento y Monitoreo
a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado, por orden de la Corte Constitucional, divide
los indicadores en tres tipos: Principales, Complementarios, y Sectoriales. De los 26 temas tratados
se derivaron en nuestro análisis 21 indicadores principales, de los cuales, la I-ENV_CGR-2013
midió 21. De los 74 indicadores complementarios, la I-ENV_CGR-2013 midió 33.

Si quisiéramos utilizar estos indicadores para medir la gestión del Gobierno Nacional y
territorial, tendríamos que decir que solo el 25.5% de los hogares víctimas del desplazamiento
forzado, que realizaron la declaración de los hechos victimizantes que sufrieron, tuvieron
garantizada la subsistencia mínima antes de la decisión de su inclusión en el RUV. En términos de
salud, es de destacar que el 90% de víctimas del desplazamiento forzado están afiliadas al SGSSS,
y que el 81.6% de los niños víctimas del desplazamiento forzado cuentan con el esquema de
vacunación completo. Igualmente en educación, del total de niños, niñas y adolescentes en edad
escolar (5-17años), el 85% asisten al colegio. En aspectos como la vivienda la situación es más
complicada pues solo el 11,3% de los hogares con víctimas del desplazamiento forzado cumplen
las condiciones internacionales de lo que es considerado una vivienda digna. Los resultados de la
I-ENV_CGR-2013 muestran que la pobreza medida por ingresos afecta al 80% de las víctimas del
desplazamiento forzado y la indigencia al 35% indicadores que son superiores a dos veces el
mismo resultado para la población total a nivel nacional. Un punto grave a mencionar es el
resultado según el cual solo en el 55% de los hogares que cuentan con víctimas del desplazamiento
forzado, todos los miembros del mismo cuentan con todos sus documentos de identificación. En
lo referido a la indemnización administrativa solo el 8,7% de los grupos familiares víctimas del
desplazamiento forzado han solicitado dicha indemnización. El 92.4% de los grupos familiares
desplazados (unas 5.185.473 personas) no ha solicitado indemnización administrativa ni entablado
demandas judiciales por esos hechos, básicamente, por desconocimiento de estos derechos (57.6%
de los casos) o del procedimiento judicial a seguir (24.9%). De la población desplazada el 7.4%

212
(413.928 personas) fueron objeto de violación a sus derechos por hechos victimizantes adicionales
al desplazamiento, de las cuales, el 23,2% solicitó indemnización y fueron atendidos en un 88,8%.

Finalmente, es importante resaltar la estimación del despojo de tierras que se deriva de la

I-ENV_CGR-2013. Los cálculos más conservadores estiman en aproximadamente 7 millones de
hectáreas el despojo de tierras en Colombia102. Este proceso sistemático de despojo, y la debilidad
histórica del Estado colombiano, son las causas fundamentales de la gravísima situación
socioeconómica en la que se encuentran las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia y
que hemos descrito anteriormente. En efecto, el desplazamiento forzado implicó proceso de
discriminación, estigmatización, marginalización, y empobrecimiento de buena parte de las
víctimas a las que les fueron arrebatadas viviendas y parcelas de tierra, cuando no de sistemática
eliminación física.

Esta realidad permite entender los resultados de la I-ENV_CGR-2013 respecto a las

intenciones de retorno. La encuesta muestra que el 74% de los grupos familiares víctimas del
desplazamiento forzado en Colombia desean permanecer en la ciudad donde se encuentran y que
solo el 6.8% de los mismos desea retornar al municipio del cual fueron desplazados forzadamente.
Cuando se le pregunta a los grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado que desean
retornar porque retornarían y porque no, la debilidad del Estado Social de Derecho en el territorio,
y la falta de seguridad (es decir la persistencia del conflicto armado) son las causas fundamentales
para no hacerlo. Es evidente entonces que si las condiciones de seguridad, salud y educación
cambiaran, sí el Estado garantizara un mejor acompañamiento a los procesos de retorno con
asistencia y proyectos productivos, y con un fortalecimiento de los servicios básicos del Estado
Social de Derecho, muchos grupos familiares víctimas del desplazamiento forzado estarían
dispuestos a retornar. Igualmente, esto solo ocurrirá en un contexto de finalización del conflicto
armado.

Este breve resumen de algunos resultados de la primera encuesta nacional de víctimas

realizada por la Contraloría General de la República en 2013 muestra no solamente la importancia

102Para ver los detalles ver el capítulo correspondiente en este libro. Igualmente es importante tener en cuenta que no se incluye en
esta estimación el despojo sufrido en territorios colectivos por las comunidades indígenas, afrocolombianas, negras, raizales y
palenqueras.

213
de la misma y la necesidad de seguir profundizando este tipo de análisis, sino que además es un
instrumento concreto y pertinente para la evaluación de la política derivada de la Ley de Víctimas
y Restitución de Tierras. Una de las recomendaciones fundamentales que emerge de la I-
ENV_CGR-2013 es la necesidad de una mayor coordinación interinstitucional a nivel nacional y
territorial que potencie las posibilidades de asistencia, atención y reparación integral de las
víctimas habida cuenta de la debilidad fiscal y técnica de la mayor parte de los entes territoriales
en el país. Igualmente, surge de los resultados aquí presentados, la necesidad de actualizar el plan
financiero que acompaña la Ley 1448 de 2011 de forma que los medios y recursos físicos,
financieros y humanos dispuestos para lograr los objetivos de la ley en cuestión sean realistas
frente a la magnitud de los retos en este informe evidenciados. Esta actualización será uno de los
indicadores con los cuales se medirá la voluntad política de avanzar en el camino de la
reconciliación y la paz. Como se indicó en la introducción, una medición preliminar, sólo ajustando
las metas, implica que hay una subestimación de recursos de financiamiento de la ley para el
periodo 2011-2021 de $21,7 billones que requieren de fuentes nuevas para entender a las víctimas.

De no avanzar en el mejoramiento de la implementación de la Ley de Víctimas y

Restitución de Tierras, el país está abocado a un proceso de exclusión mayor, que en un contexto
de conflicto armado, injustica y desigualdad, puede convertirse en causa de nuevos y peores
conflictos políticos y sociales. Para la Contraloría General de la República, la consolidación del
Estado de Derecho en el territorio y el fortalecimiento de la política de restitución de tierras, y de
restitución de derechos territoriales, son las claves para avanzar en la garantía del goce efectivo de
los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado.

Finalmente, es importante subrayar que la primera encuesta nacional de víctimas realizada

por la Contraloría General de la República en noviembre de 2013 le servirá a esta institución y a
la comisión de seguimiento creada por la Ley 1448 de 2011 para construir una línea base que
permita evaluar objetivamente los alcances y los desafíos de la implementación de la política
pública derivada de esta ley. De esta forma la CGR pretende aportar y contribuir al debate sobre
los resultados de la Ley de Víctimas de forma que el Congreso de la Republica y la Corte
Constitucional puedan tomar las mejores decisiones para el bien del país. Por ahora, y vistos los
resultados obtenidos, además de los otros estudios realizados por esta institución en el marco del

214
control fiscal realizado por la Contraloría Delegada del Sector Agropecuario, entre otras, la
Contraloría General de la República considera que si bien el país ha avanzado en términos de la
legislación, la planeación y la coordinación, todavía es prematuro poder levantar el Estado de
Cosas Inconstitucional proclamado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004.

215
8 Anexos

8.1 Indicadores de Goce Efectivo de Derechos IGED calculados con la ENV-

CGR 2013.

Los indicadores aquí presentados corresponden a la valoración realizada por el equipo técnico de
la CGR sobre el cálculo a partir de la última matriz consolidada (cuya construcción se detalla en
el capítulo 2) y la construcción de las variables de cálculo a partir de la ENV-CGR 2013, a partir
de este análisis se realizó el cálculo con el siguiente alcance:

 Algunos de los indicadores IGED tienen como población objetivo “Hogares”, acorde a la
medición realizada por la ENV- CGR 2013, se consideran las siguientes poblaciones:“Hogares
con personas desplazadas” donde no todos los integrantes del hogar son desplazados pero se
definen como un hogar según DANE 103 y “Grupo Familiar” que es una construcción operativa
que define todas aquellas personas desplazadas en un hogar y que están inscritas en el RUV
bajo la misma carta, se pueden encontrar varios grupos familiares en un Hogar. Acorde a lo
anterior se tomó el “Grupo Familiar” como la unidad para realizar los cálculos de los IGED
cuando la población sea “Hogar”.
 Se presentan algunos vacíos en la construcción formal de la fórmula del indicador, lo que
implicó realizar ajustes y precisiones para el cálculo así como aproximaciones en casos
específicos. El detalle se muestra en el cuadro que acompaña este anexo.
 A continuación se presentan los resultados de los IGED por tema y descripción del cálculo.

103 Hogar

216
8.2 IGED Principales
Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
*Se consideran como
componentes de ayuda
Número de hogares
humanitaria inmediata los
víctimas de
siguientes:
desplazamiento
a) Atención médica y
forzado que tienen
psicológica de urgencia.
garantizada la
b) albergue transitorio o
subsistencia mínima
Todos los hogares auxilio en dinero para
en el marco de la
víctimas del alojamiento.
atención inmediata Numerador
desplazamiento c) Alimentación o auxilio en Numerador Numerador
antes de la decisión 5,976
forzado que dinero para alimentación. 122,587 116,611
sobre la inclusión en Denominador
declararon tienen d) Utensilios de cocina Denominador Denominador
el RUV Grupos 23,460
Subsistencia Mínima garantizada la como parte del Kit de 360,174 336,714
(RUPD)/Número de familiares Estimación
subsistencia habitabilidad. Estimación Estimación
hogares víctimas de 25.5
mínima antes de la 34,0 34.6
desplazamiento c.v.e. (%)
decisión sobre la *Se toma como garantía de c.v.e. (%) 4.6 c.v.e. (%) 4.6
forzado que 23.1
inclusión en el subsistencia mínima la
declararon y
RUV (RUPD). recepción de todos los
solicitaron antes de la
componentes de la Ayuda
decisión sobre la
Humanitaria Inmediata que
inclusión en el RUV
fueron solicitados.
(RUPD) algún
componente de la
*Por efectos operativos se
subsistencia mínima.
asimilan los hogares a los
grupos familiares.

217
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
*Se consideran como
componentes de ayuda
humanitaria de emergencia
los siguientes:
a) Auxilio para arriendo.
b) Afiliación o posibilidad
de acceso al sistema de
salud.
c) Mercados o bonos
Número de hogares alimentarios.
víctimas de d) Elementos de aseo y
Todos los hogares desplazamiento utensilios de cocina como
víctimas del forzado incluidos o parte del Kit de
desplazamiento cesados en el RUPD habitabilidad. Numerador
forzado tienen que recibieron los e) Dinero en efectivo, 376,348
garantizada la componentes de tarjeta débito, cheque o Denominador
subsistencia subsistencia mínima bono (diferente al dinero de Grupos 754,563
Subsistencia Mínima No aplica No aplica
mínima en el marco en el marco de la auxilio para arriendo). familiares Estimación
de la atención Atención Humanitaria 49.9
humanitaria de de *Se toma como garantía de c.v.e. (%) 2.4
emergencia una vez Emergencia/Número subsistencia mínima en el
se dio su inclusión de hogares víctimas marco de la Atención
en el registro. de desplazamiento Humanitaria de
forzado incluidos o Emergencia, la recepción de
cesados en el RUPD. todos los componentes de la
Ayuda Humanitaria de
Emergencia que fueron
solicitados.

*Por efectos operativos se

asimilan los hogares a los
grupos familiares.

* Este indicador sólo aplica

218
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
para los grupos familiares
incluidos en el RUV

219
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Todos los hogares
víctimas del
desplazamiento
forzado tienen
Número de hogares
garantizada la
víctimas de
subsistencia
desplazamiento
mínima en el marco *Se toma como garantía se
forzado incluidos o
de la atención subsistencia mínima en el
cesados en el RUPD
humanitaria de marco de la ayuda
que solicitaron, se
transición*. humanitaria de transición a
evidenció la carencia
aquellos grupos familiares
y recibieron alguno
*Atención que solicitaron prórroga de
de los componentes
Humanitaria de la Ayuda Humanitaria de
de la subsistencia
Transición aplica a Emergencia y la recibieron. Numerador
mínima en el marco
hogares víctimas de 361,468
de la Atención
desplazamiento *Para el cálculo de este Denominador
Humanitaria de Grupos
Subsistencia Mínima forzado incluidos indicador sólo se consideran No aplica 493,490 No aplica
Transición/Hogares familiares
en el RUV que los grupos familiares Estimación
víctimas de
declararon luego de incluidos en el RUV cuyo 73.2
desplazamiento
los 12 meses de la desplazamiento sucedió c.v.e. (%) 1.8
forzado incluidos o
ocurrencia del entre 1985 y el 2010. Para
cesados en el RUPD
hecho, y hogares los grupos familiares
que solicitaron y se
víctimas de desplazados después de
evidenció la carencia
desplazamiento 2010 no se cuenta con la
en alguno de los
forzado que información necesaria para
componentes de la
solicitaron y les fue construir el indicador.
subsistencia mínima
avalada la prórroga
en el marco de la
de la Atención
Atención Humanitaria
Humanitaria de
de Transición.
Emergencia antes
de la expedición del
decreto 4800 del
2011

220
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Número de personas
víctimas de
Todas las personas desplazamiento Numerador
Numerador Numerador
víctimas de forzado incluidas o 5,246,275
4,514,696 731,579
desplazamiento cesadas en el RUPD, *El indicador original se Denominador
Denominador Denominador
forzado están que cuentan con divide en dos por tratarse de 5,611,983
Salud Personas 4,806,334 805,649
afiliadas al SGSSS afiliación al SGSSS / dos objetivos diferentes de Estimación
Estimación Estimación
(Sistema General de Número de personas medición. 93,5
93.9 90.8
Seguridad Social en víctimas de c.v.e. (%)
c.v.e. (%) 0.3 c.v.e. (%) 0.8
Salud) desplazamiento 0.3
forzado incluidas o
cesadas en el RUPD.
*El indicador original se
divide en dos por tratarse de
dos objetivos diferentes de
medición.

*El numerador corresponde

Número de personas a las personas desplazadas
víctimas de que solicitaron atención
Numerador Numerador
Todas las personas desplazamiento médica por estar enfermas Numerador
771,330 662,718
víctimas de forzado incluidas o durante los últimos 30 días 108,612
Denominador Denominador
desplazamiento cesadas en el RUPD, utilizando los servicios de Denominador
846,231 726,942
Salud forzado reciben que reciben atención su EPS o EPSS, o, a través Personas 119,290
Estimación Estimación
atención en salud en salud / Número de de la carta, y la recibieron Estimación
91.1 91.2
cuando lo personas víctimas de 91.0
c.v.e. (%) 0.7 c.v.e. (%) 0.8
requieren. desplazamiento *El denominador c.v.e. (%) 2.0
forzado incluidas o corresponde a las personas
cesadas en el RUPD. desplazadas que solicitaron
atención médica por estar
enfermas durante los
últimos 30 días utilizando
los servicios de su EPS o
EPSS, o , a través de la
carta.

221
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Número de personas
víctimas de
desplazamiento
*El indicador original
forzado incluidas o
Todas las personas presenta dos diferentes
cesadas en el RUPD, Numerador Numerador Numerador
víctimas de fórmulas de cálculo, con la
que reciben atención 11,083 10,661 422
Salud desplazamiento información contenida en la Personas
psicosocial individual Denominador Denominador Denominador
forzado reciben ENV- CGR 2013, sólo se
o grupal / Número de 5,611,983 4,806,334 805,649
atención psicosocial puede calcular con una de
personas víctimas de Estimación Estimación Estimación
las dos formulas
desplazamiento 0.2 0.2 0.1
forzado incluidas o c.v.e. (%) c.v.e. (%) c.v.e. (%)
cesadas en el RUPD. 21.5 21.9 111.9
*Para el cálculo de este
indicador se tiene en cuenta
Número de niños y
solamente a los niños y
niñas de 0 a 5 años
niñas de 1 a 4 años
víctimas de
desplazados.
desplazamiento
Todos los niños Numerador Numerador Numerador
forzado, incluidas o
víctimas de *Se considera que el niño 464,772 403,780 60,992
cesadas en el RUPD,
desplazamiento tiene el esquema de Denominador Denominador Denominador
que tienen el esquema
Salud forzado cuentan con vacunación completo para Personas 572,977 498,215 74,761
de vacunación
esquema de su edad si tiene la primera Estimación Estimación Estimación
completo / Número
vacunación dosis de la vacuna triple 81.1 81.0 81.6
de niños de 0 a 5 años
completo. viral y si tiene las tres c.v.e. (%) 1.4 c.v.e. (%) 1.6 c.v.e. (%) 4.0
víctimas de
primeras dosis de la vacuna
desplazamiento
pentavalente. Bien sea
forzado incluidas o
verificado por carnet o por
cesadas en el RUPD
la respuesta de la persona
encargada de su cuidado.

222
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Número de niños,
niñas y adolescentes
(5 a 17 años) víctimas
Todos los niños,
de desplazamiento
niñas y
forzado incluidos o
adolescentes (5 a 17 Numerador Numerador Numerador
cesados en el RUPD,
años) víctimas de 1,690,553 1,478,580 211,973
que asisten a alguno
desplazamiento Denominador Denominador Denominador
de los niveles de
Educación forzado asisten a No aplica Personas 1,953,616 1,706,874 246,742
educación preescolar,
alguno de los Estimación Estimación Estimación
básica y media /
niveles de 86.5 86.6 85.9
Número de niños,
educación c.v.e. (%) 0.6 c.v.e. (%) 0.7 c.v.e. (%) 1.9
niñas y adolescentes
preescolar, básica o
(5 a 17 años) víctimas
media.
de desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD
Todos los Hogares
víctimas de
desplazamiento
Hogares víctimas de *Condiciones dignas se
forzado habitan un
desplazamiento define como: espacio
inmueble en
forzado incluidos o suficiente, servicios Numerador
condiciones dignas. Numerador Numerador
cesados en el RUPD, domiciliarios completos, 269,98
* Incluye “espacio 138,520 111,521
que habitan un materiales apropiados, Denominador
suficiente Denominador Denominador
inmueble en ubicación, seguridad 191,233
Vivienda (hacinamiento), Hogares 1,222,913 1,031,680
condiciones dignas / jurídica de la tenencia. Estimación
servicios Estimación Estimación
Total de hogares 14.1
domiciliarios 11.3 10.8
víctimas de * En el denominador se c.v.e. (%)
completos, c.v.e. (%) 7.1 c.v.e. (%) 7.9
desplazamiento consideran solamente las 16.0
materiales
forzado incluidos o viviendas tipo casa o
apropiados,
cesados en el RUPD. apartamento.
ubicación,
seguridad jurídica
de la tenencia."

223
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Número de hogares
víctimas del
En todos los desplazamiento
hogares víctimas forzado incluidos o
del desplazamiento cesados en el RUPD
forzado, hay una en los cuales la
persona mayor de relación entre el total Numerador Numerador Numerador
18 años ocupada o de personas en el 710,230 588,604 121,626
pensionada que hogar y el total de Denominador Denominador Denominador
Generación de ingresos recibe ingresos en personas ocupadas o No aplica Hogares 1,315,975 1,107,532 208,443
dinero, y la relación pensionadas mayores Estimación Estimación Estimación
entre el total de de 18 años que 54 53.1 58.3
personas en el reciben ingreso en c.v.e. (%) 2.2 c.v.e. (%) 2.5 c.v.e. (%) 5.2
hogar y el total de dinero es menor o
personas ocupadas igual a tres/ Número
o pensionadas es de hogares víctimas
menor o igual a 3. del desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD
Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
Todos los hogares * Se utilizan los valores de
forzado, incluidos o Numerador Numerador Numerador
víctimas de la Línea de Pobreza e
cesados en el RUPD, 262,857 704,898 143.318
desplazamiento Indigencia del mes de
con ingresos iguales o Denominador Denominador Denominador
forzado tienen noviembre de 2013, según
Generación de ingresos superiores a la línea Hogares 1,315,975 1,107,532 208,443
ingresos que son nueva metodología de
de indigencia / Estimación Estimación Estimación
iguales o superiores cálculo, para cada ciudad a
Número de hogares 20.0 63.6 68.8
a la línea de la que corresponda cada
víctimas de c.v.e. (%) 4.9 c.v.e. (%) 2.0 c.v.e. (%) 4.2
indigencia. encuesta.
desplazamiento
forzado, incluidos o
cesados en el RUPD

224
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Número de hogares
víctimas de
Todos los hogares desplazamiento * Se utilizan los valores de Numerador
Numerador Numerador
víctimas de forzado, incluidos o la Línea de Pobreza e 53.577
848,217 209.280
desplazamiento cesados en el RUPD, Indigencia del mes de Denominador
Denominador Denominador
forzado tienen con ingresos iguales o noviembre de 2013, según 208,443
Generación de ingresos Hogares 1,315,975 1,107,532
ingresos que son superiores a la línea nueva metodología de Estimación
Estimación Estimación
iguales o superiores de pobreza / Número cálculo, para cada ciudad a 25.7
64..5 18.9
a la línea de de hogares víctimas la que corresponda cada c.v.e. (%)
c.v.e. (%) 1.8 c.v.e. (%) 5.5
pobreza. de desplazamiento encuesta. 10.5
forzado, incluidos o
cesados en el RUPD
*Es una aproximación al
indicador ya que la ENV-
Número de hogares
CGR 2013 no toma
víctima de
información sobre solicitud
desplazamiento
de ayuda por parte del
forzado incluidos o
gobierno a los grupos
Todos los hogares cesados en el RUPD,
familiares que han
víctimas del que han solicitado
retornado. Numerador
desplazamiento apoyo del gobierno
1,719.90
forzado con para retornar o
* Como numerador se Denominador
intención de reubicarse, lo han
toman todos los grupos Grupos 25,996.40
Retorno y reubicaciones retornar o recibido y lo han No aplica No aplica
familiares que han familiares Estimación
reubicarse, que han logrado/Número de
retornado y han recibió 6.6
solicitado apoyo del hogares víctima de
algún incentivo o ayuda del c.v.e. (%)
gobierno, lo han desplazamiento
Gobierno Nacional para 51.6
recibido y lo han forzado incluidos o
realizarlo.
logrado. cesados en el RUPD,
que han solicitado
Cómo denominador se
apoyo del gobierno
toman los grupos familiares
para retornar o
que ya han retornado.
reubicarse.
*Por efectos operativos se

225
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
asimilan los hogares a los
grupos familiares.

226
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
* Se consideran documentos
completos de acuerdo a la
edad:
a) Registro civil para
Número de hogares menores de 7 años.
incluidos o cesados b) Tarjeta de identidad para
en el RUPD en los personas de 7 a 17 años.
Todos los que todos sus c) Cédula de ciudadanía Numerador Numerador Numerador
miembros del hogar miembros cuentan para mujeres menores de 18 691,519 577,393 114,126
cuentan con sus con sus documentos años. Denominador Denominador Denominador
Identificación documentos de de identificación d) Cédula de ciudadanía y Hogares 1,315,975 1,107,532 208,443
identificación completos de acuerdo libreta militar para hombres Estimación Estimación Estimación
completos, acorde a con su edad y género de 18 a 49 años. 52.5 52.1 54.8
su edad y género. / Número de hogares e) Cédula de ciudadanía c.v.e. (%) 2.3 c.v.e. (%) 2.5 c.v.e. (%) 5.6
desplazados incluidos para hombres de 50 años y
o cesados en el más.
RUPD.
En el hogar sólo se incluyen
en el numerador y
denominador las personas
desplazadas.
Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas y
Numerador Numerador Numerador
cesadas en el RUPD
Todas las víctimas 15,375 15,041 335
que han solicitado
de desplazamiento Denominador Denominador Denominador
indemnización y han *Por efectos operativos se
forzado que han Grupos 103,931 101,519 2,412
Indemnización sido indemnizadas/ asimilan los hogares a los
solicitado familiares Estimación Estimación Estimación
Número de víctimas grupos familiares.
indemnización, han 14.8 14.8 13.9
de desplazamiento
sido indemnizadas. c.v.e. (%) c.v.e. (%) c.v.e. (%)
forzado incluidas y
14.8 14.9 125.4
cesadas en el RUPD
que han solicitado
indemnización (Vía

227
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
judicial + vía
administrativa)

Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas o * En el numerador se
cesadas en el RUPD, consideran los grupos
el RUPTA, el familiares que solicitaron la
Todas las víctimas Registro de tierras inscripción del predio
de desplazamiento despojadas o el abandonado o despojado
forzado que han Sistema de ante la unidad de tierras, fue
sido despojadas de Información de estudiada la solicitud e Numerador Numerador
la propiedad, Justicia y Paz - inscrita en el registro de 606.4 606.4
Numerador 0
posesión u SIJYP, que tiene dicha unidad y un juez Denominador Denominador
Denominador
ocupación de sus derecho a la decretó restitución. Grupos 18,777.40 17,814.80
Restitución 962.7
tierras u obligadas a restitución o familiares Estimación Estimación
Estimación 0
abandonarlas, compensación de * En el numerador se 3.2 3.4
c.v.e. (%) *
obtienen la derechos sobre la consideran los grupos c.v.e. (%) c.v.e. (%)
restitución o tierra, cuyos derechos familiares que solicitaron la 84.8 84.2
compensación (en de propiedad, inscripción del predio
dinero o en especie) posesión u ocupación abandonado o despojado
de dichos derechos. han sido restituidos o ante la unidad de tierras, fue
compensados / estudiada la solicitud e
Número de víctimas inscrita en el registro de
de desplazamiento dicha unidad
forzado incluidas o
cesadas en el RUPD,
228
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
el RUPTA, el
Registro de tierras
despojadas o el
SIJYP, que tiene
derecho a la
restitución o
compensación de
derechos sobre la
tierra

Ninguna víctima de Número de víctimas

*Se hace una aproximación
desplazamiento de desplazamiento
a la revictimización como
forzado ha sido forzado incluidas o
sufrir de alguna de las Numerador Numerador Numerador
objeto de una nueva cesadas en el RUPD,
siguientes situaciones 177,469 150,672 26,797
infracción al DIH o que han sido objeto
después del desplazamiento: Denominador Denominador Denominador
Protección y garantías de violaciones de revictimización Grupos
a) Amenazas. 1,388,590 1,177,438 211,151
de no repetición graves y con posterioridad al familiares
b) Extorsión, vacunas o Estimación Estimación Estimación
manifiestas a las desplazamiento /
boleteos. 12.8 12.8 12.7
normas Total de víctimas de
c) Desaparición forzada o c.v.e. (%) 4.6 c.v.e. (%) 5 c.v.e. (%) 12
internacionales de desplazamiento
asesinato de familiares.
los Derechos forzado incluidas o
d) otro hecho.
Humanos. cesadas en el RUPD.

229
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Número de personas
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidas o
Todas las víctimas cesadas en el RUPD Se considera en el
Numerador Numerador Numerador
de desplazamiento que han recibido numerador a todas las
31,998 31,254 743
forzado han sido medidas de personas que han
Denominador Denominador Denominador
rehabilitadas rehabilitación y han participado en algún
5,611,983 4,806,334 805,649
Rehabilitación integralmente por superado las programa de apoyo para Personas
Estimación Estimación Estimación
las afectaciones afectaciones causadas superar los daños físicos,
0.6 0.7 0.1
causadas por el por los hechos emocionales u otros
c.v.e. (%) c.v.e. (%) c.v.e. (%)
delito de victimizantes / sufridos a causa del
12.6 12.7 84.3
desplazamiento. Número de personas desplazamiento.
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidas o
cesadas en el RUPD

230
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
*Se consideran medidas de
satisfacción la recepción de
al menos una de las
siguientes medidas:
a) Reconocimiento público
de su calidad de víctima.
b) Carta de dignificación.
c) Apoyo en la búsqueda de
personas desaparecidas.
Número De víctimas d) Investigación y sanción
de desplazamiento de los responsables.
Numerador Numerador Numerador
forzado incluidas o e) Reconocimiento público
Todas las víctimas 18,029 17,780 249
cesadas en el RUPD, de la responsabilidad de los
de desplazamiento Denominador Denominador Denominador
que han sido objeto autores.
forzado han sido Grupos 1,388,590 1,177,438 211,151
Satisfacción de medidas de f) Presentación pública de
objeto de alguna familiares Estimación Estimación Estimación
satisfacción/ Número disculpas por parte de los
medida de 1.3 1.5 0.1
De víctimas de victimarios.
satisfacción. c.v.e. (%) c.v.e. (%) c.v.e. (%)
desplazamiento g) Presentación pública de
15.4 15.5 133.5
forzado incluidas o disculpas por parte de
cesadas en el RUPD alguna autoridad del estado.
h) Participación en alguna
iniciativa de reconstrucción
de memoria histórica.
i) Restablecimiento público
de su buen nombre o del de
algún miembro de su
familia.
j) Exención de la prestación
del servicio militar.

231
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
* El indicador se calcula a
nivel de personas.

* La metodología utilizada
Número de hogares es percepción de seguridad
víctimas del alimentaria.
desplazamiento
Todos los hogares forzado incluidos o * Se hace considera que un
víctimas del cesados en el RUPD hogar está en seguridad
desplazamiento que consumen alimentaria si ninguno de Numerador Numerador Numerador
forzado consumen distintos tipos de sus miembros en condición 3,033,503 2,581,487 452,015
distintos tipos de alimentos con una de desplazamiento sufrió Denominador Denominador Denominador
Alimentación alimento con una frecuencia adecuada de: Personas 5,611,983 4,806,334 805,649
frecuencia y no presentan a) Consumir menos de lo Estimación Estimación Estimación
adecuada y no inseguridad que deseaba por falta de 54.1 53.7 56.1
presentan alimentaria / Número alimentos o de dinero para c.v.e. (%) 0.9 c.v.e. (%) 1.0 c.v.e. (%) 2.3
inseguridad total de hogares comprarlos.
alimentaria víctimas del b) Quejarse de hambre por
desplazamiento falta de alimentos o de
forzado incluidos o dinero para comprarlos.
cesados en el RUPD c) Dejar de consumir al
menos algún desayuno,
almuerzo o comida por falta
de alimentos o de dinero
para comprarlos.

232
 Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en no incluidos
total
el RUV en el RUV
Número de personas
víctimas de * Se hace una aproximación
desplazamiento a este indicador a nivel de
Todas las personas forzado incluidas o grupo familiar.
en situación de cesadas en el RUPD,
desplazamiento identificadas en * Se define el numerador Numerador Numerador Numerador
goza del derecho a riesgo extraordinario como la cantidad de grupos 18,202 16,486 1,716
la seguridad o extremo, que han familiares en los cuales Denominador Denominador Denominador
personal*. sido cobijadas con alguna persona ha solicitado Grupos 1,388,590 1,177,438 211,151
Seguridad
medidas de medidas especiales de familiares Estimación Estimación Estimación
*La seguridad protección, que no protección, las ha recibido y 1.3 1.4 0.8
personal se define han sufrido acciones se encuentra satisfecho con c.v.e. (%) c.v.e. (%) c.v.e. (%)
de acuerdo con la contra su seguridad las medidas recibidas. 15.3 16.1 50.7
Sentencia 750 de personal / Número de
2011. personas víctimas de * Se define el denominador
desplazamiento como número de grupos
forzado incluidas o familiares desplazados.
cesadas en el RUPD

233
8.3 IGED Complementarios
Valor
Nombre del Desplazados Desplazados
Tema Formula Alcance Nivel Desplazados
indicador incluidos en el no incluidos
total
RUV en el RUV
Hogares víctimas de
desplazamiento
forzado que
declararon, solicitaron
y recibieron antes de
la decisión sobre la
*Se consideran como
inclusión en el RUV
Alimentación la
(RUPD) el componente Numerador Numerador Numerador
solicitud o recepción
de alimentación en el 181,280 175,682 5,598
Complementario bien sea de
marco de la atención Denominador Denominador Denominador
Ayuda alimentación bien sea
Subsistencia inmediata/Hogares Grupos 297,283 280,061 17,222
Humanitaria en dinero o especie.
Mínima víctimas de familiares Estimación Estimación Estimación
Inmediata (AHI),
desplazamiento 61.0 62.7 32.5
Alimentación *Por efectos
forzado que c.v.e. (%) 1.4 c.v.e. (%) 1.5 c.v.e. (%) 6.6
operativos se asimilan
declararon solicitaron
los hogares a los
antes de la decisión
grupos familiares.
sobre la inclusión en el
RUV (RUPD) el
componente de
alimentación en el
marco de la atención
inmediata.

234
 Hogares víctimas de
desplazamiento
forzado que
declararon, solicitaron
y recibieron antes de
la decisión sobre la
*Se consideran como
inclusión en el RUV
Alojamiento la
(RUPD) el componente
solicitud o recepción Numerador Numerador Numerador
de alojamiento en el
Complementario bien sea de alberge o 89,765 87,074 2,690
marco de la atención
Ayuda dinero para Denominador Denominador Denominador
inmediata/Hogares Grupos
Humanitaria alojamiento. 229,674 214,000 15,674
víctimas de familiares
Inmediata (AHI), Estimación Estimación Estimación
desplazamiento
Alojamiento *Por efectos 39.1 40.7 17.2
forzado que
operativos se asimilan c.v.e. (%) 2.2 c.v.e. (%) 2.3 c.v.e. (%) 10.1
declararon solicitaron
los hogares a los
antes de la decisión
grupos familiares.
sobre la inclusión en el
RUV (RUPD) el
componente de
alojamiento en el
marco de la atención
inmediata.

235
 (kit no alimentario)
Hogares víctimas de
desplazamiento
forzado que
declararon, solicitaron
y recibieron antes de
la decisión sobre la
*Se hace una
inclusión en el RUV
aproximación al kit de
(RUPD) el componente
habitabilidad mediante Numerador Numerador Numerador
Complementario de kit de habitabilidad
la solicitud o recepción 81,566 80,861 705
Ayuda en el marco de la
de utensilios de Denominador Denominador Denominador
Humanitaria atención Grupos
cocina. 185,511 172,674 12,837
Inmediata (AHI), inmediata/Hogares familiares
Estimación Estimación Estimación
Kit habitabilidad* víctimas de
*Por efectos 44.0 46.8 5.5
desplazamiento
operativos se asimilan c.v.e. (%) 2.0 c.v.e. (%) 2.0 c.v.e. (%) 19.0
forzado que
los hogares a los
declararon y
grupos familiares.
solicitaron antes de la
decisión sobre la
inclusión en el RUV
(RUPD) el componente
de kit de habitabilidad
en el marco de la
atención inmediata.
Personas víctimas de * Se entiende por
desplazamiento atención en salud la
Numerador Numerador Numerador
forzado que solicitud o recepción
Complementario 81,818 75,883 5,935
recibieron atención en de atención médica o
Ayuda Denominador Denominador Denominador
salud (psicológica o psicológica. Grupos
Humanitaria 187,713 171,071 16,642
física) en el marco de familiares
Inmediata (AHI), Estimación Estimación Estimación
la atención *Por efectos
Atención en salud 43.6 44.4 35.7
inmediata/Personas operativos se asimilan
c.v.e. (%) 2.0 c.v.e. (%) 2.1 c.v.e. (%) 6.2
que requirieron los hogares a los
atención en salud en grupos familiares.
236
 el marco de la
atención inmediata.

Personas víctimas de
desplazamiento
forzado incluidas o
censadas en el RUPD
que cuentan con Numerador
Complementario
afiliación a un sistema 508,752
Ayuda *Por efectos
de seguridad social en Denominador
Humanitaria de operativos se asimilan Grupos
el marco de la No aplica 1,177,439 No aplica
Emergencia los hogares a los familiares
Atención Humanitaria Estimación
(AHE), grupos familiares.
de 43.2
Afiliación a Salud
Emergencia/Personas c.v.e. (%) 2.2
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidas o
cesadas en el RUPD.
Número de personas
víctimas de Numerador Numerador
Numerador
desplazamiento 747,706 600,446
Complementario 147,260
forzado incluidas o Denominador Denominador
salud, Denominador
cesadas en el RUPD 5,611,984 4,806,334
Salud Afiliación a No aplica Personas 805,650
afiliadas al SGSSS a los Estimación Estimación
régimen Estimación
régimen contributivo o 13.3 12.5
contributivo 18.3
a regímenes c.v.e. (%) 2.4 c.v.e. (%) 2.7
c.v.e. (%) 5.4
especiales/ Número
de personas víctimas
237
 de desplazamiento
forzado incluidas o
cesadas en el RUPD

Número de personas
víctimas de
Numerador Numerador
desplazamiento Numerador
4,487,044 3,903,671
Complementario forzado incluidas o 583,372
Denominador Denominador
salud, cesadas en el RUPD Denominador
5,611,984 4,806,334
Afiliación a afiliadas al régimen No aplica Personas 805,650
Estimación Estimación
régimen subsidiado / Número Estimación
80.0 81.2
subsidiado de personas víctimas 72.4
c.v.e. (%) 0.5 c.v.e. (%) 0.5
de desplazamiento c.v.e. (%) 1.6
forzado incluidas o
cesadas en el RUPD

Número de Niños
entre 12 y 23 meses
Numerador Numerador
de edad incluidos o
221,655 34,178
Complementario cesados en el RUPD Numerador Denominador Denominador
salud, tienen tres dosis de
No aplica Personas 255,833 260,511 38,767
Vacuna vacuna pentavalente Denominador Estimación Estimación
pentavalente (DPT, HB y Hib) / 299,278 85.1 88.2
Número de Niños Estimación c.v.e. (%) 1.9 c.v.e. (%) 4.3
entre 12 y 23 meses 85.5
de edad incluidos o c.v.e. (%) 1.7
cesados en el RUPD

238
 Número de niños
entre 12 y 23 meses
de edad incluidos o Numerador
Numerador Numerador
cesados en el RUPD 253,715
219,805 33,910
que tienen una dosis Denominador
Complementario Denominador Denominador
de vacuna SRP 299,278
salud, No aplica Personas 260,511 38,767
(sarampión, rubéola y Estimación
Vacuna SRP Estimación Estimación
paperas) / 84.8
84.4 87.5
Número de Niños c.v.e. (%) 1.8
c.v.e. (%) 1.9 c.v.e. (%) 4.5
entre 12 y 23 meses
de edad incluidos o
cesados en el RUPD
Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD,
que habitan en
viviendas urbanas Numerador Numerador Numerador
propias y cuentan con 293.309 229,220 64,090
Complementario * Se consideran
escritura registrada o Denominador Denominador Denominador
vivienda, solamente las
Vivienda en viviendas urbanas Hogares 1,222,914 1,031,681 191,233
Seguridad jurídica viviendas tipo casa o
en arriendo que Estimación Estimación Estimación
de la vivienda apartamento.
cuentan con contrato 24.0 22.2 33,5
escrito / Número total c.v.e. (%) 4.5 c.v.e. (%) 5.1 c.v.e. (%) 9.1
de hogares víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD,
que viven en zona
urbana.

239
 Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
Numerador Numerador Numerador
forzado incluidos o
881,225 735,301 145,925
cesados en el RUPD, *Se considera espacio
Complementario Denominador Denominador Denominador
que habitan viviendas suficiente hasta 3
vivienda, Hogares 1,222,914 1,031,681 191,233
sin hacinamiento / personas por cuarto.
Espacio suficiente Estimación Estimación Estimación
Número de hogares
72.1 71.3 76.3
víctimas de * Se consideran
c.v.e. (%) 1.6 c.v.e. (%) 1.7 c.v.e. (%) 3.6
desplazamiento solamente las
forzado incluidos o viviendas tipo casa o
cesados en el RUPD. apartamento.
Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
Numerador Numerador Numerador
cesados en el RUPD,
805,428 671,627 133,801
Complementario que cuentan con *Se consideran
Denominador Denominador Denominador
vivienda, materiales apropiados materiales apropiados
Hogares 1,222,914 1,031,681 191,233
Materiales en su vivienda (techos, para pisos, techos y
Estimación Estimación Estimación
apropiados pisos y paredes paredes.
65.9 65.1 70.0
exteriores) / Número
c.v.e. (%) 1.8 c.v.e. (%) 2.0 c.v.e. (%) 4.2
de hogares víctimas de * Se consideran
desplazamiento solamente las
forzado incluidos o viviendas tipo casa o
cesados en el RUPD. apartamento.

240
 Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
Numerador Numerador Numerador
cesados en el RUPD,
944,992 794,003 150.990
que habitan viviendas
Complementario Denominador Denominador Denominador
ubicadas en zonas que
vivienda, Hogares 1,222,914 1,031,681 191,233
no son de alto riesgo
Ubicación Estimación Estimación Estimación
de desastre natural /
77.3 77.0 79.0
Número total de
c.v.e. (%) 1.4 c.v.e. (%) 1.5 c.v.e. (%) 3.3
hogares víctimas de * Se consideran
desplazamiento solamente las
forzado incluidos o viviendas tipo casa o
cesados en el RUPD. apartamento.
Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD,
que habitan en zona
urbana, cuentan con
Numerador Numerador Numerador
acceso a todos los
685,885 573,092 112,793
Complementario servicios domiciliarios
Denominador Denominador Denominador
vivienda, básicos (energía,
Hogares 1,222,914 1,031,681 191,233
Acceso a servicios acueducto,
Estimación Estimación Estimación
públicos alcantarillado y
56.1 55.5 59.0
recolección de
c.v.e. (%) 2.2 c.v.e. (%) 2.4 c.v.e. (%) 5.4
basuras) / Número de
hogares víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o * Se consideran
cesados en el RUPD, solamente las
que habitan en zona viviendas tipo casa o
urbana. apartamento.
241
 Número de hogares
con adultos mayores
de 60 años víctimas
del desplazamiento
forzado incluidos o
Numerador
cesados en el RUPD Numerador Numerador
126,409
que poseen alguna 159,596 33,186
Denominador
Complementario, fuente de ingreso / Denominador Denominador
186,192
Ingresos personas Número de hogares No aplica Hogares 234,707 48,515
Estimación
de 60 años y más víctimas de Estimación Estimación
67.9
desplazamiento 68.0 68.4
c.v.e. (%) 4.3
forzado con adultos c.v.e. (%) 3.9 c.v.e. (%) 8.9
mayores de 60 años
víctimas del
desplazamiento
Generación forzado incluidos o
de ingresos cesados en el RUPD
Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
Numerador Numerador
cesados en el RUPD Numerador
616,959 112,845
con adultos en edad 729,803
* Se consideran todos Denominador Denominador
Complementario, de trabajar que están Denominador
los asalariados del 1,107,532 208,443
Hogares con vinculados al mercado Hogares 1,315,975
hogar sin importar si Estimación Estimación
asalariados laboral y tienen una Estimación
son desplazados o no 55.7 54.1
ocupación asalariada / 55.5
c.v.e. (%) 2.4 c.v.e. (%) 5.7
Número de hogares c.v.e. (%) 2.2
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD

242
 Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD Numerador
Numerador Numerador
con adultos en edad 113,109
725,275 612,166
de trabajar que están * Se consideran todos Denominador
Complementario, Denominador Denominador
vinculados al mercado los asalariados del 208,443
Hogares con Hogares 1,315,975 1,107,532
laboral y tienen una hogar sin importar si Estimación
independientes Estimación Estimación
ocupación son desplazados o no 54.3
55.1 55.3
independiente / c.v.e. (%) 5.7
c.v.e. (%) 2.2 c.v.e. (%) 2.4
Número de hogares
víctimas de
desplazamiento
forzado incluidos o
cesados en el RUPD
Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas y
cesadas en el RUPD
que han solicitado
indemnización por
Numerador
Complementario, este delito, por vía
9,473
Indemnización administrativa y han *Por efectos
Denominador
por sido operativos se asimilan Grupos
Indemnización No aplica 48,288 No aplica
desplazamiento indemnizadas/Número los hogares a los familiares
Estimación
por vía de víctimas de grupos familiares.
19.6
administrativa desplazamiento
c.v.e. (%) 18.1
forzado incluidas y
cesadas en el RUPD
que han solicitado
indemnización por
este delito, por vía
administrativa.
243
 Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas y
cesadas en el RUPD
que han solicitado
Numerador
indemnización por Numerador Numerador
335
Complementario, este delito, por vía 5,902.80 5,568
*Por efectos Denominador
Indemnización judicial y han sido Denominador Denominador
operativos se asimilan Grupos 2,412
por indemnizadas / 55,643.10 53,231
los hogares a los familiares Estimación
desplazamiento Número de víctimas Estimación Estimación
grupos familiares. 13.9
por vía judicial de desplazamiento 10.6 10.5
c.v.e. (%)
forzado incluidas y c.v.e. (%) 24.6 c.v.e. (%) 25.2
125.4
cesadas en el RUPD
que han solicitado
indemnización por
este delito, por vía
judicial
Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas y
cesadas en el RUPD
que tienen derecho a
una indemnización por Numerador
Complementario, delitos diferentes al 22,489
Indemnización desplazamiento Denominador
por otros hechos forzado, la han No aplica Personas No aplica 44,514 No aplica
victimizantes por solicitado por vía Estimación
vía administrativa administrativa y han 50.5
sido indemnizadas / c.v.e. (%) 11
Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas y
cesadas en el RUPD
que tienen derecho a
244
 una indemnización por
delitos diferentes al
desplazamiento
forzado y la han
solicitado por vía
administrativa

Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas y
cesadas en el RUPD
que tienen derecho a
una indemnización por
Numerador Numerador
delitos diferentes al Numerador
Complementario, 27,387 24,341.60
desplazamiento 3,045
Indemnización Denominador Denominador
forzado, la han Denominador
por otros hechos No aplica Personas 49,956 44,214
solicitado por vía 5,742
victimizantes por Estimación Estimación
judicial y han sido Estimación 53
vía judicial 54.8 55.1
indemnizadas / c.v.e. (%) 25.9
c.v.e. (%) 8.8 c.v.e. (%) 9.3
Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas y
cesadas en el RUPD
que tienen derecho a
una indemnización por

245
delitos diferentes al
desplazamiento
forzado y la han
solicitado por vía
judicial

246
 Número de víctimas
de desplazamiento
forzado incluidas o
* En el numerador se
cesadas en el RUPD,
consideran los grupos
el RUPTA, el Registro
familiares que
de tierras despojadas
solicitaron la
o el Sistema de
inscripción del predio
Todas las víctimas Información de Justicia
abandonado o
de y Paz - SIJYP, que tiene
despojado ante la
desplazamiento derecho a la
unidad de tierras, fue
forzado que han restitución o
estudiada la solicitud e
sido despojadas compensación de
inscrita en el registro
de la propiedad, derechos sobre la Numerador Numerador
de dicha unidad y un Numerador 0
posesión u tierra, cuyos derechos 606 606
juez decretó Denominador
ocupación de sus de propiedad, Grupos Denominador Denominador
Restitución restitución. 963
tierras u obligadas posesión u ocupación familiares 18,777 17,815
Estimación 0
a abandonarlas, han sido restituidos o Estimación 3.2 Estimación 3.4
* En el numerador se c.v.e. (%) *
obtienen la compensados / c.v.e. (%) 84.8 c.v.e. (%) 84.2
consideran los grupos
restitución o Número de víctimas
familiares que
compensación (en de desplazamiento
solicitaron la
dinero o en forzado incuidas o
inscripción del predio
especie) de dichos cesadas en el RUPD, el
abandonado o
derechos. RUPTA, el Registro de
despojado ante la
tierras despojadas o el
unidad de tierras, fue
SIJYP, que tiene
estudiada la solicitud e
derecho a la
inscrita en el registro
restitución o
de dicha unidad
compensación de
derechos sobre la
tierra

247