Gonzc3a1lez Gonzc3a1lez y Escudero Los Espacios Urbanos. El Estudio Geogrc3a1fico de La Ciudad y La Urbanizacic3b3n

MANUALES Y OBRAS DE REFERENCIA
Después de una ausencia de casi veinte años en el mercado español, presentamos Rubén Camilo Lois González (Coord.)
LOS ESPACIOS URBANOS

El estudio geográfico de la ciudad y la urbanización
la edición de este manual universitario de análisis sobre la ciudad y la urbanización.
Un texto concebido para atender las necesidades de consulta de estudiantes de Jesús Manuel González Pérez
arquitectura, sociología, antropología, derecho urbanístico, historia, economía y, por Luis Alfonso Escudero Gómez
supuesto, geografía. Al mismo tiempo, la obra quiere ser referencia para especialistas
y curiosos de los recientes cambios que ha traído aparejado el desarrollo de la
LOS ESPACIOS
ciudad en un contexto de globalización. El libro se estructura en seis partes, desde
una introducción general al fenómeno urbano hasta una lectura sobre cuál será su
evolución en los próximos decenios. Los capítulos centrales se dedican al estudio del
urbanismo en la historia, al conocimiento de la población y la economía urbanas, de
la morfología, estructura y usos del suelo de la ciudad, y de la normativa urbanística
y de planeamiento vigente en España y Europa.
Rubén C. Lois González (Coord.), doctor en Geografía, es catedrático de Geografía

URBANOS
en la Universidad de Santiago de Compostela e investigador principal del Grupo
ANTE (Análise Territorial). Ha sido profesor e investigador invitado en universidades
El estudio
francesas, canadienses, noruegas y brasileñas. Ha publicado decenas de libros y
artículos en revistas como The Open Journal of Urban Studies, Tourism Geographies,
geográfico
Espaces & Sociétés, Sud-Ouest Européen, Ciudad y Territorio o Boletín de la AGE.
de la ciudad y
Jesus M. González Pérez, doctor en Geografía, es profesor titular de Geografía en la
Universitat de les Illes Balears. Ha publicado artículos en The Open Journal of Urban la urbanización
Studies, Urban Planning Studies, Cybergeo, Annals of Tourism Research, European
Planning Studies, Sustainability, Sud-Ouest Européen y Boletín de la AGE, entre otros.
Asimismo, es coautor de The Enciclopaedia of The City.
Luis A. Escudero Gómez, doctor en Geografía, es profesor titular de Geografía en la

Universidad de Castilla-La Mancha (sede de Toledo). Es autor del libro Los centros
comerciales, espacios postmodernos de ocio y consumo y también de “The space and
the historic city: demographic outlines and proposal of social renewal” en la obra
R. C. Lois González (Coord.)

colectiva Urban changes in different scales, entre otros muchos escritos.
L. A. Escudero Gómez
J. M. González Pérez
ISBN 978-84-9940-527-8
9 788499 405278 BIBLIOTECA NUEVA
espacios_urbanosOK2.indd 1 21/09/12 13:52

El estudio geográfico de la ciudad
y la urbanización
BIBLIOTECA NUEVA UNIVERSIDAD
MANUALES Y OBRAS DE REFERENCIA
Rubén Camilo Lois González (coord.)
Jesús Manuel González Pérez
y Luis Alfonso Escudero Gómez

El estudio geográfico de la ciudad
y la urbanización
BIBLIOTECA NUEVA
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, s. a. de c. v. siglo xxi editores, s. a.
CERRO DEL AGUA, 248, ROMERO DE TERREROS, GUATEMALA, 4824,
04310, MÉXICO, DF C 1425 BUP, BUENOS AIRES, ARGENTINA
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L u : el estudio geográfico de la ciudad

y la urbanización / Rubén Camilo Lois et al.- Madrid : Biblioteca
Nueva, 2012
456p. : il.; 24 cm
1. Geografía humana 2. Geografía regional 3. rbanismo. I. Jesús
Manuel González Pérez. II. Luis Alfonso Escudero Gómez
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Esta obra se ha realizado dentro del Plan Nacional de I+D (proyectos CSO2010-16298 y CSO2009-08400.
Subprograma Geog.), desarrollados en centros de investigación de las universidades de Santiago de
Compostela, Illes Balears y Castilla-La Mancha.
© Los autores, 2012

© Editorial Biblioteca Nueva, S. L., Madrid, 2012
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28010 Madrid
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editorial@bibliotecanueva.es
ISBN: 978-84-9940-528-5
Edición digital
Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, co-
municación pública y transformación de esta obra sin contar con la autorización de los titulares de pro-
piedad intelectual. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la
propiedad intelectual (arts. 270 y sigs., Código Penal). El Centro Español de Derechos Reprográficos
(www.cedro.org) vela por el respeto de los citados derechos.
Índice
CAPÍTULO 1.—El valor de la dimensión urbana. la identificación de la ciudad .. 11

1.1. El crecimiento urbano y sus manifestaciones habituales ...................... 15
1.1.1. Algunos indicadores básicos para medir la importancia de la ur-
banización en la actualidad ......................................................... 15
1.1.2. Hacia una primera definición sintética de ciudad y urbanización ..
1.2. Los estudios sobre el fenómeno urbano. Una perspectiva multidisci-
plinar ........................................................................................................ 26
1.3. La crisis de la ciudad tradicional y el desarrollo de las periferias urbanas .. 36
1.4. Aglomeraciones urbanas y ejes de crecimiento espacial ....................... 45
1.5. Las imágenes de la ciudad ...................................................................... 55
1.6. El carácter polisémico de la ciudad del siglo XXI: una propuesta de
análisis desde diferentes perspectivas ..................................................... 67
CAPÍTULO 2.—El urbanismo en la historia. el proceso de urbanización y la teoría

de la ciudad ...................................................................................................... 73
2.1. Los principios del urbanismo. Una presentación .................................. 73
2.1.1. Ciudad espontánea-ciudad planificada ....................................... 74
2.1.2. Ciudad planificada-planta ortogonal .......................................... 76
2.1.3. Urbanismo, utopía y futurismo en la literatura y en el cine ....... 79
2.2. Dos milenios de historia del urbanismo: desde las ciudades planifica-
das de la Antigüedad hasta la ciudad preindustrial ............................... 83
2.2.1. Los orígenes: Próximo Oriente, Egipto y la cultura Harappa .. 83
2.2.2. El urbanismo en el mundo griego ............................................... 85
2.2.3. El urbanismo durante el Imperio Romano ................................. 89
2.2.4. La ciudad medieval planificada ................................................... 93
2.2.5. El urbanismo en la Edad Moderna (I): la utopía renacentista .. 97
8 Índice
2.2.5.1. Principios de diseño urbano ......................................... 98

2.2.5.2. Principales teóricos del urbanismo ............................... 99
2.2.6. El urbanismo en la Edad Moderna (II): el monumentalismo y
la perspectiva en el Barroco ......................................................... 103
2.3. La ciudad industrial y el nacimiento de la urbanística .......................... 106
2.3.1. Urbanismo y ciudad en el siglo XIX ............................................. 107
2.3.1.1. La reforma interior en Europa: los paradigmas de París
y Viena ............................................................................ 108
2.3.1.2. Las políticas de reforma interior en España ................. 111
2.3.1.3. Los ensanches de población en España: la figura de
I. Cerdà ........................................................................... 116
2.3.2. Teoría de la ciudad y movimientos urbanísticos en el siglo XX .. 121
2.3.2.1. Los antecedentes de la periurbanización: los suburbios
y la Ciudad Lineal .......................................................... 122
2.3.2.2. Un modelo urbano de influencia global: la Ciudad Jar-
dín de Howard ............................................................... 123
2.3.2.3. Origen y fin de la Viena Roja ......................................... 125
2.3.2.4. Planeamiento urbano y Estado del Bienestar: New
Towns y Ciudades Satélites ........................................... 126
2.3.2.5. Los principios del urbanismo moderno: Le Corbusier
y la Carta de Atenas ....................................................... 129
2.3.2.6. El retorno a la ciudad y los nuevos principios de la re-
habilitación urbana: el modelo Bolonia ........................ 132
2.4. La ciudad postindustrial. La reestructuración de la forma urbana ...... 134
2.5. Ciudades en transición: pobreza, desigualdad y superurbanización en
América Latina ........................................................................................ 139
2.5.1. Antecedentes: siglos XV-XX .......................................................... 140
2.5.2. Urbanización y metropolitanización: desarticulación de la red
urbana ........................................................................................... 142
2.5.3. Segregación, desigualdad y marginalidad: inseguridad y violencia . 143
2.5.4. Estrategias de desarrollo urbano: componer la ciudad consoli-
dada .............................................................................................. 144
2.5.5. Urbanización marginal y asentamientos irregulares: barriadas,
villas miseria, ranchitos y favelas ................................................. 145
CAPÍTULO 3.—Vivir y trabajar en la ciudad. La economía y la población de los es-

pacios urbanos ................................................................................................. 153
3.1. Las ciudades como lugares centrales. Una lectura clásica del sistema
urbano ...................................................................................................... 156
3.2. El sistema mundial de ciudades y la competitividad urbana. Cambio
tecnológico y reestructuraciones económicas ........................................ 166
3.3. Desindustrialización y terciarización en la ciudad: las economías metro-
politanas y el papel de las actividades de servicios ................................ 175
3.4. La diversidad interna de la población urbana y la existencia de procesos
de segregación espacial ........................................................................... 188
3.5. Habitabilidad urbana: desigualdad social y residencial ........................ 198
3.6. Transporte y movilidad urbana ............................................................... 210
3.7. Los problemas medioambientales de la ciudad y su impacto en las
condiciones de vida urbanas ................................................................... 224
Índice 9
CAPÍTULO 4.—Las áreas urbanas: formas, estructuras e imagen .......................... 235

4.1. Morfología y estructura urbanas ............................................................ 235
4.2. El plano y la trama urbana. Los límites difusos de la ciudad ................ 246
4.3. Los usos del suelo .................................................................................... 257
4.4. Las partes de la ciudad: centro y periferias ............................................ 274
4.5. Imagen, paisaje y promoción urbana ..................................................... 284
CAPÍTULO 5.—Instrumentos de planeamiento en ciudades y metrópolis. Legis-

lación del suelo y planes urbanísticos ............................................................. 295
5.1. El ámbito local en la planificación .......................................................... 296
5.2. La construcción de un marco legislativo estatal en materia de suelo:
1956-1992 ................................................................................................ 299
5.2.1. Legislación del suelo durante el período preconstitucional:
LS1956 y Ley de Reforma de 1975 (TR 1976) ........................... 300
5.2.2. El complejo proceso evolutivo durante las primeras décadas de
la democracia: una disciplina influida por la nueva estructura
administrativo-territorial ............................................................. 312
5.3. Legislación y planeamiento urbano en el contexto neoliberal. La pro-
gresiva mercantilización del suelo (1992-2012) ..................................... 318
5.3.1. Normativa estatal de suelo: un marco legislativo situado entre
la descentralización administrativa y el urbanismo neoliberal .. 319
5.3.2. La burbuja inmobiliaria 1998-2007 ............................................ 328
5.3.3. Los diferentes estadios de la legislación urbanística en las Comu-
nidades Autónomas ..................................................................... 333
5.3.3.1. Figuras de planeamiento urbanístico ............................ 342
5.3.3.2. Clasificación del suelo .................................................... 345
5.3.3.3. Ejecución del planeamiento: el Agente Urbanizador .. 350
5.4. Instrumentos de planeamiento general y de desarrollo ........................ 351
5.4.1. Instrumento de planeamiento municipal: el Plan General de
Ordenación ................................................................................... 353
5.4.1.1. Objetivos generales y específicos .................................. 355
5.4.1.2. Determinaciones ............................................................ 356
5.4.1.3. Documentos ................................................................... 362
5.4.2. Instrumento de planeamiento de desarrollo: el Plan Parcial ..... 366
5.4.3. Instrumento de planeamiento sectorial y de desarrollo: el Plan
Especial ......................................................................................... 372
5.5. Una aproximación al estudio del planeamiento urbano en Europa ..... 376
5.5.1. Políticas urbanas de la Unión Europea ........................................ 377
5.5.2. Análisis comparado de los sistemas de planeamiento urbanístico .. 387
CAPÍTULO 6.—El futuro de las ciudades ............................................................... 403

6.1. Un nuevo reto urbano: ciudades sostenibles ......................................... 404
6.2. Una planificación urbana estratégica ..................................................... 413
6.3. La regulación del crecimiento urbano en España ................................. 424
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................ 433

CAPÍTULO PRIMERO
El valor de la dimensión urbana.

La identificación de la ciudad
Los últimos doscientos años de la historia de la humanidad suponen que un

elevado número de personas dejasen de vivir en el campo y se convirtiesen en resi-
dentes de un espacio urbano, bien sea una gran metrópoli, una pequeña ciudad o
una urbanización de la periferia. En concreto, la tasa de población urbana estima-
da en 2010 era del 50,46 por 100, porcentaje que se eleva al 72,78 por 100 en Eu-
ropa, al 79,63 por 100 en Latinoamérica y el Caribe, y al 82,13 por 100 en América
del Norte (Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2010). Además, debemos
considerar que un volumen creciente de individuos depende del salario que les
proporciona una empresa o administración radicada en un núcleo urbano; los em-
presarios interesados en la rentabilidad de sus negocios también buscan la proxi-
midad de otras firmas, buenas comunicaciones y una clientela numerosa, precisa-
mente lo que un emplazamiento urbano otorga. Los parados, los pobres, los ex-
cluidos sociales en sus diferentes formas, son cada vez más un fenómeno urbano,
que se manifiesta en la imagen de vagabundos pidiendo por las calles, en áreas de
chabolas en los bordes de numerosas ciudades.
Si a comienzos del siglo XX, un prestigioso grupo de pensadores encuadrados
en la Escuela de Chicago, trataron de definir el modo de vida urbano, insistiendo en
aspectos como la movilidad de las personas, la división del trabajo, el anonimato,
la secularización o la competitividad (Wirth, 1938. Se dispone de una versión es-
pañola en Fernández-Martorell —Ed.—, 1988), hoy día podemos ver que todos
estos caracteres coinciden con nuestra manera de concebir la existencia. Un día
cualquiera salimos de casa para dirigirnos al trabajo o al lugar de estudio, y para
ello recurrimos al automóvil, al autobús, al tren de cercanías..., un modo de trans-
12 Rubén Camilo Lois (coord.), Jesús Manuel González y Luis Alfonso Escudero
porte urbano, pues urbano también es el movimiento pendular que realizamos.

Antes de regresar a casa podemos ir de compra, y las opciones más frecuentes se-
rán una gran superficie comercial, un hipermercado o una calle del corazón de la
urbe. La asistencia o participación en un acto deportivo, una cita con los amigos,
ir al cine o al teatro, en definitiva, las formas cotidianas de ocio en las sociedades
contemporáneas, son de nuevo urbanas. Por último, es posible que decidamos
quedar en casa y encender el televisor, que nos mostrará imágenes de Barcelona,
Buenos Aires o Nueva York, donde se producen noticias, se celebra un campeona-
to o donde nuestro personaje preferido es el eje de la trama argumental del episo-
dio correspondiente de la serie de moda.
Como tratamos de señalar, lo urbano está presente en nuestro devenir diario.
Todo esto a pesar de que en muchas sociedades opulentas, cada vez más personas
opten por abandonar sus pisos o apartamentos en áreas urbanas sobredensificadas
y se desplacen a residir a la periferia ciudadana. Sin embargo, el nuevo habitante
de una urbanización distante algunos kilómetros de la ciudad central no deja de ser
considerado ciudadano, urbanita. El proceso de urbanización que hace varios de-
cenios se identificaba casi exclusivamente con el crecimiento de ciudades, el hábi-
tat en barrios, el trabajo cotidiano en grandes centros de actividad, ha sido supera-
do. Así, tanto el centro urbano clásico, como el distrito residencial de torres en
altura o de viviendas unifamiliares, el polígono industrial de siempre y el moderno
parque empresarial, son espacios urbanos.
Desde la perspectiva actual, los espacios urbanos son los escenarios centrales
de vida y de actividad para la mayoría de las naciones y pueblos distribuidos por
todo el mundo. De un total de 210 estados soberanos con informaciones disponi-
bles para 2010, 127 presentan una tasa de urbanización superior al 50 por 100 y 68
al 70 por 100 (Reino Unido, 79,6 por 100, España, 77,4 por 100; Alemania, 73,4
por 100, Venezuela, 93,4 por 100; Argentina, 92,4 por 100, Estados Unidos, 82,3
por 100; Corea del Sur, 83,0 por 100) (Fondo de Población de las Naciones Uni-
das, 2010) (véase figura núm. 1). Seguimos utilizando la expresión rural, para refe-
rirnos a aquellas áreas con densidades de población más bajas, la pervivencia de un
paisaje menos alterado y donde las actividades agrarias mantienen una relativa
importancia. Sin embargo, los espacios rurales en el presente son muy distintos
a los de comienzos del siglo XX, pues han sufrido también los efectos de la urba-
nización: modelos capitalistas de gestión de sus recursos, cierta diversificación
económica, invasión periódica por urbanitas que buscan el descanso y la tran-
quilidad, etc.
Es conveniente seguir manteniendo el uso de términos contrapuestos como
rural y urbano para realizar el análisis de diferentes territorios. No obstante, el
crecimiento de las ciudades y sus periferias amplias, provoca que la organización
del espacio en la actualidad deba interpretarse en una clave preferentemente urba-
na. Las grandes ciudades y metrópolis constituyen los puntos fuertes del territorio,
en los que se decide, se concentra la actividad y se sitúan las grandes terminales de
transporte. Estas ciudades se presentan bien relacionadas entre sí, con lo que se
habla de red o sistema urbano, incluso de sistema mundial de ciudades. En ámbitos
más concretos, las ciudades se aproximan, gracias a la construcción de autopistas
o la propia dinámica edificativa. Debemos referirnos, en consecuencia, a conurba-
Los espacios urbanos 13
FIGURA 1—.Tasa de urbanización sobre la población total en 1960 y 2010, por países
1960
2010
Fuente: ONU.
ciones, aglomeraciones urbanas y ejes de crecimiento territorial. Dichas expresio-

nes tienen cierta tradición y han sido utilizadas para definir el Randstad holandés
o la Cuenca del Rhur alemana; sin embargo, en los últimos tiempos su empleo se
generaliza en áreas del litoral español o portugués, las inmediaciones de una capital
política como Madrid, etc. Estos espacios con intensísima ocupación y una super-
ficie respetable concentran la mayoría de la población, la riqueza y la capacidad de
decisión. Constituyen el centro, los sectores imprescindibles para comenzar el es-
tudio geográfico de cualquier territorio. Al margen de ellos, se desarrollan las áreas
rurales, las pequeñas y medianas ciudades, que se corresponden más al esquema
interpretativo de lo urbano existente a mediados del siglo XX, cuando lugares cen-
trales, esferas de influencia, constituían los referentes para la interpretación de la
realidad espacial. Hoy en día, este conjunto de lugares acostumbran a ser entendi-
dos como la nueva periferia, una periferia desprovista de connotaciones de atraso,
bajo nivel de vida y atonía económica.
A nivel práctico, para analizar el significado concreto de estas expresiones, su
traducción en el espacio, contamos con un buen número de fuentes informativas
que las nuevas Tecnologías de Información Geográfica (TIGs) han permitido ela-
borar. Entre ellas el Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas Españolas que, de for-
ma similar a otros países, permite analizar el crecimiento urbano y las formas que
adopta en diversas circunstancias. Por supuesto, las imágenes proporcionadas por
el Corine Land Cover y por el desarrollo de Google Earth. Cualquier cambio ur-
bano es visible a partir de sus informaciones, se puede traducir en mapas o en es-
tadísticas que lo sinteticen. De hecho, las nuevas formas de conocimiento a través
de la imagen facilitan el estudio de dinámicas territoriales complejas, que los térmi-
nos tradicionales y nuevos deben de ayudar a definir con exactitud.
Las palabras ciudad, urbe o área de influencia empezaron a emplearse hace
mucho tiempo, cuando los espacios urbanos eran fundamentalmente núcleos que
poseían unos límites nítidos, se destacaban por su población total y actuaban como
islas de actividad no agraria en territorios todavía hegemónicamente rurales. Dicho
de una forma distinta, recurrimos a expresiones-clave que surgieron en otros pe-
ríodos y que han evolucionado para acomodarse al presente. Frente a la prolifera-
ción de neologismos, que pretenden interpretar una realidad novedosa (apunte-
mos algunos como crecimiento tentacular, sociedad informacional, exurbaniza-
ción, etc.), se debe reivindicar la adaptación de términos usuales en el lenguaje
coloquial y de gran tradición, e ir introduciendo aquellos otros que no queden li-
mitados a una formulación teórica particular y que sirvan para explicar procesos
de cierta impronta en el espacio. En cualquier caso, el empleo de una u otra pala-
bra siempre debe acompañarse de una explicación sobre su significado preciso. En
esta primera parte de la obra se trata de ir sacando a la luz expresiones que nos
permitan introducir orden en el análisis de una realidad extraordinariamente com-
pleja como es la urbana.
A lo largo de las siguientes páginas, nos interesará evaluar la importancia de las
ciudades y sus periferias a escala mundial y de diversos territorios, con especial
incidencia en los más próximos a nosotros. Así, nos acercaremos a diferentes re-
flexiones de carácter general sobre lo urbano y nos ocuparemos del proceso de
crecimiento de los núcleos principales. El segundo epígrafe parte de la constata-
ción de que los espacios urbanos no pueden ser explicados en su totalidad desde
una sola perspectiva disciplinaria, sino que requieren de las aportaciones de geó-
grafos, sociólogos, arquitectos-urbanistas, etc., para su correcta comprensión. Esto
significa que la ciudad es estudiada por un elevado número de enfoques, con lo
que una obligación de las obras de síntesis consiste en integrar estas visiones dife-
renciadas. En el tercer apartado nos fijaremos en la crisis de la ciudad con límites
precisos, bien diferenciada de su entorno, lo que llamamos ciudad tradicional, y en
la expansión reciente de las periferias urbanas, esto es, de las formas de urbaniza-
ción difusa en espacios relativamente grandes. El crecimiento de las áreas urbanas,
así como las mejoras registradas en los sistemas de transporte y comunicaciones,
no solo se traducen en un desarrollo del hábitat periurbano, sino que afectan a la
organización espacial de la mayoría de las regiones como se demostrará en el cuar-
to apartado. De hecho, las ciudades o las redes urbanas simples comienzan a ser
sustituidas por ejes de crecimiento, que se convierten en los espacios centrales de
territorios más amplios. Por su parte, el quinto epígrafe se reserva al análisis de las
múltiples imágenes (mentales, publicitarias, de promoción, etc.) que genera la ciu-
dad o un determinado espacio urbano. En una sociedad donde la información
adquiere un papel trascendente, la construcción de representaciones urbanas tiene
indudables consecuencias a la hora de captar inversiones en un contexto de com-
petencia acrecentada, favorecer el turismo y condicionar el mercado inmobiliario,
entre otros. Por lo tanto, cualquier estudio riguroso que profundice en el conoci-
miento de los espacios urbanos debe preocuparse por su imagen. Finalmente, el
sexto apartado constituirá una recapitulación general y su contenido tratará de
sintetizar muchas de las ideas comentadas.
1.1. EL CRECIMIENTO URBANO Y SUS MANIFESTACIONES HABITUALES
Las páginas introductorias han tratado de subrayar varias ideas, que vivimos en
espacios creados por la urbanización, que el calificativo urbano también se puede
aplicar al modo de vida característico de las sociedades actuales, que las áreas ur-
banas se han diversificado internamente, y que los términos utilizados para estu-
diar la ciudad y la urbanización son originarios de otras épocas. Por eso, ahora
vamos a interesarnos por conocer los resultados más significativos del proceso ur-
banizador, recurriendo al empleo de valores estadísticos y análisis cualitativos de
situación.
1.1.1. Algunos indicadores básicos para medir la importancia de la urbanización

en la actualidad
Sin lugar a dudas, por urbanización entendemos varias dinámicas diferencia-

das. Primero, urbanización implica concentración del efectivo humano en torno a
unos lugares concretos y no muy extensos, las grandes metrópolis, las aglomeracio-
nes urbanas, las ciudades, las urbes pequeñas o medianas, entre otras denomina-
ciones. Además, supone que los núcleos urbanos ejercen como centros económi-
cos indiscutibles de ámbitos mucho más amplios. En tercer lugar, se traduce en la

creación de paisajes característicos, con un elevado número de edificios, nutrida
presencia de establecimientos comerciales, parques bien cuidados, sedes de orga-
nismos públicos y viales de todo tipo donde se procura separar la circulación roda-
da de la peatonal. Finalmente, urbanización significa para muchos autores la gene-
ralización a toda la sociedad de pautas y hábitos de vida surgidos en la ciudad.
Con respecto a la primera acepción, nos ha parecido interesante fijarnos en la
evolución del número de habitantes de las localidades más pobladas. Evidente-
mente, casi todos los estudios sobre la ciudad y la urbanización nos recuerdan
que la población total de un núcleo constituye un registro parcial para ponderar
su carácter urbano. No obstante, tanto la dinámica seguida por la cifra de cen-
sados en las ciudades como la denominada tasa de urbanización (proporción de
residentes en entidades que superan un determinado umbral demográfico), ayu-
dan a comprender las causas del crecimiento los núcleos principales. Siguiendo
una práctica que ya utilizada en diversos manuales publicados hasta el momento
(Vilá y Capel, 1970; Valenzuela, 1989), hemos ordenado las ciudades españolas
de más de 100.000 habitantes en siete fechas diferenciadas para estudiar los
factores que explican, grosso modo, el crecimiento de las poblaciones más im-
portantes (véase tabla núm. 1). De hecho, la confección de esta tabla nos permi-
tirá comprender dos fenómenos: el notable incremento de la población en los
núcleos urbanos de toda España en el último siglo y medio, y las causas que lo
justifican.
TABLA 1.—Ciudades españolas de más de 100.000 habitantes
1857 1900 1930 1960 1981 2001 2009

Madrid 281.100 539.800 925.800 2.259.931 3.158.818 2.938.723 3.255.944
Barcelona 178.600 533.600 1.005.500 1.557.863 1.752.627 1.503.884 1.621.537
Valencia 106.400 213.500 320.100 505.066 744.748 738.441 814.208
Sevilla 122.100 148.300 228.700 442.300 645.827 684.633 703.206
Zaragoza 173.900 326.316 571.855 614.905 674.317
Málaga 130.100 188.000 301.048 503.251 524.414 568.305
Murcia 111.500 158.700 249.378 284.585 370.745 436.870
Palma de Mallorca 159.084 290.372 333.801 401.270
Las Palmas 193.862 360.098 354.863 381.847
Bilbao 161.900 297.942 433.115 349.972 354.860
Alicante/Alacant 121.527 245.953 284.580 334.757
Córdoba 198.148 279.386 308.072 328.428
Valladolid 151.807 320.297 316.580 317.864
Vigo 144.914 261.331 280.186 297.332
Gijón 124.714 256.433 266.419 277.554
L’Hospitalet 103.100 122.813 295.074 239.019 257.038
TABLA 1.—Ciudades españolas de más de 100.000 habitantes (cont.)
1857 1900 1930 1960 1981 2001 2009

A Coruña 177.502 231.721 236.379 246.056
Vitoria/Gasteiz 189.533 216.852 235.661
Granada 157.178 246.642 240.661 234.325
Elche/Elx 164.779 194.767 230.112
Oviedo 127.058 184.473 201.154 224.005
S.ª Cruz de Tenerife 133.100 185.899 188.477 222.417
Badalona 229.780 205.836 219.547
Cartagena 123.630 167.936 184.686 211.996
Terrassa 155.614 173.775 210.941
Jerez 130.900 175.653 183.273 207.532
Sabadell 105.152 186.123 183.788 206.493
Móstoles 150.259 196.524 206.478
Alcalá de Henares 137.169 176.434 204.574
Pamplona/Iruña 177.905 183.964 198.491
Fuenlabrada 182.705 197.836
Almería 140.745 166.328 188.810
Leganés 163.916 173.584 186.086
San Sebastián/
118.100 135.149 172.303 178.377 185.357
Donostia
Santander 118.435 179.694 180.717 182.700
Castellón/Castelló 124.487 147.667 180.005
Burgos 152.545 166.187 178.966
Albacete 116.484 148.934 169.716
Alcorcón 140.957 153.100 167.967
Getafe 126.558 151.479 167.164
Salamanca 153.981 156.358 155.619
Logroño 109.536 133.058 152.107
La Laguna 106.814 128.822 150.661
Huelva 127.522 142.284 148.806
Badajoz 111.456 133.519 148.334
Tarragona 109.112 113.129 140.323
Lleida 106.814 112.199 135.919
Marbella 100.036 134.623
León 127.095 130.916 134.305
Cádiz 117.871 156.711 133.363 126.766
TABLA 1.—Ciudades españolas de más de 100.000 habitantes (cont.)
1857 1900 1930 1960 1981 2001 2009

Dos Hermanas 101.988 122.943
Mataró 106.358 121.722
Santa Coloma
140.613 112.992 119.717
de Gramanet
Torrejón de Ardoz 118.162
Jaen 112.590 116.557
Algeciras 101.468 116.209
Parla 115.611
Alcobendas 109.104
Ourense 107.510 107.742
Reus 107.118
Torrevieja 101.792
Telde 100.015
Fuente: INE, Censos y Padrones de Población.
Desde cualquier punto de vista que adoptemos, se aprecia la dinámica urbaniza-

dora expresada por estos valores. Así, el número de ciudades con más de 100.000
habitantes pasa de 4, 5 o 6 durante la segunda mitad del siglo XIX a una cifra entre 60
y 65 en los últimos años. Resulta curioso comprobar cómo la cifra de residentes en
Madrid y Barcelona en 1857 es similar a la aportada por núcleos de sus respectivas
áreas metropolitanas en el último recuento utilizado (Badalona, Terrassa, Leganés,
Fuenlabrada, etc.). Todo esto partiendo de la constatación general de que si en 1857
tan solo 688.200 personas vivían en urbes que superaban los cien mil moradores, esta
cifra casi se había triplicado en 1900 (1.676.800 habitantes), multiplicado por más de
diez en 1960 (8.482.688 hab.) y por más de veinte en 2009 (18.672.727 hab., respec-
tivamente). Se observa que la urbanización sigue un fuerte ritmo desde mediados
del XIX hasta 1981, mientras que en los últimos tiempos las ganancias de habitantes
de las ciudades principales se han moderado (con un repunte en el último decenio,
producto del proceso urbanizador acelerado, o burbuja inmobiliaria, que ha afectado
a la práctica totalidad de sus términos municipales ciudadanos, y por supuesto al
asentamiento de un elevado número de inmigrantes en los núcleos principales).
El notable aumento de la población que habita en ciudades es el resultado de
los cambios socioproductivos que se ha sucedido. Más en concreto la industriali-
zación y el espectacular incremento del empleo en el sector servicios. Se trata de un
fenómeno que afecta, por un lado, a las grandes capitales que como Madrid, Bar-
celona, Valencia y Sevilla apenas superaban los 100.000 habitantes en 1857 y que
en la actualidad rebasan los 700.000. Por otro, a núcleos de tamaño más modesto
como Móstoles, Getafe, Santa Coloma, Mataró o Baracaldo que entran en esta
relación cuando al principio del período considerado no dejaban de ser pequeñas
entidades próximas a los centros madrileño, barcelonés o bilbaino; asimismo, sim-

ples capitales de provincia en fase de consolidación en el XIX como Vitoria, Jaén,
Ourense o Burgos, acaban por reafirmarse como importantes centros administra-
tivos, comerciales y de localización de empresas.
En un análisis más detallado de los datos, se comprueba que el período 1857-
1930 fue determinante para que Madrid y Barcelona sobresaliesen demográficamen-
te. Un crecimiento urbano que coincidió en el tiempo con el registrado en las grandes
capitales de toda Europa. En la segunda mitad del siglo XX, tanto Madrid como Bar-
celona han sido los núcleos millonarios por excelencia de España. En un segundo
grupo que incluiría desde ejemplos que superan el medio millón de habitantes (Va-
lencia, Sevilla o Zaragoza) hasta otros que se sitúan en torno a los 300.000 (Vigo,
Alicante o Gijón), nos encontramos con un conjunto de ciudades que por lo general
han mostrado incrementos continuos, debido tanto a una fuerte presencia fabril
como a concentrar actividades de servicios con un radio de acción regional. Por últi-
mo, entre los núcleos de tamaño menor es posible distinguir aquellos que han aumen-
tado su total de habitantes de forma relativamente suave, en general capitales de pro-
vincia con ciertas limitaciones a su expansión constructiva (los casos de San Sebastián
o Cádiz), y otros situados en regiones metropolitanas extensas con unos porcentajes de
incremento poblacional impresionantes (Móstoles, Fuenlabraba o L’Hospitalet).
En un siglo y medio de evolución se observa que las ciudades españolas más
pobladas han experimentado un fuerte desarrollo, desconocido en otras épocas. A
este respecto, debemos recordar que el proceso seguido en España no es excepcio-
nal sino que se enmarca en una corriente mundial de crecimiento. De hecho, el
reparto de las tasas de urbanización en los cinco continentes obedece a principios
muy claros, si bien es posible detectar dinámicas particulares de ámbito regional.
En principio, los países desarrollados son los que poseen una tasa de urbanización
más alta. Toda Europa occidental, América del Norte, Oceanía, Japón y Corea del
Sur presentan niveles de más del 60 por 100, en muchos casos del 80 por 100, de
sus poblaciones viviendo en núcleos urbanos. Además, una mayoría de países de
Europa central y oriental están muy urbanizados (Rusia, Polonia, Ucrania, Bulga-
ria o Estonia, por encima del 70 por 100), debido a la importancia que ha mante-
nido su red de ciudades de origen medieval y a las políticas industrialistas a ultran-
za del período soviético. En función de estos valores, se deduce que si la urbaniza-
ción se desarrolla en un determinado momento histórico (pensemos en las
tempranamente industriales Bélgica o el Reino Unido), luego es muy difícil que el
porcentaje de residentes en las ciudades disminuya; si hay crisis aumentará la po-
breza urbana, pero no hay retorno a lo rural. Un tercer grupo significativo de na-
ciones con una notable urbanización está constituido por buena parte de América
Latina, con Argentina, Brasil, Chile, Uruguay y Venezuela (tasas superiores al 80
por 100) a la cabeza. Se trata de países donde la colonización primero y el aporte
migratorio después se concentraron en las ciudades. Cabe apuntar también que
todos estos territorios acusan problemas de macrocefalia urbana (crecimiento de
una o dos ciudades principales por encima de lo razonable). Finalmente, se deben
destacar las tasas de la península arábiga (Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos,
Omán, etc.), como resultado de una dinámica de polarización económica y fuerte
crecimiento demográfico (natalidad e inmigración) en torno a las escasas urbes
preexistentes, muy favorecidas por los beneficios asociados a la explotación de

hidrocarburos.
También es posible correlacionar menor incidencia de la urbanización con la
existencia de países pobres y sociedades tradicionales. Se debe afirmar, pero intro-
duciendo matizaciones: Bolivia y Perú, en América del Sur, podrían equipararse a
Indonesia o Tailandia por lo que se refiere a niveles de desarrollo y en cambio pre-
sentan una tasa de urbanización que puede duplicar a la de los dos países de Asia.
La lista de naciones con un nivel de urbanización inferior al 25 por 100 incluye a
la mayoría de las más pobres del mundo, como Nepal, Etiopía, Malawi, Ruanda y
Timor Oriental. Los contrastes en las tasas de urbanización a escala mundial si-
guen revelando una oposición básica entre los países según su nivel de riqueza. Sin
embargo, el crecimiento urbano actual se concentra en las naciones del Sur que
han visto aumentar su porcentaje de habitantes no rurales del 17 por 100 en 1950
a más del 40 por 100 en 2010 (Stutz y De Souza, 1998; Fondo de Población de las
Naciones Unidas, 2010).
En cualquier introducción al fenómeno urbano se recurre a aportar informa-
ciones demográficas. Pero la concentración del efectivo humano en ciudades se
debe a que estos núcleos actúan como espacios preferentes de localización de em-
presas, como generadores de empleo. Algunos autores han insistido en equiparar
la riqueza de las principales ciudades y aglomeraciones urbanas del mundo con la
de países enteros, ya que las grandes capitales son el lugar de radicación de las
mayores instituciones económicas de una nación, concentran lo sustancial de las
inversiones exteriores directas, actúan como mercados financieros de primera
magnitud y acostumbran a servir de marco a las más importantes actividades de I
+ D. Teniendo en cuenta estas evidencias, no debe extrañarnos que para 2008 el
PIB de las grandes aglomeraciones urbanas del mundo se pueda confrontar con el
de una serie de estados soberanos (Banco Mundial, 2010). El resultado es que la
aglomeración de Tokio con 1.191 miles de millones de dólares encabeza el ranking
a nivel mundial, seguida de Nueva York con 1.133, la aglomeración de Los Ánge-
les con 639, Chicago con 460 y París con 460. En todos los casos, cifras que se
asemejan a las de India, 1.159 miles de millones en la misma fecha, Polonia con 528
y Argentina con 328. Los núcleos urbanos como centros de actividad, dinamizado-
res del sistema productivo y expresión de las desigualdades de desarrollo existen-
tes a nivel mundial. De las veinte primeras aglomeraciones urbanas del mundo en
función de su PIB, 11 se localizan en Estados Unidos, 4 en China-Japón-Corea del
Sur, 3 en Latinoamérica (México D.F., Buenos Aires y Sao Paulo), y tan solo dos
(Londres y París) en Europa.
Si nos fijamos en el espacio interior de las urbes, es posible corroborar el carác-
ter de estos núcleos como centros económicos indiscutibles. El geógrafo francés R.
Guglielmo aporta una interesante descripción de la City de Londres. De este cen-
tro financiero escribe,
la City, verdadero símbolo del CBD (Central Bussines District) que, sobre ape-
nas 2,5 km2, concentra las sedes del Banco de Inglaterra, de otros numerosos
bancos y compañías de seguros, de la Bolsa (Royal Exchange) y de decenas de
establecimientos del comercio internacional (...). En pleno corazón del centro
histórico de la ciudad, ofrece un paisaje particular, con altas torres ultramoder-

nas, que contrastan con inmuebles antiguos, supervivientes de los bombardeos
de la última guerra, y que dominan un conjunto de calles estrechas, cuyo traza-
do, fijado en la Edad Media, no ha sido modificado después. Cuatro estaciones
la sirven y juegan un papel esencial pues, si la población residente en la City ha
caído a menos de 5.000 habitantes (...), medio millón de personas de los alrede-
dores trabajan en ella durante la jornada. La City ejerce un poder de atracción
sobre los medios de negocios, como lo ha demostrado (...) tanto la implantación
de decenas de miles de metros cuadrados de oficinas y comercios (...), (como la)
importante operación realizada en los 1980 alrededor de la estación de Liver-
pool Street, situada solamente a algunos centenares de metros de la City. Los
400.000 m2 de oficinas que han sido creados en este sector han acogido las se-
des sociales de grandes empresas y bancos (L’Union des banques suisses, por
ejemplo) (Guglielmo, 1996).
Sin duda, el centro de las ciudades simboliza el potencial de las mismas, aun-
que expulse a los residentes atrae a un elevado número de trabajadores con domi-
cilio en toda el área urbana. El corazón de cualquier capital siempre ejerce como
un importante centro de decisión; en cierta medida, su significación económica,
política y financiera resume la proyección de la ciudad que lo contiene.
El tercer atributo consustancial a lo urbano es la existencia de unos paisajes y
una morfología que expresan cómo la acción humana ha transformado por com-
pleto espacios bien acotados. De hecho, podemos aludir al hecho de urbanizar en
el sentido que le otorga la legislación del suelo y que comprende dotar de acceso
rodado, electrificar, abastecer centralizadamente de agua e instalar una red de al-
cantarillado en un sector cualquiera (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois,
2000). Así, se han ido levantando ciudades mediante la construcción viviendas
unas al lado de otras, el pavimentado de calles, la realización de edificios emblemá-
ticos y monumentos, y el trazado de vías para el tránsito rápido.
De este modo, podemos observar como las calles, los cruces y las plazas son
elementos constitutivos del plano de las ciudades (véase figura núm. 2) (Panerai,
Castex y Depaule, 1986). Para su estudio nos basamos en varios ejemplos de
urbanistas contemporáneos de renombre, como Camillo Sitte o Raymond
Unwin. Sitte trabaja sobre la idea de plaza, como lugar céntrico por excelencia
de la ciudad, en la que se sitúan edificios monumentales, y que también es sus-
ceptible de ser ocupada para la celebración de mercados periódicos o para aco-
ger espectáculos. Su existencia implica una localización apreciada en el plano y
permite organizar un escenario buscado por los más pudientes para instalarse o
mostrar su poder. Las plazas y las calles se asocian a la idea de urbanización, y
entre estos dos elementos el creador de la notable ciudad jardín de Hampstead,
R. Unwin, emplea distintos tipos de cruce para formular sus diseños. Los cruces,
como intersección de calles o carreteras, conllevan que la circulación rodada se
detenga o ralentice. Nos interesa insistir en que plazas, cruces y calles son for-
mas urbanas típicas, como la necesidad de un tráfico fluído en el interior de las
poblaciones principales, y disponer de espacios donde situar mercados al aire
libre, comercios o monumentos, así como ámbitos de disfrute del ocio (Panerai,
Castex y Depaule, 1986).
FIGURA 2.—El rol de la plaza en la composición urbana
a) Camillo Sitte: recopilación de pla-

zas y esquema teórico de una pla-
za urbana (Der Stadtebau...)
b) Raymond Unwin: estudio de dife-
rentes tipos de cruce y tratamien-
to de una plaza en Hampstead
a (Town Planning in Practice)
b
c) H. P. Berlage: Mercatorplein (Pla-
za Mercator) en Amsterdam
d) Michael De Klerk: Henriette
Ronner Plein en Amsterdam
c d
Fuente: Panerai, Castex y Deapule, 1986.
El espacio urbano se presenta como un producto social, resultado de la acción

humana que pretende acotar los lugares de residencia y los más adecuados para el
desarrollo de las actividades económicas o la demostración del poder. Por lo tanto,
su valor ha sido siempre muy alto, lo que se manifiesta en el hecho de que los pre-
cios del mismo se calculen en miles de euros por metro cuadrado. Este es otro
rasgo que permite diferenciar lo urbano de los restantes espacios, ya que poco
importa la calidad del suelo en cuestión, se valora su elevada accesibilidad y consi-
deración en el planeamiento municipal vigente. Han sido numerosas las teorías y
estudios concretos realizados sobre el precio del suelo y el problema de la vivienda
en las ciudades (Engels, 1977; Topalov, 1984; Velasco, 1994; Cortés, 1995; Vergés,
1998), pero ahora nos interesa recalcar su especificidad en función del coste final
del espacio construido. Así, si consultamos los datos que suministra la Sociedad de
Tasación comprobamos que el precio por metro cuadrado de vivienda nueva en las
capitales de provincia españolas se sitúa en 2.537 euros a finales del primer semes-
tre de 2010 (o lo que es lo mismo, 253.700 euros para una vivienda de 100 m2).
Esto considerando que nos hallamos en medio de una gran crisis económica, que
ha hecho bajar este registro en un 4,5 por 100 en el último año. Como es lógico, los
precios más elevados se obtienen en las grandes ciudades o en espacios muy valo-
rados (Barcelona, 3.907 euros; San Sebastián, 3.776 y Madrid, 3.370) frente a la
relativa moderación de pequeñas capitales de provincia (Pontevedra, 1.385 euros;
Badajoz, 1.438 y Lugo, 1.443) (Sociedad de Tasación, 2010).
En la introducción hemos insistido en la existencia de un modo de vida urbano,
desarrollado por la convivencia de un elevado número de personas en un espacio
reducido. En un artículo de R. I. Palm y A. R. Pred (Palm y Pred, 1985; García
Ramón, 1985), se intenta aplicar el enfoque cronogeográfico al conocimiento de

los desplazamientos habituales de las mujeres urbanas en California. Resulta inte-
resante comprobar cómo se plantea que la posesión o no de un empleo remunera-
do constituye un elemento fundamental de diferenciación de los individuos en las
colectividades urbanas. En este sentido, cabe precisar que en las ciudades existe
una fuerte segmentación de los papeles atribuidos a las personas. El acceso o no a
un salario, ha servido para distinguir a aquellos con capacidad de decisión y los
clasificados como dependientes (amas de casa, menores y estudiantes), que realizan
un considerable esfuerzo no recompensado directamente con dinero. Esta distin-
ción es característica de las sociedades urbanas, ya que en contextos rurales tradi-
cionales muy difícilmente se puede hablar de la existencia de amas de casa strictu
senso y la importancia del trabajo pagado en moneda es menor. En segundo térmi-
no, estos autores norteamericanos otorgan una gran relevancia a la posesión o no
de un automóvil individual, pues la movilidad, la posibilidad de desplazarse a lo
largo de la jornada, fue originariamente un atributo del modo de vida urbano. Las
ciudades, y en especial las aglomeraciones urbanas, son espacios complejos, exten-
sos y concebidos para facilitar la circulación rodada. En todo caso, la mayoría de
los contactos que protagonizan los habitantes de las ciudades a diario son breves y
superficiales. Como se ha afirmado, el anonimato es un rasgo de la vida urbana; un
atributo que se deriva de la permanencia muchas horas en la casa o en el piso de
un sector citadino, también periurbano, muy densificado.
1.1.2. Hacia una primera definición sintética de ciudad y urbanización
Hasta ahora hemos enumerado atributos de lo urbano, razones que explican el

crecimiento actual de las ciudades y sus periferias. A este respecto, primero se
debe afirmar que la urbanización es ante todo una realidad que se asocia a la época
contemporánea, de modo particular al siglo XX. Antes de la Revolución Industrial,
las ciudades eran minoría, constituían una excepción en ámbitos esencialmente
rurales. En cambio en los últimos tiempos vivir en ellas, o en sus proximidades, se
convierte en lo usual (Vinuesa y Vidal, 1991). Las ciudades se definen por unas
elevadas densidades (de población, edificatorias, de empresas instaladas). Podría-
mos decir que la ocupación continua del espacio, el pavimentado de las calles, la
presencia de pequeños parques o zonas verdes y de una serie de infraestructuras
subterráneas (canalizaciones del agua, eléctricas, red de alcantarillado), expresa la
idea de ciudad.
Siempre se ha querido ver a la ciudad como un núcleo de población grande.
No obstante, los intentos de determinar el mínimo de habitantes de una urbe han
resultado poco eficaces. A este respecto, los 10.000 habitantes que establece el
INE como límite mínimo de lo urbano para España son menos adecuados que los
5.000 de Portugal en algunas regiones del norte de la Península; por el contrario,
en territorios muy urbanizados como Japón el umbral se establece en los 30.000
censados (Carreras, 1983; Carter, 1987). Frente a estas discusiones, una afirmación
incuestionable consiste en definir a las ciudades y los núcleos urbanos como aque-
llas localidades donde una abrumadora mayoría de su población activa se encua-
dra en la industria y los servicios. Esto es completamente cierto, pero los cambios
económicos que se han sucedido y el impulso que ha adquirido la urbanización
hacen que casi todas las entidades habitadas cumplan este requisito. Por lo tanto
es necesario que exista una marcada división del trabajo, para afirmar con total
precisión que nos hallamos ante un núcleo urbano.
Desde una perspectiva visual, paisajística o morfológica, no es complicado dis-
tinguir una ciudad. La existencia de calles y avenidas que se concibieron para ca-
nalizar un intenso tráfico, la proliferación de edificios, el tratamiento como jardi-
nes de las principales áreas de vegetación existentes, siempre nos remite al hecho
urbanización. La ciudad como realidad objetiva y como imagen simbolizada por
algún hito. Del mismo modo, los sectores periféricos se nos muestran como una
sucesión de áreas residenciales, espacios reservados a la industria o al comercio
mediante grandes superficies. Pero en cualquier caso se vuelve a apreciar la inten-
sa transformación de los terrenos que acogen a la ciudad, la sucesión de modelos
constructivos y la creación de grandes ejes viarios para canalizar una circulación
intensa. Los núcleos urbanos como expresión de los progresos técnicos de la ar-
quitectura y la ingeniería, y de unos paisajes cuidados, embellecidos por actuacio-
nes concretas que juegan con el significado de prestigio que se asocia al término
ciudad (monumentos, edificios de vanguardia, etc.).
Por último, las ciudades y sus aglomeraciones cumplen un papel fundamental
en la organización del espacio. Desde hace varios decenios la geografía o la econo-
mía regionales comienzan sus explicaciones a partir de un gran centro urbano, una
metrópoli o un eje de crecimiento espacial donde se concentran los efectivos de-
mográficos, la capacidad de generar riqueza, y las actividades innovadoras. Las
aglomeraciones urbanas presentan cada vez más una estructura interna compleja,
derivada de la yuxtaposición de diferentes usos del suelo, también un nivel de co-
hesión funcional no desdeñable. A partir de ellas, se entienden las claves del de-
sarrollo regional o nacional. Los sectores rurales se interpretarán como periferia,
dado que su producción agropecuaria se destina hacia el mercado urbano y el
precio del suelo está condicionado por la cercanía a un gran centro, entre otras
evidencias. En cierta medida estamos ante un espacio modelado según los criterios
urbanos, utilizado por urbanitas en sus períodos de descanso.
Como coinciden en señalar numerosos autores, dos problemas se asocian di-
rectamente con el proceso de urbanización reciente: la existencia de desigualdades
y conflictos en sociedades tan complejas como las de las grandes poblaciones; la
diversidad de situaciones que presenta el crecimiento de las ciudades a lo largo del
mundo. Precisamente, sobre las otras ciudades, las pertenecientes a países menos
desarrollados, queremos realizar algunas precisiones. En primer lugar, que en su
interior se manifiestan marcadamente los contrastes sociales, tanto en las formas
del hábitat como en dinámicas de segregación residencial. Es cierto que en las ur-
bes europeas y de América del Norte se distinguen perfectamente barrios más ri-
cos y más pobres. A pesar de esto, bajo las denominaciones ambiguas de clase
media o clase trabajadora podemos incluir a un elevado porcentaje de habitantes
de las ciudades, que perciben rentas diferenciadas entre sí, pero sin que las distan-
cias sean abismales. Por el contrario, en los países del Sur es notoria la debilidad
de las clases medias. Así, los grupos acomodados continúan viviendo en el centro,
incluso en barrios coloniales de origen europeo, o se concentran en urbanizaciones

lujosas de la periferia. Estas urbanizaciones aparecen cerradas al exterior, dotadas
de fuertes medidas de seguridad y con una calidad habitacional muy elevada (San-
tos, 1989; Cabrales, 1993; Guglielmo, 1996; Almeida y Bandeira, 1999). En contra-
posición, las áreas ocupadas por chabolas, barracas y viviendas de autoconstruc-
ción se extienden cada vez más. Aquí (se llamen ranchitos, favelas, invasoes, bidon-
villes, colonias proletarias, villas miseria, etc.), se hacinan los inmigrantes llegados a
la ciudad, los pobres y miserables que suponen un tercio, la mitad o incluso los dos
tercios del efectivo demográfico de la urbe. Se instalan ilegal o alegalmente sobre
terrenos públicos o de algún particular. El crecimiento de las urbes del Sur me-
diante estos sectores de infravivienda expresa la anarquía con la que se produce la
incorporación de buena parte de los suelos rústicos a los usos urbanos (Arroyo,
1993), utilizándose materiales constructivos de escasa calidad.
Un atributo que individualiza a las ciudades del mundo subdesarrollado, cuan-
do menos a buena parte de su espacio, es la ausencia de infraestructuras que garan-
ticen unos mínimos de calidad residencial. La inexistencia de conexión eléctrica se
solventa con enganches ilegales; los pozos negros proliferan ante la falta de alcan-
tarillado, el agua se obtiene en fuentes o manantiales, muchas veces contaminados.
Unicamente, las grandes vías de alta capacidad que atraviesan la urbe (autopistas,
amplias avenidas, etc.), permiten desplazarse con cierta rapidez. Pero entre estas
grandes vías y las estrechas calles que siguen un entramado de antiguos caminos
pueden no existir ejes de comunicación intermedios (Guglielmo, 1996). Esta situa-
ción se plantea como un agudo problema, ya que las grandes ciudades del Sur
acaban sufriendo problemas crónicos de congestión del tráfico. En muchas de es-
tas urbes una mayoría de los desplazamientos se realiza en motos y bicicletas, mi-
nibuses, taxis colectivos y mediante un parque automovilístico de escasa calidad.
Lo usual es el caos originado por un tráfico intenso, que nos recuerda cómo la
ciudad es un lugar de concentración de gentes, de actividad.
El principio de que las urbes se individualizan por una estructura sociopro-
fesional compleja es extensible a todo el mundo. No obstante, en las grandes
poblaciones de los países menos desarrollados destaca la importancia que ad-
quiere el denominado sector informal (Santos, 1989). Numerosas personas viven
realizando pequeñas chapuzas, trabajando en su domicilio para manufacturar
diversos objetos, vendiendo en la calle, removiendo basuras, y así un largo etcé-
tera. Estos oficios permiten obtener un mínimo de ingresos, explican que las
ciudades alcancen un volumen de población elevado, aún cuando el empleo en
empresas o en la administración sea modesto. Todo ello a pesar de que los últi-
mos decenios han visto progresar las contrataciones en el sector público. Aquí el
problema consiste en que un exceso de puestos laborales se combina con sala-
rios bajos, que necesitan ser complementados con ingresos irregulares (sobor-
nos, mordidas, etc.). También ha avanzado la industrialización, que se manifiesta
en una estructura dual y polarizada. El predominio de las pequeñas empresas
impulsadas por el capital endógeno coexiste con la implantación de grandes
plantas fabriles, pertenecientes a multinacionales instaladas en estos espacios
por los bajos costes de la mano de obra, su productividad y la ausencia de con-
troles ambientales rigurosos (Santos, 1989; Cabrales, 1993). No obstante, en su
conjunto las industrias todavía siguen generando un volumen de empleo escaso

en la mayoría de estas naciones.
Como es conocido, en los países menos ricos continúa produciéndose un fuer-
te éxodo rural. Así, si en los años 1960 y 1970 crecieron ante todo las grandes ur-
bes, las capitales millonarias, desde los 1980 el incremento en los totales de pobla-
ción ya se reparte entre todas las ciudades de un país o de una región, incluso co-
mienza a detectarse un flujo migratorio que se dirige desde las urbes principales a
otras de tamaño más modesto (Cabrales, 1993; Almeida y Bandeira, 1999). Las
ciudades del Sur crecen por recibir inmigrantes y por la existencia de un movi-
miento natural de signo marcadamente positivo. Este aumento continuo del núme-
ro de habitantes urbanos, las deficientes condiciones de vida de buena parte de los
mismos, explica que cada vez más estas urbes se interpreten como espacios con
graves problemas ambientales. La polución alcanza niveles alarmantes, del mismo
modo que las aguas contaminadas son norma, en un medio donde la capacidad
para defenderse frente a los riesgos naturales se reduce, aumentando consiguiente-
mente la posibilidad de catástrofes.
Esta lectura pesimista de las otras urbes se elabora a partir del trabajo de investiga-
dores que conocen estas realidades. Incluso capitales surgidas completamente de nue-
vo, como Brasilia, son estudiadas mostrándonos los desajustes que se registran entre
los modelos teóricos de planeamiento y la práctica con el surgimiento de extensas áreas
de favelas e invasoes (Pavani, 1989). Si pasamos a un nuevo ejemplo de Latinoamérica,
J. Camberos nos resume así la organización espacial de Guadalajara (México):
En cuanto al uso habitacional que ocupa el 70 por 100 de la mancha urbana,

ha seguido en su localización la tendencia de conformar sectores con las distintas
colonias o barrios de acuerdo a los ingresos del estrato social que los habite. Los
estratos sociales con ingresos económicos elevados (el 6 por 100) radican prefe-
rentemente al poniente de la ciudad, y en urbanizaciones fuera de la misma (...),
atendiendo a los deseos de radicar en zonas tranquilas de baja densidad y en vi-
viendas ajardinadas que ocupan el 20 por 100 del suelo para uso habitacional. La
clase media (el 27 por 100), radica principalmente en barrios antiguos de la ciu-
dad, (...), buscando ubicarse próxima a sus lugares de trabajo, ocupando el 38 de
superficie destinada a uso habitacional. Las clases populares (67 por 100), se ubi-
can principalmente al oriente de la ciudad e indistintamente en los barrios deca-
dentes del interior de la misma y al norte, sur y periferia urbana, sobre todo esta
última ubicación si se trata de asentamientos espontáneos, ocupando el 42 por
100 del suelo para fines habitacionales (Camberos, 1993).
Estamos, sin duda, ante una forma ilustrativa de contemplar una realidad ur-
bana distinta a la de los países del Norte.
1.2. LOS ESTUDIOS SOBRE EL FENÓMENO URBANO. UNA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR
Las ciudades y la urbanización han atraído a numerosos especialistas que han

pretendido estudiar algunas de sus características recurriendo a muy variados en-
foques. Así, es posible enumerar un conjunto de disciplinas interesadas por la ciu-
dad. Entre ellas, la arquitectura, la sociología, la antropología y la geografía. Tam-

bién las poderosas historia y economía poseen líneas de investigación urbanas,
si bien con un desarrollo inferior al que cabría esperar. La psicología social, inter-
preta los problemas de los seres humanos contemporáneos dentro de las ciudades
y sus aglomeraciones. A este conjunto de ciencias sociales se debe añadir la litera-
tura y otras manifestaciones artísticas que han evocado la ciudad, pero al margen
de un método académico estricto.
Aunque los análisis de sesgo disciplinar suelen ser muy útiles, en este caso he-
mos preferido ordenar aquellos grandes temas para el análisis del hecho urbano.
Nos interesa introducir una perspectiva multidisciplinar en la aproximación a seis
cuestiones donde se resumen otros tantos ámbitos para comprender qué son las
ciudades en la actualidad. En primer lugar, los núcleos urbanos se interpretan
como puntos singulares en el territorio, que han surgido gracias a una serie de
ventajas comparativas. Un rótulo sobre estas preocupaciones científicas puede ser
el espacio de la ciudad. En segundo término, distintos pensadores se han interesa-
do en todas las épocas por plasmar sus ideas sobre la urbe soñada, superadora de
los problemas ya conocidos de las ciudades precedentes. Buena parte de estos
planteamientos se centran en el diseño urbano, la búsqueda de la ciudad ideal. En
tercer lugar, los núcleos con características urbanas generan áreas de influencia,
forman redes y sistemas a partir de sus relaciones. Por eso, un nuevo conjunto de
aspectos relevantes para el conocimiento son englobados por el título la ciudad en
el territorio. El cuarto gran tema es la economía urbana, ya que desde el valor del
suelo hasta los flujos que establecen las compañías multinacionales en el mundo
globalizado, existen innumerables focos de interés que merecen ser enunciados.
Lo mismo ocurre en lo concerniente a la sociedad urbana, donde describiremos
qué investigaciones ha sugerido el conocimiento de la población urbana, las rela-
ciones individuales y de grupo, la diversidad interna y los conflictos que genera la
concentración de un elevado número de personas. Por último, la ciudad real no
está sola, existen infinidad de imágenes y representaciones de lo urbano que es
necesario descodificar, comprender y que han animado un buen número de inves-
tigaciones recientes sobre los espacios que nos ocupan.
Una pregunta clásica que permite iniciar el repaso a las preocupaciones referi-
das al espacio de la ciudad es, ¿Por qué un núcleo urbano cualquiera está precisa-
mente en ese lugar? A partir de la obra de R. Blanchard, se acuñaron dos expresio-
nes que han tenido fortuna en los estudios urbanos, situación y emplazamiento
(Bosque, 1986). El emplazamiento de una ciudad aparece referido al sitio concreto
que la misma ocupa, en función de la topografía, la disponibilidad de agua, las
caracteristicas climáticas, etc. (Cosinschi y Racine, 1984); es decir, considerando
los condicionantes del marco físico que explican su ubicación ahí. El significado
de emplazamiento nos recuerda que las urbes, en su origen, debieron buscar los
lugares más idóneos para asegurar su éxito; es posible que estas condiciones inicia-
les perdiesen interés, pero en todos los análisis ha interesado conocer la razón de
tal o cual localización. Por su parte, el término situación alude a una escala más
amplia y a factores variados. Un núcleo urbano se sitúa atendiendo a los contactos
existentes entre territorios y regiones, en un espacio accesible. Las nociones de si-
tuación y emplazamiento han sido en ocasiones duramente cuestionadas (Carter, 1987).
En estos casos se plantean análisis locacionales, donde las ciudades son nodos o
polos, que funcionan en red, dentro de un sistema de interacciones en el espacio
(Haggett, 1976).
Las razones que llevaron al nacimiento y ubicación de una urbe no explican la
fisonomía que la misma presenta en la actualidad. Por eso, se otorga gran impor-
tancia a la aproximación morfológica, centrada en analizar las formas de la ciudad.
De hecho, los estudiosos de la morfología urbana se interesan por el estudio de tres
elementos básicos: el plano, la edificación y los usos del suelo (Vilagrasa, 1991;
Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Se parte del principio de que los
tres cambian como consecuencia de los procesos de crecimiento o remodelación
interna que se suceden. Sin duda, las transformaciones en el plano solo se aprecian
en lapsos de tiempo amplios, mientras que las registradas en los usos del suelo
suelen ser intensas en períodos cortos. Se recurre al plano para explicar la evolu-
ción histórica de la ciudad y distinguir los grandes sectores urbanos que se indivi-
dualizan en su interior. La edificación, tanto sus densidades como la altura de las
construcciones y los materiales utilizados, expresa las técnicas y gustos del mo-
mento en el que se realizó. En cuanto a los usos del suelo, interesa conocer la
distribución entre superficie construida, reservada para viales y para espacios li-
bres o zonas verdes. Asimismo, los análisis que se realizan a escalas muy detalla-
das, permiten realizar caracterizaciones precisas de la organización y sistemas de
aprovechamiento del suelo en las ciudades. La aproximación morfológica coin-
cide en bastantes aspectos con el estudio del paisaje o las escenas urbanas, si bien
en estos casos la referencia visual es tomada en consideración de manera deter-
minante.
Entre los especialistas de la ciudad, el estudio de la morfología se completa con
el de la estructura urbana. La aproximación estructural parte de la diferenciación
existente en el interior de una ciudad, tanto paisajística como según el uso de los
terrenos (Zárate, 1991). De hecho, la estructura urbana alude a la distribución de
diferentes elementos en el espacio urbano y a las interrelaciones que se establecen
entre ellos (Castells, 1974); permite cualificar como centro o periferias urbanas
distintos espacios, del mismo modo que posibilita la singularización de barrios.
Para numerosos autores, la estructura urbana es el resultado de la competencia
que se establece entre los individuos por asentarse en la urbe de la manera más
favorable a sus intereses. Así, se insiste en los procesos de segregación residencial
que se producen en los espacios urbanizados, manifestación de la existencia de
conflictos de clase (Castells, 1974; Harvey, 1977), o de desigualdades étnicas o de
renta (Smith, 1980).
La conformación de aglomeraciones urbanas por todo el mundo ha obligado a
distinguir dentro de su espacio a la ciudad central y a un conjunto de periferias
urbanas. Como es lógico, la ciudad central del presente coincide con el núcleo
urbano tradicional, que en buena medida creó el área metropolitana o región ur-
bana. Por lo que respecta a las periferias, y dejando al margen que existan ciudades
medias o pequeñas en su interior, su estudio se efectúa distinguiendo varias coro-
nas en torno a la ciudad central, las más próximas muy urbanizadas y las siguientes
con mayor presencia de espacios residenciales mezclados con restos de antiguos
paisajes rurales (el periurbano o rururbano) (Fernández García, 1986; González
Urruela, 1991; CESTAN, 2000). Sin duda, interesa recalcar que las disciplinas ur-
banas se preocupan cada vez menos por la ciudad entendida como un núcleo
perfectamente delimitable y se han adentrado en el análisis de la urbanización re-
ciente y el surgimiento de extensas aglomeraciones.
Al comienzo de este apartado decíamos que el espacio físico que ocupa la ciu-
dad ha sido objeto de intervenciones destinadas a mejorar las condiciones de vida
de sus habitantes. Estas propuestas han sido elaboradas por arquitectos, urbanis-
tas y pensadores, todos ellos interesados por el diseño urbano, de cuya calidad
dependería la mejora general de la existencia, y por alcanzar el objetivo de la ciu-
dad ideal. Así, nos encontramos que
en todas las épocas, hombres geniales, de Platón a Le Corbusier pasando por (...)
Leonardo da Vinci (...), Ildefonso Cerdá, Arturo Soria, Ebenezer Howard y mu-
chos otros, han planteado y descrito la ciudad ideal, estabilizada, limitada, orde-
nada, donde el hombre se sentiría feliz de vivir. La mayor parte de las ciudades
ideales no han sido más que parcialmente realizadas o no del todo. En cualquier
caso, estos hombres traducían ciertas aspiraciones de su tiempo, pero reflejaban
también una necesidad permanente de la humanidad (Bastié y Dezert, 1980).
También los sociólogos belgas J. Remy y L. Voyé insisten en que «el modelado
del espacio se convierte así en objetivo prioritario y se lleva a cabo en función de
una imagen-guía, de una visión ideal, que con frecuencia se presenta (...) como la
única válida (...)» (Remy y Voyé, 1976). En todos estos planteamientos se insiste en
que un buen diseño se traduce directamente en mejor calidad de vida, algo siem-
pre muy discutible.
El análisis del diseño urbano en distintas etapas de la historia resulta muy im-
portante. Por una parte, porque permite conocer el legado del urbanismo, enten-
dido en su acepción concreta de forma que adopta el proceso de creación de ciu-
dades. Por otra, porque la historia ofrece ejemplos que seguir o repudiar, de cara a
la corrección de los problemas que presenta el mundo urbano en la actualidad.
Convencionalmente, se asume que los primeros ejemplos de creación de ciudades
totalmente nuevas se encuentran en la antigüedad griega y romana; tanto la ciudad
de Mileto como las urbes romanas que seguían la disposición interna de los cam-
pamentos militares aportaron la idea de los trazados ortogonales, con numerosas
calles cortándose en ángulo recto. La utilización de la cuadrícula para las manzanas
y sus virtualidades, constituyen un referente clásico del urbanismo. Una preocupa-
ción que se mantuvo en la fundación de bastidas medievales, en tanto que en el
Renacimiento y el Barroco, la búsqueda de la ciudad ideal se combinó con la exal-
tación del poder, mediante el recurso a la perspectiva y a nuevas formas urbanas
(las radioconcéntricas junto a las ortogonales).
En los últimos siglos, las intervenciones que se han sucedido son el resultado
de la nefasta experiencia de degradación de las condiciones de vida en las ciudades
de la industrialización (Hall, 1996). Nos referimos tanto a la reforma de París de
Haussmann y al Ensanche ideado para Barcelona por I. Cerdà como a la ciudad
jardín de Howard, la ciudad lineal de A. Soria o la ville radieuse de Le Corbusier.
En todos estos casos, los creadores de formas urbanas originales se identifican por
su ideología progresista. De hecho, pensar la ciudad del futuro, supone una actua-
ción que pretende favorecer el surgimiento de una sociedad nueva: lo urbano
como espacio privilegiado de transformación social. Además, la ciudad querida
por Haussmann, Howard, Le Corbusier, Cerdà o Soria, aspira a sustituir los secto-
res urbanos que ya existían. Recurriendo a su destrucción casi completa como en
París, convirtiéndolos en áreas de poco valor frente al Ensanche en Cerdà o la
ciudad funcional en Le Corbusier, o marchándose a la periferia como hacen Artu-
ro Soria y E. Howard con su ciudad jardín.
Durante el siglo XX, el diseño de nuevos espacios más agradables para las per-
sonas oscila entre un modelo que defiende la ciudad compacta y otro que favorece
el crecimiento difuso de las aglomeraciones. En la ciudad compacta se ahorran
costes, es posible mejorar la calidad de vida introduciendo la naturaleza en el tejido
urbano, reservando terrenos a las zonas verdes. La edificación en manzana cerrada
supone economizar suelo, si bien han sido numerosas las propuestas tendentes
urbanizar en altura, dejando amplios espacios libres entre las construcciones. Los
partidarios de la aglomeración extensa, insisten en las facilidades que aporta la
movilidad, en la necesidad de separación entre domicilio y lugar de trabajo, en las
mayores disponibilidades de las viviendas periurbanas.
La experiencia desarrollada desde los años 1920 o 1930 también permite com-
prender que el diseño urbano, puede intentarse desde la normativa urbanística,
desde el planeamiento. Como señalaba hace algún tiempo L. Wingo,
el plan general urbano (el cómic de la utopía) es, a la vez, el concepto básico del
planeamiento y el andamio filosófico en el que la legislación ha suspendido el
derecho de la sociedad a organizar su propio espacio. De esta forma, los rasgos
utópicos se han institucionalizado en la psicología colectiva, de manera que, aun-
que no nos sea posible en absoluto organizar nuestro entorno espacial, podemos
entusiasmarnos con un estado físico final que se materializará en un determinado
momento específico, y que de alguna manera encarna la vertiente física de las as-
piraciones de cualquier sociedad (Wingo, 1976).
Los países desarrollados se dotan de una legislación que obliga a planificar el

crecimiento o la reforma de los espacios urbanos. El suelo es clasificado, se deben
aprobar planes (generales, especiales, parciales, etc.) y en esos documentos se fijan
estrategias los plazos temporales para hacer una ciudad mejor. Es cierto que el
planeamiento, supone renunciar a los principios totalizadores de una ciudad nue-
va. No obstante, tampoco se puede pasar por alto que los distintos modelos de
planificación constituyen ámbitos que cada vez atraen más a los especialistas de lo
urbano.
La ciudad en el territorio donde se sitúa constituye el tercer gran tema de in-
vestigación sobre los espacios urbanos. Esto es así porque las ciudades surgieron
para desarrollar actividades específicas; para favorecer el comercio en sociedades
abrumadoramente agrarias y lugar preferente de instalación del poder cuando apa-
recieron las primeras civilizaciones. Desde las urbes se han gobernado los territo-
rios más o menos inmediatos. Las ciudades mantienen siempre una relación dialéc-
tica con el espacio que las ha visto crecer y esta evidencia justifica la formulación
de infinidad de estudios. La importancia de la ciudad en la región ha justificado la

realización de trabajos sobre áreas de influencia y lugares centrales desde la prime-
ra mitad del siglo XX. El establecimiento de un área de influencia, o hinterland, y
de los diversos grados de atracción, constituyen una parte sustancial del análisis
urbano contemporáneo (Carter, 1987; Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois,
2000). Todas las urbes o las poblaciones mínimamente grandes actúan como lugar
central de algo (comercio, servicios públicos, creación de empleo en la indus-
tria, etc.). Para aproximarse al tema de los lugares centrales, en los años 1930 se
elaboraron varias teorías generales sobre la distribución, tamaño y localización de
los núcleos. Las más populares fueron las de W. Christaller y A. Lösch, si bien sus
adaptaciones posteriores son incontables. Estos pensadores se referían a la existen-
cia de una lógica en la disposición de los lugares centrales en el territorio, en su
ordenación por volumen demográfico y nivel de atracción, y en el hábito de las
personas, deseosas de racionalizar al máximo sus desplazamientos. Aunque las
teorías de lugares centrales han ido perdiendo interés práctico, muchas de sus
ideas siguen marcando la forma de concebir el estudio de los núcleos cabecera en
el territorio. Conceptos como alcance de un servicio, la distancia máxima que un
consumidor está dispuesto a recorrer para comprar o satisfacer una necesidad, y
umbral de población, la cantidad mínima de personas necesarias para que funcio-
ne un establecimiento comercial o un servicio, son claves en los análisis urbanos.
El conocimiento de las redes y sistemas urbanos es fundamental para aproxi-
marse a la dinámica de cualquier territorio. Por lo que concierne al concepto de
red, cabe señalar que los autores ponen su énfasis en las relaciones que se estable-
cen entre las localidades principales, en la intensidad de las mismas y en el grado
cohesión alcanzado por la armadura urbana (Haggett, 1976 y 1983). De hecho, el
término red se aplica con frecuencia a las vías de comunicación, ya que se estima
que los flujos establecidos entre los diferentes núcleos urbanos dependen del nivel
de conectividad existente entre ellos. En épocas recientes, la noción de red tam-
bién se ha extendido a asociaciones de ciudades unidas por un rasgo común (pa-
trimonio de la humanidad, del Camino de Santiago, etc.), que procuran mediante
esta estrategia desarrollar una imagen promocional conjunta. Frente al significado
más estático de red, los sistemas urbanos son estudiados partiendo de varios prin-
cipios: la complejidad de los flujos que vinculan a las ciudades; el carácter dinámi-
co de todo tipo de intercambios entre núcleos, y la íntima solidaridad que liga a las
localidades pertenecientes a un mismo sistema regional, nacional o transnacional.
Un sistema urbano que se caracteriza porque cualquier modificación en uno de sus
elementos (designación de nuevas ciudades capital, crisis industrial en ciertas ur-
bes, mejora de la accesibilidad, etc.) provoca un reajuste de conjunto, como siem-
pre ha insistido la teoría general de sistemas.
En la actualidad, es lógico que en los estudios urbanos se utilice cada vez más
la expresión de ciudad mundial, o sistema mundial de ciudades. Se parte de la
constatación de que: el sistema productivo se interrelaciona de forma creciente
rompiendo las barreras regionales y nacionales; las inversiones exteriores y el co-
mercio a larga distancia no dejan de crecer; las principales bolsas se conectan hasta
un punto en el que es posible referirse a la existencia de un mercado mundial con-
tinuo; el progreso de las telecomunicaciones permite un contacto instantáneo en-
tre las diferentes partes del mundo, y determinadas manifestaciones deportivas o

culturales tienen repercusión en todo el planeta (Méndez, 1997; Zoido, De la Vega,
Morales, Mas y Lois, 2000). Este nuevo escenario justifica la conformación de un
sistema urbano cohesionado a nivel mundial, con indiscutibles ciudades líderes o
ciudades globales (Nueva York, Tokio, París, Londres, etc.), poblaciones de refe-
rencia para grandes áreas (Madrid, Miami, Chicago, Buenos Aires, etc.) y otros
núcleos que proyectan su imagen en función de un atributo específico (Liverpool,
Houston, Río de Janeiro, etc.). El análisis de los caracteres que les permiten adqui-
rir un papel preeminente se ha convertido en un ámbito destacado del conoci-
miento (Stutz y Souza, 1998; Short y Kim, 1999). Por una parte, las ciudades mun-
diales interesan por las funciones directivas que desarrollan. Por otra, se analiza su
posición central en los sistemas de comunicaciones a larga distancia. La existencia
de grandes instalaciones portuarias, cada vez más de un complejo aeroportuario
intercontinental, otorgan una situación de privilegio a estas ciudades, como puntos
de redistribución de personas, mercancías e información. Por último, cualquier
ciudad mundial competirá con sus rivales para atraer grandes inversiones, celebrar
eventos de alcance global (Juegos Olímpicos, un gran concierto, etc.) (Short y
Kim, 1999).
Uno de los ámbitos de investigación transversal sobre las ciudades, es el estu-
dio de la economía urbana. La economía solo ha prestado una atención menor a lo
urbano. Quizás sea su escasa atención al espacio lo que justifique unas débiles re-
ferencias a la ciudad como categoría de análisis. Sin embargo, los problemas del
crecimiento (económico) urbano, de la pobreza en las grandes poblaciones, de su
fiscalidad, del precio del suelo, entre otros, preocupan a un buen número de res-
ponsables públicos, científicos sociales y urbanistas. Ya hemos indicado que el PIB
de algunas ciudades supera al de países concretos, lo que nos debe hacer pensar.
También que la concentración inherente a los espacios urbanos favorece la eficacia
económica (Davezies, 2000). De este modo se comprende que la organización
territorial de la producción en cualquier economía compleja siga una lógica urba-
na y esté condicionada por el sistema de ciudades existente. Sin lugar a dudas, esta
es una razón de peso que justifica los contrastes en los precios del suelo según la
localización, que puede ser medida como distancia al centro urbano, a una infraes-
tructura de transporte de gran capacidad o, simplemente, a los lugares donde los
agentes públicos y privados toman decisiones trascendentes (Goodall, 1977; Mills
y Hamilton, 1994; Davezies, 2000).
Un concepto clásico en los análisis es el de la base económica urbana. Con el
mismo se pretende identificar lo que hace que una ciudad posea un tamaño y una
pujanza determinada. Las actividades económicas básicas son las que explican la
participación de un núcleo cualquiera en el sistema productivo regional o nacional
(Goodall, 1977; Derycke, 1983). En general, la industria, el turismo, las funciones
directivas y el comercio más especializado suelen considerarse actividades básicas,
mientras que la asistencia médica primaria, la educación obligatoria, la gestión de
los espacios libres y zonas verdes, y buena parte del comercio al por menor se con-
sideran sectores no básicos, es decir, que han surgido gracias a la presencia del
conjunto de funciones que justifican el crecimiento y consolidación de la ciudad.
Es posible que un núcleo urbano se especialice en una función determinante en su
crecimiento si la misma no está presente en las ciudades próximas, que a su vez

tenderán a potenciar otras funciones buscando la complementariedad dentro del
sistema urbano (Goodall, 1977). En todos los casos, las actividades básicas gene-
ran un área de influencia. Desde hace tiempo se ha planteado con insistencia qué
consecuencias acarrea la crisis de una actividad básica en la ciudad que depende
de ella. Este ha sido un tema recurrente en los núcleos cuya industria ha entrado
en una decadencia imparable. El sector básico se reduce notablemente y, al mismo
tiempo, se pretende que aquellos servicios destinados a una población que consu-
mía y residía en el núcleo en tiempos de expansión no se vean afectados por pro-
cesos subsiguientes de reconversión.
Por otra parte, también ha interesado entender la lógica económica intraurba-
na. En primer lugar, los economistas de la ciudad se preocupan por los conceptos
opuestos centro-periferia. El centro urbano como lugar sobrecargado, muy valioso
y codiciado, y las periferias como espacio donde expandirse, localizar actividades
necesitadas de suelo y favorecer la construcción de modernas infraestructuras.
Partiendo del centro hacia la periferia se han concebido modelos circulares, linea-
les o de núcleos múltiples para explicar la organización interna del espacio urbano.
Una estructura urbana fundamental para comprender las lógicas del mercado in-
mobiliario, los factores que explican los precios del suelo. Además, la demanda de
suelo urbano obedece a diferentes motivaciones y suele distinguirse entre las deci-
siones de localización «adoptadas por las unidades económicas comerciales e in-
dustriales» y las adoptadas por las familias (Goodall, 1977). Desde un punto de
vista residencial se busca una vivienda asequible a la capacidad adquisitiva de la
unidad familiar, situada en un entorno no conflictivo y bien comunicada. Así mis-
mo, el comercio minorista también necesita de la accesibilidad y la centralidad.
Puede interesar un espacio en una calle tradicional de la urbe, muy conocida o en
una nueva superficie algo más periférica que se ha adecuado como lugar de com-
pras, conectado por vías de alta capacidad. Por último, la industria que surgió en
su forma contemporánea en el corazón de la ciudad, tiende a desplazarse hacia la
periferia, adquiriendo grandes parcelas en suelo previamente acondicionado para
estos usos. En la economía del interior de la ciudad el coste de los desplazamien-
tos, del transporte, constituye una variable de análisis fundamental. La misma se
estudia desde lo que suponen los gastos de movilidad para los hogares urbanos y
lo que implica la opción por uno u otro modo de transporte (autobús, metro, tran-
vía, coche particular, bicicleta, etc.) para la colectividad.
En cuanto al conocimiento de la sociedad urbana, la primera cuestión a plan-
tear se basa en las diferencias existentes entre la población urbana y la rural. La
individualización de lo urbano, las condiciones de vida de las ciudades, las formas
de relación y de actividad dentro de las mismas ha recibido una continua atención
(Le Bras, 2000), que se tradujo en teorías precisas sobre el modo de vida urbano
formuladas en el seno de la Escuela de Ecología Humana de Chicago. Desde los
momentos iniciales de la industrialización la ciudad, por oposición al campo, se
asoció al predominio del trabajo asalariado, a la existencia de viviendas colectivas,
a la congestión, a las relaciones superficiales con un gran número de individuos, a
la innovación o a la secularización, entre otras características. De esta forma, se
estableció una categoría específica de lo urbano en la explicación de la realidad. A
un nivel más concreto, los habitantes de núcleos urbanos han acostumbrado a ser
más jóvenes que en los espacios rurales circundantes, se han beneficiado de un
mayor nivel de rentas y han controlado la natalidad.
Una de las cuestiones clásicas de análisis sobre la sociedad y la cultura urbanas
se encuentra el conocimiento de la personalidad de los habitantes. En las ciudades,
los investigadores ponen su acento en el predominio de unas relaciones mínimas,
y continuas, entre partenaires anónimos. Se saluda, se mira a todas horas a gentes
desconocidas. De hecho, la sociedad se entiende a partir de la creación de papeles
determinados (La Pradelle, 2000), unos papeles que también se proyectan hacia las
personas que integran los círculos de amistad y de vecindad. Por todo eso, ha inte-
resado conocer las trayectorias individuales y las redes de socialización en las ciu-
dades contemporáneas (Bettin, 1982; Hannerz, 1986; Remy y Voyé, 1992; Pinçon
y Pinçon-Charlot, 2000). Unas ciudades donde funciona un sistema de relaciones,
de competencia entre las personas, abierto. La competencia es una constante del
modo de vida urbano, una de las bases en la que se sustenta su receptividad a lo
nuevo. Se compite por el mejor espacio, por el mejor puesto, por una vivienda más
amplia, pero siempre en un contexto de masificación, de escaso reconocimiento
del liderazgo por parte de colectivos numerosos. En cualquier caso, esta preemi-
nencia de lo individual se contrapone a la evidente significación de lo colectivo en
la ciudad; pasando a otros planos, la dualidad iniciativa privada/acción pública,
ambiciones personales/sistemas de protección social, mercado/reglamentación
(Pinçon y Pinçon-Charlot, 2000).
Otra forma de aproximación a las formas de vida en la ciudad, consiste en in-
vestigar el mosaico social urbano. Las ciudades son agregaciones muy notables de
individuos. Esos individuos se integran en unidades de distinta amplitud como son
las viviendas multifamiliares, las calles, los centros de trabajo y los barrios. Precisa-
mente los barrios son fundamentales para entender la estructura urbana. En los
procesos de socialización urbana se juega con el contraste cohabitación/separación
social (Pinçon y Pinçon-Charlot, 2000). De hecho, en un área céntrica de una po-
blación importante podemos coincidir con poderosos ejecutivos, profesionales de
éxito y, casi al mismo tiempo, con inmigrantes ilegales, mendigos o asalariados en
puestos sin cualificación; la idea de convivencia en un mosaico social. No obstante,
cuando analizamos los distintos sectores de la ciudad según el nivel de renta y el
prestigio social de sus residentes, se observan claramente procesos de segregación
espacial; esto es, la separación entre barrios de los grupos acomodados y los menos
pudientes. Otro aspecto del mosaico urbano viene definido por la división social
del trabajo. Se observa que en las ciudades la diversidad de ocupaciones remune-
radas es una realidad, también que la actividad puede desempeñarse lejos del do-
micilio, en espacios diseñados para desarrollar la jornada laboral (fábricas, ofici-
nas, etc.), en casa o muy cerca de ella, o en sitios que cambian con el tiempo (em-
pleos a partir de la movilidad que otorgan los automóviles, el trabajo en una
obra, etc.). El análisis de esta enorme variedad de situaciones, es fundamental para
conocer la sociedad ciudadana en tanto realidad compleja.
Sin duda, el pensamiento social crítico ha formulado una serie de teorías sobre
la ciudad con enorme repercusión. La primera se refiere a la consideración del
espacio urbano como un producto social; la urbanización, entendida como proce-
so físico de construcción de viviendas, nuevo suelo industrial o equipamientos,

responde a la actuación en cada período histórico de muy diversos agentes. El es-
tudio del crecimiento urbano en base a estos parámetros se ha convertido en un
dominio clásico de las disciplinas orientadas a conocer la ciudad, cómo se amplía,
y se recompone en función de los intereses de diversos actores en liza (promotores,
propietarios de los terrenos, compradores de viviendas, etc.). En este contexto de
lectura alternativa de lo urbano, se formuló la reivindicación del derecho a la ciu-
dad, con el lema «la ciudad para los ciudadanos» (Lefebvre, 1971). Si la ciudad es
un producto social, una nueva sociedad más justa debe organizar el espacio urba-
no a favor de la mayoría de los individuos, con lugares amplios donde vivir, con
equipamientos pensados para una existencia mejor. En estas posiciones, se reivin-
dica el papel del movimiento urbano, que toma como referente las asociaciones
vecinales, de barrio, culturales. Un movimiento urbano que, a imitación del obre-
ro, se considera actor necesario para el cambio social en el interior de la ciudad.
Aunque con el repaso efectuado se tiene la impresión de que apenas quedan
campos de reflexión sobre lo urbano, es necesario reservar algunos párrafos más a
conocer el interés por las imágenes y las representaciones de la ciudad. Los espa-
cios urbanos existen en tanto realidad tangible a diferentes escalas, pero también
como ideas, imágenes simbólicas y/o propagandísticas, escenarios que entran en
nuestros hogares a través de los medios de comunicación de masas. Las represen-
taciones son básicas para comprender la dimensión de la ciudad en un período
como el actual donde la información adquiere un gran protagonismo (Castells,
1989). Nos podemos preguntar qué son las representaciones y la respuesta es clara:
se trata de la evocación de objetos, incluso si los mismos no son directamente per-
ceptibles (Bailly, 1984). En los últimos tiempos diversas disciplinas conceden gran
importancia al estudio de las representaciones (Ortega, 2000), como manifestación
de que vivimos un momento donde la comunicación lo invade todo. Este hecho
justifica que se hayan multiplicado los análisis sobre la mercadotecnia urbana.
Cada ciudad elige un lema que resuma sus atributos, que la promocione. En algu-
nos casos se trata de una frase que presenta un ambicioso proyecto de renovación
interna (por ejemplo, «Barcelona, ponte guapa»), en otros la afirmación de una
nueva condición («Compostela, capital») y así hasta una infinidad de casos. Estos
lemas, junto a imágenes privilegiadas de la urbe (el sky line, la fachada de la cate-
dral, la torre de hierro y cristal, etc.), determinadas campañas publicitarias y, sin
duda, la elaboración de un producto turístico acabado, permiten a la localidad
ensalzar sus aspectos positivos, crear una ciudad de la representación, que de algu-
na forma coexiste con el núcleo urbano objetivo.
La actual proliferación de imágenes propagandísticas de la ciudad tiene su
origen, tanto en el papel concedido a la publicidad, a la comunicación y al turismo
en el mundo contemporáneo como en las investigaciones sobre el comportamiento
de los individuos. Por influencia de la psicología conductista, se multiplicaron las
obras centradas en la percepción del espacio urbano, en la forma en la que las
personas que vivían en un ámbito concreto retenían informaciones jerarquizadas y
se comportaban en función del conocimiento subjetivo que poseían del mismo
(Lynch, 1960; Bailly, 1979). De hecho, el autor norteamericano K. Lynch estudió la
imagen perceptiva de la ciudad, afirmando que los individuos retienen de su urbe
determinados elementos significativos como hitos, vías, límites, nodos y diferentes

partes bien individualizadas (Lynch, 1960). A partir de los mismos es posible ela-
borar mapas mentales, donde las personas sintetizan su imagen de la ciudad. El
trabajo con mapas mentales en muy diversos grupos ha permitido conocer cuales
son los elementos más significativos de un espacio urbano y cuales son los que más
interesan a un determinado conjunto de individuos (los parques para los ancianos,
las pastelerías o el colegio para los niños, etc.). La percepción condiciona los com-
portamientos individuales y, por lo tanto, junto a los estudios perceptivos se ha
desarrollado una amplia gama de análisis conductistas, referidos a los hábitos coti-
dianos, al uso del espacio por parte de determinados colectivos, etc. (Bailly, 1979;
Bosque, Castro, Díaz y Escobar, 1992).
En el mundo actual, cuando la proyección externa de la ciudad posee tanta
importancia, es lógico que todas las urbes se conviertan en lugares de celebración
de acontecimientos culturales y deportivos de repercusión colectiva. A una gran
población que aspire a lograr mucha proyección externa no le bastará con organi-
zar toda clase de eventos, los mismos deben favorecer procesos de remodelación/
renovación urbana. Se construyen llamativos edificios para acogerlos, como suce-
dió con Barcelona a raíz de la celebración de las olimpiadas, con Sevilla, Zaragoza
y Lisboa coincidiendo con sus exposiciones universales. La ciudad del espectácu-
lo, de la cultura y los proyectos de intervención sobre la misma como consecuencia
de la celebración de grandes eventos, son cuestiones de enorme interés para las
disciplinas urbanas. La ciudad debe aparecer en los medios y este es uno de los
nuevos desarrollos de la investigación urbana reciente (Escudero, 2000). Dicha
evidencia no es banal por cuanto los gobernantes de la ciudad gastan grandes can-
tidades de dinero en realizar la promoción de eventos.
Siguiendo con las últimas argumentaciones, quizás en un futuro próximo el
conocimiento de las imágenes y las representaciones que genera la ciudad se centre
en analizar el conjunto de nuevos medios de comunicación desarrollados vertigi-
nosamente desde hace unos años. De momento, creemos que este repaso sobre los
diferentes enfoques y ámbitos temáticos de estudio de lo urbano ha sido suficiente.
En los siguientes apartados, vamos a plantear cuestiones mucho más concretas.
Cuestiones que, en todo caso, no contradicen el carácter introductorio de toda esta
primera parte.
1.3. LA CRISIS DE LA CIUDAD TRADICIONAL Y EL DESARROLLO

DE LAS PERIFERIAS URBANAS
El objeto principal de los estudios urbanos es la ciudad, vocablo utilizado tan-

to en el lenguaje científico como en el popular. Sin embargo, cuando se pretende
acotar de un modo preciso surgen problemas y en los últimos decenios se suele
hablar de pérdida de interés por la ciudad tomada de modo individual. Hace unos
años, se definía ciudad como un núcleo de ciertas dimensiones y funciones espe-
cializadas en el territorio (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Una
ciudad es siempre una población de tamaño superior. También un lugar donde se
concentran las actividades comerciales, los servicios y las empresas; establecimien-
tos diversos cuya clientela no es únicamente interna sino de espacios cercanos o de

distinta procedencia según el producto de que se trate. La urbe ha sido desde la
antigüedad el ámbito de celebración de mercados, el lugar central de áreas de in-
fluencia y la población donde se fabrican bienes de consumo para una amplia de-
manda.
Las ciudades se individualizan por su número de habitantes. Se trata de los
asentamientos humanos más poblados y se han establecido niveles mínimos para
su definición. Para el instituto de estadística en España una población de más de
10.000 residentes puede considerarse ciudadana. Por su parte, algunos organismos
internacionales emplean el nivel de 20.000, 50.000 o incluso 100.000 habitantes
para calcular la gente que vive en ciudades a escala de todo el planeta. Por el con-
trario, en otros contextos como en ciertos países nórdicos se califican de urbanos
asentamientos que alcanzan los 300 o 500 habitantes. Como vemos, los criterios
son dispares pero insisten en identificar a la ciudad como un núcleo con bastantes
personas. Los autores críticos con este argumento afirman que es imposible fijar
un nivel ni siquiera aproximado a partir del cual podemos referirnos a la existencia
de una ciudad. También que una población más pequeña en una determinada re-
gión llega a presentar caracteres más ciudadanos que otra con más habitantes en
un marco territorial distinto. De hecho, en el norte de España deben considerarse
núcleos urbanos localidades con menos población que en el sur.
Utilizando otra argumentación, una ciudad es un núcleo denso, donde el nú-
mero de personas y de edificios por unidad de superficie es siempre muy elevado.
La densidad es un criterio para distinguir a lo urbano en general. El problema, de
nuevo, se plantea al establecer un umbral de densidad claro en el que se pueda fijar
el límite de lo ciudadano. En todo caso, el carácter denso de la ciudad se analiza
mediante indicadores muy variados: los volúmenes relativos de población se ex-
presan en habitantes por hectárea; la sucesión de construcciones, su desarrollo en
altura, también favorece la cuantificación en viviendas por hectárea. Además, la
presencia de miles de actividades y empleos en el espacio constreñido de la ciudad
genera un volumen incalculable de desplazamientos, hace incrementar el valor del
suelo e incide en su aprovechamiento exhaustivo (Bastié y Dézert, 1980). De he-
cho, para establecer contrastes en el interior de la ciudad, los atlas urbanos juegan
con la representación cartográfica de las densidades y estándares urbanísticos (em-
pleos por hectárea, metros cuadrados de zonas verdes, etc.).
Un discurso también utilizado para definir a la ciudad es el funcional; esto es,
se basa en las actividades específicas que le corresponden. Por definición, una
ciudad es un lugar donde se llevan a cabo actividades no agrarias y con proyección
externa. Cuanta mayor variedad de actividades industriales o de servicios posea un
núcleo, más urbano se considerará. En las urbes se acondicionan amplios espacios
para acoger a los miles de establecimientos, industrias o instituciones que permiten
la creación de un importante volumen de puestos de trabajo, justifican la posición
dominante de la localidad en cuestión y un enorme dinamismo del núcleo. Se ha
intentado caracterizar los núcleos urbanos fijando un umbral mínimo de licencias
comerciales o empresariales; se han ordenado jerárquicamente las ciudades según
el número y la diversidad de unidades funcionales presentes; se ha calculado la
potencialidad económica de la población a partir de las actividades desarrolladas
en su interior, entre otras posibilidades. Todos estos planteamientos sugieren que

la definición más correcta de ciudad, incluso la formulación de tipologías detalla-
das, posee una casuística funcional.
Entre los elementos considerados para definir la ciudad, recurriremos a otros
de menor significación. Por una parte, las urbes son espacios organizados, con un
centro perceptible y bien delimitados. De hecho, aún en la actualidad en ejemplos
como Londres, Burdeos o Caracas se diferencian los municipios ciudadanos, coin-
cidentes con el núcleo histórico de la población, respecto a las áreas metropolita-
nas. El antiguo perímetro de una muralla, más frecuentemente el trazado de una
vía rápida de circunvalación, sirven para delimitar esa área organizada desde hace
siglos y que identificamos como ciudad. En España podemos pensar en el papel
que cumplen la M-30, M-40 y M-50 en Madrid. Por otra parte, el espacio urbano
es por principio geométrico; se organiza por dimensiones, superficies y densidades
(Bastié y Dézert, 1980). Así lo entienden los urbanistas, los redactores de docu-
mentos de planeamiento. También los promotores inmobiliarios o los propietarios
de los terrenos que gustan de parcelar, trazar límites y calcular volúmenes de edifi-
cabilidad. Por último, la urbe existe como realidad desde el momento en el que se
la consideró objeto de estudio. Esto ocurrió con las primeras obras de Geografía
urbana de R. Blanchard, también con la práctica urbanística de I. Cerdá, E.
Howard o Le Corbusier, entre otros.
La palabra ciudad comenzó a ser empleada hace algunos miles de años y su
concepto clásico se generalizó en la época preindustrial. Así, la ciudad se presenta-
ba como una concentración de población no agrícola, que ocupaba mediante un
conjunto denso de edificaciones una superficie reducida. Se asociaba a una forma
compacta, favorecida porque las murallas servían para diferenciarla nítidamente
del entorno. La ciudad preindustrial estaba sujeta a condicionantes defensivos,
también al deseo de distinguirse del campo donde las relaciones socioeconómicas
se regían por principios muy diferentes. Las urbes acostumbraban a crecer super-
ficialmente poco y los cambios, si se producían, tenían lugar sobre un espacio
prácticamente constante. Por eso, los núcleos urbanos se caracterizaban por un
ambiente frágil, sometido al constante riesgo de catástrofes como incendios, inun-
daciones o epidemias. La densidad era una cualidad estrechamente relacionada
con lo ciudadano, un ámbito en el que la construcción se apiñaba, y las viviendas,
talleres, tiendas y mercados se mezclaban sin que existiese una clara separación de
usos (Chaline, 1980; Zárate, 1991) (véase figura núm. 3).
Con la Revolución Industrial se reafirmó el protagonismo de la ciudad como
un núcleo perfectamente reconocible. El trabajo en las fábricas favoreció la gene-
ración de un importante volumen de empleo. También la intensificación de los
intercambios comerciales animó el crecimiento de los puntos de ruptura de carga,
ciudades portuarias o beneficiadas con la llegada del ferrocarril. Las urbes conti-
nuaron estando bien individualizadas de sus entornos rurales, aún cuando las mu-
rallas fueron derribadas y se asistió a un alargamiento del espacio construido. Las
industrias proliferaban por el tejido urbano y los barrios recién levantados presen-
taban problemas de hacinamiento y densidades residenciales muy elevadas. Hoy
en día la ciudad, en el sentido clásico del término, mantiene su vigencia. Suele
asociarse a un territorio diferenciado, aunque el mismo se integre en un área
FIGURA 3.—Dos imágenes de una ciudad preindustrial y otra industrial. En la parte superior,
Aquisgrán en la época moderna. En la parte inferior Bilbao y el Nervión
como ejemplo clásico del urbanismo industrial
Fuente: Chaline, 1980; Zárate, 1991.
metropolitana o una aglomeración. Acostumbra a reservarse esta consideración para

todas las localidades que ejercen de centro administrativo, como las capitales de
provincia españolas. Continúa siendo el lugar donde se desarrollan un elevado
número de actividades terciarias especializadas. Se la identifica por un conjunto de
edificios emblemáticos, por un centro de negocios denso y por una serie de secto-
res residenciales que conservan su carácter (barrios de italianos, de inmigrantes de
los años 1960, etc.). Incluso cuando estudiosos contemporáneos investigan reali-
dades tan complejas como la de Los Ángeles en el tránsito de los siglos XX al XXI,
titulan su influyente obra The City (Scott y Soja, 1996).
En el centro, en sus distritos más tradicionales y en aquellos sectores modernos
con construcciones creadas para llamar la atención es fácil reconocer que nos ha-
llamos en una ciudad. Sin embargo, cuando procuramos buscar los bordes de la
misma, estos no aparecen. Solo se mantienen las demarcaciones oficiales, pero
entre los edificios de un municipio ciudadano y los de sus territorios vecinos es

difícil establecer diferencias claras. La construcción en altura, las urbanizaciones
de adosados y el suelo clasificado como urbano se extienden a lo largo de muchos
kilómetros. Así, algunos autores se refieren a la existencia de la ciudad difusa, mien-
tras que otros optan por analizar la desconcentración urbana. Las ciudades no solo
tienden a diluirse en aglomeraciones extensas, sino que la mayoría de las veces el
crecimiento actual de la edificación, del efectivo humano y de la actividad econó-
mica es más intenso fuera de lo que se considera habitualmente la ciudad central.
De hecho, algunas obras insisten en el argumento de que la ciudad tradicional no
sirve hoy día para canalizar el crecimiento (Vinuesa y Vidal, 1991). Las ciudades
formadas a lo largo del tiempo presentan una indudable rigidez que entra en con-
flicto con la dinámica de cambio característica de las sociedades urbanas. Asisti-
mos a la inadecuación del centro a las necesidades del tráfico rodado, lo que se
señala como una manifestación de su disfuncionalidad. Además, por encima de un
determinado tamaño las ciudades comienzan a generar desventajas para las empre-
sas y los ciudadanos. Entre las mismas, el mayor precio del suelo, costes de trans-
porte más altos y problemas medioambientales, por citar las que más repiten a lo
largo del mundo (Vinuesa y Vidal, 1991).
Si al comienzo de este epígrafe insistimos en que algunas actividades eran con-
sustanciales a la ciudad, ahora debemos señalar que muchas de ellas marchan a la
periferia. Los primeros usos en desaparecer de los centros urbanos han sido indus-
triales, ya que las grandes empresas o aquellas más innovadoras se encuentran in-
cómodas en un espacio congestionado, donde vender permite irse a una localiza-
ción bien acondicionada en las afueras (polígonos, parques empresariales o tecno-
lógicos). Algo similar sucede con los puertos, que se aíslan del área de ocupación
más densa identificada con la ciudad. Miles de empresas han abandonado los ba-
rrios que las vieron nacer por sectores periurbanos, generando grandes pérdidas
de puestos de trabajo en la ciudad central. Esta movilidad de las empresas no es
homogénea y, de este modo, pequeños talleres o compañías que requieren poco
espacio para funcionar (imprentas, joyerías familiares, etc.) continúan en las ciuda-
des sin mayores problemas (Chaline, 1980; Alonso Logroño, 1996). En relación
con la marcha de industrias de las grandes urbes, señalar también que muchos
gobiernos han impulsado el desplazamiento de empresas hacia los denominados
polos de descongestión o ciudades nuevas (Manzanares o Tres Cantos, son buenos
ejemplos de estas prácticas en España).
Por lo que se refiere a los establecimientos terciarios, se aprecia una dualidad
de comportamientos. Las sedes centrales o las delegaciones regionales de grandes
bancos, aseguradoras y empresas de servicios pagan por instalarse en lugares visi-
bles del centro de la ciudad. Esto también sucede con comercios franquiciados.
Sin embargo, en las periferias urbanas se han creado cientos de miles de metros
cuadrados para la actividad minorista y se abren cada día nuevos negocios. Las
grandes superficies comerciales son expresivas del crecimiento en los márgenes de
la ciudad, acompañando al desplazamiento de la población hacia estos sectores. El
corazón de la ciudad se cualifica, pero el crecimiento de las funciones de venta,
atención a la clientela y ocio en lugares acotados se concentra en las áreas periféri-
cas o en núcleos satélite. Por otra parte, las aproximaciones a las migraciones intra-
urbanas nos demuestran que todas las ciudades principales pierden habitantes en
beneficio de lugares próximos de su aglomeración, aunque puedan ganar nuevos
residentes al mismo tiempo. Esta movilidad centro-periferia está condicionada por
la categoría social y la capacidad económica. Las familias de clase media con hijos
buscan residencias espaciosas de las afueras. Los menos favorecidos también pue-
den optar por pequeños pisos, más baratos, de nuevos núcleos urbanos. El ciclo de
vida también afecta a esta movilidad, siendo más proclives a irse de la ciudad los
hogares nucleares que los de solitarios o de parejas sin hijos. En general, lo que se
produce es una disminución apreciable del gradiente de densidad en el interior de
la aglomeración (urbe central-periferias externas).
Estos procesos no habrían tenido lugar si a lo largo del siglo XX no se hubiese
producido una auténtica revolución de los transportes, como expresan la generali-
zación del coche particular, y de los autobuses o trenes de cercanías. La urbe tra-
dicional deja paso a la aglomeración que debe atravesarse en una cantidad de tiem-
po razonable (normalmente menos de dos horas) y de manera cómoda. Los espa-
cios urbanos presentan una disposición interna muy condicionada por las vías de
comunicación de alta capacidad y, en este contexto, el centro se especializa (Chali-
ne, 1980). En numerosas ocasiones, el crecimiento de lo urbano sigue una lógica
lineal, las autopistas facilitan la penetración en la ciudad, normalmente rodeada de
una circunvalación que expresa su nuevo límite como núcleo tan solo parcialmen-
te individualizado.
Al margen de estos factores clásicos que explican la crisis de la ciudad tradicio-
nal, se han desarrollado otro tipo de argumentos sugerentes. Así, se insiste en la
importancia que para la sociedad actual tiene la existencia de un conjunto de agen-
tes que dependen del proceso de expansión urbana (Sinclair, 1988). Entre ellos se
encuentran los bancos, promotores inmobiliarios, corredores de fincas, construc-
tores y propietarios de los terrenos (Sinclair, 1988). Para este grupo heterogéneo la
expansión urbana, constituye una finalidad en sí misma. Se reclasifican terrenos, se
acondicionan y se venden a un precio muy superior al que tenían, generando plus-
valías. Antes que rehabilitar o renovar los antiguos barrios ciudadanos que se han
degradado, la lógica del sistema económico del presente conduce a un notable
crecimiento del espacio urbanizado. Como estamos apuntando, el consumo de
espacio rural se hace inevitable, ya que siempre se valora menos que el destinado a
la urbanización (Bastié y Dezert, 1980). Se necesita suelo no solo para vivienda,
vías de comunicación e industria, sino también para dotaciones en un ámbito que
pasa a ser considerado urbano. La urbanización avanza en áreas donde las expec-
tativas de cambio en los usos del suelo habían generado la formación de descam-
pados, se había fragmentado la propiedad y el parcelario, y desarrollado nuevos
cultivos para el abastecimiento en fresco del mercado inmediato (hortalizas, frutas,
flores, etc.) (Bastié y Dezert, 1980).
Fuera de los límites de la ciudad tradicional la urbanización adopta formas
variadas: en mancha de aceite, a saltos o radial. En una región urbana es posible
encontrarse con todas estas formas yuxtapuestas. El crecimiento en mancha de
aceite es bastante normal cuando la población urbana crece mucho y se ocupan los
espacios contiguos a los antiguos bordes de la ciudad. Por su parte, la superación
de la misma por una construcción a saltos tiene mucho que ver con la organización
FIGURA 4.—Tipos de desarrollo periurbano
1 4
1. Crecimiento espontáneo a
lo largo de la vía de comu-
nicación
2. Parcelamientos comunales
3. Parcelación adyacente a
una aglomeración urbana
2 4. Por prolongación
5 5. Parcelación próxima a la
autopista
Centro histórico
Vivienda periurbana anterior a 1970
Vivienda periurbana posterior a 1970
Extensión
Fuente: Dezert, Metton y Steinberg, 1991.
político-administrativa del territorio; municipios motivados por atraer residentes y

funciones ofrecen suelo en mejores condiciones que el colindante. Respecto a la
expansión radial, recordar las mayores densidades que se alcanzan en las proximi-
dades de las autopistas (la accesibilidad como condicionante en la conformación
del periurbano) (véase figura núm. 4).
Las periferias urbanas se localizan una vez finalizado el núcleo continuo. En
términos generales, se trata de los márgenes de la ciudad donde la densidad de
usos urbanos decrece (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Expresado
de otra forma, las periferias pueden ser definidas por defecto: es la aglomeración
sustraída a la ciudad central (Vieillard-Baron, 2001). Las periferias reciben y han
recibido a lo largo de la historia abundantes nombres: extrarradio, arrabal, afueras,
alfoz, etc. Ahora se habla de espacios periurbanos, rururbanos o suburbanos, entre
una multitud de denominaciones (Mas, 1999). Algunos autores incluso se refieren
a la existencia de un ciclo de vida de las ciudades, que primero crecerían, luego
pierden habitantes y actividad en favor de sus entornos, cuando estos se congestio-
nan el radio de la desconcentración urbana aumenta, para finalmente terminar
registrándose una dinámica de nuevo reforzamiento del núcleo central, de reurba-
nización (Petsimeris, 1997).
Existe un amplio consenso sobre el término periurbanización para definir la
dinámica de crecimiento alrededor de la ciudad central. Y esto a pesar de que se
aluda también a otras formas como la periurbanización litoral o turística (Dezert,
Metton y Steinberg, 1991). La periurbanización es el proceso genérico de creación
de periferias urbanas, desde los arrabales históricos hasta sectores que todavía con-
tinúan manteniendo una fuerte apariencia rural pasando por las urbanizaciones de
viviendas unifamiliares y los núcleos de descongestión construidos en altura. Se ha
querido apreciar que en estos lugares se asiste a una urbanización de ámbitos an-
teriormente rurales, ya que se generalizan los modos de vida urbanos y se produce
una integración de la franja periurbana en la cuenca de empleo de la aglomeración.
Con un significado muy semejante al de periurbanización se utiliza la palabra rur-
urbanización. Esta segunda expresión se ha pretendido individualizar dándole un
contenido más morfológico y cauto respecto al proceso de urbanización (lo rural y
lo urbano en pie de igualdad). Se trata de un proceso que engloba a un número
cada vez más grande de antiguos municipios rurales, que son habitados por fami-
lias con contactos cotidianos con una ciudad central. Sus habitantes dependen de
la ciudad para su trabajo, su aprovisionamiento, la enseñanza y el ocio (Bastié y
Dezert, 1980), aunque en ocasiones se trate todavía de agricultores que mantienen
cuidadas sus fincas.
Sobre las causas que justifican la periurbanización, cabe decir que las periferias
crecen debido a tres factores principales: la movilidad continua de la población; el
interés por disponer de residencias más amplias, y la difusión de la ideología de
reencuentro con la naturaleza. Vinculadas a ellas está la carestía de los alojamientos
en las ciudades y su antigüedad, la falta de confort y pequeñez de una porción
significativa de los mismos. Estos procesos estrictamente residenciales se ven favo-
recidos por la mejora de las infraestructuras de comunicación, la deslocalización
de ciertas actividades, y la proliferación de dotaciones fuera de la ciudad central
(hospitales, instalaciones deportivas, etc.). En muchas ocasiones, el abandono de
la ciudad es precedido por la adquisición de una segunda residencia, que finalmen-
te acaba convirtiéndose en vivienda principal. Otro atributo de la periurbaniza-
ción es que se vincula a sociedades caracterizadas por la progresión de las pobla-
ciones asalariadas, y donde se mantienen fenómenos de segregación residencial
(Vieillard-Baron, 2001). Para diversos autores la periurbanización constituye una
manifestación del individualismo contemporáneo. Se asocia al deseo de adquirir
una vivienda reconocible (lejos de la sucesión de los pisos y bloques de las ciuda-
des) y al empleo diario del automóvil.
En los espacios periféricos se observa una uniformización de las prácticas ar-
quitectónicas y de los modos de vida. Las áreas que han crecido más allá de la
ciudad tradicional acostumbran a ser el reino del adosado, de los chalets indivi-
duales y/o de edificios por pisos no muy altos, a partir de la aprobación de planes
parciales. Por lo general se detecta: una juventud relativa de las construcciones y
de las formas de ocupación del suelo; una discontinuidad de los usos urbanos del
espacio; una debilidad de lo heredado, que permite un mayor margen de interven-
ción a los planificadores, y un papel determinante de los transportes en su organi-
zación interna. Con anterioridad tuvimos ocasión de plantear que una de las for-
mas del crecimiento periurbano consiste en la proliferación de grandes superficies
comerciales en lugares accesibles. De hecho, abundan los hipermercados, los cen-
tros comerciales y los almacenes especializados, cuya existencia ha contribuido a
reducir notablemente los desplazamientos de los habitantes de las afueras (Mas,
1999). Como se puede apreciar, en los espacios peri o rururbanos nos encontramos
con la misma complejidad interna que en el interior de las ciudades tradicionales.
Así, estos sectores expresan los problemas de segregación que acompañan a lo

urbano. Numerosos barrios marginales, de chabolas o barracas, siguen existiendo
en el extrarradio de las capitales (pensemos en Madrid o Lisboa). La jerarquía de
precios de la vivienda se mantiene o incluso tiende a aumentar entre unas partes y
otras de la aglomeración; además, la propia diferencia que conlleva residir en cha-
lets, adosados o pisos, se traduce en procesos de distribución/separación de los
distintos grupos sociales en el espacio (Aldrey, 1999). En las nuevas periferias en
crecimiento, destacan los hogares jóvenes con niños y de categorías sociales me-
dias. Los adultos son numerosos, también las mujeres que trabajan en el exterior.
Por el contrario, en las áreas periurbanas la instalación de personas mayores es li-
mitada.
Entre las consecuencias de la periurbanización están los cambios profundos
registrados en los espacios rurales de los bordes de la ciudad. Caben tres posibili-
dades no excluyentes en este proceso: el espacio rural desaparece poco a poco casi
por completo; el espacio rural y agrícola se convierte en intersticial, y el espacio
agrícola se mantiene, pero la sociedad rural cambia (Dezert, Metton y Steinberg,
1991). Esta última situación se da en las áreas más externas del espacio urbanizado.
De hecho, si en las periferias la intensidad de usos urbanos decrece conforme au-
menta la distancia a la ciudad central, es lógico que se haya tratado de clasificar
este espacio en diferentes coronas, según la densidad de edificación, de nuevos
residentes o de parcelas con cultivos, entre otros muchos indicadores. Esta clasifi-
cación en coronas, la propia diferenciación entre la ciudad y el resto de la aglome-
ración, posee indudables fines operativos: se caracterizan y clasifican los nuevos
espacios urbanos para favorecer la creación de organismos de gestión territorial,
las áreas metropolitanas, las mancomunidades y, en menor medida, las comarcas
urbanas. Sin embargo, en muchos países se plantean dificultades de toda índole
para implementar una planificación supramunicipal o mancomunada eficiente
para las periferias (Mas, 1999).
En la mayoría de los lugares la aprobación de un plan urbanístico se ha acom-
pañado de la creación de suelo urbanizable, de la subsiguiente construcción de
nuevos sectores residenciales o de comercio, pero sin modificar el entramado de
carreteras locales o vías férreas obsoletas para llegar a estas nuevas áreas de expan-
sión. Por supuesto, la congestión y los atascos de tráfico se suceden cuando las
personas que viven en este periurbano se desplazan todos los días. Como se ha
apuntado, la división de competencias urbanísticas y de transporte entre diferentes
organismos contribuye a que estos efectos negativos derivados del crecimiento
urbano aparezcan (Hass-Klau, 1990). Así, uno de los grandes retos de la gestión de
aglomeraciones urbanas y áreas metropolitanas consiste en mantener una buena
red de transporte público en un contexto de expansión urbana. Solo la creación de
consorcios metropolitanos o mancomunados de transporte se revela una acción
útil para aliviar los problemas planteados.
Por último, se debe recalcar que la congestión del tráfico se suele presentar
como un problema crónico. Podríamos decir, un rasgo inevitable de los procesos
de urbanización actual. Esta congestión no solo es característica de las áreas más
intensamente ocupadas, sino que se extiende a lo largo de las principales arterias
de entrada y salida de la ciudad. Algunos autores han vinculado directamente los
problemas de saturación del tráfico con el fomento no restringido del uso de los
automóviles y la incapacidad de adaptar las ciudades existentes a sus demandas
(Hass-Klau, 1990). En todo caso, congestión de vehículos y cualquier forma pre-
sente de crecimiento urbano parecen ir indefectiblemente asociadas. Además, ha-
cia el futuro resulta complicado corregir esta situación, ya que es muy difícil prever
cómo evolucionarán las aglomeraciones y en mayor medida sus flujos internos.
1.4. AGLOMERACIONES URBANAS Y EJES DE CRECIMIENTO ESPACIAL
En el apartado precedente, hemos revisado las definiciones de ciudad y el cre-

cimiento de las periferias urbanas más allá de los núcleos centrales clásicos. De
hecho, «la siempre insuficiente representación cartográfica de una ciudad en un
mapa, va a ser aún menos expresiva en las regiones con los procesos de urbaniza-
ción más avanzados» (Vinuesa y Vidal, 1991). Bajo estos presupuestos, consideran-
do a la ciudad como una parte de dinámicas de urbanización mucho más amplias,
concebimos la exposición en este nuevo epígrafe. En el mismo trataremos de acer-
carnos al significado de una serie de expresiones referidas a los amplios espacios
de dominante urbana en la actualidad. Nos referimos a las aglomeraciones urba-
nas, las conurbaciones, las áreas metropolitanas, las regiones urbanas y a los ejes de
crecimiento espacial. Aunque existe una indudable precisión terminológica para
distinguir aglomeraciones, dinámicas de metropolitanización o de constitución de
ejes, el recurso a análisis de casos permitirá mejorar nuestra explicación teórica.
Sin duda partimos de la siguiente aseveración, «una de las consecuencias del des-
bordamiento físico y funcional de las áreas urbanas sobre el territorio son las nue-
vas formas de organización para las que el concepto de ciudad es insuficiente»
(Vinuesa y Vidal, 1991).
Una aglomeración urbana es una forma de ocupación del suelo donde una ciu-
dad central afectada por un rápido crecimiento genera la aparición de una corona
periférica a su alrededor. La corona periférica está compuesta por territorios no de-
pendientes en términos administrativos de la ciudad central, áreas que compiten con
la misma por beneficiarse del crecimiento que ha tenido lugar. Desde un punto de
vista formal, las aglomeraciones son sectores intensamente ocupados por construc-
ciones dispuestas de modo continuo, donde las principales actividades se reparten
entre la ciudad y su periferia, en centros de producción y decisión intercomunica-
dos. El grado de interconexión de las aglomeraciones justifica que muchas veces
hayan sido consideradas áreas metropolitanas de facto (resultado de la denominada
metropolitanización), pero sin alcance jurídico de ningún tipo. La ciudad central
ejerce un efecto de arrastre y en relación con ella se van organizando diferentes ser-
vicios, como las redes de transporte, la organización común del abastecimiento de
aguas, o el tratamiento de resíduos, entre otras (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y
Lois, 2000). A pesar de lo señalado, los análisis más recientes sobre las aglomeracio-
nes rebajan el protagonismo de la ciudad principal y refuerzan las relaciones de in-
terdependencia, que se establecen entre la misma y la extensa corona que la rodea.
Los sistemas urbanos configurados por ciudades y unas limitadas periferias de
hace medio siglo han dejado paso a otros sistemas que se explican a partir de las
relaciones establecidas entre aglomeraciones. Si nos referimos a la realidad urbana

de Barcelona, Valencia, Vigo, Porto o Sevilla, o en otro contexto, a Caracas, Salva-
dor de Bahía o Medellín, estamos siempre aludiendo a importantes aglomeracio-
nes conformadas en épocas recientes. El crecimiento urbano ha desembocado en
el desbordamiento de las antiguas ciudades. Hoy en día, las aglomeraciones cen-
tralizadas por una gran ciudad comienzan a coexistir con los modelos polinuclea-
res. En los mismos, un polo urbano mayor junto a otros de nivel secundario se
distribuyen por un área reducida y junto a sus respectivas periferias definen la
aglomeración.
Sin diferenciarse mucho de las aglomeraciones a las que acabamos de aludir, se
encuentran las conurbaciones. Una conurbación es la unión de varios asentamien-
tos urbanos cuyas coronas periféricas se han fusionado al crecer paralelamente,
dando lugar a un área de urbanización continua (Zoido, De la Vega, Morales, Mas
y Lois, 2000). Los ejemplos clásicos de conurbación han sido la Cuenca del Rhur
o el Randstad holandés donde la expansión común de las aglomeraciones de Colo-
nia, Düseldorf, Essen y Dortmund, o Amsterdam, Rotterdam y La Haya, conforma
un amplio espacio de urbanización. Quizás hoy en día estos dos casos hayan per-
dido carácter modélico por la extensión que alcanzan y se prefiere concretar el
término conurbación para otras situaciones de crecimiento en paralelo de dos o
tres ciudades. Esto es frecuente en áreas fronterizas (San Sebastián-Hendaya-Ba-
yona, etc.) o en sectores tradicionales de la industrialización (Lille-Roubaix-Tour-
coing, Avilés-Gijón-Oviedo, etc.) y de poblamiento costero (Cartagena de Indias-
Barranquilla). El factor de conexión suele ser un eje de tráfico que une las ciudades
próximas. En las conurbaciones cada centro mantiene su independencia y su indi-
vidualidad. Pensemos en la vocación portuaria e industrial de Avilés y Gijón que
contrasta con la administrativa de Oviedo. Como puntualización final, cabe indi-
car que el término conurbación fue acuñado a comienzos de siglo XX por el original
urbanista británico P. Geddes.
Las áreas metropolitanas se pueden definir, en sentido estricto, como las aglo-
meraciones urbanas institucionalizadas y reguladas jurídicamente, con una serie de
atribuciones y límites bien definidos (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois,
2000). De hecho, la diferencia entre una aglomeración y un área metropolitana no
viene dada por determinadas características del paisaje o el predominio de unas u
otras actividades, sino que la aglomeración es el amplio espacio urbanizado que
incluye una ciudad y sus periferias, y que al tener reconocido un estatus adminis-
trativo y competencias también es considerada un área metropolitana. Esta deno-
minación surgió en Estados Unidos, hace cerca de un siglo, cuando la oficina cen-
sal federal comenzó a referirse a las Metropolitan Statistical Areas para establecer
delimitaciones con criterios demográficos. Muy pronto dicha expresión se exten-
dió, generalizada en su acepción de escala supralocal de gobierno de extensas áreas
de urbanización continua.
En España, el término área metropolitana empezó a ser empleado con la redac-
ción de un Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, en 1963, cuando se
planteó crear un organismo autónomo al Ministerio de la Vivienda que pasaría a
llamarse Comisaría de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de
Madrid (COPLACO) y cuyo funcionamiento se haría realidad. Poco después en
Barcelona se optaría por la misma fórmula. Con posterioridad, en 1967, la Direc-

ción General de Urbanismo fijó los criterios de delimitación de las áreas metropo-
litanas; unos criterios esencialmente poblacionales que fueron utilizados en el mar-
co de las políticas desarrollistas de ese período. Con la Constitución de 1978 y la
Ley de Bases del Régimen Local de 1985, se remitió a las Comunidades Autóno-
mas la creación de áreas metropolitanas con naturaleza de entidades locales. Se
especifica que estas figuras se aplicarán a varios municipios de grandes aglomera-
ciones urbanas, entre cuyos núcleos existan vinculaciones económicas y sociales
que hagan necesaria una coordinación de determinados servicios y obras (Zoido,
De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Algunas Comunidades Autónomas han
usado estas competencias, como la de Valencia que en 1986 aprobó la puesta en
marcha del Consell Metropolitá de L’Horta, una experiencia que se dió por finali-
zada en el año 2000 (Sorribes y Romero, 2001). Por el contrario, en Cataluña el
temor a la conformación de un auténtico contrapoder territorial a la Generalitat
justificó la extinción de la entidad metropolitana de Barcelona en 1986, aunque
muchos estudiosos sigan refiriéndose a la existencia de una auténtica área metro-
politana en torno a la ciudad condal (Nel.Lo, 2001; Majoral, López Palomeque,
Font y Sánchez Aguilera, 2002).
Los procesos de delimitación de las áreas metropolitanas buscan ante todo
individualizar un espacio sin rupturas utilizando para ello las unidades administra-
tivas municipales. La interdependencia entre los diferentes núcleos que componen
un área de este tipo es considerada como la principal característica del fenómeno
metropolitano. Tanto es así que se ha generalizado otro término, el de metropoli-
tanización, empleado recurrentemente por los analistas urbanos de expresión fran-
cesa. La misma consiste en un proceso de localización intensiva de actividades,
centros de decisión y funciones cualificadas en torno a las ciudades principales, las
cuales ya no se consideran como núcleos aislados sino como el corazón de aglome-
raciones mucho más extensas. Se trata de volver sobre el significado inicial de
metrópoli como ciudad-madre, núcleo que juega un papel central en la organiza-
ción del espacio y, por supuesto, que desborda los estrechos límites administrati-
vos que históricamente se le habían impuesto. Se admite que «las profesiones más
cualificadas, las actividades más innovadoras, han comenzado a reconcentrarse de
manera privilegiada en las ciudades más grandes, probablemente bajo el efecto de
la internacionalización de las economías» (Pumain, Rozenblat y Moriconi-Ebrard,
1996). Conviene afirmar que las principales aglomeraciones y áreas metropolitanas
conectan entre sí las economías de los distintos países, mientras que otras metró-
polis constituyen nudos que estructuran tecnológicamente y a nivel de gestión re-
giones enteras de un país, vinculando las mismas con el sistema económico y urba-
no mundial que actúa como un conjunto unitario y totalizante (Castells, 1989).
También asociada a las transformaciones espaciales recientes, nos encontramos
con la expresión región urbana. Una región urbana es un espacio geográfico de
grandes dimensiones que presenta elevadas densidades de población, una impor-
tante concentración empresarial y de vías de comunicación, y que supera con mu-
cho el tamaño de una aglomeración o una conurbación en su sentido originario.
Las regiones urbanas integran varias aglomeraciones urbanas y ciudades fuerte-
mente interrelacionadas. Asimismo deben mostrar una considerable cohesión in-
terna, que ciertos autores han estimado en una distancia entre sus distintas partes
nunca superior a las dos o tres horas de desplazamiento rápido (Zoido, De la Vega,
Morales, Mas y Lois, 2000). El término región urbana, derivado del más clásico de
región, implica una escala superior a la local e inferior a la estatal. Por lo tanto, una
simple área de crecimiento difuso no puede recibir esta calificación. Las regiones
urbanas son consecuencia de un proceso de urbanización muy intenso que acaba
por sustituir las características clásicas de un ente regional por otras completamen-
te nuevas.
Cuando en diversas obras se alude a región urbana se está pensando en exten-
sos sectores con varios millones de habitantes como la cuenca del Rhur o el Rands-
tad holandés, sectores que hace tiempo fueron considerados conurbaciones, o en
antiguas aglomeraciones como el Gran París o el Gran Londres que también han
derivado en regiones completamente transformadas. Dentro de España, se ha
apuntado que el mejor ejemplo de región urbana se puede encontrar en Madrid,
donde la Comunidad Autónoma y el amplio espacio de urbanización organizado
por la capital del país coinciden en lo sustancial. El funcionamiento de regiones
urbanas, se interpreta como la evidencia de que las teorías de lugares centrales no
se cumplen en la actualidad. No obstante, puede suceder que en un espacio exten-
so lleguen a convivir una serie de regiones urbanas con áreas menos transformadas
en las que siguen siendo aplicables las antiguas fórmulas explicativas del sistema
urbano y de la organización de los territorios regionales. De hecho, «en los niveles
más avanzados de los procesos de urbanización, la región es una construcción de
la ciudad», mientras que en estadios anteriores las ciudades surgen como «conse-
cuencia de la región» (Vinuesa y Vidal, 1991) (véase figura núm. 5).
Después de finalizar el repaso a las denominaciones que reciben los espacios
creados recientemente por la urbanización, nos centraremos en el estudio de va-
rios ejemplos concretos de aglomeraciones, áreas metropolitanas y regiones urba-
nas. Como ya indicamos, un caso paradigmático de vieja conurbación, hoy conver-
tida en región urbana de grandes dimensiones es el Randstad holandés. El mismo
está formado por un anillo de ciudades distintas de alrededor de 180 kilómetros de
longitud, que contabiliza el 44 por 100 de la población de los Países Bajos en el 14
por 100 del territorio de este país. En este espacio policéfalo se localizan cuatro
grandes ciudades, Amsterdam, La Haya, Rotterdam y Utrecht, con un número de
habitantes que oscila entre los 800.000 y los 300.000, además de Harlem con
170.000 residentes y Leyden con 100.000 (Heinemeyer, 1997). Todas estas ciuda-
des distan apenas unas decenas de kilómetros entre sí y se presentan agrupadas
alrededor de una zona central denominada el Corazón Verde, el Great Heart Me-
tropolis concebida por el planificador británico G. Burke (Heinemeyer, 1997).
En origen, el término Randstad fue utilizado por el director de la compañía aérea
KLM para referirse a la capacidad de servicio del aeropuerto internacional holandés
de Schipol, situado en medio de este gran espacio de urbanización (Heinemeyer,
1997). A este respecto, debemos apuntar que los principales centros de transporte
contribuyen a afirmar decisivamente los procesos de metropolitanización. Si un ae-
ropuerto aspira a encabezar los rankings de tráfico, debe diseñarse considerando su
proximidad a una gran aglomeración convertida en modelo de las actuales regiones
urbanas. A pesar de la difusión que ha alcanzado el término Randstad para definir el
FIGURA 5.—Una tipología de grandes espacios urbanizados del presente
Fuente: Ekistics, 1998.
corazón urbano de los Países Bajos, este espacio no posee reconocimiento oficial de
ningún tipo. Pertenece a tres provincias y tres regiones de influencia, cuenta con más
de 25 municipalidades y depende de seis ministerios; no tiene ni alcalde, ni consejo
municipal y le faltan límites exactos. Unicamente se puede decir que en el contexto
holandés el término Randstad se ha utilizado como ámbito de planificación para una
metrópoli policéfala (Heinemeyer, 1997), que expresa las potencialidades de un te-
rritorio central de la Unión Europea (véase figura núm. 6).
A partir del modelo proporcionado por el Randstad, se afirma que en general
las aglomeraciones y regiones urbanas de los países desarrollados expresan una
marcada tendencia a la estabilización demográfica (Haumont, 2000). La población
de estas amplias áreas no crece y su estructura interna se ha modificado poco en
épocas recientes, a no ser debido a la intensidad alcanzada por la inmigración en
algunos ejemplos. El crecimiento metropolitano en Europa, América del Norte o
Japón de los últimos ciento cincuenta años se ha acompañado de cambios impor-
tantes en los modos de vida. Nos referimos especialmente a la difusión alcanzada
por las comunidades residenciales alrededor de las grandes ciudades (Haumont,
2000). De hecho, y el Randstad constituye una excelente expresión de todo esto, el
crecimiento asociado a la metropolitanización se ralentiza, aunque la expansión
espacial continúe.
Un segundo ejemplo de espacios urbanos extensos, ahora de menores dimen-
siones, lo encontramos para Valencia en las áreas metropolitanas identificadas en su
FIGURA 6.—El Randstad y su urbanización
Fuente: Claval y Sanguin, 1997.

FIGURA 7.—El área metropolitana de Valencia
Fuente: Romero, Morales, Salom y Vera, 2001.
Comunidad Autónoma (Sorribes y Romero, 2001). Cabe precisar que estos auto-
res definen como área metropolitana lo que nosotros hemos preferido llamar aglo-
meración urbana, aun cuando el funcionamiento durante catorce años del Consell
de l’Horta permite admitir el calificativo metropolitano para el territorio articula-
do por la ciudad de Valencia. Los espacios de urbanización supralocal analizados
en torno a Valencia, Alacant, Castelló y Elx participan de las mismas tendencias
que otros muchos modelos españoles y europeos. Se trata de sectores extensos,
que han crecido en épocas recientes. En todos estos lugares, se han materializado
dinámicas de descentralización demográfica y productiva, favorecidas por la crea-
ción de nuevas infraestructuras viarias y servicios a las empresas (Sorribes y Rome-
ro, 2001).
Además, en Valencia se han constatado nuevos desarrollos de los núcleos cen-

trales para adaptarse a la expansión urbana, y luchar contra los procesos de degra-
dación, polarización y segregación social resultado de la misma. En este caso, las
intervenciones de rehabilitación y renovación sobre los cascos históricos o la reor-
ganización de antiguas avenidas, espacios educativos, sanitarios o de mercado, y
estaciones del transporte, son procesos que se repiten en la ciudad tradicional para
responder a la nueva realidad impuesta por la desconcentración urbana. En Valen-
cia y buena parte de España, la creación de aglomeraciones se traduce en una
pérdida de significado de los límites administrativos frente «a la contundencia de-
mostrada por la ciudad real» (Sorribes y Romero, 2001). Todo ello conduce a la
conformación de un espacio urbano más complejo, flexible e integrado, que gene-
ra nuevos escenarios sociales, económicos y territoriales (véase figura núm. 7).
Los ejemplos valencianos también se interpretan como modelos de degrada-
ción del territorio, y pérdida de patrimonio ambiental y cultural asociados a la ur-
banización. A este respecto, se comentan la ampliación del puerto de Valencia, la
desecación ilegal de humedales, la reclasificación de parajes naturales para urbani-
zación o la expansión incontrolada de usos residenciales (Sorribes y Romero,
2001). Finalmente, se afirma que otro gran problema que plantea el fenómeno
metropolitano es el de su gestión. Se señala que si las aglomeraciones de Valencia,
Alacant, Castelló y Elx definen la ciudad real «parece bastante anacrónico que
existan tantas planificaciones urbanísticas o tantas regiones fiscales como munici-
pios separados en muchas ocasiones por una calle (Mislata, Alboraia o Burjasot en
el área de Valencia son buenos ejemplos)» (Sorribes y Romero, 2001). Tanto esta
reflexión como muchas de las dinámicas descritas para Valencia son perfectamen-
te generalizables a todo el país y a espacios europeos de características similares.
Junto a las áreas metropolitanas, las aglomeraciones y regiones urbanas, el análi-
sis espacial y territorial reciente ha comenzado a utilizar la expresión ejes de creci-
miento. Cabe precisar que los ejes de crecimiento han sido definidos desde la Geo-
grafía económica, en mucha mayor medida que a partir de los estudios urbanos. Si
las aglomeraciones urbanas, las regiones urbanas y las conurbaciones son resultado
del crecimiento generado a partir de una ciudad, o un número limitado de las mis-
mas, los ejes de crecimiento explican la organización de espacios centrales, de rápido
desarrollo, a escala nacional o internacional, e incluyen en su interior una cifra varia-
ble de metrópolis, ciudades grandes y pequeñas, con múltiples relaciones entre sí.
De hecho, se nos indica que los geógrafos y economistas que han popularizado esta
expresión centran su interés ante todo en los profundos cambios territoriales y pro-
ductivos generados por los nuevos espacios en crecimiento (Plaza, 2000).
Los ejes de crecimiento espacial, calificados en algunos casos como regiones
emergentes, deben interpretarse desde una doble premisa. Por una parte, consti-
tuyen una muestra de las mudanzas técnico-productivas experimentadas en los
últimos decenios. Frente a la tradicional polarización de la actividad fabril, a partir
de los 1970 se manifiesta un proceso de difusión de la misma (Plaza, 2000). La lo-
calización de grandes empresas ha podido modificarse por la generalización de
modernos sistemas de comunicaciones y transportes, que han mejorado sustancial-
mente los umbrales de accesibilidad. Amplios espacios entran a competir por
atraer actividades valiosas y aquellos sectores urbanizados de disposición axial
donde se refuerzan la complementariedad entre ciudades, se ven muy beneficiados

por las nuevas dinámicas generadas. Por otra parte, los ejes de crecimiento espacial
se han convertido en pieza fundamental para reinterpretar la organización interna
de cualquier territorio; para entender las transformaciones regionales de distinta
dimensión que operan en los mismos (Plaza, 2000).
En relación con la conformación de ejes de crecimiento, algunos autores utili-
zan la metáfora del archipiélago (Veltz, 1996; Caravaca, 2001). Así, se interpreta
que los flujos económicos se concentran en el seno de una red-archipiélago de
grandes polos donde las relaciones horizontales entre polos son más fuertes que las
verticales, de los polos con su hinterland. Los polos son las islas o espacios gana-
dores que constituyen el archipiélago, mientras que los ámbitos que no se integran
en la red quedan excluidos del sistema conformando el espacio sumergido (Cara-
vaca, 2001). Sin lugar a dudas, esta metáfora ayuda a comprender la importancia
actual de aglomeraciones urbanas en términos de economía espacial. Además, se
debe considerar que aunque la importancia de las infraestructuras de comunica-
ción como condicionante de los procesos de desarrollo ha sido siempre admitida,
en los últimos tiempos se revaloriza al constatarse la existencia de espacios muy
dinámicos que se organizan a lo largo de aquellas vías de gran capacidad que co-
munican aglomeraciones urbanas y a estas con otros ámbitos en crecimiento. Se
produce de este modo una difusión lógica de las actividades económicas de carác-
ter axial (Caravaca, 2001).
El interés de las empresas por mantener una elevada accesibilidad, explica que
muchas de las nuevas actividades se dispongan a lo largo de los principales corre-
dores de transporte. Se forman así verdaderas redes de núcleos interrelacionados
y especializados en funciones diversas que contribuyen, a su vez, a que se produzca
una difusión por contigüidad de las mismas. Los ejes de crecimiento resultan en
ocasiones bastante imprecisos; pueden formarse a muy diferentes escalas geográfi-
cas que abarcan desde el espacio-mundo y las grandes regiones supranacionales
hasta las naciones y sus diferentes partes (Caravaca, 2001). En base a lo señalado,
es posible hablar de la banana azul, la lotaringia o la Gran Dorsal europea (desde el
sur de Gran Bretaña al norte de Italia) como un auténtico eje de crecimiento a es-
cala de la UE, o del eje atlántico gallego-portugués y el eje del Ebro, como ejem-
plos representativos a escala ibérica. Desde fuera de Europa, se insiste en contra-
poner el modelo de lugares centrales, representativo de la urbanización tradicio-
nal, con el sistema de redes y flujos, que explica la conformación de ejes de
crecimiento. Así, la centralidad y la dependencia son sustituidas por la nodalidad
y la neutralidad del tamaño de la situación actual. La tendencia hacia la primacía y
la sumisión ha dado paso a otra hacia la flexibilidad y la complementariedad (Short
y Kim, 1999). Los costes del transporte y la competencia perfecta sobre el espacio
pierden relevancia frente a los costes de información y la competencia imperfecta
con discriminación de precios de las pautas conformadoras de ejes de crecimiento.
Siguiendo una argumentación muy similar a la que identifica la existencia de ejes
de crecimiento en todo el mundo, en Estados Unidos determinadas proyecciones
indicaban que en el año 2000 se individualizarían cuatro regiones superurbanas (Stutz
y Souza, 1998). Se trata de las denominadas: BoWash, entre Boston y Washington,
extendida a lo largo del litoral atlántico; ChiPitts, entre Chicago y Pittsburg, y unida
FIGURA 8.—Crecimiento previsto de las regiones urbanas de Estados Unidos y Canadá

con más de 1 millón de habitantes. Previsión para el 2000.
Las regiones superurbanas se presentan en sombreado
Fuente: Stutz y Souza, 1998.
espacialmente a la BoWash, formando el gran cinturón metropolitano del nordeste;

SanSan, un gran espacio alargado entre San Francisco y San Diego en tierras califor-
nianas, y JaMi, un área de Jacksonville a Miami en Florida. Estas redes metropolita-
nas complementarían otras 22 regiones urbanas mayores, que suman en cada caso al
menos un millón de habitantes (Stutz y Souza, 1998) (véase figura núm. 8).
Se coincide en afirmar que cada eje de crecimiento actúa como un nodo de una
red de interrelaciones que regula los mercados financieros y de mercancías. De
hecho, buena parte de los que trabajan en el tratamiento de la información lo ha-
cen en el interior de metrópolis o grandes ciudades, pero su distribución y organi-
zación propias son reticulares, favoreciendo la configuración de ejes de crecimien-
to. Así, se señala que las principales urbes son un «nudo de un conjunto de redes;
redes físicas de transporte, redes de circulación de la información, redes de firmas.
Debe(n) ser perfectamente accesible(s), principalmente para las personas, con una
rapidez máxima ciudad a ciudad. La ciudad (...) debe comportar el conjunto de
actividades del terciario superior» (Buisson, 1999).
Un segundo factor determinante en la configuración de ejes de crecimiento son
las nuevas lógicas de localización empresarial. Las actividades productivas se difun-
den por el espacio, se fragmentan en diversas fases del proceso de elaboración de un

bien, y separan el acto concreto de fabricar de todo lo que se relaciona con la gestión
eficiente de lo elaborado. En diversas ocasiones, los autores que se refieren a esta di-
námica de flexibilización en las pautas locacionales de las firmas han elegido al sector
de la moda como un excelente ejemplo de los nuevos procesos detectados (Perulli,
1995; Lois et al., 2000). La industria de la moda es una constelación de empresas y
funciones que cubren todas las fases de planificación, producción y venta del produc-
to. A pesar de la importancia de la fase de fabricación en sentido estricto, las funcio-
nes previas y finales de tipo terciario han crecido enormemente. El diseño, la investi-
gación, los análisis de mercado, la organización comercial y la exhibición representan
segmentos especializados de esta industria fuertemente concentrados en la metrópo-
li o en el interior de la aglomeración. Sin embargo, las fases de confección aparecen
distribuidas en una infinidad de talleres cuya localización es variable, estando muy
condicionada por los bajos costes de la mano de obra y la accesibilidad.
Podemos reconocer la sede central de cada una de estas compañías, pero el
acercamiento a la multitud de naves donde se elabora la moda, donde se planifica
su renovación por campañas o a las numerosas empresas auxiliares del sector re-
sulta una tarea compleja, que siempre nos conduce a unas pautas de extraordinaria
difusión espacial de los centros de producción, logística y comercialización. Así,
por ejemplo, en Galicia la localización de Zara-Inditex en un municipio limítrofe
con A Coruña (el de Arteixo), no excluye que este complejo industrial y de marcas
(Zara, Massimo Dutti, Stradivarius, Pull&Bear, Berskha, Oysho, etc.) posea insta-
laciones en una serie de localidades distribuidas por España y países que «a través
de la empresa-red se realizan en las economías metropolitanas nuevos oligopolios,
basados no ya en amplias burocracias, sino en constelaciones de trabajo en estado
fluído» (Perulli, 1995).
En un estudio clásico, A. Scott y E. Soja defienden la existencia de estos pro-
cesos en el área de Los Ángeles. Estos autores señalan que la noción de posturba-
nización fue asimilada en las discusiones sobre la emergencia de una cultura polí-
tica postmoderna y una política económica postfordista (Scott y Soja, 1996). Dicho
de otra forma, la superación de la ciudad por espacios urbanizados y densificados
complejos puede adquirir muy diversas materializaciones. A la forma de denomi-
narlas y caracterizarlas se ha dedicado este capítulo, considerando que los acerca-
mientos desde las disciplinas urbanas deben ser completados por las teorías expli-
cativas recientes formuladas por la Geografía económica y la Economía regional,
ya que urbanización y afirmación de un nuevo modo de organización del espacio
representativo del capitalismo tardío, o flexible, constituyen dos dinámicas direc-
tamente interrelacionadas.
1.5. LAS IMÁGENES DE LA CIUDAD
Para las ciencias humanas y sociales, los últimos decenios han supuesto un
profundo cambio metodológico a la hora de afrontar el análisis de la realidad. El
énfasis puesto en los datos objetivos, en lo directamente observable, ha sido reeem-
plazado por un evidente relativismo. De hecho, se detecta un incremento de la
atención por las representaciones, por las diversas lecturas e imágenes que los he-
chos generan. En el estudio de las ciudades y la urbanización, el conocimiento de
las formas se acompaña de un renovado interés por los espacios vividos, por las
localidades promocionadas como un reclamo turístico. Todo esto es lógico en un
período definido por la proliferación de imágenes, de flujos de información que lo
inundan todo, que individualizan a la sociedad actual en relación con las de tiem-
pos pasados. Además, una serie de autores han insistido en que esta multiplicación
de imágenes, de modas y de iconos, constituye un elemento no despreciable de
definición de la fase en la que estamos inmersos.
Los temas de interés que sugiere el estudio de las imágenes y representaciones
urbanas, dificulta la ordenación del contenido de este apartado. Al final se ha op-
tado por dedicar unas primeras páginas a las teorías que sostienen la importancia
de la producción y el consumo de imágenes en la sociedad contemporánea. Teorías
defendidas por autores consagrados como M. Castells o D. Harvey. Desde hace
años, cuando se plantearon las primeras investigaciones sobre la ciudad percibida
por parte de un conjunto de especialistas influidos por la psicología conductista, el
análisis espacial se ha interesado por el imaginario urbano. Así mismo, desde los
años 1980 las representaciones interesadas de la ciudad, han adquirido una enor-
me significación, que no pasaremos por alto. Por último, las imágenes de lo urbano
han hecho posible la calificación de las ciudades que se asocian en redes y grupos
de centros Patrimonio de la Humanidad, sede de Juegos Olímpicos o capitales
culturales, que también es preciso conocer. Antes de abordar toda esta explicación
resulta útil definir tanto percepción como representación. Representación es con-
siderado un concepto esencial, ya que cualifica un proceso que permite evocar
objetos, incluso si estos no son directamente observados (Bailly, 1984). La repre-
sentación del espacio va más allá de la percepción del medio real, al incluir, junto
a hechos y realidades tangibles, espacios no percibidos realmente o espacios ima-
ginarios. Por su parte, percepción es la función por la cual nuestra mente se repre-
senta objetos en su presencia (Bailly, 1984). El modo en que cada uno de nosotros
nos representemos esos objetos es propio, pero está condicionado por nuestra
experiencia, capacidad sensorial o estado de ánimo, entre distintos factores.
M. Castells y D. Harvey, conceden gran importancia a las representaciones. En
el primer caso, se define esa realidad como resultado de la existencia de una socie-
dad informacional (Castells, 1989), mientras que el segundo autor se interesa por
conocer los mecanismos de sobreproducción e incremento paralelo del ritmo de
consumo, a partir de las modas e innumerables flujos de información (Harvey,
1992). Para M. Castells, «lo que distingue al actual proceso de cambio tecnológico
es que la información constituye tanto la materia prima como el producto». Esta
afirmación significa que la ciudad existe en tanto imagen urbana, origen de múlti-
ples informaciones que se expresan de muy diversas formas (fotografías, películas,
folletos, etc.). De hecho, M. Castells nos recuerda que hoy en día la telecomunica-
ción permite enviar dicha información a cualquier distancia, a bajo costo y con
períodos de transmisión cada vez menores. Además, la información es producto de
las nuevas tecnologías. Su inclusión en servicios, en decisiones, es el resultado de
«la producción informacional, no de la producción en sí misma» (Castells, 1989).
En el presente, la sociedad tecnológica en la que vivimos produce un gigantesco
sistema de flujos de información que afectan a una mayoría de actividades. Este

incremento de los flujos de información ha incentivado la formación de burocra-
cias, la creación de agencias especializadas y de millones de puestos de trabajo, una
abrumadora mayoría de los cuales se localizan en ámbitos urbanos. Una segunda
característica fundamental de esta sociedad de la información se refiere a la flexi-
bilidad del sistema y de las relaciones entre sus diferentes unidades. Las nuevas
tecnologías de la información se definen a partir de su versatilidad, de la multipli-
cidad de aplicaciones que se derivan de su manejo (Castells, 1989).
La línea de argumentación de D. Harvey es diferente. Así, siguiendo a H. Le-
fevbre, distingue un cuadro de prácticas espaciales, donde aparecen las propia-
mente dichas (el espacio vivido), las representaciones espaciales (que surgen a par-
tir del espacio percibido) y los espacios de representación (que surgen a partir de
la realidad imaginada) (Harvey, 1992). Existe un espacio conocido directamente,
que convive con el construido a partir de la percepción personal, y el que evoca-
mos en función de nuestra experiencia y conocimiento. La realidad objetiva existe,
pero mediatizada por las lecturas y construcciones mentales de los individuos.
Cuando este autor se interesa por definir el actual estadio del modo de producción
capitalista señala que entre los muchos desarrollos en el ámbito del consumo dos
tienen una particular importancia. Por una parte, está la movilización de la moda
en mercados de masa, en oposición a los mercados de élite, que hizo posible acele-
rar hasta extremos impensables el ritmo de consumo «no solo en términos de ro-
pas, ornamentos y decoración, sino también en una amplia gama de estilos de vida
y actividades de recreación» (Harvey, 1992). Una segunda tendencia fue el paso
del consumo de bienes al consumo de servicios; «no solo servicios personales, co-
merciales, educativos y de salud, sino también de diversión, espectáculos, eventos
y distracciones. El tiempo de vida de estos servicios (una visita a un museo, ir a un
concierto de rock o al cine, (...), aunque difícil de estimar es bastante menor de lo
que la duración de un automovil o una lavadora» (Harvey, 1992). Unos servicios
que basan su éxito en los flujos de información, casi siempre desarrollados en un
contexto urbano. Siguiendo con su argumentación, se recalca que dada la capaci-
dad de generar imágenes como mercancías, la imagen de lugares y espacios se
vuelve tan abierta a la producción y al uso efímero como cualquier otra (Harvey,
1992). La producción activa de lugares dotados de cualidades espaciales se vuelve
un importante triunfo en la competición entre ciudades y territorios.
Si nos centramos más en las aportaciones que en el campo del urbanismo se
han hecho sobre las imágenes, es obligado recordar el trabajo pionero de K. Lynch,
que revelaba una organización mental de la ciudad con tres componentes básicos:
identidad, estructura y significado (Lynch, 1960). Cualquier persona identifica una
realidad urbana determinada a través de una serie de elementos, organizados para
crear una estructura coherente. Según este autor, las imágenes mentales son repre-
sentaciones que utilizan informaciones conceptuales y la experiencia perceptiva
directa. Esas imágenes tienen dos funciones: referencial, para reconstruir las per-
cepciones; elaborativa, para organizar relaciones nuevas o experiencias anteriores.
Debemos remontarnos a las imágenes mentales para comprender la importancia
de estas relaciones sobre el sentido del lugar, que constituye la causa de un buen
número de acciones humanas (Bailly, 1984).
Cada persona posee una imagen particular del hecho urbano, si bien es posible
encontrar similitudes en la lectura de la organización interna de la ciudad entre indivi-
duos que tienen una edad semejante, pertenecen a grupos profesionales afines o resi-
den en el mismo barrio. La imagen de la ciudad es utilizada por los poderes públicos
o ciertos agentes urbanos privados para desarrollar estrategias concretas de promoción
y contrarrestar las lecturas negativas de la realidad urbana que se realicen en un mo-
mento dado. El uso de algunos símbolos o sensaciones positivas que evoca la ciudad,
responde a actuaciones calculadas que tratan de influir en la opinión pública y cuyo
empleo se ha generalizado en la sociedad actual muy condicionada por los medios de
comunicación. Estas intervenciones frecuentes se basan en la constatación de que la
visión objetiva de la ciudad no existe, ya que todo individuo elabora en su mente una
representación abstracta de la urbe (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000).
Para conocer las imágenes de la ciudad, se ha recurrido a la técnica de solicitar la ela-
boración de mapas mentales, por parte de personas muy distintas. Cabe decir que
dentro de los mismos se suelen identificar los hitos urbanos. La imagen individual de
la ciudad, por lo tanto, se construye a partir de la existencia de esos hitos.
La constatación de que existe una, o múltiples, ciudad(es) subjetiva(s) animó
la realización de un gran número de análisis sobre el tema. En Geografía se han
desarrollado los enfoques de la percepción y del comportamiento, muy influidos
por las explicaciones conductistas procedentes de la Psicología. Como afirmaban
varios autores de esta perspectiva,
FIGURA 9.—Modelo descriptivo de la percepción y el comportamiento, según Downs, 1970
Fuente: Zárate, 1991.

el conocimiento de la ciudad es o consiste en una actividad incesante que se desa-

rrolla a lo largo de la vida del individuo (...). Por ejemplo, desde niños nos vemos
obligados a aprender una ruta escolar. Más tarde, los adultos hacemos lo mismo
con la ruta laboral. Las amas de casa manejan las rutas comerciales de la compra
(...). Es decir, sobre el mismo plano de la ciudad, existen distintos esquemas cog-
nitivos de la misma, según sean los intereses de esos grupos mencionados (Bos-
que, Castro, Díaz y Escobar, 1992).
Aunque cada persona percibe de forma diferente, adopta respuestas distintas

a los estímulos del medio, ciertos aspectos de las imágenes son compartidos por
grandes grupos, a causa de experiencias comunes sobre el entorno urbano. Ade-
más, el individuo no solo recibe información de su experiencia personal, sino que
también es condicionado por los medios de comunicación y por sus contactos
personales (Zárate, 1991). Así, en el siguiente cuadro se describe un modelo de
percepción y comportamiento donde aparecen el sistema de valores, las imágenes,
las decisiones, las informaciones y los hábitos de vida, sintetizando todo lo que
estamos comentando sobre la formación de imágenes (véase figura núm. 9).
La percepción de una ciudad constituye un acto de categorización, cuyo objeto
radica en seleccionar, situar y ordenar la experiencia del entorno. Se admite que los
tres grandes criterios perceptivos, esto es, puntos de referencia, esquemas lógicos
y escala, se unen a los rasgos físicos del paisaje (Bailly, 1979). Según K. Lynch, la
lectura que los individuos realizan de su ciudad se basa en cinco elementos singu-
lares: las sendas, los bordes, los distritos, los nodos y los hitos. La claridad de la
imagen percibida depende de la existencia de esos elementos (Zárate, 1991). Las
sendas son las vías o caminos que sigue cualquier observador normal u ocasional-
mente. Pueden ser calles, avenidas, senderos, líneas de tránsito, canales o vías
férreas, entre otras posibilidades. Por su parte, los nodos son puntos estratégicos de la
ciudad. Lugares de confluencia de la circulación, como plazas o estaciones (de
ferrocarril o de autobuses). En los nodos predominan los usos intensivos del suelo,
ya que en los mismos se concentran actividades centrales y encierran un valor sim-
bólico que representa la personalidad de la urbe. En tercer lugar, los barrios cons-
tituyen espacios urbanos bien diferenciados mentalmente por el observador. Sec-
tores identificados desde el interior por las personas que residen en ellos, también
son utilizados como referencias desde el exterior por el resto de los ciudadanos. En
cuarto término, los hitos son elementos del paisaje facilmente visibles, que la ma-
yoría de las personas emplean como guía: una iglesia, el ayuntamiento, un acciden-
te del relieve, entre otros. Por último, los bordes se definen como elementos linea-
les que separan espacios diferenciados morfológica o socialmente. En unos casos,
se trata de límites físicos, como líneas de ferrocarril, murallas, ríos, contactos entre
usos urbanos y rurales, etc. En otros, son límites percibidos, como áreas residen-
ciales de características sociales concretas o zonas de miedo (Lynch, 1960).
Todos estos elementos facilitan la movilidad dentro de la ciudad y proporcio-
nan seguridad emocional a sus habitantes. Superpuestos unos a otros, integran el
mapa mental de la ciudad (Lynch, 1960; Zárate, 1991). Así, cualquier espacio resi-
dencial densamente poblado de nuestras urbes aparece limitado por bordes (el fi-
nal de unos bloques de construcción, una carretera de circunvalación, etc.), posee
FIGURA 10.—Esquema de área de los Ángeles según la tipología de K. Lynch
Fuente: Knox, 1994.
hitos reconocibles por todos sus habitantes y nodos (un cruce, una plaza bien si-
tuada, etc.). En un centro urbano, los hitos suelen corresponder con grandes edi-
ficios históricos o monumentos, las sendas asimilarse a una antigua calle mayor, y
los bordes identificarse con la ronda de muralla o con la línea donde se trazó el
final de un plan de ensanche (véase figura núm. 10). En esta figura, se aprecia per-
fectamente como los elementos simples definidos por K. Lynch y la consulta a un
grupo de ciudadanos sobre la imagen que poseen del área urbana en la que viven,
permite elaborar mapas sencillos sobre realidades espaciales muy complejas. Los
mapas mentales apenas usan líneas y símbolos genéricos. Con los mismos se consi-
gue resumir la organización percibida por el individuo a partir de su experiencia y
de una serie de imágenes inducidas desde el exterior.
Si continuamos este repaso por las imágenes de la ciudad refiriéndonos a un

concepto fundamental como es la distancia, cabe señalar que los individuos consi-
deran mayor la distancia percibida que la distancia objetiva. En todo caso, se afir-
ma que esa sobreestimación disminuye conforme aumenta la distancia física. Ade-
más, la distancia cognoscitiva guarda relación con la orientación respecto al centro:
los trayectos efectuados desde la periferia al centro se perciben más cortos que los
que se realizan en dirección inversa. De modo semejante, se tiende a considerar
menos distantes los barrios de categoría social alta que los de rentas bajas. Existen
importantes deformaciones en la apreciación de las distancias según las diferentes
horas del día: los trayectos efectuados por la tarde se perciben más largos que los
efectuados por la mañana (Zárate, 1991).
En todas las ciudades los centros históricos contienen un número de edificios
y monumentos emblemáticos muy superior al de las periferias. Frente a estos cen-
tros aglutinadores de actividad y simbología se extienden los barrios periféricos, en
la mayoría de los casos desprovistos de elementos singulares identificables que
jueguen un papel diferenciador de los mismos (Bosque, Castro, Díaz y Escobar,
1992). Así, se produce una contraposición centro-periferia por la cual el primero
es mejor percibido. Las áreas urbanas son consideradas en función del conoci-
miento que se tiene de ellas. En muchos casos, las imágenes sobre la propia ciudad
dependen de las horas del día. Así, se ha apuntado que los parques son percibidos
como lugares seguros durante la mañana y la tarde, en tanto que pueden convertir-
se en peligrosos durante la noche. Determinadas áreas son valoradas al asociarse a
una carga simbólica desarrollada en un contexto cultural determinado. Entre ellas,
por supuesto los centros históricos, que representan la memoria de la ciudad. Tam-
bién los barrios administrativos y de negocios reflejan los valores de las institucio-
nes que albergan. A otro nivel, es posible incluir dentro el simbolismo sentimental
que encierran para las personas los barrios de la niñez. De hecho, un autor tan re-
putado como Yi Fu Tuan señalaba que los lugares despiertan sentimientos de to-
pofilia o simpatía, de topolatría o sentido referencial y mítico, de topofobia o aver-
sión, rechazo y miedo, y de toponegligencia o desinterés, cuando no llaman la
atención. Como se puede deducir, todo esto guarda relación con la naturaleza del
mundo objetivo, con la calidad de las imágenes y con la carga de subjetivismo que
corresponde al denominado «sentido del lugar» (Zárate, 1991).
Desde una perspectiva crítica en el plano social, se afirma que la mejor posición
económica proporciona mayor movilidad y una superior propensión a utilizar todos
los recursos diseminados por la ciudad. Por su parte, la gente más pobre es menos
móvil, lo más probable es que no utilice la gama de posibilidades que ofrece la ciudad
y que, por consiguiente, se vea menos afectada por la estructuración interna del espa-
cio urbano (Carter, 1987). Esta contraposición también ha sido empleada por los
estudios de género, que insisten en la inferior movilidad femenina. En función de la
edad, podemos decir que los adultos, por su independencia económica, recorren y
conocen mejor la ciudad que los niños y, por supuesto, que los viejos, con capacida-
des perceptivas y de movimiento mermadas. Todo esto, como se ha apuntado, posee
consecuencias prácticas cuando se registran procesos de realojo de la población o
simplemente cuando hay que tratar de forma específica los problemas de movilidad
de la gente mayor que vive en los centros tradicionales de las urbes.
FIGURA 11.—Desplazamiento de una familia sueca en el espacio

y en el tiempo, según Parkes y Thirft, 1980
Fuente: Zárate, 1991.
A lo largo de este capítulo, se ha insistido en la importancia que el espacio de

actividad de los individuos y la distancia poseen para la formación de la imagen de
la ciudad. Por eso, resulta interesante referirnos brevemente a un enfoque del aná-
lisis, la cronogeografía, que toma en consideración estas dos variables. La crono-
geografía se centra en estudiar las lógicas espacio-temporales que rigen la vida de
los individuos. Las mismas están condicionadas por el factor distancia, pues de lo
que se trata es de acercarse a los desplazamientos de una persona o un grupo a lo
largo de un día normal y representar sus pautas de movilidad. Los habitantes de las
ciudades se desplazan desde el domicilio a su centro de trabajo, y cuando termina
su jornada laboral pueden luego moverse en otras direcciones por motivos de es-
parcimiento. A partir de una representación tridimensional es posible sintetizar los
comportamientos de individuos tipo y cuanto mayor sea la distancia recorrida co-
tidianamente más se ampliará el espacio objeto de una percepción directa, más
tiempo se consumirá en el desplazamiento y mejor será el grado de conocimiento
del espacio urbano (véase figura núm. 11).
La cronogeografía concede gran importancia a los espacios concretos. Por eso,

la percepción de los paisajes cotidianos y las rutinas en los comportamientos tienen
una enorme significación. También el tiempo, no un tiempo histórico, sino el tiempo
diario o semanal de la existencia. Un enfoque que no tendría demasiada trascenden-
cia si se centrase en individuos aislados, algo que no sucede puesto que se procura
conocer el uso del espacio urbano que realizan los diferentes grupos sociales o de
edad. El espacio de actividad de los distintos grupos de individuos se suele inscribir
en un cilindro (recordemos el carácter tridimensional de las representaciones) y si
existen importantes restricciones a la movilidad en un prisma (por ejemplo, las mu-
jeres, los niños, los pobres, etc.). En consecuencia, podemos deducir que la expe-
riencia perceptiva directa, queda circunscrita al ámbito que definen tanto el cilindro
como el prisma, que conforman la ciudad realmente vivida por las personas.
Una imagen ciudadana es primero la reproducción o representación de un
objeto urbano. Puede tratarse de una imagen que busca la fidelidad (una fotogra-
fía), la simplificación (un croquis), la estructura profunda (un corema), la evoca-
ción (el boceto) o la interpretación más abstracta, entre otras (Les Mots, 1992). Las
primeras imágenes geográficas del territorio y, por lo tanto, de la ciudad han sido
las de mapas y planos. No obstante, también la pintura ha proporcionado otras
imágenes, al fijarse en el paisaje. El siglo XX ha sido el de la fotografía, el del mapa
en color, el del paso a una tercera dimensión y el de la animación, precedente de
las imágenes interactivas, transformadas o producto de la creación empleando
nuevos medios. De hecho, una imagen urbana es también una ilustración de la
ciudad. Sin lugar a dudas, las televisiones consumen una gran cantidad de imáge-
nes cuya abundancia acaba por condicionar la información que recibimos. La ciu-
dad representada es tan importante como la real. Así, el espacio urbano acaba
convirtiéndose para todos nosotros en una idea, un fenómeno o un objeto (Les
Mots, 1992). La representación es una más o menos determinada por la cultura, los
mitos y concepciones previas, tanto individuales como colectivas.
En términos de consumo, la globalización justifica que entre las características de
las ciudades se ponga énfasis en su estatus y experiencias urbanas. Así, las ciudades
presumen de sus celebraciones, festivales y, en un gran número de casos, en su mez-
cla de razas y culturas (Short y Kim, 1999). Como se insiste, algunos rasgos culturales,
se han convertido en fuentes atractivas de los destinos turísticos. Una actividad turís-
tica que funciona como importante generadora de beneficios en muchas ciudades. El
incremento de la importancia de la cultura en la ciudad ha sido identificado a partir
de tres vías: la rápida mejora en la consideración de la estética, los paisajes culturales
y simbólicos (pensemos en el Bilbao del Guggengeim o en las ciudades históricas
patrimonio de la humanidad); el crecimiento de la contribución de las industrias
culturales a la economía urbana (la Expo de Sevilla o el Xacobeo en Santiago de
Compostela), y la importancia del espectáculo (por ejemplo, con la concesión de las
capitalidades europeas de la cultura cada año) (Short y Kim, 1999; Lois, 2004).
Existe una conexión entre políticas culturales, economía cultural y venta de la
ciudad en el mundo contemporáneo. En todo caso, las relaciones entre ciudad y es-
pectáculo no presentan un origen tan reciente. Así, debemos recordar que un evento
muy significativo de la época industrial fue la Gran Exposición celebrada en Londres
en 1851, que incluyó la construcción del Cristal Palace (Short y Kim, 1999). A lo
largo del siglo XX e inicios del XXI, las ciudades han competido por proyectar su ima-
gen a nivel internacional, y para ello presentan potentes candidaturas para organizar
exposiciones universales o juegos olímpicos. El triunfo de una de estas propuestas
preparadas durante años permite tanto renovar por completo la ciudad y acometer
grandes proyectos urbanísticos en su interior como promocionarla a unos niveles
desconocidos hasta ese momento. Como ejemplos de todo esto tenemos a Sevilla,
Lisboa y Zaragoza con sus Expos, y Seul, Barcelona o Pekín con sus olimpiadas.
El espacio ha vuelto a ocupar su sitio por los actos de la representación discursi-
va. Las ciudades son mostradas en una variedad de formas: mapas de calles, slogans,
espectáculos y formas construidas. La representación urbana tiene dos discursos di-
ferentes. El primero, el positivo retrato de la ciudad; la ciudad es retratada como una
luz para atraer inversiones, promocionar desarrollo e influencia política. Pero no
debemos olvidarnos de las sombras, el lado oscuro que es controlado o ignorado.
Este discurso trabaja por el silenciamiento y algunos acontecimientos no son mencio-
nados (Short y Kim, 1999). Un amplio número de ciudades han construido sus webs
promocionando información sobre economía, turismo y comunidad. Por ejemplo, la
de Detroit contiene los hechos por los que la ciudad busca incrementar las inversio-
nes en su interior y los que reflejan su trabajo por diversificar sus recursos culturales.
Los slogans muestran una prometedora y rica económica y culturalmente Detroit:
«Nueva ciudad para un nuevo siglo» y «Este es un gran tiempo para Detroit». La
representación opuesta de Detroit, la que se quiere olvidar, está basada en numerosas
imágenes fotográficas de los pobres norteamericanos en el interior de la ciudad (Short
y Kim, 1999). Unas imágenes que se hicieron muy populares en los 1960, coincidien-
do con el movimiento por los derechos civiles y contra la intervención en Vietnam.
Todas las grandes ciudades se han empeñado en construir una imagen internacio-
nal efectiva. En la misma es imprescindible poseer los atributos de una ciudad mundial,
entre los que están incluidos un aeropuerto internacional, edificios firmados por gran-
des arquitectos globales, edificios impresionantes (las Torres Petronas de Kuala Lum-
pur, etc.), y complejos culturales (Short y Kim, 1999). Al mismo tiempo, estas capitales
se esfuerzan por generar la impresión de que estamos ante lugares ideales para hacer
negocio. Espacios privilegiados donde se puede invertir, firmar grandes acuerdos em-
presariales, dialogar con representantes del poder político o participar en una bolsa de
valores central. La economía y las prácticas culturales se nos presentan así como los
principales fundamentos de realidades urbanas que ejercen su liderazgo en los tiempos
de la globalización. Un tiempo histórico en el que, como ya apuntamos, lo real y lo
proyectado sobre la ciudad se entremezclan para aportarnos sus nuevas imágenes.
La representación de la ciudad está cada vez más asociada con su propio márke-
ting y sus imágenes que no son políticamente neutrales. De hecho, tienden a rebajar
las tensiones y los déficits de justicia social. Estos elementos son fundamentales para
construir las nuevas representaciones, donde la creación de una imagen de ciudad
justa, constituye un objetivo esencial (Short y Kim, 1999). Lo importante es generar
imágenes para su consumo inmediato, tanto a través de edificios emblemáticos como
de la creación de un estilo de ropa o de calzado. Se asiste a la proliferación de un di-
seño urbano que en el fondo devalúa el objeto arquitectónico a favor del contextua-
lismo (la primacía del marco urbano en el que se sitúa), que hace retroceder al fun-
cionalismo en favor del consenso de significados, que en definitiva ya no considera al
arquitecto como ingeniero social (Ellin, 1999). En este marco, el crecimiento de la

sensibilidad hacia el medio ambiente también ha representado un gran avance en la
teoría contemporánea del diseño urbano, expresada en términos tan populares hoy
como «crecimiento de la ordenación» o «diseño sostenible» (Ellin, 1999).
El protagonismo de las imágenes de la ciudad se ha traducido en otro hecho:
las ciudades calificadas a las que nos hemos referido suelen asociarse y conformar
redes para promocionarse en el exterior o reforzar una idea de prestigio vinculada
al atractivo de las mismas. Casi todos los núcleos urbanos recurren a la utilización
de un lema principal, aunque luego puedan venderse en el exterior mediante otros
complementarios. Así, la ciudad francesa de Angulema es ante todo la capital eu-
ropea del cómic, pero también forma parte de redes de ciudades medias, y Toledo
es un gran centro turístico, con el pedigrí de Patrimonio de la Humanidad, y al
mismo tiempo se integra en la red de juderías de España. Se puede decir que las
redes de ciudades se organizan sobre cuatro grandes dominios: la acción económi-
ca directa, las urbes se promocionan mediante calificativos que las convierten en
emprendedoras, con un tejido industrial innovador y atractivas a la inversión; los
transportes y comunicación (su accesibilidad), muchas urbes son centros o polos
de algo, se presentan como lugar ideal para instalarse debido a sus buenas conexio-
nes; la formación, esto es, la ciudad como prestigioso centro educativo superior y
de investigación; la ciudad capital o referente cultural, detentadora de una elevada
calidad de vida o como organismo diseñado en función del bienestar de la persona
(Tesson, 2000). Bajo estas cuatro fórmulas las ciudades acaban asociándose a un
calificativo, a un lema que les sirve de presentación en el exterior.
Para Estados Unidos se han ordenado los slogans utilizados por más de una
treintena de ciudades para proyectar su imagen en el exterior (Short y Kim, 1999).
En esta enumeración se observa cómo las diferentes localidades formulan sus fra-
ses promocionales a partir de dos grandes ideas, la ciudad como lugar para hacer
negocio y la ciudad como escenario de una elevada calidad de vida. De hecho, las
oportunidades económicas y el bienestar social se convierten en los objetivos a
conseguir (véase figura núm. 12). La lectura de los lemas incluidos en esta relación
nos muestra la forma explícita de las ciudades del presente para promocionarse
hacia el exterior. San José es «la capital» del emblemático y reconocible Silicon
Valley, en Norfolk es «donde hacer negocios es un placer», o en la declinante e
industrial Baltimore disponemos de «más servicios, más posibilidades de elec-
ción». Las urbes emiten mensajes directos para favorecer el dinamismo económico
local. Cuando el progreso, la actividad productiva, no constituyen el motivo de la
promoción, las frases de venta de la ciudad en el exterior se refieren a la cultura y
a la calidad de vida del lugar. Así, Nashville es la «ciudad de la música» y en Den-
ver nos proponen «una aventura cultural y ambiental». En estos casos, el objetivo
es atraer nuevos ciudadanos o visitantes, que incrementen la población (satisfecha)
total y que generen riqueza, disfrutando del lugar.
El carácter de las urbes como centro económico actúa creando la denominada
ciudad empresarial, que se caracteriza por una orientación pro-crecimiento con
dictados sobre impuestos, nuevas políticas de gasto, creación de sociedades público-
privadas y diseño de nuevas imágenes ciudadanas (Harvey, 1992). Su existencia
solo puede entenderse como producto del moderno marketing basado en la pro-
FIGURA 12.—Eslóganes publicitarios de las ciudades de Estados Unidos
CIUDAD ESLÓGAN
Business Atlanta, GA Strategically located for global business
Baltimore, MD More service, more choices
Boston, MA Progress through partnerships; America’s walking city
Chicago, IL At the heart of everything
Dallas, TX The city of choice for business
Fairfax, VA The 21st century’s first destination
Jacksonville, FL The expansión city on Florida’s first coast
Kansas City, MO America’s smart city
Los Angeles, CA Capital of the future; Together we’re the best
Memphis, TN America’s distribution center; The new Gateway to the world
Miami, FL The birth of the new Miami
Milwaukee, WI The city that works for your business
New York, NY The business city that never sleeps
Norfolk, VA Where business is a pleasure
Oak Ridge, TN When it comes to technology…Oak Ridge means business!
Philadelphia, PA The real Philadelphia story; All roads lead to Philadelphia
Phoenix, AZ Moving business in the right direction; The best of the best
Pittsburgh, PA America’s future city: a model of post-industrial economic renaissance
Rochester, NY The world’s image center
San Jose, CA Capital of Silicon Valley
Calidad de vida Atlantic City, NJ America’s favorite playground

Denver, CO A cultural and environment adventure
Hampton, VA From the sea to the stars
Lexington, KY The Gateway that’s not far away
Lincoln City, OR Here, the sights see you too
Louisville, KY Your kind of place
Miami, FL Perfectly seasoned
Nashville, TN Music city
Omaha, NE Wild creatures loose in the city
Orlando, FL Sun and Fun; You never outgrow it
Salisbury, NC Where the past is still present
San Antonio, TX Something to remember
Santa Fe, NM Where traditions live on
Saratoga, NY Discover the magic!
St Augustine, FL Your place in history
Fuente: Short y Kim, 1999).
moción del lugar que se ha asociado directamente a las nuevas formas de actuar
que caracterizan al capitalismo flexible. En cierta medida la ciudad empresarial
aspira a convertirse en una realidad exitosa, competitiva, en el mundo globalizado
de hoy en día. Otro aspecto muy importante de su consolidación tiene que ver con
su conectividad con el exterior. Así, aquellas urbes dinámicas optarán por poten-
ciar sus aeropuertos internacionales, por convertirse en un hub (literalmente cubo,
si bien alude a aquellas instalaciones de referencia, redistribuidoras de vuelos de
menor nivel). Se ha insistido en que los puntos hub en la red global son ciudades
mundiales. Una expresión la de ciudades mundiales que fue acuñada por P. Geddes
en 1915, quien las definió como lugares con proyección en el mundo global de los
negocios. Para S. Sassen, las ciudades mundiales son lugares que deben cumplir
cuatro condiciones: a) poseer elevada concentración de puntos de mando en la
organización de a economía global; b) actuar como localizaciones clave para las
finanzas y las compañías de servicios especializadas; c) definirse como centros de
producción, incluyendo la producción de innovación en industrias líderes; d) fun-
cionar como mercados para los productos y las innovaciones producidas (Sassen,
1994). Sin lugar a dudas, las ciudades mundiales son nodos en las redes globales de
flujos económicos y en particular en los de tipo sociocultural.
Para finalizar este apartado, los últimos párrafos se dedicarán a un ejemplo
muy destacado de promoción positiva de la imagen urbana, la correspondiente a
los centros históricos. Como se ha señalado, se entiende por ciudad histórica el
espacio urbano que se construyó y se definió en sus trazos básicos antes del siglo
XIX, aunque buena parte de mismo en la actualidad esté ocupado por edificios o
elementos contemporáneos (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000; Caves,
2005). El centro histórico posee un enorme carácter simbólico; sintetiza en sus
calles el «alma del conjunto de la ciudad», una serie de referentes conocidos por
todos los habitantes. En el valor de este centro secular contribuyen un abanico de
factores, «historicidad, trama urbana, patrimonio edificado, monumentos, hitos
urbanos, equipamientos culturales, espacios lúdicos, etc.» (Troitiño, 1997). Estos
centros se han convertido en lugares preferentes a partir de los cuales se construye
una imagen urbana positiva. Una imagen que se enriquece cuando el casco antiguo
recibe un reconocimiento exterior. De hecho, numerosas ciudades históricas han
trabajado por lograr que su centro histórico sea declarado Patrimonio de la Huma-
nidad por la UNESCO, o en su defecto conjunto patrimonial destacado por la
administración del país o la región donde se sitúan.
Una declaración pública sobre la riqueza del patrimonio histórico permite pro-
yectar de forma permanente una imagen enormemente positiva de la ciudad. Así,
las ciudades históricas se convierten en lugares turísticos destacados, donde la ca-
lidad de vida se percibe como algo consustancial. Sin duda, la historicidad consti-
tuye el centro de una promoción asociada a la calidad patrimonial. Todas las ciu-
dades históricas se proyectan hacia el exterior utilizando lemas. No obstante, estos
lemas son subsidiarios de una declaración previa como conjunto monumental. Asi-
mismo, las ciudades históricas suelen agruparse en redes para reforzar su imagen
promocional hacia el exterior. En concreto, las de ciudades Patrimonio de la Hu-
manidad se han hecho muy populares en diversos países. En definitiva, la dinámica
seguida en los últimos tiempos por la ciudad histórica constituye un magnífico
exponente de la importancia otorgada en la sociedad actual a la imagen urbana y
del carácter empresarial que asumen los gobiernos locales urbanos en el presente.
1.6. EL CARÁCTER POLISÉMICO DE LA CIUDAD DEL SIGLO XXI:

UNA PROPUESTA DE ANÁLISIS DESDE DIFERENTES PERSPECTIVAS
A lo largo de estos primeros cinco epígrafes se ha pretendido presentar las

principales características que muestran la ciudad y la urbanización en el presente.
Como la realidad objetiva no puede separarse de los discursos que se elaboran
sobre ella, de los enfoques de estudio que genera, también nos ha interesado plan-
tear un primer análisis formal, económico, social, territorial y perceptivo de lo ur-
bano. Las diferentes disciplinas científicas abordan el conocimiento de la ciudad,
insistiendo en alguno de sus atributos más significativos. Este acercamiento a las
cuestiones centrales de este manual, se completará con otros capítulos donde de
forma sectorial se irán desgranando los distintos aspectos de la dinámica urbana.
Por eso, se ha planteado este último y pequeño apartado en el que se ordenan las
ideas más importantes desarrolladas en páginas anteriores e, inmediatamente des-
pués, se enunciarán los contenidos de las partes que conforman la presente obra.
La primera gran idea que se ha intentado trasmitir es cómo la urbanización se
ha convertido en hegemónica a nivel mundial. Frente a otras épocas históricas,
donde la mayoría de las personas vivían en pequeños pueblos o aldeas, hoy en día
(y los fuertes progresos recientes de la urbanización en Asia tienen mucho que ver)
un número superior de seres humanos reside en ciudades, aglomeraciones, áreas
metropolitanas o regiones urbanas. Además, desde los espacios urbanos se organi-
za y dirige el conjunto del territorio; se toman las principales decisiones de gobier-
no y se decide la gestión de lo local, lo regional y lo global. El crecimiento físico y
demográfico de la ciudad y sus extensas periferias se ha traducido en la conforma-
ción de una sociedad urbana predominante. Las pautas de comportamiento de los
individuos que viven en la ciudad son la norma a seguir por el conjunto de la po-
blación. Atributos de lo urbano como el trabajo asalariado, el anonimato o la mo-
vilidad se han extendido y definen al mundo actual. Por todas las razones que
acabamos de exponer el tema urbano es fundamental para el pensamiento de los
dos últimos siglos. Desde filósofos hasta literatos o ingenieros se han preocupado
por analizar, describir y evocar elementos propios de la ciudad y de la urbaniza-
ción. En un plano más concreto, una disciplina, el urbanismo (o la urbanística
como prefieren decir los italianos), semeja agrupar todas las pretensiones de cono-
cimiento científico y planificación racional de la ciudad y su periferia. Sin embar-
go, la utilización de la palabra urbanismo no evita que su primera adscripción
como subdisciplina de la arquitectura haya sido desbordada y que, a día de hoy,
numerosos geógrafos, sociólogos, economistas, politólogos, antropólogos o histo-
riadores especializados en lo urbano, puedan ser calificados de urbanistas. De ma-
nera general, la ciudad y la urbanización interesan al conjunto de las Ciencias So-
ciales, si bien algunas de ellas se preocupan más por analizar la economía y el siste-
ma productivo en contextos de fuerte concentración empresarial, otras por
caracterizar los problemas de desigualdad en el interior de las localidades y un
tercer grupo se puede centrar en las manifestaciones de la cultura urbana, entre
múltiples posibilidades.
Cualquier referencia a la ciudad y a la urbanización se planteará opciones por
principio excluyentes. Así, en los debates de los urbanistas sobre la ciudad siempre
surge la pregunta de si es mejor un núcleo de elevadas o de bajas densidades. De
forma derivada, cual es el umbral mínimo de ocupación del espacio que nos per-
mite referirnos a la existencia de un ámbito urbano. Otra cuestión es la pertinencia
de planificar la ciudad de forma conjunta (el plan general, estratégico o metropo-
litano) o hacerlo de manera preferente por partes (los planes sectoriales y parcia-
les), sin olvidar que muchas urbes han crecido de forma espontánea al margen de
la más mínima planificación. Para terminar con este breve repaso, también es razo-
nable analizar si la ciudad o el área metropolitana generan un centro o, por el
contrario, producen varios centros. En este caso, la respuesta puede ser ambivalen-
te: una gran localidad intentará proyectarse de forma unitaria como una ciudad
mundial, líder y competitiva, y al mismo tiempo, puede extenderse a lo largo de un
espacio supralocal donde junto al centro urbano clásico han surgido distintas áreas
dotadas de los atributos de centralidad.
Existe un amplio consenso al considerar que la ciudad y los espacios urbanos
se identifican por unos paisajes representativos. La contigüidad de los edificios, la
artificialización del conjunto del territorio, la altura de numerosas construcciones,
una densidad alta y el elevado número de vías de comunicación son algunos de los
elementos que los definen. También la gran cantidad de personas que se desplazan
por las calles y la utilización de un buen número de bajos por las actividades co-
merciales detallistas o de servicios personales. De hecho, la urbanización se ha
asociado directamente al crecimiento de las actividades no agrarias, tanto la indus-
tria como un complejo y diversificado sector terciario. Los espacios urbanos, y en
ello se cimentó desde siempre su individualización, contabilizan una población
muy elevada. Un efectivo humano con un notable porcentaje de asalariados y tra-
bajadores por cuenta ajena, aunque no podamos pasar por alto que en las urbes se
localizan la mayoría de puestos de dirección y gestión cualificada tanto de las ad-
ministraciones públicas como de las empresas privadas.
En estas páginas, se ha decidido utilizar la fórmula conjunta de la ciudad y la
urbanización, porque la urbe tradicional, bien delimitada y acotada por unos bor-
des reconocibles ya no existe. El crecimiento urbanístico ha superado los límites
tradicionales de la ciudad: primero fueron las murallas, que desde la Edad Media
no podían acoger a poblados arrabales que surgieron en las localidades más diná-
micas; en los últimos siglos nos encontramos con la expansión constructiva a lo
largo de la red viaria, con el crecimiento a saltos de nuevos barrios situados en
municipios limítrofes al de la capital donde existe una mayor permisividad en las
normas constructivas, con la proliferación de conjuntos de chalets o de adosados a
partir de la urbanización de un suelo dotado de buenas condiciones de accesibili-
dad, o de parques empresariales y zonas logísticas separadas de las áreas más den-
sificadas por razones lógicas, entre otras muchas posibilidades. Por esta razón,
cada vez interesa más estudiar, definir las características de los espacios periurba-
nos y la ciudad se puede sustituir como objeto principal de análisis por las aglome-
raciones urbanas, las áreas metropolitanas, las conurbaciones y los ejes de creci-
miento espacial. Todas estas expresiones se refieren a una realidad concreta y dife-
renciada, que se estudió de manera precisa en las páginas precedentes.
Por último, la ciudad de comienzos del siglo XXI no es solo una realidad obje-
tiva. A partir de su existencia concreta, material, se han elaborado múltiples imá-
genes, percepciones y representaciones que también es preciso conocer y com-
prender. Existe un acuerdo sobre la existencia al mismo tiempo de una ciudad
objetiva y otra subjetiva, que se llegan a superponer en las imágenes y recuerdos
que podemos tener sobre la urbe en concreto (lo que algunos autores han denomi-
nado el tercer espacio). Cualquier ciudadano conoce de un modo parcial el área
urbana en la que vive y trabaja, se desplaza siguiendo una serie de vías de comuni-
cación que le permiten conectar distintas partes de la ciudad, su lectura de la loca-

lidad dependerá de su edad, su categoría profesional y de su género; en definitiva,
todos tenemos una percepción determinada del espacio urbano que usamos de
referencia. A partir de la misma, recreamos y evocamos imágenes que se superpo-
nen a las que recibimos por los medios de comunicación de masas o por la publi-
cidad, con lo cual elaboramos representaciones urbanas. Representaciones tam-
bién son las múltiples imágenes que una urbe genera en la sociedad de la informa-
ción en la que vivimos. Por supuesto las creadas o retocadas a través de la
informática que ha favorecido la difusión, por todos los lugares, de la ciudad vir-
tual. En los siguientes capítulos nos centraremos sobre todo en analizar la urbani-
zación y los grandes centros de población desde una perspectiva que prima lo
tangible, pero todas las reflexiones sobre la ciudad subjetiva no deben ser olvida-
das en la base de nuestro discurso.
De hecho, este manual se organiza en cinco capítulos más de una dimensión
semejante, si exceptuamos el último. En el siguiente se analizará la ciudad en la
historia, tomando como referencias el concepto de proceso de urbanización y la
teoría de la ciudad. Así, discurso y realidad tangible tratarán de superponerse para
caracterizar tanto las ideas que lo urbano ha sugerido a lo largo de los siglos como
las realizaciones concretas que se han materializado en las distintas épocas. Un
primer apartado se consagra a presentar los principios del urbanismo. Las bases
que han condicionado los dos milenios de historia de las ciudades planificadas que
comienzan con la urbe griega y algunos ejemplos de Oriente. Sin duda, sobre la
ciudad y la urbanización actual tiene una influencia directa todo lo sucedido en los
inicios de la época contemporánea: el surgimiento de la ciudad industrial y la res-
puesta contra su degradación que formularon grandes urbanistas desde mediados
del siglo XIX. Hoy día, una expresión que tiende a utilizarse (quizás abusivamen-
te), es el de ciudad postindustrial para referirse a las reestructuraciones profundas
de la forma urbana que han tenido lugar en los últimos decenios. Así mismo, la
ciudad no es tan solo un producto de los países y sociedades desarrolladas, sino
que la mayoría de los habitantes de espacios urbanos del mundo habitan ciudades
en transición del tradicionalmente denominado Tercer Mundo, donde la pobreza,
las desigualdades y el crecimiento acelerado de las áreas edificadas son una cons-
tante.
El tercer capítulo se dedica a analizar la economía y la población urbanas, bajo
el rótulo genérico de «Vivir en la ciudad». A lo largo de seis apartados se irá pro-
fundizando en nociones clásicas y asumidas como el carácter de los núcleos urba-
nos como lugares centrales; se repasará una serie representativa de lecturas clásicas
sobre esta cuestión. Desde una perspectiva más actual, caracterizar el sistema mun-
dial de ciudades nos aporta muchos elementos de reflexión sobre la interdepen-
dencia de los centros urbanos y sus poblaciones en un contexto definido por la
globalización. La integración creciente a escala mundial estimula los procesos de
competitividad urbana, el cambio tecnológico y la reestructuración económica,
aspectos que serán abordados en nuestra exposición. En el párrafo anterior se
utilizó la expresión ciudad postindustrial, y en este capítulo trataremos de caracte-
rizar los cambios operados en la actividad fabril urbana, junto con la indiscutible
pujanza de un sector servicios enormemente diversificado en las principales metró-
polis. La proliferación de servicios a las empresas, de nuevas ramas económicas

centradas en la gestión de la innovación y la comunicación, nos ayudarán a conocer
las bases y tendencias económicas de la ciudad de principios del siglo XXI. Un sis-
tema productivo diverso que se vincula a una población también muy diferenciada
internamente. La ocupación desigual del espacio ciudadano y los problemas de
segregación social también nos interesarán en un apartado específico. Finalmente,
intensa actividad económica y concentración demográfica muy marcada generan
problemas ambientales específicos de las urbes, que se trasladan a la calidad de
vida de los ciudadanos, y que es preciso conocer.
La cuarta parte de la obra se dedicará a analizar el espacio físico de las áreas
urbanas. Un estudio que debe considerarse clásico, y que se centra en el conoci-
miento de la morfología (las formas características de la ciudad) y de la estructura
(la organización de la urbe y sus periferias a partir de la configuración de distintos
sectores o barrios íntimamente relacionados). Por supuesto, estos acercamientos
introducen criterios de valoración paisajística, y de aproximación a los diversos
materiales constructivos y espacios monumentales que se presentan en la ciudad.
El plano y la trama urbana serán objeto de atención, del mismo modo que nos
volveremos a preguntar sobre los límites difusos de la ciudad, ahora insistiendo en
los aspectos visibles de la misma. Las áreas urbanas acogen amplios sectores resi-
denciales, usos comerciales en bajos de edificios, industria y diversos tipos de em-
presas de servicios en espacios concebidos para este fin, y viales de toda condición
que facilitan la movilidad de la gente, entre otras posibilidades. Por lo tanto, tam-
bién nos interesará conocer los usos del suelo de las ciudades y periferias, su lógica
interna y la evolución que han seguido en épocas recientes. En otro epígrafe nos
centraremos en los tejidos y escenas urbanas, sin olvidarnos de la imagen de marca
o de los nuevos escenarios que el urbanismo de las grandes obras ha creado. Ade-
más, la estructura de la ciudad que parte de la definición del centro y las periferias
urbanas también nos ocupará un conjunto de páginas, en las que se sintetizarán las
principales teorías y ejemplos sobre su articulación interna. Por último, es obliga-
do estudiar la problemática del transporte urbano, que ha adquirido una enorme
importancia en la ciudad actual aquejada de graves impactos ambientales, conges-
tión del tráfico y necesidad de construir de manera permanente infraestructuras
públicas de conexión entre sus diferentes barrios.
En el quinto capítulo introducimos un cambio relativamente significativo en la
temática a abordar; dejamos de preocuparnos por el espacio urbano y su dinámica,
y nos centramos en conocer los principios de la Ordenación del Territorio y del
Planeamiento Urbano. Se plantea describir el ámbito local de la planificación, en
base a normas, modelos y experiencias próximos a nosotros. A continuación trata-
remos de revisar los antecedentes históricos del urbanismo español del presente,
comenzando nuestro relato a partir de la consolidación de la sociedad burguesa a
inicios del siglo XIX. Luego recorreremos lo que han sido las grandes etapas corres-
pondientes a la sucesión de leyes del suelo estatales desde 1956, que han sido sus-
tituidas en muchos aspectos relevantes por una prolija normativa autonómica. Se
procurarán clasificar los principales instrumentos del planeamiento general y de
desarrollo, para concluir con una aproximación genérica a los planes urbanísticos
de otros países europeos, con ideas significativas que aportar.
La sexta y última parte del manual es más breve. Se refiere a la ciudad del fu-
turo y se estructura en tres epígrafes diferenciados. Uno dedicado a establecer un
balance sobre el crecimiento urbano en España y su mayor o menor regulación.
Otro centrado en el desafío ecológico que enfrentan los espacios urbanos del pre-
sente siglo; la aplicación de los principios estrictos de sostenibilidad a la ciudad de
los próximos años. El tercero plantea la relación explícita entre transformaciones
urbanas del presente y características del capitalismo avanzado (o tardío), en el que
estamos insertos. Una relación que puede ser observada a partir del análisis del
planeamiento estratégico, sus virtualidades y sus conocidas deficiencias. La ciudad
y la urbanización están sometidas a tensiones constantes, reflejan los atributos eco-
nómicos de las sociedades en las que se construyen; por lo tanto, su análisis diacró-
nico constituye una aproximación en toda regla a la organización del espacio y del
territorio de la época contemporánea.
CAPÍTULO 2
El urbanismo en la historia.
El proceso de urbanización y la teoría de la ciudad
Toda agrupación urbana es una creación esencialmente histórica. El origen del

urbanismo moderno o «científico» como disciplina con corpus teórico propio es
reciente, de mediados del siglo XIX. Sin embargo, como reflexión de la ciudad, el
urbanismo nace y evoluciona paralelamente a la historia. El principal objetivo de
este capítulo es estudiar el proceso de urbanización y las principales teorías urba-
nísticas. Comenzamos con el estudio de las primeras ciudades nuevas planificadas
de la Antigüedad y concluimos con las formas urbanas producto de la postindus-
trialización. Desde siempre, las utopías estuvieron cargadas de formas urbanas y
las principales corrientes del urbanismo fueron influidas por algún tipo de pensa-
miento utópico. Por esto, en el análisis histórico de las formas y los modelos de
crecimiento reglado incluimos las corrientes consideradas utópicas.
2.1. LOS PRINCIPIOS DEL URBANISMO. UNA PRESENTACIÓN
El término «urbanismo» está cargado de ambigüedades. A su significado como

disciplina científica de dilatada trayectoria se le añade una confusa utilización en el
lenguaje popular, al asimilarse tanto a los trabajos de arquitectura e ingeniería que
se aplican en las ciudades, como a los planes urbanísticos o a las morfologías urba-
nas características de cada período histórico. Los autores del grupo ADUAR lo
definen como «reflexión, proyección y construcción de las ciudades o partes de
ellas, generalmente de acuerdo con un plan previamente realizado» (Zoido, De la
Vega, Morales, Mas y Lois, 2000).
2.1.1. Ciudad espontánea-ciudad planificada
El origen y la fundación de ciudades de la antigüedad se asocia en muchas

ocasiones a fantásticos relatos y leyendas, a veces con base histórica y otras inven-
tadas. La mezcla de personajes reales con otros mitológicos es tan común que logra
que figuras como Teseo, Rómulo o Eneas los consideremos personajes fundamen-
tales para la evolución de la historia de la civilización occidental. En el trasfondo
de toda esta narrativa está el nacimiento de la ciudad, entendida como «comuni-
dad» de ciudadanos con sus derechos y obligaciones, firmemente asentados sobre
un territorio (Azara et al., 2000). De la misma forma, el urbanismo como reflexión
sobre la ciudad parte de actitudes visionarias sobre lugares sagrados, en la mayoría
de los casos asociadas a juegos de simetría y a figuraciones geométricas y otras ve-
ces relacionado con interpretaciones esotéricas o hermenéuticas, y de la imagina-
ción de sociedades ideales que se desarrollan en un marco urbano determinado.
Como desarrollo de un proyecto urbano individualizado y referido a un emplaza-
miento concreto, el urbanismo aparece unido a la arquitectura, entendido sobre
todo como un arte. Desde el Renacimiento hasta la segunda mitad del siglo XX, el
poder político y religioso ha hecho un amplio uso del proyecto urbano. Su utiliza-
ción completa ha dado lugar a la ejecución de construcciones ambiciosas, desde
Versalles o Aranjuez a Washington y Canberra (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y
Lois, 2000). En la Ilustración las consideraciones sociales sustituyeron a las religio-
sas. Entramos en una etapa secular que inaugura el período contemporáneo.
Los enormes desajustes sociales provocados en la ciudad, primero por la apa-
rición de la era industrial y tecnológica y después por la terciaria y global, han te-
nido respuesta por parte del urbanismo. Así, el origen del urbanismo moderno lo
podemos situar a mediados del siglo XIX, cuando los problemas urbanos asociados
a la industrialización eran irresolubles por parte de la técnica urbanística diecio-
chesca. La gestación de las propuestas de ordenación no fue inmediata. Las teorías
urbanísticas originales se atrevieron a proporcionar soluciones novedosas pero ra-
dicales y, en muchos casos, utópicas. En un principio se plantearon como medidas
de reforma interior, y más adelante como proyectos de descongestión a gran escala,
incluso con la creación de ciudades nuevas. Una figura clave para entender el pro-
ceso de institucionalización científica de la disciplina fue el ingeniero catalán Ilde-
fonso Cerdà. Su obra Teoría General de la Urbanización (1867) está considerada la
primera obra sistemática que se encuentra en la historia del urbanismo y la prime-
ra sobre la teoría de la ciudad desde el Renacimiento.
A medida que avanza el siglo XX, el urbanismo aumentó su función como prác-
tica pública reglada. Una evolución probablemente sugerida por el abandono del
utopismo y la progresiva asunción de responsabilidades administrativas cotidia-
nas, pero de la que se lamentan algunos autores. El profesor B. Gravagnuolo
(1998) denuncia la intención de fundar las bases de la nueva disciplina impulsan-
do las interrelaciones con otras disciplinas afines, presumiblemente más «cientí-
ficas», como la Economía, el Derecho o la Estadística. El resultado es la cons-
trucción de una ciencia cargada de dispositivos abstractos de las ciencias nomo-
téticas. La bidimensionalidad del zoning o la jerga algebraica de los standards
FIGURA 13.—El antropomorfismo en el siglo XII
Fuente: Guidoni, 1991.
están haciendo que el urbanismo se olvide del fin último de la disciplina, el pro-
yecto de la forma urbana.
Desde los orígenes de la civilización, las ciudades se pueden clasificar en dos
tipos: las planificadas y las espontáneas. Los ejemplos más radicales de planifica-
ción urbana exhaustiva provienen sobre todo de la proyección de ciudades ideales.
El deseo de alcanzar un entorno físico y social perfecto movió a pensadores y ur-
banistas a diseñar, con una fuerte fe religiosa o ideológica según los casos, imáge-
nes perfectas y optimistas de lo que sería la ciudad ideal. Las imágenes ideales han
aparecido sobre todo en períodos de cambio social, cuando la descomposición de
un orden económico anterior facilitaba la aparición de una nueva experimentación
cultural. Un nuevo modelo urbano que intentaba ser aplicable a diferentes territo-
rios en distintas circunstancias (Rosenau, 1986). El extremo opuesto estaría repre-
sentado por las ciudades de crecimiento orgánico. Sin embargo, la forma urbana
de las ciudades espontáneas también respeta una serie de principios básicos. La
ausencia total de reglas no es común en la historia del urbanismo. La relativa repe-

tición de esquemas formales y la preocupación por adaptar el nuevo crecimiento al
núcleo preexistente, o el respeto de una serie de normas a la hora de optar por una
localización para el asentamiento, distribuir las edificaciones religiosas y nobles o
construir las murallas defensivas, también podría catalogarse como planeamiento
consciente.
2.1.2. Ciudad planificada-planta ortogonal
La historia del urbanismo debe buena parte de su protagonismo a la aplicación

de esquemas reticulares en el plano de la ciudad. Aunque los griegos adaptaron
modelos anteriores, el esquema proyectado por Hipodamo y publicitado por
Aristóteles mantiene su vigencia después de 2.000 años. Y lo más interesante,
cuando aparece ya lo hace con sus rasgos principales plenamente constituidos. El
plano ortogonal fue el modelo urbanístico de las primeras ciudades planificadas,
pero su mayor difusión se produjo durante el esplendor del mundo griego. Desde
este momento, parece ya totalmente asumida la relación entre retícula y ciudad
planificada. El modelo sirvió para el desarrollo del urbanismo romano, las nuevas
ciudades medievales, las urbes ideales del Renacimiento, la urbanización en el im-
perio Inca (siglo XV), el urbanismo de la colonización americana (siglos XVI-XIX), las
reformas interiores de las ciudades europeas y los ensanches de población (siglo
XIX), las new towns británicas, y para una buena parte de las monótonas urbaniza-
ciones periurbanas características de la ciudad difusa contemporánea. Es verdad
que en la actualidad existen muchas más formas de racionalización del plano urba-
no, pero la cuadrícula mantiene todo su protagonismo.
El plano ortogonal se caracteriza por su trama de calles que se cruzan en ángu-
lo recto (Capel, 2002). Unas vías que se interrelacionan transversal y longitudinal-
mente hasta que, por repetición de prototipos, dibujan formas de tablero de aje-
drez, de damero o parrilla. La retícula está formada por la intersección de dos se-
ries de líneas paralelas que implica una prioridad para el sistema de movimientos
públicos, lo que para Galantay (1977) contribuye decisivamente a maximizar la
eficiencia. El plano en cuadrícula es el más sencillo de proyectar y aplicar. Este tipo
de planta facilita la sucesión, en ocasiones a través de una única operación unitaria,
de las tres fases del proceso urbanizador: parcelación, urbanización y edificación.
La vía y la calle adquieren un significado especial. El edificio deja de ser el elemen-
to estructurante del plano urbano. En la nueva ciudad planificada, ortogonal, el
viario dirige todo el proceso urbanizador. El edificio se ve obligado a adaptarse a
la forma urbana diseñada por la trama viaria racionalizada.
Existen indicios de este tipo de plano en civilizaciones diferentes sin contacto
aparente entre ellas: la cultura Harappa en India (2154-1750 a.C.), los asirios en
la antigua Mesopotamia (siglo VIII a.C.), la dinastía Chang de China (1765-1123
a.C.), las extensiones de Tenotchitlán en México, etc. La causa principal de su
rápida difusión espaciotemporal es el tipo de dibujo sencillo y de fácil aplicación.
Además, autores como Galantay (1977) y Capel (2002) destacan otro tipo de
ventajas: a) es el sistema más cómodo de supervisar y dividir el suelo, y uno de los
FIGURA 14.—Dieciocho ejemplos de ciudades en cuadrícula ordenadas según

la fecha de su plano original y la anchura de sus calles
Fuente: Solà-Morales, 1997.
más fácilmente ejecutables con el uso de la cuerda y la regla; b) es un modelo de

fácil adaptación. Es útil para la planificación de nuevos asentamientos, pero tam-
bién para la extensión de un núcleo preexistente; c) facilita el registro, la elabo-
ración de censos y el cobro de impuestos; d) simplifica la compraventa de solares
y propiedades y, con ello, la especulación del suelo; e) expresa la superioridad de
los pueblos conquistadores y sirve para la aculturación de los conquistados. La
retícula se utilizó para demostrar la racionalidad de la vida civilizada frente a la
anarquía bárbara e indígena.
La construcción de asentamientos de nueva planta en las colonias está rela-
cionada con la idea de consolidar las conquistas y procurar una aculturación
acelerada del nuevo territorio imperial. Secundariamente, se ha relacionado con
los problemas de superpoblación o sobredensificación demográfica de las me-
trópolis imperiales. Al menos así parece que sucedió en Grecia. Cuando las ciu-
dades superaban las capacidades máximas de absorción de habitantes, el creci-
miento se manifestaba de dos maneras: por medio de la adición de nuevos ba-
rrios de extensión a la ciudad o a través de la configuración de un nuevo
asentamiento colonial separado de la ciudad principal. En este sentido, un as-
pecto reconocible a lo largo de la historia del urbanismo es que frente a la plan-
ta irregular y no planificada de las metrópolis imperiales, la forma urbana de los
nuevos asentamientos coloniales se desarrolló a partir de esquemas regulares y
geométricos (plano ortogonal). Los imperios griego, romano, español, británico
o alemán aplicaron esquemas urbanos planificados en los territorios conquista-
dos, pero fueron incapaces de alejarse del crecimiento orgánico en las ciudades
de la metrópoli.
La mayoría de los autores del urbanismo moderno valoran positivamente la

utilización de la planta ortogonal. Como ya lo habían hecho los renacentistas, los
utópicos del siglo XIX y constructivistas soviéticos magnificaron el uso de los esque-
mas geométricos. El urbanismo progresista de arquitectos como Le Corbusier en-
contró en el diseño geométrico el medio más adecuado para alcanzar el orden, la
racionalidad, la funcionalidad. La ciudad progresista rechaza todo el legado artís-
tico del pasado con el objetivo de someterse a las leyes de una geometría «natural»
(Choay, 1983). En la posición contraria se sitúan los autores neorrománticos de
fines del siglo XIX cuando manifestaron una especial animadversión hacia los pla-
nos ortogonales. Frente a los grandes espacios abstractos, abiertos y de perspectiva
casi infinita, Camillo Sitte preconizó un espacio recortado sobre la continuidad de
un fondo de edificios. Defensor a ultranza de la recuperación del paisaje y la vida
de las ciudades antiguas (medievales), apostó por un espacio que debe adaptarse a
las sinuosidades del terreno, a los vientos dominantes o a la mayor comodidad de
los usuarios. En su urbe nostálgica de perspectivas limitadas y cercanas, la oposi-
ción a cualquier principio de simetría se convierte en una constante de su obra. Le
Corbusier desafió a muerte a la calle, Sitte la considera un órgano fundamental
para un espacio cerrado e íntimo. Las formas rectas frente a las curvas, la geome-
tría frente a la irregularidad, los espacios amplios contra los cerrados e íntimos,
las formas estandarizadas frente a la diversidad tipológica contraponen los prin-
cipios de los progresistas de la Carta de Atenas a los culturalistas como Sitte. El
habitual lenguaje directo e incisivo que caracteriza al arquitecto suizo incluye
también al urbanista vienés al que consideró la encarnación de una vocación
retrógrada del pasado: «se acaba de crear la religión del camino de los asnos. El
movimiento ha partido de Alemania como consecuencia de una obra de Camillo
Sitte» (Choay, 1983).
CUADRO 1.—Textos aislados recogidos de Urbanisme (1925) y Manière de penser

l’urbanisme (1946). Autor: Le Corbusier
«Una ciudad moderna vive prácticamente en línea recta; construcción de inmue-

bles, alcantarillas, canalizaciones, calzadas, aceras, etc. La circulación es recta. La recta
es también sana para el alma de las ciudades. La curva es ruinosa, difícil y peligrosa;
paraliza. La recta está en toda la historia humana, en toda intención humana, en todo
acto humano. Hay que tener el valor de contemplar con admiración las ciudades recti-
líneas de América. La calle curva es el camino de los asnos, la calle recta el camino de
los hombres. Si contemplamos desde arriba la tierra tumultuosa y fragosa, vemos que
el esfuerzo humano es idéntico a través de todos los siglos y en todos los lugares. Se
puede decir que el animal humano es, como la abeja, un constructor de células geomé-
tricas. Los nuevos planos aseguran una buena circulación, una distribución sana, la
clasificación y el orden».
CUADRO 2.—Textos aislados recogidos de Der Städtebau (1889). Autor: Camillo Sitte
«La noción de simetría se propaga en nuestro tiempo con la rapidez de una epide-
mia. En las ciudades modernas, las irregularidades de los planos no tienen éxito, pues
son creadas artificialmente, con la ayuda de la regla. Se traducen a menudo en plazas
triangulares, residuo fatal de una parcelación en forma de damero. No deberíamos, sin
embargo, someternos ciegamente a este uso [división regular del terreno], ya que, de
este modo, con estas hecatombes, se están destruyendo las mejores obras de arte. Cada
parcela construida tiende a aproximarse cada vez más al cubo moderno. El plano de
una ciudad que debería producir también un efecto artístico, es también una obra de
arte y no un simple conjunto de construcciones y vías. Si las parcelas que hay que edi-
ficar están ya dibujadas sobre el papel, y si toda la superficie del terreno está dividida
en lotes dispuestos para la venta, todo es vano: un barrio previsto de tal modo será
siempre vulgar. ¿Por qué suprimir a toda costa las irregularidades del terreno, por qué
destruir los caminos existentes e, incluso, desviar el curso de las aguas para obtener una
vulgar simetría? Valdría más, por el contrario, conservarlos con alegría, a fin de produ-
cir roturas en las arterias y mantener irregularidades. Los técnicos se esfuerzan hoy más
de lo necesario en crear calles rectilíneas e interminables y plazas de impecable regula-
ridad. Quienes se preocupan particularmente por la estética de las ciudades creen que
esos esfuerzos están muy mal encauzados».
2.1.3. Urbanismo, utopía y futurismo en la literatura y en el cine
Los especialistas y funcionarios son los encargados de aplicar los reglamentos

e instrumentos técnicos y jurídicos del plan urbanístico. Pero a lo largo de la histo-
ria ha existido una larga tradición de teóricos que han intentado describir su mo-
delo de ciudad ideal. Con mayor o menor interés por aplicar sus proyectos genera-
les a la ciudad real, sus propuestas estaban cargadas de utopismo, de ideología, de
filosofía. La mayoría elaboraron sus ideas desde el estudio del arte urbano y, a
partir de mediados del siglo XIX, desde la teoría urbanística. Son los casos de Vitru-
vio, Alberti, Owen, Morris, Garnier, Gropius, Cerdà, Le Corbusier, Sitte, Howard,
Unwin, Wright, Geddes, Munford, Lynch o Rossi, entre muchos otros. No obstan-
te, otros autores no urbanistas se acercaron al estudio de los problemas urbanos y
al diseño de un marco urbano ideal desde otras disciplinas incluso más expresivas
y plásticas, como son la filosofía, la literatura o el cine. En los dos primeros casos
se incluyen figuras tan diversas como Victor Hugo, San Agustín, Campanella,
Georg Simmel, Oswald Spengler, Martin Heidegger, Pyotr Kropotkin, Charles
Dickens, Friedrich Engels, Karl Marx, Julio Verne, Italo Calvino, Hermann Hesse
o Tomás Moro. La lectura de muchas de sus obras nos introduce en aventuras
apasionantes, al tiempo que en limpias ventanas por donde analizar la realidad de
los problemas urbanos que, en ocasiones, se acompañan de la proyección de utó-
picas ciudades de nueva construcción.
CUADRO 3.—Utopía (1518). Autor: Tomás Moro
Moro describe como ejemplo más representativo la ciudad sede de la Asamblea:

Amarauto. Es una ciudad amurallada y rodeada por un foso seco y por el río Anhidro
(literalmente: «sin agua»). El hecho de que el ordenamiento de las calles facilite el trán-
sito y que las calles sean rectas y paralelas, nos hace creer que pensó en un plano orto-
gonal. Todas las casas tienen un huerto en su parte trasera. La vivienda es pública. Cada
diez años, los habitantes de Amarauto cambian de casa.
Quien ha visto una ciudad de Utopía las ha visto todas, tan semejantes son unas a
otras, en cuanto lo consiente la naturaleza de cada lugar. Por tal motivo, igual da describir
esta que aquella. Amarauta se halla situada en el suave declive de un monte y tiene forma
casi cuadrada. Las calles de la ciudad han sido trazadas de tal manera que faciliten el trán-
sito y se hallan al abrigo de los vientos; los edificios no son deslucidos y forman dos líneas
continuas de casas enfrentadas por las fachadas a lo largo de la calle. Las calles tienen
veinte pies de ancho, y detrás de cada casa se extiendan vastos huertos, cerrados por todos
lados por las traseras de las casas. Entra quien quiere, ya que no existe nada privado, y cada
diez años cambian de casa. Textos aislados recogidos de Utopía.
CUADRO 4.—Las ciudades invisibles (1972). Autor: Italo Calvino
Las ciudades piensa que deben dividirse en dos clases: aquellas que a través de los
años y las mutaciones siguen dando su forma a los deseos y aquellas en las que los de-
seos, o logran borrar la ciudad, o son borrados por ella. Por ejemplo, escribe sobre una
ciudad telaraña suspendida en un abismo, una ciudad microscópica que va ensanchán-
dose y termina formada por muchas ciudades concéntricas en expansión, etc. Las pre-
moniciones contenidas en muchas de las metáforas escritas por Calvino cobran una
asombrosa actualidad: la Leonia como la ciudad consumista, la Pentesilea como la
ciudad que es toda periferia, la Eutropia como expresión radical de la complejidad de
los espacios urbanos y la residencialización suburbana de segunda residencia, etc.
El hecho es que [Armilla] no tiene paredes, ni techos, ni pavimentos; no tiene nada
que le haga parecer una ciudad, excepto las tuberías del agua que suben verticales donde
deberían estar las casas y se ramifican donde deberían estar los pisos: una selva de tubos
que terminan en grifos, duchas, sifones, rebosaderos.
En Cloe, gran ciudad, las personas que pasan por las calles no se conocen. Al verse
imaginan mil cosas las unas de las otras, los encuentros que podrían ocurrir entre ellas,
las conversaciones, las sorpresas, las caricias, los mordiscos. Pero nadie saluda a nadie,
las miradas se cruzan un segundo y después huyen, buscan otras miradas, no se detie-
nen.
Al entrar en el territorio que tiene por capital a Eutropia, el viajero no ve una ciudad
sino muchas, de igual importancia y no disímiles entre sí, desparramadas en un vasto y
ondulado altiplano. Eutropia no es una sino todas esas ciudades al mismo tiempo; una sola
está habitada, las otras vacías; y esto ocurre por turno. Diré ahora cómo. El día en que los
habitantes de Eutropia se sienten abrumados de cansancio y nadie soporta más su trabajo,
sus padres, su casa y su calle, las deudas, la gente a la que hay que saludar o que te saluda,
entonces toda la ciudadanía decide trasladarse a la ciudad vecina que está ahí, esperándo-
los, vacía y como nueva, donde cada uno tomará otro trabajo, otra mujer, verá otro paisaje
al abrir las ventanas, pasará las noches en otros pasatiempos, amistades, maledicencias.
Textos aislados recogidos de Las ciudades invisibles.
La singular percepción de la realidad urbana y la creatividad de determinados ci-

neastas sobre la diferente manera de hacer ciudad han convertido al cine en un instru-
mento fundamental para la investigación y reinterpretación del mundo urbano (Costa,
2003). Por un lado, el cine, como arte, tiene la capacidad de expresar nítidamente fe-
nómenos o procesos urbanos contemporáneos: la ciudad funcionalista y crítica al mo-
vimiento moderno (Playtime, Jacques Tati), el arte de la arquitectura (El vientre del
arquitecto, Peter Greenaway), la ciudad difusa (American Beauty, Sam Mendes), la
ciudad blindada y el New Urbanism (El show de Truman de Peter Weir y Eduardo
Manostijeras de Tim Burton), etc. Sin embargo, son excepción las películas que hacen
de una visión de la ciudad el protagonista de la trama: Metrópolis, Playtime, Blade
Runner o Brazil (Niney, 1994). Unas visiones que, proyectadas desde perspectivas
críticas, en ningún caso invitan al optimismo. Por otro, el cine ha sabido como nadie
inspirarse en el urbanismo visionario para contextualizar o protagonizar escenas y
tramas de películas que, como auténticas premoniciones de la ciudad futurista, se han
convertido en magníficos ejemplos del movimiento moderno (Metrópolis, Fritz Lang)
y postmoderno (Blade Runner, Ridley Scott). La ciudad futura, la utopía urbana en
Metrópolis se inspiraba en la gran megalópolis de la época, en el principal centro eco-
nómico, cultural y de poder de Estados Unidos: Nueva York como capital de la costa
este, la más industrial del país durante la primera mitad del siglo XX. La ciudad-esca-
parate futurista en Blade Runner se traslada a la capital de la costa del océano Pacífico
norteamericano, en este caso de tipo postindustrial. Cada metrópoli, como capital
respectiva de regiones especializadas en una particular industria emergente, inspiró la
construcción de ciudades utópicas, vanguardistas, pero profundamente degradadas e
impersonales.
CUADRO 5.—Metrópolis (1926). Director: Fritz Lang
El cine refleja los fenómenos asociados a la naciente metropolitanización de la dé-

cada de 1920, con el estreno de películas que parten de la referencia a lo urbano. Son
los casos de Metrópolis de Fritz Lang y Berlín, sinfonía de una gran ciudad de Walter
Ruttmann. En el primer caso, la ciudad es el principal personaje de la obra. Se trata
tanto de una visión futurista de las grandes aglomeraciones urbanas, como de una crí-
tica a la ciudad moderna, al maquinismo, a la ciudad funcional. La utopía de esa ciu-
dad-máquina es ideada por el jefe, el creador, el arquitecto de esa urbe donde el paraí-
so exterior se levanta sobre el infierno industrial y obrero localizado en las entrañas de
la tierra. La arquitectura de nuestros sueños no es habitable. La utopía se convirtió en
pesadilla. La imagen urbana se expresa a través de la fuerza y la atracción generada por
una arquitectura futurista que nos remiten a pinturas surrealistas de Giorgio de Chiri-
co, a diseños racionalistas de la Carta de Atenas o al constructivismo ruso.
FIGURA 15.—Fotograma de Metrópolis. Visiones futuristas

de la ciudad imaginaria de Metrópolis
CUADRO 6.—Blade Runner (1982). Director: Ridley Scott
La estética futurista y la atmósfera que Ridley Scott imprime a los diferentes am-
bientes, siempre urbanos, convierten a la ciudad en la protagonista principal de la pe-
lícula. El contenido argumental carecería de sentido sin esa ciudad agresiva, lluviosa,
oscura al tiempo que cargada de una luminosidad artificial que inunda todos los espa-
cios, sean abiertos o cerrados.
La visión imaginaria de la ciudad postmoderna producida en Blade Runner plantea
desde el inicio los interrogantes sobre tecnología y progreso. Una nueva fase de indus-
trialización no dominada por la máquina sino aquella dirigida por la alta tecnología y la
ingeniería genética. Frente a la revolución de los obreros en la ciudad moderna, la re-
belión «humana» de los replicantes (androides) en la postmoderna y multicultural. La
ciudad está construida a través de la mezcla de culturas y etnias, dominado por un
ambiente agobiante y estresante, ocupada por grupos sociales marginales, de tráfico
congestionado y contaminación (atmosférica, acústica, visual), suciedad en la calle y
publicidad global (Coca Cola, Sony...). La fantasía de Los Ángeles 2019 está plagada de
torres de extracción de petróleo en la que se mezclan edificios ruinosos con cierta apa-
riencia historicista y enormes rascacielos piramidales de aspecto vanguardista. Y sólo
en sus cumbres se respira un poco de aire, luz y tranquilidad.
La decadencia y degradación de los espacios urbanos centrales está presente en la
filmografía de EE.UU. en la década de los 80, como una expresión de la crisis de la
ciudad central norteamericana. En Blade Runner se reproducen algunos de estos ras-
gos. Para Montaner (1988), la conclusión sobre esta cuidad abigarrada y cosmopolita
es que no estamos ante un centro de trabajo productivo, ni un foco de poder sino,
simplemente, ante una ciudad secundaria, marginal y en crisis. No se trata de la deca-
dencia de una ciudad concreta (Los Ángeles), sino ante la crisis de los espacios urbanos
centrales de las grandes metrópolis, ahora sólo ocupada por inmigrantes y actividades
marginales. Frente a esta, el proceso de desurbanización también está presente en esta
ciudad postmoderna. Las atractivas publicidades sobre nuevas y atractivas urbaniza-
ciones nos sitúan ante «la otra ciudad», más amable y probablemente lugar de residen-
cia de las clases acomodadas: la periferia suburbana.
FIGURA 16.—Fotograma de Blade Runner. Visión futurista de Los Ángeles en 2019

2.2. DOS MILENIOS DE HISTORIA DEL URBANISMO: DESDE LAS CIUDADES PLANIFICADAS
DE LA ANTIGÜEDAD HASTA LA CIUDAD PREINDUSTRIAL
Las primeras ciudades surgieron hace aproximadamente 5.500 años. Mientras

el plano de la ciudad medieval es posible analizarlo a través de la herencia conser-
vada en muchas urbes actuales, la ciudad del Mundo Antiguo la conocemos fun-
damentalmente gracias a los escritos encontrados en obras de autores clásicos y a
los descubrimientos de la arqueología prehistórica y protohistórica. La crisis del
siglo XIII comenzó por ser una crisis de la ciudad. La abundancia de propuestas, de
textos y de prácticas urbanísticas de la Antigüedad declinó durante el Medievo.
Salvo contadas excepciones, desde finales del siglo XIII se crearon pocas ciudades
y las existentes apenas aumentaron en habitantes.
Los primeros indicios de la ciudad moderna se percibieron en el siglo XV y sus
modelos urbanísticos se alargaron hasta finales del siglo XVIII. A pesar de la pervi-
vencia de características medievales y de la recuperación del mundo clásico greco-
romano, la conservación y difusión de tratados urbanísticos de autores conocidos
inauguró una nueva etapa que sirve de tránsito hacia el urbanismo moderno. Fren-
te al anonimato generalizado del artista medieval, el Renacimiento se caracteriza
por un fuerte individualismo. El plano ideal es una aspiración presente en artistas
de la talla de Leonardo, Miguel Ángel, Rafael o Durero. El carácter monumental
de muchas ciudades europeas actuales se debe a las obras barrocas. Mientras tan-
to, las principales aportaciones urbanísticas españolas se desarrollaron fuera de sus
fronteras europeas. Las Leyes de Indias de 1573 proyectaron un proceso de urba-
nización reglado para las colonias americanas.
2.2.1. Los orígenes: Próximo Oriente, Egipto y la cultura Harappa
Probablemente, las primeras ciudades planificadas hayan sido las capitales de

reyes o gobernantes que, por prestigio o estrategia, deseaban construir una urbe a
imagen de su poder. Aunque es posible observar una cierta ordenación espacial
(organización viaria, división social del asentamiento, localización de los edificios
reales y religiosos, estructuras defensivas...) en las primitivas ciudades del Próximo
y Medio Oriente, no podemos hablar de ordenamiento reglado propiamente di-
cho. Las vías urbanas eran sinuosas e irregulares y los planos eran irregulares como
consecuencia del crecimiento espontáneo, orgánico de calles y viviendas. En Me-
sopotamia, las preocupaciones estéticas y las pautas de localización se limitaban a los
palacios y edificios religiosos (ziggurats) y se reservaba una arquitectura algo más di-
ferenciada para almacenes o tiendas, como fue el caso de la antigua Borsippa (siglo
VI a.C.), actualmente conocida como Birs Nimrud.
Los asirios fueron los primeros en utilizar la construcción de ciudades con el
objetivo de consolidar sus conquistas y los pioneros en el empleo de la malla
geométrica ortogonal en la estructura de sus nuevas urbes. E. Y. Galantay (1977)
defiende que las primeras ciudades con plantas geométricas perfectamente pla-
nificadas datan del siglo VIII a.C. La ciudad-palacio de Dur Sharrukin (hoy día
Khorsabad) dibujaba un cuadrado de 300 ha y el trazado de Zernaki Tepe (siglo

VIII a.C.) eran un perfecto tablero de ajedrez. De crecimiento de tipo orgánico, la
sumeria Ur de los Caldeos se estructuraba en tres partes: la antigua ciudad amura-
llada, el recinto sagrado (temenos) y la ciudad exterior. Los únicos intentos de
planificación preconcebida se delatan en la alineación rectilínea llevada a cabo en
el temenos durante el reinado de Nabucodonosor (hacia el 600 a.C.). La legendaria
Babilonia, capital de Hammurabi, se remonta al 2000 a.C., pero el plano de la
ciudad que conocemos es mucho más tardío (605-561 a.C.). Babilonia formaba un
enorme rectángulo de una veintena de kilómetros (2.500 por 1.500 metros), rodea-
da por una doble muralla y dividida en dos partes iguales por el cauce del Éufrates.
Las calles eran largas y rectas y las murallas se cortaban en ángulo recto, pero el
plano en retícula no se extendía por toda la ciudad (Benevolo, 1977).
CUADRO 7.—Descripción de la ciudad de Babilonia por Herodoto (siglo V a.C.)1
Está situada en una gran llanura, viene a formar un gran cuadrado cuyos lados tienen
una extensión de 120 estadios, de manera que el perímetro de la ciudad es de cuatrocientos
ochenta... Primero la rodea un foso profundo y ancho, lleno de agua. Luego, la ciñen
unas murallas de anchura de cincuenta codos reales y una altura de 200 codos... En lo alto
de la muralla también fabricaron, a un lado y a otro, unas casamatas de un solo piso; y
entre ellas dejaron espacio para el paso de un carro de combate. En el perímetro de los
muros hay cien puertas de bronce, con sus quicios y umbrales del mismo metal... La
ciudad está dividida en dos sectores por el río llamado Éufrates, ... ...La ciudad está llena
de casas de tres y cuatro pisos, está dividida en calles rectas, tanto las que siguen paralelas
al río, como las transversales... en medio de cada uno de los dos sectores de la ciudad se
levanta un edificio fortificado; en un lado está el palacio; y en el otro, un santuario que
todavía existe en mis días... En la parte central del santuario hay edificada una torre ma-
ciza de un estadio de altura y otro de anchura; sobre esta torre hay superpuesta otra torre
y otra más sobre esta última, hasta un total de ocho torres. En la última torre se levanta
un templo; en él hay un gran lecho, soberbiamente preparado y a su lado una mesa de oro.
No se ve allí estatua alguna y nadie puede permanecer de noche, salvo una mujer natural
del país...
La escasez de restos arqueológicos sobre las ciudades egipcias contrasta con su

impresionante legado monumental civil y religioso. No obstante, está científica-
mente aceptada la existencia de ciudades al menos tan antiguas como las sumerias.
El primer caso de ciudad egipcia que ha utilizado el plano geométrico fue en un
campamento obrero de unas 8 ha denominado Kahun (2670 a.C.), que parece ha
sido ocupado durante tan solo veintiún años. El trazado viario respondía a esque-
mas ortogonales y las manzanas residenciales se reproducían de manera casi idén-
tica paralelas unas a las otras. La arquitectura de las viviendas obreras de una
misma categoría era exacta entre ellas. Una de las ciudades egipcias mejor conoci-
1
A pesar de la excepcional fuente escrita proporcionada por Herodoto, el texto está cargado de
excesos. Por ejemplo, teniendo en cuenta lo que mide cada estadio, el tamaño de la ciudad sería de 85
km o los 200 codos de altura de las murallas se corresponderían con unos 89 metros.
das y más interesantes para la historia del urbanismo es Akhetatón (1475-1358 a.C.).
Situada en el lugar de Tell el-Amarna, la nueva capital mandada construir por el fa-
raón-dios Akhenatón (Amenhotep IV), fue levantada para huir de las presiones
sacerdotales que encontraba en la anterior capital del imperio (Tebas) y como me-
dio de control político de sus habitantes (los obreros cualificados). Fue ocupada
únicamente durante unos cuarenta años, ya que dos años después de la muerte de
Akhenatón, el faraón sucesor regresó a Tebas y Tell el-Amarna fue abandonada.
Probablemente es la única urbe egipcia construida a partir de un plan unitario de
urbanismo (Vercelloni, 1996). El plano dibuja un desarrollo urbanístico lineal a lo
largo del Nilo, estructurado en base a tres arterias principales paralelas al río que,
a su vez, enlazaban las diversas zonas entre sí (Morris, 1984). La retícula, que se
desarrollaba solo en una pequeña parte, estaba compuesta por un recinto cercado
y de planta cuadrada ocupado por hileras de casas iguales (salvo la del capataz) y
separadas por estrechas calles.
Las primeras manifestaciones de una regulación consciente de la construcción
urbana se han producido en Mesopotamia, pero la consistencia de la práctica ur-
banística alcanzó niveles de desarrollo superiores en las ciudades de la cultura
Harappa (2154-1750 a.C.), en el valle del Indo. La forma urbana de sus ciudades
conservaba una estructura similar entre ellas, dando la sensación de estar ante un
plano tipificado previamente. La ciudad estaba estructurada en dos partes princi-
pales. En una zona elevada se erigía una ciudadela situada al poniente y rodeada de
un recinto amurallado con objetivos defensivos (medio de protección ante las cre-
cidas fluviales y refugio de la población ante invasiones). Separada de esta y rodea-
da solo en ocasiones por una nueva cerca se situaba la ciudad baja, que constituía
el núcleo urbano principal. El plano de esta era ortogonal formando una retícula
rectangular más o menos regular estructurada por calles principales con orienta-
ción norte-sur y este-oeste que conducían a la ciudadela (Morris, 1984). La diver-
sidad tipológica de viviendas y la sofisticación de infraestructuras higiénico-sanita-
rias descubren el alto grado de desarrollo de esta cultura. Los interrogantes sobre
la decadencia de esta cultura son casi tan importantes como las dudas sobre su
mundo urbano. Las ciudades más importantes y sobre las que tenemos más docu-
mentación son Harappa, Kalibangan, Lothal y sobre todo Mohenjo-Daro.
2.2.2. El urbanismo en el mundo griego
«Hipodamo de Mileto, hijo de Eurifón, inventor de la división de las ciuda-

des en calles, que aplicó al Pireo...», escribe Aristóteles en Política. Pero a estas
alturas parece ya asumido el error que llegó a situar a Hipodamo de Mileto como
el creador del planeamiento urbano. Ni tan siquiera parece que el urbanismo
haya tenido un padre griego, sino más bien un sacerdote anónimo de la antigua
India. Sobre urbanismo, como ciencia adecuada para alcanzar la ciudad ideal, se
atrevieron a reflexionar pensadores de la talla de Aristóteles (Política) y Platón
(Las Leyes).
Una de las grandes aportaciones de Grecia a la historia de la ciudad fue la de-
finición y desarrollo de la polis (ciudad-estado), pero no la única. Hasta después
del período arcaico las ciudades griegas no se rodearon de murallas. En Oriente,

las cercas eran el elemento del cual partía la ciudad. En cambio, la ciudad griega
crece del interior al exterior, de las viviendas y del templo hacia los territorios cons-
truidos menos compactos de la ciudad-estado. En ningún caso, las murallas son el
elemento constitutivo de la polis (Rossi, 1986). Por influencia griega, esta conjun-
ción ciudad-territorio fue desarrollada por el urbanismo romano.
El planeamiento griego no seguía estrictamente unas normas urbanísticas aca-
démicas y el débil corpus teórico estaba dirigido por objetivos prácticos. Lo estéti-
co era una cuestión secundaria. Sin embargo, el crecimiento orgánico de la ciudad
en Grecia no es ilimitado y así, cuando un asentamiento estable alcanzaba lo que
consideraban su máximo nivel de desarrollo, su expansión se paralizaba. En esta
situación, era preferible añadir un nuevo sector, normalmente planificado, a la
ciudad antigua o incluso crear una nueva ciudad en una colonia. Estas nuevas ur-
bes nacían con el objetivo de consolidar las conquistas, canalizar el crecimiento
demográfico, propiciar la descongestión de otras ciudades importantes y controlar
territorios de valiosos recursos. Esta doble actitud es una muestra de la opción del
crecimiento orgánico o de la planificación según nos situemos en la metrópoli (pe-
nínsula helénica) o en las ciudades coloniales fundadas a lo largo del Mediterrá-
neo. Los griegos dieron el nombre de paleopolis a la ciudad vieja (crecimiento or-
gánico) y de neopolis (planificada) al área nueva. Entre las ciudades de crecimiento
orgánico destacan Mecenas, Tirinto, Delas y Atenas. Las primeras ciudades griegas
con plano ortogonal se han encontrado en las colonias fundadas en la Magna Gre-
cia (Sicilia y sur de Italia) a mediados del siglo VIII a.C. Del siglo VI a.C. son Olbía,
Siracusa y Selenios, y ya posteriores Olinto, Agrigento, Paestum, Nápoles, Pompe-
ya, etc. Pero son Mileto y Priene las urbes planificadas mejor conocidas.
CUADRO 8.—La «ciudad ideal» en el urbanismo griego
La teoría urbanística tuvo sus antecedentes durante Pisístrato, pero alcanzó un

corpus importante en la época de Pericles. En la Grecia del siglo IV a.C. se abordó el
estudio de la teoría urbanística desde una doble perspectiva procedente de la Filosofía
y la Medicina. En todos los casos, para los grandes pensadores de la época la ciudad
ideal era una ciudad planificada. Platón planteaba para el urbanismo la teoría de una
organización necesaria donde, en cierta medida, lo planificado es síntoma de desarro-
llo: Todo cuanto se haga en la ciudad, según el orden y la dirección de la ley, no puede por
menos que producir buenos efectos, mientras que lo que no está regulad agravia a la mayor
parte de los demás reglamentos («Las Leyes»).
En «Política», Aristóteles elabora detalladas propuestas para la planificación de la
ciudad: emplazamiento, condiciones de la vida social, necesidades defensivas, higiene
y salud pública e incluso de zonificación entre los espacios destinados a ocupar las ac-
tividades económicas (plaza de mercado) y las políticas (plaza pública): La ciudad debe
ser, a la vez, continental y marítima y en relación con los restantes núcleos del territorio...
Por lo que hace a la disposición de las habitaciones o viviendas particulares, será más
agradable y, por lo general, más cómoda si se alinean regularmente a la moderna, de acuer-
do con el sistema de Hipodamo... Siendo la primera condición la salud de los habitan-
tes y radicando esta ante todo en la orientación y en la posición de la ciudad y, en segundo

lugar en el uso de aguas salubres... ...No se consentirá nunca que la plaza pública se man-
che dejando tener en ella a los artesanos, a los labradores y todo individuo de esta clase...
...Lejos de esta plaza, y bien separada de ella, estará la destinada al tráfico (mercado)...
(«Política»).
El determinismo asociaba la Medicina a la construcción de nuevas ciudades. Desde
el punto de vista de la higiene, dice: Cuando en una ciudad están trazadas las calles para-
lelamente en longitud y latitud, unas dispuestas en directa alineación del naciente al po-
niente y otras de norte a sur... ...sin que el más pequeño edificio se yerga interceptándose
los arrabales y ejidos despejados, todo ello hará que la ciudad esté bien oreada y saneada
por una feliz exposición al Sol y a los vientos... («Tratado de Aires, Aguas y Lugares»)
La organización interna de las ciudades coloniales griegas, sobre todo desde

principios del siglo V a.C., se instruyó en base a un método sistemático articulado
entorno al plano en retícula. En Los Pájaros, Aristófanes ridiculiza al matemático
Metón cuando este mostró como ejemplo de ciudad planificada una de plano circu-
lar. Estas ciudades coloniales estaban trazadas según un diseño geométrico, tanto a
escala del edificio como de la ciudad. En ellas, era habitual que las calles estuviesen
trazadas en ángulo recto, con las vías principales orientadas en sentido longitudinal
y un mayor número de calles secundarias que las cortaban transversalmente. El re-
sultado es una composición de manzanas y uniformes que, ocasionalmente, perdían
la regularidad con el objetivo de adaptarse a las formas topográficas.
CUADRO 9.—Breve descripción urbana de Alejandría y Bitinia según Estrabón (Geografía)
El terreno en que fue edificada la ciudad de Alejandría tiene la forma de una clámide,
los dos lados largos de la clámide están representados por la ribera del mar y por la orilla
del lago y su mayor diámetro pueden medir bien treinta estadios (5.238 m), mientras que
los otros dos lados, considerados a lo ancho, están representados por dos istmos o angostu-
ras de siete u ocho estadios cada uno (1.243-1.420 m), y se extienden desde el lago hasta
el mar. Por doquier se halla la ciudad cruzada de calles, por las que pueden circular holga-
damente carros y caballos; dos de estas calles, más anchas que las demás, se cruzan perpen-
dicularmente. A su vez, los magníficos jardines públicos y los palacios de los reyes, cubren
la cuarta parte, si no la tercera, de la superficie total. La ciudad de Bitinia en forma de
cuadrado, mide dieciséis estadios (2.832 m) en redondo. Tiene cuatro puertas; situada en
llanura, está dividida por calles que se cortan en ángulo recto, de tal suerte que desde una
calle situada en el gimnasio que ocupa el centro de la ciudad, pueden verse las cuatro
puertas...
La ciudad griega aportó al urbanismo mucho más que la generalización de un

tipo de plano. Ya desde la época clásica pero sobre todo en la helenística, muchas
de las más importantes urbes contaron con unos bien articulados servicios públi-
cos municipales con funciones de policía urbana y disciplina urbanística, con el
objetivo de mantener el buen funcionamiento de la ciudad. Para esto era conside-
raban imprescindible potenciar la higiene pública y proteger los espacios públicos

de la usura privada. La ciudad ideal en Platón y Aristóteles proyecta la existencia
de una especie de inspectores para facilitar el buen funcionamiento de la ciudad.
Platón nos habla de los astynomos o ediles a los que se les encomendaba la función
de controlar que la propiedad privada no usurpase espacios de la vía pública y de
dirigir el servicio de limpieza de la ciudad, y de los agoranomoa, una especie de
regidores de los mercados. La figura de los astynomos también aparece en la ciu-
dad de Aristóteles que, entre otras, tenían funciones de vigilancia de los basureros,
control de las obras privadas para que no usurpen vía pública, evitar que no se cons-
truyan desagües voladizos que viertan agua a la calle y se abran puertas a la vía co-
mún, etc. (Homo, 1956). Estos servicios municipales existían en muchas ciudades
griegas como Esparta, Argos, Megara, Egina, Tenaro, Creta, Cos, Delos, pero sobre
todo en Atenas y en las capitales orientales durante el período helenístico (Alejan-
dría, Antioquia y Pérgamo). Una inscripción conservada en una columna en Pérga-
mo relata que entre las funciones de los astynomos y sus auxiliares los amphodarcas
(ediles de distrito) estaban la de obligar a los propietarios a que derribasen aquellas
construcciones que usurparon terreno al espacio público (Homo, 1956).
Aunque no fue la primera ciudad con estructura planificada, la impronta que
ha dejado Mileto en la historia del urbanismo está ampliamente reconocida. Unos
veinte años después de ser destruida por los persas en algún año entre 479 y 466
a.C. se acometió su reconstrucción planificada. La misma fue encargada al milesio
Hipodamo. La estructura adoptada fue la de la extensión de una retícula que
ocupaba toda una península rocosa situada sobre el mar Egeo. El perímetro de la
urbe no seguía una figura regular y las parcelas acababan de manera irregular,
adaptándose a las formas del terreno. Las murallas no estaban adosadas a las par-
celas del terreno por lo que dibujaban un trazado irregular. Las áreas funcional-
mente especializadas de edificios civiles y religiosos no organizaban globalmente el
conjunto (Benevolo, 1977), se distribuían o alojaban en manzanas normales no je-
rarquizadas. Además, Hipodamo intervino como un auténtico urbanista cuando
proyectó una división funcional de la ciudad en varias áreas: civil, religioso y co-
mercial. En su ciudad es posible distinguir las zonas destinadas a albergar las vi-
viendas, el comercio, los equipamientos culturales y de ocio, los templos religiosos,
etc. La planta en retícula fue aplicada por Hipodamo en El Pireo, la colonización
de Thurii en el sur de Italia y probablemente en la nueva ciudad de Rodas.
Aristóteles contribuyó a difundir espacial y temporalmente la planta en retícu-
la planificada por Hipodamo para Mileto. Desde esta reconstrucción, el plano
ortogonal se generalizó en otras nuevas fundaciones, desde Occidente (Magna
Grecia, Galia o Hispania) a Oriente (Capel, 2002). Tras la muerte de Alejandro
Magno, los países de Oriente Medio recogieron la tradición helenística de cons-
trucción de ciudades siguiendo trazados ortogonales. Una excepción interesante
fue lo sucedido en Persia, que mantuvieron una vía autóctona. La planta de las
nuevas ciudades dibujaba formas circulares, en ocasiones creando círculos perfec-
tos. Fueron los casos de Ctesifonte (129 a.C.) y Gur (226 d.C.) (Galantay, 1977).
Los restos del mundo urbano griego en España son escasos. Y, como sucedió
con los fenicios, estos asentamientos funcionaron principalmente como puestos
comerciales. Sobre Hemeroskópeion (próximo a Denia) y Mainake (cerca de Vé-
FIGURA 17.—Plano de Mileto
Área Comercial
Área Civil
Área Religiosa
0 100 200 300 400 500m
Fuente: Benevolo, 1986.
lez Málaga) tenemos escasas referencias, aunque es significativo cómo Estrabón

resaltó la regularidad de la planta de esta última. Mejor documentada está Empo-
rion (Ampurias), si bien lo que conservamos proviene fundamentalmente de la
ciudad helenístico-romana. La planta dibuja un trazado irregular predominante.
Los escasos signos geométricos es probable que procedan de la planta colonial
primitiva. Se componía de una calle principal dirección norte-sur y de varias trans-
versales. La plaza situada en el centro de uno de los cruces se intuye que debía de
ser el ágora (García y Bellido, 1968).
2.2.3. El urbanismo durante el Imperio Romano
Con frecuencia, muchos textos históricos no hacen una justa valoración del
urbanismo romano. Es habitual que lo desprestigien insistiendo sobre la costum-
bre romana de repetir modelos griegos y su escasa brillantez como arquitectos
frente a su reconocido valor como ingenieros. Es verdad que fue en Grecia donde
encontramos los fundamentos básicos sobre la constitución de la ciudad, pero no
es menos cierto que los principios generales sobre el urbanismo, y por tanto la idea
de construir ciudades según un esquema lógico, se desarrolló ampliamente en

Roma (Rossi, 1986). Las nuevas ciudades respetaron los trazados reticulares clási-
cos y, aunque de origen griego, en Roma se formalizó definitivamente el proceso de
urbanización; los romanos propusieron modelos de jerarquía urbana según la fun-
ción de las ciudades en la escala regional y desarrollaron completas vías de comu-
nicación para el control territorial del imperio.
De Architectura Libri Decem, autoría de Vitruvio, es la más importante obra escri-
ta para el estudio de la teoría urbanística durante el Imperio Romano y está conside-
rada la contribución de urbanismo más completa de la antigüedad clásica. La ciudad
ideal de Vitruvio no es una utopía social, sino un modelo formal preocupado por los
espacios destinados a las clases dirigentes. El plano repite formas geométricas y un
recinto circular amurallado rodea la urbe. La dirección de los ocho vientos divide la
ciudad en ocho partes. Con esto se recuperaron tradiciones antiguas de respeto al
número ocho (división natural del círculo en múltiplos de cuatro) como la Torre de
los Vientos de Atenas (dividida en ocho divinidades) y el «hígado de bronce etrusco»
de la Biblioteca de Piacenza (en dieciséis partes) (Rosenau, 1986). Como en Platón,
la proyección de su ciudad ideal tenía la necesidad de responder, mediante una forma
circular, a los conceptos de armonía, regularidad y espacio cerrado.
La urbanización jugó un papel fundamental para el control político del Imperio.
Las revueltas auspiciadas por los pueblos sometidos eran muy difíciles de subyugar
únicamente con estrategias militares. Un medio más efectivo fue la integración de la
población autóctona a la cultura romana y, para esto, se equiparó romanización con
urbanización. Las aldeas conquistadas fueron urbanizadas como auténticas ciudades
romanas y sus clases dirigentes eran invitadas a participar de su cultura y de ciertas
ventajas comerciales. El tamaño de la ciudad no establecía el rango urbano y, por el
contrario, las poblaciones del Imperio podían clasificarse en tres tipos según su cate-
goría, su relación con Roma y su estatus de ciudad. Las coloniae eran asentamientos
que, aliados de Roma y fundados por los romanos, disfrutaban de estatus y privile-
gios plenos. Los municipia eran centros tribales de cierta importancia que poseían un
estatus foral pero cuyos habitantes solo se beneficiaban parcialmente de la ciudada-
nía romana. Los civitates eran capitales de mercado y centros administrativos de las
circunscripciones tribales que se mantenían con formas romanizadas (Morris, 1984).
La urbs era el centro de la civitas (equivalente a la ciudad-estado griega), estructura
de la organización económica y social de una municipia romana. Las ciudades fun-
dadas por los romanos eran de extensión variable, aproximadamente entre las 15 y
200 ha. Después de Roma, las ciudades italianas mayores fueron Capua (180 ha),
Milán (133 ha) y Bolonia (83 ha). Fuera de Italia, Leptis Magna alcanzó las 400 ha,
Tréveris, 285 ha y Nimes, 200 ha La densidad de población variaba entre los 250 y
500 habitantes por hectárea. No obstante, a medida que crecen las mayores ciudades
del imperio, en la civitas se pierde aquella neta diferenciación entre la urbs y el rus
sancionada por las murallas (Sica, 1977).
Como en culturas anteriores, el urbanismo proyectado en las ciudades funda-
das en las provincias contrastó con el crecimiento orgánico de la capital del impe-
rio. Los más de 1.200.000 habitantes que alcanzó Roma en el siglo II d.C. contribu-
yeron a divulgar su carácter caótico y desordenado. El extenso territorio imperial,
hasta el momento predominantemente rural, fue ordenado por medio de la cons-
FIGURA 18.—Plano de la ciudad ideal para Vitruvio
Fuente: Rosenau, 1986.
trucción de ciudades que sirvieran para el control económico, político y militar.

Aunque existen ejemplos de importantes colonias civiles (como, por ejemplo, Co-
lonia), las más conocidas son las que se desarrollaron a partir de los castra, los
campamentos fortificados de legionarios. En principio, estos fueron proyectados
como asentamientos provisionales, pero muchos de ellos se convirtieron en defini-
tivos dando lugar al desarrollo de importantes ciudades. Los principios urbanísti-
cos que regían el levantamiento de nuevas plantas eran similares entre ellos pri-
mando, en todos los casos, la tradición hippodámica del plano reticular. Una vez
los romanos conquistaban un pueblo fue común la aplicación de esquemas ortogo-
nales al plano originario de las aldeas o a las nuevas áreas de extensión del asenta-
miento. Así, la trama ortogonal era la habitual en las coloniae y en los municipia y,
en menor medida, en las ciudades indígenas o civitates.
El perímetro de las ciudades romanas planificadas era cuadrado o rectangular,
y no circular como había teorizado Vitruvio. La geometrización del suelo se apli-
caba por completo al espacio intramuros. Ahora bien, cuando la ciudad superaba
sus límites, la expansión no seguía ordenamiento urbanístico alguno. Tal y como se
puede observar en Timgad, los suburbios crecían de manera desordenada en el
exterior de las cercas. El perímetro interior estaba estructurado en base a dos ejes
principales (el decumanus maximus atraviesa el centro de la ciudad y el cardo maxi-
mus corta de forma ortogonal al decumanus en dos tramos), que se cruzaban en un
punto determinado, considerado el centro ideal de la colonia. Otras calles secun-

darias completaban el plano en damero formando las denominadas insulae o man-
zanas de viviendas. En el centro de la ciudad, localizado en una de las esquinas del
punto de intersección de las dos calles principales, se situaba el foro (equivalente
al ágora griega), y cerca de este estaban el templo mayor, el teatro y los baños pú-
blicos. El anfiteatro se localizaba habitualmente fuera de la ciudad, inmediatamen-
te a continuación de las murallas, debido a la necesidad de contar con una pen-
diente para el levantamiento de las gradas de asientos (Morris, 1984).
La construcción de una ciudad romana no se consideraba concluida hasta que
la misma contase con las infraestructuras y equipamientos mínimos que le corres-
pondiesen en relación con su número de habitantes. Acueductos, termas, estadios,
teatros, etc. no solo eran un símbolo de prestigio y riqueza, sino que eran elemen-
tos imprescindibles para completar el proceso de urbanización. El excepcional
desarrollo de los servicios públicos municipales en Roma tiene mucho que deber a
los antecedentes griegos. Probablemente normas como la ley Julia Municipales esté
directamente influida por aquella otra ley helenística elaborada en Pérgamo. Du-
rante el período de la República se resolvieron muchos de los problemas más im-
portantes que afectaron al urbanismo: servicios de aguas y alcantarillado, veeduría,
tránsito, aprovisionamiento y asistencia pública. Entre estas medidas, es curioso
resaltar el precedente romano, hoy en día tan común, de cubrir basureros y locali-
zar en su superficie parques y jardines públicos. Esta intervención fue llevada a
cabo en el Esquilino por Mecenas. En el Esquilino estaban los denominados puti-
culi (pozos o cavernas donde se arrojaban los cadáveres de los esclavos, indigentes
e incluso animales) y los basureros de desperdicios y residuos de la ciudad. Augus-
to ordenó que una parte de estas zonas fueran recubiertas por una capa de tierra
de más de siete metros y que sobre ella se creasen jardines, dando lugar a los deno-
minados jardines de Mecenas. Obras de este tipo se acometieron también en otros
cementerios (Villa Aurelia), y fueron el origen de otros muchos jardines como los
de Epafrodito, de Torcuato, de los Licinos, etc.
Timgad es una de las muestras más puras del urbanismo imperial romano ba-
sado en la retícula (Morris, 1984). Sobre el actual territorio de Argelia, la ciudad
legionaria colonia Marciana Traiana Thamugadi fue construida ex novo por los ve-
teranos de la Tercera Legión Augusta aproximadamente en el año 100 d.C., duran-
te el gobierno del emperador Trajano. La sencillez esquemática inunda su concep-
ción urbanística. La planta dibujaba un cuadrado casi perfecto sobre una superfi-
cie total de 355 m. La ciudad se estructuraba en cuatro partes iguales y cada una
de ellas contenía 36 insulae cuadradas de 20 metros de lado. La retícula estaba
formada por once calles en cada dirección que se cortan dando lugar a esas 144
insulae (36 por parte). Casi una cuarta parte de las manzanas se reservaron para
albergar edificios públicos. En general, cada uno de estos ocupaba una manzana
entera, aunque el foro (con los anexos necesitó un total de 11 insulae) y el teatro
(8) se apropiaron más de una. El decumanus maximus ocupaba una posición me-
diana de la que, en su extremo sur, parte el cardo maximus. Las calles principales
eran más anchas y estaban mejor pavimentadas y ornamentadas. Sin embargo, el
crecimiento de la ciudad planificada fue de tipo orgánico, por medio de suburbios
que se iban anexionando a la planta ortogonal.
A finales del siglo IV d.C., Teodosio divide el imperio en dos mitades. La occi-
dental situó su capital en Ravena y la oriental en Constantinopla. Estas ciudades se
pueden considerar las dos últimas grandes creaciones urbanas de la Antigüedad
(Benevolo, 1977). No obstante, la larga tradición urbanística romana superó el
desmantelamiento del Imperio. Muchas de las ciudades fundadas por los romanos
en la parte occidental, sobre todo las desarrolladas a partir de los castra, continua-
ron funcionando como importantes centros urbanos durante la Edad Media e in-
cluso en siglos posteriores. Fundaciones romanas como Londres, París, Colonia o
Viena actualmente conservan en su interior rasgos de la antigua trama romana
(cardo y decumanus).
Aunque muchas ciudades españolas tienen su origen en la época prerromana,
fue durante el dominio de Roma cuando comenzaron a aplicar criterios urbanísti-
cos. Unas urbes que fueron ocupadas principalmente por veteranos de las legiones
romanas (o emeriti) y, en el menor número de casos, con civiles procedentes de la
misma Roma. Habitualmente las nuevas urbes se situaban cerca de los núcleos
indígenas, fue común que estas fueran absorbidas por las ciudades coloniales pri-
madas desde el Imperio. Según García y Bellido (1968), en España se crearon 34 o
35 colonias romanas durante el período de dominio militar, nueve colonias con el
gobierno de César, otras tantas de derecho latino y entre quince y veinte con Au-
gusto. Muchas ciudades fundadas por los romanos conservaron los nombres indí-
genas (Corduba, Tarraco, Carthago Nova, Emporion, Barcino, etc.). Entre aque-
llas creadas ex novo sobresalen Italica, Graccurris, Emerita, Caesar Augusta, Po-
llentia, Valentia o Metellinum. Las excavaciones arqueológicas nos enseñan el
predominio del plano en retícula fundamentalmente en aquellos núcleos que no
tuvieron que respetar formas preexistentes. Montero (1996) destaca a Caesarau-
gusta (25-23 a.C.) como ejemplo de ciudad nueva, con trazado urbano planificado
que sigue las reglas de los campamentos militares. Otras de características similares
son Italica, Augusta Emerita, Legio Septima, Barcino, Calagurris, Pompaelo y,
aunque discutido, Corduba. A pesar de contener esquemas regulares, Emporiae,
Lucus Augusta y Asturica Augusta tuvieron que adaptarse parcialmente a la irre-
gularidad de trazados preexistentes.
2.2.4. La ciudad medieval planificada
La caída del Imperio Romano en el siglo V vino acompañada de una profunda

crisis del mundo urbano en Europa. Las formas romanas heredadas perdían pro-
gresivamente sus esquemas planificados. Casi cinco siglos de desurbanización has-
ta que, a comienzos del siglo X, la estabilidad política y el desarrollo comercial sir-
vieron de impulso para el renacimiento urbano. La mayoría de los cascos antiguos
de las ciudades europeas de la actualidad provienen de configuraciones urbanas
medievales. Los planos urbanos medievales forman parte de la trama urbana ac-
tual, son espacios residenciales y centros de actividad fundamentales para la valo-
rización del paisaje y el desarrollo cotidiano de la vida urbana contemporánea.
La proliferación de ciudades de nueva planta fue decisiva para el renacer urba-
no. Se calcula que entre 1100 y 1400 se crearon más de 1.500 ciudades nuevas en
Europa. Factores políticos, militares, económicos e incluso religiosos, pensemos

que para Santo Tomás de Aquino la fundación de nuevas ciudades era una de las
obligaciones de todo príncipe cristiano (De Regime Principorum y Summa Theolo-
gica), explican que durante el siglo XII se duplicase el número de ciudades en Eu-
ropa central y septentrional. Al boom fundacional del siglo XIII le sucedió un serio
estancamiento en el siglo XIV. La proliferación de epidemias y sobre todo la peste
negra de 1348-1349 diezmó la población y redujo la demanda de nuevas comuni-
dades. En su lugar, la praxis urbanística se dirigió, aunque sin demasiada intensi-
dad, hacia la renovación y ampliación de los núcleos existentes.
La ciudad medieval no establece modelos formales, pero en ella es posible
identificar una serie de elementos urbanos que la caracterizan: la muralla, las calles
jerarquizadas y organizadas de tal manera que forman un espacio unitario, el mer-
cado y la iglesia y su plaza. Con la excepción de la Europa central al este del Elba,
las ciudades de origen romano, los burgos y los asentamientos aldeanos de rápido
crecimiento aumentaron su tamaño sin seguir esquema ordenador alguno. La pla-
nificación formal, guardada y experimentada primero en las administraciones mo-
nacales medievales, se desarrolló en distintos tipos de ciudades nuevas con objeti-
vos sobre todo de colonización. Por un lado, el prototipo de ciudad ideal medieval
más ambicioso y mejor conservado se desarrolló a partir del proyecto elaborado
para el monasterio carolingio de Saint-Gall (siglo IX). Probablemente, se creó con
la intención de servir de ejemplo general para la construcción urbana. Planta rec-
tangular y regularidad son sus señas de identidad (Rosenau, 1986). Por otro, entre
las ciudades de nueva planta, las más conocidas son las bastidas, pero hay otras
como las urbes nacidas con fines comerciales en el Reino Unido o Alemania, las
ciudades de colonización en Alemania oriental y las auspiciadas por los duques de
Zähringen. Aunque reconociendo ciertas particularidades, algunos autores inclu-
yen en este grupo a las poblaciones creadas por los reyes cristianos en España para
consolidar las conquistas hechas a los musulmanes en la península Ibérica.
La bastide, de significado equivalente a plaza fuerte, es una ciudad pequeña fun-
dada de forma voluntaria por una autoridad pública con el objetivo de repoblar o
reconquistar, por lo tanto entendida en un principio como un asentamiento de tipo
militar. No todas las bastidas estaban erigidas sobre emplazamientos nuevos y, en
ocasiones, se adaptaron a otros núcleos aldeanos existentes. Con la excepción de
Montauban (1144), se fundaron entre los años 1220 y 1374. Aunque se han encon-
trado ejemplos similares en otros territorios (Inglaterra, Gales, Navarra y Aragón, etc.),
su configuración primitiva responde a un modelo original del suroeste de Francia,
lugar donde se han contabilizado la fundación de hasta trescientas bastidas (Zoido,
De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). El trazado urbano respeta esquemas geomé-
tricos. Un sistema reticular de subdivisión rectilínea de las parcelas que da lugar a un
plano rectangular, con forma de damero, con uno o dos ejes principales. En ningún
caso la bastida tiene plano radial o en estrella. La sucesión reticular y ordenada de
calles y manzanas edificadas solo se veía interrumpida por la presencia de un espacio
libre central, sustraído a la edificación y que ocupaba normalmente el espacio de
varias manzanas, destinado a albergar la plaza pública (Zoido, De la Vega, Morales,
Mas y Lois, 2000). Una innovación planimétrica importante si tenemos en cuenta
que, en las urbes no planificadas, la plaza era el resultado de un ensanchamiento de
FIGURA 19.—Aigües-Mortes: plano general y vista de la fotografía aérea reciente
Fuente: Morris, 1984.
las calles con las que mantenían una estrecha relación. En algunos casos, el plano
ortogonal se ceñía únicamente a una parte del núcleo. Frente a las plantas en forma
de tablero de ajedrez con mercado central, los planos de las bastidas fundadas desde
Apulia (Manfredonia, Cittaducale, etc.) hasta Gascuña (Monpazier) dibujan retícu-
las cuadriculadas con manzanas alargadas (Galantay, 1977).
Habitualmente las bastidas estaban amuralladas. La fortificación de una ciu-
dad rectangular, con una red viaria rectilínea, por medio de cercas circulares pro-
porcionó problemas importantes a la ingeniería militar, dada la necesidad de cons-
truir parcelas irregulares en los límites interiores de la muralla. Las soluciones fue-
ron variadas, desde la construcción de cercas más o menos circulares (Monflanquin
y Sauvaterre-de-Guyenne), a otras totalmente rectangulares (Aigües-Mortes y
Monpazier) o incluso, como en las inglesas Winchelsea y Kingston-upon-Hull, se
encerraban en cercas más o menos rectangulares pero con esquinas redondeadas
(Morris, 1984). Las bastidas francesas e inglesas no albergaban castillos en su inte-
rior y solo algunas francesas tenían iglesias que llegaban a funcionar como auténti-
cas ciudadelas. Aunque las bastidas eran asentamientos predominantemente agrí-
colas otras muchas dependieron del comercio. Por ejemplo, el importante número
de bastidas en la Gascuña francesa durante el siglo XIII se debe a la creciente de-
manda de vino clarete para la exportación (Beresford, 1967).
La toponimia revela claramente el origen de estas ciudades: Vileneuve, por su
novedad; Villefranche, por sus franquicias; Sauvaterre, por su seguridad; Beau-
mont o Montjoie, por su aspecto agradable, etc. (Zoido, De la Vega, Morales, Mas
y Lois, 2000). En España aquellas poblaciones con denominaciones que incluyen
los vocablos «salvatierra», «villanueva» o «villareal» se corresponden habitual-
mente con ciudades de nueva planta fundadas durante la Edad Media. Son los
casos de Villafranca y Villanueva (Navarra), Briviesca (Burgos), Vilarreal (Caste-
llón), Salvaterra do Miño (Pontevedra) y otras muchas del País Vasco como Salva-
tierra, Durango, Tolosa, Bermeo, Bilbao, Marquina, Guernica y Labastida.
Además de las bastidas, el medioevo conoció también una intensa actividad de

fundaciones urbanas bajo diferentes objetivos. Motivaciones comerciales (como
las inglesas) y militares (sobre todo las alemanas y las auspiciadas por los duques
de Zähringen) promueven nuevos asentamientos con trazados no siempre regula-
res. La fundación de ciudades, castillos y monasterios fue el sistema utilizado por
los Zähringen para consolidar el estado dinástico que crearon a ambos lados del
Rhin, en territorios que en la actualidad se corresponden con el sur de Alemania y
Suiza. Las doce ciudades fundadas respetaron una serie de criterios formales
y normas de planeamiento simples entre las que destacan la utilización de la parce-
la del caserío como módulo de planeamiento y el diseño de un plano con forma
ortogonal (retícula) de proporciones armónicas 2:3 y 3:5 (Morris, 1984). Offen-
burg, Freiburg im Breisgau, Villingen, Rottweil o Berna son algunas de estas ciu-
dades de Zähringen. Un elemento medieval tan característico como la plaza central
destinada al mercado fue progresivamente abandonada en estas fundaciones
Zähringias. La plaza de mercado localizada en el centro de un plano en damero se
consideró poco adecuada para el desarrollo de las actividades comerciales por
cuanto se dificultaba su acceso y, sobre todo, porque quedaba encerrada entre los
edificios más importantes de la ciudad. En su lugar, se optó por localizar el merca-
do en una calle principal, de 20 a 30 metros de ancho. Esta modalidad de mercado
lineal podía recorrer la urbe en toda su longitud, ya que crecería proporcionalmen-
te a las ampliaciones de la ciudad adaptándose a los nuevos barrios anexionados.
En el plano actual de Berna es posible visualizar perfectamente la primacía de esta
«calle comercial» y sus sucesivas ampliaciones.
La riqueza del proceso urbanizador durante la Edad Media en España es si
cabe uno de los más interesantes sobre todo por su diversidad ya que, a la adop-
ción de las corrientes urbanísticas procedentes del resto de Europa, se añaden las
nuevas configuraciones urbanas de las ciudades islámicas. Salvo excepciones, en
los territorios reinados por los musulmanes se eliminó toda la herencia antigua. La
construcción de ciudades se regía por una serie de normas, pero la urbe musulma-
na era básicamente una ciudad no planificada irregular. En el Islam no existe un
concepto de ciudad tan elaborado como en Grecia, Roma o el occidente medieval,
construido alrededor de un gobierno, unas leyes, una gestión o unas actividades
(Montero, 1996). Las ciudades no poseían órganos e instituciones municipales, ni
tampoco una autonomía capaz de proyectar su propio crecimiento. La ciudad mu-
sulmana plenamente constituida se regía por el esquema alcazaba-mezquita-zoco.
La sumisión de la vía pública al edificio se concretaba en la proyección de calles
transversales o radiales de trazado sinuoso, de las que a su vez partían otras aún
más estrechas y angostas, y así sucesivamente hasta llegar a los arrabales extramu-
ros. A diferencia de las cristianas no existían plazas centrales. En su lugar, el zoco
se celebraba en algunas calles que presentaban zonas ensanchadas. La importancia
concedida al núcleo familiar hacía que los barrios en los que se estructuraban las
ciudades funcionasen como pequeños núcleos independientes.
Los musulmanes también fundaron ciudades nuevas en la península Ibérica.
Nacidas para concentrar funciones militares, administrativas o de ocio, su objetivo
estaba en cumplir desempeños muy específicos, encomendados como comple-
mento a la ciudad principal a la que sirve. Se han contabilizado hasta diecisiete
ciudades enteramente nuevas y otras cinco que se desarrollaron sobre enclaves

preexistentes (Montero, 1996). En total, veintidós urbes de nueva planta: Calata-
yud, Calatrava la Vieja, Tudela, Murcia, Úbeda, Uclés, Talamanca, Madrid, Lleida,
Badajoz, Gibraltar, Azanalfarache, Almería, Medinaceli Qanat Amir, Ilbira, Madi-
nat al-Fath o Chalencas, Madinat al-Zahra, al-Buniyya o Algecira la Nueva, Sektan,
Madinat al-Zahira y una ciudad con nombre desconocido en la región de Toledo.
Ocho de estas ciudades no existen en la actualidad. Entre estas destacamos las que,
además de su función administrativa, servían de residencia y ocio del príncipe. Sus
cometidos le obligaban a actuar como auténticas ciudades-apéndice de la urbe
principal. Situadas a ambos lados de Córdoba, son ejemplos significativos Madinat
al-Zahira y Madinat al-Zahra.
La creación de nuevas ciudades planificadas con la adopción de planos ortogo-
nales fue común en los reinos cristianos. El esquema urbanístico de las bastidas fue
conservado como modelo para la fundación de poblaciones en España una vez fi-
naliza la Edad Media y exportado a América en el siglo XVI (Ordenanzas de Nueva
Población promulgadas por Felipe II en 1573). Algunos de los núcleos de repobla-
ción de los territorios reconquistados adoptaron trazados ortogonales planifica-
dos, sobre todo aquellos de fundación más tardía y los situados en regiones poco
urbanizadas. Sangüesa y Puente la Reina en Navarra son algunas de las primeras
pueblas que adoptaron planos ortogonales. Jaume I y sus sucesores aplicaron una
intensa política de fundaciones reales con objetivos repobladores y de atracción de
población mudéjar. Algunos de los mejores ejemplos del levante son Castellón y
Vilarreal, así como pueblos mallorquines (Llucmajor, Sa Pobla, Petra...) fundados
por Jaume II con finalidad colonizadora. Briviesca es habitualmente utilizada
como prototipo del trazado regular en las ciudades castellanas. La forma de las
urbes creadas o desarrolladas como consecuencia del esplendor del Camino de
Santiago adquiría estructuras lineales, por la supeditación de toda la ciudad a la
ruta jacobea.
Probablemente la Edad Media no haya sido el mejor momento para la elabo-
ración de teorías sobre la ciudad. No obstante, durante la segunda mitad del
siglo XIV teóricos españoles, entre los que destacan el fraile franciscano Francesc
Eiximenis (1340-1409) con su obra Suma de la política y el obispo Rodrigo Sánchez
de Arévalo (1404-1471), escribieron sobre un nuevo concepto de ciudad: bella,
noble y bien ordenada. Uno de los capítulos de Crestiá, de Eiximenis, lleva por tí-
tulo «Quina forma deu haver ciutat bella e be edificada». Este franciscano valen-
ciano propugnaba una ciudad de plano geométrico y regular, pero no tanto por su
mayor sencillez o mejor defensa sino por su belleza. Una aspiración de comodidad
y belleza similar a la voluptas estética presente en «De re aedificatoria» de León
Bautista Alberti, coetáneo de Eiximenis (Torres, 1968).
2.2.5. El urbanismo en la Edad Moderna (I): la utopía renacentista
El urbanismo medieval se desarrolló fundamentalmente en Europa central,

Francia, Reino Unido y la península Ibérica. En el siglo XV, la Toscana se convirtió
en el principal centro de difusión artística e intelectual de la época. El humanismo
del Renacimiento nació como una oposición al misticismo medieval y una reinter-
pretación de los principios estéticos de la Antigüedad. La idea renacentista de la
ciudad es racionalista. Desaparece toda motivación de orden religioso. Tres hechos
fueron claves para entender la arquitectura y el urbanismo de este período. En
primer lugar, la invención de la imprenta hacia 1450 y la publicación impresa de
los escritos de Vitruvio (arquitecto de la Roma de Augusto) en 1521, en especial su
De Architettura. En 1452, Leon Battista Alberti escribió De Re Aedificatoria reto-
mando las ideas del tratadista romano. En segundo término, la emigración hacia
Italia de los artistas griegos después de la toma de Constantinopla por parte de los
turcos otomanos en 1453. Para autores como Morris (2001), este fenómeno tuvo
una significación similar al exilio de arquitectos y diseñadores europeos desde la
Alemania nazi a los EE.UU. durante los años 30 (Walter Gropius, Mies van der
Rohe, Marcel Breuer, etc.). En tercer lugar, el comienzo de la expansión mundial
de la civilización europea. La colonización y conquista de territorios de ultramar
posibilitó a los europeos experimentar sobre amplios espacios vacíos sin urbanizar.
Un nuevo continente se incorpora al estudio de la teoría y la práctica urbanística:
América.
Durante estos cuatro siglos la teoría urbana fue ampliamente desarrollada. A
diferencia de la Edad Media, conservamos abundantes escritos completos que re-
flexionaron sobre su modelo de ciudad ideal, que adquirió todo su significado en
el siglo XV. Nombres de la talla de Alberti, Filarete, Leonardo da Vinci, Rafael,
Miguel Ángel, Durero, Moro, Scamozzi, Cataneo, etc., nos han dejado auténticos
tratados sobre la planificación de su ideal de ciudad. No obstante, La realidad no
fue tan prolífica. La arquitectura del Renacimiento fue incapaz de fundar o trans-
formar una ciudad (Benevolo, 1979). El importante crecimiento demográfico lo
absorbió la propia urbe mediante la proyección de nuevas áreas de expansión o a
través de modificaciones y reformas parciales. Entre las nuevas ciudades, primero
dominó la construcción de ciudades-fortaleza, pero con el tiempo recuperó su
protagonismo el esquema de planta ortogonal, sobre todo en las ciudades colonia-
les españolas y holandesas.
2.2.5.1. Principios de diseño urbano
En una sociedad secular y urbana como la renacentista, el debate sobre la ciudad

adquirió una importancia extraordinaria. En casi todos los casos, los humanistas la
estudiaron y planificaron desde una perspectiva ecológica. La ciudad se entendía
como un organismo que formaba un conjunto perfectamente diferenciable en base
a un modelo general de valor universal. Y el espacio urbano era percibido desde una
perspectiva unitaria e integral. Las calles, las plazas, los jardines eran elementos que
debían inscribirse en unidades superiores que, a través de una perfecta concatena-
ción de sus partes, permitiese formar una imagen de conjunto (Morris, 2001). La
ausencia de normas urbanísticas de obligado cumplimiento, las suple el urbanista
renacentista con el respeto a una teoría urbana depurada, de claro influjo humanista
y con la presencia de reminiscencias clásicas. El renovado interés por la antigüedad
clásica llevó, entre otros, al redescubrimiento de la Geografía de Ptolomeo.
La geometría, el número y el cálculo están presentes en toda la arquitectura y

el urbanismo toscano, y después europeo, desde el siglo XV. Un ejemplo de racio-
nalidad que fue aplicado tanto a las nuevas áreas de la ciudad como en los proyec-
tos de reforma interior. Como en toda la historia del urbanismo, el Renacimiento
también recurrió a la retícula. Este fue el sistema más comúnmente utilizado para
proyectar el crecimiento y la expansión urbana. Se trataba de incorporar nuevos
barrios con planos ortogonales perfectamente planificados a las antiguas ciudades
de crecimiento orgánico. El plano ortogonal no solo cumple con los objetivos ra-
cionalistas sino también satisface los ideales de uniformidad estética. Pero la gran
aportación renacentista fue la calle principal rectilínea. Un tipo de vía creada para
facilitar la movilidad entre las distintas partes de la ciudad, pero que también ser-
vía para articular y dirigir el crecimiento urbano. El primer ejemplo de este tipo de
calle es la Via Nuova de Génova (1470), considerada la manifestación urbanística
pionera del Renacimiento. Un tipo de intervención que ha dejado significativos
ejemplos desde la Edad Moderna hasta bien avanzado el siglo XIX: el sistema viario
de Sixto V en Roma, el de Napoleón III en París, el trazado de calles primarias
rectas de Washington, Regent’s Street en Londres, etc.
Las fortificaciones tuvieron también que responder a la artillería moderna. La
ingeniería militar renacentista influyó en la evolución de la forma, la organización
y el desarrollo urbano de muchas urbes e incluso en la fundación de algunas otras.
El perfeccionamiento de la pólvora y la aparición del cañón obligaron a muchas
ciudades a construir murallas más altas, sólidas y complejas y a ampliar la distancia
mínima de edificación fuera de las cercas. Destacamos entre las ciudades construi-
das ex novo o dirigidas a partir de la ingeniería militar a Nancy, Neuf Brisach,
Toulon, Le Havre, Naarden, Amberes, Nimega, Copenhague, Portsmouth, De-
vonport, etc. (Morris, 2001).
Por último, la ciudad renacentista introdujo en su entramado recintos espacia-
les al modo de grandes plazas, utilizadas como elementos simbólicos y representa-
tivos de la ciudad. Su cierre a través de edificios singulares y la localización de es-
tatuas o monumentos en su parte central contribuían a engrandecer su arquitectu-
ra. Son los casos de la Piazza del Popolo y Piazza de San Pietro en Roma; Potsdamer,
Leipzeger y Pariser Platz en Berlín; la Place de la Concorde y la Place des Victoires
en París; Picadilly Circus y Covent Garden en Londres; la Piazza de San Marco en
Venecia, etc.
2.2.5.2. Principales teóricos del urbanismo
La investigación sobre la ciudad adquirió una importancia desconocida hasta

la fecha. En primer lugar, se hacía necesario construir una teoría que estuviese en
condiciones de ascender en la escala desde el edificio hasta el tejido urbano. Se-
gundo, se asumió la necesidad de que esa teoría era consecuencia de competencias
especializadas que, por este motivo, debían ser elevadas al rango de disciplinas li-
berales. Por último, la ciudad fue concebida como ciudad objetiva y diseñada
(Francheti, 1984). Es decir, es posible encontrar un único método proyectual con
valor universal aplicable tanto a la arquitectura como a la ciudad, con fórmulas
didácticamente eficaces y con capacidad para difundirse. Estos hechos explican el

por qué las propuestas de ciudades proyectadas por los arquitectos toscanos se
elevan al nivel de «ciudades ideales».
El descubrimiento y posterior difusión de la obra de Vitruvio (De Architectura)
impulsó el interés por la arquitectura y el urbanismo. La influencia de la única obra
escrita durante el Quatroccento, re aedificatoria (traducciones más recientes apues-
tan por el título L’architettura) de Leon Battista Alberti (1404-1472) se extendió
durante los siglos XV y XVI. Durante buena parte del primer Renacimiento, fue
considerado como el principal manual de diseño civil y se ha definido como el
primer teórico del planeamiento urbano del Renacimiento, hasta el punto de que
con sus tratados se inició el urbanismo consciente (Zucker, 1959). La intención de
Alberti fue aportar normas o reglas que facilitasen la organización y la construc-
ción física de la ciudad y de su arquitectura. De su estudio más o menos profundo
de la urbe (emplazamiento, infraestructuras, diseño y decoro urbano, etc.) desta-
camos tres aportaciones, en casi todos los casos relacionadas con la especial visión
de la estructura viaria y sus perspectivas: la propuesta de plaza centralizada con
calles radiales; el gusto mostrado por las grandes perspectivas; la propuesta de
cómo debe ser la estructura de las calles en la ciudad. Un idea original que apuesta
por la funcionalidad de la curva a la hora de dibujar nuevos y planificados trazados
viarios. El arquitecto genovés sugiere una estructura viaria sinuosa, «en forma de
ríos», para las ciudades más pequeñas (criterios funcionales); y calles anchas y rec-
tas para las mayores (imagen y decoro).
Antonio Averlino (1404-1472), más conocido por Filarete, enseña una ciudad
ideal totalmente planificada. La lectura de su modelo de ciudad es compleja. Con
elementos que algunos autores han adjetivado como fantásticos (Francheti, 1984),
Filarete recurrió en su Trattato d’Architettura a la metáfora para la descripción de
su ideal urbano. La obra se compone de veinticinco libros. La ciudad imaginada la
llama Sforzinda, en honor a su mecenas Francesco Sforza. El esquema radial do-
mina toda la estructura interior y el plano esta formado por dos cuadrados super-
puestos, de tal modo que originen un octógono inscrito en un círculo (Morris,
2001). El centro de la ciudad está compuesto por tres plazas: una principal y dos
secundarias adyacentes. En la primera se localiza la catedral y el palacio del prínci-
pe. El mercado y las actividades mercantiles se sitúan en las otras dos. Desde la
plaza central parten dieciséis vías radiales hacia el exterior del perímetro, en el
medio de las cuales se abren otras tantas plazas. Una vía anular intermedia conecta
estas dieciséis plazas secundarias situadas en los cruces con las vías radiales (Mo-
rris, 2001). Una de cada dos calles es sustituida por un canal que, como en Venecia,
sirven para conectar la plaza principal con los barrios alejados. Las iglesias ocupan
un lugar secundario respecto a edificios civiles (palacio, escuelas, cárceles, casa del
«vicio y la virtud», etc.) (Rosenau, 1986).
Entre la vasta producción artística de figuras de la envergadura de Leonardo,
Miguel Ángel, Rafael o Durero, están presentes en algún momento de su vida es-
tudios sobre la ciudad. Ninguno de ellos ha escrito auténticos tratados de urbanís-
tica o de arquitectura, pero todos nos han dejado una importante herencia a través
de proyectos y construcciones urbanas de gran trascendencia para la historia del
urbanismo (fortificaciones florentinas de Miguel Ángel, las tres grandes arterias
FIGURA 20.—Plano de la ciudad de Sforzinda
Fuente: Rosenau, 1986.
romanas de Rafael, etc.). La mayoría de los especialistas aciertan en nombrar las

ideas de Leonardo da Vinci (1452-1519) como algunas de las más interesantes. Su
interés por la ciudad es tardío y discontinuo. Sus reflexiones las recogemos de las
notas y dibujos del magnífico Códice Atlántico, de apuntes aislados y de cartas.
Leonardo no escribió un auténtico tratado de urbanística, tampoco pensó en una
ciudad ideal, pero fue crítico con el incorrecto funcionamiento de una urbe cada
vez más congestionada y degradada, que se manifestaba en la sucesión de graves
epidemias. Recordemos que le tocó vivir la peste de 1484-1485 de Milán y, como
los ciudadanos de su tiempo, mostró una especial repulsa hacia el proletariado
urbano y sus «pestilentes» actividades. Como respuesta reflexionó y elaboró toda
una serie propuestas en las que concede gran importancia al decoro urbano y la
funcionalidad, como son la destinada a mejorar el espacio interior de la ciudad y la
dirigida a organizar el sistema urbano desde una clara visión regional. Por una
parte, Leonardo planteó organizar las urbes en dos niveles sociales y funcionales,
unidos entre sí mediante rampas exteriores. Posiblemente se refiriese a Milán o a
Vigevano. El nivel superior estaría destinado a las clases más acomodadas, a los
«gentiles hombres». La inferior sería el lugar de residencia del proletariado y los
pobres. Su funcionalismo llevó a que también utilizase distintos niveles para lograr
una total separación de los tráficos rodado y peatonal. Incluso reservó vías especia-
les para el tráfico de mercancías pesadas. Además, los servicios, la actividad comer-
cial y laboral ocupaban un nivel distinto al destinado a ser el lugar de las activida-
des públicas (civiles, religiosas y de ocio). Por otro lado, Leonardo elaboró una
dura crítica a las murallas que circundaban Milán, por las limitaciones que impo-
nían al crecimiento y sobre todo por la sobredensificación interior provocada. En
este sentido, Leonardo aconsejó a Ludovico Sforza (duque de Milán) la recons-
trucción de la ciudad basándose en la reducción de la densidad de ocupación. Para
esto, la población sobrante debía distribuirse en diez nuevas ciudades siguiendo
los segmentos radiales que indican calles y canales (Seta, 2002). Cada una conten-
dría 5.000 viviendas donde residirían 30.000 habitantes (Howard proyectó ciuda-
des jardín de 32.000 habitantes).
A medida que avanzó el siglo XVI, la ciudad Estado inició su decadencia. Pero
fue en este momento de crisis cuando los intelectuales se propusieron recuperar su
identidad y se esforzaron por construir nuevos modelos de ciudad ideal. Las lectu-
ras racionalizadas de la ciudad medieval, por la que se sentía una profunda nostal-
gia, fueron temáticas habituales en los tratados utópicos sobre la ciudad del siglo
XVI (Guidoni y Marino, 1985). El tratado L’Idea della Architettura Universale, de
Vicenzo Scamozzi (1552-1616), incluye amplios análisis que van desde el estudio
de los modelos urbanísticos romanos hasta las normas que deben guiar la planifi-
cación de una ciudad ideal. El libro segundo contiene un elaborado estudio sobre
las fortificaciones militares, en el cual se incluye el plano de una ciudad fortificada
imaginaria. Aunque no son exactamente iguales, algunos autores la identifican con
Palma Nova (1593), bastión defensivo construido supuestamente por él mismo en
el perímetro de Venecia. En su ciudad teórica, Scamozzi apostó por el plano reti-
cular en el interior del recinto amurallado. El centro del mismo lo ocuparía una
plaza rectangular. El plano de Palma Nova es también regular pero de forma radio-
concéntrica, con una disposición radial de las calles que desembocan en una plaza
central octogonal. En ambos casos, se dibuja una jerarquía de plazas secundarias
alrededor de la principal. El perímetro de la ciudad ideal de Scamozzi es un perí-
metro de doce lados. La misma debía estar dividida regularmente en cinco espa-
cios abiertos jerarquizados y, cada cual, especializada en una función. La plaza más
amplia sería la central, de forma rectangular y destinada a albergar la Signoría
(ayuntamiento). La principal se encontraba flanqueada por otras cuatro plazas
cuadradas exactamente iguales destinadas al comercio y a los negocios, al mercado
de abastos en general, a la venta de frutas y verduras, y de vino y animales (Rosen-
au, 1986). Se introdujo un sistema de canales navegables. Mientras tanto, el perí-
metro de Palma Nova está formado por nueve lados. La plaza central, donde se
localizan los principales edificios públicos, es un hexágono regular en la cual des-
embocan seis calles (Morris, 2001). Frente a las cuatro plazas secundarias de su
propuesta utópica, Palma Nova cuenta con seis plazas que se abren en las manza-
nas de casas. La exquisita regularidad impuesta al plano no se corresponde con
una estandarización similar en el alzado de los edificios.
La construcción de las cercas era el primer acto de fundación de una ciudad.
Muchas representaciones cartográficas mostraron durante siglos a la ciudad como
un espacio interior vacío, limitado y rodeado por compactos cierres amurallados.
Pero, como la ciudad, las murallas también evolucionaron sobre todo por influen-
cia del arte de la guerra y el conocimiento científico (Capel, 2002). Los ingenieros
militares adquirieron un protagonismo hasta ahora desconocido y las ciudades
FIGURA 21.—Planos de Palma Nova y de la ciudad ideal de Scamozzi
Fuente: Morris, 1984, y Rosenau, 1986.
ideales del Renacimiento en seguida adoptaron las nuevas técnicas defensivas. El

francés Sébastien Le Prestre de Vauban (1633-1707) está considerado el más gran-
de ingeniero militar de la historia (Morris, 2001) y el portador de las mayores inno-
vaciones urbanísticas del siglo XVII (Guidoni y Marino, 1982). Se le atribuye haber
fortificado más de 300 poblaciones y fundado más de treinta ciudades nuevas.
Cuando intervenía sobre asentamientos existentes, su labor se limitaba al perfec-
cionamiento de los sistemas de defensa; en las ciudades creadas ex novo, Vauban
respetó el entramado urbano reticular de las bastidas medievales con una plaza
cuadrada en el centro del plano (Zucker, 1959). De toda su extensa obra, una de
las conocidas es la plaza fuerte de Neuf Brisach, el mejor ejemplo conservado de
ingeniería militar del siglo XVIII. El interior de la muralla octogonal lo resolvió con
la tradicional estructura reticular (nueve calles en cada dirección), en cuyo interior
se abre una plaza central, la Place d’Armes, de importantes dimensiones (ocupa
cuatro manzanas) y proyectada como lugar de concentración de tropas.
2.2.6. El urbanismo en la Edad Moderna (II):

el monumentalismo y la perspectiva en el Barroco
Los rasgos arquitectónicos más característicos y los monumentos más destaca-

bles de muchas ciudades europeas son del Barroco: París desde Enrique IV, la
Viena imperial de los Habsburgo, Londres desde Carlos V, el Nápoles de Carlos
de Borbón, el plano regulador de Ámsterdam de 1607, la Roma de Sixto V, etc. A
diferencia de siglos anteriores, en el Barroco prima la ejecución planificada frente
a las propuestas teóricas, y predominan las reformas y los embellecimientos urba-
nos sobre las construcciones ex novo. Fue durante estos siglos cuando la ingeniería
militar renacentista adquirió su máximo desarrollo, cuando se consolidó la coloni-

zación americana y cuando los diseños de jardines se convirtieron en un importan-
te modelo para el urbanismo (Versalles y Vaux en París, el Buen Retiro en Madrid,
Belvedere y Shönbrunn en Viena, etc.). La investigación científica moderna es uno
de los factores principales que hizo cambiar los métodos de la proyección y gestión
urbana en la cultura del siglo XVII (Benevolo, 1986). Las influencias de Galilei,
Descartes y Newton, entre otros, condicionaron también en la investigación sobre la
ciudad. Asistimos al nacimiento de un nuevo concepto de espacio y de la perspecti-
va, alejada de la visión aristotélica, y próxima a hipótesis filosófica y científica. La
noción de espacio perspectivo es único, infinito y mensurable. Las obras de regula-
rización de calles y adaptación a trazados regulares fueron una consecuencia del ra-
cionalismo dominante que, a su vez, estaba apoyado en el creciente interés por la
ciencia. Pero, sobre todo, muchas de las reformas interiores estaban capitalizadas
por la apertura de grandes avenidas monumentales que permitían observar los edifi-
cios más significativos (Rosenau, 1986). Son los casos de las perspectivas infinitas de
Versalles o el diseño en abanico de la ciudad planificada de Karlsruhe (1715).
CUADRO 10.—Planificación y construcción de ciudades capitales nuevas:

San Petersburgo (1712) y Washington (1790)
Los intentos de Pedro I por la modernización y aproximación de Rusia a Europa

occidental le llevó a proyectar una capital construida de nueva planta que, al mismo
tiempo, sirviese como puerta de Rusia al mar Báltico. Esta ciudad fue San Petersburgo,
la nueva capital de Rusia desde 1712. Los urbanistas proyectaron la ciudad enteramen-
te de nuevo, sobre un terreno prácticamente vacío. Se reclutaron arquitectos extranje-
ros y se repobló la ciudad con emigrantes forzados procedentes de toda Rusia. La idea
inicial de Pedro I era crear una ciudad lacustre, surcada por canales, al modo de las
holandesas. A la orilla izquierda del río Neva mandó construir el Almirantazgo (1703),
los astilleros navales y los conocidos Jardines de Verano (1704).
Los dos primeros planes para San Petersburgo se centraron en la urbanización de la
isla Vasilievski. El primer plan fue de 1716, obra del suizo Trezzini. Aunque no se ejecutó
plenamente, con el plan Le Blond (1717), el arte occidental entró definitivamente en
Rusia (Réau, 1954). Le Blond proyectó una ciudad totalmente amurallada sobre un perí-
metro ovalado construida en tres grandes sectores: uno sobre tierra firme y dos sobre las
islas del Neva (Sica, 1982). El entramado urbano intramuros es geométrico, aunque con
orientación distinta en cada una de las partes. Con la muerte del arquitecto francés, se
confió a Eropkin la nueva dirección de las obras. A mediados de siglo, el asentamiento
estaba plenamente desplazado hacia la orilla izquierda del Neva. Su elemento urbanístico
más importante era el sistema viario en tridente superpuesto sobre un trazado de calles
ortogonales que confluye en el edificio-ciudadela del Almirantazgo: avenidas de la Ascen-
sión, del Almirantazgo y la Perspectiva Nevski. Este tejido urbano es heredero del área
urbana de Versalles y fue el elegido posteriormente por L’Enfant para su plan de Wa-
shington D.C. (Morris, 2001). La Perspectiva Nevski se convirtió en la principal calle de
la ciudad y fue determinante en la dirección del crecimiento de San Petersburgo. Cerca
del Almirantazgo se levantó el Palacio de Invierno (actual museo de L’Ermitage) entre
1754 y 1762. En una punta de la isla Vasilievski se situaron las instituciones culturales y
fuera del perímetro de la ciudad se urbanizaron los parques para las residencias de la
corte. Desde 1762, coincidiendo con el reinado de Catalina II, la ciudad entró en su pe-
ríodo de mayor esplendor y embellecimiento urbano.
La fundación de Washington como capital de los Estados Unidos de América se

relaciona con la independencia colonial y el nacimiento de una nueva nación. Después
de la guerra de la independencia, las sesiones del Congreso se celebraron alternativa-
mente en Filadelfia, Anápolis, Trenton y Nueva York. Con el tiempo, algunas ciudades
propusieron convertirse en sede permanente del Congreso (Nueva York, Filadelfia,
Princeton y Newport). Pero las complejas relaciones entre el norte y el sur del país no
aconsejaban dar el privilegio de la ubicación del Congreso a determinados Estados de
la Unión. Para evitar recelos, la solución fue construir una nueva ciudad que además
sirviese de símbolo de la nueva nación independiente. En virtud de sus competencias,
George Washington eligió un lugar donde ya existían tres pequeñas poblaciones que,
en ningún caso, tuvieron capacidad para limitar el proceso urbanizador proyectado.
Éstas eran Georgetown, Hamburg y Carrollsburg. El levantamiento planimétrico se
encargó al topógrafo Andrew Ellicott y la planificación de la nueva ciudad fue autoría
del ingeniero militar Pierre Charles L´Enfant. A finales de marzo de 1791 se le encargó
la redacción del plan y en sólo cinco meses presentó su proyecto definitivo (Morris,
2001). El plan era ambicioso. Jefferson mostró interés por la construcción de una ciu-
dad que evocase prestigio y grandeza, lo que le llevó a enviar planos de ciudades euro-
peas importantes (Karlsruhe, Milán, París y Ámsterdam) al propio L´Enfant. Una
muestra de esta ambición fue el proyectar una ciudad para 200.000 habitantes, lo que
la haría convertirse en la más poblada de la República. L’Enfant señaló la colina de
Jenkin (actual del Capitolio) como el lugar más adecuado para la concentración de los
principales edificios públicos. L’Enfant fue cesado en 1792 y su proyecto no fue total-
mente respetado.
El plan de L’Enfant superpone con gran habilidad un esquema con elementos ra-
diales sobre una planta ortogonal, para lo cual dibuja una red de avenidas diagonales
de importantes dimensiones sobre la retícula ortogonal de las calles secundarias (Ga-
lantay, 1977). Esta combinación de calles y trazados, práctica común en el diseño urba-
no renacentista (como las reformas de la Roma de Sixto V), era similar a Versalles
(Morris, 2001) (Sica, 1982). El punto de partida del plano es la ordenación de dos
complejos fundamentales: la Federal House (posteriormente el Capitolio, sede del po-
der legislativo) y el Presidencial Palace (luego Casa Blanca) (Sica, 1982). Junto al Was-
hington Memorial, estos complejos dibujan el denominado Triángulo Federal. El com-
plejo telar de arterias principales y secundarias finaliza en una serie de puntos de con-
fluencia en forma de plazas, quince en total, que simbolizan cada uno de los estados de
la Unión. Todas ellas aparecen adornadas por estatuas, obeliscos, columnas y son el
lugar escogido para localizar equipamientos e instituciones públicas. La vía principal es
Pennsylvania Avenue. El gobierno se trasladó definitivamente a Washington en 1800,
cuando la ciudad contaba con unos 3.000 habitantes.
En España durante los siglos XVII y XVIII se continuó con la labor colonizadora
y de construcción de nuevas ciudades planificadas en los territorios de ultramar.
Bajo el reinado de Fernando VI se reconstruyó la Marina española y los equipa-
mientos portuarios. Como resultado, algunas ciudades primadas vieron la necesi-
dad de ampliar sus espacios residenciales. Son los casos de Ferrol, Maò, Barcelona
y San Carlos. Este monarca dispuso que se procediera en Ferrol un establecimien-
to naval de primer nivel. Carlos III aprobó en 1761 la creación de un asentamiento
de nueva población en Ferrol (el barrio de Ferrol Nuevo o A Magdalena), que di-
buja un plano en damero con plazas en cuadro en sus extremos. Influenciado por
lo realizado en Maò, La Barceloneta (Barcelona) nació como un barrio destinado

a dar alojamiento a población relacionada con el mar que compensaba las demoli-
ciones efectuadas para construir la Ciudadela.
El urbanismo durante el Barroco se despliega simultáneamente en dos direc-
ciones: mejora y embellecimiento de viejas ciudades, y creación de pequeños
núcleos urbanos destinados a convertirse en ciudades cortesanas. La transfor-
mación de Madrid durante el reinado de Carlos III se centró en las entradas a la
ciudad. Así, se realizaron obras de mejora en los caminos que conducían a El
Escorial, La Granja y Aranjuez y se construyeron entradas monumentales a la
sede de la monarquía que le comunican con los Sitios Reales (Chueca, 1968).
Mientras tanto, en el entorno de Madrid y vinculado a las exigencias de la Corte
se ejecutaron grandes intervenciones globales, monumentales, con introducción
de diagonales y grandes perspectivas. Nos referimos a los Sitios Reales, que los
monarcas borbónicos dispusieron en los alrededores de Madrid como una imi-
tación de las grandes obras levantadas por los monarcas absolutistas franceses,
sobre todo de Luis XIV. Se trata de pequeños burgos desorganizados, centrali-
zados por grandes palacios y jardines barrocos y neoclásicos, que nacieron con
el objetivo de dar alojamiento a los trabajadores que levantaron las instancias
palaciegas, aunque posteriormente sirvieron de habitación de nobles y servido-
res. Son los casos de Aranjuez, La Granja de San Ildefonso y San Fernando de
Henares.
Este período lo cerramos con las propuestas del urbanismo de la Ilustración,
ejemplificadas con las obras de colonización emprendidas por Carlos III en Anda-
lucía. La labor de colonización territorial y repoblación activada por el monarca
fue encargada a Pablo Olavide (Sica, 1982). Entre las colonias fundadas destacan
las capitales de los dos departamentos del plan: La Carolina (Sierra Morena) y La
Carlota (Córdoba-Écija). En general, todos los asentamientos se caracterizan por
el empleo de plantas regulares y plazas hexagonales o poligonales de más lados
que, en muchos caos, parecen circulares.
2.3. LA CIUDAD INDUSTRIAL Y EL NACIMIENTO DE LA URBANÍSTICA
Las transformaciones urbanas producidas desde principios del siglo XIX son la
mejor demostración de los estrechos vínculos existentes entre economía y ciudad.
A partir del triunfo de la Revolución Industrial, los procesos de urbanización están
íntimamente vinculados con los ciclos económicos y, consecuentemente, con sus
depresiones, etapas de acumulación y estancamiento. La denominada ciudad in-
dustrial se desarrolla a lo largo de casi dos siglos, desde principios del siglo XIX
hasta el fin de ciclo capitalista producido con la crisis de 1973. Son los problemas
vinculados a la congestión urbana del siglo XIX los que impulsan originales pro-
puestas urbanísticas para la reforma de la ciudad preindustrial. El siglo XX es ex-
traordinariamente prolífico intelectual y culturalmente en cuanto a movimientos,
urbanistas y utopías, en buena medida responsables de la forma y función de la
ciudad actual. Sin embargo, de acuerdo con Peter Hall (1996), el urbanismo del
siglo XX es una reacción a los males de la ciudad del siglo XIX.
El estudio de urbanismo del siglo XIX lo dividimos en dos apartados, uno dedi-
cado al caso europeo y otro al español, por optar cada uno por diferentes solucio-
nes para hacer frente a los problemas de la ciudad. El siglo XX lo afrontaremos a
través de un repaso de las corrientes y movimientos urbanísticos más sobresalien-
tes, desde E. Howard y las primeras medidas para la descongestión de la ciudad de
principios de siglo, hasta A. Rossi y el inicio de la rehabilitación integral en Bolonia
a finales de la década de los 60.
2.3.1. Urbanismo y ciudad en el siglo XIX
A principios del siglo XIX, la mayoría de las ciudades en Europa se distribuían

de manera uniforme por el territorio, fuertemente condicionadas por la actividad
agrícola, por su función comercial o de transporte. Menos de 25 ciudades supera-
ban los 100.000 habitantes y solo Londres (1.117.000 habitantes) y París (547.000)
se situaban por encima del medio millón. Junto con Nápoles, Ámsterdam y Lisboa
son las principales metrópolis del continente. A medida que avanza el siglo XIX, los
efectivos tienden a concentrase en unas pocas poblaciones. Una polarización de-
mográfica cada vez más relacionada con las actividades industriales, extractivas y
terciarias. Estas concentraciones urbano-industriales y los primeros éxodos rurales
están directamente relacionados con la Revolución Industrial. A aquellas cinco
urbes principales, un siglo más tarde se añadieron como ciudades importantes
Berlín, Barcelona, Roma y Atenas.
La creación de nuevas ciudades industriales se produjo en un período de tran-
sición de la sociedad preindustrial a otra industrializada. Entendidas como gran-
des contenedores residenciales para el proletariado industrial, su destino era servir
para la explotación de recursos naturales. La Unión Soviética fue pionera en la
construcción de nuevas ciudades industriales como instrumentos de colonización
interior (Galantay, 1977). Sin embargo, en Europa occidental la creación de nue-
vas ciudades fue una excepción. La industria tendió a localizarse sobre antiguos
enclaves urbanos que, con el crecimiento demográfico derivado de la inmigración,
contribuyó a transformar. Como consecuencia, la ciudad cambió bruscamente en
unos pocos años. Los problemas urbanos y la congestión de la ciudad se habían
acelerado. Los procesos que han llevado a la crisis de la ciudad conventual y la
emergencia de la ciudad burguesa fueron traumáticos. Brotes epidémicos, coléri-
cos, insalubridad... son solo algunos de los rasgos de la ciudad preindustrial de
hace dos siglos. La urbe del siglo XIX no estaba preparada para albergar los nuevos
sistemas de industrialización y se mostró incapaz de proporcionar soluciones a las
necesidades habitacionales de crecientes masas de población obrera inmigrante.
Graves problemas higiénico-sanitarios y pésimas condiciones de vida a los que
Peter Hall (1996) se refirió, parafraseando al poeta victoriano James Thomson,
con la expresión «la ciudad de la noche espantosa».
La industria fue el acelerador de estas transformaciones urbanas, pero es el
enriquecimiento, los deseos inversionistas-especulativos y el optimismo de la nue-
va burguesía industrial y comercial europea la que impulsa el desarrollo del nuevo
modelo de ciudad. Una burguesía que demandaba grandes operaciones urbanas,
en muchas ocasiones más para la satisfacción de sus propios intereses que por
motivos estéticos o por preocupaciones higiénicas. En general se optó por la refor-
ma interior en detrimento del expansionismo urbano. Es decir, los capitales mer-
cantiles y el fuerte desarrollo industrial actúan más como transformadores de la
ciudad existente que como creador ex novo (Solá-Morales, 1997). Son los casos de
las reformas interiores en Londres, Bruselas, Ámsterdam y sobre todo de París
bajo la dirección de Haussmann. Pero, al menos en un primer momento, este no
fue el caso de España. Los particulares gustos de la burguesía y una legislación que
no facilitaba la expropiación para beneficio de la propiedad pública, provocó que
la fórmula de reforma interior con la práctica común de derribos en el casco anti-
guo, expropiación de zonas colindantes y apertura de bulevares como en el mode-
lo francés, tuviese un desarrollo muy limitado hasta finales del siglo XIX. Así, en
España, la creciente demanda de suelo para urbanizar por parte de la burguesía se
canalizó a través de la construcción de ensanches de población. Estamos ante una
idea nueva de ciudad que responde a un nuevo orden liberal y racional. Un planea-
miento urbanístico original que, justamente, nació fuera de donde había surgido
tradicionalmente la teoría urbanística (los países anglosajones y germánicos).
2.3.1.1. La reforma interior en Europa: los paradigmas de París y Viena
La monumentalidad de las grandes operaciones urbanas ejecutadas en las ca-

pitales europeas, contrasta con la chabolización de la vida urbana que estaba afec-
tando a la mayoría de la población. El problema de la vivienda se convirtió en un
tema central en el debate urbanístico de la época. París y Viena ejemplifican las
políticas de renovación urbana de la Europa del siglo XIX.
Napoleón III aspiraba a que París, capital del Segundo Imperio, desplazase a
Londres como principal ciudad hegemónica mundial. Así en 1853, dos años des-
pués de su ascensión completa al poder, Napoleón III nombra Prefecto del Sena a
George-Eugène Haussmann. Las transformaciones por él dirigidas la convirtieron
en el prototipo de la modernidad. A pesar de que la ciudad comenzó a renovar su
entramado durante Napoleón I y Luis Felipe de Orleans (Plaza de la Concordia y
Arco de Triunfo, Rue de Rívoli, algunos puentes sobre el Sena, etc.), la ciudad a
mediados del siglo estaba dominada por una estructura urbana de tipo medieval.
Calles tortuosas, desigual distribución de las densidades, deficiencias en las vías
circulatorias, déficit de zonas verdes, ausencia de infraestructuras técnicas son al-
gunos de los rasgos de una ciudad constreñida en sus murallas y con altos índices
de crecimiento poblacional (entre 1801 y 1870 su población aumentó en casi 1,5
millones de habitantes). Sobre esta estructura, Haussmann superpone su modelo
de metrópoli. Una ciudad que buscó romper con su pasado y se transformó de
forma radical, tanto desde un punto de vista físico (reemplazando el esquema me-
dieval por el trazado radioconcéntrico) como económico, con la aparición de una
nueva forma de capitalismo dominado por las altas finanzas y la moderna cultura
del consumo (Harvey, 2008). El instrumento utilizado fue la expropiación por
utilidad pública. Así, Haussmann recurrió a un decreto de 1852, según el cual no
se restituye a los propietarios originales de los terrenos expropiados cuando la su-
perficie no utilizada en las obras fuese demasiado pequeña para construir en ellas
casas de cierta calidad (Gravagnuolo, 1998). De esta forma, se intentó incautar de
las plusvalías inducidas por las obras públicas, revendiendo los terrenos residuales.
En 1858, el Consejo de Estado obligó a la restitución de estos terrenos residuales a
los propietarios.
La ciudad resultante es la práctica desaparición de la preindustrial y su sustitu-
ción por una urbe ordenada, construida a partir de trazados viarios en estrella de
tradición barroca y jerarquizada a partir de las vías de comunicación, elementos
fundamentales de la nueva organización metropolitana. La arquitectura queda su-
peditada al esquema viario y la red de infraestructuras (calles y equipamientos)
manifiesta una especial superioridad jerárquica (Gravagnuolo, 1998). Entre 1853
y 1870, se construyeron más de noventa kilómetros de vías, se derribaron casi
20.000 casas y se construyeron más de 50.000 (Gómez Mendoza, 2006). Las polí-
ticas de embellecimiento urbano adquirieron todo su significado y contribuyeron
a ocultar las miserias de la ciudad. Frente al oeste de la ciudad, mayoritariamente
burgués, se contrapone un este «obrero». Los grandes bulevares arbolados, las
plazas en estrella y la mezcla de funciones comerciales y residenciales son rasgos
identificativos de los nuevos barrios parisinos. El área del Hôtel de Ville se con-
vierte en el centro de la nuevo sistema metropolitano, se reestructura la Ile de la
Cité y se levantan imponentes obras públicas en el interior de la ciudad histórica
(Ópera, Les Halles, el Arcis, etc.). Entre ellas destaca Les Halles por cuanto signi-
fica la aceptación de un nuevo urbanismo comercial y, como consecuencia, la total
transformación de un barrio para destinarlo a una sola actividad (Harvey, 2008).
Se han esgrimido muchas causas sobre el origen del plan parisino. Haussmann
lo justificó por motivos de seguridad, por cuanto el nuevo plano facilita las inter-
venciones de la policía, y de higiene, ya que los derribos son un medio adecuado
para la lucha contra los focos epidémicos. No obstante, el factor determinante del
considerado primer plan director de una ciudad moderna (Segre, 1985) fue la espe-
culación del suelo o, más exactamente, el intento por «potenciar la renta de suelo
como mecanismo de la expansión urbana y ciclo generador de riqueza autoinduci-
da» (Gravagnuolo, 1998). Tengamos en cuenta que entre 1831 y 1876 la población
parisina creció de forma espectacular, y solo el viejo París aumentó sus efectivos en
más de 120.000 habitantes en cinco años (1851-1856). Por lo tanto, este plan coinci-
de con una etapa de fuerte demanda de vivienda en un contexto de expansión me-
tropolitana. Esta necesidad creciente de viviendas sobre una ciudad en plena reno-
vación conlleva igualmente una interesante evolución en las tipologías edilicias, entre
las cuales destaca por encima de todas el denominado inmeuble de rapport. Un edi-
ficio con importante crecimiento en altura, lo que contribuye a aumentar el aprove-
chamiento urbanístico del suelo y por lo tanto su rentabilidad, y principal responsa-
ble de la introducción del concepto de la diferenciación social en altura, en parte
determinado por la ausencia de ascensores. Este edificio multiplanta se organiza en
tres partes: una base (planta baja y entresuelo) destinada a comercios y servicios; un
centro (entre cuatro y seis plantas) utilizado normalmente para pisos en régimen de
alquiler; y una parte alta en buhardilla para el servicio doméstico.
Aunque no con el mismo nivel de radicalidad en sus propuestas y actuaciones,
la difusión del paradigma haussmaniano aplicado en París se extiende por toda
Europa, destacando los planes ejecutados en Estocolmo, Budapest, Turín y sobre

todo Bruselas. Sin embargo, aunque menos imitado, la ciudad postliberal en Euro-
pa desarrolló otro modelo urbanístico de reforma interior ampliamente estudiado.
Nos referimos al plan de ampliación de Viena que, convocado en 1858, conoce un
largo desarrollo a través de múltiples modificaciones aprobadas entre 1859 y 1883.
Viena es una ciudad marcada por sus fortificaciones: por un lado, las cercas rena-
centistas circundaban el centro histórico (Altstad) y, por otro, las murallas del siglo
XVIII encerraban un vasto territorio compuesto por la ciudad preindustrial, el glacis
sin edificar situado más allá de ese primer recinto y los suburbios de la periferia.
La estructura urbana de Viena durante todo el siglo XVIII y parte del siglo XIX
representaba un modelo clásico de ciudad dual. En el interior de las murallas se si-
tuaba el Altstadt, la ciudad antigua, de plano irregular y compuesta por calles estre-
chas y angostas. La densidad poblacional era importante y el paisaje urbano estaba
dominado por las casas altas, las grandes iglesias, los palacios de la aristocracia y la
residencia del emperador. Separada de esta por un cinturón defensivo y una extensa
zona de tiro, libre de edificación, se situaban los suburbios que, desarrollados a par-
tir de antiguos núcleos rurales, sirvieron para acoger a los excedentes de población
del sobrepoblado Altstad. En estas periferias se localizaban, además, las casas con
jardines de los ciudadanos más acaudalados (Morris, 2001). En 1809, Napoleón
tomó Viena y demolió sus fortificaciones. Las ruinas de las murallas renacentistas,
conservadas hasta principios de la década de 1850, impedían cualquier ampliación
de la ciudad y el descampado contiguo contribuía a separar las dos grandes partes en
las que se estructuraba la ciudad (centro —Altsdat— y periferia —suburbios obre-
ros—). En este contexto, la modernización de Viena se consideró una prioridad. Y
en 1857 se convocó un concurso internacional bajo exigentes condiciones con el
objetivo de urbanizar ese suelo libre, sin edificar, de propiedad única y pública. Aun-
que el proyecto elegido es autoría de Ludwig von Föster, aprobándose en 1858, el
arquitecto Löhr recompone y reelabora muchos de los proyectos presentados, en
especial los tres primeros clasificados. El programa resultante determina la construc-
ción de un gran boulevard anular, la Ringstrasse, de más de 3 kilómetros de longitud
y 60 metros de ancho, que discurre por el centro de la nueva área urbanizada (Mo-
rris, 2001). Un nuevo sector donde cuatro quintas partes se ocupó con equipamien-
tos colectivos y monumentos simbólicos, y una sola parte está destinada a edificación
residencial, dirigida a propietarios de alto nivel económico (Gravagnuolo, 1998).
Como consecuencia, el plan de la Ringstrasse hace de Viena un antecedente inme-
diato del movimiento de la «Ciudad Bella», sin embargo el problema de la vivienda
obrera y la problemáticas de las periferias no fueron realmente abordadas. La ciudad
había sido conscientemente fracturada en su interior. Frente al centro bien dotado
de equipamientos, promocionado con monumentos y dominado por la calidad ar-
quitectónica se opone una periferia sin calidad y sin proyectos.
La ciudad renovada se ajusta a unos exigentes principios de planificación y con-
trol urbanísticos. Los nuevos trazados en retícula se superponen sobre los antiguos
entramados radiales, donde predominan los edificios de varias plantas con patio in-
terior que llegan incluso a extenderse sobre las principales calles comerciales de la
ciudad preindustrial. En estas, las nuevas tipologías sustituyen a las góticas y los pa-
lacios del Barroco o el Rococó. Por su parte, los suburbios de la periferia crecen
fuera del planeamiento, de acuerdo únicamente a los intereses especulativos. La si-

tuación se hace insostenible agravada por el aumento de los flujos migratorios atraí-
dos por la industrialización. En 1892 se convoca un plan para toda la región metro-
politana, la denominada Gross Wien. El plan seleccionado es obra de Otto Wagner.
Un plan que destaca por confiar todo el desarrollo urbano metropolitano a una red
de metro con estructura en forma de tela de araña. Estamos ante el primer caso de
planificación del crecimiento urbano por medio de anillos concéntricos. Un modelo,
parcialmente reproducido en Ámsterdam, que ha tenido un gran influjo posterior.
2.3.1.2. Las políticas de reforma interior en España
Mucha de la literatura sobre urbanismo olvida el estudio de las reformas inte-

riores en la construcción de la ciudad española del siglo XIX, probablemente debi-
do a la trascendencia de los ensanches de población. No obstante, y aún sin llegar
a la radicalidad de otras urbes europeas, las transformaciones urbanas que ha co-
nocido la ciudad preindustrial española durante este siglo han marcado profunda-
mente su plano y dirigido su desarrollo urbano. El retraso en la adopción de las
innovaciones y en la aparición de la Revolución Industrial en España no implicó la
ausencia de transformaciones urbanas al amparo de los cambios demográficos, la
explosión y modernización industrial, los progresos en los nuevos medios de trans-
portes y comunicaciones, o en otros más propiamente urbanos como el abasteci-
miento de agua, el saneamiento de aguas residuales, la iluminación urbana, etc.
(Terán, 1999). Toda una serie de cambios en nuestras ciudades que se generaliza-
ron a partir de la caída del régimen estamental y absolutista, cuando Isabel II es
proclamada reina y los moderados llegan al poder, aprobándose la nueva Constitu-
ción de 1845. En definitiva, la ciudad española de mediados del siglo XIX es la
prefiguración de la ciudad capitalista, cuya imagen se mantiene vigente hasta los
años 1960 (Quirós, 2009).
La primera gran reforma interior en España no fue resultado de una política
propiamente urbanística. La desamortización de bienes eclesiásticos, fundamen-
talmente a partir de 1836, se utilizó como instrumento de renovación urbana al
transferir propiedades eclesiásticas a las administraciones públicas y poner en el
mercado una importante cantidad de suelo e inmuebles. Una vez se cambia la pro-
piedad, las transformaciones urbanas se ejecutaban derribando el edificio religio-
so. En este caso en su lugar se levantaban otras edificaciones más altas y «renta-
bles» o, como medida de esponjamiento urbano, se dejaba como espacio libre para
luego ser ocupado por nuevas calles y plazas, mercados, jardines, alamedas, plazas
de toros, etc. O bien, en el caso de mantener la edificación, se producía un cambio
de uso, de religioso a civil. Si el mismo quedaba en manos privadas su destino más
frecuente fue el propiamente residencial, pero también fueron ocupados por talle-
res, fábricas, almacenes... Si, por el contrario, pasaba a formar parte de la propie-
dad pública, su destino era el servir para localizar edificios de funcionalidad varia-
da como ayuntamientos, escuelas municipales, diputaciones, cárceles y presidios,
hospitales, delegaciones de Hacienda, etc. Aunque las situaciones por ciudades
son muy dispares, de los 3.027 monasterios y conventos existentes en 1834, un
total de 2.150 fueron suprimidos (Quirós, 2009). El Diccionario Madoz es la prin-

cipal fuente para conocer el número de conventos desamortizados y su destino por
ciudades. De esta forma, la ciudad abandona progresivamente su carácter conven-
tual y adquiere el nuevo rango de ciudad burguesa, diseñada y dirigida por una
nueva élite industrial y comercial nacida con la Revolución Industrial. Unas trans-
formaciones que contribuyeron a resolver tanto las necesidades habitacionales
producto del crecimiento demográfico urbano, como las demandas de edificios
institucionales derivadas del nuevo orden político y, por supuesto, los deseos espe-
culativos de estas nuevas clases poderosas.
Con casi cuatro décadas de retraso respecto al equivalente francés (Ley de 1807),
en 1846 se aprobó la Real Orden que regula los denominados Planos Geométricos
de Poblaciones. Con esta primera norma urbanística aprobada en el siglo XIX, el
Estado se erige en responsable de la aprobación de un instrumento técnico de inter-
vención sobre la ciudad (Estébanez, 1989) y se da entrada a los ingenieros en el
mundo urbano (Gómez Mendoza, 2006). Hasta mediados del siglo XIX, la gestión
del urbanismo era función de la corporación municipal, que se convertía en la res-
ponsable casi absoluta de fijar las actuaciones en base a los Reglamentos y Ordenan-
zas de Policía Urbana. Las aportaciones de este Plano Geométrico al urbanismo es-
pañol parecen escasas, aunque las opiniones de los expertos en este aspecto son di-
versas. Bassols (1996a) escribe que los planos geométricos y los de alineaciones
constituyen una nueva visión del territorio susceptible de ser medido, ordenado y
regularizado. Estébanez (1989) ve en los Planos Geométricos una técnica urbanísti-
ca más o menos adecuada para el control de la expansión urbana más allá de la ciu-
dad fortificada. Para Trapero (1994) estas normas son, en realidad, instrumentos de
protección del dominio público y suponen una mínima limitación del derecho de
propiedad. La principal novedad viene dada porque estamos ante la primera técnica
urbanística de actuación de conjuntos (Garrido, 1973).
La técnica de ordenación y planificación del crecimiento urbano se produce a
través de un sistema uniforme y radical de alineaciones que ya era practicado desde
el siglo XVIII en la mayor parte de las ciudades europeas. Se basa en reordenar es-
pacios urbanos consolidados e intramuros utilizando esa técnica. El procedimien-
to es muy sencillo: diseño de un ensanche y la prolongación de las vías públicas
preexistentes, y señalamiento de las direcciones que deben seguir las nuevas edifi-
caciones. Estos modestos objetivos se cumplían con la simple técnica de dibujar
sobre el plano algunas vías principales más anchas sobre las que posteriormente se
estructuraban los viales secundarios (Mazón, 1997). Por tanto, lo que prima es la
preocupación por lograr regularidad de los espacios y construcciones urbanas, en
ningún caso se prestaba atención a los cada vez más abundantes arrabales y en
pocas ocasiones se planteaba la creación de nuevas calles o viales jerarquizados.
La Real Orden de 25 de julio de 1846 establece que todas las poblaciones impor-
tantes deben levantar su correspondiente Plano Geométrico, con el objetivo de co-
nocer la forma global de las ciudades y de sus vías de comunicación y plazas. Una
obligación que dos años más tarde se extendió a todas las capitales de provincia y
otras poblaciones que, además de ser «ricas y extensas», demostrasen su «progresivo
desarrollo» (Mazón, 1997). Estos planos fueron normalizados a través de sucesivas
instrucciones (1853 y 1859). La Junta Consultiva de Policía Urbana publicó el 5 de
agosto de 1853 unas bases sobre alineación de calles para su aplicación en Madrid,
pero que fueron de proyección general (Garrido, 1973). Años más tarde, se aprueba
la Real Orden de 19 de diciembre de 1859 sobre ejecución de los planos de alinea-
ciones en los que, entre otros aspectos, obliga a elaborar planos geométricos a todas
las poblaciones que superen los 8.000 habitantes y a señalar las características carto-
gráficas de dichas representaciones, desde su diseño (escala, signos, tintas...) hasta
sus contenidos (vías de comunicación, cursos de agua, perfil de las calles...). Progre-
sivamente se hace patente la institucionalización de las cuestiones urbanísticas.
CUADRO 11.—Plano Geométrico de Alicante (1853)
Como en otras muchas urbes españolas, la condición de plaza fuerte para Alicante
dibujaba una ciudad constreñida en sus murallas donde se alcanzaban elevadas densi-
dades edificatorias y poblacionales con los consecuentes problemas higiénicos y sanita-
rios. Una de las primeras medidas de regularización de la trama es el programa muni-
cipal iniciado en 1815 en el que se remitían los trazados de calles a un plano de alinea-
ciones (Giménez et al., 1985). Los trabajos para la redacción de un plano geométrico
comienzan en Alicante en 1849 bajo la dirección del arquitecto Emilio Jover, aprobán-
dose de forma definitiva en 1853. El perímetro de establecido por el Plano Geométrico
se circunscribe únicamente a la ciudad intramuros, sobre todo a los barrios altos y al de
San Francisco, dado que son los espacios que cuentan con mayor número de calles
irregulares. Se dejan fuera de ordenación los arrabales de San Antón y Roig, y son muy
escasas las actuaciones sobre el ensanche del siglo XVI y el Barrio Nuevo. La ordenación
de la ciudad antigua consolidada se estructuraba a través de varios tipos de operaciones
de renovación y reforma. Por una parte, la apertura de vías de mayor anchura que las
existentes destinadas a articular las dos partes en las que se encontraba zonificada la
ciudad. En el centro de la trama, el Paseo de la Reina actuaba como nexo de unión y
centro de convivencia poblacional. Por otra, la reordenación de estos dos espacios.
Sobre el más antiguo, limitado por las murallas que discurrían por lo que posterior-
mente fue el Paseo de la Reina, se dispusieron dos ejes a modo del cardo y decumanus
de una inexistente trama romana (Giménez et al., 1985). Mientras tanto, sobre el sector
al oeste de la Rambla se proyectó la apertura de una nueva calle para su conexión con
el Barrio Nuevo. Ninguna de las dos operaciones previstas se llevó a la práctica.
Entre otras actuaciones cabe destacar la intención de ordenar las fachadas de las
edificaciones y una pequeña intervención sobre el Barrio Nuevo, la reforma del tramo
de costa situada entre la puerta del Mar y el antiguo baluarte de San Carlos. Esta últi-
ma, fundamentada en actuaciones del siglo XVIII también constatables en Tabarca, la
Malvarrosa (Valencia) y la Barceloneta, en Alicante se centra en lograr regularizar el
malecón, que estaba parcialmente amurallado. Para esto se hacía necesario ganar terre-
no al mar para posteriormente dibujar sobre este espacio nuevas alineaciones de man-
zanas con tres calles (dos periféricas y una intermedia entre las cuadras) que, al igual
que las del plano geométrico, mantenían formas alargadas, de poco fondo y sin criterio
unificado en cuanto a longitudes (Giménez et al., 1985). Aunque se desconoce su con-
tenido, en 1856 se aprobó la elaboración de un nuevo plano de calles para Alicante.
Pero será la autorización para el derribo de las murallas en 1858 la que crea las condi-
ciones necesarias para la aparición del concurso público por el cual se redactará el
proyecto de ensanche de población, que verá su primera aprobación en 1890 y la defi-
nitiva en 1896. Pero esto será un elemento de desarrollo posterior en la trama urbana.
A finales del siglo XIX, el incremento poblacional y la industrialización sacaron

a la luz graves problemas sociales y funcionales que los ensanches de población no
lograban solventar. La ciudad española se estaba construyendo a partir de una
fuerte segregación social y las desigualdades se manifestaban en el modelo de cre-
cimiento urbano: ensanche y periferia. Por su parte, las ciudades preindustriales,
importante lugar de residencia de la población obrera, se densifican poblacional y
edificatoriamente y ven como se agravan sus condiciones de habitabilidad. Los
graves déficits infraestructurales y de equipamientos, sumados a unas nefastas con-
diciones higiénicas y sanitarias, producían graves consecuencias: insalubridad, cri-
sis de sobremortalidad, extensión de enfermedades infecciosas, etc.. La solución
adoptada fue la redacción y puesta en práctica de una normativa especial: la Ley
de Saneamiento y Mejora Interior de las Grandes Poblaciones (18 de marzo de
1895) y su Reglamento de 15 de diciembre de 1896. Estamos ante la primera ley
propiamente higienista aprobada en España. Los principios fundamentales que ins-
piran esta nueva ley de reforma interior, aplicable solo a las poblaciones que supera-
sen los 30.000 habitantes, son la dotación de servicios urbanos de saneamiento y los
de demolición (barrios degradados) y reedificación (respetando renovadas morfolo-
gías y arquitecturas). Los confusos preceptos higiénico-sanitarios se completan con
ciertas novedades funcionales como son la mejora de los procedimientos para la
expropiación forzosa, en muchos casos para facilitar el ensanchamiento de la red
viaria preexistente (Terán, 1999) La expropiación por zonas laterales y paralelas a la
vía pública será de hasta 50 metros, ampliándose los 20 metros de fondo reglamen-
tados en la «Ley de Expropiación Forzosa» (10 de enero de 1879).
No obstante, bajo estos objetivos, se encuentran una vez más los intereses de
las clases dominantes. Estas actuaciones buscaban también el embellecimiento y la
mejora del sistema circulatorio y representativo de la ciudad (Terán, 1999), con el
propósito principal de ampliar las plusvalías generadas por el uso del suelo urba-
no. Recordemos, por un lado, como la burguesía de muchas ciudades fue reacia en
un principio a abandonar los antiguos espacios intramuros y, por otro, las conse-
cuencias derivadas de las sucesivas leyes aprobadas desde 1820 dirigidas a la des-
amortización de los bienes eclesiásticos, que pasaron a ser propiedad de la burgue-
sía, y que se vinieron a añadir a sus ya abundantes propiedades.
La aplicación de esta Ley fue muy complicada y, en ocasiones, confusa. Sin
llegar a la radicalidad de otras operaciones ejecutadas en muchas ciudades euro-
peas, las intervenciones llevadas a cabo introdujeron como medida de reforma in-
terior la apertura de grandes arterias circulatorias, lo que comúnmente se denomi-
nan «Grandes Vías». Operaciones que contribuyeron a incrementar todavía más el
valor de la propiedad de los inmuebles. En cierta medida, este tipo de percements
o sventramenti fue una justificación legal de otro tipo de transformaciones desarro-
lladas desde 1850. Como se puede deducir, aquellas fueron llevadas a cabo por la
burguesía en los espacios centrales de las ciudades con los objetivos de incremen-
tar el valor del suelo, expulsar a la población de menos recursos y crear un nuevo
barrio de negocios y de alta calidad residencial. Operaciones de este tipo se acome-
tieron en Madrid (reforma de la Puerta del Sol, 1856-1862), Zaragoza (calle Alfon-
so I, 1856-1879), Málaga (calle Larios, 1887-1891) o Granada (Gran Vía de Colón,
1892-1908) (Quirós y Tomé, 2001).
FIGURA 22.—Granada. Operación de cirugía urbana que supuso la aparición

de la Gran Vía de Colón superpuesta a la trama islámica bajomedieval
Fuente: Quirós y Tomé, 2001.
A ambos lados de las Grandes Vías habitualmente se optó por la construcción

de elevados edificios que contribuyeron a aislar este nuevo centro urbano de la
ciudad más antigua y degradada. Las viviendas que se localizaban en ese espacio se
derribaron sin que se proyectase realojar a sus antiguos habitantes, que fueron
expulsados de las nuevas áreas revalorizadas. Con el tiempo, estas grandes aveni-
das se convirtieron en importantes vías comerciales y burocráticas hoy en día pre-
sentes en muchas ciudades españolas. Algunas de ellas se proyectaron en la década
de 1890 (como la Gran Vía de Granada) y otras se iniciaron ya a principios del si-
glo XX: la Gran Vía de Madrid (1901) y la Vía Laietana (1908) en Barcelona. La
construcción de la Vía Laietana obligó al derribo de 2.199 viviendas y la desapari-
ción de 81 calles, sin que se ofreciese ningún tipo de realojo a sus habitantes. El
primer tramo del proyecto de la Gran Vía de Madrid (Alcalá-Red de San Luis)
conllevó la expropiación de 315 casas y 43 solares. Y en Granada, las operaciones
de la «Gran Vía del Azúcar» (denominación dada por el papel desempeñado por
las empresas remochaleras y, más concretamente, por la sociedad con capital
azucarero «La Reformadora Granadina» en el inicio de las obras), afectaron a
un total de 43.698 m² de la ciudad vieja (algo más del 20 por 100 de la extensión
total) a los que habría que añadir otros 10.000 m² de calles transversales directa-
mente perjudicadas, se demolieron 244 casas y se obligó a más de 500 familias al
abandono de sus viviendas sin ningún tipo de indemnización (Martín Rodrí-
guez, 1986; Bassols, 1996b). En definitiva, con esta ley, se dio entrada definitiva
a la renovación de nuestras ciudades genéticas a partir de modelos de tipo
haussmanianos donde, bajo la teórica finalidad de higienizar y recuperar, se
pone el acento en la apertura de nuevas calles sobre los cambios de alineaciones
o el ensanchamiento de vías. Un tipo de estrategias que, en la práctica, han sido
las que dirigieron la intervención en nuestros centros históricos durante las si-
guientes ocho décadas. El Estatuto Municipal (1924) reproduce los principios
de esta ley de 1895 para las ciudades genéticas, y la figura del Plan Especial,
definida por primera vez en la Ley del Suelo de 1956, no comenzó a aplicarse de
forma efectiva hasta los años 80.
2.3.1.3. Los ensanches de población en España: la figura de I. Cerdà
Las puntuales reformas internas en la ciudad intramuros no lograron subsanar

los problemas de hacinamiento, y la ocupación de espacios libres y el incremento
de alturas en los edificios no fue suficiente para albergar a la creciente población
urbana. El déficit extremo de vivienda para la creciente población obrera se vio
además agravado por la Ley de Inquilinatos de 1842, por la cual el inquilino no
podía consolidar sus derechos a lo largo de la vida del contrato, aspecto que des-
embocó en un gran incremento de las rentas de los arrendamientos urbanos (Bas-
sols, 1973). La solución se buscó en la extensión de la ciudad. Una idea que, como
en tantas ocasiones, responde a los intereses de la burguesía, sobre todo por la in-
tención de dotarse de un espacio urbano propio y al deseo de progreso. En 1864
se aprobó la primera ley de ensanche, posteriormente revisada en 1876 y 1892.
Desde la aprobación de la primera Ley de Ensanche hasta la derogación de la últi-
ma en 1956 pasaron casi cien años. Todas aquellas ciudades que sentían necesidad
de ampliar el recinto originario por su dinamismo demográfico y económico, que
querían satisfacer sus expectativas de crecimiento, vieron como se derribaban las
murallas, se urbanizaba y edificaba extramuros siguiendo los preceptos de esta
particular teoría urbanística.
Las murallas, al modo de «cinturones de piedra», oprimían las ciudades. La
densificación demográfica y edificatoria del espacio intramuros agravaba los males
de la ciudad decimonónica. Una de sus consecuencias fue la generalización de
arrabales extramuros localizados a cierta distancia de la ciudad amurallada. Así fue
el caso de las ciudades consideradas como plaza fuerte (Real Orden del 16 de no-
viembre de 1856) que, por motivos defensivos y de seguridad, debían respetar una
zona libre edificación, denominada zona polémica, de 1.250 m. hacia el exterior de
las murallas. Esto conllevaba una solución centrada en el derribo de las murallas y
el crecimiento de la ciudad ocupando los espacios vacíos colindantes. La mayoría
de los ciudadanos, grupos políticos, urbanistas y médicos higienistas eran partida-
rios de eliminar las murallas, pero su derribo fue un proceso complejo y disconti-
nuo, tanto que en algunas ciudades se alargó durante varias décadas, como sucedió
en Palma de Mallorca. La disputa principal, resuelta con soluciones diversas, era la
titularidad y el destino final de los terrenos que ocupaban todas las instalaciones
defensivas que iban a ser derribadas (Mas, 1996). Salvo contadas excepciones, la
demolición de las cercas se acometió a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX.
Fueron los casos de Burgos (1831), Almería (1854), San Sebastián (1864), Valencia
(1865), Madrid (1868), Sevilla (1868), Castellón (1882), Cartagena (1890), durante
casi todo el siglo se alargó en Granada y, ya más tarde, Palma de Mallorca (1900-
1933), Jaca (1908) y Pamplona (1920) (Capel, 1983). Con su desmantelamiento,
los terrenos antes ocupados por las murallas se convirtieron, en la mayoría de las
ciudades, en vías de circunvalación, y serán punto de enlace de la ciudad antigua
con los barrios de ensanche.
Como modelo urbanístico, el trazado urbano de los ensanches es consecuencia

de numerosas influencias conocidas a lo largo de la historia. El ensanche se de-
sarrolla por repetición de tipos. Se trata de una pieza urbana única, aneja al casco
antiguo, homogénea y bien delimitada. Como tal, persigue ordenar la totalidad de
la trama urbana, como si se tratase de un edificio único, mostrando facilidades
para la sucesión en el tiempo de las gestiones de parcelación, urbanización (vías y
servicios) y edificación como elementos definitorios de esta forma de crecimiento
(Solá-Morales, 1997), y que se acometerán en fases sucesivas. En el plano, la trama
urbana del ensanche se distingue por su trazado geométrico y ortogonal, aunque
existen algunos radioconcéntricos, como el de Palma de Mallorca. El plano en
damero adopta modelos geométricos de ocupación del suelo, de diseño sencillo y
fácil para la posterior parcelación y venta de los terrenos. Asimismo, aplica un tipo
edificatorio que parte de un nuevo modelo que admite una utilización más diver-
sificada que la casa urbana tradicional (Solá-Morales, 1997).
Aunque los ensanches fueron proyectados para servir como lugar de residencia
de la burguesía y las clases medias, los únicos capacitados para pagar su urbaniza-
ción, el resultado no siempre fue este. En muchas ciudades las clases populares
ocuparon originariamente esta parte de la ciudad debido a que la burguesía, en un
primer momento, fue reacia a abandonar la ciudad intramuros por motivos de
prestigio social y otros exclusivamente técnicos, como era la inexistencia de ascen-
sores. En la actualidad, el ensanche constituye una parte fundamental del entrama-
do urbano. Su diferenciación en el plano, su centralidad, la extensión superficial o
los rasgos sociales de sus habitantes son elementos comunes en casi todas las urbes.
Los ensanches mantienen su carácter residencial, dominan las clases medias y aco-
modadas y presentan altos índices de ocupación. No obstante, en las últimas déca-
das, la función terciaria está ampliándose como consecuencia de su centralidad,
vitalidad y buena dotación de equipamientos. Quizás una de sus mayores debilida-
des sea la colmatación del suelo y la escasez de espacios libres y zonas verdes, a
pesar de que el diseño de parques públicos aparece en las ideas originarias de casi
todos los proyectos de ensanche.
Algunas ciudades proyectaron el trazado de un ensanche en la primera mitad
del siglo XIX (Santander desde 1840 o Igualada en 1847), pero su generalización se
produjo después de la aprobación del de Barcelona (1859) y del anteproyecto de
Madrid (1860) (Capel, 1983). Su fundamento jurídico está en la Ley de Ensanches
de 1864. Una ley que constituye una poco afortunada adaptación de los informes
y planes económicos de I. Cerdà y que se integra en la concepción liberal misma de
la propiedad urbana, ya que la misma es ajena a todo deber urbanístico de colabo-
ración con los intereses públicos. El mismo Cerdà manifestaba su desagrado con la
ley cuando, a diferencia de sus principios (la calle debe ser costeada por sus pro-
pietarios pues esta le sirve de instrumento para aumentar el valor de los inmue-
bles), esta norma regula que la calle debe ser pagada a costa de la construcción. En
una palabra, todos los gastos que se hagan en el ensanche han de ser costeados por
el ensanche.
Los halagos a la figura de Cerdà y su obra son una constante en la literatura
académica. Este ingeniero barcelonés es considerado uno de los más importantes
urbanistas de la historia y esto a pesar de la tardía difusión de la mayor parte de su
trabajo (primer y tímido acto ciudadano de reconocimiento en 1959, exposición en

su honor en 1976 y sobre todo a partir de la Mostra Cerdà de 1994) y de la solo
parcial aplicación de su proyecto de ensanche en Barcelona. Su Teoría General de
la Urbanización (1867) es la primera obra sistemática que se encuentra en la histo-
ria del urbanismo (Terán, 1999) y pionera sobre la teoría de la ciudad desde el
Renacimiento (Solá-Morales, 1997). En su proyecto y aplicación en Barcelona se
inspiraron buena parte de los principios de las sucesivas leyes de ensanche, y su
modelo barcelonés influyó en la mayoría de los ensanches aprobados en España a
lo largo de los siguientes cien años, inclusive en el de Madrid.
El hecho de que haya sido Barcelona la primera ciudad en experimentar el
ensanche de población, se entiende sobre todo por su dinamismo económico. Bar-
celona contabilizaba unos 130.000 habitantes en 1798 y una densidad media de
860 hab./ha a mediados del siglo XIX; pensemos que era la ciudad donde se originó
la Revolución Industrial en España y que sufrió graves problemas higiénicos y sa-
nitarios (fiebre amarilla en 1821 y cólera en 1834) fruto de las altas densidades
humanas. Sin embargo, la elección del proyecto de I. Cerdà para dar soluciones al
crecimiento urbano de Barcelona fue impuesto desde el Ministerio de Fomento de
Madrid, en contra de la resolución del ayuntamiento de Barcelona que había de-
signado el primer premio del concurso público al más conservador y jerárquico
proyecto del arquitecto Rovira i Trías. La imposición desde Madrid y la opción de
un ingeniero frente al influyente colectivo de los arquitectos, provocó fuertes en-
frentamientos que no fueron suavizados hasta principios del siguiente siglo. Defi-
nitivamente, el proyecto de I. Cerdà se aprobó en 1859.
Este liberal de izquierdas (incluso había sido comandante en las luchas arma-
das de la milicia nacional durante la revolución de 1854) impuso su racionalismo
en la construcción de la ciudad, el perfecto «funcionamiento de la ciudad-máqui-
na» (Gravagnuolo, 1998), alejándose de lo que antes se llamaba «arte urbano».
Para él, la nueva civilización se basaba en «movimiento y comunicatividad» y, por
esto, la función de los técnicos consiste en facilitar la movilidad, la accesibilidad y
la conectividad» (Gómez Mendoza, 2006).
El plan de ensanche ilimitado concebido por Cerdà estaba pensado para una
ciudad diez veces mayor de la existente, ordenada por calles ortogonales de tal
manera que ninguna de las fachadas estuviese orientada al norte (Mazón, 1997).
Salvo algunas calles principales de 30 metros de ancho, el resto tendrían unos 20
metros, y todas ellas arboladas. Su planta en cuadrícula, con forma de damero, solo
se interrumpe con dos grandes vías diagonales trazadas sobre la línea imaginaria
del meridiano y del paralelo terrestre (Gravagnuolo, 1998). Una extensión de la
retícula ortogonal que finaliza con el mar al sur, Montjuic al oeste, el río Besós al
este y el núcleo de Gracia al norte. Aplicó perfectamente el desarrollo urbanístico
en base a las tres fases: parcelación, urbanización y edificación. No obstante, su
proyecto solo fue aplicado parcialmente.
Entre las múltiples innovaciones introducidas por el ingeniero barcelonés, des-
tacamos dos principales. Una de las más importantes estuvo en la tipología de las
manzanas residenciales y el edificio urbano. Cerdà proyectó una cuadrícula donde
solo dos lados de la parcela edificable sería efectivamente construida. El resto se
destinaría a espacios libres y jardines para el disfrute de los residentes. Este tipo de
FIGURA 23.—Plano del proyecto de Ensanche de Barcelona
Fuente: Institut d’Estudis Territorials, 2002.
edificios abiertos, más propios del racionalismo de los años 1930, llegan a ser con-
siderados los inicios de la ruralización de la ciudad, de la «ciudad radiante» (Gra-
vagnuolo, 1998). Sin embargo, este modelo edificatorio no se aplicó, siendo susti-
tuido por la construcción completa de la manzana (cuatro lados) sobre el modelo
de patio cerrado. El espacio interior se privatizó y se incrementó la edificabilidad.
Además, en contraposición del proyecto original que contemplaba edificios de un
máximo de 16 metros de altura, se aumentó la altura de los mismos y se hizo habi-
tual la construcción de áticos y sobreáticos. Como consecuencia, las manzanas ac-
tuales del ensanche tienen una superficie edificada que son el doble de la planifi-
cada por Cerdà y una altura de los edificios que, en ocasiones, sobrepasa el plan
inicial en más de diez metros (entre 24,40 y 27,45 metros, además de los áticos)
(Capel, 1983). Esto, unido a la desaparición de espacios libres amplios y de hitos
(jardines o monumentos), debilitó la imagen de conjunto. Un proyecto que se des-
virtuó durante su ejecución como respuesta a los intereses de los propietarios del
suelo, a la burguesía, que no olvidemos que era la principal demandante del ensan-
che. La ocupación intensiva del suelo edificable permitía multiplicar las rentas,
predominando por tanto el beneficio privado sobre los intereses públicos.
Por otro lado, Cerdà introdujo la planificación de los equipamientos colectivos
que debe poseer cada uno de los doce barrios en que subdivide el ensanche con el
objetivo de dotarlos de autosuficiencia. En cierta medida estamos ante un prece-

dente de algunas propuestas de las ciudades satélites e, incluso, de los contenidos
y determinaciones propios de la actual intervención urbanística municipal o par-
cial. Pero además, este brillante ingeniero leyó muy bien la evolución de los proce-
sos de expansión urbana al amparo de los transportes y los sistemas de comunica-
ción. En su proyecto, la red viaria se adaptó a los medios de locomoción, el trazado
circulatorio se configuró como un instrumento ordenador del movimiento, am-
pliando la anchura de las calles, considerando el problema del giro (esquinas acha-
flanadas), etc. El 14 de septiembre de 1860, la Reina Isabel II colocaba la primera
piedra que daba inicio a la construcción del ensanche. Como el de Madrid, puede
considerarse que fue plenamente construido unos setenta años después de su
aprobación, hacia 1930.
Los gobiernos liberales querían mostrar una nueva imagen de España progresis-
ta y renovada, para lo cual habría que hacer de la sede de la corte una verdadera
capital de Estado, que compitiese con otras como Londres, París o Bruselas y se
alejase del carácter exótico y provinciano que mostraba Madrid a los viajeros (Bo-
net, 1978). El Plan de Ensanche de Madrid formulado por Carlos M.ª de Castro
tenía carácter de anteproyecto (julio de 1860). La aprobación definitiva de las Ali-
neaciones y Rasantes del Ensanche de Madrid se produjo en 1898. El mismo se ex-
tiende sobre un trazado en cuadrícula, interrumpida por elementos inexistentes
como el Parque del Retiro o la penetración del ferrocarril hasta Atocha; y con las
calles orientadas en dirección norte-sur y este-oeste para evitar los vientos dominan-
tes (Terán, 1999). Las calles fueron proyectadas como amplias vías articuladoras del
espacio urbano, jerarquizándose las vías de 30, 20 y 10 metros de anchura. A la
menor perfección alcanzada por Castro en Madrid respecto a Barcelona, se une una
cierta segregación social y funcional, un carácter más aristocrático, como el mismo
autor lo definió (Estébanez, 1989). En realidad, Castro incorporó la zonificación a
las nuevas áreas de la ciudad: espacios verdes (Retiro, depósito del Canal de Isabel II
y manzanas sueltas en el interior de la ciudad), barrio fabril (Chamberí), barrios
residenciales de lujo (a ambos lados de la Castellana), clase media (barrios de Sala-
manca y Argüelles), área obrera y menestral (sur de la calle Alcalá, tras el Retiro),
sector industrial (Embajadores y Puente de Toledo) y zona agrícola (riberas del
Manzanares) (Bonet, 1978). No obstante, el Ensanche de Madrid está muy desfigu-
rado de su proyecto inicial. Entre las causas más importantes está la oposición de los
propietarios del suelo, sobre todo en Chamberí, que no aceptaban la extensión de
la cuadrícula sobre el núcleo preexistente. El resultado fue el empobrecimiento del
viario, la supresión de plazas, la ocupación por edificios privados de los espacios
destinados a uso público, la desaparición de jardines, el incremento de las alturas de
los edificios, la reducción de la superficie establecida para patios interiores, etc.
Y todo ello, como en Barcelona, en beneficio de un aumento de la densidad edifi-
catoria favorable a la iniciativa privada, a los propietarios del suelo.
El patente dinamismo de San Sebastián durante buena parte del siglo XIX con-
llevó actuaciones urbanas que expresasen su vitalidad. De los doce proyectos pre-
sentados al concurso de Ensanche, el ganador fue el de Antonio Cortázar, arqui-
tecto municipal en funciones. Aprobado en 1864, destaca por dos aspectos princi-
pales. En primer lugar, por la búsqueda de la mayor cantidad de suelo posible para
edificar apoyado en una trama ortogonal basada en la regularidad y la repetición.

Las vías preexistentes se mantienen pero las adapta al sistema ortogonal (Martín
Ramos, 1999). En segundo lugar, la ejecución de la mayor parte lo proyectado.
Quizás influido por una visión más realista o por la estrecha relación con la bur-
guesía de la ciudad, Cortázar decidió que su proyecto renunciase a las manzanas
abiertas de edificación discontinua, llegando a una ocupación del suelo de hasta el
90 por 100 de la superficie de la manzana (Terán, 1999). Cortázar no olvidó dotar
a San Sebastián de las necesarias zonas verdes. Sin embargo también aquí su pro-
puesta fue singular. Este arquitecto no era partidario de localizar parques y jardi-
nes en medio del ensanche, dado que restaría espacio para la necesaria edificación
durante unos años de gran vitalidad económica. Afirmaba que las ciudades que
poseen uno o dos grandes parques en el área de expansión lo hacen a costa de
convivir con calles estrechas, casas poco ventiladas y pequeñas plazas. Quizás una
vez más su visión realista le llevó a proponer la localización de las zonas ajardinadas
en el exterior del ensanche. En este, las calles proyectadas eran amplias, saneadas
y bien ornamentadas. Unas calles que podrían actuar como parques continuos
(Martín Ramos, 1999).
2.3.2. Teoría de la ciudad y movimientos urbanísticos en el siglo XX
El estudio de la ciudad en el siglo XX ha comportado múltiples interpretaciones

y análisis, consecuencia tanto de una sociedad mayoritariamente urbana como por
la proliferación de corrientes epistemológicas y el aumento de la producción bi-
bliográfica contemporánea. El gigantismo urbano que estaban alcanzando las
principales metrópolis industriales explica muchos de los planes que se suceden
desde principios del siglo XX. Pero son las desigualdades sociales de la ciudad ca-
pitalista, primero industrial y luego fordista, y la fragmentación urbana resultante
las que impulsan nuevas teorías, muchas de las cuales están cargadas de importan-
tes contenidos ideológicos. El socialismo utópico (las City Garden de E. Howard),
la socialdemocracia (la Red Vienna) o el marxismo (Aldo Rossi y su plan para Bo-
lonia) impregnan algunas de las políticas urbanas más sobresalientes.
Vinculado a este contexto de aumento de las desigualdades y crecimiento ur-
bano, se producen dos nuevas dinámicas con gran impacto urbanístico. Por un
lado, la problemática de la vivienda obrera adquiere un protagonismo desconoci-
do, convirtiéndose en la preocupación principal de algunos de los movimientos
urbanísticos más conocidos (Satellite Towns, Carta de Atenas, etc.). Por otro, un
rasgo que identifica la ciudad del siglo XX es la crisis que progresivamente afecta a
la ciudad central y la emergencia de las periferias. Una crisis que casi siempre con-
lleva degradación, y que está relacionada tanto con el proceso de metropolitaniza-
ción como por el agravamiento de las condiciones de vida en los centros urbanos
de la ciudad industrial. Aunque ni mucho menos este es un problema resuelto y
con el tiempo se incorporan nuevas realidades, es precisamente en el tránsito de la
ciudad industrial a la postindustrial cuando se producen las primeras políticas de
«retorno a la ciudad», asociadas a las rehabilitación de centros históricos («mode-
lo Bolonia»).
2.3.2.1. Los antecedentes de la periurbanización:

los suburbios y la Ciudad Lineal
El incremento poblacional y la industrialización sacaron a la luz graves proble-

mas sociales y funcionales. Las consecuencias de una industrialización acelerada y
concentrada sobre unas ciudades que no introdujeron mecanismos para la mejora
del espacio residencial de la población obrera, produjeron indicadores socio-de-
mográficos negativos. La creación de núcleos proletarios en el extrarradio para la
instalación de la población con menos recursos económicos fue un mecanismo
habitual en las ciudades más industrializadas. Pero junto a estas soluciones, próxi-
mas al crecimiento orgánico e informal, se fraguaron propuestas de construcción
de nuevos espacios urbanos planificados que, a la postre, acabarían por ser funda-
mentales para entender la ciudad actual: los suburbios.
Los primeros suburbios se gestaron en la segunda mitad del siglo XIX como una
consecuencia de la crisis de la ciudad consolidada, de tipo industrial, y la emergen-
cia del movimiento romántico, que señalaba la vida en el campo como un ideal
altamente deseado. El ferrocarril desempeñó una función principal en todo este
proceso, por cuanto sirve para conectar las nuevas áreas residenciales con la ciu-
dad de la que dependen. Incluso algunas compañías ferroviarias promovieron sus
propios suburbios, caso de Le Vesinet, el primer suburbio de París (1856), proyec-
tado como lugar de residencia para sus empleados (Galantay, 1977). La calidad del
entorno y las tipologías edificatorias conllevó que fuesen ocupados preferentemen-
te por clases medias.
Aunque no puede ser considerado un suburbio en sentido estricto, la Ciudad
Lineal de Arturo Soria y Mata es una utopía progresista construida bajo el influjo
de Henry George, autor de Progress and Poverty. Como antes el suburbio y poste-
riormente la Ciudad Jardín, son alternativas al crecimiento compacto de la ciudad
del siglo XIX. Una nueva propuesta de ampliación de la ciudad que confiaba en el
transporte como principal elemento para la organización espacial y estructura fun-
cional de la ciudad. Según este modelo, la ciudad moderna debe de descansar so-
bre la linealidad que dibuja el eje del transporte colectivo (Terán, 1999), a ambos
lados del cual se levanta la edificación, siempre de baja densidad y tipológicamen-
te de tipo unifamiliar. En 1882, un artículo describe por primera vez la imaginaria
ciudad-lineal. A partir de 1897, toda una revista (La Ciudad Lineal) se dedica
a desarrollar este tema. Personaje autodidacta y polémico (como ejemplo son sus
desafortunados escritos sobre la supremacía de la raza blanca), Arturo Soria diri-
gió en 1894 la construcción de una parte de este modelo urbano en la periferia de
Madrid.
Este ingeniero, que dirigía la línea de tranvías de Estaciones y Mercados de
Madrid, obtuvo la concesión del Ferrocarril Tranvía a ocho ciudades del extrarra-
dio madrileño. Su ambiciosa propuesta pasaba por construir un anillo suburbano
de 48 kilómetros de longitud siguiendo una línea ferroviaria de circunvalación, que
además serviría para unir ciudades ya existentes (Fuencarral y Pozuelo). Dicha
red, situada a una distancia de 7 kilómetros del centro, estaría unida por una línea
de tranvía que desembocaría en el Prado (Gravagnuolo, 2010). Su ambicioso pro-
yecto quedó reducido a un único tramo de unos 5 kilómetros organizado por me-
dio de una doble línea de tranvía tirado por caballos. La vía principal estaba total-
mente arbolada y el nuevo barrio, que llegó a superar los 4.000 habitantes en 1920
y contar con casi 700 casas la mayoría rodeadas de jardines y huertas, tenía un
teatro, una amplia oferta de servicios colectivos e incluso su propia fábrica para
producción de electricidad. Existe unanimidad científica sobre la importante in-
fluencia ejercida por el modelo proyectado por Arturo Soria sobre muchos de los
movimientos urbanísticos desarrollados ya plenamente en el siglo XX. La Associa-
tion Cités Jardins-Linéaris fundada por el francés G.-B. Lévy en 1928, la Ciudad
Jardín, el urbanismo soviético de los años 1930 o las ideas de Le Corbusier (Plan
Obus para Argel de 1930) fueron algunos de los más importantes.
2.3.2.2. Un modelo urbano de influencia global: la Ciudad Jardín de Howard
En su alabanza a Ebenezer Howard, Peter Hall concluye diciendo que las ciu-
dades jardín eran solo el medio para reconstruir la sociedad capitalista convirtién-
dola en una infinidad de sociedades cooperativas (Hall, 1996). Visionario social,
socialista utópico o planificador físico, E. Howard es un personaje extraordinaria-
mente influyente en la teoría de la ciudad del siglo XX. Y eso que solo publicó un
libro (To-morrow: A Peaceful Parh to Real Reform, 1898), reeditado en 1902 con el
título Garden Cities of To-morrow.
Howard nació en Londres en 1850, por lo que vivió en la terrible ciudad del
naciente capitalismo industrial, emigró como granjero a Nebraska donde conoció
las pequeñas ciudades de la colonización americana y vivió en Chicago durante la
reconstrucción de la ciudad después del incendio de 1871. Toda esta trayectoria
vital ejerció una influencia decisiva en su modelo de ciudad ideal. Las deudas inte-
lectuales de Howard son numerosas y la mayoría de sus ideas pueden encontrarse
en otros autores y pensadores. La novedad de su modelo está en la capacidad para
integrar todas esas teorías en una única propuesta intelectualmente razonada. Co-
menzó con su diagrama de los «Tres Imanes», que representaba lo ideal de combi-
nar lo mejor de la vida en la ciudad (empleo, servicios...) con los beneficios del
campo (naturaleza, aire limpio...) por medio de un nuevo tipo de asentamiento que
él mismo denominó la Ciudad Campo.
Se trata de planificar una ciudad que funcione de forma autosuficiente, situada
relativamente lejos de la metrópoli que busca descongestionar, con la finalidad de
evitar desplazamientos pero también con el objetivo de conseguir precios bajos de
suelo. El mismo era adquirido por una sociedad limitada para su posterior trans-
formación urbanística. La estructura urbana de la ciudad jardín es representada
como un conjunto de anillos concéntricos cortados por seis ejes radiales. En el
centro se situaría un parque rodeado por el primer círculo de los edificios públi-
cos, seguido de una franja verde para el desarrollo de actividades deportivas y
donde se localizaba el Palacio de Cristal y el jardín de invierno. En el exterior se
situaban la red ferroviaria de circunvalación y las fábricas. Cada ciudad nueva
tendría una extensión de unos 1.000 acres (algo menos de 405 ha) y contaría con
un máximo de 32.000 habitantes (2.000 de los cuales residirían en la zona verde o
agrícola circundante). A su vez, toda la urbe quedaría circundada por un cinturón

verde (5.000 acres, unas 2.023 ha), que pertenece igualmente a la compañía, donde
se localizaban explotaciones agrícolas y determinados servicios socio-sanitarios
(Hall, 1996). Una vez que la ciudad alcanzase su umbral demográfico se haría nece-
saria la proyección de una nueva urbe de similares características a la anterior, y así de
forma sucesiva hasta construir una aglomeración totalmente planificada y de estruc-
tura policéntrica, que el mismo Howard denominó Ciudad Social. El esquema resul-
tante adopta una forma de «racimo de ciudades-jardín», donde toda una serie de
pequeñas ciudades en corona circundan el polo urbano preexistente, aquel que se
pretende descongestionar. Un ferrocarril intermunicipal sería el encargado de comu-
nicar las diferentes ciudades jardines entre sí y estas con la ciudad principal.
Grandes defensores de este modelo, como Lewis Munford o el mismo Peter
Hall, afirman que el interés de Howard no fue tanto la forma física de la ciudad
como el proceso social (Hall, 1996). Aseguran que su sistema conlleva la desapari-
ción de las rentas del propietario y la reversión en la comunidad del aumento del
valor del suelo que trae consigo la urbanización de los antiguos terrenos agrícolas.
Más crítico, Gravagnuolo (2010) afirma que una de las mayores aportaciones está
en el papel otorgado a la asociación cooperativa de pequeños propietarios pero, en
cualquier caso, sin poner en duda la propiedad privada y sin manifestar ningún
tipo de adhesión a principios de economía comunista.
En 1899, el propio Howard fundó la Garden City Association y cinco años más
tarde dió comienzo la construcción de la primera de las ciudades jardín, Letchworth,
situada a unos cuarenta kilómetros al norte de Londres y realizada a partir de
un proyecto de Raymond Unwin y Barry Parker. Personajes, sobre todo Unwin,
que merecería un tratamiento específico por ser el responsable de la definición de
una nueva tipología, el garden-suburn, construida bajo una elaborada teoría urba-
na. En cualquier caso, ni Letchworth ni Welwyn (1920-1926) ni alguna de las otras
proyectadas asumieron totalmente el modelo de Howard. Entre otras cuestiones,
las altas calidades paisajística y arquitectónica hicieron de las city-garden un espa-
cio urbano atractivo para las clases medias y altas, convirtiéndolas en inaccesibles
para los obreros, a quien originalmente estaban dirigidas. No obstante, la influen-
cia de este movimiento fue extraordinario, desde la expansión del modelo a otros
países, alcanzando un gran desarrollo en Estados Unidos, hasta la gestación de
esquemas adaptados a las particularidades e intereses locales. Y en todos los casos,
la generalización del automóvil en la década de 1920 representó un impulso de
primera magnitud. En España, la influencia de este movimiento tuvo una impor-
tante difusión pero en forma de pequeños barrios burgueses localizados en el inte-
rior de la ciudad. Además, el Instituto de Reformas Sociales, responsable de la
política de vivienda entre 1903 y 1924 y de la redacción de las primeras leyes de
Casas Baratas (1911 y 1921), adoptó tipologías de ciudad-jardín para algunas de
las barriadas de obreros construidas. Aunque finalmente fueron ocupados por po-
blación acomodada, predominaban las tipologías rurales, con edificios de 1 o 2
plantas y un pequeño jardín. En Mallorca, se proyectaron interesantes ejemplos de
enclaves turísticos siguiendo tipologías de ciudad jardín. Entre otros, destacan los
casos de La Pared Blanca (Palma de Mallorca), el complejo residencial de Cala
d’Or y la ciudad jardín de Santa Ponça.
2.3.2.3. Origen y fin de la Viena Roja
Una vez finalizó la Primera Guerra Mundial, Viena afrontaba el futuro con
incertidumbre. Cambios profundos que afectaban a todos los ámbitos, desde los
sociales a los económicos, políticos y culturales. El monumentalismo de la ciudad
imperial había sido edificado sobre la segregación social. La crisis de posguerra
sacó a la luz la cara más amarga de la calidad constructiva del Ring y de las moder-
nas infraestructuras de transporte metropolitano. El período imperial dejó la vi-
vienda en manos de la especulación del promotor inmobiliario privado. A pesar
del ligero descenso demográfico, la crisis de la vivienda fue uno de los principales
problemas que debió afrontar el nuevo gobierno. Un censo de 1917 calculó que
el 37 por 100 de las viviendas eran apartamentos mínimos con condiciones higié-
nicas inaceptables y que alrededor del 90 por 100 de los edificios de los siete barrios
obreros periféricos de la ciudad estaban compuestos por los denominados «cuar-
teles de alquiler» (un solo cuarto de 5m² con una pequeña cocina, situados a lo
largo de una pequeña galería que reunían entre 10 y 15 apartamentos por piso)
(Gravagnuolo, 2010). Ante esta situación, el Partido Socialdemócrata Austríaco
(SPO) centró la campaña política en la vivienda, conquistando los apoyos del cre-
ciente y desencantado proletariado urbano. En 1920, el SPO obtuvo una aplastan-
te victoria electoral en el Ländrat de Viena, que gobernó hasta 1933. Aprovechan-
do la autonomía de esta escala administrativa, el SPO convirtió a esta ciudad en el
banco de pruebas y marco propagandístico donde ensayar su ambicioso programa
de vivienda (Gravagnuolo, 2010). El gobierno de la denominada Viena Roja reali-
zó una interpretación socialdemócrata del marxismo (el austromarxismo). La pri-
mera medida, demostrada tempranamente insuficiente, fue la aprobación del de-
creto de requisa de viviendas. Entre 1919 y 1925, la administración expropió unas
45.000 viviendas y numerosas habitaciones singulares. Pero enseguida la construc-
ción de viviendas se convirtió en la principal prioridad, comenzando con la cons-
trucción de 3.604 de nueva planta (1919-1923).
Después de las experiencias de construcción de nuevos espacios residenciales
de baja densidad, al modo de los Gartensiedlungen de orientación británica y de las
ciudades jardín, se dio paso a los modelos más característicos de Viena: las Siedlun-
gen y los Höfe (Gravagnuolo, 2010). El primero como paradigma de la individua-
lidad y el segundo de la colectividad. El origen de los Siedlungen se remonta a la
época de preguerra cuando, ante las necesidades de alimentos, se permitió el re-
parto de espacios libres urbanos entre la población con el objetivo de que fuesen
cultivados. En 1915 se repartieron centenares de estos pequeños jardines o huertas
que, en una superficie entre 90 y 130 m², contaban además con una pequeña casa
de madera (Hüte). A mediados de la década de 1920 más de 70.000 familias viene-
sas disponían de una siedlungen (García Mercadal, 1998). No obstante, es desde
1923 cuando se proyectó y ejecutó el más conocido y ambicioso programa de cons-
trucción de viviendas. En esta ocasión, el nuevo consistorio dirigido por Karl Seitz
optó por el modelo arquitectónico que, bajo la ideología de Otto Bauer, propug-
naba un modo de vida comunitario: el Höfe. Se trata de un gran bloque de vivien-
das de pisos con importante crecimiento en altura pero reducida ocupación de la
FIGURA 24.—Karl Marx Hof. Viena
Fuente: fotografías del autor.
parcela (inferior al 50 por 100). Un gran patio interior contiene los servicios comu-
nitarios (cocinas, salas de lectura y reunión, lavanderías, zonas verdes, etc.) (Gra-
vagnuolo, 2010). Los distintos programas de construcción de viviendas obtuvieron
grandes resultados. Desde 1926 hasta 1933, entre el 70 por 100 y 90 por 100 del
gasto público del ayuntamiento de Viena se dirigió a la construcción de viviendas.
Como consecuencia, el patrimonio municipal llegó a más de 66.000 viviendas
en 1933, además de numerosos locales de negocio y de servicios sociales. Entre los
arquitectos que trabajaron en estos programas de vivienda están figuras del renom-
bre de Adolf Loos, Josef Hoffmann y Peter Behrens. En definitiva, se habían con-
cebido nuevos elementos simbólicos situados en la periferia, ingeniosamente iden-
tificados por Gravagnuolo (2010) como propios de un «monumentalismo» obre-
ro, capacitados para enfrentarse al aristocrático Ring.
En la actualidad, este urbanismo, corrector de las debilidades mostradas por la
época imperial en materia de vivienda, todavía irrumpe con fuerza en la escena
urbana vienesa. Es más, el ayuntamiento de Viena es uno de los más grandes pro-
pietarios del mundo. Solo en viviendas destinadas al alquiler posee unas 250.000.
No obstante, nuevos procesos de reestructuración económica y política entierran
los programas sociales emanados del corporativismo urbano socialdemócrata.
Fundamentalmente desde los años 1980, la socialdemocracia vienesa estableció
nuevas formas de gobierno urbano en la línea de la reestructuración neoliberal
(Novy et al., 2001).
2.3.2.4. Planeamiento urbano y Estado del Bienestar:

New Towns y Ciudades Satélites
Las new towns británicas se inscriben en la tradición del movimiento de las

city-garden. Sin embargo, existen diferencias notables entre ellas dos. Una de las
principales reside en el papel del Estado en la planificación. La intervención estatal
en el planeamiento urbano británico de principios del siglo XX era mínima. Las

city-garden no recibieron financiación estatal teniendo en todos los casos que re-
currir a la inversión privada. Por el contrario, la descongestión a través de la cons-
trucción de new towns fue auspiciada desde los poderes públicos y se apoyó en
una ley redactada ad hoc. Estamos en la década de los 40, en plena etapa de recons-
trucción posbélica y en los comienzos del Welfare State británico bajo el gobierno
del Partido Laborista (1945).
En 1940, la Comisión Barlow señaló la necesidad de restringir el crecimiento
industrial de Londres. En 1943, Patrick Abercrombie propuso la imposición de
límites en el Condado de Londres y la fijación de una franja verde permanente al-
rededor del espacio construido, con la finalidad de frenar el crecimiento suburba-
no (Galantay, 1977). Un año más tarde se aprobó el Greater London Plan, que es-
tableció una densidad máxima de 250 habitantes/ha., hecho que suponía la reloca-
lización de más de un millón de habitantes del total de ocho millones con los que
contaba la capital británica. El plan responde al esquema howardiano de descen-
tralización de población e industria (Segre, 1985). Ante estas necesidades, se apro-
bó la New Town Act en 1946, completada y desarrollada por una de las primeras
leyes de ordenación del territorio y urbanismo aprobadas en el mundo, la Town
and Country Planning Act (1947).
La mencionada ley de 1946 estableció la financiación y las normas de construc-
ción de las new towns. En total se programaron 13 ciudades nuevas, ocho de las
cuales servirían para la descongestión de Londres. Las ciudades tendrían una po-
blación entre 20.000 y 60.000 habitantes y, las dependientes de Londres, se locali-
zarían a una distancia entre 40-50 km de la capital. La idea era que funcionasen
como ciudades autosuficientes, es decir evitando la dependencia de la ciudad que
pretenden descongestionar. El Gobierno actuó de financiador y promotor, además
de facilitar los terrenos para la urbanización. Una vez terminadas, progresivamente
adquirirían el autogobierno. La iniciativa privada estaba contemplada, pero funda-
mentalmente vinculada a la realización de edificios singulares y respetando normas
públicas estrictas. Habitualmente las news towns británicas se clasifican en tres
generaciones, cada una de las cuales se corresponde con una etapa de su desarrollo
teórico y una determinada estructura y forma urbana. Antes de 1950 se proyecta-
ron catorce, con un esquema básico articulado en tres zonas (centro urbano, zona
industrial y área residencial). La residencial, a su vez, se subdividía en unidades de
vecindad (neighbourhood unit), cada una de las cuales se equipaban con dotacio-
nes básicas (colegios, comercio, zonas de juegos, etc.). La primera new town fue
Stevenage, situada a 55 kilómetros al norte de Londres. Una de las más grandes
proyectadas corresponde a la tercera generación, Milton Keynes (1968-1971), pen-
sada para albergar a unos 250.000 habitantes.
La impronta socialista de este urbanismo británico tiene continuidad en los
países escandinavos. Referentes de la socialdemocracia de los años 1930 y de la
posguerra mundial, ejemplifican el desarrollo del Estado social, el progreso del
Welfare State y, fundamentalmente Suecia y Finlandia, los más importantes avan-
ces en investigación urbana de estos años. La idea más interesante de la época es lo
que se dio en llamar las Ciudades Satélites. Se trata de urbes con cierta autonomía
funcional (administración pública, comercio, industria, etc.), pero dependientes
de una ciudad principal próxima, tanto en lo que respecta al desarrollo de sus ac-
tividades económicas como por la atracción que ejerce su empleo y disfrute del
ocio entre sus habitantes. Su fundación estaba vinculada a la construcción de una
densa red de comunicaciones por carretera y ferrocarril que sirve de enlace con la
urbe principal. En ocasiones, se desarrollaron sobre núcleos preexistentes y, en
otras, fueron planificadas y creadas sobre espacios vacíos.
El Plan General de 1945-1952 de Sven Markelius para Estocolmo es conside-
rado uno de los grandes planes metropolitanos del momento (Hall, 1996). La gran
cantidad de suelo público y el desarrollo de una ley urbanística nacional (1948)
que amplía los poderes de expropiación facilitaron la ejecución de este plan. En la
década de 1940, el ayuntamiento poseía casi todo el suelo no edificado del muni-
cipio. Y lo más sorprendente: la mayoría de lo planificado efectivamente se cons-
truyó. El proyecto se basa en la complementariedad entre un centro urbano de alta
densidad y la construcción de una corona de ciudades satélites alrededor de la
capital. Las ciudades satélites planificadas para Estocolmo fueron Vällingby (1950-
1955), Farsta (1952-1959), Skärholmen (1966), Tenska-Rinkeby (1975) y Norra
Järvafältet (1977). Cada una de estas ciudades, que nunca se concibieron como
núcleos enteramente autosuficientes, se proyectaron como urbes de 50.000 habi-
tantes formadas por tres o cuatro barrios agrupados en torno a una estación del
metro. La población de cada barrio oscilaba entre 7.000 y 15.000 habitantes y las
densidades residenciales eran altas, más importantes en el núcleo central, pero
también elevadas en los centros de barrio. Esto obligó a que la mayoría de la po-
blación residiese en bloques de apartamentos. La ciudad tendría un centro urbano
que funcionaba como centro comercial y de servicios y, a su vez, cada barrio con-
taba con su propio subcentro. El emplazamiento de los núcleos satélite estaba de-
terminado por las líneas de metro. La mayoría de las viviendas tenían que situarse
en un radio de 500 m de una estación de metro y el tiempo de desplazamiento
hasta el centro de Estocolmo no podía superar los 30 minutos. Esto explica la ne-
cesidad de coordinar la construcción de los núcleos con las estaciones de metro,
regla que no siempre se cumplió. Las calidades arquitectónica, urbanística y pai-
sajística son excepcionales. En muchos aspectos se adelantó a los problemas futu-
ros de la ciudad contemporánea, como puede ser el tema de movilidad. El trans-
porte público estuvo muy desarrollado y la estructura urbana facilitó los desplaza-
mientos peatonales, disminuyendo así la dependencia del automóvil.
En Finlandia destaca Tapiola (1952-1956), la primera ciudad satélite de Hel-
sinki. Situada a 10 km de la capital, esta ciudad proyectada para albergar a 17.000
habitantes es una muestra interesante de adaptación a la orografía y la segmenta-
ción de la urbe en unidades de vecindad. La densidad es muy baja y casi el 55 por
100 del suelo se reservó para parques, bosques y estanques. En Francia, la cons-
trucción de las villes nouvelles se inició a mediados de la década de 1960. El plan
regional de París de 1965 diseñó la descongestión de la capital en cinco nuevas
ciudades que se distribuyen siguiendo las principales arterias de comunicaciones.
A diferencia de los anteriores casos, estas ciudades satélites ganan en importancia
demográfica (500.000 habitantes) y en la monumentalización de la imagen urbana.
Igualmente son importantes los intentos de descongestión urbana en Bélgica
(Charleroi) y en la U.R.S.S. En un radio de 70 km de San Petersburgo se constru-
FIGURA 25.—Imágenes de ciudades satélites de Suecia
Vällingby, 1954 Täby, 1957
Fuente: Brf Ritbrädet 1, 2012.
yeron casi 40 ciudades satélites o sputnik. En los EE.UU., como consecuencia de

lo que se dio en llamar plan regional «Año 2000» para Washington D.C (1961), se
crearon las dos primeras ciudades satélites en el hinterland de la capital nacional,
Reston y Columbia. Por último, a medio camino entre las new towns y las ciudades
satélites, en España encontramos las denominadas ACTUR (Actuaciones Urbanís-
ticas Urgentes). Se trata de una desafortunada y pobre lectura de estas teorías ur-
banísticas realizadas desde concepciones desarrollistas. Regulada por un Decreto-
ley de 1970, las ACTUR estaban destinadas a descongestionar seis aglomeraciones
urbanas (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Bahía de Cádiz). El ba-
rrio del Puente de Santiago (Zaragoza) o Tres Cantos (Madrid) son las únicas rea-
lizaciones que se pueden asociar a esta propuesta.
2.3.2.5. Los principios del urbanismo moderno:

Le Corbusier y la Carta de Atenas
El número de detractores y defensores de los postulados de Le Corbusier pro-

bablemente se repartan por igual, pero lo que es indudable es que su obra y su
misma figura no pasa desapercibida para nadie. Es imposible mostrarse indiferen-
te a sus propuestas, incluso para uno de los más afamados críticos como Peter
Hall. Sin riesgo a equivocarme, estamos ante uno de los urbanistas más influyentes
del siglo XX. Aunque su modelo de ciudad es coherente con los postulados de la
urbe capitalista (Segre, 1985), sus prefiguraciones fueron desarrolladas o imitadas
en todo tipo de países, incluidos los socialistas.
La producción arquitectónica de Le Corbusier es numerosa, pero no es tanto
la urbanística. Su trayectoria en este campo ha quedado casi toda relegada a pro-
yectos nunca ejecutados y, fundamentalmente, a la influencia que ha ejercido en los
denominados Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (C.I.A.M.), la
principal expresión teórica del urbanismo y la arquitectura racionalista. Una orga-

nización fundada en 1928 y, precisamente, dirigida por Le Corbusier. La CIAM
organizó un total cinco congresos, pero es el cuarto el más influyente. Celebrado
en un barco con destino a Atenas, el IV congreso se dedicó al estudio de la «ciudad
funcional». La denominada Carta de Atenas, principal documento del urbanismo
moderno, se formuló a partir de los debates del IV y V congreso de la CIAM y de
un estudio comparativo de 33 ciudades. La redacción final correspondió a Le Cor-
busier. Compuesto por un programa de 95 puntos, la Carta supone una crítica a la
ciudad del siglo XIX y una propuesta por la renovación de las ciudades apoyándose
en los nuevos medios técnicos. Las claves del urbanismo para la Carta de Atenas se
encuentran en las cuatro funciones: habitar, trabajar, recrearse y circular. Por esto,
la zonificación es una operación imprescindible en este modelo de ciudad. En su
admiración por las máquinas, el arquitecto suizo llegó a declarar que la ciudad
debe funcionar como una máquina sincronizada.
La vivienda ocupa el núcleo central de su discurso y de la propia estructura ur-
bana de la ciudad (puntos 23-29). Por un lado, en diferentes puntos realiza una dura
crítica a la elevada densidad de población de algunos barrios, los problemas asocia-
dos a la congestión urbana y los vínculos que todo esto tiene con una baja calidad de
vida. Por otro, recalca la función principal que desempeña la vivienda en la ciudad:
«el núcleo central del urbanismo es una habitación (una vivienda), y su inserción en
un grupo que forma una unidad de habitación de tamaño eficaz». A partir de estos
supuestos, proporciona una serie de consejos sobre las características de los barrios
de viviendas: deberán ocupar los mejores emplazamientos de la ciudad, de topogra-
fía, insolación y vientos más favorables; consideraciones higiénicas deben guiar su
localización; las densidades deben de ser razonables; se tendría que prohibir la loca-
lización de los edificios junto a las vías de comunicación, separando incluso la velo-
cidad del peatón (4 km/hora) de las velocidades mecánicas (50-100 km/hora); las
edificaciones altas tienen que situarse alejadas unas de las otras, liberando de esta
forma espacios para zonas verdes, etc. (Capel, 2002). Los puntos 30-40 se dedican al
análisis de la función esparcimiento. Después de una crítica a las superficies libres
existentes, se propone la necesidad de contar con una oferta amplia de zonas verdes
por cada barrio para niños, adolescentes y adultos. Apuesta por lo que él llama «ciu-
dades verdes» pero en ningún caso siguiendo el esquema de las ciudades jardín.
Frente a la compartimentación de las zonas verdes de uso privado de aquellas, ellos
apuestan por unas superficies verdes que se consagran al desarrollo de actividades
comunes que forman la prolongación de la vivienda. Los puntos 41-50 están dedica-
dos a la función trabajo. Y las propuestas vuelven a ser originales para su tiempo:
reducir la distancia entre los lugares de trabajo y residencia pero manteniendo su
independencia y separación por una zona verde; localización de las áreas industriales
próximas a vías de comunicación, entre otras.
Las soluciones a las insuficiencias en materia de circulación (51-64) se centran
en una clasificación de las vías según su naturaleza y el destino de los vehículos
que, años más tarde (1948), Le Corbusier desarrolló en la conocida como regla de
las 7 vías. Según esta, la V1 es una carretera nacional que atraviesa todo un país o
continente y la V7 es aquella que atraviesa zonas verdes y áreas deportivas. En
medio, por ejemplo, la V4 es la calle comercial (la Main Street de las ciudades de
Estados Unidos). Posteriormente añade una nueva vía, la V8, destinada a las bici-
cletas. Esta idea tuvo gran influencia en las ciudades nuevas proyectadas después
de la Segunda Guerra Mundial y, en España, en los polígonos de vivienda del de-
sarrollismo franquista (1960-1970) (Capel, 2002). Antes de las conclusiones (71-
95), la Carta de Atenas, tan crítica con la ciudad heredada, dedica cinco puntos
(65-70) a la salvaguarda y conservación del patrimonio urbano. Es cierto que en
principio la Carta de Atenas defiende la conservación de valores arquitectónicos
(65), pero la conocida frase «la muerte, que no perdona a ser vivo alguno, alcanza
también a las obras de los hombres» es ilustrativa de los límites a la protección (66-
70). Algunas de las excepciones a la hora de proteger los testimonios del pasado,
incluidos los centros históricos, se justifican en aras del interés general, de eliminar
condiciones malsanas y permitir la salubridad de las viviendas, de facilitar la circu-
lación y la creación de zonas verdes. Además la Carta muestra una firme oposición
a la utilización de estilos del pasado en las nuevas construcciones de los centros
históricos, costumbre que llevó a Le Corbusier a criticar duramente la obra del
arquitecto austríaco Camilo Sitte. Pero la radicalidad de las propuestas del suizo y
la escasa sensibilidad por las ciudades históricas le valieron más de un reproche.
Fue el caso del Plan Voison (1925), cuyas operaciones de derribo o, en el mejor de
los casos, del traslado de monumentos de la mayor parte del París histórico al nor-
te del Sena, fueron calificadas de bárbaras.
Muchos de los principios de la Carta de Atenas fueron planteados antes y des-
pués de su presentación por el propio Le Corbusier. Sus ideas de metrópoli ideal se
recogen en dos obras principales: La Ville contemporaine (1922) y, sobre todo, La
Ville radieuse (1933). En 1929, el genial arquitecto suizo escribió «debemos de cons-
truir en espacios limpios. La ciudad de hoy se muere porque no está construida
geométricamente». En los años 1930, Le Corbusier crítico el capitalismo, defendió
la planificación centralizada y manifestó su preferencia por el sindicalismo, que con-
llevaría la colectivización en la ciudad. En su utopía, toda la población viviría en las
denominadas Unités d’Habitations, unos edificios de apartamentos colectivos de
grandes dimensiones, concebidos como auténticas pequeñas ciudades verticales.
Coincidencia o no, durante estos años Le Corbusier visitó la Unión Soviética y com-
probó de primera mano experiencias arquitectónicas similares a sus propuestas.
La búsqueda de la descongestión de la ciudad y el aumento de la densidad es
una constante en su obra, que él propone alcanzar aumentando la altura de la edi-
ficación, construyendo en espacios más reducidos y, si es necesario, derribando la
ciudad genética. El resultado es un tipo de ciudad vertical, muy compacta e inclu-
so zonificada en altura. Jerarquización viaria y aumento de los espacios libres y
zonas verdes completarían un modelo de ciudad estrictamente zonificada, incluso
segregada. Su utopía urbana la plasmó en algunos planes, la mayoría no ejecuta-
dos, como son los proyectados para París (Plan Voison), Barcelona (Plan Macià, en
colaboración con el Grupo de Arquitectos y Técnicos Españoles Para la Arquitec-
tura Contemporánea —GATEPAC—), Argel (Plan Obus), Neomurs (Argelia),
Zlin (Chequia), así como diferentes esquemas de modernización de ciudades latino-
americanas (Buenos Aires, Montevideo, Río de Janeiro y Sao Paulo). Es cierto que
su principal y casi única realización fue Chandigarh, la nueva capital planificada
para la región del Punjab, pero el influjo de su ideal urbano fue tan grande que
FIGURA 26.—Le Corbusier en la sede de la Comisión U.H. para la construcción del edificio
de las Naciones Unidas y maqueta de ciudad de tres millones
de habitantes (1922)
Fuente: Fondation Le Corbusier, 2010.
no podemos ceñir su obra ejecutada a esta ciudad india. Brasilia, la nueva capital
construida ex novo bajo la dirección de Lucio Costa (pionero del movimiento de
la arquitectura moderna en Brasil), o muchos de los barrios residenciales de las
periferias urbanas de numerosas ciudades europeas están influidos, en mayor o
menor medida, por la metrópoli industrial corbusiana.
2.3.2.6. El retorno a la ciudad y los nuevos principios

de la rehabilitación urbana: el modelo Bolonia
En la década de 1960 confluyeron toda una serie de fenómenos que contribu-

yeron a desplazar el centro de atención de la ciudad desde las periferias hacia los
centros urbanos. La crisis del movimiento moderno se produjo casi de forma si-
multánea al redescubrimiento de los valores de la ciudad tradicional. Por un lado,
el movimiento moderno defendía la erradicación de los tejidos urbanos preindus-
triales apoyándose en pretextos higienistas y de salubridad pública. Los urbanistas
funcionalistas mostraron una evidente falta de interés por la recuperación de los
centros históricos por cuanto estos eran incapaces de adaptarse a las demandas
modernas. Por otro, diferentes cartas internacionales comenzaron a insistir en la
necesidad de proteger y recuperar la ciudad heredada. En 1964 se firmó la Carta
de Venecia (segundo Congreso Internacional de Arquitectos y Técnicos de Monu-
mentos), la primera en considerar el patrimonio como un concepto que va más allá
del edificio y que incluye el ambiente urbano o paisajístico; y en introducir el tér-
mino «reutilización» como solución para la garantizar el futuro de la ciudad histó-
rica. En 1975, la Declaración de Ámsterdam (Carta Europea del Patrimonio Ar-
quitectónico, Consejo de Europa) recalcó la necesidad de no modificar la compo-
sición social de los residentes una vez los centros históricos fueran rehabilitados. A
todo esto añadimos un aspecto fundamental: la crisis económica del 1973. Un
momento en el cual se hizo necesario abandonar las tesis desarrollistas y se comen-
zó a tomar conciencia de la necesidad de moderar el crecimiento, de utilizar y

reutilizar lo existente. En todo este ambiente, un grupo de arquitectos milaneses
autodenominado La Tendenza, liderado por Aldo Rossi, comenzó a establecer las
bases de una nueva teoría urbana con una marcada orientación ideológica de ori-
gen marxista. Así, la nueva visión culturalista de la ciudad se inscribió en un pro-
yecto más amplio: el revisionismo marxista de Antonio Gramsci y su intento por
reconstruir una nueva cultura de izquierdas (García Vázquez, 2004).
En el plan concebido para Bolonia confluyeron muchas de estas utopías y, a la
postre, se convirtió en una referencia obligada para la denominada rehabilitación
urbana integral. Un plan que convirtió a esta urbe italiana en el paradigma de la ciu-
dad de la disciplina (García Vázquez, 2004) y en un polo de referencia de lo que debe
entenderse por renovación conservativa (Gaja, 2006). Uno de los personajes clave en
todo el proceso fue Pier Luigi Cervellati, arquitecto, alcalde comunista de Bolonia, y
principal responsable de la dirección del plan de rehabilitación de la ciudad. En 1966
se establecieron las bases para la concesión de licencias en el centro histórico a partir
de la denominada «propuesta Benevolo». Un año más tarde, Campus Venuti presen-
tó el «Esquema general de la planificación urbanística del compensatorio». Pero los
planes principales sobre los que se fundamenta el conocido como «modelo Bolonia»
son dos figuras desarrolladas en el plazo de cuatro años. En 1969 se aprobó el Plan
para el centro histórico de Bolonia como una Variante del Plan Regulador General
(comparable este último a nuestro Plan General de Ordenación Urbana). En 1973,
se adoptó el Plan Operativo para el Restablecimiento y la Restauración de la Edifica-
ción Económica y Popular. El territorio de intervención era extraordinariamente
complejo y extenso, de 450 hectáreas y unos 89.000 habitantes. Hecho que se corres-
ponde con unos objetivos igualmente ambiciosos sustentados en una triple conserva-
ción: de los usos, de los habitantes y de las tipologías edificadas.
La cultura de izquierdas con quien estaba comprometida La Tendenza impreg-
nó todo el proceso de planeamiento. La hipótesis era que se hace posible mantener
el tejido urbano y rehabilitar un parque de viviendas obsoleto como estrategia para
lograr una mejora del medio urbano y revertir la pérdida demográfica (Gaja, 1992).
Es decir, el centro histórico es mucho más que patrimonio cultural. La población
que originalmente lo habita y su función residencial son valores fundamentales que
caracterizan a esta parte de la ciudad. Para garantizar el mantenimiento de los re-
sidentes y, por tanto, evitar su expulsión por motivos especulativos, el sector públi-
co tendría que asumir todo el proceso rehabilitador y habría que sustraer del mis-
mo a los intereses del mercado inmobiliario.
El Plan Regulador era un plan fundamentalmente de salvaguardia, de tipo de-
fensivo, pero además pretendió recuperar el casco histórico originario, lo que in-
cluía el derribo de las edificaciones contemporáneas que no se adaptasen a la com-
posición morfológica original. Confirmó el uso tradicional del centro histórico
como barrio mixto de viviendas y sede de equipamientos. Como barrio residencial
se establecieron estándares higiénicos, dotación de servicios y zonas verdes. Como
sede de equipamientos supuso la elección de actividades compatibles con su con-
junto. Se evitaría la construcción de macrocomplejos terciarios y se seleccionaron
funciones como las universitarias, culturales, artesanales, comerciales, hoteleras,
turísticas y recreativas (Ciardini y Falini, 1983). Si el realojo fue una de las princi-
pales aportaciones respecto a las políticas urbanas precedentes, la otra gran nove-
dad está en confiar la restauración a la búsqueda de objetivos integrales. Estos se
apoyaron en cuatro políticas principales (Gaja, 2006): i) vivienda, desarrollada me-
diante la aprobación de «Planes de Edificación Económica-Popular». Estos obli-
gaban a casi el 25 por 100 de las viviendas fueran de promoción pública y excluían
a la promoción privada de algunos sectores; ii) reformas urbanas, con el objetivo
de maximizar el control público del suelo y la regulación de precios; iii) servicios
públicos, a través de triplicar las dotaciones del plan anterior hasta alcanzar el es-
tándar de 64 m²t/hab.; iv) reformas sociales, impulsando la democratización de las
instituciones locales, mediante la creación de Consejos de Barrio.
Para la intervención urbanística, el territorio de actuación se dividió en diez
«comparti» urbanísticos (tres más en la Variante de 1969), que eran un tipo de
áreas ambientales homogéneas establecidas a partir de criterios morfológicos (por
ejemplo, características tipológicas o de degradación de la edificación), funciona-
les (mala situación económica) y sociales (éxodo poblacional). Posteriormente el
Plan de Edificación Económico-Popular (1973) indicó cinco «comparti» de actua-
ción prioritaria. Apoyándose en la idea de anteponer el saneamiento del patrimo-
nio existente sobre las nuevas construcciones, este plan redujo el número de estan-
cias proyectadas hasta las 47.000 (166.000 en 1963). La recalificación del patrimo-
nio edificado existente, la imposibilidad de expulsión de las clases sociales más
desfavorecidas y «las actividades más pobres» o eliminar la renta diferencial impul-
sando viviendas económicas y populares para estudiantes, ancianos y trabajadores,
fueron algunos de sus objetivos más representativos.
En definitiva, esta experiencia se ha convertido en un paradigma para la reha-
bilitación de centros históricos, primero en Italia (Ferrara, Brescia, Como, Mode-
na o Vicenza) pero con el tiempo en prácticamente todos los países europeos. Este
es el caso de España, donde las primeras experiencias de rehabilitación urbana de
centros históricos se produjeron desde finales de la década de 1970 precisamente
como propagación de este modelo de Bolonia. Este plan tuvo una influencia ex-
traordinaria en una pequeña pero excelente generación de urbanistas y políticos
españoles de la segunda mitad de los años 1970, reconocidos como la «izquierda
urbanista». El interés en la rehabilitación era una meta exclusiva de los ayunta-
mientos gobernados por la izquierda. Argumentos conservacionistas, histórico-
culturales y sociales caracterizaron la racionalidad de estas primeras intervenciones
de rehabilitación (González Pérez y Lois, 2010). Este fue el caso del Plan Especial
de Reforma Interior (PERI) del Puig de Sant Pere (Palma de Mallorca), el primer
PERI de centro histórico aprobado en España (1980).
2.4. LA CIUDAD POSTINDUSTRIAL. LA REESTRUCTURACIÓN DE LA FORMA URBANA
A finales de la década de 1980, Bernardo Secchi escribió «la ciudad y el terri-

torio en el que viviremos en los próximos años ya está construido» (Secchi, 1989).
Estimaba que el 80 por 100 de las ciudades europeas de 2020 estaba ya edificado.
Para él, la ciudad europea cambiaría, pero su principal preocupación no sería el
crecimiento físico y poblacional, sino la mejora de la calidad de vida de sus habi-
tantes. Las profecías del arquitecto italiano han sido poco acertadas. La ciudad
producto de la crisis de 1973 es urbanísticamente extensiva y socialmente desigual.
Como ejemplos, el suelo urbano en la región metropolitana de Barcelona creció en
19.699 hectáreas entre 1875 y 1975 (Serratosa, 1994). Un siglo que, por otra parte,
fue de gran dinamismo urbanizador en esta ciudad (plan ensanche y desarrollis-
mo). En solo veinticinco años (1975-2000), este espacio construido sumó 23.554
nuevas hectáreas, unas 4.000 hectáreas más que en los cien años precedentes. De
la misma manera, entre 1970 y 1990, Los Ángeles aumentó su población en un 45
por 100, mientras su superficie lo hizo en un 300 por 100. El modelo difuso predo-
minante lleva a que esta ciudad necesite siete veces más suelo que Brooklyn para
albergar el mismo número de habitantes (García Vázquez, 2011). Por otra parte,
los desajustes del capitalismo global se desarrollan en la ciudad fundamentalmente
a través del aumento de la polarización social y segregación residencial. Diferentes
autores e informes corroboran el aumento de la polarización y las desigualdades
sociales en el interior de la ciudad, como así lo ha demostrado el Urban Redevelop-
ment and Social Polarisation in the City, proyecto desarrollado por la Comisión
Europea entre 1997 y 1999. Una de las consecuencias es la aparición y el avance de
la denominada «ciudad dual» (Marcuse, 1989; Mollenkpof y Castells, 1991), con-
siderada sinónimo de la metrópolis tardocapitalista.
Este apartado tiene como objetivo servir de conclusión del proceso histórico
descrito en las páginas precedentes, sin plantearse el análisis de la totalidad de las
transformaciones urbanas producidas en los últimos cuarenta años. Entre otras
cosas, porque muchos de los nuevos fenómenos son estudiados temáticamente
(economía, población, sistemas urbanos, etc.) en otros capítulos de este libro.
Al modelo racionalista generado en la primera mitad del siglo XX, relacionado
con el taylorismo y el fordismo del capitalismo, le ha seguido el modelo de la ciudad
global, generado por la etapa contemporánea del capitalismo postindustrial y la glo-
balización (Muxí, 2004). Así como la industrialización marcó el desarrollo de la ciu-
dad del siglo XIX, el postindustrialismo y el postmodernismo son los principales res-
ponsables de las transformaciones de la ciudad de finales del siglo XX y principios del
XXI. Las interpretaciones y perspectivas de análisis de estos nuevos modelos urbanos
son numerosas. En 1995, Edward Soja caracterizó estos cambios en términos de seis
geografías de la reestructuración (Soja, 1995). Siguiendo esta misma línea, Michael
Pacione (2005) caracterizó la ciudad postindustrial por la coexistencia de cuatro pro-
cesos principales: desindustrialización y terciarización; mayor integración en la eco-
nomía global; reestructuración de la forma urbana; y aumento de las desigualdades,
de la segregación social y espacial, privatización del espacio urbano y aumento de los
defensible spaces, como sucede con la expansión de las gated communites (condomi-
nios o urbanizaciones cerradas). Desde un punto de vista urbanístico, la fragmenta-
ción de la forma urbana es una consecuencia de muchos de estos procesos y una
realidad cada vez más palpable de la ciudad postindustrial. Lo que la literatura anglo-
sajona se refiere como The quartering of urban space pone de manifiesto la existencia
de una creciente diversidad de áreas residenciales y laborales, separadas o segregadas
en la ciudad contemporánea. En este sentido, Pacione (2005) clasifica hasta cinco
formaciones principales de áreas residenciales y de negocios: i) las zonas de lujo de la
ciudad y the controlling city; ii) la ciudad gentrificada y la ciudad de los servicios
avanzados; iii) la ciudad expandida y la ciudad de la producción directa; iv) The te-
nement city (barrios de slums) y la ciudad de mano de obra no cualificada; v) la ciu-
dad abandonada y la ciudad residual o de los excluidos.
CUADRO 12.—Las seis geografías de la reestructuración según E. Soja (1995)
1. La reestructuración de la base económica de la urbanización. Se produce un

cambio fundamental en la organización y tecnología de la producción industrial y en la
división social y espacial de la mano de obra. El modelo de urbanización fordista deja
paso al postfordista. Se modifica la organización de la producción en masa y el consu-
mo de masas, que evolucionan desde los grandes complejos industriales a los sistemas
de producción más flexibles, verticalmente desintegrados pero territorialmente agru-
pados en «nuevos espacios industriales».
2. La formación de un sistema global de ciudades mundiales. Las ciudades del
mundo amplían su alcance, y la mayor parte del mundo influye en el interior de cada
país y ciudad. Lo local se globaliza y lo global se localiza por medio de lo que se da en
llamar el proceso de glocalización.
3. La reestructuración radical de la forma urbana. La organización espacial de la
ciudad postindustrial es muy diferente de la ciudad moderna. Uno de los rasgos iden-
tificativos de la ciudad postindustrial/postmoderna es la urbanización de los subur-
bios, pero el cambio ha afectado también a las centros históricos, incluyendo una
reducción significativa en la densidad y la generalización de procesos de gentrifica-
tion en aquellos más revalorizados. Algunas grandes regiones metropolitanas tam-
bién experimentaron un crecimiento después de varias décadas de descenso de la
población. En otros contextos, sobre todo de países del Tercer Mundo, se asiste al
surgimiento de megaciudades (Ciudad de México, Sao Paulo, Pekín, El Cairo, Nueva
Delhi, Buenos Aires, Manila, Bombay, Dhaka, Calcula, etc.). Además, esta reestruc-
turación ha significado la aparición de neologismos: megacity, outer city, edge city,
metroplex, technourb, post-suburbia, technopolis, heterpolis, exopolis o, más reciente-
mente, cities in between.
4. Los cambios en la estructura social del urbanismo. La estructura socioeconómi-
ca de la ciudad posmoderna es cada vez más fragmentada. La brecha social y económi-
ca entre ricos y pobres es creciente. El urbanismo postmoderno se asocia con el desa-
rrollo nuevos patrones de fragmentación social, segregación y polarización.
5. El surgimiento de la ciudad carcelaria (carceral city). Las complejas geografías
de la ciudad postmoderna dificulta el gobierno a través de las estructuras locales tradi-
cionales. Esto ha promovido la aparición de «áreas carcelarias», urbanizaciones cerra-
das y protegidas por guardias de seguridad privados, centros comerciales protegidos
por vigilancia electrónica, edificios de oficinas inteligentes impenetrables para los fo-
rasteros y planes de seguridad de barrios organizados y ejecutados por los propios ve-
cinos. De forma más positiva, estos acontecimientos han vuelto a centrar la atención en
las políticas del lugar, aumentando el debate sobre quién controla y se beneficia de la
reestructuración del espacio urbano.
6. Un cambio sustancial en el imaginario urbano (urban imagery). Se refiere a las
imágenes de la ciudad y cómo estas afectan a nuestra conducta y estilo de vida en la
ciudad postmoderna. Soja pone como ejemplo a Hollywood y Disneyland. En la ciu-
dad posmoderna la hiper-realidad se ha difundido a toda la vida cotidiana.
«La era de la metrópoli moderna ha terminado». Esta afirmación tan categóri-

ca es utilizada por E. Soja para explicar que el predominio social, cultural, político
y económico como forma de organización del hábitat humano ha cambiado tal y
como lo entendíamos hasta ahora. Una forma urbana nueva está surgiendo. La
tercera etapa de la historia de la ciudad o la cuarta revolución urbana son algunos
de los titulares que se han usado para resaltar la urbe postindustrial. Un nuevo
marco urbano que es resultado de los procesos de globalización. Suburbia o Post-
suburbia es la principal protagonista de la denominada postmetrópolis. En la rees-
tructuración expansiva de la forma urbana, el patrón suburbial, basado en la baja
densidad, es el producto urbano más importante. Pero no es el único. El creci-
miento a través de la transformación de lo existente ha creado nuevos procesos de
cambio socio-espacial, como es la gentrificación o la ocupación por parte de inmi-
grantes del Tercer Mundo. En su excelente libro sobre la ciudad postmoderna, el
sociólogo urbano G. Amendola (2000) escribe que el sueño de muchos americanos
sería residir en una ciudad con suburbios y servicios norteamericanos y con el nú-
cleo urbano formado por el centro histórico de una ciudad italiana. Sueños, que no
utopías, que se inscriben en la hiper-realidad propia de la ciudad postmoderna,
donde es imposible distinguir lo real de lo imaginario.
La realidad es que estamos ante un nuevo tipo de ciudad, muy diferente a lo
heredado de las etapas preindustrial e industrial. La intensa urbanización de las
periferias conlleva que la casa unifamiliar deje de estar en una posición comple-
mentaria para convertirse, paradójicamente, en el elemento central de la estructura
urbana (Fishman, 1987). En otras palabras, «lo que fue central ahora se está vol-
viendo periférico y lo que constituía la periferia se está volviendo cada vez más
central» (Soja, 2008). En la temprana fecha de 1961, Lewis Munford acuñó el tér-
mino anti-city para describir la expansión que inundaba las urbes americanas de
aquel momento y que negaba principios de la ciudad tradicional (Munford, 1961).
Fundamentalmente desde finales de la década de 1980 se utilizaron una gran can-
tidad de neologismos con el objetivo de contribuir a su definición y diferenciación:
exópolis, outer city, penturbia, ruburbia, outtown, technoburb, etc. Para Edward
Soja, exópolis es el término que mejor se ajusta a las nuevas formas urbanas. Se
refiere tanto al crecimiento de las ciudades «exteriores» como a la influencia cre-
ciente de las fuerzas exógenas a la hora de construir el espacio urbano en la era de
la globalización (Soja, 2008). Recientemente, el profesor García Vázquez (2011) ha
acuñado un término muy expresivo para identificarla: antípolis. Una ciudad que
responde a patrones físicos, funcionales, sociales y culturales contrapuestos a los
heredados de la polis griega. Una urbe que se entiende como «negación de lo ur-
bano: in-estable, in-diferenciada, in-sustancial e in-material» (García Vázquez,
2011). Aunque estamos ante dinámicas globales, las ciudades del denominado
Sunbelt (Cinturón del Sol) de Estados Unidos y en especial Los Ángeles, son don-
de se han fraguado muchos de estos procesos y donde mejor se pueden estudiar
estas nuevas tipologías urbanas.
Desde Europa se han construido alternativas teóricas a estas formas urbanas
del postfordismo como son las promocionadas desde 2003 por el Council for Eu-
ropean Urbanism (CEU), fundamentalmente centrado en la lucha contra la expan-
sión urbana. Pero es el denominado New Urbanism la iniciativa más conocida y
FIGURA 27.—Ciudades hipercodificadas y paisajes edulcorados
Fuente: Páginas web de Kentlands, http://www.kentlandsusa.com/, y de Seaside, http://www.seaside-

fl.com/ecard/, 2012.
polémica. Un nuevo discurso que nace en el mundo anglosajón como combinación

postmoderna de nostalgia histórica urbana y postsuburbia actual (Soja, 2008). En
Gran Bretaña este movimiento, denominado Neotraditional Town Planning
(NTP), fue impulsado por el príncipe Carlos y el arquitecto León Krier. En Esta-
dos Unidos recibe el nombre de New Urbanism y tiene en el matrimonio Andreas
Duany y Elizabeth Plater-Zyberk a sus principales figuras. Críticos con el suburban
sprawl, recurren a referencias nostálgicas y la recuperación del sueño americano en
la construcción de su ideal urbano. El nuevo urbanismo rebosa de nostalgia por
una idealizada vida de pequeña población y estilo de vida rural que nunca existió
(Harvey, 2000). Entendidos como proyectos urbanos de promoción privada, los
que se han materializado en Estados Unidos y Canadá son para disfrute y beneficio
de las clases sociales privilegiadas. Estamos ante un nuevo esquema de guettiza-
ción suburbial contrapuesto a la mezcla social de la ciudad compacta. La primera
de estas ciudades construida en Estados Unidos fue Seaside (Florida), la recreada
Seaheaven en la película The Truman Show, de la mano del promotor Robert S.
Davis y el proyecto de Duany y Plater-Zyyberk. Otros ejemplos son Celebration
(Florida), la ciudad escenario creada por Disney, Playa Vista (Los Ángeles), Mont-
gomery Village (Princeton) o Kentlands (Maryland).
Precisamente por su carácter global, estas características de la ciudad postfor-
dista se encuentran en la mayoría de las ciudades españolas. El nuevo ciclo capita-
lista tras la crisis mundial de 1973 inauguró una etapa de fuerte crecimiento eco-
nómico y un nuevo período urbano-metropolitano, caracterizado por la transfor-
mación interna de las áreas urbanas y la difusión de las dinámicas urbanas desde
las ciudades más grandes hasta las aglomeraciones más pequeñas. Respecto a los
centros urbanos, es a partir del año 2000 cuando se generalizaron las publicaciones
sobre la gentrificación en España. Inmigración, turistización y especulación inmo-
biliaria están en la base de muchos de estos procesos. Los barrios más degradados
de la antigua ciudad intramuros continúan siendo la puerta de entrada de muchos
inmigrantes laborales, mientras que aquellos rehabilitados constituyen un espacio
de asentamiento atractivo para los habitantes extranjeros de mayor nivel económi-
co, sucediéndose en un reducido espacio procesos de chabolización y gentrifica-
ción (González Pérez y Somoza, 2004). Por su parte, los modelos urbanísticos de
ocupación del suelo propios de la ciudad difusa aparecieron en la segunda etapa
del proceso de metropolitanización (1974-1996). Desde los años 1980, el creci-
miento es más espacial que demográfico lo que deriva en la producción de ciudad
de baja densidad. Es decir, los nuevos aportes demográficos se distribuyen de for-
ma diferente por el territorio: las ciudades crecen en extensión pero esto apenas se
aprecia en los volúmenes de población (González Pérez, 2010). Entre las múltiples
consecuencias de estos nuevos procesos está el consumo indiscriminado de suelo y
el aumento de las superficies artificiales. Según datos del Corine Land Cover del
año 2006, las superficies artificiales en España representan el 2 por 100 de la total
(el 3,7 por 100 en 2005 según el SIOSE). Entre 1987 y 2006 la dinámica expansiva
de las superficies artificiales ha sufrido un incremento neto de 51,9 por 100. Un
proceso de intenso consumo de suelo y una fragmentación del territorio produci-
do por el crecimiento de zonas artificiales, principalmente tejido urbano continuo
y discontinuo, infraestructuras y zonas en construcción. Este incremento se ha
acelerado en 2000-2006, en buena medida causado por la burbuja inmobiliaria
1998-2006, con un porcentaje medio anual de crecimiento de superficies artificia-
les del 2,6 por 100 (63 ha/día), frente al 1,9 por 100 (36 ha/día) del período 1987-
2000 (OSE, 2011). Esta tendencia, según los datos de Catastro, continúa en el pe-
ríodo 2006-2010. Como resultado se ha urbanizado una superficie que equivale a
casi un tercio de lo que se urbanizó en toda la historia (Guaita, López y Prieto,
2008). Esto sitúa a España, con Irlanda y Portugal, a la cabeza de los países euro-
peos donde más ha crecido la superficie artificial, con un ritmo del 1,9 por 100
anual, porcentaje muy superior a la media de los países del programa CLC2000,
que era de 0,68 por 100 (Antrop, 2004, 2005). Previsiblemente, las siguientes esta-
dísticas del Corine o del SIOSE nos mostrarán los efectos del estallido de la bur-
buja inmobiliaria en 2007/08 y la crisis global, en cuanto a una ralentización del
crecimiento de las superficies artificiales en España.
2.5. CIUDADES EN TRANSICIÓN: POBREZA, DESIGUALDAD Y SUPERURBANIZACIÓN

EN AMÉRICA LATINA
Las publicaciones sobre temas urbano-regionales tuvieron su auge más impor-

tante en América Latina en los años 1980. En muchos casos asociadas a la corrien-
te marxista y a figuras del renombre de Roberto Segre o Manuel Castells. La cali-
dad de estos trabajos son, probablemente, los que han despertado el interés por la
cuestión urbana de Latinoamérica al otro lado del Océano. El apartado que pre-
sentamos está estructurado alrededor de dos conceptos clave: dependencia e irre-
gularidad en el desarrollo urbano. A pesar de las enormes disparidades nacionales
y regionales, los países latinoamericanos comparten muchos problemas comunes.
La historia, la lengua y la cultura han hecho que, como dijera M. Santos (1988),
«todos los países latinoamericanos tienen un aire de familia».
2.5.1. Antecedentes: siglos XV-XX
El proceso de gestación del urbanismo latinoamericano se produjo en tres fa-

ses principales: las primitivas civilizaciones, la transculturización e importación de
modelos europeos durante el período colonial y la formación de las nacionalidades
y sus relaciones de dependencia a partir del siglo XIX (Segre, Cárdenas y Aruca,
1986). Las influencias de las ciudades autóctonas son anecdóticas y puntuales en la
trama urbana de las ciudades contemporáneas. No sucede así con la enorme acti-
vidad urbanizadora que llevó a las fundaciones iberoamericanas a partir del siglo
XV. Inmediatamente que españoles y portugueses llegaron al continente america-
no, las formas medievales y renacentistas europeas sustituyeron a los sistemas or-
namentales de los pueblos amerindios. De esto se desprende que las ciudades co-
loniales son básicamente europeas en su génesis y configuración (Kubler, 1985).
La aportación más significativa del urbanismo colonial fue su papel en la crea-
ción de ciudades nuevas. Su intención era facilitar la conquista y el control social,
pero se fundaron con todo tipo de finalidades: político-administrativas (las capita-
les del virreinato como México, Lima, Bogotá o Buenos Aires, pero también otros
centros administrativos menores caso de Guadalajara, Santo Domingo, Caracas,
Quito, Santiago de Chile...), religiosas (Guadalupe, Copacabana, Esquipulas, Chi-
quinquirá...), agrícolas y ganaderas (Trujillo, Puebla, Valladolid, Oaxaca, Hua-
manga, Arequipa...), portuarias (Veracruz, La Habana, Cartagena de Indias,
Acapulco, Panamá, Guayaquil, Concepción, La Guaira, San Juan de Puerto
Rico...), industriales (La Habana, Guayaquil, Panamá, Quito, Puebla...), mine-
ras o militares.
El proceso urbanizador comenzó en 1496, con la construcción de un asenta-
miento permanente en Santo Domingo, pero habrá que esperar más de setenta y
cinco años para la aprobación de la primera regulación urbanística. Se trata de las
Ordenanzas de descubrimiento y nueva población... (Leyes de Indias) dadas por
Felipe II en 1573 para América. Esta primera política de planeamiento urbanístico
aprobada en América se redactaron con el objetivo de reglamentar las distintas
conquistas americanas, pero fueron escasamente útiles para estas ciudades ya que,
a finales del siglo XVI, la mayoría de las mismas ya estaban proyectadas e incluso
levantadas. La planta urbana era de origen europea (cuadrícula regular con forma
en damero) y se caracterizaba por un esqueleto geométrico y rígido trazado a partir
de una plaza central (mayor), donde se ubicaban los edificios públicos, y los pode-
res políticos y religiosos. La iglesia y el palacio episcopal se situaban en la parte
oriental frente al cabildo (ayuntamiento), el norte estaba ocupado por las casas
reales (tribunal, aduanas, casa de la moneda, arsenal) y el sur por los palacios de los
ciudadanos más distinguidos como la casa del gobernante (Galantay, 1977). La
nueva reglamentación de indias proyectó también el futuro crecimiento de las ciu-
dades, obligando a que las urbes reservasen espacios libres alrededor de la ciudad
para facilitar su posterior expansión siguiendo el trazado original.
Aunque una vez se fraguaron todos los procesos de independencia, desapare-
cieron los restos de esta política urbana unitaria, los modelos fundacionales espa-
ñoles pervivieron durante décadas. Desde finales del siglo XIX el acelerado creci-
miento poblacional de las ciudades y la macrocefalia urbana contribuyeron al des-

gobierno urbano y al aumento de la segregación social en el interior de la ciudad.
Así, algunos países latinoamericanos retomaron, con diferentes objetivos, la cons-
trucción de nuevas ciudades a finales de esta centuria. No obstante, resulta sor-
prendente la enorme similitud de las ciudades fundadas por las nuevas repúblicas
independientes con los modelos urbanos fundacionales de la época colonial. Con
el paso del tiempo, se afianzaron los lazos de dependencia, primero de Europa y
luego de Estados Unidos. La incesante afluencia de inmigrantes rurales a las ciuda-
des medias y sobre todo grandes aceleró el fenómeno de la hiperurbanización. Las
consecuencias fueron dramáticas. En el aspecto territorial, la extensión de los
asentamientos espontáneos o marginales se ha llegado a convertir en el principal
factor que alimenta el proceso urbanizador. Al mismo tiempo, la ciudad moderna
latinoamericana adoptó tempranamente la estructura urbana de los países desarro-
llados, confirmando el desarrollo de áreas segregadas. Frente a la miseria de los
espacios periféricos se construyeron auténticas city metropolitanas donde se con-
centraban el poder económico, administrativo y cultural de la urbe.
Las propuestas teóricas de ordenación territorial después de la Segunda Gue-
rra Mundial provenían del Movimiento Moderno (como antecedente en 1932 se
fundó Goiania, capital del estado de Goias en Brasil), que llevó a la redacción de
numerosos planes directores para las ciudades capitales e industriales. Le Corbu-
sier realizó dibujos para Río de Janeiro, Sao Paulo y Montevideo, y planes directo-
res para Buenos Aires y Bogotá. La separación de funciones de la Carta de Atenas
imperó también en los esquemas directores diseñados para ciudades de produc-
ción de los años 1950, como Chimbote (Perú) y la Cidade dos Motores en Brasil
(Segre, Cárdenas y Aruca, 1986). La década de los 1960 estuvo determinada por
dos grandes experiencias. Por un lado, destacan las aportaciones en el campo de la
planificación territorial y urbana procedentes del nuevo régimen socialista instau-
rado en Cuba en 1959. Por otro, objetivos económicos y de reafirmación del espí-
ritu nacional explican la construcción de ciudades nuevas como Brasilia y Ciudad
Guayana. La primera nació como urbe simbólica destinada a acoger todo el apara-
to político-administrativo del gobierno brasileño. El incontrolable crecimiento de-
mográfico de Río de Janeiro sirvió de pretexto, pero la idea de construir un nuevo
modelo de ciudad que se identificase con la cultura brasileña jugó un papel funda-
mental. Esta ciudad corbusiana, obra de Lucio Costa y Oscar Niemeyer, más que
una nueva alternativa urbanística, representa los epígonos de los postulados de la
Carta de Atenas (Segre, Cárdenas y Aruca, 1986). La ciudad fue oficialmente inau-
gurada el 21 de abril de 1960, tres días antes de que finalizase el mandato presiden-
cial de Juscelino Kubitschek de Oliveira, su más firme defensor. Por su parte,
Ciudad Guayana nació para proporcionar asentamiento a la más importante in-
dustria siderúrgica venezolana en la cuenca del Orinoco. A diferencia de Brasilia,
la promotora (CVG) se decantó por urbanistas norteamericanos de la Universidad
de Harvard e Instituto Tecnológico de Massachussets. Cuando el organismo
promotor eligió la zona donde instalar la ciudad en 1960, ya existía la factoría y
un asentamiento donde residían unos 30.000 habitantes. Las dos experiencias
reprodujeron sistemas urbanísticos integrales que, en 1960, estaban totalmente
superados.
2.5.2. Urbanización y metropolitanización: desarticulación de la red urbana
La «dependencia» es probablemente el adjetivo más adecuado para explicar

muchos de los procesos políticos, socioeconómicos y también territoriales de la
historia de América Latina. Primero del período colonial y después de la domina-
ción capitalista. La debilidad de los instrumentos de planeamiento es patente des-
de los años 1960, cuando las ciudades absorbieron el progreso económico, los
desequilibrios territoriales y la reducción de determinados índices de pobreza a
través de la concentración demográfica y la expansión territorial. En la actualidad,
las ciudades latinoamericanas son espacios complejos, difíciles de afrontar por me-
dio de políticas sectoriales aisladas. La metrópoli americana actual es una combi-
nación de la dependencia exterior y el desgobierno interior.
En los años 1970, el proceso urbanizador se identificó por la secuencia de tres
tendencias ecológico-demográficas: concentración de la población en áreas urba-
nas (urbanización), concentración demográfica en unas pocas regiones y tendencia
al desequilibrio regional, y aumento mayor de las ciudades grandes (metropolita-
nización) (Schteingart y Torres, 1973). En los años 1980 se aceleró el crecimiento
de las regiones metropolitanas, de aquellas que superan un millón de habitantes.
En 2000 se produce la metropolitanización de las ciudades medias y grandes dife-
rentes a la principal y el crecimiento de las segundas coronas metropolitanas en
detrimento de la primera y el municipio central (Borja, 2001). Unas ciudades inter-
medias que, en muchos casos, reproducen los problemas de las más grandes. Aún
así, la concentración de efectivos en la aglomeración principal es preocupante. Un
total de 49 ciudades superan el millón de habitantes en 2000 (165.000.000 habitan-
tes, 31,4 por 100 de la población total y 42,2 por 100 de la urbana). Áreas metro-
politanas como Montevideo, Buenos Aires, Santiago de Chile o Ciudad de Panamá
concentran más del 30 por 100 de la población de su país.
La evolución reciente de la urbanización en América Latina y el Caribe ha sido y
todavía es un proceso modelador del espacio regional. El acelerado proceso urbani-
zador ha producido una tasa de urbanización similar a Europa pero un índice de
metropolización superior. Según las informaciones de la CEPAL, el nivel de urbani-
zación es del 75 por 100 en 2000, la más alta de todo el mundo en vías de desarrollo.
En Uruguay, el 92,6 por 100 de la población reside en espacios urbanos. Aunque
todavía se escuchan teorías maltusianas que relacionan pobreza y desigualdad con
presión demográfica, es absurdo relacionar exclusivamente crecimiento demográfico
con urbanización acelerada. La urbanización en América Latina tiene una trayectoria
en parte autónoma de otros procesos sociales y económicos (tal y como por ejemplo
sucedió en Europa occidental con la Revolución Industrial), como pueden ser el
crecimiento del producto interior bruto, la distribución del ingreso o la evolución de
la pobreza (Simoni y MacDonald, 2001). En otras palabras, el aumento de población
urbana no se produce como resultado del dinamismo económico de la ciudad, sino
por propagación en las ciudades del éxodo rural hasta los años 1990 y, más reciente-
mente, por la creciente migración entre ciudades. El panorama resultante es una red
urbana desequilibrada y monocéntrica, con dominio de la macrocefalia urbana y la
formación de megaciudades, con más de un millón de habitantes.
En definitiva, la escala regional o metropolitana adquiere un especial significa-

do en las ciudades latinoamericanas. No solo porque son espacios extensos sino
también por su extremado dinamismo y complejidad. Las ciudades centrales se
han densificado muy desigualmente; las periferias continúan su expansión incon-
trolada; y el elevado consumo de suelo generado por el crecimiento urbano en
horizontal se produce habitualmente en forma de asentamientos informales y pro-
ductos homogéneos (polígonos empresariales, zonas comerciales, colonias cerra-
das, etc.) (Borja, 2001).
2.5.3. Segregación, desigualdad y marginalidad: inseguridad y violencia
La desigualdad social está presente en la vida urbana de Latinoamérica. Se ha

llegado a decir que América Latina es el mejor ejemplo de la «urbanización de la
pobreza», frente a la concentración de la pobreza en el medio rural característico
de África y Asia. La ocupación de espacios suburbanos y rururbanos por parte de
un excedente demográfico marginal, de los excluidos primero de la sociedad rural
y ahora de la urbana, se ha convertido en un signo de identidad de la ciudad de
América Latina. Consecuentemente, las tensiones sociales generadas desde unos
polos marginales situados fuera de las economías globales no hacen más que au-
mentar la sensación de inseguridad y violencia.
La desigualdad social provoca segregación territorial, y viceversa. Los proble-
mas ambientales, de infraestructuras, de vivienda, socioeconómicos, de inseguri-
dad ciudadana, de cobertura de servicios, etc. afectan de manera muy distinta a
cada grupo social y a cada barrio de la ciudad. Además, las clases medias y altas
buscan protegerse de las amenazas de los más desfavorecidos aumentando la se-
gregación. Como consecuencia, la ciudad se fragmenta a través de la construcción
de productos urbanos autosuficientes, de auténticos ghettos cerrados social y físi-
camente (muros de gran altura, verjas electrificadas y guardas de seguridad priva-
dos). El grado de protección y aislamiento de estos nuevos barrios expresan el ni-
vel económico de la población «encerrada».
Una de las consecuencias de la patente desigualdad social es el aumento de la
violencia, variable importante para explicar la fragmentación urbana y la pérdida de
calidad de vida. La frecuencia de delitos y los niveles de impunidad son alarmantes.
Latinoamérica tiene un índice medio de unos 20 homicidios por cada 100.000 habi-
tantes. Mientras en algunas naciones las tasas son aceptablemente moderadas (unos 4
por 100.000 en Argentina, Chile, Costa Rica, Paraguay y Uruguay), las cifras son
preocupantes en Ecuador, Perú, Colombia, El Salvador y Guatemala (Simoni y Mac
Donald, 2001). Aunque existen diferencias notables por países, la violencia cotidiana
y anónima se ha sumado a la asociada al narcotráfico y a cuestiones sociopolíticas. La
violencia urbana afecta sobre todo a jóvenes varones de condición socioeconómica
baja. En Río de Janeiro, el homicidio representa el 65 por 100 de los fallecimientos
entre los adolescentes de 10 a 19 años (Ramos de Souza et al., 1997). Autores como
Gaviria y Pagés (1999) lograron establecer una relación entre la cantidad de delitos y
el tamaño de la ciudad. Aquellas urbes que superan el millón de habitantes tienen
tasas más elevadas que las que se sitúan por debajo de los 100.000 efectivos.
TABLA 2.—Tasas de víctimas de delitos con relación al tamaño de la ciudad
PEQUEÑA MEDIA GRANDE

Argentina 19,37 30,75 40,29
Bolivia — 33,94 35,48
Brasil 42,20 43,70 40,19
Colombia — 35,50 44,38
Costa Rica 35,40 45,53 —
Chile 11,59 28,56 33,18
Ecuador 40,05 45,32 62,28
El Salvador 42,83 52,22 —
Guatemala 50,27 51,50 —
Honduras 38,46 53,51 —
México 29,00 43,64 53,39
Nicaragua 35,46 45,34 —
Panamá 26,07 38,86 —
Paraguay 29,37 36,91 36,57
Perú 25,63 32,81 41,93
Uruguay 20,03 30,13 36,91
Venezuela 38,10 46,97 54,68
Fuente: Gaviria y Pagés, 1999.
2.5.4. Estrategias de desarrollo urbano: componer la ciudad consolidada
Las experiencias pioneras en política territorial se remontan a la creación de

Comisiones de Cuencas Hidrográficas en México (1947) y Brasil (1948). En la
década de 1960, los esfuerzos se concentraron en un tipo de planificación urbano-
regional con el objetivo de hacer frente a la aceleración del proceso urbanizador
(Browne y Geisse, 1973). Unos planteamientos escasamente vinculados con la in-
tervención en las estructuras económicas y sociales los desviaron de los resultados
programados. En la actualidad, las políticas de desarrollo territorial tienen tres lí-
neas de actuación: regionalización, desarrollo regional y descentralización (Boiser,
1999) fundamentalmente a través del fortalecimiento de las autoridades locales.
El crecimiento extensivo y horizontal, el elevado consumo de suelo, la prolife-
ración de asentamientos irregulares, la ausencia de espacios públicos, la degra-
dación de las áreas centrales e históricas de la ciudad, la conflictividad social
generada entre los que reproducen actividades informales con los residentes del
barrio, etc., son algunas de las más importantes problemáticas urbano-territoriales.
Existen algunas interesantes experiencias en la recalificación de los barrios conso-

lidados y del espacio público, pero muchos de los países adolecen del instrumental
urbanístico adecuado y de la necesaria iniciativa política. La rehabilitación en las
ciudades históricas de La Habana, Quito, Montevideo, Córdoba, Santiago de Chi-
le, Salvador de Bahía, Bogotá, México, Sao Paulo, etc., se enfrenta a las amenazas
de la especulación y la hiperespecialización turística, hechos que favorecen la gen-
trificación. La política de dotación de espacios públicos es fundamental para re-
valorizar los sectores centrales degradados y la mejora de la calidad de vida, pero
esta se enfrenta no solo a la herencia del entramado urbano colonial y decimonó-
nico, sino también a la competencia en los usos del suelo de la ciudad capitalista.
Así, la dinámica más frecuente sustituye los recintos destinados a espacio público
por viales, shoppings centers rodeados de aparcamientos o colonias cerradas
(Borja, 2001).
Las posibilidades de desarrollo del planeamiento urbano son complicadas.
Como en las ciudades, también las propuestas urbanas están fragmentadas. A la
inexistencia o debilidad de los instrumentos de planeamiento, se añaden el descré-
dito de la función pública y, en muchos casos, la ausencia de competencias o de
personal técnico por parte de las administraciones locales para oponerse con éxito
a los intereses y exigencias del promotor privado (Borja, 2001). Para planificar
sobre este tipo de metrópolis no basta proyectar un modelo territorial para una
ciudad sino que es necesario proyectar para distintos tipos de ciudades, porque
una parte de la población tiene acceso a muchos recursos y servicios, y otra a nada.
La solución en muchas ciudades se ha buscado en la planificación estratégica.
Unas estrategias de desarrollo urbano que responden a la desregulación y la bús-
queda de la productividad urbana (Díaz y Lourés, 2001). Por lo tanto, la liberali-
zación es el marco en el cual se sitúa la acción de los gobiernos locales en la gestión
de la ciudad (Balbo, 1998).
2.5.5. Urbanización marginal y asentamientos irregulares:

barriadas, villas miseria, ranchitos y favelas
La estructura del espacio interior de la ciudad latinoamericana está formada

por una serie de elementos comunes: 1) una primera trama antigua, que en ocasio-
nes se remonta al período colonial, profundamente modificada; 2) sectores en for-
ma de cuña, originarios de la década de los 30, donde las industrias y las áreas re-
sidenciales crecen conjuntamente a lo largo de ejes. En algunos casos, la construc-
ción de factorías estuvo acompañada de la localización de viviendas para la
población obrera industrial. En otros, su desarrollo se vinculó a migraciones in-
traurbanas de clases medias y altas que abandonaron el casco histórico y optaron
por barrios de nueva construcción; 3) estructura celular y discontinua de barrios
en la periferia urbana. Su formación se debe a la presión demográfica (inmigra-
ción) desde la década de los 60. En este espacio suburbano distinguimos tres tipos
de barrios: colonias residenciales en forma de condominios cerrados y destinados
a estratos sociales medio y alto, proyectos públicos de vivienda, y barrios informa-
les consolidados o semi-consolidados (Mertins, 1999).
El incumplimiento del derecho constitucional a una vivienda digna afecta a

más de la mitad de la población urbana del Continente. Se estima que el déficit
nacional acumulado de vivienda perjudica a una tercera parte de los hogares lati-
noamericanos, unos 12,5 millones de viviendas son irrecuperables (el 15 por 100
del parque total) y para evitar la agudización del actual déficit de vivienda sería
necesario construir entre dos y tres millones de unidades cada año (Clichevsky,
2000). Estamos ante un amplio sector de la población que a su manifiesta situación
de exclusión social (inaccesibilidad a servicios públicos y al empleo formal) se le
añade la exclusión territorial (localización periférica). A finales de los 90 se ha
calculado que un total de 125,8 millones de habitantes de las áreas urbanas son
pobres. Hasta principios de los años 1980, la mayoría de los pobres se concentra-
ban en los espacios rurales. En la década de 1990, seis de cada diez pobres habitan
en zonas urbanas. El 36 por 100 de los hogares de las áreas urbanas latinoamerica-
nas en 1997 están en situación de pobreza (hogares cuyo ingreso es inferior al do-
ble del costo de una canasta básica de alimentos) e indigencia (hogares cuyo ingre-
so es inferior al costo de una canasta básica de alimentos) (CEPAL, 2002). En
países como Paraguay, El Salvador o Perú más del 40 por 100 de las viviendas
ocupadas no poseían servicios de agua por tubería en 1999; y más del 60 por 100
no contaban con sistemas de eliminación de aguas residuales en El Salvador, Gua-
temala, Honduras y Paraguay (91,8 por 100) (CEPAL, 2002). En general, la pobre-
za afecta proporcionalmente más a las ciudades medias y pequeñas que a las gran-
des regiones metropolitanas. A nivel intraurbano, la primera expresión de pobreza
está representada en los asentamientos irregulares (Arriagada, 2000).
Por lo tanto, la pobreza y desigualdad en el proceso de urbanización han gene-
rado nuevas estructuras en las ciudades y la proliferación de grupos sociales asen-
tados en la irregularidad. Las amplias dicotomías socio-espaciales entre la formali-
dad-informalidad y la legalidad-ilegalidad son uno de los rasgos distintivos de la
ciudad latinoamericana. Las causas de esta terrible desigualdad están en la segre-
gación socio-espacial, en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana y la
pobreza extrema en la que está sumida un porcentaje elevado de la población. El
concepto de irregularidad aparece en la bibliografía de la región en la década de
los 40, momento en el cual se programan las primeras políticas públicas de regula-
rización.
Algunos rasgos de diferenciación interna y la propia riqueza toponímica de
cada territorio le otorgan a la urbanización irregular nacida en la informalidad
numerosas denominaciones: villas (Argentina), ciudades perdidas (Chalco), villas
miseria (México), barriadas (Lima), campamentos (Santiago de Chile), mocambos
(Recife), ranchos (Caracas), ocupações (Brasil), invasões (Brasil), loteos (Sao Pau-
lo), favelas (Sao Paulo, Río de Janeiro...), callampas (Chile), etc. Una irregularidad
que se extiende incluso a algunos los conjuntos promovidos por el Estado, como
por ejemplo ha sucedido en Brasil con promociones habitacionales públicos edifi-
cados en el ámbito del Sistema Financeiro de Habitação entre 1964 y 1986 (Mar-
ques, 2002).
En los asentamientos irregulares habitan entre la tercera y cuarta parte de la
población de las grandes ciudades latinoamericanas (Tomas, 1995). La cuantifica-
ción varía según publicaciones e informes. Estadísticas de los años 80 y 90 expu-
sieron que los valores extremos están entre Ciudad de México (65 por 100), Gua-
yaquil (65 por 100), Lima (60 por 100) y determinadas ciudades brasileñas, donde
se calculan porcentajes superiores al 50 por 100; y algunas urbes del cono sur,
como Santiago de Chile o Córdoba, donde se alcanzan índices inferiores al 10 por 100.
En Caracas, los asentamientos informales (barrios o ranchos) ocupan un tercio del
área urbanizada y albergan a una tercera parte de la población (Gouverneur y
Grauer, 2001). Sin embargo, desafortunadamente, el proceso lejos de estabilizarse
continúa avanzando. La evolución de los últimos decenios pone de manifiesto que
los límites urbanos no dejan de extenderse sobre terrenos rurales. Y la invasión
continúa efectuándose en forma de asentamientos irregulares. En Caracas, las ba-
rriadas concentraban al 20 por 100 de la población municipal en las décadas
de 1950 y 1960. En los 70 ascendió hasta un 35 por 100 y a un 50 por 100 en los
años 1990. Alrededor del 40 por 100 de los habitantes de Lima residían en barrios
marginales a finales de los años 1990, cuando representaban solo el 15 por 100 en
los 50 y el 35 por 100 en los 70. El origen de los loteos clandestinos en Bogotá data
de la década de 1950. En los años 1990, alrededor del 59 por 100 de la población de
la capital colombiana reside en algún tipo de informalidad. En el Área Metropoli-
tana de Buenos Aires se estima que residen dentro de alguna de las formas de in-
formalidad en torno al 10 por 100 de la población en la actualidad (el 3 por 100 en
los 60). La tasa de crecimiento de la vivienda generada en el sector informal llega a
superar a la producida dentro de la legalidad.
La autoconstrucción del hábitat no es un hecho reciente en América Latina,
pero se ha generalizado desde mediados del siglo XX. Así, la escasez de vivienda, las
restricciones de acceso a la tierra legal y la lenta respuesta institucional en un con-
texto de crecimiento demográfico sostenido (inmigración), desembocó en invasio-
nes generalizadas de las periferias de las principales ciudades a través de la cons-
trucción de colonias proletarias irregulares. Los gobernantes vacilaron en las res-
FIGURA 28.—La ciudad de los pobres. Imágenes de asentamientos informales
Fuente: Google, 2012.

puestas, primero con represalias y luego con estímulos. En un principio, partidos

políticos de izquierda alentaron la invasión de terrenos públicos y privados por
parte de esta clase desfavorecida. Argumentaban que el derecho a la vivienda de-
bía prevalecer sobre el derecho a la propiedad. Por el contrario, los conservadores
priorizaron la propiedad. Aún así, el problema es complejo. En la actualidad, los
pensadores neoliberales se muestran conformistas y ven en este proceso una solu-
ción aceptable para resolver déficit habitacionales. Mientras tanto, los autores
marxistas critican una situación que es el producto de las imperfecciones de la
economía de mercado y de la sociedad capitalista (Tomas, 1995). Por ejemplo, el
régimen socialista cubano logró evitar en buena medida los asentamientos irregu-
lares, mientras el gobierno conservador del municipio de Recife en los años 70 fa-
voreció el desarrollo de mocambos en terrenos públicos (Tomas, 1995). Sea como
fuere, el fenómeno se convirtió en una alternativa para una parte importante de la
población que queda excluida de los mercados formales de la vivienda.
TABLA 3.—Porcentaje de población residiendo en asentamientos informales

en algunas ciudades latinoamericanas en la década de 90
BOGOTÁ BELO HORIZONTE BUENOS AIRES CARACAS FORTALEZA LIMA MÉXICO

59 20 10 50 21 40 40
QUITO RECIFE RÍO DE JANEIRO SALVADOR SAO PAULO SAN SALVADOR SANTOS
50 46 20 21 22 35,5 12
Fuente: Clichevsky, 2000.
La ilegalidad inunda el proceso urbanizador (incumplimiento de las normas de

urbanización de la ciudad) y la ocupación del suelo (ausencia de títulos de propie-
dad o contratos de alquiler). Los agentes promotores son múltiples, desde el pro-
pietario original, las cooperativas agrícolas y de vivienda hasta asociaciones de ve-
cinos, ONGs, la Iglesia y los loteadores clandestinos (Clichevsky, 2000). Y la co-
mercialización es realizada habitualmente por los propietarios, promotores o
urbanizadores clandestinos. Los precios son sensiblemente inferiores a los estable-
cidos en el mercado formal, y el pago es posible efectuarlo al contado o a plazos.
El resultado es un crecimiento horizontal y despilfarrador, por el gran consumo de
suelo, y una calidad ambiental muy deficiente. En ocasiones, en una sola noche las
familias se instalan en un predio sin disponer de un título legal de la propiedad, sin
tener autorización para la urbanización y sin solicitar permiso de edificación. La
electricidad se obtiene del cableado aéreo público, el agua potable se recoge de
algunas fuentes o redes colectivas, y las aguas residuales se expulsan a ríos y torren-
tes que acaban convirtiéndose en auténticas cloacas al aire libre. Al principio las
construcciones raramente son estables, adoptan materiales y formas flexibles (ta-
blas de madera y latas), pero con el tiempo evolucionan hacia estructuras más o
menos sólidas (hormigón armado y ladrillo). La densidad constructiva es elevada
y, como consecuencia, los espacios libres y públicos están ausentes en un barrio de
estructura irregular, caótica y hasta abigarrada, sin zonas abiertas, equipamientos y
servicios. Aunque la definición no es demasiado afortunada, Gouverneur y Grauer

(2001) se refieren a ellos como «poblados medievales a escala metropolitana» por
su trama urbana irregular y elevada densidad edificativa. La ausencia de equipa-
mientos e infraestructuras públicas es sustituida habitualmente por servicios no
reglados, desde la atención sanitaria hasta el transporte colectivo. Como enclaves
cerrados, en un principio parecen funcionar a modo de pequeños vecindarios
pero, con el tiempo, el aumento demográfico (algunos alcanzan los 300.000 habi-
tantes) y la segregación y el aislamiento con respecto al resto de la ciudad acaban
por intensificar la degradación ambiental y la violencia urbana.
A pesar de que habitualmente tendamos a generalizar el fenómeno, la comple-
jidad social y territorial es importante. En un principio, los colonos o invasores
formaban parte de los excluidos de la sociedad, pero en la actualidad no se trata de
pequeños y aislados grupos marginales que viven en la miseria. La heterogeneidad
de los grupos sociales que habitan en estos recintos es realmente amplia. Así, nue-
vos actores urbanos vienen a engrosar el grupo de pobres que buscan una propie-
dad: obreros, empleados e incluso funcionarios públicos. La pobreza de los colo-
nos es en principio incuestionable, pero para acceder a terrenos o viviendas es
imprescindible contar con algún recurso económico, bien para pactar o pagar a los
líderes de la barriada y funcionarios públicos municipales, indemnizar a los pro-
pietarios, comprar materiales de construcción, etc. Un gasto elevado para estas
frágiles economías, pero que acaba siendo incluso una inversión, ya que estos asen-
tamientos también participan de la acumulación urbana. Y aunque el colono acce-
da a estos barrios por necesidad, no es ajeno a este proceso. La calidad de la cons-
trucción, pero sobre todo la situación y el emplazamiento, son variables importan-
tes para determinar la estratificación social interna y la generación de plusvalías.
Los últimos en llegar se instalan habitualmente en los terrenos menos accesibles,
incluso a 20 o 30 kilómetros del centro urbano, que suelen coincidir con sectores
marginales (zonas pantanosas, orillas de ríos...) y las partes más elevadas de los
cerros. Lugares donde no llega el transporte público, no existen equipamientos, no
acceden los cuerpos de seguridad pública, apenas es posible bombear agua de la
red de abastecimiento y donde se concentran las mayores áreas de riesgos. En de-
finitiva, son los territorios que mejor participan de lo que se da en llamar urbanis-
mo de riesgo, que está marcado por la inseguridad: del terreno, de la construcción
y de la condición jurídica (Rolnik, 1997). Así, los más frágiles no solo están expues-
tos a problemas higiénicos y sanitarios, sino también a la violencia, los terremotos,
las fuertes lluvias e inundaciones, erupciones volcánicas, corrimientos de tierras,
incendios, etc.
Como respuesta a este proceso, los principales objetivos de los programas na-
cionales de vivienda durante los años 70 eran tan ambiciosos como optimistas:
terminar con el déficit cuantitativo, mejorar la calidad de las existentes y atender a
las demandas de los nuevos hogares (Loreto y Hardoy, 1986). Las políticas públi-
cas descartaron tempranamente la interpretación marxista de la informalidad del
hábitat urbano. Los contenidos adoptaron la idea de que se trataba de un fenóme-
no temporal, solo causado por las migraciones masivas, que sería fácilmente supe-
rado por la dinámica de la economía moderna (Clichevsky, 2000). No incorpora-
ron la posibilidad de que la informalidad era una consecuencia de la economía
capitalista dependiente. Por esto, los programas de vivienda adoptaron medidas

destinadas solo a actuar sobre sus consecuencias, centradas en la concesión de
pequeñas subvenciones dirigidas a construir viviendas modestas y temporales para
los más pobres. Pero nunca se plantearon intervenir sobre las causas (pobreza,
bajos ingresos, desempleo, etc.). Los resultados no fueron los esperados y durante
la década de los 80 se proyectaron programas alternativos cercanos al concepto de
«solución habitacional». En la actualidad, las políticas públicas se integran en dos
tipologías: los programas de construcción o subvención de viviendas sociales y las
iniciativas integrales dirigidas a mejorar los barrios informales.
CUADRO 13.—Tipologías de asentamientos irregulares. Elaboración propia a partir

de Barreto y Ceneviva (1994) y Tomas (1995)
Tipologías de asentamientos irregulares
Según la clasificación de Helena Menna Barreto Silva y Lucia Ceneviva para Sao
Paulo (1994):
1. Los responsables de la irregularidad son promotores o propietarios. Ejemplo:

loteos (fraccionamiento irregular) y cortiços (edificio del centro urbano rentado
a pobres).
2. Los responsables son los propios ocupantes del asentamiento irregular. Ejem-
plo: ocupaçoes (invasión generalmente violenta) y favelas.
Según la clasificación de François Tomas para América Latina (1995):
1. Ocupación por familias organizadas, en ocasiones de forma violenta, de un te-

rreno que la municipalidad no quiere o no puede regularizar. Ejemplo: las villas
de Córdoba instaladas a lo largo del trayecto de la avenida de Circunvalación.
2. Ocupación de un terreno cuando se sabe que tanto las autoridades públicas
como los propietarios no tienen intención de oponerse a la invasión. Ejemplo:
gran parte de las barriadas situadas al norte de Lima.
3. El asentamiento es organizado por los propietarios o los usufructuarios, pero
contando con el apoyo y la complicidad de funcionarios públicos. Ejemplo: las
ciudades perdidas o colonias de Chalco (México).
4. El asentamiento es organizado por un promotor privado, pero contando con el
apoyo del propietario, siempre y cuando se intuya la no intervención de las au-
toridades públicas. Ejemplo: los loteos de Sao Paulo.
5. El asentamiento es proyectado por el poder político antes de contar con todas
los exigencias legales. Ejemplo: los campamentos de La Pintana, situados en los
alrededores de Santiago de Chile.
La magnitud del fenómeno y el agudo déficit de viviendas en un contexto de

aumento de la demanda son solo algunos de los factores que aconsejan el manteni-
miento de estos sectores urbanos nacidos en la ilegalidad. En los últimos años, se
integran en estrategias más ambiciosas de mejoramiento de carácter urbano-am-
biental e integración social para los barrios pobres. Tengamos en cuenta que, a
pesar de su insostenibilidad, resultaría imposible eliminar las viviendas donde ha-

bita la mitad de la población de una gran metrópoli. Por tanto, la mayoría de los
especialistas abogan por intervenir en estos barrios desde una perspectiva global
con el objetivo de integrarlos en el resto de la ciudad. Así, muchos de los progra-
mas implantados en los últimos años se han propuesto tres objetivos: integrar de-
finitivamente el hábitat irregular en la ciudad formal, limitar la pobreza y reducir
la violencia y la exclusión social (Clichevsky, 2000). Y las intervenciones más habi-
tuales se han dirigido a entregar títulos de dominio, urbanización básica y servicios
domiciliarios de agua potable y saneamiento (Arriagada, 2000). Los proyectos de
Lula en Brasil van en la dirección de otorgar títulos de propiedad e implantar un
impuesto predial. La propiedad permitirá «legalizar» los barrios, otorgar seguri-
dad en su permanencia, reconocer su propiedad, acceder a subvenciones, disfrutar
de derechos e incluso posibilidad de incorporación al mercado formal del suelo y
la vivienda. En definitiva, los programas evolucionan hacia concepciones más inte-
grales y mejor coordinadas con las políticas sociales y urbanas. Cuatro proyectos
ejemplifican el avance en esta materia: programa Favela-Barrio, programa Chile-
Barrio, Programa de Mejoramiento Integral de Barrios Subnormales de Medellín
(PRIMED) y, con particularidades, el Programa de Mejoramiento de Barrios (PRO-
MEBA) en Argentina.
CAPÍTULO 3
Vivir y trabajar en la ciudad.

La economía y la población de los espacios urbanos
En el esquema que hemos propuesto para este manual, este capítulo ocupa una
posición intermedia. De hecho, a lo largo de las primeras páginas se definió lo que
era ciudad y urbanización, se analizaron los procesos de crecimiento de espacios
muy densificados en las inmediaciones de la ciudad tradicional compacta y se in-
sistió en la globalización como realidad condicionante de todos estos procesos a
diferentes escalas. A lo largo de un segundo capítulo se ha abordado otro tema
clásico, el nacimiento y la evolución de la forma urbana a través de la historia, y en
el mismo se ha procurado distinguir dos planos: uno más tangible de la ciudad real;
otro referido a la teoría urbanística y a los distintos enfoques de la misma que se
han sucedido en la historia. Pero la ciudad, no lo olvidemos, es una realidad efi-
ciente en términos productivos y el lugar donde se concentra un elevado número
de personas. Por eso, las siguientes páginas abordarán las dimensiones económica,
demográfica y social de los espacios urbanos. Todo esto antes de interesarnos por
la morfología y estructura de la ciudad, y el planeamiento urbanístico, siguiendo
un orden expositivo utilizado en otros libros con una temática similar.
Los primeros núcleos urbanos de la historia de la humanidad surgieron cuan-
do poblados rurales de cierto tamaño fueron evolucionando hasta convertirse en
centros de mercado, espacios de producción manufacturera y lugares de concen-
tración del poder. A partir de esta constatación, podemos comprender las razones
que explican la importancia de los aspectos abordados en este capítulo. Por una
parte, todas las actividades no agrarias, tanto las industriales como las relacionadas
con el complejo mundo de los servicios, están en el origen de lo urbano. La ciudad
y la fábrica, la ciudad y las grandes ferias, la ciudad y las funciones de capital, etc.
Todo esto en una visión clásica, tradicional, de los espacios urbanos, que ahora
tendremos que adaptar al contexto actual dominado por los procesos metropolita-
nos, la urbanización hegemónica del territorio y la globalización. Por otra parte, el
desarrollo privilegiado de las actividades económicas en las ciudades y sus perife-

rias inmediatas explica perfectamente el peso demográfico de las mismas. Los es-
pacios urbanos crean por definición un elevado número de empleos y, en conse-
cuencia, favorecen el nacimiento de áreas muy pobladas, tanto compactas (barrios
densificados, ciudades de diversos tipos, espacios periurbanos, etc.) como más
difusas (ejes de crecimiento, conurbaciones, megalópolis que se extienden por
cientos de kilómetros, etc.). El hecho de vivir en áreas muy pobladas y con poten-
cialidad económica justifica que el efectivo humano de estos lugares posea una
serie de perfiles diferenciados, como su juventud relativa, su tendencia a estructu-
rarse en hogares no muy numerosos o a integrar importantes colectivos de perso-
nas procedentes de lejos, debido a la existencia de inmigración. Una serie de rasgos
demográficos y sociales que es necesario conocer en profundidad. Para ello, recu-
rriremos de nuevo a la perspectiva de análisis geográfico y urbanístico que nos
permitirá insistir en aspectos como la localización de las actividades en las tramas
urbana y metropolitana, los diferentes usos del suelo derivados, los procesos de
segregación espacial o las dinámicas de cambio social que se inician en las ciuda-
des. Estos temas, dada su diversidad, se abordan en siete apartados diferentes que
pasamos a introducir.
A lo largo de los tres primeros epígrafes, se estudiarán las interpretaciones de
la ciudad y la urbanización que responden a una causalidad económica. De hecho,
en el primer apartado nos centraremos en la teoría de los lugares centrales como
lectura clásica del fenómeno urbano. Si las ciudades surgieron actuando de centros
del comercio, manufactureros y del poder, es lógico que desde siempre hayan ge-
nerado un área de influencia más o menos amplia, en función del volumen y la
especialización de sus funciones industriales y de servicios. Estas áreas de influen-
cia (o hinterland, según palabra alemana de amplia difusión), constituyen la base
de distintas teorías que tratan de explicar el número, el tamaño y la distribución de
los lugares centrales en cualquier territorio que tomemos de referencia. Estamos
ante una serie de aproximaciones sobre las lógicas que rigen el funcionamiento del
sistema urbano, que alcanzaron una enorme influencia en todo el siglo XX y que
todavía hoy siguen presentes en muchas lecturas económicas que se hacen de la
ciudad. En un segundo epígrafe, nos interesará profundizar en las relaciones ac-
tuales que se establecen entre funcionamiento del sistema productivo y financiero
en el marco de la globalización y el papel que las urbes cumplen en el mismo. Fren-
te a unas teorías de los lugares centrales de ámbito preferentemente regional, en los
últimos decenios se entiende que el proceso de globalización lo cambia todo y que
los estudios sobre el sistema urbano deben priorizar la escala planetaria. Por eso,
se abordará el análisis del sistema mundial de ciudades y el protagonismo cada vez
mayor que adquiere la competitividad urbana, en un contexto de mudanzas tecno-
lógicas muy profundas. Un tercer apartado se detendrá en otro tema clásico del
acercamiento económico a los espacios urbanos, ahora interesado más por las di-
námicas propias de la ciudad y sus periferias que por el análisis de sistemas a dife-
rentes escalas. Se trata de la desindustrialización y terciarización ciudadanas en
épocas recientes. Esta cuestión parte de la evidencia de que las urbes crecieron de
forma notable con la revolución industrial iniciada en el siglo XVIII y continuada a
lo largo del XIX, mientras que en la segunda mitad del XX y en los inicios de la pre-
sente centuria, las fábricas han perdido importancia en las ciudades europeas y
norteamericanas, al tiempo que las actividades relacionadas con el comercio, las
finanzas, la gestión y administración, la universalización de los servicios públicos o
las comunicaciones, entre otras, adquieren un rol protagonista en las dinámicas
urbanas de los cinco continentes. La estructura económica ha cambiado por com-
pleto a nivel mundial. En todos los lugares crece la importancia de los servicios
para generar riqueza y crear puestos de trabajo, y las ciudades y los grandes espa-
cios urbanizados se acomodan a estos nuevos tiempos.
En los otros cuatro apartados, se abordarán el análisis demográfico, social,
ambiental y de movilidad de las ciudades. Así, luego de profundizar en el conoci-
miento de los espacios urbanos como motores de la economía contemporánea in-
teresa dedicar un epígrafe a la población de las ciudades y sus periferias, sin duda
caracterizada por su diversidad. Un efectivo humano que acostumbra a vivir en
ámbitos de elevadas densidades, en hogares no muy amplios, relativamente distan-
ciado de su lugar de trabajo o actividad, y encuadrado por lo general en familias
nucleares, aunque el porcentaje de solitarios o estructuras monoparentales sea sig-
nificativo. El acercamiento a la población urbana se basará tanto en una aproxima-
ción cuantitativa, mediante el recurso a series de datos relevantes, algo habitual en
demografía, como en otra más cualitativa que insista en las definiciones de los ha-
bitantes de la ciudad que han realizado numerosos sociólogos y antropólogos. El
quinto epígrafe se consagra a un rasgo fundamental de la habitabilidad urbana: la
existencia de fuertes manifestaciones de desigualdad social y de fenómenos de se-
gregación residencial. Desde las primeras obras socialistas del siglo XIX (Engels,
1872; Hall, 1996), se insistió en el problema de la vivienda de las ciudades, en
cómo los distintos niveles de acceso a la misma expresaban la existencia de marca-
dos contrastes de renta, que eran fundamentales para entender los usos del suelo y
la estructura interna de las áreas urbanas. A comienzos del siglo XXI, la pertenencia
a una clase social o a otra sigue condicionando las posibilidades de comprar o al-
quilar un espacio donde vivir, sobre todo si se tiene en cuenta que los precios de
pisos y casas en las ciudades son elevados en todo el mundo. Por eso, las ciencias
sociales dedicadas al estudio de lo urbano insisten en conocer las dinámicas de
segregación espacial, y la pervivencia de barrios con perfiles opuestos en el com-
plejo mundo de la ciudad y las áreas metropolitanas. Por lo que se refiere al sexto
apartado, su contenido introduce un cambo temático importante; se analizan los
problemas ambientales urbanos y su impacto en la calidad de vida. Como se ha
señalado, la concentración de personas y actividades en las ciudades y metrópolis
incrementa los problemas de contaminación tanto de residuos urbanos (la genera-
ción de basuras) como de pérdida de calidad de las aguas y de polución atmosféri-
ca. Los espacios urbanos son ecosistemas frágiles, bastante castigados por un mo-
delo de ocupación del territorio poco respetuoso con los equilibrios naturales y
sobre esta idea general reflexionaremos, aportando informaciones referidas a dis-
tintos procesos y a diferentes partes del mundo. Por último, la vida en las ciudades
no se entendería si no se contemplase una movilidad muy intensa de la población.
Por eso, el estudio de los transportes urbanos, su adecuación o no a criterios de
sostenibilidad, el recurso a diferentes modos de desplazarse y la relación que se
establece entre los mismos y la estructura urbana (por supuesto, también de las
grandes metrópolis) ocuparán el séptimo epígrafe. Un conjunto final de páginas de

este capítulo que tratará de explicar cómo las ventajas que teóricamente se asocian
a las economías de aglomeración pueden tornarse en graves dificultades en contex-
tos de congestión del tráfico, inadecuación de los modos de transporte a sectores
muy densificados o existencia de ejes viarios de conexión insuficientes frente a la
magnitud del crecimiento urbano y de actividad. En definitiva, un capítulo que
aborda una serie de cuestiones fundamentales para la comprensión de la ciudad
actual, en paralelo a las formas y los paisajes que la misma genera.
3.1. LAS CIUDADES COMO LUGARES CENTRALES.

UNA LECTURA CLÁSICA DEL SISTEMA URBANO
Para comenzar el análisis de la función económica de las ciudades y los espa-

cios urbanos, se ha decidido seguir un esquema con influencias históricas. Así,
dejando al margen las teorías utópicas de Fourier y Owen, y las aportaciones aca-
démicas de R. Blanchard que ya consideraban la individualidad de los núcleos de
la industria y el comercio, la primera gran interpretación de la ciudad en tanto lu-
gar central del territorio fue elaborada por W. Christaller. Una aportación que
tendría una enorme influencia en el siglo XX, y que luego fue completada por otra
muy semejante de A. Lösch, por propuestas sobre la base económica urbana y la
regla rango-tamaño del sistema de ciudades de un territorio. Aunque estas lecturas
apenas se utilicen en su sentido literal hoy en día, no se puede discutir su enorme
influencia en la Geografía (económica) urbana y en las propuestas de ordenación
del territorio. Su éxito se basa en varios elementos: consideran la ciudad como un
centro de actividad no agraria, que por lo tanto genera un espacio de atracción a
su alrededor; este espacio será mayor o menor según el tamaño y el potencial eco-
nómico del núcleo de referencia y, por lo tanto, la organización interna de un terri-
torio cualquiera podrá ser explicada en función del tamaño, la localización y las
áreas de influencia de sus entidades urbanas (Carter, 1987). Estas ideas se han
mantenido en lo sustancial como verdades en las disciplinas urbanas, si bien los
estudios llevados a cabo en los últimos decenios recurren en mayor medida a con-
sideraciones cualitativas o a interpretar la distribución y el protagonismo de las
ciudades en un espacio más amplio a la luz de nuevas teorías, como las de la globa-
lización y la interdependencia económica a nivel mundial.
La explicación de la teoría de W. Christaller debe partir de una breve conside-
ración sobre el autor. Se trata de un geógrafo alemán que trabajó durante muchos
años en planificación y que publicó su principal obra en 1933, justo cuando Hitler
subía al poder, lo que retrasó su difusión en países de habla no alemana (en espe-
cial, los anglófonos) hasta después de 1945. Entre años 40 a 70 sus ideas estuvieron
presentes en casi todos los trabajos realizados tanto en Geografía urbana como en
economía regional y ordenación del territorio. Se creó un referente incuestionable,
cuya aura se acrecentó debido a las prohibiciones que tuvo que soportar a sus in-
tentos de viajes académicos a EE.UU. por militar primero en el Partido Comunista
y luego en el Socialdemócrata alemán en los años de postguerra. De la influencia
de la tradición germana y del espíritu planificador (la ordenación como instrumen-
to de la justicia territorial) de W. Christaller dan prueba los dos conceptos básicos

en los que se fundamentó su teoría: población umbral y alcance de un servicio
(Carter, 1987). La población umbral, que no definió explícitamente, es el mínimo
de personas que se requieren para originar la oferta en venta de un determinado
bien o para que funcione un servicio. Por su parte, el alcance es la distancia máxi-
ma que los consumidores recorrerán para comprar un bien u obtener un servicio
ofertado en una plaza central (Carter, 1987).
Estos dos conceptos clave se basan en el supuesto, admitido como verdad in-
cuestionable en la teoría, de que las ciudades y otros núcleos urbanos ejercen como
lugares centrales de los espacios donde se sitúan, debido a su especialización en
actividades no agrarias. De hecho, las urbes actúan como nodos del comercio mi-
norista (también de redistribución mayorista), y localidades donde proliferan de
forma paralela los servicios personales y se han implantado una serie de servicios
públicos más o menos especializados. Estos lugares centrales generan siempre un
área de influencia que W. Christaller llamó hinterland, en una denominación que
ha tenido un indudable éxito. Si aplicamos esta idea a un territorio concreto, es de
suponer que las áreas de influencia sean circulares (que sus bordes estén a la misma
distancia). No obstante, como un mapa de hinterland circulares provoca superpo-
siciones, el autor alemán concluyó que la teoría de lugares centrales solo se podía
sostener recurriendo al hexágono como figura geométrica que permitía dibujar la
influencia de cada núcleo, evitando la existencia de zonas de sombra, de superpo-
siciones de los hinterland de dos o más lugares centrales. La traducción gráfica de
esta teoría se representa de dos formas complementarias (véase figura núm. 29):
como modelo teórico, que ordena los núcleos cabecera en función de su tamaño,
área de influencia y localización, y como estudio aplicado al caso del sur de Alema-
nia por el propio W. Christaller (Haggett, 1976; Carter, 1987).
En el modelo teórico se juega con la figura geométrica del hexágono. Así, los
núcleos de rango inmediatamente inferior al lugar central principal se sitúan en las
aristas de este polígono de seis lados, las de tercer rango en las correspondientes a
los hinterland del segundo y así sucesivamente. A partir de este juego de formas, se
confecciona una estructura compleja de núcleos urbanos donde su localización,
tamaño y distribución están ordenados por las reglas de la teoría del lugar central.
Esta propuesta es verificada en un estudio de caso concreto, el sur de Alemania
(luego distintos geógrafos y economistas norteamericanos aplicaron estos princi-
pios al estudio de la red urbana de una serie de estados del medio-oeste de
EE.UU., como el ejemplo privilegiado de Iowa). Según W. Christaller, la posición
de los lugares centrales de segundo rango respecto al principal no siempre sigue las
mismas reglas. Así, y como también se refleja en la figura si el principio rector de
la distribución es el mercado, a cada lugar central le corresponden 3 de inferior
nivel (k = 3), pero si el principio es la red de transporte k = 4 y si lo es la delimita-
ción administrativa, k = 7, en función de las tres posibilidades contempladas por el
geógrafo alemán (Haggett, 1976; Carter, 1987). Unos años después de que W.
Christaller elaborase sus teorías, y de una forma independiente, otro autor alemán,
el economista A. Lösch en 1939, formuló una segunda versión de la teoría de los
lugares centrales, más compleja y mejor adaptada a la realidad, donde k llegaba a
alcanzar diez valores diferentes y, por lo tanto, la posición de los diversos hexágo-
FIGURA 29.—Teoría de los lugares centrales, modelo teórico y estudio aplicado
A. El sistema de lugares centrales, según W. Christaller. En este esquema k = 3. En la parte inferior,

k = 3, 4, 7 (fuente: Carter, 1987).
B. La teoría de los lugares centrales de W. Christaller. El ejemplo del sur de Alemania (fuente:
Haggett, 1983).
nos variaba mucho más. Aunque la teoría de A. Lösch permitió muchas más apli-
caciones concretas en el tercer cuarto del siglo XX, no nos detendremos en expli-
carla dado que sus principios son los mismos que la comentada de W. Christaller.
Como veremos, la teoría de los lugares centrales ha recibido multitud de críti-
cas en los últimos decenios, que por lo general tienden a rebajar notablemente su
capacidad explicativa. No obstante, y siguiendo a A. Bailly, esta formulación impli-
ca que las ciudades tiendan a integrarse en un vasto sistema, del que no son más
que un subsistema. Así, la ciudad deja de ser una construcción cuyo equilibrio
depende de las condiciones locales para integrarse en dinámicas más amplias (Bai-
lly, 1978). De hecho, aún suponiendo la inaplicabilidad de los postulados de W.
Christaller y A. Lösch, sus ideas han reforzado el enfoque de estudio sobre el sis-
tema urbano y el sistema de ciudades, como complemento a las aproximaciones
que se centran en el espacio interior de la urbe. Por lo que se refiere a estos análisis,
también algunos autores han querido aplicar de forma indirecta la teoría de los
lugares centrales. Adaptando su lógica, el centro de la ciudad aparece como el lu-
gar central mayor, que puede permitir el surgimiento de otros centros en áreas
periféricas densificadas y accesibles, siempre con un rango y un nivel de especiali-
zación inferior. En las áreas metropolitanas, esto sucede con los núcleos satélite
surgidos alrededor de la ciudad central, al mismo tiempo que con los sectores de
borde de cada uno de estos núcleos (Bastié y Dézert, 1980; Pacione, 2005). A modo
de síntesis, aunque las teorías del lugar central no son aplicables, ni mucho menos,
en su contenido inicial, si ayudan a entender procesos más complejos de los espa-
cios urbanos contemporáneos como es el caso de la distribución del comercio mi-
norista o de los servicios personales en áreas muy densas.
Unos años después de la formulación de W. Christaller, el autor norteamerica-
no K. Zipf enunció la regla de rango-tamaño («Rank-Size Rule»), que se fundamen-
ta en supuestos similares a las teorías del lugar central. En esta regla se recurre a la
escala nacional, de un país, y se afirma que la población del núcleo principal de ese
territorio debe equivaler aproximadamente al doble de una ciudad situada en se-
gundo rango, al triple de las de tercer rango y así sucesivamente, para que la jerar-
quía urbana sea equilibrada. El cumplimiento o todo lo contrario de esta regla
implica la existencia de un sistema urbano maduro, desarrollado, o todo lo contra-
rio (esto es, problemas de macrocefalia urbana como sucede en muchas regiones
del Tercer Mundo). De nuevo, las ciudades se integran en una lógica de interrelacio-
nes, su posición depende de su tamaño (en este caso demográfico) y, aunque no se
afirma que su localización está determinada por los condicionantes expuestos, si se
mantiene que solo en situaciones de madurez urbana (y de riqueza nacional) se logra
una red ordenada en base a ciudades distribuidas de forma regular según el efecti-
vo humano que contabilizan. Estamos ante una nueva ley en cierto modo determi-
nista, que ahora se aplica en un espacio más amplio, para favorecer las compara-
ciones internacionales (Carter, 1987). Como último exponente de estas teorías
formuladas a mediados del siglo XX, y que pretendían resumir la importancia de las
ciudades en un territorio cualquiera, nos encontramos la referida a la base econó-
mica urbana. En función de la misma, las actividades productivas de una pobla-
ción se pueden dividir entre las que contribuyen a situar a la ciudad o la aglome-
ración en un determinado puesto en el sistema de núcleos principales, ya que son
específicas y constituyen el fundamento del poder económico de la localidad, y

aquellas otras que se han desarrollado para atender las necesidades generadas por
las personas (y sus familias) que participan de las actividades básicas (como las
vinculadas a la educación obligatoria, buena parte del comercio minorista de ve-
cindad, los centros primarios de salud, etc.). Una ciudad será tanto más importan-
te cuanto más significativos sean sus sectores básicos, los que le aportan áreas de
influencia extensas (Carter, 1987). El problema de esta ley es la enorme dificultad
existente en la práctica para distinguir una actividad básica de otra que no lo es,
existiendo muchos casos (como el comercio e infinidad de servicios), donde la
atención a la población local se superpone con la dirigida a las personas proceden-
tes de su hinterland, siendo imposible realizar una delimitación precisa.
Las teorías de los lugares centrales, así como la regla de rango-tamaño y el
cálculo de la base económica urbana, han sido atacadas desde los años 1960 por sus
evidentes insuficiencias, aunque se partiese del principio de que el sistema urbano
se estructura en núcleos perfectamente definidos (un hecho que hoy en día tam-
bién se pone en cuestión). Así, autores tan relevantes como H. Carter a inicios de
los 1980 criticaba que los modelos propuestos eran marcadamente deterministas:
por una parte, se considera que los seres humanos son perfectamente racionales a
la hora de realizar una compra o satisfacer una necesidad, algo que dista mucho de
ser cierto; por otra, las teorías del lugar central y del rango-tamaño no toman en
cuenta ningún tipo de variables históricas, que si pueden ser significativas en la fi-
jación de hinterland (Carter, 1987). Otro cuestionamiento de las teorías de W.
Christaller y A. Lösch se basa en que su explicación solo es aplicable cuando esta-
mos ante áreas limitadas, homogéneas, isotrópicas y relativamente cerradas al ex-
terior, una situación que se aleja de las condiciones reales en las que se desarrollan
las redes urbanas. Además, el análisis de los lugares centrales suele limitarse a los
servicios terciarios, que son una abstracción respecto a la compleja realidad econó-
mica de las ciudades, donde a la diversidad de las actividades presentes se suma la
yuxtaposición entre las mismas (Carter, 1987). Estamos ante una serie de objecio-
nes razonables, que no invalidan la significación y permanencia de una serie de
conceptos estructurantes que todas estas leyes sobre localización, tamaño y funcio-
nes económicas de las ciudades formularon en el segundo tercio del siglo XX.
En un plano diferente, sobre el papel de las ciudades y los núcleos urbanos
como centros económicos esencialmente terciarios han escrito diversos autores,
pero sin ceñirse estrictamente a unas leyes rígidas. Así, en su manual de economía
urbana B. Goodall insistía en que los sistemas productivos desarrollados y comple-
jos no llegan a cobrar realidad sin la existencia de importantes localidades especia-
lizadas en actividades distintas a la agricultura e interrelacionadas en una red o
sistema, reiterando lo visto hasta ahora (Goodall, 1977). Si cada espacio urbano,
continúa, se considera como una aglomeración de productores y consumidores
interdependientes, no cabe duda de que las fuerzas económicas pasan a un primer
plano de interés hacia la explicación de la existencia y carácter del sistema urbano.
Las ventajas económicas del sistema urbano son: la especialización, la complemen-
tariedad de las actividades y las ventajas de la economía de urbanización (con una
concentración económica en puntos privilegiados), tanto en lo referido a la oferta
de factores productivos como en las ventajas que aporta un elevado nivel de con-
sumo global (Goodall, 1977). Así mismo, la demanda de innovaciones es máxima

en aquellas ciudades en las que el crecimiento de la especialización multiplica las
interacciones. Este núcleo o área urbana será también el lugar donde se registre la
mayor acumulación de información técnica (know-how) de las actividades avanza-
das (Goodall, 1977). De hecho, cuanto más grande es la ciudad o la metrópoli su-
perior tiende a ser la frecuencia de la innovación. Desde otra perspectiva diferente,
B. Goodall afirma que al vivir en un espacio urbano las personas tienen una gama
más amplia de oportunidades de empleo, y una mayor variedad de bienes y servi-
cios a su disposición.
Las áreas urbanas nacieron como productos y puntos focales de la vida econó-
mica de comunidades con cierto nivel de desarrollo. En las sociedades más avan-
zadas la macrolocalización de actividades y de la población tiende a concentrarse
en un número limitado de espacios urbanos muy grandes o regiones metropolita-
nas. El sistema económico, del que los espacios urbanos constituyen una parte in-
tegrante, es también una economía del espacio. De esta forma, el crecimiento de
una ciudad o una metrópoli concreta es el reflejo de las oportunidades productivas
de la que dispone, en comparación con las que le corresponden a otras vecinas y
competidoras (Goodall, 1977). Todas las localizaciones cuentan con algún grado
de accesibilidad y las decisiones tendentes a elegir un lugar procuran reducir al
mínimo los efectos de fricción derivados de la distancia. Por lo tanto, el espacio
puede contemplarse como una especie de campo de fuerzas, donde surgen polos
o vectores de la potencialidad económica. Los espacios urbanos se encuentran
donde surgen tales polos. Esta tendencia focal o de aglomeración, que caracteriza
tanto a las personas como a las actividades económicas, se ve favorecida por las
oportunidades que se presentan de obtener beneficios derivados de la escala (Go-
odall, 1977).
Existe consenso al considerar que tres conjuntos interrelacionados de razones
ejercen influencia sobre las distribuciones espaciales urbanas: las ciudades y aglo-
meraciones aparecen en lugares estratégicos de la red de transportes; también
como resultado de concentraciones de actividades especializadas, y como lugares
centrales que satisfacen las necesidades de servicios de los habitantes del entorno.
Con un planteamiento paralelo a W. Christaller, pero huyendo de cualquier deter-
minismo se puede decir que en el plano bidimensional que representan los mapas,
cuanto mayor sea la ciudad o la aglomeración urbana tanto mayor será la distancia
que la separe de cualquier otra de tamaño similar (Goodall, 1977). Así mismo, los
grandes espacios urbanos raramente aparecen aislados, sino que están rodeados
(en un radio de kilómetros que varía en cada ejemplo) de ciudades y aglomeracio-
nes más pequeñas, con los que están económica y socialmente interrelacionados.
Por su parte, en una perspectiva gráfica de ordenadas y abscisas, se reconoce que
al decrecer el tamaño de un área urbana aumenta el número de las mismas. Este
continuo de la dimensión, que va desde un limitado número de sectores metropo-
litanos muy extensos hasta una elevada cifra de ciudades medianas y pequeñas,
posee un carácter esencialmente jerárquico (Goodall, 1977).
El tamaño de un área urbana está en función del total de actividades económi-
cas que se localizan en su interior, es decir, del número y tamaño de las empresas
existentes. De hecho, cuanto mayor sea la aglomeración urbana tanto más amplio
será el mercado local, lo que favorecerá que surjan nuevas empresas competidoras.
Este proceso se traduce en que desciendan los costes de producción, se reduzcan
los márgenes de beneficios y se estimule la invención. Además, las grandes ciuda-
des y metrópolis sin duda cuentan con la ventaja derivada de una importante pre-
sencia de servicios públicos, destinados a servir a territorios más amplios, pero de
cuyo funcionamiento y proximidad se benefician en mayor medida los ciudadanos
(Goodall, 1977). Como conclusión de lo dicho, y siguiendo a otro autor también
clásico P.-H. Derycke (Derycke, 1983), se pueden establecer hasta cinco afirmacio-
nes básicas sobre la economía de los espacios urbanos: a) las áreas ciudadanas y
metropolitanas son homogéneas, anisótropas y polarizadas. En este aspecto, se nos
recuerda la conclusión que se obtenía aplicando la teoría de los lugares centrales a
los ámbitos estrictamente urbanos. También se plantea el hecho de que las activi-
dades económicas no presentan pautas de localización coincidentes sobre los sec-
tores de la ciudad y sus periferias, generando usos del suelo bastante diferenciados.
Por último, las actividades productivas buscan una centralidad particular, que
hace más valiosos unos lugares que otros y genera dinámicas de polarización en el
interior de la trama urbana; b) la ciudad se define como un espacio de producción
y de consumo (o consumido) a la vez. En este sentido, resulta difícil afirmar qué
aspecto es el más importante para la urbe en cuestión, pues en cierta medida la
localización de grandes compañías en estas localidades privilegiadas se acompaña
de una concentración del efectivo humano, y por lo tanto de la demanda. En fun-
ción de las teorías económicas que se sigan se enfatizará en un aspecto o en otro, si
bien se suele insistir más en el papel del consumo; c) la ciudad y las aglomeraciones
urbanas actúan muy claramente como categoría de análisis para la economía, tanto
a escala regional como nacional o internacional. En el primer caso, se insiste en su
papel como lugares centrales, en el contexto de realidades estatales se refuerza su
lectura en tanto áreas o regiones metropolitanas e integrantes de ejes de crecimien-
to espacial, y en el nivel supranacional se aplica el concepto de ciudades globales,
con diferenciaciones internas dentro de esta definición más general; d) las áreas
urbanas también se presentan como unidades contables. Esto lo hemos visto en el
capítulo inicial, cuando se enunciaba la significación del PIB de algunas gran-
des capitales y se comparaba con el de países enteros. También se mantiene esta
consideración cuando se calcula el enorme peso de los espacios más urbanizados
en la generación de riqueza de una región o una nación; e) la ciudad y la metrópo-
li son así mismo agentes económicos de primer orden. Unos agentes que tratan de
ser competitivos y mostrar su mejor cara para captar inversiones externas. Los ac-
tores públicos y privados de la urbe conforman coaliciones para adaptar lo más
eficientemente posible a la localidad o aglomeración de referencia a un contexto
internacional donde las localizaciones más atractivas (importantes industrias, ser-
vicios financieros, sedes de instituciones públicas, etc.) se disputan intensamente
con otros lugares.
En una reciente recopilación temática sobre los estudios de la ciudad, G. Brid-
ge y S. Watson establecían una relación entre grandes teorías del pensamiento y la
evolución de los enfoques de estudio sobre economía urbana (Bridge y Watson,
2000). De este modo, los autores diferencian los paradigmas neoclásico, marxista
y postestructuralista para el conocimiento de la ciudad en tanto espacio productivo.
Se afirma que antes de la revolución radical y marxista de los años 70, la mayoría
de los análisis de la ciudad se decidían por una interpretación neoclásica. Bajo este
rótulo se sitúan tanto las teorías del lugar central como las de la base econó-
mica o la regla de rango-tamaño presentadas en los manuales sobre economía ur-
bana que acabamos de citar (independientemente de la ideología particular de sus
creadores). Las formas espaciales de la urbe dependían de la demanda competitiva
por el espacio (reforzamiento del rol del consumo) y el propio papel de la aglome-
ración como foco productivo derivaba de esta lógica. En función de la pugna por
el suelo más valorado sus usos cambiaban del comercial al industrial o residencial
a partir de la habilidad de los empresarios y los ciudadanos en pujar por ellos
(Alonso, 1964; Bridge y Watson, 2000). En este planteamiento no resulta extraño
recoger la idea de W. Christaller de que el equilibrio en la localización de los asen-
tamientos está determinado por la extensión espacial de los mercados de consumi-
dores de bienes. Sin duda, estas teorías coinciden en subrayar que la demanda del
consumo constituye la principal clave explicativa de la variación en la forma y la
localización de las ciudades, por lo que el calificativo de neoclásica responde al
enfoque económico planteado.
Por su parte, los marxistas buscan en los factores de producción y en las facili-
dades de las relaciones sociales las claves que justifican la eficiencia económica de
las ciudades. Así, D. Harvey ha insistido con reiteración (Harvey, 1973, 1982, 1992
y 1996) en analizar los efectos profundos de la lógica capitalista y el papel que las
ciudades cumplen en sus procesos de acumulación. Estaríamos ante un intento
explícito por conocer y caracterizar el denominado proceso urbano en el capitalis-
mo, un proceso donde el reforzamiento de este sistema económico en la época
contemporánea se relaciona con el papel central adquirido por las áreas urbanas.
Según esta interpretación, las economías de la ciudad presentan dos atributos di-
ferentes: uno, su materialidad, en función de la cual una urbe posee un determina-
do peso en la creación de riqueza, muy relevante para el territorio donde se sitúa;
otro, su localización, las relaciones que desde la ciudad se establecen respecto al
territorio, tanto próximo como más alejado. De hecho, el nexo existente entre
conceptos económicos y ciudades son consideradas en términos de espacio loca-
cional y relacional (Bridge y Watson, 2000).
En una serie de obras recientes, aunque los enfoques neoclásico y marxista
tradicionales se sigan respetando en algunos de sus supuestos, acostumbra a insis-
tirse en los aspectos novedosos que la Geografía económica de las ciudades ha
traído consigo. De este modo, se suele hablar de la actualidad y pertinencia de un
paradigma postestructuralista. Este enfoque insiste, en primer lugar, en la impor-
tancia y en los profundos efectos territoriales que acompañan la desagregación
entre el manufacturado y la producción de servicios especializados. Esta dinámica
se traduce en la existencia de regiones que controlan las dinámicas productivas,
mientras que otras solo participan aportando un elemento aislado a todo el proce-
so que tiene lugar. Para muchos autores, el significado de esta desterritorialización
completa es la superación del Estado nacional (y por supuesto de las regionaliza-
ciones internas del mismo) y la concentración de las decisiones económicas en
unas pocas ciudades con proyección global. A este respecto, el geógrafo norteame-
ricano A. Scott argumentaba que la producción just in time y las redes industriales
de subcontratación que suministran pedidos concretos se han traducido en una

nueva Geografía urbana articulada en sistemas regionales dispersos, donde cada
firma intenta minimizar los costes de las transacciones (Scott, 1988). A título de
ejemplo, empresas transnacionales tan importantes como H&M y Zara en el mun-
do de la moda, poseen su sede en regiones europeas (Suecia y Galicia), si bien casi
todas sus manufacturas textiles aparecen deslocalizadas en diversos países de Asia.
Su logística, vinculada al desarrollo de complejos sistemas de transporte y a una
acelerada rotación de prendas de ropa en las tiendas de la cadena, responde a mo-
delos organizativos complejos de cooperación con otras compañías subsidiarias
que deben proporcionar un producto en un lugar y un tiempo precisos. De hecho,
Scott vuelve a insistir en que todas estas relaciones intensas entre subcontratadores
y suministradores solo se entienden en un contexto urbano, de redes de ciudades
interrelacionadas, tanto a escala regional como mundial, que permiten ahorrar cos-
tes vinculados a las transacciones, al localizarse en lugares accesibles y con ventajas
para recibir información (Scott, 1988).
Siguiendo con este enfoque, algunos autores han insistido en cómo las formas
urbanas de concentración han evolucionado hacia aglomeraciones extensas por la
difusión de las rutas rápidas de transporte y la urbanización dispersa en ciudades
en continua expansión (Garreau, 1991). Otros incluso han comenzado a utilizar
una denominación de enorme éxito como postmetrópoli, que destaca cómo el gra-
do de urbanización y descentralización en cada parte del mundo han dado lugar a
una noción completamente nueva de ciudad (Soja, 1999). El primer ejemplo de
postmetrópoli sería la ciudad de Los Ángeles en Estados Unidos, que se caracteri-
za por situarse a lo largo de una amplia región urbanizada compuesta por decenas
de núcleos o sectores de referencia (Santa Mónica. Malibú, Westwood, Hollywood,
El Chino, Watts, etc., entre los múltiples topónimos) que ocupan gran parte del sur
de California y centenares de kilómetros cuadrados, expresando la nueva idea de
urbanización polinuclear adaptada a las normas impuestas por un sistema capita-
lista de producción basado en la flexibilidad. En Europa este modelo se observa en
el Ruhr alemán, en los Países Bajos y, también, en regiones metropolitanas exten-
sas, complejas y especializadas internamente en el plano económico como Madrid
o Barcelona.
De forma complementaria a esta teoría de la postmetrópoli, las formulaciones
de M. Castells sobre la ciudad de la información destacan la existencia contempo-
ránea de una economía en red, donde el lugar en el sentido clásico del término
pierde su importancia. No obstante, los nodos, las urbes bien conectadas en el
sistema global han reforzado su protagonismo dando lugar a una Geografía econó-
mica mundial de base ciudadana o metropolitana sustentada en nuevos principios
(Castells, 1989). En este contexto, y se ha apuntado, muchas de las utilidades eco-
nómicas actuales se centran en el conocimiento ayudado de la proliferación de
imágenes. Esta dinámica favorece el protagonismo de las relaciones basadas en
signos, donde lo cultural, lo comunicativo y la generación de procesos de produc-
ción se asocian cada vez más.
Un último elemento destacado por el enfoque postestructural de la economía
urbana es la importancia adquirida por el sector financiero. El sistema productivo
ha tendido a desmaterializarse, al tiempo que se afirma la importancia de los flujos
de capital, el carácter flexible en la estimación del valor de la economía y la impor-

tancia de cómo percibir las facilidades o los riesgos de inversión. Sin duda, el dine-
ro ha incrementado la desconexión de su valor material. La llegada de los cambios
de divisas flotantes, la expansión del crédito, de las inversiones en futuros y deri-
vados en los mercados significa, a pesar de momentos de puntual contracción en
los períodos de crisis, que el dinero es una forma de contabilización cada vez más
ligada a las formas de especulación (Harvey, 1992). El estallido de la crisis econó-
mica de 2008 nos lo viene a demostrar en múltiples expresiones, que se traducen
en la nueva Geografía de las ciudades. En primer lugar, la aparición de graves pro-
blemas en las principales urbes del mundo que se acaban extendiendo al conjunto
de los países. En segundo término, la constatación de que la bonanza o la decaden-
cia económica se desliga de los progresos tecnológicos y de las innovaciones eco-
nómicas que se están sucediendo en cada momento. En tercera instancia, la impre-
sión de que las grandes monedas y las normas para regular su emisión en ciudades
centrales (Washington, Frankfurt, Tokio, etc.) fijan a corto plazo las dinámicas que
seguirán las economías mundiales de base urbana. Sin duda, la evidencia de que
cada urbe está completamente inmersa en movimientos diarios de la bolsa de valo-
res y actúa como lugar preferente en la producción de servicios se ha argumentado
como indicador clave para afirmar su protagonismo en la nueva realidad global
que se ha consolidado.
Como tendremos ocasión de analizar en un apartado posterior, el cambio
que ha tenido lugar en los últimos decenios desde un modelo productivo fordis-
ta a un régimen postfordista de acumulación flexible ha determinado una trans-
formación completa en el papel que cumplen las ciudades y en las condiciones
económicas de fundamentación del sistema urbano. Así, se constata una enorme
expansión del sector servicios en la estructura productiva, con una traducción
inmediata en las funciones principales de la ciudad. De hecho, este conjunto
amplio de actividades ya suponen más de los dos tercios de la riqueza urbana
frente al 50 por 100 que representaban en 1960 (Pacione, 2005). Junto a esta
constatación, y como apunte final, se debe reiterar otra idea que se repite en los
tratados más recientes de Geografía económica urbana, y que se ha denominado
por algunos la hipótesis del consumidor de la ciudad. Según la misma, se sugiere
que las ciudades atraen población con elevado capital humano o talento, porque
este grupo se caracteriza por sus exigencias potenciales de consumo de bienes y
servicios cualificados (Greene y Pick, 2006). Se ha planeado así la noción de
«ciudades creativas», que sugiere que los espacios preferentes del talento son
grandes urbes y metrópolis donde se localiza la industria de alta tecnología, que
acaba definiendo las dinámicas económicas en el conjunto del territorio (Flori-
da, 2002). En cierta medida se vuelve a una noción de áreas o lugares centrales,
ahora basados en el I + D y su difusión, en un contexto de hegemonía de la eco-
nomía financiera sobre la estrictamente productiva y de un capitalismo definido
por su carácter marcadamente flexible.
3.2. EL SISTEMA MUNDIAL DE CIUDADES Y LA COMPETITIVIDAD URBANA.

CAMBIO TECNOLÓGICO Y REESTRUCTURACIONES ECONÓMICAS
A diferencia del apartado anterior, que se dedicó a analizar la primera gran

teoría explicativa del papel económico de las ciudades en el territorio (la de los
lugares centrales) y sus derivaciones, en las siguientes páginas nos centraremos en
las interpretaciones hegemónicas sobre la interacción entre el sistema productivo
y financiero, y el fenómeno urbano actual. Estas interpretaciones se fundamentan
en la configuración de un sistema mundial de ciudades y en el protagonismo ad-
quirido por las ciudades globales. De hecho, si la Geografía urbana de buena par-
te del siglo XX se preocupó de forma preferente por el papel jugado por las funcio-
nes urbanas en las escalas local y regional, ahora interesa sobre todo el nivel de
análisis mundial, como por cierto traslucían las últimas páginas incluidas en el
epígrafe anterior. La globalización, en el sentido académico del término (no nece-
sariamente coincidente con el ideológico otorgado a esta palabra), expresa la im-
portancia adquirida por la interdependencia de los sistemas económicos a nivel
mundial. Un acontecimiento que ocurre en una parte del mundo (por ejemplo,
una amenaza en el abastecimiento petrolero, el descubrimiento de un nuevo yaci-
miento, la devaluación de una moneda, etc.), tiene su repercusión en todos los
continentes. Así, el funcionamiento del sistema mundial está directamente relacio-
nado con los flujos de capital que se mueven a lo largo del planeta, con las inver-
siones que se realizan continuamente en territorios alejados, con innovaciones que
facilitan los procesos productivos y con el incremento constante del comercio
mundial. Todos estos fenómenos se vinculan con la disposición y existencia de
miles de ciudades en los cinco continentes; todavía más, los principales núcleos
urbanos son fundamentales para que la economía del sistema-mundo o, dicho de
otro modo, la economía global siga funcionando (y creciendo) en los parámetros
que la conocemos (Sassen, 2001; Méndez, 1997; Veltz, 1999).
En el estudio de la globalización económica y urbana se insiste en conocer el
papel que cumplen las ciudades más relevantes a nivel mundial. Esto es lógico
porque se considera que las urbes con un liderazgo a nivel planetario en el funcio-
namiento del sistema financiero, en el control de los intercambios comerciales, que
actúan como sede de las compañías transnacionales con mayor volumen de nego-
cio y que concentran los directivos de empresas supuestamente mejor preparados,
son decisivas en el desarrollo de una economía interrelacionada, global (Zoido, De
la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Se suele pensar en las ciudades mundiales o
globales entre las que siempre se encuentran Nueva York, Londres y Tokio, y casi
siempre París, Frankfurt o Berlín, Ámsterdam, Milán, Madrid, Barcelona, Moscú,
Seúl, Singapur, Pekín, Shanghái, Hong Kong, Bombay, Sao Paulo, México DF,
entre otras (Short y Kim, 1999). Estamos ante una reflexión que en cierta medida
sobrevalora a un restringido grupo de urbes, intensamente interconectadas, que
concentran las actividades de decisión y directivas de la economía de principios del
siglo XXI. Además, otro conjunto de ciudades importantes compiten por atraer
funciones de mando o de prestigio que les permitan proyectarse a lo largo del pla-
neta, como la tradicionalmente industrial Manchester, ahora reconvertida en nú-
cleo muy innovador, Hyderabad o Bangalore en la India, especializadas como nue-

vos centros internacionales de la informática, Río de Janeiro, sede de los eventos
más importantes que se organizan y se celebrarán en Brasil, e incluso Valencia,
conocida por su impactante remodelación urbana y así mismo por la realización de
espectáculos deportivos de repercusión mundial (Copa América, Fórmula 1, etc.),
entre múltiples ejemplos. Se asiste, de hecho, a una fuerte pugna por hacerse visi-
ble en el mapa mundial de ciudades importantes por algún motivo o en algún
sector de actividad. Aunque es cierto que todos los núcleos urbanos han reforzado
su protagonismo en el sistema económico de redes y flujos, interdependiente a
nivel mundial, no podemos pasar por alto que la competencia y la imagen de im-
portancia que las grandes ciudades globales proyectan al exterior, condicionan las
lecturas que se realizan sobre el vínculo existente entre la economía actual del ca-
pitalismo tardío y un sistema urbano, cada vez más denso y poderoso.
De manera complementaria al interés por las ciudades mundiales, el título del
epígrafe plantea dos cuestiones relacionadas con su creciente peso: el cambio tec-
nológico y la reestructuración económica. Sin duda, las capitales y metrópolis más
influyentes del mundo han reforzado su papel gracias a la revolución que ha su-
puesto el progreso reciente de las TIC (Tecnologías de Información y Comunica-
ción). De hecho, las grandes entidades financieras o sociedades de capital presen-
tes en Tokio, Nueva York, Londres, París o Shanghái, entre otras, pueden contro-
lar de manera instantánea la situación económica de territorios muy alejados, el
grado de riesgo o de confianza para determinadas inversiones. En los sectores in-
dustriales y del transporte sucede un poco lo mismo, con un refuerzo de la impor-
tancia adquirida por la logística en el funcionamiento ordinario de las grandes
corporaciones multinacionales y de la división de las funciones productivas entre
ciudades y regiones distribuidas a lo largo del mundo. También la proximidad de
los centros de I + D + i a las ciudades globales, como trataremos de analizar, re-
fuerza su posición de privilegio, ya que les permite mantener un lugar preeminen-
te desde el punto de vista de los avances tecnológicos y organizativos tanto en el
ámbito privado como público de gestión. A la reestructuración económica se ha
aludido en páginas anteriores, en particular a la separación entre los procesos es-
trictamente productivos y los de gobierno de las empresas. En este contexto, diver-
sos autores han insistido en cómo las ciudades mundiales afirman su rol de direc-
ción económica de carácter multinacional, aunque durante los últimos decenios
hayan perdido miles de puestos de trabajo directamente industriales y únicamente
conserven el control sobre la organización de las principales compañías (Sassen,
2001; Stutz y De Souza, 1998). Este proceso también depende de un elevado nivel
de accesibilidad o conectividad, que otorgan las conexiones aéreas a larga distan-
cia, organizadas desde los principales aeropuertos, o la redistribución masiva de
mercancías asociada a la presencia de puertos marítimos y, en menor medida flu-
viales, dotados de todas las innovaciones técnicas para facilitar el intercambio de
los bienes de un modo de transporte a otro. Una conectividad que es máxima en
las urbes globales de los diversos continentes (véase figura núm. 30).
Los párrafos precedentes han formulado la actualidad del estudio del sistema
mundial de ciudades. Pero, en este rápido repaso también nos interesará conocer
de dónde surgió la expresión ciudad global, qué autores han contribuido a difun-
FIGURA 30.—Los principales aeropuertos del mundo, por número de pasajeros.

Datos de 2010. La red de ciudades aeroportuarias globales
Fuente: elaboración propia. IATA.
dirla, cómo se pueden definir de forma clara estos núcleos y cómo ha afectado en
ellos la reestructuración profunda del sistema productivo que ha tenido lugar des-
de los años 70 y 80. Si comenzamos con la primera cuestión, el origen el término,
de nuevo aparece la figura de un teórico del urbanismo, P. Geddes que ya se refirió
a ellas en 1915. Para este autor, se trataba de los lugares donde se concentraban los
negocios mundiales (Short y Kim, 1999). Entre esta definición pionera y el arraigo
de la expresión pasaron muchos años. De hecho, la ciudad global no vuelve a apa-
recer en la literatura académica hasta los trabajos de J. Friedman en los años 80
(Friedman y Wolf, 1982; Friedman, 1986). En sus contribuciones, este autor plan-
teó hasta cuatro características para las ciudades mundiales: se trata de los puntos
básicos de la organización y articulación espacial de la producción y los mercados;
las urbes mayores de concentración y acumulación del capital internacional; los
centros de los barrios corporativos de las finanzas internacionales, el transporte
global y las comunicaciones, y de los servicios a los negocios de elevado nivel; los
puntos de destino de inmigrantes tanto domésticos como internacionales.
Unos años después de esta aportación la socióloga holandesa, profesora en
Chicago, S. Sassen elaboró su conocida obra sobre la «Ciudad global», que ha sido
reeditada varias veces en los 90 (1991, 1994, en este manual se utiliza, Sassen, 2001).
La autora replantea la propuesta de J. Friedman, señalando cuatro atributos bási-
cos de este tipo de ciudades: la elevada concentración de puntos de mando y orga-
nización de la economía global; las localizaciones clave para las finanzas y las fir-
mas de servicios especializados; los lugares de producción, incluida la producción
de novedades en industrias líderes; los mercados de productos y de producción de
innovaciones. Como se observa, el liderazgo y la innovación, por lo tanto la com-
petitividad, son claves para identificar las funciones de la ciudad global. Quizás un
aspecto que tanto J, Friedman como S. Sassen han pasado por alto en sus defini-
ciones es que las ciudades mundiales, por el hecho de serlo, disponen de una rica
provisión de infraestructuras físicas y sociales, como se ha indicado en obras pos-
teriores (Short y Kim, 1999). Resulta evidente que, en especial, la obra de S. Sassen
es tomada como canónica en el estudio del sistema mundial de ciudades, un tema
que ha sido abordado recurrentemente por otros dos grandes pensadores de la
ciudad, el territorio y la sociedad actual, M. Castells y D. Harvey. Ambos asumen
estas características enumeradas para la ciudad global y elaboran nuevos desarro-
llos teóricos que las tienen en cuenta como la ciudad informacional (Castells, 1989)
o los estudios sobre los nuevos procesos de acumulación del capital, las finanzas
planetarias y el nuevo imperialismo resultante (Harvey, 1992 y 2003).
Una vez conocidas las principales aproximaciones al concepto de ciudades
globales, cabe preguntarse cuáles son o qué ejemplos incontestables podemos uti-
lizar para aproximarnos a ellas. En este sentido, ya en los primeros párrafos del
presente epígrafe elaboramos un listado no formal de las mismas, donde Londres,
Nueva York y Tokio aparecían como modelos preferidos, siguiendo la propuesta
de S. Sassen. No obstante, para precisar un poco mejor quizás sea interesante re-
cordar las condiciones que, para la geógrafa italiana L. Sbordone (Sbordone,
2001), son necesarias para convertirse en ciudad global. Las mismas son cuatro: a)
presencia de un área metropolitana consolidada, por lo tanto peso demográfico y
peso político (Nueva York, sede de la ONU lo tiene, como París, Londres, Moscú
o Madrid, capitales nacionales); b) posición estratégica, peso económico y presti-
gio internacional (que cualquiera de los ejemplos antes citados posee, pero tam-
bién Bombay, Shanghái, Hong-Kong o Sao Paulo, entre otras muchas); c) peso fi-
nanciero, en buena medida derivado de la riqueza acumulada durante la fase de
crecimiento urbano de base industrial (pensemos en Frankfurt); d) capacidad in-
novadora o de organización, milieu innovateur (aquí volvemos a uno de los atribu-
tos considerados clave tanto por Friedman como por Sassen o Castells). En todo
caso, continúa la autora, es muy difícil construir una jerarquía de ciudades globales
(Sbordone, 2001), porque un buen número de urbes millonarias concentran sedes
de multinacionales, de grandes empresas, actúan como nodos de transportes y
comunicaciones, y poseen un entorno central favorable a la innovación (véase tabla
núm. 4). Así, no debe extrañar que los diversos autores sitúen como ciudades glo-
bales en Norteamérica a Los Ángeles, Chicago, Miami, Toronto, Houston-San An-
tonio, México DF, e incluso Atlanta, San Francisco-Oakland, Phoenix, Seattle y
Vancouver, en diferentes obras. Del mismo modo, en América del Sur, Sao Paulo,
Buenos Aires, Río de Janeiro y, cada vez más, Santiago de Chile, Lima y Bogotá,
muestran atributos de esta condición. En Australia destaca Sídney (y Melbourne),
vinculada a Singapur, Yakarta, Manila o Bangkok, en el Extremo Sureste asiático.
Entre China, Japón, la India y algunos países vecinos la lista se alarga mucho:
Shanghái, Pekín, Hong-Kong, Seúl, Delhi, Bombay, Calcuta, Karachi, Tokio,
Osaka-Kansai, etc. En África apenas se utiliza esta denominación para algún ejem-
plo, aunque El Cairo o Johannesburgo acaben convirtiéndose pronto en puntos
fuertes del sistema mundial de ciudades. Por último, en Europa la lista es amplia y
difícil de cerrar, desde Madrid y Barcelona a Moscú o Estambul pasando por París,
Londres, Roma, Milán, Frankfurt, Berlín o Ámsterdam, entre un amplio listado de
posibles candidatas. De hecho, por debajo de este nivel bastante numeroso de

ciudades mundiales, existe una fuerte pugna de cientos de urbes y áreas metropo-
litanas millonarias o próximas a este umbral de población, intentando destacar en
algún sector económico, invirtiendo en creatividad e innovación, procurando re-
forzar sus referentes financieros y, en definitiva, apareciendo de alguna forma en el
nivel más destacado del sistema mundial de ciudades desde el punto de vista eco-
nómico.
Las razones para la consolidación relativamente reciente de este sistema urba-
no-económico globalizado son diversas y reflejan procesos a veces contradictorios.
Por lo tanto, algunos tratadistas han intentado ordenar cuáles son las dinámicas
que tienden a reforzar la descentralización del sistema productivo actual y cuáles
facilitan la centralización. A partir de su enumeración se entienden los fundamen-
tos tanto de la emergencia de la ciudad global como el mantenimiento acrecentado
de las lógicas de competitividad urbana. Entre los factores de descentralización
están: a) la existencia de nuevos sistemas de telecomunicaciones; b) la importancia
adquirida por la organización flexible de la producción y la distribución (Pacione,
2005); c) la nueva división del trabajo, que separa espacialmente los procesos de
elaboración de bienes de los de gobierno y gestión de las empresas; d) la conges-
tión y la aparición de deseconomías en las grandes ciudades y metrópolis. Por su
parte, la concentración es facilitada por: a) la continuidad de las relaciones cara a
cara en las sedes centrales de las compañías transnacionales y en los lugares centra-
les de negocios; b) la fuerte imagen y atracción que mantienen las principales ciu-
dades del mundo que han cuidado su proyección al exterior y, al mismo tiempo,
conservan unos sectores centrales muy dinámicos desde el punto de vista comer-
cial y de negocios; c) la polarización que muestran las grandes vías de conexión
aeroportuarias y portuarias a larga distancia; d) el proceso de oligopolización eco-
nómica, esto es, la acumulación de un volumen de negocio y de una cantidad de
riqueza superior en un número cada vez más restringido de sociedades, propieta-
rios privados o compañías transnacionales de diverso tipo, con marcada tendencia
a concentrarse en grandes ciudades centrales (Sassen, 2001; Pacione, 2005). De la
relación dialéctica entre estas variables se puede comprender la contraposición o
coexistencia entre el dominio de las ciudades globales y la pugna por destacarse
entre centenares de núcleos urbanos a nivel mundial.
En toda la literatura de referencia sobre la ciudad global y el sistema urbano
mundial, se afirma que su importancia se reforzó por el conjunto de profundas
transformaciones productivas que tuvieron lugar a finales de los 70 y durante la
década de los 80, en la fase de crecimiento económico que sucedió a la crisis del
petróleo de 1973. En esta época se confirmó la pérdida notable de peso de la in-
dustria, más o menos tradicional, en las ciudades de los países ricos y la fuerte
tendencia hacia su deslocalización hacia territorios del Sur, donde los procesos
productivos se realizaban con unos costes de la mano de obra mucho menores, sin
que los gastos de transporte adicionales supusiesen un problema. No obstante, tras
unos años de crisis del empleo urbano, comenzó a observarse que la disponibili-
dad de trabajo en las grandes capitales de Norteamérica, Europa o Japón, no solo
no disminuía sino que se incrementaba de forma apreciable. A partir de los análisis
sobre las nuevas posibilidades económicas abiertas en ciudades como Nueva York,
TABLA 4.—Jerarquía de las ciudades globales en 1996, a partir de valores unitarios

de localización de grandes compañías
RESULTADOS OBTENIDOS SOBRE LAS BASES ESTADÍSTICAS INTERNACIONALES

FUNCIONES ECONÓMICAS DE COMANDO
CIUDAD TRÁFICO
SEDE DE SEDE DE SEDE DE POBLACIÓN TOTAL
AÉREO
BANCOS BOLSA DE INDUSTRIAS
INTERNACIONALES VALORES INTERNACIONALES
Nueva York 16 19 18 15 19 87
Tokio 19 18 19 14 13 83
Londres 16 17 17 19 2 71
París 18 16 15 18 3 70
Frankfort 17 15 14 17 63
Zúrich 13 13 12 11 49
Ámsterdam 13 11 13 37
Milán 14 9 13 36
Roma 13 14 8 35
Los Ángeles 13 9 12 34
Osaka 15 16 31
Seúl 8 16 7 31
Toronto 13 14 4 31
Madrid 13 14 2 29
Hong Kong 12 16 28
Pekín 15 9 24
Mónaco 14 5 19
Ciudad México 2 17 19
Singapur 6 12 18
Bruselas 15 3 18
Montreal 13 13
Buenos Aires 10 10
Sidney 10 10
Fuente: reelaboración sobre datos ofrecidos por Short y Kim, 1999.
Tokio, París o Londres se concluyó que el empleo cualificado en el sector servicios,

junto a la demanda de mano de obra muy barata en tareas complementarias, había
generado la nueva situación. De hecho, se empezó a considerar que la prolifera-
ción de empresas de asesoramiento a la producción, informáticas, financieras más
o menos agresivas, de formación y capacitación, de diseño industrial, etc., era un

fenómeno muy relevante que se vinculaba con los procesos de globalización eco-
nómica y de flexibilización productiva, por lo tanto con el nuevo carácter de las
grandes ciudades y entre ellas, de modo especial, con las denominadas globales
(Stutz y De Souza, 1998; Short y Kim, 1999; Sassen, 2001). En consecuencia, las
ciudades mundiales (y no solo del Norte, sino también de Asia y Latinoamérica)
empiezan a singularizarse por concentrar una multitud de actividades relacionadas
con las finanzas y los servicios a la producción, articuladas en torno a una conste-
lación de empresas y sociedades siempre próximas a los grandes bancos y corpo-
raciones transnacionales. Las mismas se localizan en barrios específicos, prefie-
ren situarse unas cerca de otras, aprovechar la abundancia personal muy cualifi-
cado, aunque sus negocios se extiendan por los cinco continentes. De esta forma,
y teniendo también presente que las metrópolis globales siempre se caracterizan
por acoger una bolsa de valores de primer nivel, se explica la aparente contradic-
ción entre posiciones de mando de un número reducido de ciudades, y posibili-
dades de intercomunicación permanente y flexibilidad de todo el sistema econó-
mico en la actualidad. Un último atributo de las urbes globales es su disponibili-
dad de importantes servicios públicos (tanto sedes de la administración como
hospitales y universidades punteras), que les permiten reforzar su carácter de
centros de innovación y talento, y lugares donde el poder público y el privado se
complementa en sus roles de mando (y capacidad de regulación) sobre el aparato
productivo.
Como se deduce del análisis que hemos desarrollado en el párrafo anterior, un
rasgo asociado a la ciudad global es el contraste en el tipo de ocupaciones y los
niveles de renta de su población activa. Diversos autores coinciden en afirmar que
frente a la importancia adquirida por las clases medias y los trabajadores industria-
les cualificados de los años 1960 y 1970, en épocas posteriores se asiste a la afirma-
ción de una ciudad dual (Castells, 1989; Sassen, 2001). Aunque estas interpretacio-
nes suenen algo tajantes, es necesario tener en cuenta que los últimos decenios
suponen, por una parte, el incremento del número de empleos muy cualificados y
bien remunerados (en la banca, en puestos directivos de las empresas, en servicios
de diseño e innovación, etc.), destinados a personal con un elevado nivel de forma-
ción (un número creciente de jóvenes culmina en un máster su formación supe-
rior), mientras que por otra proliferan los trabajadores del nivel más básico, con
dedicaciones a tiempo parcial, mal remunerados y sometidos a continuos procesos
de flexibilización en sus condiciones de trabajo. Este segundo grupo se nutre de
inmigrantes, domésticos e internacionales, que siguen accediendo en elevada can-
tidad a las principales ciudades del mudo (algunos incluso para estudiar y luego
cualificarse). Si existen empleos en la banca, en numerosas firmas de servicios o en
multinacionales, también aumentan notablemente las necesidades de limpiadores,
camareros, personal auxiliar de los edificios destinados a las empresas, vendedores
más o menos informales, etc. Una noticia tan trágica como los atentados del 11 de
septiembre de 2001 en Nueva York contra el World Trade Center nos reveló este
contraste en las ocupaciones: entre las decenas de nacionalidades de los muertos se
encontraban desde altos ejecutivos y trabajadores muy cualificados hasta un buen
número de inmigrantes que desarrollaban su jornada laboral en puestos subalter-
nos. Todos ellos en los mismos edificios monumentales, símbolo del poder de una
ciudad global por excelencia, Nueva York.
Las ciudades globales, y así se apuntó, también ejercen como grandes centros
de innovación, de actividades creadoras de novedades para el proceso económico.
Si partimos de la obra clásica de M. Castells (Castells, 1989), este autor afirma que
en la actualidad, «la alta tecnología y el procesamiento de la información al fomen-
tar la productividad y la competitividad juegan un rol crucial en la creación de
nuevos empleos técnicos y profesionales altamente remunerados. Los aumentos en
la productividad conseguidos gracias a la automatización tanto en oficinas como
en fábricas liberan el empleo que es utilizado por un sector servicios en expan-
sión...». Como se puede apreciar, los cambios en la estructura socioprofesional que
acabamos de analizar y el aumento de los puestos de trabajo terciarios son fenóme-
nos que refuerzan a las urbes mundiales que, a su vez y cerrando el círculo, consti-
tuyen los grandes polos de innovación a nivel internacional. De hecho, la concen-
tración en las principales metrópolis de establecimientos de I + D, escuelas espe-
cializadas y universidades favorece la existencia de una ciudadanía creativa,
servicios, medios de comunicación y jefaturas de las actividades estratégicas pre-
sentes de manera especial en Nueva York, Londres, París, Milán, Tokio o Shanghái,
por citar varios ejemplos. Estas y otras ciudades mundiales continúan jugando un
papel central en la economía de la producción postmasiva asociada al incremento
de los flujos globales de recursos (Amin, 2000). La ciudad global alcanza su fuerza
potencial en las nuevas ventajas de aglomeración y de proximidad que animan
clusters de industrias interrelacionadas, recursos estratégicos de la economía de la
información y de la innovación (Amin, 2000).
En la literatura científica, es frecuente defender la asociación existente entre
ciudad mundial y localización de los principales centros tecnológicos, de I + D y
las denominadas tecnópolis (estas últimas aunque no se localicen en el área inme-
diata a la urbe global, siempre están directamente comunicadas con ellas). Este
hecho obedece a que el conocimiento es considerado cada vez más un factor de
crecimiento económico fundamental. Por eso, se ha afirmado que los centros de
innovación y desarrollo de las corporaciones multinacionales frecuentemente se
sitúan cerca de sus sedes centrales (Stutz y De Souza, 1998); podemos concluir, de
la ciudad global. En este sentido, que universidades y centros de I + D tan compe-
titivos a nivel mundial como Harvard, Columbia, Cambridge, Standford, UCLA,
Tsukuba y Oxford estén cerca de grandes metrópolis nodales no es una casualidad,
Cuando estos polos de innovación están más alejados, su conexión con la ciudad
global es siempre fácil e inmediata.
Entre los centros de I + D más relevantes en la actualidad se encuentran las
denominadas tecnópolis, que han merecido un conjunto de amplio de estudios
(Castells y Hall, 1994). Las mismas se definen como complejos industriales de alta
tecnología en I + D y manufacturas relacionadas, en un modelo que se interpreta
como el corazón del proceso productivo característico del siglo actual (Castells y
Hall, 1994; Pacione, 2005). Sin lugar a dudas, nadie comprendería que una indus-
tria tan importante como la automovilística no mantenga un departamento de in-
novación, de diseño de carrocerías, prototipos o motores de bajo consumo, que
anime a desarrollar nuevos modelos que dirigir al mercado. En el caso de la moda
sucede lo mismo con la captación de tendencias sociales y del vestir, la elaboración

de diseños y su traslación a ropa de coste moderado; en el sector financiero con
nuevos productos, rentabilidades y posibilidades de gestión del capital, en la quí-
mica con distintos olores, propiedades de los compuestos, etc. Hoy en día, lo im-
portante de este proceso es el papel creciente jugado por la innovación y el cono-
cimiento en la economía, y la necesidad de concentrarlos junto a la creatividad en
espacios concretos, próximos a las ciudades globales que rigen el sistema produc-
tivo a nivel planetario. En algunos casos podemos no encontrarnos ante tecnópolis
sino con las denominadas ciudades de la ciencia donde se agrupan firmas e institu-
ciones especializadas en el conocimiento aplicado a la innovación, pero no relacio-
nadas directamente con las manufacturas. En otros con los parques tecnológicos,
que se conciben para impulsar I + D que llegue a inducir un nuevo crecimiento
industrial (Pacione, 2005). Todos estos espacios se relacionan directamente con el
sistema urbano, en especial con las ciudades centrales a nivel internacional. Su
misión es mejorar el proceso productivo y la rentabilidad económica en los dife-
rentes niveles, pero también se utilizan como instrumento del desarrollo territorial
y de políticas de desconcentración (de ciudades muy saturadas hacia una región
metropolitana extensa, de una ciudad mundial a otra urbe con la que está directa-
mente conectada, etc.). En definitiva, como nos recuerda S. Sassen (2000), parafra-
seando a R. Sennett, «el espacio de autoridad en Occidente y en la cultura occiden-
tal está envuelto en un espacio de precisión». El mismo, se denomina desde un
conjunto de organizaciones expertas (de dirección, innovación, competencia, etc.),
que son creadas o controladas directamente desde el sistema mundial de ciudades,
donde las urbes globales juegan un papel preeminente.
Como conclusión a este apartado, podríamos hacernos una pregunta que enla-
za con los contenidos del epígrafe anterior y que nos interesará sobremanera en las
siguientes páginas: cuál es la base económica de las ciudades. El fundamento eco-
nómico de lo urbano se explicaba como una conjunción de sus funciones de lugar
central (comercio, servicios personales y públicos), y la importancia adquirida por
la industrialización en su riqueza y capacidad de crear empleo. Sin embargo, desde
una perspectiva actual esta interpretación debe cambiarse. Las ciudades han creci-
do gracias al desarrollo de numerosos servicios a la producción, actividades inno-
vadoras (muchas de ellas vinculadas a las TICs y a la electrónica), entidades finan-
cieras de muy diverso tipo y servicios públicos, vinculados a la consolidación del
Estado de Bienestar (hospitales, centros educativos, instituciones asistenciales,
funciones de gobierno y administración, etc.). Todos estos sectores se han reforza-
do de manera especial en las principales áreas y regiones metropolitanas, y en las
ciudades que ejercen de capital de algo (un país, una región, etc.). Si a este proceso
tan importante le sumamos la dinámica globalizadora que explica la actual organi-
zación del mundo, nos encontramos ante las denominadas ciudades globales y el
sistema mundial de ciudades como el lugar donde todos estos fenómenos de ter-
ciarización y concentración de la actividad tienen lugar previamente y con mayor
intensidad.
En consecuencia, el tema de la ciudad global ha adquirido un incontestable
protagonismo en los últimos decenios y en el mismo nos hemos centrado. Las
principales urbes (Tokio, Nueva York, París, Londres, Sao Paulo, Singapur, etc.)
han alcanzado, como nunca en la historia, un enorme poder en la generación de

riqueza a nivel mundial. Esto se consigue a través de un sistema muy centralizado
de grandes firmas transnacionales y bancos que tienen su sede allí, y que controlan
en gran medida el sistema productivo mundial. Este poder económico descarnado,
en el que cuentan como imprescindibles apoyos con cientos o miles de ciudades
importantes distribuidas por los cinco continentes, se completa con la existencia
de instituciones políticas poderosas en su interior (gobiernos estatales, federales,
regionales, sedes de organismos internacionales, etc.). La cuestión de la ciudad
mundial se torna imprescindible en el estudio de la Geografía urbana a inicios del
siglo XXI, pero la lectura optimista sobre su importancia no debe hacernos olvidar
que estamos ante urbes duales, donde el crecimiento de los puestos de trabajo para
ejecutivos se acompaña de un aumento superior de los empleos subalternos, aso-
ciados a la precariedad laboral, bajos salarios y jornadas agotadoras en los denomi-
nados servicios complementarios (pero necesarios para que todo funcione). Ade-
más, y por último, las ciudades globales son la expresión de un sistema urbano
injusto, donde las metrópolis dominantes suelen estar localizadas en el Norte (Es-
tados Unidos, Europa o el Extremo Oriente) frente a la desorganización urbana y
la dependencia que expresan las capitales del Sur, siempre considerando la impor-
tancia que han adquirido hoy en día las economías emergentes (China, India, Ru-
sia, Brasil, etc.), con un crecimiento polarizado respecto a sus propias ciudades
globales (Pekín, Shanghái, Bombay, Delhi, Moscú, Sao Paulo).
3.3. DESINDUSTRIALIZACIÓN Y TERCIARIZACIÓN EN LA CIUDAD:

LAS ECONOMÍAS METROPOLITANAS Y EL PAPEL DE LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS
Este tercer epígrafe dedicado a analizar la Geografía económica urbana debe

responder a cuestiones que no fueron abordadas en los dos apartados anteriores.
Así, aunque el protagonismo de los núcleos urbanos como lugares centrales o la
importancia de las ciudades globales en el presente ya nos aclaran mucho sobre las
actividades productivas que se desarrollan en las capitales, las grandes aglomera-
ciones o las metrópolis, todavía queda margen para elaborar un comentario sobre
la industria y los servicios presentes en las urbes y sus periferias. Resulta incontes-
table que la ciudad es el lugar de concentración del sector fabril y de un terciario
enormemente diversificado, pero el protagonismo del primero en su interior ha
variado a lo largo de los decenios y los servicios se han reorientado en sus funcio-
nes principales. Debido a esta constatación, las siguientes páginas se centrarán en
estudiar el declive de la industria en las urbes y áreas metropolitanas de los países
desarrollados (no tanto en las naciones del Sur) y la eclosión de un sector terciario
muy complejo, compuesto por actividades bien diferenciadas en su interior, entre
las que no son despreciables las destinadas a mejorar la operatividad y los rendi-
mientos de las principales empresas y fábricas.
Como coinciden en señalar algunos manuales clásicos (Knox, 1994; Amin,
2000), hasta el período comprendido entre los años 1950 y 1970 el sistema urbano
estuvo caracterizado por el dominio de importantes centros manufactureros, bajo
un modelo fordista de producción en serie y beneficiándose de la accesibilidad y la
conectividad características de las principales ciudades y metrópolis. Desde finales

del siglo XVIII o inicios del XIX y hasta esas fechas, la urbe occidental fue la factoría
y el centro de la vida comercial; dicho de otro modo, la máquina de acumulación
del capital, con su contaminación industrial y con su continua actividad y movi-
miento como testimonios. La ciudad como fuente de recursos inmóviles y de eco-
nomías de aglomeración se convirtió en enormemente competitiva. En España,
esta situación ha sido perfectamente caracterizada por I. Caravaca hace unos años
cuando señalaba:
el acelerado proceso de crecimiento urbano iniciado desde la Revolución Indus-
trial fue ocasionado por la progresiva concentración de esta actividad productiva
en dichos espacios. Las empresas, aprovechando las ventajas de las denominadas
economías de aglomeración y urbanización, se beneficiaban así de la proximidad
a otras, tanto industriales como de servicios, de la existencia de infraestructuras y
equipamientos, de mercados de consumo y de trabajo diversificados, de mejor
acceso a la información y a los conocimientos, así como de un entorno social,
cultural e institucional más valorado (Caravaca, 2007).
De hecho, las principales ciudades del mundo que apenas habían superado los
250.000 habitantes hasta comienzos del siglo XVIII (quizás Londres, París o Nápo-
les rondaban esta cifra en el XVII), empiezan a crecer de forma continua y sin pre-
cedentes por la instalación de fábricas en su interior o en sus proximidades. El
mejor ejemplo de urbe industrial, Londres, rebasará primero los 500.000 residen-
tes y luego el millón, en fechas próximas a la mitad del siglo XIX. Junto a Londres,
Manchester, Liverpool, Birmingham o Glasgow se convirtieron en algunas de las
poblaciones más importantes del mundo, del mismo modo que París, Lyon, Colo-
nia, Berlín, Hamburgo, Bruselas, Milán, Ámsterdam o Rotterdam crecerán nota-
blemente conforme se extienda la industrialización. Estas ciudades, poco adecua-
das para adaptarse a esta intensa dinámica expansiva al poseer morfologías hereda-
das del Antiguo Régimen, verán degradadas sus condiciones de habitabilidad y su
paisaje urbano. Estamos ante urbes sombrías, con una población trabajadora (pro-
letaria), normalmente asociadas a unas ínfimas condiciones de vida y con la presen-
cia de numerosas fábricas o instalaciones contaminantes cerca de los lugares de
residencia. Este panorama, evocado en numerosas obras, sería corregido por polí-
ticas de reforma urbana integral o planes de higienismo que se generalizarán en el
tránsito de los siglos XIX al XX. En estos decenios las ciudades estrictamente indus-
triales dejarán su lugar como mayores asentamientos del planeta a otras que com-
binaban especialización fabril con la existencia de un gran puerto ultramarino. Así,
la segunda fase de la industrialización incorporará a Nueva York, Chicago, Buenos
Aires, Montevideo, Tokio-Yokohama, Ciudad del Cabo, Bombay o Shanghái como
aglomeraciones con varios cientos de miles de habitantes y fuerte presencia indus-
trial. Un modelo clásico de ciudad que resistiría a dos guerras mundiales y que en
la segunda postguerra (finales de los años 1940 y 1950) vuelve a renacer con fuerza,
aunque poco a poco se irá transformando en una tipología completamente nove-
dosa.
En un esquema sintético, y de enorme interés, el geógrafo norteamericano P.L.
Knox resume los factores que desembocarán en el proceso de desindustrialización
de la urbe norteamericana, que podemos generalizar al conjunto de las ciudades

del mundo desarrollado. Por una parte, se comenzaron a producir los efectos de
las deseconomías de aglomeración en numerosas localidades (congestión, incre-
mento de los precios del suelo, inflación, etc.). Por otra, se fue detectando una sa-
turación de los mercados de bienes de la industria local, al tiempo que la competi-
tividad de la misma se resentía por los menores costes de los factores de produc-
ción en otros lugares. Todo esto se tradujo en una pérdida de empleos en las
grandes industrias de la localidad, acompañada de otra en el sector de la construc-
ción, en los servicios a las industrias y en las industrias auxiliares. Los impuestos
generados por la actividad económica decrecieron y, en consecuencia, también se
contrajo el gasto de las administraciones. Al final, todos estas dinámicas encadena-
das se traducen en un deterioro infraestructural y de la calidad de vida de las ciu-
dades aquejadas por la desindustrialización (Knox, 1994).
Un repaso por obras muy significativas de Geografía urbana en distintos con-
textos culturales, ratifica la idea de que el sector servicios se ha convertido en cla-
ramente hegemónico en las ciudades y los grandes espacios metropolitanos en un
proceso que se ha consolidado en los últimos cincuenta años, coincidiendo con la
afirmación del denominado capitalismo avanzado y de los modelos postfordistas
de producción. Así, si retomamos la reflexión planteada por A. Amin, el profesor
británico afirma que en las últimas décadas y a una escala muy general las manu-
facturas reducen notablemente su importancia en las metrópolis occidentales
(Amin, 2000). Esta evidencia es el resultado de diversos factores como el aumento
de las actividades terciarias de carácter postindustrial, la descentralización de las
dinámicas estrictamente productivas hacia regiones periféricas y países del Sur, y la
emergencia de pequeñas factorías que mantienen su competitividad debido al aho-
rro en trabajo y espacio gracias a la aplicación de nuevas tecnologías (Amin, 2000).
Por una parte, continúa el autor, la economía urbana ha construido una balsa mix-
ta de actividades. En la actualidad el movimiento de la ciudad parece estar asocia-
do con servir las necesidades de consumidores y residentes por medio de algunas
funciones como el comercio minorista, el ocio y el turismo, soportando la estruc-
tura productiva con servicios de negocios como la banca, los seguros y la contabi-
lidad. También facilitando la reproducción social por medio de los servicios del
bienestar dirigidos a la ciudadanía, como los de salud y sanidad, educación y trans-
porte, y proveyendo actividades relacionadas con la administración y con el go-
bierno. De hecho, la economía urbana en crecimiento está asociada a la produc-
ción, el intercambio y el consumo de servicios en un contexto de enorme interre-
lación (Amin, 2000).
De forma complementaria a esta primera explicación, el manual de M. Pacione
varias veces citado, recuerda que el paso de una economía fordista del período de
postguerra al postfordista de acumulación se traduce, entre otros efectos, en el
incremento de la participación del sector servicios en la economía del 50,6 por 100
al 62,4 por 100 entre 1960 y 1990 para los países más desarrollados (Pacione,
2005). La relativa tendencia de desindustrialización, se insiste, es una realidad en
las economías opulentas. En los países del Sur y emergentes se ha constatado por
el contrario un crecimiento de las manufacturas, tanto en términos absolutos como
relativos, en especial en los espacios urbanos. Las ciudades y áreas metropolitanas
expresan una división internacional del trabajo basada en la separación de funcio-

nes. A este respecto, y como se ha tenido ocasión de comentar, el control de las
funciones de mando se localiza en las principales áreas urbanas de los países de-
sarrollados, mientras que la producción física ha incrementado su dispersión ten-
diendo a radicarse de manera creciente en las naciones emergentes y del Sur, don-
de la nueva tecnología se alía con los bajos costes laborales.
La expansión del sector servicios es evidente en ciudades de todos los niveles
del sistema urbano, desde el aprovisionamiento para mercados locales-regionales
hasta diferentes actividades terciarias orientadas al mercado global (Pacione,
2005). En muchas ciudades, un nuevo centro urbano de bancos y servicios se ha
afirmado para reemplazar al viejo corazón de la urbe ligado a la presencia histórica
de manufacturas. La producción de servicios que demandan las compañías (por
ejemplo, legales, financieros, de publicidad, consultoría o contabilidad) está en el
fundamento de la nueva economía urbana. Además, paradójicamente la generali-
zación en el uso de las TICs más avanzadas, y así se apuntó, produce servicios
concentrados en las ciudades mayores. De hecho, en torno al 90 por 100 de los
empleos en finanzas, seguros e inmobiliarias en Nueva York están localizados en
Manhattan y un 85 por 100 de los trabajos en servicios de negocios. Esta concen-
tración, y la pugna por estar en los lugares claves de las ciudades centrales se expli-
ca por las nuevas economías de aglomeración de cada subsector económico, y por
la interdependencia del terciario más cualificado e innovador. También por el de-
seo de mantener relaciones cercanas y directas con las compañías clientes o pro-
veedoras. Como se ha apuntado, esta transformación sectorial en la economía es el
reflejo de la mudanza en el empleo de las sociedades capitalistas avanzadas (Pacio-
ne, 2005).
Si cambiamos el lugar originario de estos análisis sobre la terciarización de la
economía urbana y nos vamos al mundo francés, el geógrafo R. Guglielmo en una
obra algo anterior (Guglielmo, 1996) coincide al argumentar que, «la industria no
es actualmente el principal factor de crecimiento de las metrópolis. Para algunas
de ellas, sobre todo al Norte, ha cesado de contribuir en este crecimiento, al menos
en apariencia». El Gran Londres de 1961 a 1982 ha perdido más de la mitad de los
empleos en fábricas (de 1,4 millones a 650.000). En Buenos Aires, el empleo indus-
trial ha pasado del 60 por 100 del total en el área metropolitana en 1974 al 48 por
100 en 1985 (Guglielmo, 1996). Entre las causas de este proceso se señalan, la
descentralización y deslocalización de las industrias, que se refleja en una pérdida
de la sustancia fabril para la metrópoli. Otro factor es la automatización, que si
bien genera un descenso del empleo puede acompañarse de un mantenimiento de
los volúmenes de producción. En definitiva, si las industrias tradicionales, intensi-
vas en mano de obra, están en retroceso, se aprecia un impulso para las de alta
tecnología en su acepción más amplia (electrónica, aeroespacial, biotecnología,
química ligera, etc.), en los mismos lugares (Guglielmo, 1996).
En el caso español, y en una comunicación reciente, ya advertíamos que las
industrias han abandonado la ciudad, en particular se han alejado de los núcleos
urbanos aquellas que requieren más espacio o son más molestas para los residen-
tes. Las deseconomías derivadas de la localización industrial intraurbana (conges-
tión de la circulación, dificultades de acceso, penuria de espacio, incremento de los
costes del suelo o inmobiliarios, etc.), las nuevas tecnologías en los transportes, la
periurbanización de la mano de obra, los costes derivados de la destrucción medio-
ambiental en áreas de alta densidad humana, y una política activa de relocalización
de la actividad secundaria, explican la pérdida de la importancia de las manufactu-
ras en las ciudades y metrópolis de los países desarrollados (Escudero, 2007). Esta
desindustrialización de los núcleos urbanos se traduce en declive de los mismos
cuando estaban especializados en sectores hoy obsoletos (la siderurgia, la cons-
trucción naval de grandes buques, la química pesada, etc.). Frente a este declive,
las actividades administrativas y comerciales, en un primer momento, y la galería
de servicios que caracteriza la fase denominada postindustrial se convierten en los
ejes económicos principales de la ciudad. Tiene lugar un crecimiento generalizado
de las urbes terciarias especializadas, en contraste con el estancamiento de las ciu-
dades con una estructura económica tradicional. La terciarización influye directa-
mente en los ritmos de crecimiento urbano y en la composición del mercado de
trabajo. Así, el aumento del empleo en los servicios y el acaparamiento de la pro-
ducción que logra el sector terciario confiere ventajas a unas urbes sobre otras y
determina las ciudades rectoras, como lo hizo la industria en su momento (Escu-
dero, 2007). No obstante, estos núcleos urbanos terciarios se caracterizan por un
crecimiento menos espectacular que el registrado previamente en las ciudades fa-
briles, aunque se trata de un auge sostenido y, de forma particular, extenso en el
espacio. El aumento de los servicios avanzados como los financieros, de informa-
ción y comunicación, empresariales, tecnológicos, de I + D, etc., y las posibilidades
que ofrecen los actuales medios de transporte y la telecomunicaciones se convier-
ten, y así se indicó, en el motor de la progresión urbana actual, articulada en cen-
tros globales, nacionales y regionales de servicios y de decisión (Escudero, 2007).
Un repaso de la interesante aportación realizada desde la Geografía económica
y a la que nos referimos hace algunos párrafos (Caravaca, 2007), permite constatar
que el proceso de terciarización está estrechamente ligado a la reestructuración del
sistema productivo (véase figura núm. 31). De hecho, puede hablarse incluso de
terciarización industrial asociada a la nueva lógica de funcionamiento de dicha
actividad que, con la automatización del proceso estrictamente productivo, permi-
te a las empresas la ampliación de las cadenas de valor mediante el incremento de
las tareas previas a la fabricación (gestión y planificación, I + D, diseño, etc.) y
posteriores a ella (logística y almacenamiento, control de calidad, comercializa-
ción, servicio postventa, etc.). A su vez, la incorporación de nuevas tecnologías
facilita la fragmentación del proceso de producción y la descentralización de algu-
na de sus fases (Caravaca, 2007). De nuevo se insiste en que la terciarización tam-
bién es el resultado de la creciente importancia adquirida por los servicios a la
producción, y en especialmente de los que generan, difunden y procesan conoci-
miento, convertido en factor esencial de la competitividad empresarial. A este res-
pecto, todas las ciudades se han beneficiado del aumento en el número de empre-
sas independientes, vinculadas a compañías mayores que se especializan en este
tipo de servicios. Así, se origina un continuo entre las actividades industriales y las
de servicios que convierte en cada vez más arbitrarias las clasificaciones sectoriales
heredadas (Caravaca, 2007). Por lo tanto, no puede hablarse en sentido estricto de
la transición desde una economía industrial a otra terciaria, sino de un tipo a otro
FIGURA 31.—La organización espacial de las actividades económicas en los espacios urbanos
ESPACIOS URBANOS
CENTRALES
RENOVACIÓN CRECIMIENTO DE
INDUSTRIAL LOS SERVICIOS
Servicios
Industrias Empresas Sedes Centros de Actividades
a la
intensivas en innovadoras sociales de I+D+I financieras y
producción
capital y (productos, las Formación comercios
(aumento
tecnología gestión...) empresas superior diversificados
VAB)
ESPACIOS URBANOS
PERIFÉRICOS
Industrias Funciones de PYMEs Tareas de Sucursales Economía

maduras producción Subcontrata escaso VAB bancarias sumergida
Fuente: Caravaca, 2007.
de organización productiva que requiere más cantidad de servicios inmateriales e

intangibles, pero como soporte de una elaboración material de bienes que, aunque
registre una disminución relativa en los países del Norte, sigue teniendo mucha
importancia (Caravaca, 2007).
Como se ha comentado, no todo el proceso de terciarización está relacionado
con el funcionamiento de la industria, pues distintos tipos de servicios han crecido
también de forma importante y autónoma. Entre ellos los servicios avanzados que
no solo se conciben para servir a las actividades productivas, sino a cualquier clase
de empresas y, por supuesto, al conjunto de la sociedad. Además, la creciente sig-
nificación de los flujos y la expansión espacial experimentada por las ciudades y
metrópolis justifica que los servicios relacionados con el transporte y logísticos
hayan crecido mucho. Del mismo modo, la globalización ha favorecido el surgi-
miento de nuevas formas comerciales, como las franquicias que van sustituyendo
en muchas partes al comercio tradicional. También se incrementa el número de
hipermercados, grandes centros comerciales, factory outlets a lo largo de los espa-
cios urbanos. A los mismos hay que añadir grandes centros de ocio, entretenimien-
to, espectáculos y turismo. Con estos nuevos artefactos del presente, se reafirma la
vocación originaria de la ciudad y la metrópoli de atender tanto a la población que
habita en el entorno como a la del conjunto de una amplia área de influencia (Ca-
ravaca, 2007). Sin duda, el cambio económico acelerado y la integración de las
distintas regiones a nivel mundial modifican el paisaje interno de las ciudades, su
estructura económica, favoreciendo la proliferación de una numerosa gama de
servicios característicos de la época actual de globalización e incrementando la
importancia de flujos, redes y factores no tangibles de eficiencia productiva.
En este contexto presente que se está tratando de caracterizar, la ciudad y las
áreas metropolitanas continúan siendo muy atractivas como centros nodales y de
poder en la organización económica, como se adelantó. Con respecto a esos atrac-
tivos, algunos autores diferencian tres fundamentales: los fijos, los relacionales y el
capital social que atesoran las urbes (Amin, 2000). Entre los primeros, se debe re-
cordar que por su tamaño y sus potencialidades la ciudad es el lugar más favorable
al establecimiento de clusters (agrupaciones de empresas de un mismo sector, que
tratan de reforzar conjuntamente su papel en el sistema económico). También es el
espacio privilegiado que ejerce de centro para la emisión de novedades, debido a
su función de nodo en una realidad dominada por la proliferación de flujos. Res-
pecto a los atractivos relacionales, cabe decir que su importancia ha crecido en las
interpretaciones de los geógrafos urbanos en los últimos años. De hecho, se cons-
tata que la economía de la ciudad tiene directamente que ver con su capacidad de
generar contactos y sinergias en la escala local. Además, se valoran las capacidades
reflexivas existentes en su interior, las elevadas densidades de profesionales y orga-
nizaciones presentes, la localización de centros de poder y actividades de investi-
gación. Al mismo tiempo, la calidad de los entretenimientos disponibles, que res-
ponde a las necesidades de conocimiento de los empleados y trabajadores. Estos
factores generan atributos específicos, que permiten construir oportunidades de de-
sarrollo al núcleo urbano en cuestión (Amin, 2000). Por otra parte, en los debates
sobre la base económica de las ciudades se produce una asunción de los empresarios
y empresas a pequeña escala, de las actividades informales y de aquellas que no ge-
neran beneficios, como fuentes de dinamismo e innovación, de eficiencia del mer-
cado. De hecho, el capital social no moviliza un atractivo económico, sino que activa
las virtudes de la comunidad como fuente de ciudadanía activa. Un ejemplo típico
de esto es una ciudad próspera dominada por corporaciones que mantienen sus
contactos con redes globales y con mundos relacionales, una multitud de pequeñas
firmas diseminadas alrededor de la urbe en localizaciones de bajo coste y que se
aprovechan del bajo salario del trabajo inmigrante, y negocios de alta tecnología que
prosperan gracias a la disponibilidad directa de sofisticadas novedades de I + D y
conocimientos obtenidos en procesos de internacionalización (Amin, 2000). Para
terminar esta serie de argumentos, se continúa apuntando otro elemento: esa mis-
ma ciudad posee además una intensa y activa vida cívica (Amin, 2000).
De modo paralelo a lo comentado, diversos estudios han identificado fuentes
de renovación de la base económica ciudadana a través de la denominada econo-
mía social: nuevos desarrollos ambientales (esto es, empleos y empresas creados
por declaraciones y modelos sostenibles de gestión de espacios naturales, etc.),
mercado de trabajo intermediario, provisión de servicios sociales (desde el cuida-
do de los niños hasta la atención de personas mayores), entre otros. Como se coin-
cide en apuntar, la ciudad ha aprovechado mucho la capacidad transformadora y
creativa de esta economía. Se destaca su versatilidad para establecer relaciones,

por constituir un potencial que favorece la regeneración productiva. Sin duda,
contribuye a impulsar el empoderamiento de la ciudadanía para que ofrezca creati-
vidad económica (Amin, 2000). Esta aptitud para innovar, generar nuevas ideas y
procesos, aprovechar las posibilidades que ofrece la existencia de un elevado nú-
mero de personas con formación cualificada en un espacio concreto, constituye el
fundamento de la continua renovación del atractivo y la competitividad de ciuda-
des y metrópolis a partir del aglomerado de actividades económicas que estamos
analizando.
Una puntualización necesaria para conocer mejor los cambios registrados con-
siste en recordar que la pérdida de industrias y puestos de trabajo en el interior de
las ciudades se ha acompañado de una desconcentración de la población hacia
áreas periurbanas, otras provincias y ciudades nuevas. Los espacios vacantes del
centro son ocupados, bien por colectivos de inmigrantes, bien por las nuevas acti-
vidades emergentes que vuelven a reforzar el valor simbólico del núcleo urbano
consolidado. Las empresas innovadoras, más creativas o más eficientes se distribu-
yen entre los sectores clásicos de la ciudad y el conjunto de periferias que han
proliferado, en una manifestación más de la dinámica de metropolitanización. La
ciudad en términos económicos se identifica con el área o región metropolitana y,
como han anotado ciertos autores, la concentración de actividades con valor aña-
dido en estos espacios sigue reforzando su riqueza, aún cuando ciertas áreas de su
provincia o región tradicional (que todavía conservan industrias o empresas obso-
letas, y en general se benefician de la creación de numerosas firmas intensivas en
mano de obra), se mantengan estancadas y no hayan superado la pobreza relativa
que acompañó al proceso de desindustrialización (Greene y Pick, 2006).
A pesar de que en este apartado se trata de subrayar un rasgo fundamental de
la ciudad del siglo XXI (la absoluta hegemonía del sector servicios en su economía
y el consiguiente declive del papel de las manufacturas), esto no significa que la
industria haya desaparecido, ni mucho menos, de las áreas urbanas. Por lo general,
se aprecia que su significación ha retrocedido y que las empresas orientadas a la
producción de bienes se han adaptado a la nueva situación, en bastantes ocasiones
de manera satisfactoria. Todavía sigue siendo actual el planteamiento de A. Zárate,
según el cual las industrias se distribuyen en la ciudad conforme a modelos polinu-
cleares (Zárate, 1991). Las mismas casi han desaparecido del casco urbano, pero
proliferan en espacios acondicionados de la periferia (desde antiguos Polígonos
Industriales a modernos Parques Empresariales). Del mismo modo que la gran
aglomeración urbana sustituye a la ciudad clásica en términos residenciales, las
industrias acompañan este proceso de metropolitanización. Por lo general, en
nuestro entorno han declinado o desaparecido establecimientos fabriles de enor-
mes dimensiones vinculados a los períodos clásicos de crecimiento industrial (side-
rúrgicas, construcción naval, química pesada, etc.), con una localización incómoda
en el tejido urbano y fuertes impactos, que no han podido soportar la competitivi-
dad de las nuevas localizaciones situadas en países emergentes y del Sur (una vez
más, en torno a áreas urbanas, repitiendo el modelo primigenio de Europa y Esta-
dos Unidos). Por el contrario, las industrias de bienes de consumo y de algunos
sectores punteros o innovadores mantienen su pujanza en numerosos lugares. En
algunas ocasiones, y se ha apuntado, estas nuevas fábricas se emplazan en antiguas

zonas industriales, pero otras muchas lo hacen en pequeñas y medianas ciudades
sin tradición fabril o incluso en áreas consideradas rurales. Para estos casos, la
descentralización se justifica por la proliferación de sistemas de subcontrata, por el
interés de recibir ayudas cuantiosas a la radicación o como mecanismos de adapta-
ción a una contabilidad menos transparente. La industria ha sido fundamental en
la dinámica urbanizadora, todavía hoy lo continúa siendo en una mayoría de países
de Asia y Latinoamérica, y se mantiene como un sector importante en las metrópo-
lis europeas y norteamericanas actuales, aunque adoptando nuevas formas de fun-
cionamiento y radicación.
Desde sus orígenes, la ciudad ha surgido para desarrollar actividades comer-
ciales y de servicios. Existe un consenso general en que el espacio urbano se ha
conformado históricamente como lugar de intercambio, no solo de sus propios
habitantes, sino de residentes en áreas más o menos alejadas de la misma (Zárate,
1991; Rio Fernandes, 2000). Algunos autores clásicos fueron tajantes a este respec-
to; así el historiador H. Pirenne las definió como «hijas del comercio» y Max We-
ber como «lugar de mercado». Aunque estas caracterizaciones simples puedan ser
matizadas en algunos casos, el comercio detallista forma parte de la propia razón
de ser de las ciudades, viabiliza su existencia, explica en buena medida su organi-
zación interna y justifica innumerables movimientos que se desarrollan en su inte-
rior, efectuados tanto por las personas que habitan en ella como por los que acu-
den desde el exterior periódicamente (Rio Fernandes, 2000).
En los últimos decenios, nuevos conceptos de venta, con modelos de localiza-
ción y de funcionamiento distintos a los expresivos del aparato comercial tradicio-
nal fueron introducidos progresivamente, lo que ha revolucionado por completo
el sistema de establecimientos al por menor. En este vasto conjunto de innovacio-
nes los hipermercados, los grandes centros comerciales y los parques temáticos
asumen un papel particularmente destacado. Por sus dimensiones, complejidad
funcional y localización no solo se afirman como nuevas referencias nodales, sino
que también ponen totalmente en cuestión el modelo clásico de abastecimiento de
las familias y, por derivación, la organización comercial histórica de la ciudad (Rio
Fernandes, 2000). Con las grandes superficies deja de establecerse una relación
lineal entre frecuencia de uso, abastecimiento y proximidad. En realidad, con la
difusión de los hipermercados y de los centros comerciales la distancia parece ha-
ber dejado de ser tan claramente un factor de diferenciación en la adquisición de
bienes raros y banales (Rio Fernandes, 2000). Este cambio en la Geografía del co-
mercio, pone de manifiesto la sustitución progresiva de un modelo de organiza-
ción jerárquico por otro más complejo hecho de complementariedades y compe-
tencias entre distintos tipos de centros, formas de venta y formatos de los estable-
cimientos, que por oposición al anterior y a falta de un término más adecuado
podemos calificar de modelo en red (Rio Fernandes, 2000).
Una manifestación importante de las mudanzas experimentadas por el comer-
cio minorista en la ciudad se asocia a la diversificación de los formatos de estable-
cimientos, a la renovación de las estrategias de gestión de las empresas y de los
sistemas de comercialización de los productos. Unos cambios desarrollados siem-
pre en el sentido de conquistar y defender el máximo de ventajas sobre la compe-
tencia. Los nuevos conceptos detallistas se presentan cada vez geográfica y psico-
lógicamente más próximos a los consumidores y en el interior de la ciudad consti-
tuyen una amenaza permanente a los establecimientos tradicionales (Rio Fernandes,
2000). En los espacios metropolitanos, el comercio se afirma como una actividad
estructurante de la organización social, dado que incide en aspectos como la con-
vivencia, la seguridad y la cohesión social. Como anunciaba con anterioridad I.
Caravaca en su reflexión y pone de manifiesto el geógrafo portugués J. A. Rio Fer-
nandes, las grandes superficies comerciales y los modernos establecimientos al por
menor funcionan como ámbitos de relación y ligazón social, tanto en centros co-
merciales urbanos clásicos como en nuevos espacios creados en lugares accesibles
de la periferia. El propio paisaje urbano se ve directamente condicionado por sus
diseños, renovados cada poco tiempo. De modo complementario, se observa que
la continua mudanza de los comercios minoristas que estamos comentando tam-
bién genera unas mejores condiciones de seguridad en las ciudad y áreas metropo-
litanas. Se regresa a los espacios públicos, calles y plazas, frecuentadas y vividas, y
con el recurso a la iluminación, transparentes (Rio Fernandes, 2000). Incluso en las
áreas periféricas o transformadas a partir de una gran instalación de venta, se sue-
len recrear estos ambientes, para generar urbanidad, sentido de ciudadanía, en
espacios muy recientes y completamente artificiales.
A pesar de esta contribución del comercio a la ciudad y sus periferias en térmi-
nos de paisaje, calidad de vida y espacios de relación no podemos olvidar que di-
cha actividad sufre una evidente homogeneización y estandarización de la oferta
(Rio Fernandes, 2000). La misma se expresa en la generalización de las franquicias
y de las marcas globales. Resulta evidente que los centros de venta al por menor
refuerzan el sentido de calidad y seguridad urbanas, pero al mismo tiempo con-
vierten a la ciudad en más banal, idéntica a las otras, en un no lugar que se repro-
duce desde el centro histórico de la urbe a las ciudades del área metropolitana,
pasando por los grandes establecimientos que se sitúan en barrios muy poblados o
en sectores de las afueras con una buena accesibilidad. La actividad detallista ha
contribuido decisivamente las transformaciones funcionales y estéticas de las urbes
del presente, pero al mismo tiempo les ha hecho perder especificidad, personali-
dad propia, y ha generado una tipología de formas y paisajes ciudadanos que al
contemplarlos nos sitúa de pleno ante el concepto de globalización.
Una vez analizadas las transformaciones del comercio minorista en los espacios
urbanos de los últimos decenios, junto a las repercusiones positivas y negativas del
cambio, ahora vamos a centraros en las pautas de localización del conjunto del
terciario en las ciudades y áreas metropolitanas. Así, se debe partir de dos ideas
claras: la animación principal del espacio urbano está ligada a las actividades co-
merciales y de servicios; existe una clara competitividad en la localización de los
distintos establecimientos minoristas entre la periferia y el centro de la ciudad
(Bastié y Dezert, 1980). En todo caso, buena parte de los servicios manifiestan un
enorme interés por situarse en el centro de negocios. Esto explica porqué en las
grandes urbes los perímetros de las oficinas y de las sedes centrales de las empresas
ocupan un enorme espacio, generan una elevada densidad de ocupación en el
Central Bussines District (CBD). Los actividades financieras de alto nivel, las ase-
guradoras y los puestos de dirección están estrechamente ligados a la función me-
tropolitana (y global) de las ciudades (Bastié y Dezert, 1980). Como nos recordaba
J. Estébanez, «la ciudad central es un lugar altamente terciarizado para atraer el
mayor beneficio del capital histórico invertido» (Estébanez, 1989). Este autor ad-
vertía, a finales de los 1980, que en Madrid ya era inquietante la fuerte concentra-
ción del sector servicios y la producción del parque de oficinas que acentuaba aún
más el despoblamiento del centro y la aparición de áreas degradadas en sus entor-
nos, sometidas a un proceso de vaciamiento de los espacios residenciales, continua
presión del terciario por expandirse y llegada de colectivos de inmigrantes para
instalarse, en viviendas generalmente deterioradas (Estébanez, 1989).
Como se puede deducir, después de haber agrupado lo sustancial de los co-
mercios y servicios, los centros de las ciudades han debido renunciar a este mono-
polio en beneficio de los barrios alejados y sobre todo de las grandes superficies de
venta instaladas en la periferia de las aglomeraciones. Estas grandes superficies en
bastantes ocasiones acaban convirtiéndose en centros regionales de referencia para
la actividad minorista (Bastié y Dezert, 1980). Además, en el proceso de expansión
continua de las ciudades y sus espacios periurbanos se siguen estableciendo nuevas
áreas comerciales de manera continua. Esta evolución suele culminar con la con-
formación de una red de centros, desiguales entre sí y con distintas especializacio-
nes, que generan zonas de atracción diferentes (Rio Fernandes, 2000). Todo esto
se justifica también por la enorme accesibilidad que disfrutan, en contraste con las
dificultades para llegar a un centro urbano congestionado. En todo caso, las dos
localizaciones terciarias a las que nos estamos refiriendo conviven sin dificultad,
especializándose cada una de ellas en determinados tipos de comercio y servicios.
De modo general, en los centros de las ciudades se observa una localización
privilegiada de las tiendas de nivel superior, que contribuyen a favorecer su reno-
vación morfológica y paisajística. A este respecto, una vez abiertas, las grandes
superficies de la periferia suelen estabilizar su oferta limitada de comercios de alta
gama, frente a una continua innovación y cambio en los comercios corrientes que
siguen buscando ampliar su clientela a costa del tejido comercial tradicional (Bas-
tié y Dezert, 1980). Por su parte, en el centro de la ciudad o la aglomeración se
constata una verdadera acumulación de despachos y establecimientos comerciales
ligados a este sector de la ciudad donde se concentran las funciones de dirección.
La bibliografía más habitual distingue hasta tres tipos de negocios o instituciones
que eligen preferentemente estos lugares: a) los de dirección administrativa (la
administración pública y las sedes sociales de las empresas); b) los de dirección
comercial (grandes tiendas, establecimientos de referencia, muy especializados y
de lujo); c) los de dirección financiera.
Tanto en este apartado como en el anterior, nos hemos referido a los aspectos
de dirección comercial y financiera. En consecuencia, ahora vamos a comentar la
localización de la dirección administrativa teniendo en cuenta la enorme importan-
cia de los servicios públicos en la sociedad contemporánea. Antes de nada, se debe
recordar que la capital representa a un territorio y que numerosas ciudades ejercen
esa función a muy diferentes escalas. La actividad como capital, como centro ad-
ministrativo y de poder en definitiva, traduce en el tejido urbano los testimonios de
la vida política y cultural: edificios sedes de los ministerios/consejerías, las delega-
ciones del gobierno, de la presidencia de una Comunidad Autónoma, Diputación
o empresa pública, grandes construcciones destinadas a la celebración de eventos

y congresos, etc. De hecho, en todas estas ciudades existe un barrio del poder po-
lítico, en una denominación clásica de «los ministerios» (Bastié y Dezert, 1980). Si
la capital posee una cierta antigüedad y arraigo, son los centros históricos los que
acogen esta localización, que expresa bien la potencia tutelar del Estado-nación
(París, Viena, Madrid, etc.), bien la riqueza y autonomía del territorio (Múnich,
Manaos, Milán, Barcelona, etc.), bien el arraigo de las demarcaciones oficiales a las
que se representa (los estados americanos, los departamentos franceses, las provin-
cias españolas, etc.). Por el contrario, en capitales de origen más reciente se ha re-
currido en mayor medida al urbanismo funcional para localizar las sedes represen-
tativas del poder político. Con relación a este papel de dirección administrativa
que se comenta, resulta interesante realizar dos anotaciones finales, que mejoran la
explicación sobre la ciudad terciarizada del presente. La primera, que la existencia
de servicios vinculados al estatus de capital, a la presencia de un gobierno, se ma-
nifiesta en una revalorización del mercado inmobiliario en las urbes que los aco-
gen. La segunda, que la actividad pública no solo crea un elevado volumen de
empleos sino que induce un importante desarrollo de actividades complementa-
rias, que contribuyen a definir espacios urbanos pujantes y muy cualificados (Bastié
y Dezert, 1980).
A lo largo de las últimas páginas, se ha tratado de explicar la localización de
determinadas actividades comerciales y de servicios recurriendo para ello a una
serie de manuales y obras clásicas. Esto obedece a que en esos textos se caracteriza
lo fundamental de una dinámica que se mantiene hasta la actualidad. No obstante,
y para finalizar este apartado, se opta por incluir una clasificación reciente de la
organización espacial y jerárquica del comercio en la ciudad, como la proporciona-
da por M. Pacione (Pacione, 2005). Por una parte, este autor es consciente de la
complejidad que muestra la localización de los diferentes tipos de establecimientos
terciarios y de las formas comerciales identificadas, como hemos tenido la oportu-
nidad de comentar. Por otra, identifica tres grandes grupos de espacios minoristas,
que son: a) los centros nucleares, que constituyen la principal área de estableci-
mientos de venta y servicios de la ciudad. Aquí, se distinguen claramente los exis-
tentes en el corazón histórico de la urbe y los centros implantados, tanto en nuevos
barrios de negocios como los planificados de la periferia; b) los desarrollos lineales
y no planificados de comercios que proliferan en los alrededores de autopistas y
corredores de transporte, aportando una imagen característica en la entrada y sali-
da de las grandes poblaciones. Se trata de establecimientos minoristas, que requie-
ren una buena accesibilidad. Entre los mismos destacan las gasolineras, talleres y
concesionarios de automóviles, restaurantes de comida rápida, mueblerías y tien-
das de objetos para el hogar; c) las funciones especializadas que comprenden nego-
cios agrupados al modo de un cluster, ya que se benefician de una mutua atracción
e interdependencia. Esto incluye: restaurantes, bares y cines en una zona de entre-
tenimiento; los servicios y tiendas del automóvil juntos, que permiten comparar las
condiciones de venta, o las zonas de concentración sanitaria (clínicas, farmacias,
centros de salud, etc.), entre diversas posibilidades (Pacione, 2005). Como se apre-
cia, esta clasificación constituye otro ejemplo de las posibilidades que ofrece la
elaboración de tipologías formales, sectoriales o según la antigüedad y morfología
del área que ofrece la localización del comercio y los servicios urbanos. Las ciuda-
des se han terciarizado y la hegemonía de las actividades de servicios presenta una
organización sometida a múltiples variables, que como hemos visto puede ser
abordada desde diferentes categorías de análisis (véase tabla núm. 5).
TABLA 5.—La función de distribución de los bienes urbanos y su localización
FUNCIÓN LOCALIZACIÓN EJEMPLOS

«LA CIUDAD ES UN Tradicional lugar de in- Centros históricos urba- Localizaciones de mer-
CENTRO DE MERCADO» tercambio de bienes (la nos; uso temporal de cado tradicional para el
ciudad es una localiza- áreas de almacenamien- comercio urbano mino-
ción para la distribución to y transbordo. rista, almacenes.
a escala regional).
CIUDADES-PUERTO Y Tradicional lugar de in- Históricamente conec- Puertos clásicos y puer-
CIUDADES-PUERTO tercambio de bienes (la tada por líneas de cabo- to-infraestructura, cons-
INSULARES ciudad es una localiza- taje y tierra adentro por trucciones de almacena-
ción para el intercambio vías fluviales. Intersec- je, almacenes.
a larga distancia). ción en las rutas de co-
mercio.
TERMINALES DE TRENES Importante punto de Alrededor de las princi- Hasta fechas recientes
DE MERCANCÍAS ruptura de carga maríti- pales estaciones y sus en todas las ciudades
mo-terrestre en el proce- proximidades (cerca del mayores con acceso fe-
so de urbanización in- corazón urbano, por ej. rroviario.
dustrial. zonas de transición).
COMERCIALIZACIÓN DE Primera deslocalización Modernas localizaciones Usos del suelo intensi-
BIENES AVANZADOS de las funciones de dis- para la industria y el co- vos para el transporte y
tribución fuera del cora- mercio en la periferia la logística (áreas comer-
zón de la ciudad (subur- urbana. ciales e industriales).
banización).
«NUEVOS» CENTROS DE Anclaje espacial o mag- Localización en inter- Grandes centros comer-
DISTRIBUCIÓN EN LA netismo para la moder- secciones con suelo y ciales, grandes cajas en
PERIFERIA URBANA na logística —y redes de mano de obra baratos, áreas comerciales, alma-
distribución (segundo próximos a las áreas de cenes industriales.
flujo externo). clientela (mercados ur-
banos).
DISTRIBUCIÓN A ESCALA Desacoplamiento de la Localización en inter- Nuevos centros de mer-
AMPLIA DE/O PARA distribución del lugar secciones, con suelo y cancías, de distribución
COMERCIO MINORISTA, del mercado urbano. mano de obra baratos comercial, Hubs nacio-
MAYORISTA O ALMACENAJE —incrementándose las nales y firmas de distri-
regiones periféricas. bución.
«PUERTOS PRINCIPALES» «Puertas» para el flujo Puertos en marinas e is- Los puertos de Los Án-
INTERREGIONALES de mercancías interna- las privilegiadas, impor- geles-Long Beach, aero-
cional y global. tantes aeropuertos de puerto JFK-Nueva York,
cargo, intersecciones na- Memphis-Tennessee,
cionales de autopistas. Inland-Port Columbus
(Ohio).
Fuente: Hesse, 2002.

3.4. LA DIVERSIDAD INTERNA DE LA POBLACIÓN URBANA Y LA EXISTENCIA DE PROCESOS

DE SEGREGACIÓN ESPACIAL
La ciudad y el conjunto de sus periferias urbanas son espacios privilegiados

para la concentración de las actividades productivas, y el desarrollo del comercio y
los servicios, como hemos tenido oportunidad de analizar en los tres epígrafes
precedentes. A partir de ahora nos interesará conocer las características específicas
de la población y la sociedad que habita en las urbes. Por una parte, el efectivo
demográfico de las ciudades es más dinámico y está sometido a numerosas influen-
cias externas. Se trata de una población abierta, donde los movimientos migrato-
rios y la movilidad son atributos directamente asociados al modo de vida urbano.
Por otra, los habitantes de las localidades importantes suelen ser más jóvenes que
los de sus entornos rurales, aunque esto no signifique en todos los casos la existen-
cia de unos registros de natalidad y, por supuesto, de fecundidad más elevados. En
tercer lugar, la población de las ciudades expresa perfectamente la compleja orga-
nización económica del sistema capitalista y, en paralelo, muestra una estructura
social contrastada, reflejo de las desigualdades de clase (de acceso a la vivienda,
nivel y tipo de consumo, etc.) que se dan en el momento presente. Estamos ante
una comunidad con un gran número de individuos, que también pueden diferen-
ciarse según su origen, cultura o religión, lo que acrecienta la idea de diversidad
interna de la sociedad urbana, que tratará de ser abordada en sus principales tra-
zos. Por último, las desigualdades reseñadas se manifiestan en fenómenos de segre-
gación, con la existencia de barrios ricos, pobres e intermedios en todas la urbes,
las diferencias en los tipos de vivienda a lo largo de la ciudad, la presencia de sec-
tores donde se concentra la población de un determinado grupo nacional, étnico o
de raza, y en definitiva la traducción en el espacio urbano de los contrastes internos
de la sociedad contemporánea. En las siguientes páginas se abordarán todas estas
cuestiones, cuya interpretación no acabará aquí, sino que en el siguiente apartado
se continuará el análisis de la población y las colectividades urbanas a partir de las
dinámicas de habitabilidad y los problemas acceso a la vivienda en los grandes
núcleos.
Numerosos autores han coincidido en señalar que la población de las ciudades
debe definirse en primer término como una población abierta (Bastié y Dezert,
1980; Zárate, 1991); esto es, una población donde los intercambios con el exterior
son esenciales para comprender su estructura y procesos internos. En este sentido,
las comunidades urbanas se distinguen perfectamente de las rurales que se mues-
tran como mucho más cerradas y homogéneas, cuya composición depende sobre
todo de la evolución de sus propios efectivos demográficos. En las poblaciones
urbanas, por su parte, los contactos con el exterior son hegemónicos (y lo acaba-
mos de ver tanto con las teorías del lugar central, como con los conceptos de ciu-
dad global y terciarización), y su crecimiento y estructura es consecuencia de su
movimiento natural, pero de forma especial de los aportes migratorios. En múlti-
ples trabajos se ha constatado que en períodos de fuerte incremento de la pobla-
ción de las ciudades, esta ha obedecido más a la inmigración que al propio dina-
mismo generado en su interior. Aunque en los últimos decenios, muchos núcleos
urbanos hayan dejado de ser receptores netos de población, dicha evidencia no

excluye que los movimientos de residentes entre unas ciudades y otras, en definiti-
va la movilidad de los individuos y las familias urbanas, no continúen siendo una
constante en las áreas urbanas, donde se mantiene con toda su plenitud el carácter
de población y sociedad abiertas.
Esta condición de la ciudad como espacio colectivo que recibe y expulsa efec-
tivos demográficos de forma permanente se refleja en numerosos atributos de los
núcleos urbanos del presente, que vamos a enunciar. Por una parte, y como han
insistido numerosos autores norteamericanos en los últimos tiempos, las principa-
les poblaciones son especialmente sensibles a los cambios culturales que se produ-
cen por la movilidad de un elevado número de migrantes desplazándose de una
parte del mundo a otra, en especial en contextos metropolitanos. La ciudad multi-
cultural no es un fenómeno nuevo, pues las urbes han sido siempre espacios de
complejidad, pero en épocas recientes se ven afectadas por una serie de variables
de la interconexión local/global, y las mismas se han conformado a partir de dife-
rentes vías de relación cultural, social y económica entre sus habitantes (Bridge y
Watson, 2000). Desde los años 1970, la ciudad del mundo desarrollado se afirma
como una realidad multicultural, donde afloran procesos que tendremos ocasión
de examinar como la relativa crisis de la familia nuclear, y el reforzamiento de for-
mas novedosas de hogares, con el constante incremento del número de personas
que viven solas o en estructuras monoparentales, sobre todo en las áreas más níti-
damente urbanas (Bridge y Watson, 2000; Rogers, A. 2000).
Respecto a los movimientos migratorios en sentido estricto, se coincide en se-
ñalar que en los países más ricos, la dialéctica local/global se resuelve en la persis-
tencia de una intensa inmigración procedente de las regiones del Sur (África, mundo
árabe, América Latina, etc.), más numerosa en términos cuantitativos (véase figura
núm. 32). Esto es debido a que las grandes metrópolis y las ciudades principales
son los lugares más accesibles cuando se viene del extranjero. Por una parte, es
aquí donde aterrizan los aviones que llegan de lejos. Por otra, estos núcleos son los
que proyectan en gran medida la imagen que se hacen los habitantes de las nacio-
nes menos avanzadas del conjunto del país receptor. Estas capitales o centros me-
tropolitanos se han convertido en potentes símbolos de riqueza, posibilidades eco-
nómicas y estabilidad que se repiten en emisoras de radio y televisión escuchadas
por infinidad de personas en áreas desfavorecidas. Aunque los inmigrantes no es-
tén cualificados laboralmente, el paro se infravalora como amenaza. La seguridad
social es eficaz por lo que se puede estar mejor como asistido en una sociedad rica
que consumiendo una enorme energía para sobrevivir en una pobre (Guglielmo,
1996). Estas y otras causas han animado un importante flujo de población desde el
Sur que en Madrid o Barcelona, por citar dos referentes próximos, explica el asen-
tamiento de decenas de miles de ecuatorianos, dominicanos, marroquíes o senega-
leses, entre las nacionalidades más numerosas. Las migraciones de desfavorecidos
conviven con los cambios de residencia permanentes de profesionales, ejecutivos o
trabajadores especializados entre las urbes europeas. El variado origen de la pobla-
ción sigue reforzando la diversidad interna de una sociedad urbana abierta al exte-
rior, donde ninguna ciudad escapa ya a esta ola de multiculturalismo generalizada
desde los últimos decenios del siglo XX. Por lo que concierne a los países pobres,
FIGURA 32.—Inmigrantes extranjeros en las principales ciudades españolas, 2010
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE.
sus núcleos urbanos también reciben abundante inmigración, en especial si se lo-

calizan en una región industrializada. Aquí, los aportes de población de las ciuda-
des son el resultado de un éxodo rural a gran escala, con crecimientos espectacu-
lares de poblaciones como Bamako, Kabul, Nueva Delhi o Lima, entre otras, en la
actualidad. El campo se continúa vaciando de elementos jóvenes que se dirigen a
las urbes, las cuales son de este modo la mejor expresión del dinamismo demográ-
fico de las sociedades del Sur. Buena parte de las gentes que habitan una ciudad de
África, Latinoamérica o Asia han nacido fuera de la misma, sin que exista una
verdadera norma de su lugar de procedencia; pueden llegar de los alrededores, de
regiones vecinas o de otras industriales y en crisis (Santos, 1989). En todo caso, la
migración también aquí es fundamental para definir el carácter de los espacios
urbanos y metropolitanos del presente.
A finales de los 1980 y comienzos de los 1990, algunos manuales editados en
nuestro entorno cultural como el citado de M. Santos o el de A. Zárate insistían en
que la composición de la población urbana por grandes grupos de edad varía con-
siderablemente de unos núcleos a otros. Estas diferencias obedecen a la naturaleza
de las actividades predominantes, a la estructura del empleo existente y a los facto-
res de crecimiento de su efectivo humano (por inmigración o por dinámica natu-
ral). Sin embargo, aun considerando esas variables, los adultos en todas partes son
el grupo más amplio y proporcionalmente mucho más numerosos en las ciudades
que en el campo, agrandándose esos contrastes con la inmigración (Santos, 1989;
Zárate, 1991). Tampoco se puede olvidar que dentro del propio espacio urbano las
desigualdades de población por grupos de edad son muy importantes (Zárate,
1991). Así, algunos autores han tratado de contraponer la existencia de áreas resi-
denciales envejecidas en el interior de las ciudades, en sectores tradicionales, y
otras de población joven en las periferias en nuevos espacios urbanizados. En todo
caso, esta contraposición simple puede no cumplirse y urbanizaciones de élite en
las afueras acogen nuevos efectivos adultos-maduros con capacidad de compra
elevada, mientras los viejos centros de una gran ciudad pueden albergar a decenas
de miles de jóvenes inmigrantes llegados de lugares lejanos
Una vez aclarado el carácter abierto de la población urbana y algunas de sus
consecuencias, no estará de más recordar lo que afirmaba hace varios decenios
un gran estudioso de la demografía de la ciudad, Ph. Hauser, respecto a aquellos
temas que deben interesar a las ciencias sociales y al urbanismo en su análisis de
las metrópolis. Este breve apunte servirá de enlace con una caracterización de la
dinámica y estructura de la población de los grandes núcleos que se abordará a
continuación. Hauser señalaba que los estudios sobre las tendencias demográfi-
cas de las áreas urbanas y metropolitanas están por lo general dedicados a cuatro
tipos de problemas, aislados o combinados: a) el grado de urbanización de un
territorio cualquiera; b) la naturaleza del incremento poblacional urbano, es de-
cir el crecimiento vegetativo y los movimientos migratorios; c) la composición y
distribución territorial de las poblaciones en la ciudad y sus periferias; d) las
consecuencias sobre los componentes del crecimiento demográfico de los esque-
mas de heterogeneidad y diferenciación de las relaciones sociales y las activida-
des económicas en zonas urbanas (Hauser, 1972). Sin duda, muchos años des-
pués de haber sido enunciadas estas cuestiones son tratadas de una u otra forma
en este epígrafe.
Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, en cualquier acercamien-
to sobre la ciudad es importante analizar las lógicas de su movimiento natural, así
como las características de las estructuras demográficas y familiares. En cuanto a la
natalidad, se ha afirmado que la misma es menor que en las áreas rurales por varios
factores, aunque esta interpretación se refiera más a la tasa de fecundidad que a la
de nacimientos, siempre elevada debido al enorme predominio de la población
adulta (en edad reproductiva) en las áreas urbanas. La fecundidad es mediocre,
nunca elevada, debido a que: a) los matrimonios jóvenes suelen acomodar el nú-
mero de hijos a las disponibilidades de vivienda, casi sin excepción de tamaño li-
mitado en la ciudad, lo que anima la práctica de la planificación familiar; b) los
comportamientos psicológicos urbanos rechazan el descenso de la calidad de vida
que supondría la llegada de más hijos, al mismo tiempo que el progresivo retraso
de entrada en la vida laboral se traduce en un desplazamiento del primer parto y
de la edad media de los padres; c) las dinámicas relacionales en la urbe conducen,
y así se ha corroborado, a un aumento del número de solteros y al reforzamiento
de hábitos individualistas que no simpatizan con la institución familiar en el senti-
do tradicional del término; d) la valoración del grado de bienestar alcanzado es
muy alta, con lo que apenas se siguen prácticas pronatalistas que se perciben como
amenazadoras de un modo de vida confortable (Zárate, 1991).
Por lo que se refiere a la mortalidad sucede un poco lo mismo que en los valo-
res referidos a los nacimientos: hoy en día la esperanza de vida suele ser más eleva-
da en determinadas zonas rurales de ambiente saludable, pero como el nivel de
envejecimiento es menor en las ciudades y áreas metropolitanas al final las tasas de
mortalidad generales también pueden presentar registros inferiores. Los habitan-
tes de las urbes se benefician de una mayor disponibilidad y accesibilidad a gran-
des centros hospitalarios, cuyo funcionamiento en todo caso contribuye a la exis-
tencia de unas tasas de mortalidad infantil siempre menores (Bastié y Dezert,
1980). Si nos fijamos en las ciudades de los países menos desarrollados la situación
asimismo encierra contradicciones. De una parte, las condiciones de hacinamiento
en las que viven buena parte de los habitantes pueden conducir a un incremento
de la mortalidad catastrófica. No obstante, en situaciones normales las poblaciones
urbanas están mejor alimentadas, más protegidas y se benefician de un superior
nivel de acceso a centros sanitarios, con lo cual su esperanza de vida suele ser ma-
yor. En la misma sin duda influyen unos registros de mortalidad infantil muy infe-
riores, resultado de la mayor utilización de los recursos en un precario sistema de
salud. Por su parte, en cuanto a la nupcialidad su tasa es superior en ámbitos urba-
nos, como consecuencia del marcado predominio de los adultos. Los divorcios
también son más numerosos efecto de la mayor libertad individual asociada al
modo de vida ciudadano, y la menor dependencia respecto a las normas sociales y
familiares (Bastié y Dezert, 1980).
Otros de los rasgos característicos de la sociedad urbana desde el punto de
vista de los datos demográficos es la existencia de un nuevo modelo de familia, casi
siempre de tamaño reducido. Unos hogares también definidos por la existencia de
un solo núcleo frente a la posibilidad de familias de varias generaciones en el rural
(Vinuesa y Vidal, 1991). La razón de estos atributos dominantes está, y se ha co-
mentado, en la problemática de la vivienda en la ciudad, casi siempre de dimensio-
nes reducidas, que no puede acoger a un número amplio de miembros de una
unidad familiar determinada y, por lo tanto, incide en los comportamientos colec-
tivos (Vinuesa y Vidal, 1991). Junto a esta constatación, y ya lo hemos apuntado,
en contextos de urbanización muy madura y en grandes centros metropolitanos se
observa el incremento de los hogares de solitarios o de familias monoparentales
(un progenitor, habitualmente la madre, con su hijo o hijos). La importancia de la
familia monoparental se ha acrecentado en las naciones ricas, pero es en los espa-
cios urbanos de los países del Sur donde alcanza su mayor representatividad, mien-
tras que por el contrario los solitarios son un fenómeno limitado a las ciudades de
Europa, América del Norte y el Este de Asia. Para concluir, un apunte ligeramente
distinto y referido a la estructura por sexo de la población. En las ciudades de todo
el mundo no existe una regla general que explique su composición interna. Como
máximo, se suele admitir que en las sociedades desarrolladas las áreas urbanas y
metropolitanas contabilizan más mujeres, que también predominan en las estruc-
turas demográficas a nivel general (Zárate, 1991). Quizás esta preponderancia sea
un poco mayor, ya que se detectan flujos selectivos de abandono del medio rural
por parte de efectivos femeninos con una cierta edad y cuando comienzan sus es-
tudios postobligatorios o se insertan en el mercado laboral (y deciden no volver a

su aldea o pueblo de origen menos atractivo que las urbes, que siempre otorgan un
nivel superior de libertad individual). Por su parte, en las capitales de las naciones
del Sur los hombres son mayoritarios, debido asimismo a una inmigración des-
igual, que incide más en el colectivo masculino, que abandona primero su lugar de
origen por las menores restricciones a la movilidad a la que está sometido.
En este acercamiento a las variables relacionadas con la población, el siguiente
paso consiste en analizar la densidad. Como se puede deducir, los habitantes de
una ciudad o metrópoli no se distribuyen de forma homogénea por el espacio, con
lo cual se detectan diferencias de densidad que suelen seguir una lógica. Aunque
cada localidad presente variaciones propias de reparto interno de sus habitantes,
se considera que los centros compactos de los núcleos urbanos presentan un ma-
yor número de residentes por unidad de superficie que los entornos urbanizados
extensos de esa localidad. Se habla por lo tanto de la existencia de un gradiente de
densidad, que mide las diferencias en la ocupación del suelo entre el centro y las
áreas periféricas de la ciudad o del área metropolitana (Johnson, 1974; Zárate,
1991). El gradiente ha sido muy acusado en períodos históricos de la urbanización,
cuando los habitantes se concentraban en el espacio intramuros y sus arrabales
inmediatos, pasándose en centenares de metros al campo circundante. Sin embar-
go, en la actualidad las pendientes de densidades desde el centro suelen ser suaves:
muchos sectores residenciales clásicos se van vaciando, en tanto que los habitantes
colmatan los espacios de urbanización reciente. En todo caso, el mantenimiento de
las diferencias de densidad obedece a los distintos precios del suelo que se regis-
tran en la ciudad; si un área es céntrica y muy valorada, el coste de acceder a ella se
incrementa y la mayoría de las viviendas son pequeñas, en cambio hacia las afueras
existen amplios espacios de urbanización donde el coste del metro cuadrado es
menor, y se puede residir en casas unifamiliares o en adosados, con lo que los nive-
les relativos de ocupación de todas estas áreas son inferiores. En épocas recientes,
aún cuando se mantenga el gradiente de densidad centro-periferia, es constatable
un relativo abandono residencial de bastantes avenidas, plazas y calles centrales,
por la terciarización de estos sectores, lo que introduce un nuevo matiz en el estu-
dio de la distribución de la población residencial en los espacios urbanos contem-
poráneos.
Como se está observando, cualquier aproximación a la población y la sociedad
urbanas se acompaña de los adjetivos complejo y matizable. Por eso, si nos centra-
mos ahora en repasar los caracteres que identifican a la ciudadanía en el presente,
tendremos que desentrañar numerosas variables y rasgos, no solo de orden econó-
mico sino también cultural y de adscripción identitaria. Por una parte, y así se
puede deducir de lo explicado en los párrafos precedentes, dentro de la población
urbana una distinción que se puede establecer sin dificultad separa a los habitantes
de siempre (o tras varias generaciones) de la urbe y a los llegados de fuera; los que
siguen siendo predominantes en los barrios tradicionales de la ciudad y los que
muchas veces se agrupan en las nuevas áreas de urbanización. La población inmi-
grante ha accedido a la ciudad en distintas oleadas, que coinciden con los períodos
de expansión económica de la misma o de necesidades agudas en las áreas rurales
(y/o subdesarrolladas) de origen. Una vez que se instalan en la ciudad, los inmi-
grantes y la propia población local se estructuran en función de su clase social,

sexo y edad, origen, profesión, nivel cultural, medio familiar y carácter del indivi-
duo (Bastié y Dezert, 1980). Así, es posible acercarse a la comunidad urbana si-
guiendo dos grandes criterios bien diferenciados, desde los más próximos a los
conceptos socialistas y marxistas de clase y tipo de ocupación, hasta los weberianos
de religión o cultura de la persona. En la primera parte de este libro se insistió en
una idea, derivada de la Escuela de sociología clásica de Chicago, el modo de vida
urbano, definido entre otros atributos por el incremento de las posibilidades de
promoción social, enriquecimiento (o ruina) y movilidad social de las gentes que
habitan las ciudades, unas opciones de progreso que aumentan conforme el espa-
cio urbano y metropolitano es mayor. Las ciudades definen un medio social y co-
munitario abierto, caracterizado por la capilaridad social, que favorece la compe-
tencia del individuo, su capacidad de avanzar y que una serie de rasgos vinculados
a su origen (la pertenencia a una determinada familia o grupo, su condición de
género, etc.) lo condicionen en menor medida. De hecho, en las urbes contempo-
ráneas este entorno ha favorecido la presencia frecuente y la variedad de las deno-
minadas clases medias (Bastié y Dezert, 1980), hegemónicas en las regiones metro-
politanas de los países desarrollados y en evidente consolidación en las naciones
emergentes.
El libro ya citado de P. Knox sobre urbanización y Geografía urbana (Knox,
1994), insiste en identificar una serie de rasgos del cambio demográfico y social
registrado en las ciudades desde la segunda mitad del siglo XX. Entre los mismos
señala los baby boomers, el envejecimiento, los nuevos inmigrantes y, unas páginas
más adelante, la gentrificación (ennoblecimiento de algunos barrios tradicionales
de la ciudad antes deteriorados). Por una parte, el fenómeno del nacimiento de las
generaciones de niños y jóvenes más numerosas de la historia (resultado del baby
boom), ha hecho posible contar con una primera gran cohorte de personas creci-
das en las urbes, integradas plenamente en su modo de vida, y cuyo potencial
productivo ha favorecido de manera fundamental su dinamismo, si bien en mu-
chas ocasiones estas generaciones numerosas han debido enfrentarse a los proble-
mas crónicos del paro y el subempleo en contextos ciudadanos. El nivel de enveje-
cimiento no ha hecho sino progresar en la urbes y sus periferias, planteándose por
primera vez la necesidad de políticas asistenciales en ciertas áreas de la ciudad
donde los hogares de solitarios o de parejas solas con edades superiores a 70 o 75
años pueden representar más de un tercio del total (como se ha constatado en
ejemplos próximos como A Coruña o Santiago de Compostela en sus sectores
centrales). A la nueva inmigración ya nos hemos referido y solo cabe recordar
como la urbe multicultural del presente también se percibe habitualmente cami-
nando por sus calles a través de la mezcla étnica, racial y lingüística.
En el epígrafe dedicado a la ciudad global insistimos en la importancia que
habían tenido los cambios económicos registrados desde finales de los 1970 y prin-
cipios de los 1980. A partir de esas fechas se constata una polarización en la estruc-
tura ocupacional, que se traduce en un incremento de los puestos cualificados y
mejor pagados (por lo tanto, de las clases acomodadas) y de los trabajos precarios,
mal remunerados y de carácter muy intensivo (en consecuencia, de una nueva cla-
se trabajadora sobreexplotada e integrada en buena medida por un elevado núme-
ro de inmigrantes) (Knox, 1994). Estos dos nuevos grupos se asientan en distintas

partes de la ciudad, desarrollan itinerarios de vida bien diferenciados y expresan
que la sociedad urbana es un reflejo de las estructuras creadas por el capitalismo
tardío. La polarización social se traduce en contrastes residenciales en el espacio
urbano, donde persisten los barrios acomodados y los barrios de trabajadores en
procesos de segregación espacial, que cada pocos decenios van mudando su for-
ma, aunque no el origen de sus diferencias. Como se ha indicado, la movilidad
social característica de las ciudades también tiene su reflejo en la residencial y en la
frecuencia de los cambios de vecindario. Para algunos estudios de los efectos de la
urbanización, la espacialización de las desigualdades sociales de todo tipo aparece
en cualquier parte, y la ciudad es una metáfora y matriz de este proceso, que nunca
como hasta ahora tuvo tanta significación en el imaginario público (Cohen, 2000).
Una cuestión particular de estas dinámicas que estamos analizando y que ha
sido recurrentemente estudiada por la Geografía urbana es el fenómeno de la gen-
trificación. Se trata de la ocupación residencial de ciertos sectores del casco histó-
rico o de la ciudad tradicional previamente degradados, por personas y nuevos
hogares de elevados recursos que contribuyen a rehabilitarlos y los dotan de un
nuevo prestigio. La gentrificación ha supuesto el retorno de profesionales, altos
funcionarios, empresarios y personas de elevadas rentas al corazón de la ciudad
que habían abandonado en decenios anteriores. Expresa un nuevo gusto por la
trama urbana histórica, por los edificios singulares y por la ciudad compacta como
escenario de una intensa sociabilidad (Zoido, de la Vega, Morales, Mas y Lois,
2000). Los centros se embellecen y se prestigian, aunque en muchas ocasiones la
gentrificación haya incrementado los procesos de expulsión de los grupos sociales
menos favorecidos del interior de las ciudades y no contribuya a revitalizar el con-
junto de los sectores tradicionales de la urbe como algunos teóricos habían previs-
to. El análisis de la gentrificación se inició en los 1960, ha incurrido en una magni-
ficación de un proceso espacial limitado, si bien no se puede negar que el ennoble-
cimiento de determinados sectores con raigambre es un proceso que se extiende
por todas las ciudades del mundo desarrollado y un número creciente de las de
América Latina o Asia (Knox, 1994; Hammett, 2000; Zoido, de la Vega, Morales,
Mas y Lois, 2000).
La temática de la Geografía social urbana ha sido ampliamente cultivada por
autores de enorme influencia. Ahora vamos a referirnos a dos, M. Pacione, geógra-
fo responsable de un popular manual sobre estas cuestiones en inglés y al sociólogo
italiano G. Martinotti que ha estudiado el moderno significado de metrópoli (Mar-
tinotti, 1993; Pacione, 2005). Para M. Pacione en el análisis de la ciudad contem-
poránea la expresión comunidad urbana adquiere una enorme significación. Señala
que: 1) La comunidad incluye grupos de población que residen en un área geográ-
fica diferenciada (un barrio, un distrito de inmigrantes, una urbanización lujo-
sa, etc.); 2) la comunidad se refiere también a la calidad de las relaciones entre el
grupo, con miembros que presentan características semejantes a nivel cultural, de
valores y actitudes (fruto de la tendencia a residir en áreas comunes de grupos so-
ciales y/o étnicos con rasgos similares); 3) la comunidad define, por último, a un
grupo de población en interacción social, en el marco de un vecindario (Pacione,
2005). La cohesión de la comunidad, continúa apuntando, deriva de: el uso de
infraestructuras y servicios sociales comunes; la identificación de las personas con

el vecindario; las relaciones cotidianas entre los residentes del barrio; el consenso
de los residentes respecto a ciertos valores y formas de comportamiento (Pacione,
2005). Por su parte, G, Martinotti sugiere una interesante clasificación de las po-
blaciones metropolitanas: 1) los habitantes residentes; 2) los habitantes pendula-
res, que llegan todos los días desde las áreas periféricas donde residen; 3) los usua-
rios de la ciudad, provenientes de las áreas de influencia de la misma y que se diri-
gen a ella para solucionar problemas, negociar o realizar una compra especial; 4)
los hombres de negocios metropolitanos, cuyo trabajo se asocia a un desplaza-
miento casi continuo entre unas ciudades y otras (Martinotti, 1993). Con esta cla-
sificación el sociólogo italiano nos advierte de la diversidad de colectivos que usan
el espacio urbano y de las dificultades que acompañan los intentos de realizar esti-
maciones correctas de la población de la ciudad o de la metrópoli (son quienes
viven allí o todos aquellos que se encuentran en su interior en un momento dado).
Así, se confirma la creciente importancia estratégica, medida desde el punto de
vista económico, del contingente de usuarios del espacio metropolitano, cada vez
más condicionado por la realización de grandes obras monumentales o importan-
tes eventos, materializados para preservar una imagen de poder y atractivo hacia el
exterior (Martinotti, 1993).
Se parta de la consideración censal de la población urbana o de la sugerente
tipología que acabamos de ver, en el interior del espacio ciudadano se aprecian de
manera continua procesos de diferenciación social residencial. Una mayoría de la
literatura sobre el tema se refiere a fenómenos de segregación espacial, que expre-
san en el plano las diferencias de ingresos, étnicas, culturales y de estilo de vida
características del capitalismo actual. El capitalismo se manifiesta a partir de una
estructura urbana diferenciada, que se tratará de interpretar en lo que resta de
apartado. Según M. Pacione, las bases de la segregación residencial son tres: 1) el
estatus socioeconómico; 2) el estatus familiar y el estilo de vida asociado; 3) la mo-
vilidad geográfica y la existencia de grupos minoritarios bien individualizados,
como consecuencia de las migraciones internacionales (Pacione, 2005). En rela-
ción con esta última variable, en las grandes ciudades y metrópolis de todo el
mundo son frecuentes los fenómenos de segregación étnica, debido a que cada
colectivo de este tipo tiende a agruparse en un barrio o sector del entramado urba-
no, para de esta forma proteger mejor su individualidad y acoger de modo más
eficiente a los nuevos miembros que continúan llegando. La existencia de áreas
étnicas puede mantenerse a lo largo del tiempo (pensemos en las comunidades
negras o chinas de las urbes norteamericanas, los pakistaníes del Raval barcelo-
nés, etc.) o irse desdibujando paulatinamente por procesos de asimilación de la socie-
dad receptora. A este respecto, se estima que el proceso de integración plena de los
miembros de un colectivo diferenciado comienza en la segunda generación y tien-
de a reafirmarse a partir de aquí (excepto en comunidades muy cerradas, que
acaban conformando auténticos guetos, asociados a problemas y revueltas como el
norte de Londres o la banlieue de París, por citar dos ejemplos conocidos). Como
se ha indicado, la segregación residencial es un fenómeno que se vincula a la idea
de territorialidad; esto es, la tendencia de grupos particulares a establecer alguna
forma de control, dominio o exclusividad sobre un área concreta (Knox, 1994), sea
un complejo residencial de lujo o un barrio tradicional que ha sido ocupado pro-

gresivamente por gentes venidas del norte de África, entre otras muchas posibili-
dades.
En una obra clásica sobre el tema, D. Timms planteaba que el estudio de la
diferenciación y segregación residencial en la ciudad del presente se ha centrado (y
así lo anotamos desde la alusión inicial a K. Marx y M. Weber), en aquellos aspec-
tos que reflejan el estatus socioeconómico y las variables étnicas (Timms, 1976).
Las diferenciaciones socioeconómica y étnica, según este autor, tienen característi-
cas similares. En ambos casos, cuanto mayor es la distancia social entre los grupos
más grande es la disimilitud residencial. Dentro de los grupos étnicos el estatus
socioeconómico opera como una forma secundaria de diferenciación. De hecho,
entre los mismos la segregación acentúa las diferencias entre el grupo en cuestión
y el resto de la comunidad al hacerlo más visible, lo que le permite mantener sus
rasgos peculiares y estructura (Timms, 1976). En las interpretaciones de base so-
ciológica y económica se concede gran importancia al papel dominante del centro
de la ciudad en la determinación de los precios del suelo y a la competencia imper-
sonal de las categorías de la población según los costes de acceso a la vivienda. Para
progresar, aquellos que están en los escalones sociales más bajos han de establecer
relaciones con los que tienen una posición deseable. Así, el primer paso puede ser
vivir con ellos. En cambio, para los que están situados en los escalones sociales más
altos, tal asociación entraña el riesgo de perder su prestigio. De hecho, puede ser
posible neutralizar el riesgo sometiendo a los inmigrantes a un estatus tan clara-
mente inferior que elimine el peligro de identificación (Timms, 1974).
Los grupos establecidos en los espacios urbanos contemporáneos suelen mos-
trar siempre unos comportamientos similares en las lógicas de asentamiento en la
ciudad o la metrópoli. En concreto, ya hemos comentado que los que tienen más
hijos y buscan la disponibilidad de espacio deben trasladarse a la periferias. Ade-
más, se afirma que si los ricos pueden localizarse en el área que quieran, los pobres
tienen mínimas posibilidades de elección; unas posibilidades que van descendien-
do progresivamente conforme las grupos más pudientes ocupan los mejores secto-
res residenciales de la ciudad, las clases medias los percibidos a continuación y así
sucesivamente (Timms, 1974). En ciertos casos, las aspiraciones por un rango so-
cial o un estilo de vida pueden aparentemente desbordar muchas consideraciones
económicas siempre importantes. La diferenciación residencial es paralela a la so-
cial, ya que la decisión de localizarse en un área determinada es una de las más
trascendentes que una familia puede tomar, y se acompaña de profundas implica-
ciones para los comportamientos y un buen número de sentimientos. Como se ha
insistido, el surgimiento de las denominadas clases medias, tiene su razón de ser en
unas características económicas, de estabilidad laboral y de ocupación objetiva-
bles, pero también se traduce en nuevos estilos de vida. Uno de ellos es el papel
más activo que juegan las mujeres en la sociedad urbana, en buena medida asocia-
do a su inserción plena en la vida laboral. Otro, la movilidad creciente de los hoga-
res que, conforme mejoran sus condiciones de vida, tienden a reinstalarse en otros
sectores de la ciudad y la metrópoli interpretados como más prestigiosos. Por últi-
mo, también está la creciente fragmentación de la población de los núcleos princi-
pales en un elevado número de grupos, opciones de vida, comunidades vinculadas
por un mismo tipo de actividad, etc., que hacen mucho más compleja la estructura
residencial urbana, a partir de su diferenciación en múltiples categorías sociales, de
estilo de vida o de procedencia de sus habitantes, tan características de la fase ac-
tual de capitalismo tardío (o postfordista, según esta enumeración tipológica).
Un aspecto al que todavía no hemos aludido, por ser más representativo de las
clasificaciones de hace varios decenios, es la segregación residencial urbana por
motivo de raza (si bien en los párrafos anteriores se insistió en las variables de et-
nicidad y nacionalidad de procedencia, que se asemejan). La misma implica una
sobreconcentración de un grupo racial determinado en una determinada zona de
la ciudad, que se corresponde con una sustancial subconcentración en otras áreas
urbanas (Greene y Pick, 2006). Aunque sus formas más extremas de aislamiento
completo de una comunidad (los negros en las ciudades sudafricanas o de algunos
territorios sureños de Estados Unidos) han ido desapareciendo, todavía se pueden
identificar numerosos ejemplos de concentración de afroamericanos en las ciuda-
des norteamericanas (parte de Harlem en Nueva York o del sur de Chicago), de
indios en las urbes del Este de África o del Reino Unido (barrios completos de
Durban, de Reading cerca de Londres, etc.) o de chinos y filipinos en ejemplos de
distintos continentes (con la proliferación de las típicas chinatowns). Cuando la
existencia de diversidad étnica o racial no implica problemas agudos de discrimi-
nación, las propias autoridades locales de las urbes pueden promocionar este sig-
nificado multicultural de su población, como ocurre explícitamente en Toronto y
Vancouver, en el barrio de Notting Hill en Londres con su carnaval o, en menor
medida, en San Francisco.
Por último, y a modo de conclusión de este apartado, se debe señalar que los
espacios urbanos son creados con población y adquieren su carácter con la colec-
tividad que los habita. Esta población vive y trabaja en espacios urbanos, impone
sus costumbres y su carácter, los modifica y ajusta aquí, y todavía más, necesita y
expresa sus valores. La dinámica urbana continúa luego con dos procesos distin-
tos, una dialéctica socioespacial en la cual la población crea y modifica los espacios
urbanos y al mismo tiempo se encuentra condicionada en varias direcciones por
ellos. Los vecindarios y comunidades son mantenidos y modificados; los valores,
actitudes y el comportamiento de sus habitantes normalmente puede influir en
diferente medida en los de aquellas personas que llegan después (Knox, 1994). De
hecho, la tendencia general hacia la segregación socioespacial en diferentes secto-
res urbanos (barrios, distritos, etc.) frecuentemente genera espacios de vida (inter-
subjetivos), formando parte de mundos con horizontes comunes. Pero esta segre-
gación nunca es absoluta, como resultado de las relaciones entre espacio, sociedad
y formas de vida son complejas y contingentes, en particular en el escenario actual
de globalización.
3.5. HABITABILIDAD URBANA: DESIGUALDAD SOCIAL Y RESIDENCIAL
En las siguientes páginas se aborda un conjunto de cuestiones que enlazan di-

rectamente con la Geografía social de la ciudad y los problemas de segregación a
los que acabamos de referirnos, pero desde un punto de vista diferente. Si la po-
FIGURA 33.—Un paisaje urbano segregado en una ciudad brasileña
Fuente: Google, 2012.
blación y la comunidad urbanas eran el centro de nuestro análisis anterior, ahora

nos centraremos en la vivienda, los alojamientos y la necesidad de disponer de es-
pacios residenciales en las ciudades, pero con un enfoque urbanístico, de políticas
de gestión pública y de mercado de un bien muy valioso. Se aborda la cuestión del
habitar lo urbano, pero abandonando la perspectiva que situaba a las personas y a
los grupos en las que se encuadran en la base de nuestro discurso. Este modo de
proceder ha sido tradicional en todas las disciplinas interesadas en el conocimiento
de la ciudad y la metrópoli. Por una parte, las gentes de la ciudad se acomodan a un
espacio de características particulares y expresan una serie de comportamientos;
por otra, un conjunto de inversores, propietarios, gestores de la urbe y analistas se
interrogan sobre la mejor manera de garantizar el derecho a un alojamiento digno
obteniendo por ello réditos de todo tipo. El resultado de esta nueva aproximación
coincide con la del epígrafe presente, la cuestión residencial expresa desigualdades
según el nivel de renta y el tipo de gobierno de la ciudad (más intervencionista en
materia de la vivienda o proclive a la desregulación), ante los que nos encontremos.
Los temas a abordar son variados, aunque nos interesará dotarlos de una lógica
interna. Así, se comienza con una breve alusión al derecho al alojamiento, un tema
directamente relacionado con los contenidos del epígrafe previo. A continuación,
se adopta un enfoque económico, de estudio del mercado de la vivienda, desde los
actores que producen nuevo espacio residencial urbano o que transforman el exis-
tente hasta el debate sobre el papel de control que debe realizar la administración
pública. Luego, por supuesto, interesa reflexionar sobre la demanda de lugares
donde vivir, que posición tiene en la actualidad y que preferencias se manifiestan
para instalar el hogar. En este mercado de la vivienda no todos tienen derecho a un
alojamiento digno; en consecuencia, varios párrafos se dedicarán a los excluidos
desde el punto de vista residencial, tanto los habitantes de infraviviendas (chabo-
las, bidonvilles, villas miseria, etc.) como las personas que viven en la calle (los ho-
meless de las ciudades norteamericanas, entre otros). Para finalizar, nos hemos
decidido a enlazar dos temas importantes, las diferencias en la ocupación residen-
cial de las ciudades de los países desarrollados y de las naciones pobres, y dentro
de los primeros (también, cada vez más, en las sociedades de los emergentes) la
opción por un hábitat de elevada o baja densidad, con todas las connotaciones que
esa diferencia conlleva (véase figura núm. 33).
Cualquier monografía de temática urbana afirma que el alojamiento es una
necesidad vital del individuo y de la familia. Por lo tanto, de forma general se reco-
noce el derecho al alojamiento. Frente a esta declaración que figura en bastantes
constituciones nacionales y en decenas de leyes, la realidad nos enseña que el coste
de la vivienda es uno de los mayores desembolsos que las personas, las familias,
deben realizar a lo largo de la vida. La parte del alojamiento en el presupuesto fa-
miliar varía generalmente según los países, las clases sociales, las dimensiones del
hogar o la antigüedad de la ocupación, pero siempre es muy importante. Por otra
parte, con la disminución o flexibilización del tiempo de trabajo, una proporción
creciente del día o la semana se pasa en el alojamiento. De hecho, la población se
censa, se registra como ciudadana, a partir de un domicilio concreto con el que se
identifica y donde está su hogar. En todo caso, se detecta una adaptación de los
habitantes urbanos a localizaciones de sus alojamientos en lugares accesibles a su
puesto de trabajo o de disfrute del ocio de la unidad familiar (Bastié y Dezert,
1980). Este panorama normal, estable, que acabamos de describir muchas veces se
altera, porque no todo el mundo puede beneficiarse de una residencia digna, con
lo cual las imperfecciones del mercado deben ser corregidas por la actuación del
sector público.
De modo recurrente, el debate sobre el alojamiento se fundamenta en la con-
traposición público-privado. Por una parte, la propiedad del suelo y el capital ne-
cesario para emprender una promoción inmobiliaria están en manos particulares.
Las entidades financieras participan en el negocio buscando beneficios y tanto la
calidad constructiva, las dimensiones de la vivienda como sobre todo su localiza-
ción determinan los precios en una relación clásica oferta-demanda. Pero como se
ha apuntado, y la mayoría de los gobiernos han asumido, sino se produce una in-
tervención pública para regular este mercado, el derecho al alojamiento se pone en
entredicho (Bastié y Dezert, 1980). Por todo esto, las administraciones centrales de
numerosos países, han impulsado políticas de vivienda desde principios del siglo XX,
que implican en ocasiones construir polígonos residenciales, en otras respaldar la
actuación de los promotores para que ofrezcan vivienda a precios tasados, o a
veces ayudar directamente a las familias a costear el precio de su casa o apartamen-
to atendiendo a sus ingresos salariares, entre muy diferentes fórmulas aplicadas.
En todo caso, aunque estas políticas han mantenido su continuidad a lo largo del
tiempo, el mercado sigue siendo la referencia dominante en términos económicos

y hegemónico en lo que concierne a las ideas (Massiah, 2000). Al no cuestionarse
el derecho a la propiedad ni los mecanismos financieros convencionales, en el es-
pacio urbano siempre nos encontraremos con los comentados problemas de segre-
gación residencial, que traducen las desigualdades de distinto tipo. En este contex-
to, la intervención pública sigue siendo considerable, tanto desde el punto de vista
de los medios movilizados como al nivel de los sistemas de regulación (Massiah,
2000). El problema de estas políticas es que son demasiado costosas, implican la
actuación centralizada sobre un gran volumen de suelo y en ocasiones no consi-
guen todos los objetivos fijados. Las mismas se deben reformular continuamente,
basarse cada vez más en la colaboración institucional (implicando a los gobiernos
centrales, regionales y locales), y fijarse objetivos cambiantes en cada momento:
construir para los más necesitados, estimular el alquiler para los más jóvenes, pro-
veer de ayudas mínimas a amplias capas de la población, etc. Como apunta el ur-
banista francés G. Massiah, para garantizar el derecho al alojamiento la discusión
nos conduce a la naturaleza de la gestión e intervención pública en una serie de
tareas: puesta en práctica de criterios sociales, servicios públicos de protección
social, redistribución y fijación de beneficios. En definitiva, se deben elaborar nor-
mas que traduzcan un compromiso explícito entre los derechos de los individuos
y el mercado (Massiah, 2000).
En España, como constatan los expertos, las políticas clásicas de la vivienda
han dado sus frutos permitiendo acceder a alojamientos modestos a decenas de
miles de familias, beneficiadas por la construcción de polígonos públicos o de ca-
sas baratas, y más recientemente por ayudas directas mediante los precios tasados
y las facilidades de financiación. En un trabajo de hace más de veinte años se apun-
taba, y sigue estando vigente, que la política de vivienda tiene que ser cada vez más
favorecedora del acceso al disfrute de un alojamiento, sea este nuevo o usado (por
ejemplo, los innumerables apartamentos y casas vacías de las ciudades). En la me-
dida de lo posible debe acometer una reestructuración para centrarse de manera
específica en las necesidades de la gente (búsqueda de tipologías sociales con pro-
blemas en al acceso a una residencia digna) y no tanto en asegurar una mínima
rentabilidad a los promotores (se refiere a los acuerdos administración-constructo-
ras para ofrecer viviendas de promoción oficial) (Rodríguez, 1990). De hecho, aun-
que esta intervención pública ha sido muy positiva, se observa que todavía hoy el
mercado de la vivienda actúa como motor y como filtro de los movimientos de
población sobre el territorio metropolitano. Motor porque obliga a sectores muy
importantes de la población a buscar vivienda fuera de su barrio o municipio de
origen, ya que allí no encuentran el alojamiento que buscan al precio que pueden
pagar. Y filtro porque conduce a los diversos grupos sociales, según su nivel de
renta, a localizarse en determinadas áreas y cerrarles el acceso a otras (Nel·lo,
2007). En este contexto, las áreas urbanas de precios relativamente bajos, donde se
concentra la población inmigrada, son aquellas que presentan un nivel menos ele-
vado de calidad arquitectónica, accesibilidad y servicios. Se trata, en la mayoría de
los casos, de los núcleos históricos de poblaciones, las áreas de expansión urbana
no programada de los 1960 y 1970, y los polígonos de viviendas (muchos de ellos
de promoción pública) de esos mismos años. En estos sectores es donde nos en-
contramos los mayores déficits urbanísticos, hasta el punto de que algunos de ellos
requieran en el presente operaciones de rehabilitación integral (Nel·lo, 2007).
Si nos fijamos en los protagonistas de este mercado inmobiliario y de la vivien-
da que sigue siendo hegemónico, a pesar de las medidas correctoras impulsadas
por la administración, debemos comenzar refiriéndonos a los agentes urbanizado-
res. Con esta expresión, se engloba al conjunto de grupos y de actores que crean
las estructuras necesarias para producir edificios, nuevos espacios urbanos y más
alojamientos (Knox, 1994). Entre ellos, todas las clasificaciones desde las más clá-
sicas a las del presente (Capel, 1975; Knox, 1994; Rullán, 2012), diferencian a: los
propietarios del suelo; los promotores (emprendedores o developers en inglés); los
constructores; las agencias inmobiliarias; las entidades financieras, y las adminis-
traciones local, autonómica y estatal. En un breve comentario sobre los mismos,
los propietarios constituyen un grupo esencial que procura obtener los máximos
beneficios con los terrenos que poseen en el proceso urbanizador. Estos se revalo-
rizarán en función de cómo estén clasificados en un Plan Urbanístico y, en base a
esta posición de partida, el dueño de terrenos intenta obtener el máximo de plus-
valías de su venta. En muchas ocasiones, y tomando como base el articulado de
determinadas leyes del suelo, promotores privados buscan primero acaparar pro-
piedades y desde ahí imponer sus condiciones en la transformación urbanística del
lugar. Los promotores también pueden estar ligados a bancos o cajas de ahorro,
que les proporcionan dinero para acometer operaciones consideradas muy renta-
bles. En otras, promotores y/o propietarios presionan a los gobiernos locales para
obtener beneficios de recalificaciones del suelo, para que se agilice la gestión de un
plan o para que se firmen convenios urbanísticos que deriven en un lucro impor-
tante. Los constructores son una parte fundamental de la dinámica de transforma-
ción del suelo con fines residenciales; deben optimizar la gestión de los materiales
y de la fuerza laboral, y es frecuente que las empresas de la construcción formen
importantes alianzas con las promotoras para mejorar los resultados de una obra
(y conjuntamente presionen a la administración local para llegar a condiciones más
ventajosas del emprendimiento o simplemente la relajación de determinados con-
troles). El papel de comercialización y contacto directo con los compradores
corresponde a las agencias inmobiliarias, muchas veces una parte de la promotora y
con fuertes vinculaciones con determinados bancos o cajas de ahorro, que aportan
capital para que todas las fases del proceso puedan realizarse. Como se ha demos-
trado, estas entidades financieras han jugado un papel fundamental en la burbuja
inmobiliaria española (también en la estadounidense, irlandesa, etc.) que se fue
incrementando hasta 2008: a veces eran propietarias del suelo, animaron y respal-
daron la actuación poco controlada de los promotores, financiaron a las empresas
de construcción y concedían créditos hipotecarios aparentemente favorables a los
compradores. Al final, una actuación poco controlada y marcadamente especulati-
va ha llevado en nuestro país a una grave crisis de la vivienda, al endeudamiento
masivo de decenas de miles de familias y a la quiebra de algunas entidades finan-
cieras. Por lo tanto, la función supervisora de la administración resulta clave para
frenar los excesos del mercado urbanístico y para enfriar unos precios de la vivien-
da muy influenciables por dinámicas especulativas, derivadas de la consideración
del suelo como un valor de cambio, que no cuesta en función de lo que produce,
sino de las expectativas de revalorización que el Plan le ofrece. La administración

municipal es la más próxima a este proceso, la que lo conoce mejor, y también
puede gestionarlo de una manera más correcta y eficaz. Sin embargo, constituye
una instancia de poder más débil y sometida a presiones, que pueden derivar en
numerosos casos de corrupción urbanística. La tutela sobre la legalidad y gestión
de los planes la efectúa la administración autonómica en España, provincial, regio-
nal o estatal en otras naciones. Se trata de una instancia con más independencia, si
bien en ocasiones bastante frecuentes ha favorecido políticas de liberalización
constructiva que terminan conduciendo al incremento especulativo de los precios.
Por último, la administración central de los países suele realizar un control muy
laxo de todo el proceso, aunque trata de establecer un seguimiento de las repercu-
siones que el mercado de la vivienda tiene sobre la economía nacional y diseña las
normas-marco de intervención pública para garantizar el derecho a una residencia
digna y asequible.
El conjunto de agentes implicados en el mercado de la vivienda y, por exten-
sión, en el fenómeno urbanizador, coincide al estar interesado en el continuo y
rápido aumento del espacio edificado. Los actores privados con la expectativa de
mejorar su negocio y las administraciones públicas (en especial las municipales)
porque así recaudarán más. Este proceso puede descontrolarse y, como se ha apun-
tado, provocar graves crisis, con lo que la sobreproducción o la retención de suelo
y alojamientos desde la oferta debe ser controlado en todo caso desde instancias
públicas. No obstante, si cambiamos de enfoque, algunos representantes de la
Geografía social alemana nos llamaban la atención hace años sobre la tendencia a
la ampliación de la superficie de vivienda que le corresponde a cada habitante en
las sociedades contemporáneas (Maier, Paesler, Ruppert y Schaffer, 1987), aunque
la demanda de confort no afecte por igual a todos los espacios. En este sentido,
también se observa el aumento de la adquisición o el alquiler de segundas residen-
cias para el período vacacional o el disfrute del tiempo libre. Según se interpreta,
este proceso se debe al incremento general del nivel de rentas y a la vinculación
cada vez menor de las personas a un espacio de asentamiento estrechamente limi-
tado (Maier, Paesler, Ruppert y Schaffer, 1987); se vive en una ciudad, pero se de-
sea escapar cada cierto tiempo a un pequeño pueblo o a una playa urbanizada.
Esta constatación real, unida al permanente deseo de urbanizar y hacer negocio de
promotoras, bancos y constructoras se ha traducido en fenómenos amplios de ar-
tificialización del territorio, notables en todo el litoral mediterráneo y otras áreas
costeras, que crean ciudades lineales continuas caracterizadas por una muy des-
igual ocupación a lo largo del año. En estos casos, el comentado derecho al aloja-
miento se sustituye por la edificación desaforada de residencias con un gran costo
ambiental, paisajístico y de energía, que solo se utilizan esporádicamente o por
breves períodos de tiempo.
La demanda de vivienda presenta una serie de características culturales, inclu-
so psicológicas, que complementan a las socioeconómicas o condicionadas por la
colectividad de origen que analizamos en el apartado anterior. Así, numerosos au-
tores coinciden en afirmar que las elecciones residenciales no se producen solo por
racionalidad económica o por el deseo de integrarse en un grupo de pertenencia.
De hecho, en los países desarrollados se ha comprobado que la lectura de la me-
trópoli contemporánea está asociada a la difusión de la propiedad y la expansión

urbana se vincula a la misma (Cortés, 1995; Bonvalet y Dureau, 2000). El objetivo
de convertirse en propietario del alojamiento propio es el horizonte de casi todos
los hogares. El desarrollo de una carrera residencial es, ante todo, un hecho de
representación social. La propiedad confiere una posición visual o de localización
y, por esto, social que el estatus profesional no permite adquirir al no ser en mu-
chos casos reconocible a primera vista. La vivienda propia es un signo de ascensión
social y, de este modo, la trayectoria residencial que comienza por el ejercicio de la
propiedad es siempre considerado una progresión (Bonvalet y Dureau, 2000). La
propiedad aporta la seguridad presente y del porvenir, para el hogar propio y para
los miembros de la familia extensa (Bonvalet y Dureau, 2000). Como se afirma en
una monografía española sobre el tema, ser propietario de viviendas es para las
instituciones financieras un seguro de solvencia económica (Cortés, 1995). Este
espíritu se resume en un anuncio publicitario también citado por L. Cortés, «si se
tiene una casa lo tendrá todo», con una formulación que no solo refleja seguridad
de futuro frente a una crisis, sino que expresa una aspiración muy mayoritariamen-
te compartida en nuestra sociedad (Cortés, 1995). Como muestran todas las esta-
dísticas, la mayoría de los hogares son propietarios de su vivienda tanto en España
como en Europa y América del Norte. Sin duda, la justificación de la propiedad
como mejor sistema de acceso a la vivienda es uno de los objetivos de la ideología
residencial dominante hoy en día (Cortés, 1995), y así la situación residencial de-
seada es la propiedad de la vivienda. En primer lugar, a este régimen de tenencia
se le atribuye un nivel elevado de rentabilidad económica, muy superior al que
representa vivir de alquiler. Así, es curioso observar como una operación de com-
pra se valora desde una perspectiva general, que supera a los simples cálculos
monetarios. La propiedad de la vivienda asocia conjuntamente características
como la citada de rentabilidad de la inversión, estatus social, protección económi-
ca y apuesta futuro (Cortés, 195). Por su parte, el discurso del inquilino alquilado,
salvo determinadas excepciones, considera su situación como algo transitorio. Si
se vive en alquiler es porque no ha quedado más remedio al no disponerse de aho-
rros o bien debido a que no se tenían los suficientes para acceder a la vivienda
deseada (Cortés, 1995). En todo caso, nos estamos refiriendo a tendencias genera-
les, que no permiten valorar lo dominante como único (puede haber personas con
alto nivel económico que por su elevada movilidad residencial no quieren acceder
a la vivienda en propiedad; dueños de su casa que prefieren compartirla con otros,
para hacer frente a sus necesidades básicas, como en el ejemplo proporcionado por
bastantes personas mayores que viven de una modesta pensión, etc.).
Desde un punto de vista diferente, escoger un lugar de residencia es optar por
una determinada relación con la ciudad o la metrópoli. Las viviendas son céntricas
o periféricas en distinta medida. Por este motivo, los recursos metropolitanos son
desigualmente accesibles según la localización para una categoría social dada. Ele-
gir un lugar de residencia es también decantarse por entrar en un entorno am-
biental inmediato: un ambiente físico (condiciones naturales, formas urbanas),
pero también un entorno social (las comentadas afinidad de grupo, socioeconó-
mica, búsqueda de promoción individual, de seguridad del hogar, de reagrupa-
miento familiar, etc.) (Bonvalet y Dureau, 2000). De hecho, se afirma que este
amplio conjunto de condicionantes y estrategias de relación permite comprender

mejor las trayectorias residenciales a lo largo de una vida o de varias generaciones
(Bonvalet y Dureau, 2000). En definitiva, se trata de variables que nos permiten
explicar procesos dominados por el fetichismo de la propiedad, que tiene un esce-
nario privilegiado en el mundo de la vivienda y la privacidad, donde la ideología
dominante trata de imponer la visión de que teniendo una casa somos libres (Cor-
tés, 1995).
Algunos autores han insistido en recordarnos que la vivienda es algo privado,
suave, cálido y personal. La gente necesita influir en su ambiente inmediato, de
acuerdo con sus cambiantes necesidades e intereses (Pfeiffer, 1990). Si introduci-
mos una lógica de interpretación histórica a estas ideas sobre habitabilidad urbana,
mercado e ideología de la vivienda, debemos recordar que mientras en la ciudad
tradicional, el barrio era visto como un microcosmos que reproducía el carácter de
la urbe en su conjunto, el barrio urbanizado del presente suele corresponderse con
la concentración de una categoría socioprofesional o étnica reagrupada de forma
dominante. Así, conforme se afirmaba la época contemporánea se han tipificado
barrios obreros, burgueses, de profesionales liberales, de extranjeros, etc. (Remy y
Voyé, 1992). Como sucede con la vivienda, esta elección de una localización sobre
otra depende del atractivo que ejerce el barrio a partir de una combinación de ca-
racterísticas evaluadas positivamente: espacio, carácter soleado, accesibilidad, cal-
ma, etc. Si las mismas varían en función de la edad, la etapa del ciclo familiar, la
profesión y la moda, es preciso recordar una vez más que la posibilidad de escoger
no es igual para todos: solo los grupos dominantes poseen una capacidad real de
elección, los restantes están constreñidos a vivir en el espacio que queda vacante
(Remy y Voyé, 1992).
Después de estudiar el mercado de la vivienda a partir de la oferta, de los me-
canismos de regulación de la misma, de la demanda y de las ideologías de la pro-
piedad/posesión de un alojamiento propio, ahora nos corresponde referirnos a las
disfunciones que una sociedad internamente desigual expresa en la cuestión del
alojamiento. Unas desigualdades que se aprecian tanto en las grandes ciudades y
metrópolis del mundo desarrollado como en las urbes de los países del Sur. Para
iniciar este breve análisis se puede partir del título de un epígrafe del libro de R.
Guglielmo tantas veces citado: «habitantes sin alojamiento y alojamientos sin habi-
tantes» (Guglielmo, 1996). Esto es, habrá que analizar a los excluidos de un aloja-
miento digno en las ciudades de los cinco continentes, pues el fenómeno de los sin
techo se extiende de América del Norte a las naciones africanas o asiáticas. En la
situación opuesta, ya nos hemos extendido al referirnos a la producción y compra
de segundas residencias, también a la retención de viviendas abandonadas con fi-
nes de alquiler o de simple especulación. En concreto, entre todos los factores
considerados en el tema de la habitabilidad urbana, la desocupación de inmuebles
enteros juega un papel importante. A este respecto, el mismo autor señala que la
especulación de la propiedad va en contra del carácter social del derecho al aloja-
miento (Guglielmo, 1996). Por lo tanto, también en estas situaciones se requiere la
intervención de los gobiernos aplicando medidas coercitivas para poner en el mer-
cado de alquiler casas y viviendas vacías, para elevar su fiscalidad, para favorecer la
rehabilitación de edificios degradados a cambio de un futuro uso residencial e in-
FIGURA 34.—Tipos de alojamiento en la sociedad post-industrial según A. R. Veness (1992)
Fuente: Pacione, 2005.

cluso para intervenir recurriendo a mecanismos de expropiación cuando la grave-

dad de ciertas situaciones así lo requiere (véase figura núm. 34).
En cuanto a la situación opuesta, la correspondiente a personas y hogares que
carecen de un espacio residencial mínimamente digno, nos encontramos ante dos
posibilidades. La primera, extendida por todo el mundo, aunque mucho más ge-
neralizada en los países del Sur, es la existencia de barrios de chabolas, bidonvilles,
favelas, ranchitos y otras formas de infravivienda (Zoido, De la Vega, Morales, Mas
y Lois, 2000). Como se ha afirmado muchas veces, estas áreas son el resultado del
asentamiento de amplios contingentes de población recién llegada en los márgenes
o en sectores vacíos de la ciudad. Las chabolas o bidonvilles se definen como espa-
cios intersticiales entre dos universos: uno rural, y en menor medida, urbano de
procedencia, con el cual las gentes que aquí residen mantienen lazos; otro ciuda-
dano, donde se procura una adaptación, una infiltración (Remy y Voyé, 1992).
Estos espacios de infravivienda expresan casi siempre una fuerte cohesión interna,
grupal o de vecindario, y se extienden por terrenos que han sido bien directamen-
te ocupados, bien arrendados o comprados a un propietario o bien liberados al
realizarse una importante remodelación urbana u obra pública. Los sectores de
infravivienda son muy importantes en las ciudades de los países pobres y en oca-
siones llegan a suponer el espacio de residencia de la mayoría de la población
(como en Caracas donde los sectores de ranchitos albergan al 50-55 por 100 del
total de habitantes). Esto no excluye que en sociedades desarrolladas no aparezcan
fenómenos de chabolismo como en España, Italia o Portugal, por citar ejemplos
próximos, aunque la expansión de los mismos esté muy limitada y se implementen
programas de desmantelamiento de las barracas que han ido surgiendo. En un
plano general, las poblaciones de infraviviendas pueden vivir cotidianamente en
las proximidades de los barrios más ricos, sin que esto provoque (al margen de
momentos específicos de revuelta) un sentimiento de injusticia, o en sectores peri-
féricos de deficiente accesibilidad. Estas situaciones se extienden por todo el mun-
do, aunque son características de las ciudades latinoamericanas, del sur de Asia y
de África.
Por lo que respecta al mundo desarrollado, desde hace algunos decenios se
observa la generalización de modos de vida alternativos en el medio urbano. En-
tre los mismos la ocupación de vivienda y casas deshabitadas por grupos relativa-
mente numerosos (cuyos miembros se denominan okupas o squatters) y, en otros
casos, la conformación de comunas, basadas en sistemas alternativos de hogar,
modo de vida y actividades económicas más características, que a veces se vincu-
lan a la ocupación, mientras que en ocasiones se pueden desarrollar en inmuebles
cedidos, alquilados o en propiedad. Finalmente, las ciudades de Europa y Améri-
ca del Norte no escapan a la proliferación del fenómeno de los sin techo, home-
lessness según su denominación en inglés. Normalmente este colectivo nos mues-
tra de forma visual la gravedad de los procesos de exclusión de las sociedades
opulentas. Entre las personas con riesgo a convertirse en sin techo están los des-
empleados de larga duración, individuos desarraigados o con problemas de alco-
holismo, mayores solitarios, jóvenes huidos, mujeres maltratadas, inmigrantes y
refugiados, y enfermos mentales no atendidos (Pacione, 2005). Aunque la reali-
dad del homeless es visible claramente, no constituye ya una noticia para otros
ciudadanos. Así, los sin techo invisibles hacen frente día a día al reto del aloja-
miento temporal en albergues, pensiones y, en su condición de acogidos, con
amigos y parientes (Pacione, 2005).
Para finalizar el apartado vamos a abordar una cuestión diferente, la existencia
de densidades urbanas contrastadas entre las ciudades de los países desarrollados
y pobres, y dentro de los primeros entre sectores compactos y con elevada ocupa-
ción y otros donde las mejoras en la accesibilidad han hecho posible la generaliza-
ción de la vivienda unifamiliar asociada a un modo de vida característico. Por lo
que se refiere a densidades de ocupación, se ha comprobado que son superiores en
las metrópolis del Sur que en Europa, América del Norte y Japón. De hecho, a
nivel de grandes áreas metropolitanas, las situadas en América Latina, África y
Asia contabilizan densidades medias que se sitúan por encima de los 10.000, inclu-
so los 15.000 hab./km2, en ejemplos como Bombay, Shanghái, Manila, Delhi, etc.,
o Bangkok que alcanza los 30.000 hab./km2 y El Cairo los 32.000, como una ex-
presión de hasta dónde puede llegar el grado de ocupación del espacio urbano
(Guglielmo, 1996). En contraste, las metrópolis del Norte habitualmente no sobre-
pasan los 5.000 hab./km2, como sucede en Los Ángeles, Montreal, Londres, Ma-
drid y Berlín, entre otras. En algunos casos, este umbral puede ser superado, pero
con valores relativamente moderados como Moscú (en torno a 8.000 hab./km2) y
Nueva York (más de 9.000 hab./km2). La única excepción a esta regla se plantea
en algunas ciudades japonesas, como es el caso de Tokio que llega a alcanzar los
15.000 hab/km2 (Guglielmo, 1996), en un contexto de enorme fragmentación de
las unidades residenciales.
Estos valores de densidad son importantes porque traducen en grandes metró-
polis de todo el mundo las condiciones del hábitat, mucho menos satisfactorias en
el Sur que en el Norte (Guglielmo, 1996). En los espacios urbanos de los países
más desarrollados el número de personas por alojamiento oscila entre dos y tres,
con una tendencia a la disminución en épocas recientes. Esto sucede en Nueva
York, Los Ángeles, París o Tokio, donde se dispone de series estadísticas que faci-
litan la consulta de este dato. Por el contrario, en Buenos Aires este indicador es
aproximadamente de 3,5, en Sao Paulo de 4 y en las principales metrópolis asiáti-
cas se rebasa el promedio de 5 individuos de media por hogar. Además, en los
países pobres estos valores ocultan la brecha que separa al hábitat de los grupos
más pudientes y el de los desfavorecidos, una porción mayoritaria del efectivo
humano. Los primeros residen en grandes villas rodeadas de espacios verdes o en
lujosos apartamentos situados en torres que cuentan con medidas de protección
frente al exterior, mientras que una cifra que oscila entre el 30 por 100 y el 60 por
100 de la población (porcentaje variable según los casos), reside en un hábitat in-
formal periférico, de chabolas, ranchitos o bidonvilles, donde las condiciones de
alojamiento son deplorables (Guglielmo, 1996). Frente a esta situación que tiende
a perdurar en las ciudades del Sur (únicamente se puede aludir a una reducción o
mejora del nivel de vida en los barrios de infravivienda cuando la economía nacio-
nal ha encadenado un quinquenio de crecimiento, como en Brasil, China, India y
otros emergentes), en las grandes urbes de América del Norte y Europa se observa
una tendencia a la disminución de densidades por la mejora de los sistemas de
transporte. De hecho, los niveles de ocupación más bajos se encuentran en aque-
llas áreas donde el automóvil se ha generalizado como modo de transporte mayo-

ritario en los desplazamientos cotidianos (Chenu, 1996; Berroir, 1996). Esto suce-
de sobre todo en América del Norte, con ejemplos destacados de ciudades que
ocupan cientos de kilómetros cuadrados de baja densidad, en barrios y comunida-
des bien individualizadas e independientes (Davies y Herbert, 1993), como es el
modelo de Los Ángeles, Phoenix o Calgary, por citar tres ejemplos destacados de
este proceso.
Por lo que se refiere más en concreto a la metrópoli europea y, por consiguien-
te, a España, algunas obras han establecido la distinción entre la ciudad doméstica
(que incluye las urbanizaciones, las viviendas unifamiliares, los pareados y adosa-
dos de la periferia) y la ciudad pública (espacios urbanos planificados con edificios
de varias plantas, que de alguna manera responden a los principios formulados por
el funcionalismo y el movimiento moderno en la arquitectura) (Oliva, 2001). En
principio, la ciudad pública concede la máxima importancia al urbanismo, de for-
ma que la arquitectura se ha de supeditar a sus intereses superiores. La ciudad
doméstica, en cambio, prioriza el objeto arquitectónico y se la podría denominar
la «ciudad de la arquitectura». En la ciudad pública, a la lógica privacidad del
alojamiento se une la posibilidad de formar parte de la colectividad urbana. El
ciudadano como tal se siente involucrado mentalmente en la urbe y, por eso, hace
uso del espacio público; es decir, tiene voluntad de apropiárselo para sus fines
(Oliva, 2001). Por el contrario, la ciudad doméstica pone el énfasis en el alojamien-
to como el santuario de la familia y deja en un segundo plano la vertiente pública
(Oliva, 2001). La densidad más elevada favorece el contacto social, algo que se
observa sin dificultad en los países con clima benigno. A un cierto grado de socia-
bilidad se le superpone la necesaria solidaridad y ayuda mutua. Por su parte, la
ciudad doméstica de grandes conjuntos residenciales de la periferia (diseñados a
imitación de las suburb areas de Norteamérica), expresa un debilitamiento de los
lazos y contactos sociales, y la hegemonía del individualismo (Oliva, 2001). Se vive
en un cómodo hogar y los intercambios con personas del entorno se moderan y,
sobre todo, la utilización de espacios externos de disfrute colectivo (plazas públi-
cas, bares, ejes peatonales, etc.) se debilita mucho.
Como nos recuerda F. Muñoz, desde la década de los 1980 buena parte de la
expansión de las ciudades y sectores metropolitanos españoles se ha realizado a
través de la ciudad de baja densidad (Muñoz, 2007). La misma se ha afirmado
como la tipología hegemónica del crecimiento urbano en términos de consumo del
territorio y de generación de dinámicas de urbanismo insostenible. Se ha produci-
do la emergencia de un conjunto de territorios de segunda o tercera corona metro-
politana definidas por la expansión de la residencia unifamiliar y el uso del suelo
que la acompaña (Muñoz, 2007). Este proceso estructural de cambio en el territo-
rio urbanizado ha tenido como consecuencia una especialización del trabajo resi-
dencial. Las promociones de casas aisladas y adosadas no solo han colonizado el
espacio de los municipios que rodean a la ciudad central, sino que también se han
multiplicado en los bordes de las urbes en función de una serie de requisitos: ma-
yor accesibilidad y entornos de buena calidad (en términos de disponibilidad de
áreas libres y proximidad a zonas naturales, o no tan urbanizadas) (Muñoz, 2007).
En el contexto de las metrópolis mediterráneas, estas nuevas áreas residenciales
suponen un tipo de urbanización mucho más insostenible que el modelo de urbe

densa y compacta al que se presentan como alternativa. Las mismas utilizan mucho
terreno, implican un consumo de energía superior, imponen amplias alteraciones
paisajísticas, y un encarecimiento general de los costes de urbanización (abasteci-
miento de agua, red de alcantarillado, servicios de transporte escolar, etc.). Ade-
más, estas promociones de casas aisladas y adosadas acogen a un tipo de población
muy específico: hogares integrados por un perfil común en cuanto a niveles de
instrucción, hábitos de consumo y estilos de vida (Muñoz, 2007). Esta falta de di-
versidad implica un cambio muy profundo en cuanto a los atributos que histórica-
mente han caracterizado a las ciudades europeas y mediterráneas compactas. En
definitiva, nos encontramos ante un nuevo espacio metropolitano habitado por
igual (en apariencia), vivido de forma similar independientemente del territorio de
residencia (Muñoz, 2007).
Sin duda, los últimos treinta años han reintroducido con intensidad el debate
sobre habitabilidad y densidades urbanas en los países desarrollados. Esta dinámi-
ca es una respuesta a la proliferación de la ciudad difusa de viviendas unifamiliares.
Las mismas se han convertido en hegemónicas en Norteamérica y han alcanzado
un importante protagonismo en toda Europa. Su expansión obedece a la generali-
zación del coche particular como modo dominante de desplazamiento en la ciudad
y el espacio metropolitano. Los automóviles facilitan la dispersión y la baja densi-
dad residencial necesita coches (Salingaros, 2007). Esta máquina imprescindible
para la ampliación de las periferias derrocha cantidades incalculables de tiempo y
de recursos, y tiende a atrapar a aquellas personas que no disponen de vehículo
individual. Como corrobora una amplia mayoría de expertos, la urbe de principios
del siglo XXI tiende a generar enormes impactos ecológicos en los supuestos de
crecimiento ampliado de la baja densidad residencial y de conformación de mega-
ciudades desarrolladas en altura, mientras que urbe compacta clásica con unos
máximos controlados de ocupación se sigue afirmando como el ejemplo de ciudad
o metrópoli más sostenible.
3.6. TRANSPORTE Y MOVILIDAD URBANA
Toda esa parte del presente libro consagrado a los espacios urbanos se centra
en el análisis de las dinámicas que se desarrollan en la ciudad y sus periferias, aque-
llos procesos directamente relacionados con la existencia y características de estos
grandes núcleos de población y actividad económica. Por eso, y como se nos recor-
daba hace años, en muy distintos lugares los transportes constituyen un elemento
esencial de la ciudad, ya que: aseguran los flujos de personas y mercancías entre sus
diferentes áreas, constituyen un uso del suelo importante; hacen posible el desen-
volvimiento de funciones urbanas; contribuyen a la configuración de la forma de
la ciudad y su modelo de crecimiento, y condicionan los comportamientos cotidia-
nos, como viajes a tiendas, visitas a centros de salud, educativos o de diversión,
entre otros (Zárate, 1991). Existe una relación directa entre eficacia en el funciona-
miento de las ciudades, capacidad y eficiencia de los sistemas y redes de transpor-
te. Los mismos se presentan estrechamente vinculados tanto con la morfología de
ciudades y aglomeraciones como con las lógicas de distribución espacial de las

actividades urbanas (Zárate, 1991).
Si continuamos con esta presentación, otro texto clásico de Geografía urbana
(Bastié y Dezert, 1980), nos recuerda que la circulación que afecta al espacio urba-
no se efectúa a dos escalas: los desplazamientos internos, y las comunicaciones con
el exterior a corta y larga distancia. Estas últimas pueden ser un simple tránsito o
una ruptura de carga, con redistribución o no en un área más o menos extensa.
Para favorecer estos continuos flujos, y la movilidad constante de ciudadanos y
mercancías, la ciudad necesita de grandes equipamientos bien individualizados y
visibles en el espacio urbano (Bastié y Dezert, 1980). Todos estos elementos res-
ponden a cuestiones claves de los análisis sobre lo urbano: nos aportan muchas
respuestas sobre la centralidad y el espacio interior de la ciudad, y permiten com-
prender el papel que cumple un determinado núcleo urbano en un sistema territo-
rial más amplio.
La circulación de las personas en las principales poblaciones obedece a dos
objetivos: el más importante, los desplazamientos regulares domicilio-trabajo de
los activos (o hacia la escuela de los estudiantes). Los mismos se denominan diarios
o pendulares, y vienen determinados por la localización de empleos y residencias.
Un segundo grupo lo constituye la movilidad no regular, que puede estar vincula-
da a un ejercicio profesional (representación, negocios, compras, etc.) o motivada
por la adquisición de bienes y la satisfacción de una necesidad (los desplazamien-
tos hacia la multitud de establecimientos minoristas, mayoristas, hosteleros y de
servicios que existen en la ciudad). La movilidad domicilio-trabajo es la más im-
portante, por el volumen de población que la protagoniza y los problemas de cir-
culación que genera. Se concentra en determinados momentos, los de inicio, pausa
o término de la jornada laboral, lo que provoca horas-punta, de gran congestión,
en el sistema de transporte urbano. En numerosas monografías sobre el tema se
insiste en afirmar que independientemente del motivo de desplazamiento se de-
manda el uso de un conjunto de medios que caracterizan al transporte urbano.
Estos medios pueden ser individuales y colectivos, donde los primeros son más
rápidos y cómodos, pero ocupan más espacio urbano y se asocian a problemas de
congestión, y los segundos permiten llevar a más gente, pero con un sistema más
rígido de movilidad, basado en rutas y paradas.
En función de su cometido, los transportes conducen a una forma específica
de uso del suelo. A nivel general de una ciudad son grandes consumidores de es-
pacio, que algunos autores han estimado un tercio del total de superficie de la urbe
compacta (Zárate, 1991). De hecho, solo los terrenos ocupados por las áreas resi-
denciales superan a los de destinados a la movilidad. Entre los mismos se incluyen
calles, plazas e infraestructuras propias como terminales de autobuses, estaciones
de ferrocarril, aparcamientos y aeropuertos, por citar algunos ejemplos (Zárate,
1991). Otros indicadores del transporte urbano se relacionan con los cambios y las
características de la sociedad actual. Así, en las ciudades de todo el mundo se re-
gistra (y sus consecuencias serán analizadas) un enorme incremento de la movili-
dad, que en muchos casos es el resultado del auge de la actividad económica y que
también se correlaciona con el surgimiento de un significativo y ascendente volu-
men de desplazamientos de las mujeres. Unos efectivos femeninos que se han ido
integrando en el mercado laboral e intensifican su movilidad frecuente con moti-

vos de compra, ocio y disfrute de determinados servicios (Stutz y De Souza, 1998).
Asimismo, en épocas recientes se ha podido calcular el gasto que suponen los des-
plazamientos para los presupuestos de los hogares, en torno a un 15 por 100 del
total, ocupando una tercera posición de las provisiones domésticas de dinero, justo
por detrás del alojamiento (20 por 100) y la alimentación (18 por 100) en el con-
texto europeo (Orfeuil, 1996). La trascendencia de la movilidad y los sistemas de
transporte urbanos es evidente utilizando indicadores muy diversos. También su
rápida evolución, considerando que una ampliación del espacio urbanizado se tra-
duce en la realización de trayectos cada vez más largos y que la mejora del nivel de
renta trae consigo un aumento de los desplazamientos frecuentes con motivo de
compras o de satisfacción de alguna necesidad (Bastié y Dezert, 1980). Sin duda,
las ciudades surgieron como nodos centrales de comunicación para atender a sus
regiones más o menos próximas, crecieron incorporando calles y plazas en su inte-
rior para facilitar la movilidad, y con la fuerte expansión urbana reciente las gran-
des aglomeraciones se convierten en un complejo entramado de vías, terminales y
sectores subterráneos ocupados por diferentes medios de transporte que deben
desplazar cotidianamente, y sin grandes sobresaltos, a cientos de millones de per-
sonas a lo largo de las metrópolis de los cinco continentes.
El enorme papel asignado a los sistemas de transporte y comunicación en el
interior de los espacios urbanos los hace vulnerables. Una vulnerabilidad que se
traduce en el riesgo permanente de que la circulación se vea interrumpida por
múltiples razones. En este sentido, todas las autoridades y técnicos urbanos se es-
fuerzan en controlar el problema permanente de congestión del tráfico. El mismo
se origina por el continuo incremento del número de vehículos que utilizan el sis-
tema viario de la ciudad. Es posible que esta dinámica generalizada se controle
buena parte del día, pero la concentración de la movilidad cotidiana en ciertos
momentos incrementa el riesgo de alteraciones y colapsos en las calles más fre-
cuentadas (Pacione, 2005). Según distintos autores, se pueden diferenciar varias
manifestaciones recurrentes del problema del transporte urbano: 1. La comentada
congestión del tráfico; 2. La existencia de transportes públicos multitudinarios (y
saturados en su interior); 3. La escasa adecuación del transporte público a las horas
punta; 4. Las dificultades que introduce un tráfico agresivo para la movilidad pea-
tonal; 5. El enorme impacto ambiental generado; 6. Las dificultades de aparca-
miento (Pacione, 2005). Sobre estos aspectos volveremos en el presente apartado,
aunque de momento su enumeración nos sirve simplemente comprender la impor-
tancia de los transportes para el funcionamiento y la existencia misma de la ciudad,
y la enorme significación espacial, económica y de comportamientos que un tipo
de movilidad u otro conlleva para la realidad urbana y metropolitana del presente.
A pesar de que en los siguientes párrafos nos vamos a ocupar de los medios de
transporte urbanos, sus clasificaciones internas y diferentes tipos, no se debe olvi-
dar que paradójicamente un buen número de desplazamientos en las ciudades se
hacen a pie. Esto cuando los peatones (y los ciclistas) no son incluidos en numero-
sos estudios sobre el transporte urbano (Pacione, 2005), quizás por generar menos
problemas o impactos sobre la dinámica ciudadana. Dentro de las poblaciones
principales los peatones se encuentran dos tipos de problemas. El primero, es la
accesibilidad a determinados equipamientos (grandes centros comerciales de la

periferia, hospitales, etc.), concebidos casi exclusivamente en función del automó-
vil. El segundo se refiere a la calidad del entorno del peatón, sometido a pasos
elevados y subterráneos muchas veces inadecuados, con poca limpieza y contami-
nados (Pacione, 2005). También afectados por los humos de los coches y autobu-
ses, sus intensos ruidos, o el desigual respeto a las normas de circulación afectan a
los que marchan a pie. El peatón, siempre un ciudadano, es una parte fundamental
de la urbe; no obstante, sus derechos de movilidad suelen estar condicionados por
los de vehículos de todo tipo y únicamente en un conjunto de sectores tradiciona-
les de las localidades más importantes han conseguido que se definan vías y calles
libres del tráfico rodado, que permiten disfrutar de la variedad de elementos del
entramado de la ciudad a escala humana.
Una vez señalada la significación de los desplazamientos a pie en el interior de
la ciudad, cabe afirmar que gran parte de la circulación en la misma y sus periferias
consiste en una competencia entre distintos medios de transporte. La clasificación
de los medios se efectúa sobre la base de su propiedad (públicos o privados) y del
número de personas que se benefician de su uso (individuales o colectivos) (Zára-
te, 1991). En las urbes de todo el mundo se asiste al predominio de unos u otros
modos de transporte, en función de características culturales, nivel de renta e in-
serción en un grupo social, y del tipo de localidad (su morfología y estructura) ante
la que nos encontremos. Por lo general, las ciudades contemporáneas no podrían
entenderse sin la generalización, el predominio, del uso del automóvil; esto es, un
medio de transporte individual y privado. Su expansión continua ha llevado a mu-
chos núcleos urbanos a limitar su uso, tanto con el establecimiento de espacios
vedados a la circulación en coche (zonas peatonales, carril-bus, sectores de raíles,
etc.), como sobre todo mediante el impulso del transporte público y colectivo. El
debate actual en torno a la movilidad urbana gira sobre la corrección de unos há-
bitos muy arraigados que presentan al automóvil como el paradigma de la movili-
dad eficiente en las sociedades contemporáneas.
Como nos recordaban hace años J. Bastié y B. Dezert, la popularización del
automóvil ha modificado radicalmente los principales atributos de la circulación
en el espacio urbano (Bastié y Dézert, 1980). Por una parte, el coche particular
necesita, a número igual de personas transportadas, superficies para desplazarse y
de estacionamiento incomparablemente superiores a las de los restantes medios.
Es también un modo de circulación costoso y gran consumidor de energía, un
problema que se agrava en el interior de la ciudad y cuando es utilizado por una
persona sola. Entre sus fortalezas, goza de gran versatilidad, se emplea a voluntad,
presta un servicio puerta a puerta y es en principio rápido, si el tránsito muestra
fluidez. De hecho, se considera que el coche particular constituye un excelente
medio de transporte cuando puede utilizar las carreteras principales y autopistas
descongestionadas al precio de la realización de notables obras de ingeniería, lo
que plantea un debate sobre el costo de la urbanización sometida a su hegemonía
(Johnson, 1974). El automóvil es muy preponderante en las ciudades de los países
desarrollados, en especial en las norteamericanas, si bien su popularización es
constatable en numerosas urbes de las naciones menos ricas y en las emergentes.
Para todos los casos, su utilización creciente se traduce en una continua expansión
del área urbana y en el incremento de las distancias físicas entre el domicilio y el

lugar de trabajo (con ejemplos de difusión metropolitana extremos como Los Án-
geles, Phoenix o Calgary). Existe un cierto consenso al considerar que el auge del
automóvil se ha debido a una elevación del nivel de vida y a la consolidación de las
denominadas clases medias. El coche particular incrementa de manera continua su
número en las ciudades, y estas se expanden hacia nuevos sectores que dependen
de su utilización.
El automóvil ha tenido tal difusión que se ha convertido en un condicionante
y amenaza colectiva que determina la vida urbana, en su dinámica interna, en as-
pectos comportamentales e incluso psicológicos. Como se ha apuntado, acaba por
cerrar el espacio al uso general, divide la comunidad e impide la interacción social
(Sbordone, 2001). Aunque los daños creados por el tráfico de la ciudad han sido
muchas veces explicados, también se suele estimar que el ritmo de crecimiento
urbano depende en buena media de la movilidad proporcionada por el coche par-
ticular, al precio de devaluar ciertos elementos de calidad de vida, ante la estabili-
dad y el progreso económico que en el imaginario colectivo el automóvil asegura
(Sbordone, 2001). En este sentido, la opinión sobre cómo se debe manejar la con-
gestión generada por los vehículos privados cambia de modo permanente. Hace
algunos decenios, los analistas opinaban que la misma podría ser reducida por la
construcción de carreteras. Después se dieron cuenta que los costes de acomodar
el tráfico a las horas punta se sobreponía a los beneficios y se dedujo que la conges-
tión era un problema que no podía eliminarse totalmente (Bendixson, 1990). De
esta forma, en Europa se ha extendido el criterio de que la mejor forma de proce-
der es mejorar e invertir insistentemente en el transporte público (véase figura
núm. 35). Se ha actuado de esta manera para permitir la movilidad en contextos
urbanos demasiado densos como para ser servidos por coches y aparcamientos,
para proveer de transporte a los que no tienen coche y para ofrecer la posibilidad
de elección en los desplazamientos (Bendixson, 1990).
En ocasiones, esta substitución parcial del automóvil en las ciudades no solo se
produce en superficie, sino que también se ha recurrido a construir espacios sub-
terráneos (por donde discurren trenes, el metro, etc.) como forma de desenmara-
ñar el transporte de los atascos en superficie. Por lo general, los viajes en sistemas
públicos y masivos hacen la mayor contribución para resolver los problemas del
transporte urbano, en especial los viajes al centro de la ciudad, y en otro orden de
cosas se potencia aquel tipo de viajes que de forma directa o indirecta genera me-
nores costes (Bendixson, 1990).
Entre los sistemas de movilidad urbana que se han considerado alternativos al
automóvil se encuentran el taxi y la bicicleta, normalmente utilizados por un nú-
mero muy limitado de usuarios. El taxi se define como un servicio público, que
puede reducir moderadamente la congestión en áreas centrales de la ciudad si es
utilizado simultáneamente por varias personas. También es versátil, facilita el des-
plazamiento puerta a puerta, y no plantea problemas serios de aparcamiento (al
contar con zonas de estacionamiento exclusivas). En numerosas ciudades (de
América, Asia, etc.) funciona como un sistema de transporte fijo o semifijo, con
itinerarios pautados para varios clientes, lo que lo sitúa a medio camino entre un
coche (o taxi individual) y un autobús (Zárate, 1991). Por lo que concierne a la
FIGURA 35.—La política de tráfico en las ciudades italianas y europeas, según B. Cori
Metropolitano
Ferroviario de penetración
Tranvía
Transporte Mejoras en el transporte de autobús
Público Concesiones arancelarias
Coordinación
«Zanahorias» Transportes especiales para peatones
Recomendaciones
Supresión del
tráfico de tránsito
Políticas destinadas Pautas genéricas
a limitar la demanda de comportamiento
Exclusión total
Zonas e islas peatonales
Prohibiciones de Matrículas alternas,
circulación, Días prohibidos
Peatonalización
Vehículo compartido
Número limitado
«Palos»
Castigos
Carretera de pago
Carreteras y
Espacios de pago
espacios de pago
Congelación del estacionamiento
y del tráfico
Control físico
Intervención de del aparcamiento
la policía
Endurecimiento de
impuestos y multas
Fuente: Sbordone, 2001.
bicicleta, aunque su uso generalizado se restringe a algunas urbes de países de-

sarrollados, de relieve poco accidentado y para distancias cortas (como Amsterdam
o bastantes ejemplos de Alemania), su generalización ahorra numerosos proble-
mas de atascos. Una congestión que, sin embargo, aparece en un amplio número
de ciudades del mundo menos rico (como las del oriente asiático), donde su carác-
ter masivo, y su presencia junto a miles de motos, complica de manera notable la
circulación en contextos de precariedad de infraestructuras destinadas al transpor-
te. A este respecto, se constata que en gran parte de las naciones del Sur donde las
masas de población son pobres y los poderes públicos carecen de recursos finan-
cieros suficientes para atender las necesidades de infraestructuras y equipamientos
FIGURA 36.—La reintroducción del tranvía en la ciudad contemporánea
Fuente: fotografía de M. Pazos.
colectivos, se imponen modelos de circulación con precios bajos (Zárate, 1991).

Los mismos se basan en una precaria red de acceso al interior de la ciudad que es
utilizada por autobuses, tranvías, bicicletas, motos y diversos tipos de medios de
transporte individuales (o para un número limitado de pasajeros) que compiten
por su espacio en la calzada y consiguen mover a miles de personas de manera muy
poco costosa.
Por lo que concierne a los transportes públicos y colectivos, cabe comenzar
diciendo que entre los mismos se diferencian el tranvía, el autobús y trolebús, el
metro, y los ferrocarriles de cercanías, cada uno de ellos con sus especificidades en
cuanto a los lugares por donde se desplazan, su modo de tracción, las necesidades
de paradas y su mayor flexibilidad o rigidez. Si comenzamos por el tranvía, se debe
resaltar que su recuperación para la movilidad urbana ha sido muy importante en
las ciudades de Europa occidental en los últimos decenios (como Bilbao o Sevilla,
por citar dos ejemplos españoles). El tranvía consume energía limpia, transporta a
un importante volumen de personas, es atractivo estéticamente y posee como vir-
tud ocupar con sus raíles espacios antes utilizados por los automóviles privados, a
los que logra expulsar o dificultar su tránsito en numerosas áreas centrales de la
urbe compacta (véase figura núm. 36). Sorprende su gran capacidad de transporte,
estimada en 200 veces más de personas movilizadas por trayecto que el coche par-
ticular (Hass-Klau, 1990).
El autobús también es capaz de desplazar a un número muy superior de perso-
nas por viaje que el coche particular, aunque comparte con este último el sistema
viario urbano (a no ser que se le reserven carriles específicos) y el riesgo de sufrir

embotellamientos (Guglielmo, 1996). Este medio de transporte colectivo, y los
trolebuses, se asocian a recorridos fijos, con múltiples paradas y a una frecuencia
elevada cuando nos hallamos en la ciudad densa. Los autobuses también conectan
el centro urbano con sus periferias a través de un elevado número de líneas, que
conforme nos dirigimos a la periferia pierden intensidad y frecuencia (por lo tanto,
competitividad ante el automóvil). En las metrópolis de los países desarrollados los
autobuses dependen de empresas públicas de transporte o están sometidos a un
régimen de concesión administrativa, lo que les obliga a mantener unos estándares
de calidad en el servicio. Por el contrario, en las grandes urbes de los países pobres
se aprecia una proliferación de microbuses, con rutas variables y hacinamiento en
su interior, que responden a una oferta necesaria de movilidad barata efectuada
por multitud de compañías privadas. Por su parte, el metro ha sido a lo largo del
último siglo una respuesta eficaz a los problemas de congestión del tráfico en su-
perficie. De hecho, en todas las grandes ciudades se amplían de manera constante
sus líneas y estaciones, que en un número creciente son intermodales con las del
ferrocarril (Bastié y Dezert, 1980). El metro ha desarrollado el denominado urba-
nismo subterráneo, que comienza a ser también característico de ciudades más
modestas (Bilbao, Valencia, Nantes, Toulouse, etc.), que han recurrido a su cons-
trucción para facilitar los desplazamientos cotidianos y también por motivos de
prestigio urbano. Las mayores ventajas del metro, además de evitar los problemas
de congestión, es su elevada capacidad de transporte, de 50.000 a 60.000 personas
por hora en cada sentido, y su rapidez, siendo uno de los pocos sistemas de movi-
lidad que puede realizar su servicio con un horario regular (Zárate, 1991). Entre
sus inconvenientes se debe destacar el elevado costo que acompaña su construc-
ción y las dificultades físicas de la misma (muchas veces las obras se interrumpen
por fugas de agua, desprendimientos, etc.).
Finalmente, el ferrocarril es considerado otro modo de transporte colectivo
urbano, aunque se deba distinguir entre el tren de cercanías, y el interurbano de
media y larga distancia. El tren de cercanías se relaciona directamente con el pro-
ceso de metropolitanización, puesto que permite a miles de trabajadores despla-
zarse cotidianamente desde núcleos periféricos a las áreas generadoras de empleo
de la ciudad central (y a la inversa). El ferrocarril, a través de sus estaciones, conec-
ta habitualmente con los restantes sistemas de transporte del interior de la urbe
(metro, autobús, etc.). Por lo general, los trenes adoptan una disposición radial,
desde una o varias estaciones centrales. La mayoría de las cercanías disponen de un
tendido propio, paralelo a las líneas de larga distancia y una gran capacidad de
movilizar personas, similar a la del metro (Zárate, 1991). En lo que respecta al tren
convencional, su trazado y en particular la red de alta velocidad, cohesiona y rede-
fine de manera continua el sistema urbano de una región o país; esto es, establece
una malla básica entre las ciudades consideradas principales. Como se ha señalado,
la acogida de la alta velocidad en las urbes supone un cambio de escala en sus in-
terconexiones con otras capitales, debido a la enorme reducción en tiempo que se
produce en las distancias. Se facilitan desplazamientos de una sola jornada de un
lugar a otro y las estaciones de estos modernos transportes acaban convirtiéndose
en edificios emblemáticos de la población que las acoge (Guglielmo, 1996). De
nuevo, los viajeros de alta velocidad acaban aprovechándose de la existencia de

paradas de metro, taxi y autobús en sus estaciones, normalmente céntricas.
Los modos de transporte público han sido potenciados de forma activa en gran
parte de las ciudades del mundo desde los años 1970. En este decenio se constató
la inviabilidad del automóvil como único, o muy mayoritario, sistema de movilidad
en el interior de ciudades y metrópolis. También la escasa eficacia y el elevado
coste que suponía una mejora continuada de la red viaria urbana en función del
coche particular. En los últimos cuarenta años, los servicios de transporte en co-
mún se han expandido en todos los continentes, aunque de manera mucho más
decidida en Europa. De hecho, en el mundo desarrollado se suele contraponer el
ejemplo europeo, donde los tranvías, ferrocarriles, metros y autobuses siguen in-
crementando su participación en la movilidad urbana y América del Norte, donde
el progreso de estos medios es muy tímido e incluso se encuentran ejemplos de
pérdida de viajeros en el transporte público (Bendixson, 1990). Esta evidencia si-
túa el tema de la calidad de los medios disponibles en el centro del debate sobre la
movilidad urbana. Así, solo los transportes en común rápidos, frecuentes, regula-
res y a buen precio compiten con ventaja frente al automóvil, como sucede hoy en
día en ciudades modélicas a este respecto como Estrasburgo, Bilbao, Ámsterdam
o Múnich. Si cambiamos a los países del Tercer Mundo y emergentes, cabe decir
que salvo excepciones los metros no sirven más que para atender el centro de la
metrópoli (en Sao Paulo, Caracas, etc.), y los ferrocarriles son demasiado rígidos y no
pueden drenar más que parcialmente las vastas extensiones periféricas. Por lo tanto,
estas ciudades se orientan en mayor medida hacia soluciones menos sofisticadas,
económicas en capital e intensivas en mano de obra, como los autobuses, microbuses
e incluso camionetas que lo invaden todo. De esta forma, se consigue transportar a
un elevado número de personas a bajo precio, aunque esto suponga la existencia de
unos estándares de confort modestos o insignificantes (Guglielmo, 1996).
Se dispone de una amplia bibliografía sobre los problemas que acompañan al
transporte colectivo metropolitano. Uno de los temas recurrentes es el análisis de
las políticas de apoyo a los sistemas públicos de desplazamiento. El primer elemen-
to de las mismas es el conjunto de medidas de restricción a la movilidad en auto-
móvil privado, basadas tanto en limitar la circulación del mismo de muy diferentes
formas como su posibilidad de estacionamiento. En el ámbito opuesto, el respaldo
al autobús, tranvía o ferrocarril de cercanías se produce cuando se impulsan las
infraestructuras segregadas (carriles específicos para desplazarse) y cuando se im-
plementan medidas de apoyo económico, ya sea mediante subvenciones directas o
el establecimiento de impuestos para financiar estos medios de transporte (Mon-
zón, 1993). Sin embargo, el crecimiento de los déficits de explotación de las em-
presas de transporte público ha ido creando un sentimiento generalizado de que se
deben limitar sus gastos. En todo caso, el análisis de los beneficios y costes del
transporte urbano hay que hacerlo desde una óptica eminentemente social, por
tratarse de un servicio público necesario para el desarrollo y la eficiencia de las
ciudades. Por esta vía, puede además aminorarse la controversia sobre la justifica-
ción de las ayudas a los modos colectivos de movilidad, siempre considerando
hasta qué punto son razonables las cantidades aportadas al mantenimiento del
sistema (Monzón, 1993). Respecto a esta cuestión, otro experto español G. de Rus,
planteaba hace años dos reflexiones. En primer lugar, en situaciones prácticamen-

te de monopolio, el beneficio puede reflejar, junto a una posible buena gestión, la
existencia de tarifas y niveles de oferta subóptimos (Rus, 1993). Por lo tanto, estos
contextos de escasa competitividad deben reducirse al máximo. En segundo tér-
mino, las pérdidas de las empresas públicas de transporte en algunas de las princi-
pales ciudades europeas no necesariamente indican que exista una gestión inefi-
ciente, en la medida en funcionan cuadros de servicios (horarios y líneas) que,
aunque no son rentables en términos comerciales, si son socialmente necesarios
(Rus, 1993).
A lo largo de este apartado, nos hemos dedicado de forma especial a analizar
los sistemas de transporte de la ciudad y los espacios metropolitanos, pero como
ya se apuntó también es muy importante conocer las comunicaciones que constru-
yen las redes urbanas. Sin duda, la historia de las principales poblaciones del mun-
do está asociada a su carácter de centros del comercio y nodos del sistema de
transportes a una escala amplia. Así, la mayoría de las ciudades contemporáneas
disponen de aeropuertos para contar con enlaces rápidos y frecuentes con locali-
dades alejadas, y de puertos (marítimos o fluviales), de gran importancia en la
movilización de mercancías y que también pueden ser utilizados de manera com-
plementaria en el transporte de personas. Para una ciudad, la posesión de un aero-
puerto es un factor esencial de desarrollo. De hecho, una metrópoli que dispone
de un aeropuerto internacional asegura un crecimiento más rápido que una ciudad
más poblada, pero desprovista del mismo (Bastié y Dezert, 1980). La competitivi-
dad intraurbana por la existencia y el impulso a esta infraestructura de comunica-
ción es una constante en todo el mundo. Los aeropuertos sitúan a las poblaciones
en el mapa nacional, continental o global de capitales importantes. Junto al aero-
puerto, debido a su relevancia, se suelen localizar centros empresariales, tecnoló-
gicos y logísticos de gran entidad. Como se ha repetido, la significación de los ae-
ropuertos para un espacio urbano estriba además en que son creadores de suelo
para otros sistemas de transporte, al requerir la construcción de vías de acceso y de
ferrocarriles que facilitan la llegada de productos comerciales y de viajeros que
necesitan desplazarse desde este equipamiento al centro de la ciudad y viceversa
(Zárate, 1991).
Por su parte, el puerto de comercio constituye un punto nodal para la circula-
ción. Casi siempre, está ligado a todo un sistema de vías férreas, carreteras y en
ocasiones autopistas. El desarrollo de la ruptura de carga (roll-on y roll-off) y los
transportes de contenedores han acrecentado su protagonismo, de tal forma que
son los puertos mejor situados en relación con otras redes de comunicación (viaria,
ferroviaria, etc.), los que se benefician de un superior crecimiento económico y de
los empleos terciarios. En consecuencia, la ciudad portuaria tiene un área de in-
fluencia de relaciones múltiples y rápidas para mantener su expansión. En la actua-
lidad, se asiste a una selección de ciudades portuarias en función de los accesos
marítimos y terrestres, de los equipamientos disponibles y de los espacios acotados
para los vehículos y el ferrocarril (Bastié y Dezert, 1980). A este respecto, la ciudad
portuaria clásica no es por fuerza un polo mayor de comunicaciones: las terminales
de contenedores, las de minerales y petroleras se sitúan frecuentemente en la peri-
feria de la aglomeración urbana, en un proceso que se ha intensificado en épocas
recientes. La circulación general de productos y mercancías se aleja de la urbe

tradicional, y se ordena en función de estas terminales. Se genera así una urbaniza-
ción satélite, en la proximidad de los nuevos puertos (Bastié y Dezert, 1980). Hacia
estos lugares la intensificación de la actividad comercial y de transporte se acom-
paña del desplazamiento de determinados servicios que animan su funcionamien-
to. De hecho, cada vez más el puerto antiguo cede su funcionalidad a las nuevas
instalaciones. Esto es especialmente claro en el caso de los puertos de fondo de
estuario (Londres, Bilbao, etc.), que comienzan a sufrir la merma de un conjunto
muy importante de tráficos, incluso los de calidad, a las terminales situadas en es-
pacios próximos a mar abierto (Bastié y Dezert, 1980).
En lo que resta de apartado vamos a tratar un nuevo tema, la relación existente
entre modos de transporte, sistema viario y proceso de urbanización (véase tabla
núm. 6). En concreto, primero nos interesa establecer una serie de consideraciones
sobre la ocupación del suelo que genera la permanente movilidad de la población
en las ciudades, y la morfología y estructura de la misma. Luego nos centraremos en
los aspectos relacionados con la necesidad de ordenación del transporte en los espa-
cios urbanos y metropolitanos, principalmente de los países desarrollados. Para ter-
minar, este discurso sobre la necesaria planificación del transporte se traslada a los
ejemplos problemáticos del Tercer Mundo y de los países emergentes del Sur.
TABLA 6.—La relación entre transporte y forma urbana en las ciudades occidentales
FUNCIONES TECNOLOGÍA SISTEMA

FORMA URBANA
URBANAS DE TRANSPORTE DE TRANSPORTE
Fase 1: Defensa, comerciali- Peatones, animales de Convergencia de las Compacta

Preindustrial zación, político-sim- tiro rutas, radial
bólica, artesanía
Fase 2: Industrias básicas, Tranvía eléctrico, tran- Mejoras en la red Alta densidad de su-
Inicio de la Fabricación secunda- vía, transporte públi- radial, mejora de la burbanización, Des-
Industrial ria co atracción centralización indus-
trial
Fase 3: Ampliación de la in- autobuses, transpor- Incorporaciones ra- Suburbanización de
Industrial dustria, expansión te público primeros diales, inicio de las baja densidad, Des-
de servicios tercia- coches carreteras de circun- centralización indus-
rios valación (incomple- trial
to)
Fase 4: Incorporación de ac- hacia la propiedad Red integrada de ca- Suburbanización de
Post-industrial tividades del sector universal del coche rreteras radial y de baja densidad, Des-
cuaternario circunvalación centralización funcio-
nal generalizada
Fuente: Pacione, 2005.
Como se sugirió, las redes de circulación siguen por regla general a la urbani-
zación y a la densificación de determinados sectores. Por lo tanto, deben adaptarse
a una realidad compleja y para realizarlas o ampliarlas se asumen elevados costes.
En numerosas ocasiones, los expertos han señalado que los mismos deberían pre-
ceder e integrar la planificación urbanística, constituyendo el armazón del modelo

territorial propuesto (Bastié y Dezert, 1980). Esto ocurre en ciertos ejemplos,
mientras en otros el sistema viario debe modificar un crecimiento edificativo in-
controlado previo, existiendo también muchas situaciones intermedias entre las
comentadas. Del mismo modo, y estamos ante una segunda reflexión, la circula-
ción intraurbana provoca un impacto estructurante en el tejido de la ciudad. Se
estima que en numerosos casos el barrio de la estación ha perdido su monopolio
como centro direccional de los transportes y de los negocios en beneficio de los
lugares de convergencia de los grandes ejes viarios, donde se sitúan importantes
superficies de venta, hoteles y otros establecimientos hosteleros orientados a los
automovilistas, siempre en espacios de la periferia (Bastié y Dezert, 1980). En estos
casos y en otros de dimensiones más modestas se constata la existencia de frecuen-
tes interrupciones del espacio residencial y público generadas por las principales
infraestructuras de transportes, difíciles de flanquear, que separan barrios entre sí
o que dificultan mucho el tránsito de las personas de una parte de la calle a otra.
La circulación modela los sectores recientemente urbanizados y es responsable del
consumo de una buena porción de su espacio. Por su parte, en el centro de la ciu-
dad la disponibilidad de amplias áreas para desplazarse no impide la existencia de
graves problemas de circulación, que tienden a hacerse crónicos. Aquí, la conjun-
ción de una movilidad de origen intra e interurbana que converge en determinados
ejes viarios obliga frecuentemente a construir desdoblamientos tanto subterráneos
como subaéreos para mitigar los problemas de congestión del tráfico. También
resulta habitual recurrir a la segregación de modos de transporte, en especial esta-
bleciendo a carriles solo destinados al autobús y al taxi. En todo caso, de no for-
mularse una planificación estratégica del transporte en relación con la dinámica
urbana, muchas ciudades y metrópolis entran en una espiral de saturación viaria
más o menos permanente.
Dentro de este tema de la planificación del transporte, el urbanismo ha otorga-
do durante todo el siglo XX una gran importancia al diseño de autopistas perime-
trales y vías de circunvalación. La construcción de las mismas se ha justificado para
impedir el acceso al centro urbano de los tráficos de tránsito, para delimitar el es-
pacio correspondiente a la ciudad central y a sus periferias, y para facilitar mayor
rapidez en los desplazamientos entre áreas de la urbe bastante alejadas entre sí,
entre otras razones. Estas vías perimetrales se han acabado convirtiendo en piezas
fundamentales de la estructura urbana, como las planteadas por Abercrombie en
el Gran Londres, la M-30 y M-40 en Madrid, y muchos ejemplos similares. El geó-
grafo P. Hall nos recuerda que los urbanistas de los años 1950 y 1960 reconocieron
que las grandes vías perimetrales influyen decisivamente en la gestión del suelo,
pero en sus diseños de las circunvalaciones rara vez intentaron explotar las opor-
tunidades de desarrollo del corredor, y casi nunca se ocuparon de la relación exis-
tente entre la vitalidad de ciertas áreas periféricas y la característica del centro ur-
bano (Hall, 1993). Este hecho ha provocado una serie de desajustes en la estructu-
ra del espacio metropolitano, que ha tratado de ser corregido por los documentos
de planeamiento más recientes. Los mismos hacen explícita la relación entre siste-
mas de transporte y organización interna de la ciudad. De forma habitual, la suce-
sión de circunvalaciones y vías de penetración en el espacio metropolitano se adap-
ta claramente a un esquema de accesibilidad privilegiada del área urbana central,

en especial para los desplazamientos que provienen del exterior (Puig-Pey, 1993).
A pesar de las múltiples intervenciones que se suceden en el espacio urbano
para construir y ampliar viales, rutas alternativas y circunvalaciones el problema de
la congestión del tráfico es recurrente en las ciudades y metrópolis del presente.
Este problema se produce, en términos teóricos, cuando los flujos de tráfico denso
hacen imposible que los vehículos puedan llevar una velocidad óptima o razonable
(relación velocidad-flujo). Según este enfoque, la congestión ocurre cuando la ve-
locidad y el volumen de vehículos que usan una vía alcanzan niveles tales que
empiezan a estorbarse unos a otros. En estos casos, la falta de capacidad puede
acarrear importantes crisis de tráfico, que se prolongan en el tiempo (Bendixson,
1990). Sobre las posibilidades de corregirla, las opiniones de los especialistas han
cambiado a lo largo del tiempo y siguen variando en la actualidad. En el presente,
se piensa que el problema de la congestión no tiene una resolución fácil y que se
trata de una situación que no puede, o no debe, ser eliminada por completo (Ben-
dixson, 1990). Es preciso aclarar por qué no se debe erradicar, ya que las dificulta-
des en el tránsito por la ciudad en automóvil individual conducen en ciertos casos
a optar por un transporte público, reduciéndose así de manera natural el número
de coches en circulación.
Respecto a estos temas, la conciencia de las dificultades que imponía a los nú-
cleos urbanos el uso masivo de coches se despertó a raíz de Informe Buchanan,
escrito en el Reino Unido en 1963. En el mismo se destacaban los efectos adversos
que causaba la motorización y que seguiría causando en el medio ciudadano. Se
enfatizó la importancia de que un buen número de urbes no podría acomodarse de
manera satisfactoria al uso mayoritario del coche particular sin llevarse a cabo la
reconstrucción masiva del tejido edificado previo. Además, se insistía en el deterio-
ro de las ciudades en muy diversos aspectos (Hass-Klau, 1990). A partir de este
Informe numerosos autores han subrayado que la congestión del tráfico moderno
se relaciona claramente con el deseo de descentralizar las urbes, el fomento no
restringido del uso de los automóviles y la incapacidad de adaptar las ciudades
existentes a la demanda de uso de los coches. También se señala que este problema
de la congestión no es nuevo, pues se sabe que el promedio de velocidad en el
centro de Londres era de 8 millas por hora en 1905 y de 11 millas por hora desde
los años 70 (Hass-Klau, 1990). Por otra parte, los automóviles contribuyen en gran
medida a la contaminación del aire y al ruido en las áreas urbanizadas. El ruido
afecta a un elevado porcentaje de la población urbana (Hass-Klau, 1990). En con-
secuencia, y después de reflexionar mucho sobre el tema, la mayoría de los exper-
tos coinciden en afirmar que los problemas de congestión/degradación derivados
del tráfico urbano se solucionarían con una reducción de los flujos de movilidad
en superficie, siguiendo diferentes posibilidades.
Entre las opciones planteadas, el manual de M. Pacione enumera tres grupos
principales: a) la promoción del transporte público versus privado; b) la ordena-
ción del sistema de transporte; c) las iniciativas de no transporte (Pacione, 2005).
Aunque a la promoción del transporte público nos hemos referido en párrafos
anteriores, no está de más recordar que el automóvil se presenta como el mayor
agente de dispersión urbana. Así, los planes urbanísticos pueden optar por favore-
cer la ciudad compacta, relativamente densificada, con lo cual el uso del coche
particular se puede moderar. Cada vez más, se defiende un acercamiento com-
prensivo de la planificación urbana a las relaciones que se establecen entre pautas
de movilidad y forma urbana (Pacione, 2005). En el plano que afecta de forma
directa a las políticas de transporte, las medidas más frecuentes en el contexto es-
pañol son: la disuasión del empleo del vehículo privado en ciertas áreas a determi-
nadas horas; la transferencia del usuario privado del coste de la congestión por el
uso de la vía pública a través de la fiscalidad; la racionalización del comportamien-
to basada en una información fiable; y, por último, la comentada mejora del trans-
porte público en calidad y eficiencia (Torres, Rodríguez y Barceló, 1990).
Si nos referimos a la ordenación del sistema de transporte, cabe constatar que
en todas las ciudades se acometen en mayor o menor grado mejoras de la red de
carreteras, con atención especial a las principales vías, y a la construcción de ron-
das y circunvalaciones. Se peatonalizan determinadas áreas centrales, se constru-
yen aparcamientos disuasorios en sus bordes, se favorecen horarios comerciales
más flexibles y se propugnan jornadas laborales escalonadas para disminuir la con-
centración del tráfico en horas punta. Todo esto se realiza de forma combinada y
se acompaña de la consabida promoción y mejora de los modos de transporte pú-
blico (Zárate, 1991). En un plano más concreto, también debemos señalar una
serie de medidas orientadas a la canalización del tráfico, especialmente en las inter-
secciones, el control de las señales e indicaciones de la circulación por ordenado-
res, la incorporación de más rotondas en la intersección de vías simples, el aumen-
to de las calles de una sola dirección que reducen las fricciones de tráfico y simpli-
fican los cruces, y las limitaciones de aparcamiento en las calles. Como se ha
comprobado en numerosos ejemplos, este conjunto de técnicas se han implemen-
tado fácilmente y a un coste relativamente bajo, suponiendo pocas alteraciones fí-
sicas en la trama urbana (Pacione, 2005). Otro tipo de enfoques, que se centran en
analizar las decisiones adoptadas en la materia por parte de las administraciones,
son más críticos. Esto sucede para el ejemplo español, donde se ha subrayado que
las competencias estatales, autonómicas y locales aplicadas a la política de trans-
portes y movilidad urbana presentan, en la práctica, dos problemas. El primero,
una falta de claridad en las decisiones que se toman en ausencia de coordinación
de los distintos niveles competenciales (ministerio, consejería y concejalía) y que,
en otras, van a remolque de los acontecimientos. El segundo, que muchas decisio-
nes corren el riesgo de contradecirse, ya que si por un lado se manifiesta que los
costes de los servicios públicos de transporte deben tender a interiorizarse, dada
su función social, por otro, se defiende que las tarifas de precios deben acercarse
lo máximo posible a los costes reales de explotación, autorizándose frecuentemen-
te subidas guiadas por la evolución del IPC (Torres, Rodríguez y Barceló, 1990).
Por lo que concierne a las iniciativas de no transporte, determinados organis-
mos supranacionales y algunas normas legales desarrollan medidas favorables al
teletrabajo y a la flexibilización de la jornada laboral (Pacione, 2005). Las primeras
implican que, a través de la utilización de las TICs, muchos empleados pueden
quedarse en casa a desarrollar su jornada laboral, algo que ocurre varios días a la
semana. Esta práctica, desconocida hasta hace poco, comienza a ser frecuente en
las grandes ciudades y aglomeraciones. Con referencia a la flexibilización del hora-
rio de trabajo, algunas empresas acuerdan con sus asalariados intensificar el esfuer-
zo en ciertas jornadas, a cambio de disponer de alguna mañana o tarde libre, de
comenzar el fin de semana el viernes al mediodía, etc., entre otras posibilidades. En
general, estas prácticas retiran de la circulación a un número minoritario, pero signi-
ficativo, de vehículos, y se unen a otras de restricción de la movilidad como: el cobro
por desplazarse en coche por ciertas ciudades; las limitaciones a la movilidad según
la matrícula del automóvil; la prohibición del estacionamiento en determinadas
áreas urbanas, o la peatonalización de los centros históricos (Pacione, 2005).
Como final, y así lo adelantamos, trataremos de la crisis del transporte en los
espacios urbanos de los países pobres y emergentes. En efecto, las metrópolis del
Sur sufren una penuria de vías primarias y estructurantes que fue apuntada, sobre-
todo en sus áreas centrales y cuando determinados procesos de crecimiento demo-
gráfico reciente se han concentrado en sus cascos históricos. Para solucionar estos
problemas, muchas veces el remedio elegido consiste en la construcción de auto-
pistas de penetración (Guglielmo, 1996), una solución que recuerda a las grandes
ciudades europeas y norteamericanas en los 1950 y 1960. Un atributo de la movi-
lidad en estas urbes de sociedades menos ricas es la presencia de múltiples modos
de transporte que coinciden en los mismos ejes viarios y se adaptan a ellos según
sus capacidades. En Latinoamérica, Asia y África la importancia de autobuses,
microbuses y camionetas no es sinónimo de su hegemonía, ya que cada vez son
más significativos los desplazamientos en automóvil y en moto. Por otra parte, la
utilización de vehículos precarios de dos o tres ruedas no ha decaído (bicicletas,
ciclo-taxis, etc.) y es posible encontrar todavía carretas de tracción animal en cier-
tos casos. Junto a esta proliferación, muchos ciudadanos recorren andando buena
parte de los trayectos diarios, lo que complica aún más el panorama existente (Gu-
glielmo, 1996). Aunque el discurso político y de las autoridades otorga una priori-
dad a los transportes en común, en numerosas ocasiones la realidad muestra que
los mayores esfuerzos inversores se han destinado a la construcción de autopistas
y grandes ejes viarios (Guglielmo, 1996). Los mismos constituyen hitos en la labor
de las autoridades y satisfacen las demandas de circulación individual de las élites
y de unas clases medias consolidadas en casi todos estos países. En definitiva, tam-
bién en estas urbes del mundo subdesarrollado y emergente se detecta una afirma-
ción de los medios de transporte privados, sobre todo el automóvil, que con su
mitificación social acrecienta los problemas de tráfico y define un escenario de
crisis de los transportes que resume la situación actual de una inmensa mayoría de
ciudades y metrópolis en todo el mundo. Esta crisis, además, se traduce en otra a
la que nos referiremos de inmediato, la ambiental.
3.7. LOS PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES DE LA CIUDAD Y SU IMPACTO

EN LAS CONDICIONES DE VIDA URBANAS
El estudio de los impactos ambientales que genera la urbanización y de las ca-

racterísticas físicas de las ciudades ha progresado de forma notable en los últimos
decenios. Desde los años 1970, se ha tomado conciencia de la no sostenibilidad de
las grandes metrópolis del mundo y de la necesidad de aplicar en ellas políticas
ambientales cada vez más estrictas para evitar un deterioro irreversible del espacio
donde se asientan y para reducir riesgos de todo tipo a la población que en ellas
habita. Además, algunos ámbitos de conocimiento geográfico y de las ciencias na-
turales como la geomorfología, la climatología, la edafología, la biogeografía o la
hidrología, por citar los casos más destacados, se han empezado a interesar en
profundidad por aplicar sus conocimientos a la ciudad y a lo urbano (Martí, 2003;
Teixeira Guerra, 2011). Las grandes poblaciones del planeta crecen sin apenas
control en áreas muchas veces frágiles y sometidas a riesgos. Por lo tanto, otro tema
que adquiere una enorme trascendencia en la actualidad es el estudio de la vulne-
rabilidad de las ciudad (Pelling, 2003). Para tratar de forma sumaria, introducto-
ria, todos estos aspectos se ha concebido este apartado, en el que vamos a efectuar
cuatro acercamientos complementarios. Las páginas iniciales son de presentación
teórica al tema de la ciudad como agente de artificialización completa del espacio.
En segundo lugar, se enumerarán los principales problemas ambientales. Luego se
plantea la cuestión de qué políticas adoptar para mitigarlos o reducir sus efectos.
Finalmente, se efectuará la pregunta sobre las condiciones de vida urbana y los
riesgos que se asumen al vivir en determinadas ciudades por sus características
intrínsecas.
En principio, la cuestión clásica de las relaciones entre ciudad y naturaleza es
abordada desde una perspectiva diferente según el tipo de observador. Así, para
los ecologistas y científicos de la naturaleza las urbes son localizaciones donde las
personas han transformado por completo los caracteres naturales originarios; don-
de grupos de nuevos habitantes cambian e introducen todo un conjunto de orga-
nismos vivos. Por su parte, para los ingenieros y planificadores, los ciudadanos
representan en buena medida la culminación de las habilidades humanas para
mantener una gran concentración de vida lejos de la energía básica, los lugares de
producción de agua, alimentos y recursos naturales necesarios para la sostenibili-
dad. Esta gran transformación dual de la naturaleza caracteriza la urbanización,
que en definitiva constituye una mudanza radical del lugar, y de los flujos naturales
de energía, agua, alimentos y materiales (Douglas, 1989). De este modo, los pro-
blemas ambientales de las ciudades son un relato de, y sobre, el clima, las aguas, el
suelo, los biomas, las formas naturales y la salud humana. Para organizar el debate,
se apunta, dichos problemas deben ser considerados en términos de sus relaciones
con: a) el emplazamiento urbano; b) la superficie y extensión de las ciudades; c) la
forma tridimensional de las urbes; d) el uso de los recursos y la transformación de las
materias primas; e) los cambios en la tecnología, utilización de combustibles, mate-
riales y productos químicos; f) las políticas de planeamiento, y g) la salud humana
(Douglas, 1989). Aplicando estas ideas, muchos ecologistas han descrito los centros
de las grandes metrópolis como desiertos florísticos, desfavorables para las plantas,
pero que soportan insectos, pájaros, mamíferos y vida microbiana dependiente de la
actividad de los seres humanos. Además, todavía en el corazón de la ciudad existen
plantas en las ventanas, tejados, cocinas, salitas e incluso baños. Por su función, estas
plantas constituyen los albergues potenciales para insectos y microbios (Douglas,
1989). Y todo esto, teniendo en cuenta que los espacios urbanos son grandes consu-
midores de energía y agua de la que no disponen, que se debe de transportar y alma-
cenar para que se mantenga sin problemas su dinamismo y crecimiento.
Una segunda aproximación sugerente al tema de la urbanización de la natura-

leza apunta a que las sociedades capitalistas mantienen un punto de vista contra-
dictorio sobre lo natural. Por una parte, la naturaleza es percibida de forma implí-
cita como buena, en posesión de un código innato moralmente superior que es
pervertido y subvertido a través de la civilización y la urbanización (Swyngedown
y Kaïka, 2000). La ciudad es el ejemplo de la moderna civilización capitalista, y es
frecuentemente señalada como un demonio y condenada como expresión negativa
de la sociedad moderna. Así, muchos planificadores urbanos y arquitectos del pa-
sado (Howard, Proudhon, Unwin o Geddes, entre otros) invocaron la noción ro-
mántica de pérdida de la naturaleza originaria y el significado de ciudad saludable
para combatir los problemas derivados de la densificación, degradación y contami-
nación urbanas (Swyngedown y Kaïka, 2000). Por otra parte, la naturaleza tam-
bién se califica de incivilizada que requiere un control externo y la delimitación de
fronteras para frenar la aceleración del progreso. De hecho, se han propuesto mo-
delos equilibrados de ciudad con el funcionalismo arquitectónico, se han reivindi-
cado urbes eficientes en el plano energético, que introducen cierta racionalización
de las dinámicas naturales, y se han diseñado miles de parques, canales fluviales y
jardines urbanos para domesticar la naturaleza, y ponerla al servicio de la ciudada-
nía. Esta ambivalencia que acabamos de constatar permite a la historia de las teo-
rías urbanas y ambientales mantener una actitud en buena medida contradictoria,
esquizofrénica, hacia la noción misma de naturaleza y ciudad (Swyngedown y
Kaïka, 2000). En un plano más práctico, se coincide en afirmar que los espacios
son el resultado de un proceso de continuo, y contestado, cambio socioecológico,
del cual se puede aprender a través de la transformación social y física de la natu-
raleza metabolizada por las dinámicas permanentes de artificialización del suelo.
Antes de adentrarnos en la enumeración de los problemas ambientales de la
ciudad, resulta interesante recordar que las profundas transformaciones que trae
consigo el hábitat urbano modifican las características climáticas de lugar donde se
emplazan. Se habla por lo tanto de la existencia de un clima urbano, que introduce
mudanzas en los parámetros térmicos y en el ciclo de circulación del agua. Así, se
ha constatado que la temperatura general en el área urbana es de 1 a 3 grados más
elevada que la del territorio no urbanizado circundante. Esto se explica sobre todo
por el hecho de que la energía producida por la combustión (centrales eléctricas,
calefacción, vehículos a motor, etc.) genera calor que se dispersa en la atmósfera
(Dematteis, 1993). La construcción en altura reduce la radiación solar en el suelo,
aunque el cemento de los edificios y la cobertura de las carreteras emiten calor que
irradian durante la noche manteniendo una elevada temperatura. De hecho, la
rugosidad del suelo debida a los edificios, la diferente insolación y la mayor tempe-
ratura respecto al espacio próximo modifican localmente las condiciones de circu-
lación atmosférica y presión con consecuencias en la distribución de emisiones
nocivas (Dematteis, 1993). Los autores se refieren a la existencia de una «isla de
calor» urbana, por contraposición a su entorno rural. La misma, como acabamos
de comentar, depende del elevado consumo energético asociado a las ciudades y
del uso de determinados materiales de construcción (piedra, hormigón, acero, la-
drillo), que conducen el calor tres veces más rápido que la superficie del campo
(suelo y tapiz vegetal), soltándolo después (Zárate, 1991).
FIGURA 37.—Cambios medios en el clima urbano con relación al ambiente rural circundante
FACTOR COMPARACIÓN CON EL ENTORNO RURAL
Velocidad del viento media anual 20-30 % menor

ráfaga máxima 10-20 % menor
calma 5-20 % mayor
Temperatura media anual 1-2ºC mayor
mínima 0,8-1,7ºC mayor
días de sol 2-6ºC mayor
mayor diferencia nocturna 11ºC mayor
Precipitación total 5-30 % mayor
Humedad relativa invierno 2 % menor
verano 8-10 % menor
Nubosidad cielo cubierto 5-10 % mayor
niebla, invierno 100 % mayor
niebla, verano 20-30 % mayor
Radiación global 2-10 %menor
U.V. invierno 15-30% menor
U.V. verano 5-30 % menor
insolación 5-15 % menor
Contaminación núcleos de partículas 10 veces más
mezclas gaseosas 5-25 veces máss
Fuente: Enrique y García, 1993.
Las precipitaciones son normalmente más intensas en la ciudad debido a las

mayores posibilidades de condensación que ofrecen las partículas existentes en el
aire. No obstante, los espacios urbanos se presentan como un ambiente de menor
humedad que el campo, porque la cobertera vegetal es reducida y la superficie
impermeable asegura una rápida escorrentía del agua. De hecho, esta situación
tiende a reducir la niebla en el centro de la ciudad (Dematteis, 1993). Además, las
urbes disponen siempre de sistemas de drenado que evacuan las aguas superficia-
les hacia el alcantarillado. Si a esto añadimos como se apuntó, que la ciudad cons-
tituye una fuente calórica de gran magnitud, los procesos de evaporación son su-
periores a los registrados en el resto del territorio (Zárate, 1991). En un aspecto tan
importante como el clima, se comprueba que las características de lo urbano intro-
ducen modificaciones de todo tipo, muchas de ellas auténticamente problemáticas
para el mundo actual (véase figura núm. 37).
Hace algunos años, desde el urbanismo francés se nos recordaba que los pro-
blemas del medio ambiente urbano se podían concretar en: escasez de espacios
naturales, o abundancia de especies animales y vegetales consideradas parásitas;
emisiones contaminantes y de residuos; degradación de los paisajes urbanos; ame-

nazas diversas sufridas por los ciudadanos. En esta relación también se incluían los
derivados de la gestión de los espacios naturales y antrópicos en la ciudad, de la
recogida y tratamiento de residuos de todas clases, de la organización de la movili-
dad y del conjunto de actividades que se generan en el espacio urbano (Larrue,
2000). Un relatorio muy amplio, pero que nos permite iniciar el acercamiento a los
impactos ambientales de la ciudad. De hecho, las urbes como lugar de concentra-
ción de actividades y población se convierten en los ámbitos donde mejor se apre-
cia la denominada sensibilidad ambiental, esto es, la preocupación de los ciudada-
nos por los problemas derivados de la degradación del medio. La misma, y así se
ha estudiado, se considera importante por cuanto amenaza a la salud de las perso-
nas, en primer lugar, y pone en riesgo su calidad de vida, en segundo término (Ti-
nas, 1990). Otro aspecto muy considerado en la actualidad es el de la progresiva
extensión de la degradación ambiental producida en los espacios urbanos hacia
otros ámbitos (periféricos, rurales, afectados por la lluvia ácida o el calentamiento
global, etc.). Así, los estudios realizados desde la economía ambiental utilizan el
esquema presión/estado/respuesta, analizando qué afecta al medio ambiente, cómo
lo afecta y que se hace para evitarlo o minimizarlo. Por su parte, los investigadores
que se integran en la economía ecológica se dedican a comprender la relación exis-
tente entre las sociedades y los ecosistemas, realizando análisis de la llamada huella
ecológica, metodología que mide la superficie biológicamente productiva que se
necesita para obtener recursos que se consumen, y reciclar los desechos que se
generan en las ciudades y los territorios (Caravaca, 2007).
Como se ha observado, las ciudades y metrópolis requieren cada vez mayor
cantidad de energía, agua, alimentos, materiales de construcción y minerales para
mantenerse y poder funcionar. Todo esto conlleva la explotación de amplio alcan-
ce del medio ambiente y, en consecuencia, una gran variedad de impactos que afec-
tan a la calidad de vida en particular y al entorno urbano en general. Así, la polu-
ción del aire y del agua, la producción y gestión de basuras, la multitud y el ruido
se convierten en problemas que aprisionan a los ciudadanos (Zárate, 1991). Para
muchos autores, el problema más grave hoy en día es el de la contaminación del
espacio urbano por los humos, los residuos, los ruidos, y las aguas saladas y tóxi-
cas. Estas formas de contaminación generan efectos de creciente intensidad en el
medio, a medida que la expansión metropolitana alcanza dimensiones colosales
(Basté y Dezert, 1980). En concreto, la polución atmosférica es el resultado directo
de la concentración urbana. Las causas que la producen son múltiples, aunque se
puede apuntar el papel protagonista que alcanzan los automóviles, las calefaccio-
nes y los procesos industriales en su aumento. Sin duda, la contaminación del aire
se incrementa con una mayor presencia de fábricas, la combustión de fuel y los
escapes de los motores de los coches, por lo que las ciudades son los mayores focos
de contaminación atmosférica de todo el planeta (Zárate, 1991). Con relación a los
emisores de contaminación, se ha demostrado que el automóvil particular es más
dañino, muy por delante de la industria y la calefacción doméstica. En todo caso,
cabe recordar que las fábricas más contaminantes (refinerías de petróleo, cemen-
teras, químicas, siderúrgicas) están a menudo situadas en las aglomeraciones urba-
nas (Guglielmo, 1996). En las principales ciudades la polución se hace visible a
través de nieblas artificiales, constituidas por partículas de polvo y sustancias noci-

vas de diverso tipo en suspensión. Estas nieblas son más peligrosas en situaciones
anticiclónicas, que impiden que la lluvia o el viento arrastren la suciedad del aire.
Esta «campana de polvo», como se ha denominado, retrasa el enfriamiento noc-
turno, dificulta la subida de materias contaminantes hacia las capas altas de la at-
mósfera y, por lo tanto, su eliminación de la ciudad. Además, reduce la luz y la
llegada de radiaciones ultravioletas procedentes del Sol en las diferentes estaciones
del año (Zárate, 1991). A pesar de lo señalado, un aspecto donde coinciden los
investigadores consiste en que los niveles de contaminación atmosférica en las ciu-
dades se han ido controlando en los últimos decenios. Por una parte, una serie de
medidas y acuerdos internacionales han reducido con carácter general las emisio-
nes de la industria. Por otra, se han mejorado los sistemas de combustión de las
calefacciones y vehículos a motor, con lo cual se asiste a un avance progresivo a la
hora de disminuir la contaminación generada. No obstante, el camino a recorrer es
largo y el establecimiento de observatorios de la polución del aire en todas las ciu-
dades ayuda mucho en esta dirección.
Un segundo gran problema ambiental de las ciudades es la contaminación de
las aguas y la alteración del ciclo hidrológico (véase figura núm. 38). La primera es
tan importante como la polución atmosférica y modifica intensamente la com-
posición de los ríos que atraviesan los espacios urbanizados. De hecho, la concen-
tración de edificios y de personas determina una contaminación orgánica y bacte-
riológica, que solo puede ser en parte reabsorbida por el medio acuático. Estamos
ante el resultado de la utilización variada y masiva de hidrocarburos, aceites indus-
triales de los garajes, y sobre todo de detergentes y otros productos químicos. Es-
tos últimos con el agravante de disminuir fuertemente la capacidad de reoxigena-
ción de las aguas fluviales (Bastié y Dezert, 1980). Por regla general, esta contami-
nación ha eliminado total o parcialmente la fauna de los ríos y alterado la flora del
ámbito acuático. Algunos ríos o canales de la ciudad se han convertido en cloacas,
muestran una alteración de sus colores originarios, emiten fuertes olores y es peli-
groso ingerir una mínima cantidad de sus aguas. En otros casos, la contaminación
no es tan visible, aún cuando los vertidos urbanos generan impactos notables en las
aguas. Junto a estos problemas, y como ya se apuntó, las necesidades de abasteci-
miento y los problemas derivados de las aguas residuales convierten a las ciudades
en el principal agente de modificación del ciclo hidrológico natural. En todas par-
tes, las aglomeraciones urbanas han provocado el descenso de los mantos acuíferos
y han forzado la búsqueda de suministros hídricos en lugares cada vez más alejados
(Zárate, 1991). Por otra parte, se ha comentado que el pavimento de plazas y calles
favorece la rápida evaporación y la canalización de las aguas restantes hacia la red
de alcantarillas. La ciudad afecta a los canales de corrientes y a las llanuras de inun-
dación al favorecer la circulación del agua a gran velocidad (Zárate, 1991). No se
puede olvidar que en un gran número de núcleos urbanos el recorrido de los ríos
y arroyos ha sido completamente modificado mediante la construcción de canales,
el soterramiento y la transferencia de aguas de una cuenca hidrográfica a otra. Sin
embargo, todas estas alteraciones muy características del urbanismo del siglo XX y
los efectos de la contaminación del agua también empiezan también a ser corregi-
dos y minimizados por un volumen creciente de proyectos de contenido ambien-
FIGURA 38.—Ciclo hidrológico y contaminación del agua en la ciudad
Fuente: Greene y Pick, 2006.
tal, que procuran una relación sostenible entre la ciudad y el sistema hidrológico
natural que la atraviesa.
Junto a la polución del aire y del agua, el tercer gran problema ambiental urba-
no se refiere a la producción de una elevada cantidad de basuras y residuos sólidos.
Los desperdicios de este tipo proceden de recursos no renovables como materiales
de derribo, desechos industriales y generados en las viviendas, que se caracterizan
por manchar el entorno y por la necesidad que tienen de ser evacuados. El primer
gran problema lo plantean las basuras domésticas, debido a su volumen total. Así,
en las ciudades de los países más desarrollados, las basuras son transportadas por
camiones acondicionados para este fin a vertederos, donde se queman, se cubren
con capas de tierra o vegetación, o se someten a diferentes tratamientos de recicla-
je y recuperación. De hecho, estas instalaciones requieren estructuras complejas y
costosas bastante extensas, y necesitadas de un tratamiento permanente (Zárate,
1991). Por lo que corresponde a los países del Sur, muchos de los desechos consi-
derados como inservibles en las sociedades desarrolladas son sometidos a procesos
de recuperación espontánea por una numerosa población marginal y reutilizados
a través de sectores de economía informal (Zárate, 1991). A lo largo del mundo, el
espacio de las ciudades suele mostrar numerosos puntos de acumulación de dese-
chos, al tiempo que también son visibles contenedores, transportes de los residuos
y amplios vertederos de localización más o menos periférica, que conjuntamente
sirven para recordarnos que los ámbitos urbanos constituyen un lugar de produc-
ción continua de basuras, que necesitan ser tratadas de inmediato. Relacionado

con todo esto, en las ciudad son significativos los problemas derivados de la con-
taminación de las aguas subterráneas por la acumulación de residuos sólidos dis-
puestos en contacto directo con mantos freáticos, sobre suelos geológicamente
desfavorables por su naturaleza permeable o por el desplazamiento de de corrien-
tes de agua por bombeo (Zárate, 1991). En otro orden de cosas, y para finalizar,
junto a la alteración tangible de la composición del aire, el agua y la tierra, los sec-
tores urbanizados son lugares de proliferación de ruidos, muchos de ellos intensos
y desagradables, que provocan la denominada contaminación acústica.
La gravedad y persistencia de los problemas ambientales urbanos que hemos
analizado desemboca en las ciudades de los cinco continentes en la adopción de
políticas activas tendentes a su corrección, así como a lograr el objetivo de la sos-
tenibilidad en espacios extraordinariamente densos y complejos. Por una parte, se
puede afirmar que la mayoría de las metrópolis de los países desarrollados se han
dotado de medios relativamente variados de vigilancia, medida e intervención con-
tra la contaminación. Este seguimiento y conjunto de acciones diseñadas para co-
rregir las emisiones a la atmósfera, los vertidos al agua y la producción incontrola-
da de basuras suelen obedecer al cumplimiento de acuerdos y protocolos interna-
cionales, y a leyes que cada país ha dictado para impedir niveles insoportables de
degradación en el medio urbano. Por su parte, en las ciudades del Sur y de los
emergentes las autoridades suelen rechazar ver su crecimiento económico afectado
por la lucha contra la contaminación. También son generalmente hostiles a toda
tentativa de imponer como obligatoria una ayuda sustancial para controlar los pro-
cesos de polución. De este modo, las metrópolis de Asia, Latinoamérica y África
están más contaminadas que las europeas o de América del Norte (Guglielmo,
1996). En los últimos tiempos, este contraste tiende a moderarse, ya que tanto el
desarrollo alcanzado en algunas naciones emergentes como la existencia de movi-
mientos sociales y ecologistas de protesta, junto a accidentes ambientales que han
producido una elevada mortalidad y morbilidad, se han traducido en la adopción
de medidas de gestión más eficaces para corregir la contaminación industrial y
gestionar de forma inmediata los graves problemas crónicos de generación de todo
tipo de basuras.
A partir de este panorama mundial resumido que hemos presentado, la políti-
ca ambiental urbana puede definirse en función de tres facetas básicas: una, referi-
da a la prevención, centrada en favorecer procesos fabriles más limpios, emisiones
de los automóviles y calefacciones menos contaminantes, y un volumen más redu-
cido y ordenado de basuras; otra, basada en el conjunto de acciones correcto-
ras, como incluir objetivos de disminución de la polución por sectores o de clasifi-
cación de los residuos sólidos; y una tercera, dirigida a la sensibilización y partici-
pación ciudadana en todo el proceso (Tinas, 1990). Además, una política ecológica
para la urbe supone la inclusión de criterios ambientales no solo en la planificación
territorial sino en la dimensión económica del funcionamiento de la ciudad. En la
actualidad, la misma debe reflejar una sensibilidad social hacia estos temas me-
diante el desarrollo de un nuevo modelo de organización, o al menos mediante la
adopción de unos criterios políticos que contemplan: a) una planificación regional
que evite las excesivas concentraciones urbanas que generan deterioros ambienta-
les; b) una política energética dirigida al ahorro y a la utilización de combustibles

más limpios; c) el desarrollo de una política de tráfico que regule las limitaciones
en los centros urbanos y evite los problemas derivados de la excesiva congestión;
d) la generalización del transporte público no contaminante; e) la utilización de
técnicas de depuración para aguas potables y residuales; f) el fomento de la recogi-
da selectiva de materiales procedentes de residuos; g) el ejercicio de una política
restrictiva de limitación de las actividades potencialmente ruidosas en los centros
urbanos; h) la extensión al máximo de superficies abiertas, que permitan el incre-
mento de la población vegetal, muy en especial en las zonas de borde; e i) la recu-
peración de los espacios interiores de la ciudad, fomentando el «esponjamiento»
con pequeñas islas verdes (Tinas, 1990). Como se puede deducir de todo lo co-
mentado, es evidente que la calidad de vida urbana es objetivamente peor que la
rural a causa de la nocividad asociada a la ciudad compacta y densa. Por eso, la
búsqueda de valores ambientales es siempre animada por consideraciones sobre la
insostenibilidad del desarrollo urbano, fundado sobre la ocupación intensiva del
territorio y también sobre el crecimiento periférico incontrolado (Sbordone, 2001).
Esta deficiente calidad de vida incide en la salud física y psíquica de los residentes
urbanos, y anima la necesidad de aspirar a un desarrollo sostenible. Un modelo de
desarrollo que así mismo incorpora las necesidades de: mejorar la estructura sanita-
ria de prevención y actuación rápida frente a los problemas; adaptar la forma urbana
a una menor emisión de contaminantes; racionalizar los parámetros de movilidad, y
utilizar racionalmente los recursos naturales y humanos (Sbordone, 2001).
Sin lugar a dudas, entre las políticas ambientales más generalizadas en épocas
recientes se encuentran las impulsadas en el ámbito local, mediante la aprobación
de Agendas 21 orientadas a la sostenibilidad, y las tendentes a favorecer la conso-
lidación de un sistema de zonas verdes y espacios saludables de recreación para las
poblaciones urbanas. Entre las primeras, se suele coincidir en la importancia que
ha tenido la aparición progresiva de acciones, llevadas a cabo por la colectividades
urbanas con el objetivo de crear los denominados servicios ambientales (Larrue,
2000). A esta escala, las políticas de desarrollo sostenible se traducen en la aplica-
ción del Capítulo 28 de la Declaración de Río 1992 sobre las Agendas Locales. De
este modo, las sociedades locales proponen un programa con objetivos que permi-
te ir hacia la sostenibilidad en el siglo XXI (Agenda 21). Siguiendo estos compromi-
sos, la colectividad adopta una estrategia que articula diferentes aspectos, en ámbi-
tos como la reducción de la polución, la mejora de la calidad de las aguas, el reci-
claje, la sensibilización ambiental, la ampliación de las zonas verdes urbanas o el
control de los ruidos, entre otros.
Por su parte, otro conjunto de medidas se encamina a proteger y poner en va-
lor el denominado «verde urbano». El mismo se compone de los escasos restos
conservados de la vegetación silvestre autóctona, las grandes zonas verdes minu-
ciosamente diseñadas e implantadas, las alineaciones de árboles que cruzan la ciu-
dad, los espacios abandonados y cubiertos por una flora espontánea competitiva,
etc. (Enrique, 1993). Los mismos deben ser objeto de una intervención continua y
eficaz, ya que la preservación y riqueza de de los espacios verdes contribuye tanto
a la sostenibilidad a medio plazo como a la calidad de vida de los ciudadanos en el
presente. Hoy en día, las zonas verdes urbanas juegan un importante papel am-
biental de las urbes. Los jardines y alineaciones de árboles ayudan a la termorregu-

lación del clima, disminuyen la fuerza del viento, amortiguan los ruidos, retienen
grandes cantidades de polvo en suspensión e incluso poseen un efectivo poder
bactericida. Estos efectos inciden directamente en el nivel de confort de la ciudad
y en consecuencia en la salud de los seres humanos (Enrique, 1993). Por lo tanto,
toma fuerza así la idea del verde urbano como red o sistema de lugares de recrea-
ción con diversa vocación funcional (paseos, equipamientos deportivos y lúdicos,
jardines botánicos, parques herbáceos, etc.), coordinados para ser disfrutados
como verde (Dematteis, 1993), y piezas esenciales en la planificación urbana y en
las políticas ambientales de las ciudades y metrópolis.
Como último gran argumento que hay que manejar en este apartado referido a
medio ambiente urbano, nos interesa plantear una exposición sintética sobre la
vulnerabilidad de la ciudad y la Geografía de los riesgos que se asocia a su existen-
cia en distintos contextos. Así, entre los caracteres de lo urbano se coincide en se-
ñalar que están comprendidos los riesgos derivados de las catástrofes naturales.
Las ciudades, por sus elevadas densidades de población y de capital físico (edifi-
cios, infraestructuras, vías, etc.), constituyen un ambiente de altísima vulnerabili-
dad. La misma se expresa en la gravedad que los movimientos sísmicos alcanzan
en medios urbanos. En segundo lugar, algunos episodios hidrogeológicos (aluvio-
nes, desprendimientos, etc.) adquieren especial gravedad, sobre todo en las metró-
polis de los países menos desarrollados, donde la urbanización ilegal se suele ins-
talar sobre vertientes inestables (Dematteis, 1993). De hecho, también se sostiene
que los riesgos ambientales de los lugares de trabajo y actividad constituyen un
problema mayor para las ciudades de las naciones pobres. Estos espacios pueden
incluir peligrosas concentraciones de productos químicos tóxicos y en polvo (re-
cordemos la catástrofe de Bhopal en la India el año 1984), inadecuadas ilumina-
ción, ventilación y espacio en muchos centros laborales (con los efectos desastro-
sos de incendios como los acontecidos en Asunción en un gran centro comercial
en 2004 o en Lima en áreas de mercado en diversas ocasiones), y falta de protec-
ción de los trabajadores frente a los accidentes, la maquinaria y los ruidos (con su
traducción en una mayor siniestralidad laboral). Junto a los ámbitos de produc-
ción, los riesgos son importantes en el entorno residencial, debido a la instalación
de edificios en lugares peligrosos (por ejemplo, barracas o autoconstrucción en
laderas inestables, cerca del curso de un río o en una montaña) (Pacione, 2005).
Finalmente, la proximidad de las basuras o de los residuos incide en un aumento
de enfermedades e intoxicaciones en los sectores urbanos pobres y de precariedad.
Como se ha apuntado, todavía en gran parte del mundo la calidad de vida y las
condiciones de seguridad urbanas son objetivamente peores que en el espacio ru-
ral a causa de la nocividad y los problemas específicos asociados al funcionamiento
de la ciudad compacta y densa.
En un magnífico estudio centrado en la vulnerabilidad de las ciudades, el geó-
grafo M. Pelling afirma que los peores problemas ambientales se producen en
áreas marginalizadas y de pobre o medio nivel de las ciudades de países del Sur
(Pelling, 2003). De hecho, los mismos se concentran en la franja urbano-rural de
asentamientos informales y en los barrios marginales (slums) del interior de la ciu-
dad menos desarrollada. En el estudio de los riesgos de acontecimientos ambien-
tales desastrosos, el autor establece una distinción analítica entre los azares natura-
les y la vulnerabilidad de las sociedades humanas. Respecto a los episodios am-
bientales, su clasificación responderá a los criterios de magnitud y frecuencia. Por
lo que concierne a la vulnerabilidad, la misma implica exposición a los riesgos,
resistencia a los mismos y la resilencia. La exposición tiene que ver con la localiza-
ción del ámbito urbano concreto y de sus entornos ambientales. La resistencia se
relaciona con el nivel de salud y de protección alcanzado, y la resilencia implica un
ajuste del hábitat de la ciudad y una preparación más o menos visible a los riesgos
y catástrofes que se puedan registrar (Pelling, 2003). Con este esquema, es posible
clasificar y prevenir a nivel general la vulnerabilidad de las áreas urbanas en muy
diferentes territorios. De hecho, el foco de las preocupaciones del autor se centra
en los asentamientos en terrenos periféricos o marginales de la urbe, donde el cre-
cimiento de la población se registra en lugares sin acceso a los servicios básicos, las
infraestructuras mínimas o la representación política formal. En estos sectores (y
así se analizan ejemplos de Guyana, la República Dominicana o Barbados), se in-
crementa el riesgo de exposición y el efecto de catástrofes mortíferas que ponen de
manifiesto la escasa preparación de las poblaciones urbanas a episodios destructi-
vos como terremotos, inundaciones, epidemias o incendios, con prevalencia en el
medio urbano (Pelling, 2003).
Si regresamos a los espacios metropolitanos del mundo desarrollado, un tema
que ha despertado una creciente atención en épocas recientes son los costes am-
bientales de la ciudad de baja densidad (Magrinyá y Herce, 2007). La misma im-
plica un enorme gasto energético en los procesos de construcción y urbanización,
como consecuencia del trabajo realizado sobre superficies amplias para disponer
de casas levantadas una a una. Así, se ha calculado que la energía consumida en
todo el proceso de construcción (sumada la edificación y acondicionamiento del
lugar) multiplica por seis a las viviendas en bloque (Magrinyá y Herce, 2007). En
consecuencia, la urbanización dispersa introduce otra variable a los problemas
ambientales del presente. Su expansión debe ser controlada, ya que implica tam-
bién importantes incrementos en el esfuerzo de movilidad a realizar, genera impac-
tos visuales y paisajísticos negativos por su extensión, y supone un cierto despilfa-
rro en los gastos domésticos de calefacción. De hecho, todo el espacio urbano su-
pone una degradación ecológica del lugar por donde se asienta, si bien los
problemas del mundo menos desarrollado destacan por su gravedad y por las ca-
tástrofes que los acompañan, mientras en las metrópolis de las sociedades opulen-
tas los principales impactos derivan de un crecimiento edificatorio excesivo y de-
vorador de áreas muy extensas, que a partir de ese momento son completamente
modificadas en sus caracteres originarios.
CAPÍTULO 4
Las áreas urbanas: formas, estructuras e imagen
La ciudad, la forma más evolucionada que el ser humano ha desarrollado para

vivir y el espacio donde tienen lugar las actividades económicas más complejas, ese
hábitat singular que ha ido extendiéndose por el mundo a través del proceso de
urbanización, es fundamentalmente un espacio construido. El análisis de sus ras-
gos y procesos principales ha ocupado hasta ahora las páginas del libro, pero con-
viene también reflexionar sobre la realidad física de la ciudad. Los geógrafos urba-
nos lo han venido haciendo en primer lugar a través de dos poderosas herramien-
tas de análisis que son la morfología y la estructura urbana. El plano, la trama
urbana y los usos del suelo han sido el objetivo principal de la morfología urbana.
Unas formas y usos que han creado en los espacios urbanos diferencias parciales
entre áreas centrales y periféricas, evidentemente cada una de ellas con unas fun-
ciones urbanas propias, y que dan lugar a la estructura urbana. La interpretación
subjetiva de la morfología y la estructura de las ciudades así como la promoción
urbana en un contexto global de competitividad entre ciudades también se han de
tener en cuenta en la actualidad. Estas temáticas son las que abordaremos en los
cinco epígrafes que conforman este capítulo.
4.1. MORFOLOGÍA Y ESTRUCTURA URBANAS
La morfología y la estructura urbana son dos aspectos de la ciudad que han

preocupado especialmente a los geógrafos urbanos y, de hecho, forman dos temá-
ticas fundamentales dentro de la Geografía Urbana. En numerosos estudios cen-
trados en la monografía de una o varias ciudades se aborda al detalle el análisis de
las morfologías y estructuras correspondientes. Igualmente, en cualquier obra teó-
rica de esta rama de la Geografía o manual de referencia como este, se describe y

explican ambos conceptos. Constituyen referentes especializados en las investiga-
ciones sobre las ciudades. Además, se trata de un lugar de encuentro multidiscipli-
nar, pues otras ciencias y ramas como la Sociología Urbana o el Urbanismo tam-
bién los utilizan.
A pesar de esta apreciación bibliográfica y analítica, en la cual muchos geó-
grafos se dedican al estudio de la morfología y la estructura urbana, bien general
bien en estudios de caso, no está tan claro qué es exactamente cada una de ellas.
De esta manera, encontramos ideas muy diferentes de lo qué son morfología y
estructura, confundiéndose conceptos y, muchas veces, lo que para algunos au-
tores forma parte de la morfología, para otros forma parte de la estructura.
Como conceptos epistemológicos que son, tampoco es extraña esta falta de
acuerdo en su definición, algo habitual en las ciencias humanas y sociales. El
punto en común lo da la idea de los geógrafos de querer analizar y comprender
la ciudad. Esta unidad supera las discrepancias en la definición de las herra-
mientas para lograrlo.
Por todo ello, no existe una sola definición de morfología o estructura urbana.
En la bibliografía española tenemos un diccionario que ha intentado ajustar al
máximo la complejidad y diversidad de ambos conceptos y lo ha hecho de forma
muy lograda. Por esta razón, vamos a seguir y desarrollar las definiciones que la
obra de Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois (2000) nos proporciona, comen-
zando por la de morfología urbana.
La morfología urbana es el estudio de las formas urbanas, que puede extender-
se a los procesos y agentes urbanos que han contribuido a modelarlas histórica-
mente (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Lynch (1985) se refería a la
forma de una ciudad como la disposición espacial de personas que hacen cosas; el
flujo espacial resultante de personas, bienes e información, y las características fí-
sicas que modifican el espacio de algún modo significativo respecto a esas accio-
nes. La realidad construida o modificada en una ciudad, sus formas, son el objeto
de análisis de la morfología urbana.
Unas formas que son el resultado de un proceso histórico tan largo como sea
el devenir de la ciudad que estudiemos y, por ello, en la morfología pueden con-
vivir arquitecturas y espacios urbanos contrastados, longevos y pertenecientes a
realidades muy complejas en ciudades cuyo nombre incluso ha ido cambiando a
lo largo de la historia como la actual Estambul, o bien puede ser de una unidad
constructiva única y de un momento dado cuando se trata de ciudades de nueva
planta, como la Brasilia de Costa y Niemeyer. No obstante, en cualquier ciudad
van a convivir, normalmente, herencias del pasado con formas contemporáneas.
Las primeras suelen dar la unidad histórica y patrimonial a esa ciudad, incluso su
imagen y su objetivo turístico, pero son las segundas (que también pueden con-
formar patrimonio e imagen, aunque de manera más excepcional) las que más
abundan. Los procesos de industrialización y urbanización han provocado que
en las ciudades las formas construidas sean porcentualmente muy recientes y que
la mayor parte de la superficie se corresponda a edificios, infraestructuras, servi-
cios y equipamientos de las últimas décadas. Así sucede en las ciudades españo-
las, incluso en las de un tamaño más reducido y con un centro histórico muy re-
levante como pueda ser Toledo, Ávila o Segovia. En nuestras urbes, las mayori-
tarias son las formas más recientes.
De la misma manera que son los procesos contemporáneos, la industrialización
y la urbanización global, los responsables de la mayor parte de la morfología urba-
na presente, también son los agentes urbanos contemporáneos los que han llevado
a cabo la construcción y configuración principal de nuestras ciudades. Evidente-
mente, los procesos históricos nos permiten encontrar la huella en las ciudades
actuales de agentes urbanos del pasado, desde la Iglesia a la Monarquía o desde
príncipes y nobles hasta comerciantes y el «Tercer Estado». Conventos, catedrales,
palacios, lonjas y edificios nobles son el resultado de estos agentes históricos. Pero
las formas urbanas actuales son, de manera principal, obra de agentes mucho más
contemporáneos: individuos (en barrios residenciales marginales, y, a veces, en el
diseño de lo contrario, es decir viviendas de lujo de las clases más privilegiadas),
empresas privadas y la administración pública. En las ciudades españoles, la atonía
de las formas impersonales que se extienden por doquier ha sido el resultado de la
legislación y/o permisividad pública unida al impulso marcado por el sector de la
construcción y el mercado inmobiliario.
En el caso de la morfología urbana, la disonancia principal que podemos hallar
en la Geografía Urbana es cómo realmente se han estudiado las formas, pues en
algunos casos se ha caído en un estudio paisajístico que no es strictu sensu lo que
realmente conlleva el análisis morfológico. Un análisis de formas exige una inter-
pretación de los elementos visuales, de la sustancia física de la ciudad (Zoido, De
la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Por esta razón, algunos geógrafos han optado
por una perspectiva paisajística que se interesa por estudiar las formas en sí mismas
y las escenas urbanas que configuran. Al hacerlo se ignora un elemento fundamen-
tal de la morfología urbana, que es la interpretación diacrónica de los procesos y
de los agentes que los han originado para centrarse en una interpretación estética
del resultado final. En la morfología urbana se deben analizar los procesos de ur-
banización de una ciudad a lo largo del tiempo.
Tres elementos básicos centran el análisis morfológico: el plano y la trama
urbana, la edificación, y los usos del suelo. Estos tres aspectos, que explicaremos
en los apartados siguientes de este capítulo, capitalizan el análisis de las formas
tridimensionales, sus representaciones planimétricas y el empleo del espacio
construido urbano. Son elementos que están cambiando continuamente como
resultado de la propia dinámica social interna de la urbe, pero a ritmos comple-
tamente distintos (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). Por esta razón,
el análisis diacrónico es fundamental en el estudio morfológico de la ciudad. El
plano de las ciudades debe ser analizado en períodos históricos amplios. Ha de
pasar el suficiente tiempo, a veces muchos siglos, para que varíe sustancialmente.
Incluso actuaciones coyunturales, como los Ensanches de algunas ciudades espa-
ñolas, en los planos se convierten en procesos longevos que han de ser analizados
con la pausa adecuada. Los cambios en las edificaciones de una ciudad son más
rápidos y ya hemos señalado que la mayor parte del espacio edificado de las urbes
es relativamente reciente, aún así para la realización de un cambio en el aparato
constructivo de una ciudad transcurre, como mínimo, el tiempo necesario para
poder llevar a cabo las obras. Por el contrario, con respecto a los usos del suelo,
los cambios suelen ser muy rápidos en períodos bastante cortos y a veces de for-
ma muy intensa.
Por otro lado, en las formas urbanas hay dos grandes condicionantes previos
que son el emplazamiento y la situación de la ciudad. El emplazamiento es el mar-
co topográfico concreto sobre el que la ciudad se halla. El propio nacimiento de las
ciudades suele estar vinculado a la elección de un emplazamiento físico determina-
do, por ejemplo, cuando se crea una ciudad fronteriza en un área elevada defensi-
va o cuando se crea una ciudad comercial al lado del río o del mar. Pero no siempre
ese emplazamiento original tiene porque determinar la realidad actual de la ciu-
dad. Los procesos históricos pueden provocar que el lugar primitivo se quede
obsoleto y que el crecimiento más contemporáneo se centre en otros espacios que
respondan a las necesidades actuales. Por ejemplo, muchas ciudades abandonaron
la parte elevada por el llano circundante. En cualquier caso, las características físi-
cas del terreno van a condicionar las formas resultantes de las ciudades, aunque
nunca con el mismo resultado en todas ellas. Ni tan siquiera en el aspecto más
negativo posible de esas formas de terreno, pongamos por caso lugares de gran
pendiente o áreas de riesgo natural, pues la presión humana puede hacer que sean
ocupados intensamente (así ocurre con los espacios degradados de muchas ciuda-
des de los países menos desarrollados). Ríos y fachadas marítimas, lugares de paso
y colinas, valles y montañas han sido así interpretados de maneras diferentes en las
ciudades.
La situación de una ciudad es también un referente básico para la morfología
resultante. Se trata de la ubicación de un núcleo urbano en relación con el espacio
geográfico que la rodea y del cual depende y organiza. Un espacio que la propia
funcionalidad de las ciudades puede acabar haciendo mundial para el caso de las
denominadas ciudades globales (Sassen, 2001), pero que habitualmente relaciona-
mos con el entorno próximo del núcleo urbano correspondiente: vías de comuni-
cación, espacios económicos y otros núcleos, además de los accidentes geográficos
relacionados con el emplazamiento.
Las formas urbanas son el resultado de la actuación de los diversos agentes de
la urbanización y, fundamentalmente, en las ciudades contemporáneas la mayoría
de ellas aparecen condicionadas por los elementos que intervienen en la cons-
trucción urbana. Nos referimos a la relación determinada por el mercado del
suelo, su oferta, la disponibilidad del mismo, y su demanda; así como del valor
resultante. Al mismo tiempo participan otros múltiples factores como el uso pre-
vio del suelo, el trazado de las vías de comunicación, el equipamiento urbano y,
de manera especial, la legislación urbanística vigente. En las ciudades del mundo
actual son, sin embargo, las condiciones económicas las que prevalecen, por lo
tanto, los intereses de los agentes privados de la urbanización los que determinan
la mayoría de las formas presentes de nuestras ciudades (sin olvidar la señalada
pervivencia de las formas históricas que surgieron bajo juegos urbanísticos dife-
rentes a los actuales).
Por esta razón, aunque las formas físicas de las áreas urbanas son evidentes
para cualquier observador, su análisis es mucho más complejo al tener que centrar-
se también en su morfogénesis. En cualquier ciudad podemos reconocer en primer
lugar los procesos de crecimiento urbano que ha tenido a lo largo de su historia y
las formas que resultaron de ellos. En segundo lugar, los procesos internos de
adaptación y reforma que han ido acompañando a la historia de ese núcleo urbano.
En tercer lugar, los individuos, empresas y organizaciones que han llevado a cabo
la creación y la modificación de las formas urbanas. En cuarto lugar, y finalmente,
también hallaremos las ideas, proyectos y planes que han intervenido en el creci-
miento y cambio de la ciudad (Whitehand, 2001). Las formas urbanas son un es-
pejo social y económico de la evolución de una ciudad. Muestran la huella del pa-
sado histórico y de las distintas fases de crecimiento y exteriorizan las condiciones
sociales, culturales, económicas y tecnológicas que han intervenido en su construc-
ción.
La complejidad del análisis aumenta en el sentido de que estos procesos his-
tóricos no son lineales, ni tienen el mismo significado ni trascendencia en la ciu-
dad actual. A largas épocas de calma se oponen períodos de fuertes cambios que
afectan a la morfología urbana. Además, es muy común que las nuevas formas
urbanas no respeten la tendencia marcada por las anteriores. Esto resulta lógico
pensando que los agentes son otros y los condicionantes económicos y sociales
también lo son. Un ejemplo claro puede ser la densidad y la altura de las formas
resultantes. En las ciudades es muy común que a fases de construcción de formas
de una menor densidad le sucedan otras de mayor intensidad de ocupación. Así
llegamos al presente, donde conviven modelos de formas laxas como la periurba-
nización de viviendas unifamiliares con otras de densidad elevada, como la cons-
trucción de nuevos rascacielos (tanto en núcleos de países avanzados como de los
menos avanzados). Muchas veces se utilizan nuevos rascacielos (véase figura
núm. 39) para dar salida a soluciones individuales sin tener demasiado en cuenta
la morfología histórica y la precisa composición en el paisaje urbano que resulta
(Busquets, 2004).
En cierto modo, todo lo que sucede en el interior de la población y las caracte-
rísticas del espacio donde se asienta debe ser objeto de atención para el correcto
estudio de las formas urbanas (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000).
La estructura urbana son los diferentes elementos de un núcleo urbano y su
periferia, formales y funcionales, entendidos sincrónicamente; sus propiedades,
sus relaciones y sus combinaciones. Se parte del principio de que estos componen-
tes se encuentran interrelacionados y forman parte de un todo (Zoido, De la Vega,
Morales, Mas y Lois, 2000). El análisis estructural considera a la ciudad como un
ente articulado y organizado en el que la estructura urbana implica necesariamen-
te la consideración de diferentes áreas urbanas, el centro, las periferias y otros es-
pacios urbanos caracterizados (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 20). No
obstante, algunos autores prefieren referirse a la estructura morfológica y a la es-
tructura funcional de manera separada.
Las formas urbanas son ahora consideradas de forma sincrónica, no diacróni-
ca, y ya no son el único objeto de estudio sino que se combinan con las funciones
que se realizan dentro de una ciudad. Por lo tanto, las formas urbanas se incluyen
dentro de la estructura y son claves para entender las interrelaciones que se de-
sarrollan dentro de la ciudad; pero han perdido aquí su papel único de estudio,
como sucede en la morfología urbana, y también la relevancia de su morfogénesis.
Ahora son consideradas dentro de un sistema que las engloba; analizar el funcio-
FIGURA 39.—Formas urbanas contrastadas, resultantes de procesos

y agentes urbanos distintos, en Madrid
Fuente: fotografía de L. A. Escudero, 2009.
namiento y las partes de este sistema es lo que va a preocupar a la aproximación

estructural del análisis urbano. La estructura urbana debe interpretarse evidente-
mente como el resultado de períodos históricos diferentes, al igual que las formas
urbanas, pero su análisis se hace en el presente y de forma conjunta se tienen en
cuenta los resultados de los procesos socioeconómicos que tuvieron lugar en la
ciudad.
Al considerar a la ciudad como un todo y sus relaciones, pero constituido por
áreas diferentes, que ya hemos caracterizado como centros y periferias y que abor-
daremos más adelante, la estructura urbana va a centrarse en esas partes individua-
lizadas de las ciudades. Por esta razón, el estudio de la estructura urbana se ocupa
de analizar los distintos barrios de la ciudad. El barrio se convierte en un elemento
importante en la estructura de la ciudad porque representa un espacio intermedio
entre esta y el individuo. Esta escala del espacio urbano permite al habitante apre-
hender parte de su entorno e integrarse en él, sentirse complementario de un área
conocida y vivida (Boira, 1992).
El estudio de la estructura urbana se va a encargar igualmente de las funciones
que tienen lugar en los barrios que se individualizan en una ciudad. Se analiza la
funcionalidad residencial, sus características, su densidad, sus rasgos sociales, su
grado de conservación, sus equipamientos e infraestructuras, su grado de desarro-
llo humano, etc.; pero también todas las otras funciones urbanas que se pudiesen
dar en su interior: la posible pervivencia de elementos agrarios, las instalaciones y

localización industrial, los servicios que posee tanto privados (personales o a em-
presas) como públicos (administración, sanidad, educación, seguridad, militar,
etc.) y destacando la función comercial y la de transporte, el turismo urbano (aun-
que un servicio más, por su fuerza económica y sus connotaciones singulares que
pueden determinar estructuras totalmente vinculantes a él, como sucede en mu-
chas pequeñas y medianas ciudades del Levante español, conviene individualizar-
lo), los rasgos culturales, la religión, el patrimonio histórico, la sociedad de la infor-
mación y todas aquellas funciones urbanas que pudieran estar presentes, en defi-
nitiva. De una manera sincrónica se analiza también el estado actual de todas esas
funciones, es decir, su relevancia, el grado de desarrollo, su prosperidad o abando-
no, su crecimiento o recesión, etc.
Por otra parte, forman sustancialmente la estructura los elementos que dan
cohesión al espacio urbano, tales como el viario principal, las infraestructuras, la
distribución de equipamientos y zonas verdes (Zoido et al., 2000). Benavides
(2009) nos indica que la estructura urbana está compuesta por sistemas según su
especialización: comunicaciones, espacios libres, equipamientos e infraestructuras
básicas y, en función del nivel de servicio, en sistemas generales (elementos de la
estructura general y orgánica) y sistemas locales (dotaciones de áreas urbanas o
sectores de planeamiento).
Ante esta diversidad de funciones y elementos, algunos autores han precisado
el análisis refiriéndose por un lado a la infraestructura y por otro a la superestruc-
tura (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000). La infraestructura sería el
conjunto de elementos que se consideran necesarios para la creación y funciona-
miento de los espacios urbanos. La superestructura se centraría en las manifesta-
ciones culturales, procesos políticos e imágenes de todo tipo que se generan en las
ciudades como resultado de la actuación de sus habitantes.
A pesar de esta complejidad, los científicos han buscado regularidades en las
estructuras urbanas y se han ido creando diversos modelos y teorías para intentar
analizarlas y explicarlas. Las primeras aproximaciones sistémicas al estudio de la
estructura interna de las ciudades fueron llevadas a cabo por sociólogos y antropó-
logos urbanos de la Escuela de Chicago en el primer tercio del siglo pasado (Zára-
te, 1991; Zoido et al., 2000). Estos autores consideraban la ciudad como un orga-
nismo vivo donde se establece una competencia entre los individuos por ocupar el
espacio. Según esta interpretación, en las urbes tienen lugar continuos procesos de
segregación espacial que se traducen en la organización de la ciudad. Así articula-
ron una teoría concéntrica de la estructura urbana (véase el modelo de Burguess
en la figura núm. 40) donde los usos del suelo y las áreas residenciales de diferente
categoría social se dispondrían en forma de anillos alrededor de un espacio central
en función de relaciones de competencia, dominio, invasión-sucesión y segrega-
ción. Esta disposición concéntrica sería el resultado de la capacidad económica
desigual de las distintas actividades y grupos sociales para hacer frente al precio de
suelo. Dicho precio disminuiría proporcionalmente desde el centro hacia la perife-
ria y daría lugar al final a una disposición en forma de anillos de las funciones y
áreas residenciales, ordenadas, estas últimas, de forma jerárquica según las rentas
de los habitantes.
FIGURA 40.—Teoría de las zonas concéntricas ecológico-sociales de Burgess
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Residential District
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Fuente: Leidenberger, 2000.
Por su ingenuidad geométrica, esta teoría inicial se intentó mejorar por otra
de carácter sectorial, en la cual los contrastes en los usos del suelo se dispon-
drían de forma sectorial a partir de la disposición de las vías principales. Se ba-
saba en planteamientos ecológicos semejantes a los utilizados en la teoría con-
céntrica, pero en vez de resultados circulares al ser ahora la cercanía a las vías
principales la que crea los procesos de diferenciación y segregación, el resultado
final sería sectorial.
A su vez, las duras críticas por la falta de universalidad del modelo inspiraron
una tercera teoría, la de los núcleos múltiples. En ella, los diferentes usos del suelo
se disponen alrededor de núcleos de crecimiento separados entre sí, surgiendo una
ciudad multinuclear. Habría áreas especializadas funcionalmente que ocuparían
emplazamientos concretos y, una vez más, la localización y funcionalidad vendría
determinada por la competencia ecológica entre grupos sociales y actividades eco-
nómicas.
Tras estos primeros intentos teóricos, fracasados todos ellos por la imposibili-
dad de aplicarlos de manera general a todas las ciudades, se han ido estableciendo
diferentes modelos donde se otorgaba el papel fundamental a algún elemento de
la estructura urbana. Teorías económicas intentan explicar así la estructura tenien-
do en cuenta el factor del valor y de los usos del suelo; o bien la distancia y el
nivel de rentas. Algunas de estas teorías explican la estructura urbana por el meca-
nismo de los precios e individuos; las funciones económicas se distribuirían según
sus necesidades específicas y siempre con el fin de obtener los máximos beneficios
económicos posibles. De este modo, al igual que en las teorías ecológicas, tendría-
mos al final una distribución jerárquica de las actividades urbanas y de las zonas
residenciales desde un centro hacia la periferia. Otros modelos se basan en ele-
mentos sociales teniendo en cuenta las rentas, el posicionamiento social, la organi-
zación familiar y/o la segregación étnica.
Bajo la influencia de la corriente de la Geografía cuantitativa se aplicó el análi-
sis matemático complejo para poder combinar estadísticas económicas y/o sociales
y formular así modelos de la estructura urbana. Como el resto de sus teorías, estos
modelos matemáticos cuantitativos fueron criticados y desmontados para volver a
aplicar nuevas aproximaciones de diferente tipo. Algunas concediendo una espe-
cial relevancia al poder de la administración o a las relaciones entre los agentes
sociales privados y públicos. Otras vuelven a volcar su mirada a la economía y, so-
bre todo, al papel del modo de producción capitalista como determinante de la
estructura urbana. La evolución teórica la podemos cerrar en el presente donde se
ha llegado a afirmar que el objeto mismo de la reflexión ya no parece ser tanto la
ciudad en sí —la llamada estructura urbana— sino más bien, la experiencia urbana
(Amendola, 2000).
Por lo tanto, han sido muy variados los intentos de establecer modelos sobre la
estructura urbana con carácter general. La condición sistémica y organizativa que
implica la definición de estructura, sus connotaciones evidentes de qué cierta lógi-
ca de funcionamiento debe articularla y por lo tanto puede ser descubierta por el
investigador, ha originado una amplia literatura científica sobre el tema. En ella, los
autores han ido desmontando las teorías anteriores y creando su propio modelo,
intentando encontrar las claves organizativas que rigen la estructura urbana. Pero
ninguno de estos modelos ha logrado alcanzar la verdad universal, ni siquiera el
último, el que niega cualquier tipo de orden lógico en la estructura de las ciudades,
porque analizadas individualmente la mayoría de ellas lo presenta claramente (a
veces, incluso en la forma geométrica que las primeras teorías de la Escuela de
Chicago indicaban).
Todas las propuestas presentan inconvenientes que han dado lugar a que siem-
pre tuvieran más éxito las críticas posteriores que el lograr alcanzar un estado de
unidad científica, de paradigma, aunque fuese efímero. El problema nace en que
muchas de estas teorías se refieren a tipos de ciudad concretos que se desarrollan
en un momento y un lugar determinados. Estos modelos pueden lograr explicar
magníficamente la estructura urbana de esas ciudades, incluso de un número am-
plio de núcleos urbanos, pero fracasan cuando se intentan generalizar a todas las
ciudades del mundo. Entonces, las excepciones empiezan a superar ampliamente
al número de urbes que cumplen la regla. Obviamente el anacronismo es otro
problema de muchas de estas teorías. Recordemos que el análisis de la estructura

urbana es sincrónico y por lo tanto muy difícil de extrapolar en el tiempo si los
condicionantes sociales y económicos varían mucho. Teorías que fueron relativa-
mente válidas en diferentes períodos del siglo pasado no responden, por lo tanto,
a las estructuras urbanas de las ciudades del nuevo milenio.
Otro problema principal de todas estas teorías sobre la estructura urbana es
que se basan en uno solo o, como mucho, unos pocos elementos claves y los prio-
rizan sobre los otros aspectos que también forman parte de la estructura urbana.
Algunas se han centrado en aspectos económicos y otras en sociales, pero la reali-
dad es mucho más compleja y la estructura urbana no viene determinada por un
factor rector sino por la combinación de múltiples factores. Es fácil encontrar re-
gularidades, pero se ha demostrado que es imposible hacer una única teoría válida
porque la relevancia de estos factores varía según los casos. Incluso, la explicación
de la estructura urbana en base al funcionamiento del modelo económico capita-
lista global no se podría realmente generalizar pues algunas funcionalidades como
la religiosa, fundamentales en algunas ciudades, u otras políticas, como la elección
de un núcleo secundario como una nueva capital administrativa o la creación de
uno nuevo, no responden siempre tan claramente a las reglas del mercado mun-
dial.
En todo caso, si tenemos en cuenta que el fallo de las teorías descritas es su
intento de universalidad perenne y su parcialidad teórica, sus ideas son muy váli-
das para comprender la estructura de las ciudades en la actualidad. La competen-
cia urbana entre individuos y funciones es un factor a tener muy en cuenta a la hora
de estudiar, por ejemplo, los barrios y las actividades de la mayoría de las ciudades.
Todavía determinadas funciones de prestigio buscan establecerse en los espacios
de privilegio de las ciudades, normalmente en sus áreas centrales y desplazan a
otras actividades que no pueden competir con ellas. Del mismo modo, los grupos
sociales consolidan en muchas ciudades espacios de identidad y pertenencia don-
de otros grupos tienen muy difícil el acceso, baste con recordar el creciente fenó-
meno de los barrios privados en las ciudades latinoamericanas. La segregación es-
pacial, por lo tanto, es una condición común en la estructura de las ciudades actua-
les.
Evidentemente, las áreas residenciales y las otras funciones urbanas no se dis-
ponen de una forma geométrica o sectorial en las ciudades siguiendo anillos alre-
dedor de un espacio central o a través de las vías de comunicación principales.
Pero si ignoramos el corsé geométrico, son muchos los núcleos urbanos que, de
una u otra forma, tienen una disposición zonal de su estructura urbana. Por ejem-
plo, el contraste que podemos encontrar entre el sur del área urbana de Madrid,
centrado hoy en un espacio residencial de clase baja y media-baja con barrios den-
sificados, restos de actividades industriales y, fundamentalmente, actividades ter-
ciarias comerciales (grandes superficies), de almacenaje y logísticas (parques em-
presariales), y el oeste de Madrid, donde el espacio residencial es de clase media o
media-alta con gran presencia de formas laxas (múltiples áreas residenciales unifa-
miliares), apenas presencia industrial y sí de un terciario centrado en el ocio (equi-
pamientos deportivos especializados como campos de golf o clubs de tenis, gran-
des superficies orientadas hacia el esparcimiento con cines y diversas áreas de re-
creo) y avanzado (parques tecnológicos, sector financiero, empresas relacionadas

con la sociedad de la información). Las diferencias zonales son por lo tanto fáciles
de percibir y se repiten en muchas ciudades, pero repetimos es la generalización lo
que falla (en el sur madrileño se han creado en las décadas pasadas varios centros
universitarios o complejos hospitalarios que rompen el estereotipo descrito).
Otras teorías más complejas todavía explican más regularidades en las estruc-
turas urbanas actuales. El valor y el uso del suelo marcan la estructura de muchas
ciudades, por supuesto. La distancia, sobre todo medida en términos de accesibi-
lidad y movilidad, y el nivel de rentas son también factores muy válidos para enten-
der cualquier estructura urbana. El posicionamiento social o la segregación étnica
no pueden ser tampoco ignorados, especialmente en ciudades como las de Estados
Unidos, por poner un conocido ejemplo. Las teorías matemáticas, aplicadas en
Sistemas de Información Geográfico también nos arrojan mucha luz sobre el fun-
cionamiento de la estructura urbana, aplicando indicadores económicos o sociales,
y comparando ambos la cartografía resultante a través de esta herramienta infor-
mática es del todo válida y explicativa (véase figura núm. 41). En un sentido bien
diferente, el análisis perceptivo y de la imagen urbana también debe ser tenido en
cuenta para entender las formas y funciones urbanas, por ejemplo a través de la
construcción de nuevos hitos arquitectónicos o la celebración de eventos. El inves-
tigador urbano debe combinar todos estos factores y podrá explicar las estructuras
urbanas y encontrar regularidades, pero tendrá problemas si aplica o prioriza algu-
na de estas teorías exclusivamente pues desde las otras se le podrá desmontar su
análisis.
D. Harvey y otros eminentes geógrafos actuales han actualizado las teorías
marxistas para entender como la lógica de la globalización y el capitalismo del
mercado mundial acaban marcando la estructura urbana de las ciudades. En sus
obras se nos detalla desde la influencia del mercado financiero e inmobiliario en el
proceso de urbanización actual hasta el análisis del proceso de deslocalización in-
dustrial a los países en vías de desarrollo o el boom urbano en los países emergen-
tes como China. Sin embargo, sus teorías, ya lo hemos señalado, no pueden expli-
car toda la complejidad de la estructura urbana. El funcionamiento del mercado
del capital, por ejemplo, puede decirnos porque hay barrios degradados en las
ciudades desarrolladas, pero no puede responder a cuáles son las consecuencias y
los cambios que la multiculturalidad de estos espacios origina en la estructura ur-
bana de estas ciudades.
En los últimos decenios se han producido numerosos cambios en la estructura
de las ciudades y espacios urbanos de todo el mundo, los cuales analizamos a lo
largo de este libro en otros apartados con mayor profundidad. Estos cambios ha-
cen muy complejo el análisis general de la estructura urbana porque son múltiples
los factores y agentes urbanos que intervienen.
Por lo tanto, morfología y estructura urbana, aún siendo conceptos fundamen-
tales en el análisis de la Geografía Urbana, carecen de una única definición o de
una única teoría explicativa que las identifiquen. La morfología puede ser confun-
dida con el estudio del paisaje urbano y la estructura identificada con un único
modelo explicativo que no contemple la realidad compleja de las ciudades actua-
les. Apuntadas aquí las claves epistemológicas de ambos conceptos, nos vamos a
FIGURA 41.—Empleo de la herramienta SIG para el análisis de la estructura urbana

del Área urbana de Madrid
NIVEL 4.
Ganancias de estructura urbana laxa por municipio
Fuente: Proyecto Crecimiento Urbano y

Sostenibilidad en la Comunidad de Madrid (2007)
Fuente: Gómez Delgado, 2011.
centrar ahora en la explicación de los elementos principales de la morfología y la

estructura urbanas: el plano, la trama urbana, los límites de las ciudades, los usos
del suelo y el análisis de las partes de la ciudad, sobre todo a través de la distinción
de las áreas centrales y periféricas.
4.2. EL PLANO Y LA TRAMA URBANA. LOS LÍMITES DIFUSOS DE LA CIUDAD
El plano de la ciudad es un elemento fundamental de la morfología y un instru-

mento de conocimiento, planificación y explicación de las ciudades (Dopazo et al.,
1995). El análisis del plano urbano es uno de los más antiguos de la Geografía
Urbana y ha tenido dos grandes componentes: la forma o trama del plano y sus
dinámicas históricas. Aunque las técnicas informáticas actuales permiten un análi-
sis planimétrico muy superior al de décadas pasadas y a pesar de que las corrientes
geográficas más cualitativas han introducido aspectos novedosos como el plano
mental o el estudio de los planos a través de la literatura, en realidad la tipología
básica del estudio de los planos urbanos se estableció en la mitad del siglo pasado
(Carter, 1987) y ha permanecido fijada en tres grandes clases de planos urbanos:

los rectangulares o en cuadrícula, los radioconcéntricos y los irregulares.
Los planos en cuadrícula o rectangulares se refieren a calles que se cortan en
ángulo recto, en una disposición ortogonal (Capel, 2002). En sentido más estricto
un plano en cuadrícula es totalmente regular en todos sus aspectos: el tamaño de
las manzanas, y la longitud y anchura de las calles. Como si de un tablero de ajedrez
o un damero se tratase (estas comparaciones por cierto se han hecho con este tipo de
planos y se habla, por ejemplo, de planos «en damero») tendríamos una disposición
más o menos extensa de cuadrículas perfectamente equivalentes sobre el plano de la
ciudad. Esta perfección y regularidad geométrica se rompe sin embargo la mayoría
de veces en la realidad bien por una planificación no estricta, bien por la disposición
topográfica del terreno o bien, más común, por el propio devenir del núcleo urbano.
Por todo ello, este tipo de planos normalmente presentan una disposición rectangu-
lar generalizada más que una auténtica cuadrícula simétrica.
Los planos rectangulares de disposición ortogonal han sido y son ampliamente
utilizados allá donde haya existido una planificación previa de la ciudad, es decir,
mayoritariamente en las ciudades de nueva planta. Su amplia difusión provoca
que, por ejemplo, en todo el continente americano, desde Nueva York a Buenos
Aires por indicar dos referentes claros, encontremos repetitivamente en sus ciuda-
des la disposición rectangular. Ya en las primeras ciudades planificadas en Grecia
y en la civilización romana se utilizó este tipo de plano en cuadrícula. En la Edad
Media, frente a la irregularidad general, en determinadas ciudades de nueva plan-
ta, como las bastidas, se siguió empleando. En la Edad Moderna este modelo rec-
tangular es el que extendieron los españoles en Iberoamérica o en algunos núcleos
nuevos en la península como Ferrol y su uso se siguió generalizando en la época
contemporánea, en nuestro país con los Ensanches. A día de hoy nuevas actuacio-
nes urbanas siguen recurriendo a la disposición rectangular de manera habitual.
Precisamente en el presente este tipo de plano presenta un problema de movi-
lidad pues los constantes cruces que genera retrasan la circulación tanto peatonal
como de vehículos. Se crea una complicación en el tráfico, dado que tanta intersec-
ción debe regularse mediante complejos sistemas de preferencia de la circulación
y la disposición de rotondas en las áreas de mayor confluencia. Aún así, el riesgo
derivado de la existencia de tantos cruces aumenta el número de accidentes de
tráfico y atropellos. Cuestión que ya Ildefonso Cerdà intentó solucionar en su pla-
no rectangular del Ensanche de Barcelona mediante los chaflanes de las fachadas,
los cuales permitían una mayor visibilidad y una anchura superior en los cruces.
De manera general, ante este problema circulatorio la medida que se ha utilizado
más es la apertura de grandes vías conectoras diagonales que atraviesan y fragmen-
tan el plano ortogonal abriendo arterias comunicativas. En otras ocasiones, como
sucede en muchas ciudades estadounidenses, se ha optado por modificar la regu-
laridad de la trama y ampliar la anchura de determinadas calles para que se con-
viertan en amplias avenidas donde el tráfico sea preferente. Estas avenidas comu-
nican las salidas de la ciudad con el centro urbano y también funcionan como ar-
terias reguladoras del tráfico. Un ejemplo claro es el plano rectangular del área de
Manhattan en Nueva York que, en las expresivas palabras de Muñoz (2004), pone
control dentro del caos de la Gran Manzana.
Los planos radioconcéntricos se caracterizan por estar configurados por cierto

número de calles que arrancan de un mismo centro y se prolongan en sentido ra-
dial, y que se ven sucesivamente cortados por una serie de vías circulares concén-
tricas, siendo común el centro de las radiales y las circulares (Carter, 1987). Se
formarían así anillos alrededor del centro pero, al igual que sucede con los planos
cuadriculares, la regularidad geométrica de la definición de este tipo de planos rara
vez se cumple en la realidad. De nuevo, la ejecución poco estricta de lo planificado,
la influencia de determinados agentes sociales, la topografía del terreno y el de-
sarrollo histórico de las ciudades provoca que la disposición radial perfecta pocas
veces se cumpla y lo mismo sucede con la simetría de los anillos. De esta forma
empleamos esta denominación para cualquier plano que posea un fuerte elemento
circular, que tenga un claro carácter nuclear y donde podamos identificar cierta
disposición radial de las vías, sobre todo de las principales.
Históricamente este plano es mucho menos común que el cuadricular, aunque
en España también podemos rastrear ejemplos en ciudades que se emplazaron en
espacios defensivos y que se dispusieron alrededor de un núcleo central como su-
cede en el centro histórico de Vitoria. Este modelo es más habitual en espacios
donde un área central, una plaza o un hito de referencia, creó una disposición ra-
dial o donde un nodo, una encrucijada de caminos, dio lugar a esta disposición. En
la actualidad fórmulas radioconcéntricas se emplean más para regular el tráfico de
espacios consolidados que para crear de nueva planta áreas urbanas. Por esta ra-
zón, es muy común en las ciudades españolas la apertura de nuevas vías de circun-
valación que en forma de anillos van creando arterias de regularización de tráfico
en las periferias de las ciudades. En las ciudades más consolidadas estas vías han
definido anillos que rodean claramente en el centro, como sucede en Madrid; en
otras, como en A Coruña, se ambiciona poder hacerlo.
En relación con esta última idea debemos tener en cuenta que el plano radiocon-
céntrico presenta ciertas ventajas en la movilidad urbana con respecto al damero.
La principal es la fácil accesibilidad hacia el centro (al menos sobre el plano, des-
pués la densidad del tráfico puede crear problemas de congestión, evidentes en
nuestras ciudades). Igualmente, las vías circulares permiten una más rápida comu-
nicación hacia las salidas de la ciudad y de los barrios periféricos entre sí, sobre
todo si se abren ejes de alta capacidad como hemos explicado para las ciudades
españolas. No obstante, este tipo de plano también presenta problemas tales como
el aumento de las distancias dado que, obviamente, la línea curva es más larga que
la recta. Además, al crearse manzanas que tienen que ajustarse a la geometría
circular, la dificultad e irregularidad para las edificaciones es mucho mayor que en
el plano ortogonal. En ciudades donde la propiedad del suelo y la parcelación
previa tengan suficiente poder esto da lugar a una excesiva fragmentación en el
plano de la ciudad y una trama urbana disonante.
Los planos irregulares son la tercera tipología de la clasificación clásica y se
trataría de un gran cajón de sastre donde incluir todos los planos urbanos que no
podamos identificar como más o menos rectangulares o más o menos radioconcén-
tricos y, por lo tanto, que presenten una forma azarosa sin regularidades fácilmen-
te identificables. Ni la dirección ni la anchura de las calles, ni el tamaño de las
manzanas ni la dirección de las vías principales permitirían encontrar puntos en
común. Por lo tanto, no ha habido ningún tipo de planificación regular, o bien se

ha corrompido totalmente, y tenemos un crecimiento espontáneo de la ciudad si-
guiendo el parcelario previo y la disposición libre que los ocupantes han realizado.
Esto ha dado lugar a un plano caótico. Las ciudades de origen musulmán son el
ejemplo más abundante y el que todavía podemos identificar hoy en urbes como
Toledo. Pero, de hecho, muchas ciudades medievales europeas fueron creadas en
este azar urbanístico y su irregularidad es perfectamente identificable en el presen-
te. En el continente asiático, por poner otro ejemplo, muchas ciudades también
consolidaron a lo largo de su historia este tipo de plano caótico; así sucede incluso
en ciudades globales como Tokio donde muchos de sus barrios tienen un plano
totalmente irregular.
Evidentemente con respecto a la cuestión de la movilidad, este tipo de plano
complica mucho la circulación tanto peatonal como de vehículos. Los peatones
deben tener un conocimiento previo de la ciudad para poder moverse rápidamen-
te y en libertad si no se ven atrapados por el laberinto de las calles, y es realmente
fácil perderse (en Toledo, por ejemplo, sus visitantes manejan con cierta desespe-
ración el plano de la ciudad como un volante de tráfico, intentando identificar las
calles dándole vueltas al plano como si estuvieran conduciendo un vehículo). Para
la circulación automovilística es evidente también la problemática generada en este
tipo de planos. Además, debemos tener en cuenta el origen medieval de muchos
de ellos, por lo tanto la anchura de las calles suele ser demasiado angosta para el
aforo normal de una ciudad en el presente. Por esta última razón, en las ciudades
con un plano irregular se han ido realizando operaciones urbanísticas que intentan
solucionar el problema circulatorio, por ejemplo mediante la apertura de nuevas
vías de circulación que tengan una disposición rectangular o radiconcéntrica, ade-
más de actuaciones de esponjamiento que amplíen la anchura en determinados
accesos clave de la ciudad.
K. Lynch (1985) realizó una tipología de las formas que podrían resultar de
estos tres tipos de planos y establecía lo que él denominó como catálogo de mode-
los de forma de asentamiento humano:
a) La estrella o asterisco.
b) Ciudades satélite.
c) Ciudades lineales.
d) Ciudad rectangular en parrilla.
e) La red axial barroca.
f) La tracería.
g) La ciudad volcada hacia el interior.
h) La ciudad en nido.
I) Ciudades futuras (subterráneas, flotantes, espaciales...).
Otro esquema tipológico clásico de los planos urbanos fue el realizado por J.
Tricart en 1954, combinando la forma y el carácter planificado o no de la ciudad
(Carter, 1987). De esta forma se partirían de dos grandes categorías: ciudades ho-
mogéneas (de estructura unificada) y ciudades heterogéneas (de estructura com-
pleja). Esta clasificación ya pretendía solucionar un problema que el intenso pro-
ceso de urbanización ha originado sobre la sencilla taxonomía que hemos descrito.

Es decir, el crecimiento desbordante de las ciudades hace que en realidad su plano
raramente sea estrictamente rectangular, radioconcéntrico o irregular sino que se
combinan áreas con formas diferentes y que, estas sí, se pueden ajustar en alguna
de las categorías clásicas. De forma estricta, el plano de casi todas las ciudades es
irregular aunque dentro de su interior podamos encontrar regularidades.
Así, ahora cabría matizar entre las ciudades homogéneas que son las que res-
ponderían a alguna de las tipologías anteriores y se podría distinguir entre las ciu-
dades planificadas, con un plano rectangular o radioconcéntrico, y las no planifi-
cadas, con un plano irregular; y las ciudades heterogéneas con formas complejas
que combinan varias tipologías de planos sencillas. Tricart nos hablaba en su clasi-
ficación clásica (Carter, 1987) de ciudades replanteadas, es decir que sobre su cas-
co urbano irregular han añadido un nuevo sector planificado; ciudades polinuclea-
res, formadas por elementos yuxtapuestos pero debidamente contrastados, como
es el caso de las de origen colonial, con sus barrios o recintos de origen europeo en
marcado contraste con los nativos; las ciudades en forma de red, con una serie de
nodos separados conectados entre sí por líneas de transporte; y ciudades globula-
res, concéntricas o radiales, donde sobre la irregularidad general predominan las
vías concéntricas o radiales. Y a partir de este estudio, la compleja realidad ha
provocado la ampliación continua de las tipologías existentes dado que las ciuda-
des, en cuanto tienen un peso demográfico e histórico lo suficientemente grande,
van combinando todas ellas en sus planos.
Toledo (véase figura núm. 42), ciudad que hemos citado y que no rebasa los
100.000 habitantes, es un ejemplo de la complejidad de cualquier urbe actual. A pe-
sar de que su centro histórico, de origen musulmán y medieval, sea claramente un
plano irregular sobre el mismo se ha actuado para la apertura de radios de conexión
con el centro y de una vía concéntrica, paralela a las murallas todavía conservadas de
la ciudad. Pero la ciudad toledana ha logrado rebasar este espacio inicial, fundamen-
talmente en los últimos 40 años, y respondería más al modelo de urbe heterogénea
que al de ciudad no planificada irregular. Aunque algunos arrabales cercanos al cen-
tro histórico siguen presentando una disposición irregular, inmediatamente en-
contramos en barrios periféricos planos rectangulares. Es más, la construcción de
un polígono industrial de descongestión de Madrid en la década de 1960 y, funda-
mentalmente, la reciente expansión del área residencial asociada (por cierto, ambos
con un plano rectangular) a una distancia de 8 kilómetros con respecto al casco ur-
bano consolidado podría incluir también a Toledo dentro de la categoría de ciudades
en forma de red, donde el área de Santa María de Benquerencia (que así se llama este
espacio) sería un nodo separado de la localidad pero conectado por las líneas de
transporte. El espacio diseminado en la periferia de la urbe, producto de la periurba-
nización, incluso nos podría hablar de una ciudad polinuclear, ya que es un elemento
yuxtapuesto claramente contrastado al resto del núcleo. En realidad, se trata de un
plano complejo, difícil de categorizar, como es habitual en las ciudades actuales.
Ante esta dificultad taxonómica, otros muchos autores prefieren priorizar la
otra gran componente en el estudio del plano, la del análisis historicista. De esta
forma, la historia del urbanismo acaba aplicándose para hacer eruditos estudios
sobre los planos urbanos. Normalmente, la comparación de los diferentes planos
FIGURA 42.—El plano heterogéneo de la ciudad de Toledo
Fuente: Sigpac, 2012.
que la historia ha permitido conservar con los contemporáneos, utilizando una

selección en fechas claves o una evolución por décadas por ejemplo, proporciona
las claves interpretativas. Cualquier variación que se produzca entre un plano y
otro, o la permanencia del mismo, se analiza de forma diacrónica para hablar de su
evolución y de todos los procesos históricos que han tenido lugar. En este tipo de
análisis, en las ciudades españolas una época clave es la de la planificación de los
Ensanches a finales del siglo pasado o la expansión de los barrios periféricos en las
décadas de 1960 y 1970, por poner dos ejemplos.
Actualmente, hay planteamientos que intentan superar el análisis historicista
más simple de las ciudades y que sostienen que son múltiples las variables y facto-
res que intervienen en los planos de hoy. Aplicando la herramienta informática del
Sistema de Información Geográfica los planos son analizados a conciencia en una
cartografía especializada y detallada que va estudiando estos factores y claves de
manera estadística y matemática: la orientación de las calles, la anchura de las vías,
el tamaño de las manzanas, su fragmentación, su superficie, su forma tratada desde
un punto de vista geométrico, etc. Estos indicadores son georreferenciados minu-
ciosamente en el plano de la ciudad y se combinan en análisis complejos de corre-
lación y de tipo factorial para poder comprender de manera muy pormenorizada y
científica los planos de la ciudad. Afortunadamente, en estos estudios no se ignora
totalmente la componente histórica y la cartografía del SIG se suele seguir acom-
pañando del análisis histórico y presente de la evolución urbanística de las urbes
para proporcionar notables estudios morfológicos.
En la morfología urbana otro aspecto fundamental es el de la trama urbana
que es la forma de relacionarse edificación y viario, el espacio público y el espacio
parcelado (Benavides, 2009). Se ha definido también como la forma en que se or-
denan y agrupan los edificios dentro de la ciudad (Zárate, 1991). Con esta última
definición se ha realizado otra clasificación clásica dentro de la morfología urbana
que nos habla de tramas urbanas con orden cerrado o con orden abierto.
En las tramas urbanas de orden cerrado las construcciones se alinean unas

junto a otras bien agrupándose y dejando tan solo pequeños patios interiores li-
bres, bien en grandes manzanas entorno a un gran patio central. En el primer caso
estaríamos ante tramas muy densas donde aparte de calles, plazas y algunas áreas
verdes no habría más espacios libres que patios interiores, si lo hubiese, y posibles
separaciones entre edificios, si no estuviesen totalmente pegados pared con pared.
Esta trama urbana cerrada es la común en los planos irregulares densamente ocu-
pados, como en los centros históricos de origen medieval cuyo proceso urbanístico
dio lugar a una fuerte compactación. En planos regulares también pueden ser ha-
bituales, por ejemplo en los barrios residenciales periféricos de las ciudades espa-
ñolas, donde siguiendo las vías (que pueden llegar a cortarse en ángulos rectos o
mostrar disposiciones concéntricas y radiales), los edificios se compactan. Las ca-
lles están formadas por construcciones continuas y seguidas donde son también
muy comunes los patios interiores, a veces de muy pequeño tamaño y popularmen-
te denominados patios de luces.
Sin embargo, en los planos donde predominan las formas regulares la trama
urbana cerrada más habitual es la de forma de manzana, de diferente tamaño en
función de la planificación urbana ejecutada, el parcelario, el precio del suelo, los
agentes inmobiliarios, etc. Estas manzanas se organizan alrededor de un patio cen-
tral que también puede ser de distinta superficie, pero siempre mucho más signifi-
cativo que el patio interior de un edificio al estar en este caso compartido por va-
rias edificaciones. Este patio puede ser cuadrado o rectangular, continuo o frag-
mentado y más o menos regular (Zárate, 1991). Un ejemplo magnífico de esa
variedad es el Ensanche barcelonés de Cerdà que ya hemos citado. En realidad, el
Ingeniero de Caminos pensó todas las manzanas perfectamente regulares con el
mismo tamaño, pero después la ocupación real de las mismas llevó muy frecuente-
mente a su fragmentación, ocupación parcial y sobredensificación. Hasta tal punto
que los pocos ejemplos que se conservaron con el tamaño diseñado por Cerdà y
ocupados por áreas verdes, tal y como él los pensó, están hoy perfectamente cata-
logados por su valor patrimonial.
Estas manzanas de las tramas urbanas compactas pueden a su vez ser cerradas,
cuando todos sus frentes están ocupados por edificios, o abiertas, cuando uno de
ellos está abierto en comunicación con el hueco central. Esta tipología en manzana
se ha utilizado en las ciudades españolas, por ejemplo, y mucho después de los
Ensanches, pero con resultados socialmente poco favorables, en alguno de los de-
nominados polígonos residenciales. Aún así, en los últimos años se han seguido
construyendo manzanas cerradas en edificios con mejores materiales y diseñadas
para una clase media, o media-alta, con amplios patios compartidos que han aca-
bado dando lugar a una notable vida comunitaria (véase figura núm. 43), aunque
de tipo cerrado, hacia el interior, frente al tradicional uso social de la calle en las
ciudades, con la cual en este tipo de trama la relación es inferior.
Las tramas urbanas de orden abierto presentan edificios dispuestos de forma
aislada con espacios libres. Esos edificios también pueden estar adosados, pero
siempre con una presencia clara de grandes áreas abiertas que distingan claramen-
te este espacio de una trama cerrada. Este modelo lo encontramos, sin embargo, en
estructuras urbanas muy distintas. Así, las tramas urbanas abiertas son las que se
FIGURA 43.—Patio central de una manzana cerrada en Palma de Mallorca
corresponden a muchas áreas de viviendas unifamiliares, exentas o adosadas. Ya

aparecían en las urbanizaciones más antiguas derivadas de las ideas de la ciudad
jardín, donde las casas disponen de un pequeño huerto jardín en espacios amplios
poco densificados (Capel, 2002). También en los poblados obreros que a inicios
del siglo XX pudieron seguir este modelo. Pero tratándose de edificaciones unifa-
miliares, esta trama es básicamente la derivada por la periurbanización (cuestión
ampliamente tratada en el libro en el primer capítulo). En las crecientes periferias
de las ciudades este entramado es el predominante.
Sin embargo, en construcciones formadas por torres de viviendas podemos
encontrar también tramas abiertas. Hablamos del denominado open-planning del
estilo funcionalista en la arquitectura, desarrollado tras la Primera Guerra Mundial
por arquitectos como Le Corbusier, Bauhaus y Gropius. Este estilo, rebosante de
optimismo y sencillez funcional, pensaba en bloques de viviendas aislados con
amplios espacios libres comunes, en una ciudad que se diseñaba para crecer verti-
cal y no horizontalmente, pero sin renunciar a los servicios comunitarios y áreas de
esparcimiento necesarios para una vida digna. Arquitectos como Le Corbusier
pensaron fórmulas realmente novedosas para crear estos espacios como levantar la
construcción sobre pilotes para ganar espacio libre en el bajo de la misma. Tam-
bién se diseñó la posibilidad de una planta intermedia donde sustituían las vivien-
das por áreas verdes y espacios comunes sociales, de ocio y comerciales; o, incluso,
en la azotea, ocupada ahora con esos espacios comunes, hasta piscinas y una pista
de atletismo. Pero este racionalismo arquitectónico acabó dando origen a las torres
de hormigón tan características de la mayoría de la construcción de viviendas en la

Europa de mediados del siglo XX y de los denominados polígonos residenciales de
nuestro país hasta fechas más avanzadas. Se trataba de una visión técnica utópica
inspirada en la grandiosa teoría de que unos edificios eficientes y uniformes que,
junto con la planificación urbana, conducirían a una sociedad bien organizada,
capaz de mantener una economía capitalista eficaz (Unwin, 1995). Sin embargo, en
la práctica, se acabó creando una monótona jungla de ladrillo y hormigón deshu-
manizada donde predomina la desmesurada concentración residencial en altura
sobre los espacios libres comunes y donde los servicios comunitarios muchas veces
jamás se llegaron a realizar. El paisaje de degradación es todavía desolador en mu-
chos barrios periféricos de las ciudades norteamericanas y, en el caso europeo, ha
obligado a costosas operaciones de reforma urbana sin que, ni muchos menos, el
problema de estos polígonos residenciales esté resuelto. Para ser justos, en la reali-
dad conflictiva de los banlieue parisinos o en los barrios españoles cuyo nombre
solo supo recoger el número de viviendas (sean seiscientas o mil) hay procesos so-
ciales mucho más complejos que van desde las corrientes inmigratorias globales
hasta el desempleo. En cualquier caso, parece que la trama urbana abierta de estas
torres de vivienda no ha ayudado y se siguen ejecutando planes costosos de recu-
peración urbana, por ejemplo, en todas las Coreas de las ciudades españolas (polí-
gonos residenciales altamente degradados que popularmente así fueron denomi-
nados por coincidir cronológicamente con este conflicto que marcó un punto álgi-
do de la Guerra Fría).
A través de lo explicado, de nuevo en la trama urbana, como en el plano, el
paso del tiempo y las características sociales, culturales y económicas de cada mo-
mento sobre un territorio concreto acabaron creando tipologías y, también, diná-
micas diferentes. De esta forma en la ciudad presente encontramos tramas de ori-
gen y características distintas. Algunas son claramente de formación histórica y
espontánea como las de los centros históricos de origen árabe o los medievales,
pero también tramas de momentos históricos posteriores como arrabales de dife-
rentes épocas. Algunas de estas tramas históricas han sido planificadas como las
derivadas de las ciudades de nueva planta que se han desarrollado a lo largo del
tiempo y que todavía conservamos en la actualidad. También lo son las actuaciones
de renovación urbana que, como los Ensanches en España, en determinados mo-
mentos dieron lugar a tramas nuevas planificadas, creándolas de nuevo o modifi-
cando totalmente las anteriores (Capel, 2002).
Un ejemplo clásico de modificación radical de una trama antigua para originar
una nueva claramente consolidada sucedió en París a mediados del siglo XIX y por
encargo del emperador Napoleón III. Entonces, el prefecto Haussmann elaboró
un plan que transformaba totalmente la trama urbana parisina para dar lugar a una
organización que se ajustaba a la lógica espacial de la nueva clase social dominante,
la burguesía. Con este objetivo, el plan sustituía la trama viaria medieval por un
conjunto de grandes ejes que tenían que enlazar las estaciones ferroviarias situadas
en torno a la ciudad, como puertas de acceso a la capital para los franceses de todas
las latitudes (Miralles-Guasch, 2002). Además, añadió la construcción de un eje
viario en forma de encrucijada que unía unos nuevos bulevares de circunvalación
surgidos en el espacio dejado por las antiguas murallas. El resultado final es la
original trama de París, con sus grandes bulevares que han sido repetidamente
copiado en otras muchas ciudades.
En las urbes contemporáneas seguimos teniendo procesos urbanísticos de-
sarrollados por diversos agentes que dan lugar a tramas distintas. Algunas siguen
siendo planificadas, bien públicamente, como en áreas residenciales de protección
oficial; bien privadamente, como las tramas de los espacios periurbanos. Otras
continúan siendo espontáneas, como actuaciones de reforma, renovación, rehabi-
litación y relleno que se hacen en el espacio construido o como sucede en muchos
barrios marginales de las ciudades de los países menos avanzados. Espacios de
pobreza estos últimos que a su vez pueden recibir una modificación que intente
regularizar la trama existente. En fin, la casuística acostumbra a ser realmente com-
plicada aunque es bastante común que las tramas urbanas denoten las condiciones
socioeconómicas de la población a la que se dirige, siendo un claro exponente de
la fragmentación social de las ciudades (Benavides, 2009).
Dentro de la trama urbana, las plazas y paseos se presentan como los espacios
de la ciudad dedicados al recreo y al ocio, al fomento de la relación entre los ciu-
dadanos, y al contacto con la naturaleza, muchas veces en dura competencia con el
uso masivo del automóvil privado (Quiñonero, 1996). Estos espacios públicos son
fundamentales para articular correctamente la trama urbana, y su ausencia, mala
gestión y conservación o falta de seguridad complica la situación en muchas áreas
residenciales de las ciudades del mundo. Igualmente, en múltiples sectores periur-
banos estos espacios se han privatizado o no se han construido. El rol de las plazas
puede ser asumido por áreas privadas como los centros comerciales o simplemen-
te no existir en la trama diseñada en estas áreas suburbanas. Para K. Lynch (1985)
la trama urbana era la densidad, el grano (el modo en que los diversos elementos
de un núcleo habitado se encuentran mezclados en el espacio) y el sistema de ac-
cesos; todos ellos, eran los principales elementos para juzgar el rendimiento de un
entorno habitado. La deficiencia de espacios públicos abiertos en esa trama sería
un claro síntoma de un hábitat deficiente.
Tanto en el plano como en la trama de las ciudades en la actualidad se plantea
un problema a la hora de establecer los límites (Roca, 2003). A lo largo de la histo-
ria, la clara diferencia entre el espacio urbano y rural ha sido fácilmente percibida
y los planos de las ciudades tenían unos límites claros. La trama urbana llegaba
hasta los arrabales de la ciudad y más allá, empezaba el campo. En muchas ciuda-
des, la presencia de murallas reforzaban todavía más esa separación y, aunque fue-
se común la existencia de áreas extramuros, también estas se diferenciaban clara-
mente del espacio rural. En la actualidad, núcleos de pequeño tamaño en los países
avanzados o que han permanecido estancados en su crecimiento en las últimas
décadas todavía tienen un contorno definido. En los países menos desarrollados
esta diferenciación permanece también muy claramente en áreas de poca urbani-
zación donde la ciudad, pequeña o grande, sigue siendo un polo concentrado y
claramente distinguible de su entorno rural.
Pero en la mayoría de las ciudades del mundo, en las desarrolladas y en muchas
de los países menos avanzados (como en las grandes megalópolis que identifican el
actual y espectacular proceso de urbanización en muchos de esos países, tal y como
se estudia en el capítulo dos del libro), el crecimiento ha desbordado esos límites
fijos. La mayoría de las ciudades son hoy espacios complejos, de límites indefinidos
y forma dispersa. Una ciudad sin límites que obliga a crear nuevos servicios e infra-
estructuras en un trama tan difusa que exige a sus habitantes largos desplazamien-
tos e importantes pérdidas de tiempo. Un modelo poco sostenible, además, que
conlleva un elevado consumo de energía y recursos de todo tipo. El plano de To-
kio, por ejemplo, no es útil proporcionarlo entero sino solo parcialmente (por eso
en los puntos de información ofrecen un plano parcial de unas cuantas manzanas,
como mucho de una de las zonas de la capital japonesa). Se trata de un área urbana
sin límites, una amalgama de tramas, que consume energía de manera despilfarra-
dora, al tratarse de una capital global desarrollada, hasta el punto de que ante la
falta coyuntural de un suministro derivada de un accidente se tiene que recortar el
consumo entre la población. Pero no son necesarios ejemplos tan elaborados, nor-
malmente en las ciudades españolas cuando un visitante solicita un plano hay dos
versiones: el de la ciudad tradicional, por decirlo así, el centro histórico y sus
barrios periféricos más cercanos; y el que intenta abarcarlo todo, planos tipo sába-
na inmanejables y que acaban cortando, de todos modos, tramas que continúan en
la realidad (por ejemplo, en las principales vías de comunicación y más allá del lí-
mite municipal de la ciudad central).
En la Edad Media y Moderna existía una noción muy clara de lo que era urba-
no y de sus límites simbólicamente enmarcados por la presencia de una muralla,
aunque existiesen una serie de arrabales que se situaban extramuros. La ciudad se
identificaba por hitos o puntos de referencia que destacaban en la trama urbana.
Lo mismo sucede en el presente, pero ahora es muy difícil acotar lo que puede
suponer el término de una ciudad porque los límites son difusos y se superponen
muchas realidades espaciales diferentes. Este ritmo rápido produce ciudad difusa,
ciudad red, compuesta de zonificaciones de formalidad y funcionalidad homogé-
neas con un gran consumo energético y de materiales. Creciendo cuantitativamen-
te, ese consumo solo acaba engordándose (Rullán, 2003).
Estos límites difusos, como ya indicamos, también dificultan la movilidad en
estas amplias áreas urbana. El funcionamiento de un sistema cada vez más comple-
jo y extenso, requiere mayores índices de movilidad; las distancias crecen, los espa-
cios se hacen más especializados (resultado de la zonificación que hemos citado) y
muchos desplazamientos antes irrelevantes, como los que se hacían a pie a com-
prar alimentos en las tiendas de la barriada o llevar los niños al colegio, ahora ne-
cesitan medios mecánicos progresivamente sofisticados para poder realizarse (Ló-
pez de Lucio, 1993). Son cuestiones ampliamente analizadas en el libro y que están
dando lugar a nuevos modelos de poblamiento urbano (con sus neologismos co-
rrespondientes). Es el caso por ejemplo de las edge cities (Garreau, 1991) o ciuda-
des de margen, que ya constituyen una nueva realidad urbana en Estados Unidos
y Canadá y empiezan a aparecer, o al menos modelos similares, en Europa. La edge
city sería una concentración de actividades económicas y áreas de ocio fuera de la
ciudad tradicional (tanto de su centro como de su primera periferia) creando un
nuevo espacio urbano suburbial o en medio de una comunidad semirrural. Ga-
rreau (1991) establece una serie de condicionantes para este nuevo tipo de ciudad
difusa: debe tener más de 465.000 m² de espacio de oficinas; entre 20.000 y 50.000
empleados en las mismas y ha de haber más trabajadores que residentes; más de
FIGURA 44.—Sun City (Arizona), un zoomburb
Fuente: Google Maps, 2001.
56.000 m² de espacios comerciales; tiene que ser percibida como un lugar y no

puede poseer más de 30 años.
Y esta difusión de la ciudad continúa. También en el ámbito urbano norteame-
ricano se ha acuñado el término zoomburb (véase figura núm. 44) para una pobla-
ción suburbana en rápida expansión que se encuentra en la periferia de otra ya
preexistente (Hayden, 2006).
4.3. LOS USOS DEL SUELO
La zonificación de la ciudad difusa y su consumo energético y de materiales

diversos, así como la aparición de nuevas áreas especializadas en determinados
usos, como las edge cities ya nos han introducido en otros de los componentes
esenciales de la morfología urbana y que ahora detallaremos: los usos del suelo.
Hoy la ciudad se configura como un espacio diferenciado en grandes áreas con
usos del suelo predominantes que forman un verdadero puzle (Zárate, 1991). Tu-
luá es una ciudad colombiana de 600.00 habitantes donde, a través de un Sistema
de Información Geográfico, se ha cartografiado ese mosaico urbano con una tipo-
logía que diferencia el uso residencial, el comercial, el de servicios, el equipamien-
to colectivo, el de servicios urbanos básicos, el industrial y las zonas verdes (véase
figura núm. 45).
Inmediatamente, a la hora de estudiar los usos del suelo de una ciudad aparece
una vez más una dificultad epistemológica, la de saber cuáles son los usos urbanos,
y una pregunta, ¿hay una calificación única, válida y universal para establecerlos? La
FIGURA 45.—Usos del suelo de la ciudad colombiana de Tuluá
Fuente: Municipio de Tuluá (2011): www.tulua.gov.co.
respuesta es no, y los usos han sido fragmentados por diferentes autores con tipolo-
gías bien distintas. No obstante, el elemento esencial y común es analizar la morfolo-
gía urbana y la zonificación de usos que claramente aparece en todas las ciudades.
Los usos del suelo están en función de las actividades de la ciudad, principal-
mente las económicas y las residenciales; pero también las de transporte, ocio y
recreación. Igualmente, se relacionan con los equipamientos y servicios. Desde el
punto de vista geográfico, interesa analizar los diferentes usos de suelo dentro de
las áreas urbanas. En las ciudades suele haber una distinción clara o zonificación
de los usos del suelo dentro de sus diversos sectores. No obstante, esta zonificación
no suele ser completa porque puede haber usos mixtos en un mismo espacio.
La diferenciación de los usos de suelo responde a las circunstancias en que las
áreas urbanas se formaron. A veces, el contexto histórico dio lugar a procesos de
segregación extrema, por ejemplo con áreas residenciales totalmente distintas según
la capa social o con sectores urbanos exclusivamente dedicados a una función como
la religiosa, la comercial o la militar, etc. Sin embargo, en otros períodos predomina-
ba la convivencia de usos, por ejemplo coexistiendo huertos agrarios, comercios,
pequeñas artesanías y la función residencial en el mismo sector. En cualquier caso,
las grandes transformaciones de ocupación y usos del suelo han tenido lugar en los
últimos años. En las ciudades españoles, por ejemplo, se ha observado una intensi-
dad de ocupación y de nuevos usos de suelo en un breve período de tiempo entre el

inicio del actual siglo (Observatorio de la Sostenibilidad en España, 2006) y hasta el
freno involuntario que ha supuesto la crisis iniciada en 2008.
Por otro lado, como decíamos, por muy zonificada que esté un área en concre-
to es difícil que, estrictamente, no encontremos algún otro uso aparte del principal.
Podemos pensar en un complejo industrial cerrado, del tipo una gran fábrica, pero
no es raro que en ella hallemos alguna otra utilización, no industrial, desde vivien-
das para los trabajadores a áreas de esparcimiento como equipamientos deporti-
vos. Además, el emplazamiento de la ciudad y su situación pueden trastocar la
zonificación y lo mismo cualquier elemento fronterizo como vías de comunicación
o cursos fluviales o, a veces, puramente simbólico o de cambio de uso. Así, por
ejemplo, espacios residenciales se convierten en áreas culturales, espacios de ocio,
vías comerciales, etc. en algunas de sus calles o plazas. Por supuesto, también po-
demos encontrar cambios de usos coyunturales por grandes eventos, festividades
o, simplemente, el rodaje de una película de cine, pero tampoco conviene compli-
car demasiado esta disquisición. Teniendo en cuenta que la zonificación nunca es
extrema, entenderemos los usos del suelo como la función principal, predominan-
te y habitual de un área urbana determinada.
La distribución de los usos del suelo ha sido empleada para entender los sistemas
y las redes urbanas, pues tanto las actividades económicas como las públicas y las
residenciales ejercen funciones que indican interrelación y gradaciones dentro de la
ciudad, pero también con núcleos circundantes. La localización de los usos indus-
triales en las ciudades de los países menos avanzados, por ejemplo, no se puede en-
tender sin el proceso de deslocalización que el proceso globalizador ha originado y
el resultado local, tan intenso y transformador en urbes como las chinas, india, bra-
sileñas, etc., se relaciona con el traslado y cierre de actividades productivas similares
en las ciudades occidentales, así como con una compleja red de mercado, transporte
y comercio mundial (Arrighi, 2005). Además, los usos del suelo se han utilizado para
establecer jerarquías urbanas, junto a otros indicadores como la población. Así, la
existencia en una ciudad de campus universitarios, plazas financieras, nodos de
transporte de primer rango, espacios culturales notables y otros muchos usos par-
ticulares han servido para definir la jerarquía urbana europea (Juaristi, 1995).
Como hemos señalado, no hay una única tipología de usos de suelo. De forma
didáctica nosotros vamos a diferenciar entre usos económicos, residenciales, cultu-
rales y ocio y, finalmente, de equipamientos públicos. Entre los usos económicos
incluiremos los agrícolas y ganaderos, los industriales y los terciarios. A su vez, los
usos de servicios los debemos desagregar en profundidad por el intenso proceso
de terciarización urbana que estudiábamos en el capítulo tercero del libro. Nos
referiremos a usos comerciales, de transporte, educación, sanidad, servicios perso-
nales, servicios empresariales, financieros y turísticos. Incluimos dos usos más de-
dicados a la cultura, al ocio y entretenimiento y acabaremos con los usos de equi-
pamientos públicos, principalmente zonas verdes y usos administrativos. Somos
conscientes de las contradicciones que fácilmente se pueden encontrar en esta ti-
pología (un uso como el educativo es también en muchas ciudades en realidad un
servicio público) y no pretendemos crear una clasificación única de los usos del
suelo de la ciudad porque, además, la interpretación, las características y significa-
dos de estos usos varían enormemente entre los núcleos urbanos (una autopista
puede ser una vía rápida de circulación en Madrid, pero un área de mercado y
comercio en Lagos, Nigeria) y dentro de la misma ciudad (siendo el mismo uso
comercial está claro que son espacios diferentes un centro comercial, una lonja, un
área destinada a un mercadillo popular o una plaza de abastos). Utilizamos, por lo
tanto, esta clasificación para poder adentrarnos en la identidad y rasgos más bási-
cos de los usos principales de la ciudad.
Comenzaremos por el uso que ocupa la mayor parte del suelo en casi todas las
ciudades que es el residencial. En principio, la función más esencial de una urbe es
servir de hábitat para su población, y por mucho que haya evolucionado, una ciu-
dad no deja de ser una forma de poblamiento. Si su evolución y complejidad han
podido desplazar las viviendas a una periferia cada vez más lejana esto no es obs-
táculo para que en el área urbana, en la ciudad difusa, siga siendo el residencial el
uso que finalmente predomine en el plano. Tanto en el núcleo tradicional como en
la periferia la mayor parte de la superficie de las ciudades se dedica por lo tanto a
vivienda (Molini y Salgado, 2010). Este predominio del uso residencial hace que se
haya partido de la función vivienda y su dinámica social para elaborar alguna de las
teorías de estructura urbana ya apuntadas (fundamentalmente manejando el con-
cepto de la segregación social). Lo cierto es que en casi todas las ciudades podemos
encontrar fenómenos de segregación social, normalmente derivados de la renta
pero también con en función de variables étnicas, culturales o religiosas en deter-
minados núcleos. Las formas resultantes, los agentes que han dado lugar a estos
espacios residenciales y su localización, que son los aspectos que ahora nos intere-
sa destacar pues son los que aborda la morfología urbana (orientándose la estruc-
tura a combinar estas formas con las funciones y, sobre todo, al análisis de los ba-
rrios residenciales de una urbe) dependen realmente del grupo social que se ha
consolidado en ese espacio. Por esta razón, nos referiremos, brevemente, a los di-
ferentes usos urbanos residenciales partiendo de cuál es el grupo social dominante.
Los grupos sociales con mayores niveles de renta dan lugar a unas formas par-
ticulares en sus usos residenciales. En la ciudad tradicional, herencia de procesos
históricos, encontramos espacios reservados para estas clases privilegiadas. En los
centros históricos de la ciudad todavía pueden pervivir determinadas calles o sec-
tores donde bajo un hábitat de poca densidad y construcciones nobles, incluso
palaciegas, este uso residencial de clase alta. Sucede incluso en cascos antiguos hoy
totalmente centrados en la función del turismo como Venecia; de hecho parte de
sus palacios siguen siendo la vivienda de aquellos que los han heredado o, más
común, de aquellos que se lo puedan permitir. Pero en estos centros históricos, y
producto de su valor patrimonial y simbólico, encontramos otro uso residencial
que da lugar a formas particulares y también asociado a individuos de alta renta o
de renta media-alta en este caso, nos referimos a la denominada gentrificación
(Sargatal, 2000). Se trata normalmente de parejas jóvenes con un reducido número
de hijos o sin hijos o individuos que viven solos, pertenecientes a profesiones libe-
rales o a actividades relacionadas con la cultura, así como funcionarios de mayor
nivel, los que se han trasladado a los centros históricos en fecha reciente. Este pro-
ceso tiene lugar en cascos antiguos, pero que a su vez hayan logrado conservar o
adquirir de nuevo funciones representativas y simbólicas como actuar de áreas de
ocio, centros culturales, lugares de artistas o similares. Uniéndose lo simbólico con

lo postmoderno, si se nos permite el término, ha nacido una demanda de residen-
tes que ha sido atendida por los agentes inmobiliarios privados mediante la reha-
bilitación o renovación de edificios del centro histórico. Se trata casi siempre de ac-
ciones de acupuntura urbana donde se recurre al fachadismo para conservar el aura
patrimonial que estos nuevos residentes demandan. Sin embargo, el interior de las
viviendas está completamente ajustado a las necesidades urbanitas más sibaritas y
modernas: dúplex y lofts amplios, conexiones de banda ancha, domótica, etc.
El resto de los usos residenciales de los centros históricos conocen otros proce-
sos menos favorables y de forma general están bastante degradados. Muchos están
ocupados por una población envejecida que no puede mantener ni conservar cons-
trucciones que se van quedando obsoletas (Escudero, 2006). El paso siguiente es
que estos edificios se abandonen totalmente y entonces tenemos usos no residencia-
les en realidad, áreas de abandono. En este hábitat degradado, algunas ciudades con
una población inmigrante creciente han atraído a estos espacios, por su alquiler o
precio barato, a esta población apareciendo fenómenos multiculturales muy intere-
santes, es cierto, pero básicamente degradación y no pocos problemas sociales.
Volviendo a los usos residenciales de las clases de mayor renta, también dentro
de la ciudad tradicional en los centros urbanos podemos encontrar áreas de mayor
nivel constructivo y equipamiento. Las formas pueden ser muy distintas, con áreas
de viviendas unifamiliares insertadas en esta ciudad consolidada, como la mayoría
de las realmente mal llamadas ciudades jardín de los núcleos españoles. Pero tam-
bién podemos hallar tramas en altura, con torres de viviendas, pisos de gran super-
ficie y de buenos materiales, ocupados por esta clase alta. Así sucede en las calles
principales de los Ensanches de las ciudades españolas, con notables ejemplos de
arquitectura modernista en alguna de ellas.
A grandes rasgos, y con las diferencias culturales propias de cada gran conjun-
to regional del mundo, estos usos residenciales de clase alta son semejantes en los
países desarrollados y subdesarrollados. Las viviendas unifamiliares, centrales o
periféricas, suelen ser el uso residencial privilegiado en las ciudades de los países
menos avanzados, muchas veces con acceso privado. No obstante, también pode-
mos encontrar ejemplos de pisos en altura de mayor calidad como en rascacielos
del centro de Sao Paulo que, por otro lado, son condominios de acceso privado y
controlado.
Con respecto a la clase media, encontramos más variedad en sus usos residencia-
les entre los diversos grandes conjuntos regionales del mundo. En las ciudades euro-
peas, las clases medias han ido ocupando espacios más o menos cercanos al centro
urbano habitando torres de viviendas de altura media o bien casas bajas en tramas
de orden cerrado en el modelo británico. Allá donde la legalidad lo permitió o la
disponibilidad de suelo lo exigió estos edificios residenciales crecen en altura de
forma llamativa; así sucede en la mayoría de las ciudades españolas, donde un buen
ejemplo puede ser la morfología de los barrios residenciales periféricos de A Coruña.
Sin embargo, en Norteamérica, las clases medias abandonaron hace ya muchas
décadas (desde mediados del siglo XX) esas áreas periféricas por localizaciones su-
burbiales. Allí la vivienda unifamiliar privada es la construcción repetida constan-
temente en todas sus ciudades (Straussfogel, 1991). Esta periurbanización se ha
acabado extendiendo también en las ciudades europeas y las urbanizaciones de

este tipo, bien con tramas abiertas o cerradas, se van repitiendo en todas ellas.
Aunque sean las clases medias las que ocupan la mayor parte de este tipo periur-
bano de usos de suelo residencial, de hecho un último hábitat de las clases privile-
giadas también se localiza en estas áreas de la periferia. El tamaño y la calidad de
las viviendas aumentan según la renta de sus ocupantes, y también el emplazamien-
to y la situación suele ser más privilegiado según el mismo criterio económico. En
los países menos desarrollados estos usos residenciales periurbanos de viviendas
unifamiliares son casi exclusivos de las clases altas y un elemento mucho más pre-
sente es la cuestión de la seguridad. Muchos de estos sectores son barrios privados
de acceso limitado, como apuntábamos, aunque las formas sean similares a las ur-
banizaciones estadounidenses y europeas.
Con respecto a los usos residenciales de los grupos sociales más empobrecidos,
por número y superficie debemos empezar por los países pobres. Este es el uso del
suelo principal de las ciudades del Tercer Mundo y, en la mayoría de los casos, es-
tamos hablando de espacios marginales. Como ya han sido descritos y estudiados
en el libro no volvemos a repetir ahora todos sus rasgos sino simplemente a recor-
dar la morfología resultante de estos espacios degradados. Son áreas intensamente
ocupadas y formadas por viviendas de escasa altura, normalmente de una sola
planta aunque también puede haber, como en muchas ciudades iberoamericanas,
construcciones de dos, tres o cuatro pisos. Dan lugar a un paisaje urbano de pobre-
za con los colores de los materiales más baratos y disponibles que haya en cada
espacio: cartones, madera, ladrillo, barro, chapas de diferentes materiales metáli-
cos y desechos urbanos de todo tipo. En muchas de estas ciudades del Sur, por
ejemplo, cuando se sitúan en lugares de climas secos, presentan particularidades
como no tener casi techumbres, así sucede en Lima (Córdova, 1989). La trama de
estos barrios marginales se completa con calles irregulares, raramente asfaltadas,
que dan lugar a laberintos angostos donde las aguas residuales (la falta de alcanta-
rillado es también habitual), el barro y los residuos se reproducen. El emplaza-
miento de estos barrios marginales suele ser también residual, en espacios que
otros grupos sociales no han querido ocupar o bien que el mercado del suelo ha
despreciado: áreas de fuerte pendiente (en las ciudades brasileñas los sectores de
infraviviendas, denominadas favelas o invasões, comúnmente ocupan colinas), es-
pacios inundables cercanos a los ríos o llanuras litorales (en Kingston, capital de
Jamaica, los barrios marginales están en la llanura litoral y, como contraste al ejem-
plo brasileño, las colinas son ocupadas por la reducida clase privilegiada con man-
siones unifamiliares) espacios sobre superficies de agua como lagos o el mar, bor-
des de vías de comunicación como las férreas o áreas muy alejadas de la ciudad
tradicional. Estos usos residenciales de la pobreza también los podemos hallar en
las ciudades desarrolladas, pero siempre en una proporción mínima y de forma
muy localizada. Las áreas de chabolismo que perviven en las ciudades españolas
son un ejemplo. Los espacios de caravanas en las ciudades norteamericanas, otro.
La población con menos recursos económicos en los países desarrollados, sin
embargo, no ocupa estos espacios tan degradados. En primer lugar, porque sus
propias rentas, aunque limitadas, les han ayudado a construir y mejorar áreas resi-
denciales modestas, pero con una mayor calidad que los barrios marginales del
Tercer Mundo (estos barrios que podemos denominar obreros también aparecen
representados en las ciudades de los países menos avanzados, aunque la grave si-
tuación de los espacios de miseria destaque mucho más en superficie y población
que ellos). Los espacios obreros han ido obteniendo en las ciudades europeas unos
servicios y equipamientos mínimos (muchas veces como resultado de la reivindica-
ción de sus habitantes) y han logrado también mejorar su situación a lo largo de los
años. El área de Vallecas en Madrid puede ser un buen ejemplo.
No obstante, en las ciudades europeas y en las etapas de mayor crecimiento
demográfico fue imposible que este modelo, el de la vivienda obrera de promoción
modesta, privada o pública, en tramas compactas, se generalizase. Estos habitantes
que aumentaron el porcentaje de la población urbana en Europa fueron alojados
en torres de viviendas aisladas, mayoritariamente públicas, que el racionalismo
arquitectónico había pensado como solución al problema de vivienda que el incre-
mento poblacional urbano había generado, pero también como mejora de la cali-
dad de vida. Ya hemos indicado que la segunda parte de la filosofía arquitectónica
racional no se aplicó tan vehementemente, y lo que tenemos son torres de vivien-
das degradadas que forman los espacios residenciales más conflictivos de las ciu-
dades europeas (Checa y Arjona, 2005). En las norteamericanas, en Estados Uni-
dos principalmente, el problema se agrava por la huída de las clases medias a las
áreas periurbanas, por la menor dotación social de este país y por las particulares
desigualdades económicas. Todo ello acabó generando bolsas de pobreza urbana,
además con una componente étnica predominante (minorías negras, hispanas o
asiáticas), hasta dar lugar en los peores casos a los denominados guetos. La entro-
pía urbana (desempleo, delincuencia, drogadicción, prostitución, violencia urba-
na) se reproduce en estas áreas, próximas a los centros urbanos estadounidenses, y
las formas son torres de viviendas (no siempre, en Los Ángeles se trata de viviendas
unifamiliares realmente) altamente degradadas.
Regresando a las ciudades europeas, aquí de forma general los responsables de
la política social y la planificación urbana han intentado evitar los problemas de los
guetos norteamericanos con resultados muy variables. Empezando por la conce-
sión de estas viviendas, muchas de ellas con ayudas oficiales, para que la población
de bajas rentas pudiese tener una casa propia o de usufructo propio. Este hecho, a
grandes rasgos positivo, pues permitió a muchas familias acceder a una vivienda
que el mercado nunca les podría proporcionar, no fue realizado siempre correcta-
mente pues se concedieron casi siempre pisos de pequeño tamaño y con baja cali-
dad constructiva (en las ciudades escandinavas hay, no obstante, buenos ejemplos
de lo contrario). Se trata, en cualquier caso, de un problema abierto que se intenta
solucionar con buenas prácticas urbanas como fomentar la vida comunitaria para
que los habitantes conserven mejor estos espacios o, en casos extremos, simple-
mente cerrando y demoliendo los edificios que están en peor estado.
Otros usos de suelo residencial realmente no los podemos relacionar tan clara-
mente con el predominio de un grupo social por su renta (aunque después sus
habitantes suelen tener una renta media similar). En algunas ciudades del mundo,
sobre todo en el árabe y en Asia Meridional, podemos encontrar usos residenciales
donde la religión es un elemento clave (Méndez y Molinero, 2002). Áreas urbanas
que son ocupadas por grupos religiosos que se diferencian claramente, ya sean
mayoritarios o minoritarios, de otros también presentes en la misma ciudad. Hacer

un mapa de usos de suelo residencial de Jerusalén sería imposible sin tener en
cuenta este factor. Otro ejemplo serían los usos de suelo residenciales de refugia-
dos, desplazados forzosos bien por motivos de conflicto, lo más habitual, o por las
consecuencias de un desastre natural. En muchas ciudades del África subsahariana
los efectos de los conflictos de todo tipo determinan en el presente la segregación
de sus espacios residenciales.
Igual de complejos y heterogéneos son los usos económicos del suelo. De for-
ma auxiliar vamos a recurrir a la clasificación sectorial clásica para poder describir-
los, empezando por el primario (que sigue siendo un uso rural básicamente). La
agricultura y la ganadería son actividades económicas muy residuales hoy en las
ciudades y, de hecho, los núcleos urbanos se han caracterizado a lo largo de la
historia por tener otras funciones principales frente al campo donde el sector pri-
mario era el más significativo (cuestión que hoy también habría que matizar en al-
gunas áreas). No obstante, podemos encontrar dentro de los núcleos urbanos, so-
bre todo en los de los países menos avanzados, usos del suelo dedicados a la agri-
cultura. En estas áreas, huertas y ganado pueden estar destinados al autoconsumo
o al mercado alimentario de la urbe y encierran dentro de las ciudades formas ru-
rales. En los países desarrollados también es posible hallar pequeños usos agrarios,
herencia del pasado (áreas hortícolas que han sobrevivido al proceso de urbaniza-
ción), o fruto de tendencias actuales que convierten a esta actividad en una especie
de jardinería alimenticia, una actividad de ocio sobre todo para determinados gru-
pos de edad como las personas jubiladas. En uno y otro caso no dejan de ser usos
anecdóticos en el conjunto de la urbe y su producción, cultivada a tiempo parcial
la mayoría de las veces, se dedica también al autoconsumo o a una pequeña venta
(igual de anecdótica en proporción dentro del comercio de alimentos que exige
una ciudad).
La actividad industrial, sin embargo, sí que ha sido un uso de suelo habitual en
las ciudades (Méndez, 1988). De hecho, la clave para entender el proceso de la
urbanización contemporánea fue la Revolución Industrial y esa manufactura mo-
derna es la que posibilitó que la población urbana y sus ciudades creciesen hasta
ser la primera forma de hábitat en todos los países industrializados. Sin embargo,
las grandes manufacturas que caracterizaron este proceso fueron abandonando a
la ciudad compacta hacia periferias cada vez más lejanas por sus costes externos,
principalmente la contaminación, y porque ocupaban una gran cantidad de suelo
que rápidamente fue demandado por otras actividades económicas más competi-
tivas a la hora de pagar un precio mayor. Aun así, en ciudades de los países desa-
rrollados todavía encontramos usos industriales ocupados por estas grandes fábri-
cas, con las formas características de este tipo de complejos; por ejemplo una refi-
nería en la periferia de A Coruña o una planta automovilística en la de Vigo.
A pesar de la pervivencia de estos usos industriales maduros, el ya indicado
proceso de deslocalización industrial que ha originado la globalización ha traslada-
do estos usos del suelo a las ciudades de las naciones periféricas. Sobre todo en las
de los Estados emergentes como China, México, Brasil o India; pero también en
muchos otros países de áreas menos avanzadas como los del Sureste asiático. Ge-
neralmente, y a pesar de que aquí los controles medioambientales son más laxos
que en Occidente, estas grandes fábricas también buscan localizaciones periféricas

con respecto a la ciudad compacta. Dado que su producción principalmente se
dedica a exportar y que el factor de localización tradicional de cercanía a las mate-
rias primas hoy día es un condicionante mucho menor, estos usos industriales de
las ciudades de los países menos desarrollados se sitúan cerca de vías de comuni-
cación, por ejemplo próximos o dentro de complejos portuarios.
En los países desarrollados, la actividad industrial, realmente combinada con
la terciaria, se localiza sobre todo en áreas planificadas denominadas polígonos
industriales (Escudero y Gómez, 2007). Dado que el uso industrial ya no es el ex-
clusivo de estos espacios, y en algunos casos incluso es minoritario o no existe, al-
gunos autores prefieren hablar de parques empresariales. Unos y otros dan lugar a
formas muy características ya que se emplazan en áreas delimitadas, con planos
rectangulares, con contenedores constructivos de gran o mediano tamaño, naves
industriales o de uso terciario, y con arterias que faciliten la entrada y salida rápida
de los productos. La concentración de actividad económica y empleo en estos es-
pacios ha provocado que muchas administraciones públicas los promuevan, parce-
lando y equipando nuevos parques empresariales, situados en la periferia de las
ciudades y próximos a vías de alta capacidad. En algunos casos, como ha sucedido
en determinadas Comunidades Autónomas de España, este impulso administrati-
vo ha desbordado la demanda empresarial privada y hay una sobredensificación de
parques empresariales, muchos de ellos con una ocupación limitada y otros prác-
ticamente abandonados. La fórmula de los polígonos industriales o parques em-
presariales también se ha trasladado a las ciudades menos avanzadas, de nuevo con
preponderancia de los países emergentes. En las ciudades chinas del litoral encon-
tramos grandes complejos de este tipo. En las urbes mexicanas cercanas a la fron-
tera con Estados Unidos también hallamos polígonos industriales de fábricas des-
localizadas que aquí se denominan maquilas.
Una evolución de los polígonos industriales son los parques tecnológicos, los
cuales se centran en industrias de los sectores más avanzados de la denominada
Tercera Revolución Industrial: aeronáutica, militar, telecomunicaciones, informá-
tica, ingeniería genética, farmacéutica avanzada, etc. De hecho, realmente estos
parques tecnológicos son áreas de investigación, desarrollo e innovación más que
espacios manufactureros. El conocido caso californiano de Silicon Valley, situado
en la gran área urbana de este estado norteamericano, es el modelo que se ha ido
copiando en todos los países desarrollados. Las formas y las tramas resultantes
destacan por su amplitud, calidad y esponjamiento, hay así abundancia de zonas
verdes (Saxenian, 1996). Frente a un paisaje de camiones y naves industriales típi-
co de los polígonos, estos parecen más bien complejos universitarios o espacios
deportivos y de ocio que áreas productivas, como realmente son. Se sitúan también
en la periferia urbana, muchas veces cercanos a nodos de transporte importantes,
aeropuertos sobre todo; y son capaces de generar nuevas centralidades. Sin embar-
go, insistimos, su terciarización es evidente pues se piensa, se diseña y se experi-
menta mucho más que se fábrica.
Concluyendo con las actividades industriales indicar que también podemos
encontrar usos manufactureros aislados en cualquier espacio del interior y del bor-
de de la ciudad. Frecuentemente se trata de pequeños talleres, muchos de ellos
asociados a un tipo de economía informal como sucede en el sector textil tanto en

los países ricos (en edificios degradados de calles secundarias del centro Nueva
York existen plantas dedicadas a la costura industrial no declarada) como en los
pobres. A lo largo de las vías de comunicación también hay usos industriales, ade-
más de los planificados ya indicados. Así sucede en carreteras y vías ferroviarias, y
también en bordes de agua.
No obstante, el principal uso económico de suelo de la ciudad actual es el ter-
ciario (Hernández, 2011). La complejidad de esta actividad económica y su espec-
tacular desarrollo en las últimas décadas provoca que esta calificación de terciario
encierre en realidad funciones y usos muy diferentes. Los servicios son los que
marcan las ciudades del mundo actual, salvo limitados ejemplos de urbes muy es-
pecializadas en la actividad industrial. De hecho, en todos los usos del suelo ante-
riormente descritos suele haber presencia terciaria, ya hemos indicado que muy
relevante en los parques empresariales, sobre todo los de tipo tecnológico; pero
también en los usos residenciales es muy común que esté presente la actividad
comercial, por ejemplo.
A pesar de esta complejidad, a la hora de delimitar los usos del suelo en el
plano de la ciudad se han generalizado en un solo color denominado terciario o
servicios, o bien se ha especificado alguna actividad en concreto como el transpor-
te o el comercio. En la propia planificación urbana y desde la Ordenación del Te-
rritorio se ha tendido a hablar de usos terciarios en conjunto, en lugar de detallar-
los específicamente. Un tratamiento injusto teniendo en cuenta la diversidad de
esta actividad económica que conforma las principales funciones urbanas en la
actualidad. En los usos del suelo de la figura núm. 45, por ejemplo, el sector tercia-
rio se agrupa básicamente en un una sola categoría denominada usos servicios. En
este caso, también se especifica un uso comercial, uno destinado a servicios urba-
nos básicos y un último de equipamiento colectivo que también serían aprovecha-
dos por actividades terciarias. Tampoco nosotros vamos a detallar todos los usos
terciarios posibles de una ciudad; pero al menos se especificarán las particularida-
des principales de los servicios fundamentales, de aquellos que ocupan más suelo
en los núcleos urbanos.
Es el caso de los usos comerciales, que precisamente son los que se detallan en
el mapa de la figura núm. 45 de manera individualizada. El comercio ha sido una
de las actividades que ha acompañado a la ciudad desde sus primeros ejemplos en
la historia de la humanidad hasta el presente, y a lo largo de este dilatado se ha
asociado a diferentes lugares de ocupación de suelo (Veleda, 2002). La adecuación
de espacios centrales o bien extramuros para la celebración de mercados es su
primer modelo de ocupación, y en las ciudades actuales, con especial importancia
en las de los países menos avanzados, seguimos encontrando áreas destinadas a
este fin, bien sean mercados al aire libre o mercados abiertos; bien se trata de ocu-
paciones periódicas, cada cierto tiempo, bien sean mercados fijos. El destino y las
formas de estos mercados varían mucho en estas circunstancias desde estructuras
provisionales que ocupan determinadas calles y plazas (en muchas ciudades espa-
ñolas ciertos días de la semana o del mes, los puestos de venta provisionales se es-
tablecen en los denominados mercadillos) hasta construcciones fijas como las pla-
zas de abastos, también muy presentes aún en las urbes de España. Las formas
también varían en función de la principal actividad de estos mercados pues no son

iguales, por ejemplo, de tratarse de comercios destinados a la alimentación que a la
venta de productos de segunda mano (los populares rastros). Todavía más, en un
mercado como el de Sant Antoni, en el ensanche barcelonés, de lunes a sábado
encontramos tiendas fijas dedicadas a alimentación y productos básicos del ho-
gar, pero los domingos se transforma en un mercadillo de puestos ambulantes
destinados a objetos de coleccionismo y ocio como sellos y monedas, videojue-
gos o cromos.
La calle comercial es otro uso tradicional de esta actividad terciaria (Zárate,
1991). Estas calles pueden ser centrales o periféricas, en las primeras son tiendas
especializadas de compras menos habituales y en las segundas de productos de
necesidad básica, generalizando. Las calles comerciales centrales han sido, durante
mucho tiempo, el lugar de referencia para las compras no diarias, con amplios es-
caparates y cuidadas tiendas en los bajos de los edificios (en las ciudades japonesas,
no obstante, estas tiendas se extienden a los entresuelos y las primeras plantas).
Unas formas cuidadas que convertían a estas calles en punto de atracción para los
habitantes y visitantes de ese núcleo urbano, siendo, por ello, también áreas de
paseo y contacto social. Utilizamos tiempos pasados en nuestras frases no porque
estas calles comerciales tradicionales hayan desaparecido realmente sino porque
las funciones descritas han sido acaparadas por unas formas distintas que son los
centros comerciales. Las calles comerciales periféricas están presentes en las áreas
residenciales, con un uso mixto del suelo, en el cual las viviendas dan lugar a una
mayor superficie que la actividad comercial. Las tiendas se localizan también en los
bajos de los edificios pero ahora se destinan a la venta de productos variados de
necesidad básica, sobre todo alimentos. Estos comercios minoristas en tramas ur-
banas que han menospreciado el papel de la calle, como las manzanas cerradas o
el open-planning, han sido casi eliminados. En el resto de espacios residenciales
periféricos han sufrido la competencia de los centros comerciales y, sobre todo, de
las medianas y grandes superficies comerciales que han capturado a su demanda.
Es el caso de los supermercados, espacios centrados en productos básicos que han
venido sustituyendo a los comercios minoristas y son actualmente, en los países
desarrollados, los principales usos comerciales de los barrios periféricos.
Los centros comerciales son edificios cerrados que se sitúan en plena ciudad,
en la periferia y en los espacios periurbanos (principalmente en esta última locali-
zación, actuando como nuevas áreas centrales para estos distritos). Son espacios
ordenados, planificados, especializados en la venta al por menor y con una alta
concentración de establecimientos (Escudero, 2008). Estamos ante áreas privadas
dedicadas al consumo que, sin embargo, se han apropiado en muchas ciudades,
incluso en las de países menos avanzados, de las funciones centrales de lugares de
contacto social anteriormente descritas para las calles comerciales.
Así como los centros comerciales se apoderan de la función comercial central,
las grandes superficies, hipermercados, son en las ciudades desarrolladas el uso
comercial principal para las compras habituales. Se orientan a productos de con-
sumo diario, pero también a otros más especializados como ropa o electrodomés-
ticos, y se ubican en espacios periféricos de la ciudad en grandes contenedores de
poca altura y con amplias áreas de aparcamiento, pues el acceso es principalmente
FIGURA 46.—Gran superficie comercial dedicada a la venta de armas y productos de tipo

militar en una periferia urbana del Estado de Idaho (EE.UU.)
en automóvil. Algunas de estas grandes superficies comerciales, sin embargo,

abandonan la preponderancia del sector alimentario y se especializan en otros pro-
ductos desde muebles a equipamientos deportivos (véase figura núm. 46). Estas
grandes superficies, de hecho, pueden estar inmersas dentro de los centros comer-
ciales o pueden ser también fórmulas novedosas como espacios de descuento, bien
bajo una sola marca como los Wal-Mart de las periferias urbanas norteamericanas
(esta fórmula de gran éxito en Estados Unidos no se ubica en áreas centrales sino
siempre en espacios periurbanos de accesibilidad limitada al automóvil), bien bajo
diferentes tiendas de remanentes que se distribuyen en calles comerciales que imi-
tan los usos tradicionales del centro de la ciudad en los factory outlets, aunque
también situados en las áreas periurbanas de la ciudad difusa (Escudero, 2008).
Finalmente, en la periferia urbana, en emplazamientos cada vez más distantes pero
bien comunicados, se sitúan los usos del comercio mayorista, muchos de ellos en
los parques empresariales que ya hemos citado en los usos industriales, en naves de
gran tamaño.
Otra actividad terciaria fundamental y con una intensa ocupación del suelo es
la del transporte (Miralles-Guasch, 2002). Por supuesto, todas las vías terrestres de
las ciudades, infraestructuras de comunicación, se destinan al transporte de perso-
nas o mercancías en las diferentes fórmulas posibles y podrían ser consideradas
como parte de este uso de suelo. En la mayoría de los núcleos urbanos son equipa-
mientos públicos que están acompañados de otros elementos como alumbrado,
mobiliario urbano, aceras peatonales, etc., y por esta razón realmente vamos a
considerarlas dentro del uso público (es uno de tantos problemas que se derivan
de la taxonomía que estamos realizando). En los usos de transporte simplemente
nos vamos a referir a los grandes nodos: puertos, aeropuertos y estaciones del
transporte terrestre.
Los puertos son un nodo de transporte urbano esencial y buena parte de las
principales ciudades del mundo son ciudades portuarias (Escudero, 1997). En rea-
lidad en su interior se realizan actividades muy distintas, aparte de la del transpor-
te, desde manufacturas hasta usos comerciales. A pesar de la fuerte relación que
hay entre los puertos y la urbanización, este uso del suelo, que puede llegar a ocu-
par una extensa superficie y con unas formas claramente específicas en sus cons-
trucciones (muelles, atraques, lonjas, naves de almacenaje, depósitos, grúas, áreas
para contenedores, tanques de líquidos como el petróleo, etc.), suele estar clara-
mente separado de la ciudad, casi siempre con vallas y acceso limitado a las perso-
nas que participan en la actividad portuaria. Por esta razón, aquellas ciudades
dónde el proceso de deslocalización industrial, la mejora de las infraestructuras
portuarias o simplemente la evolución en las condiciones de atraque han dado lu-
gar usos portuarios obsoletos se han abordado intensos procesos de renovación
urbana como el de los Docklands londinenses (antiguos muelles abandonados re-
convertidos en áreas de oficinas). Otras muchas ciudades se encuentran con estos
espacios degradados, de difícil integración con la ciudad. Precisamente, parte de
este abandono se origina por un proceso de traslado de las infraestructuras portua-
rias a espacios más lejanos que el puerto tradicional, en muchos casos con la cons-
trucción artificial de nuevas áreas portuarias (puertos externos). Dentro de la difu-
sión de la ciudad, estas nuevas instalaciones portuarias pretenden superar las dese-
conomías de aglomeración que el puerto tradicional haya podido crear, mejorando
la accesibilidad del puerto (en algunas ciudades el transporte terrestre llega al
puerto atravesando congestionadas áreas centrales) y aumentando la disponibili-
dad de superficie.
Los aeropuertos, por sus propias características, ya de por sí han ocupado casi
siempre espacios periféricos de las ciudades (Gamir y Ramos, 2002). Aunque en
algunas urbes del Tercer Mundo puedan estar realmente próximos al núcleo urba-
no, en cualquier caso siempre lejos del centro y de los edificios de mayor altura
para evitar accidentes y para que la contaminación acústica del tráfico aéreo no
afecte a estos espacios centrales. Las formas de los aeropuertos son también fácil-
mente reconocibles y se reproducen en todos ellos hasta el punto de que se ha
hablado de que son no lugares (Augé, 1998). Amplias áreas de aparcamiento, mo-
nótonos y repetitivos espacios de llegada, facturación y embarque (estos dos últi-
mos con una presencia comercial muy intensa y similar a la de los centros comer-
ciales), pistas aeroportuarias y áreas de hangares básicamente repiten las mismas
formas y tramas en todos ellos, con un mayor o menor tamaño según su relevancia.
Es la congestión derivada de los aeropuertos principales, además de novedosas
dinámicas en el transporte aéreo de pasajeros como el denominado tráfico de low
cost, los que también han dado lugar a la aparición en los últimos años de nuevos
aeropuertos en situaciones cada vez más periféricas y alejadas del núcleo principal
que es, realmente, su destino (o la ampliación de los existentes en terminales dis-
tantes del espacio ya construido). Fórmulas de transporte intermodal por vías fé-
rreas y carreteras de alta capacidad reducen la distancia en factor tiempo, que es el
que en verdad marca la accesibilidad hoy, y permiten este alejamiento de los aero-
puertos. Al lado de estos nodos de transporte aéreo también han sido muy frecuen-
tes ocupaciones de suelo intensas terciarias, e incluso industriales, bajo el indicado
modelo de parques empresariales y parques tecnológicos, además de áreas de ofi-
cinas, equipamientos destinados a ferias y congresos y hoteles.
El mismo proceso de traslado a periferias cada vez más lejanas lo hallamos en
las ciudades de los países avanzados en los grandes usos del transporte terrestre.
Estaciones de autobuses y ferrocarril han ido abandonando los lugares más o me-
nos centrales tradicionales por localizaciones más externas. Evitar la congestión
circulatoria de los centros urbanos ha trasladado, por ejemplo, las estaciones de
autobuses a áreas cada vez más periféricas y con fórmulas intermodales (autobuses
urbanos, tranvía, metro) se comunican con el resto de la ciudad. Las formas de
estos equipamientos de transporte vuelven a ser repetitivas según el denominado
modelo de no lugar. Las estaciones ferroviarias también se han ido alejando de su
emplazamiento original, en su día periférico, pero que el proceso de urbanización
acabó haciendo central (Esteban, 1998). Muchas estaciones centrales han sido
abandonadas y sus contenedores destinados a otros usos, desde centros comercia-
les como sucede con la de Príncipe Pío en Madrid, hasta museos, en el caso de la
de Orsay parisina. En este proceso, la generalización de ferrocarriles de alta velo-
cidad en las últimas décadas ha facilitado el alejamiento de las estaciones, por
ejemplo en la primera específicamente estación AVE que se construyó en España,
la de Santa Justa en Sevilla (y el mismo modelo se ha ido siguiendo en otras muchas
ciudades de nuestro país, incluso en algunas de pequeño tamaño con un problema
de congestión mucho menor que el sevillano, como en el caso de Segovia o Gua-
dalajara, y asociado a actuaciones urbanísticas de vivienda). Cuando se ha logrado
mantener la estación central, las obras y ampliaciones han sido la solución, como
en la madrileña de Atocha. Las formas de las estaciones ferroviarias son de nuevo
bastante repetitivas en las ciudades, también con una creciente presencia de usos
comerciales en su interior.
Con respecto al transporte terrestre señalar los usos de suelo generados por el
transporte urbano como estaciones intercambiadoras de autobús o intermodales
o, con una mayor ocupación de suelo, los derivados de sistemas más complejos
como los de metro y tranvía. Por último, también citar un uso de suelo que acapa-
ra de forma creciente superficie en nuestras ciudades, el destinado al aparcamiento
de vehículos. Comenzó siendo un uso más de las calles de los núcleos urbanos,
pero la generalización del automóvil privado pronto reclamó nuevos espacios:
aparcamientos integrados en los edificios residenciales para su localización habi-
tual y, para los estacionamientos derivados de los movimientos habituales dentro
de la ciudad, cada vez más áreas de aparcamiento a nivel de superficie, subterrá-
neas o en edificios en altura destinados total o parcialmente al aparcamiento. En
todas las funciones de las áreas periurbanas el espacio destinado al aparcamiento
de vehículos es una constante dado que una característica de estos lugares es la
fuerte dependencia de la movilidad con respecto al automóvil.
Servicios personales y empresariales son fundamentales en la economía tercia-
ria, y a su vez, dos grandes cajones de sastre donde se incluyen actividades muy
diversas, desde los jurídicos a los de limpieza, por indicar casos extremos. El repa-
sar los usos de cada uno de ellos, verbigracia el de los servicios financieros, impli-
caría una exhaustividad superior a los objetivos de este capítulo. Teniendo en

cuenta esta premisa se intentará generalizar las formas y procesos de estos usos
terciarios. Tanto los servicios personales derivados de las profesiones liberales
como los económicamente mucho más trascendentales principales servicios em-
presariales han buscado el prestigio y la jerarquía de los centros urbanos para si-
tuarse en su interior. Los edificios de los espacios centrales y sus bajos son ocupa-
dos por equipamientos, oficinas y despachos de estos servicios, por ejemplo las
sedes y oficinas bancarias centrales, o las principales bolsas de valores del mundo.
Sin embargo, el creciente proceso de terciarización y la continua demanda de sue-
lo de estos servicios colapsaron el espacio disponible del centro urbano (elevando
el coste del mismo también, por cierto) y exigieron nuevas ubicaciones para estos
usos. De esta manera, en áreas periféricas pero en un primer momento relativa-
mente cercanas y muy accesibles (hasta que la congestión del tráfico volvió a com-
plicar el problema) se construyeron áreas de oficinas, normalmente con edificios
de gran altura, rascacielos en las ciudades principales (tanto en los países más avan-
zados, como en los menos avanzados; los rascacielos más altos del mundo, con una
ocupación terciaria principal, se encuentran hoy en ciudades asiáticas). Es el ejem-
plo del AZCA en el área urbana madrileña o del World Trade Center en Man-
hattan. Pero las exigencias de estos usos terciarios tan importantes y las desecono-
mías de aglomeración siguieron exigiendo nuevas actuaciones de ampliación de
edificios de gran altura de oficinas. Y así se construyeron más en emplazamientos
más periféricos pero interrelacionados (con contacto visual incluso) con el centro
urbano como sucede con La Défense en París, los ya citados Docklands en Lon-
dres o la isla artificial de Odaiba en Tokio (una antigua fortaleza del siglo XIX, hoy
centro urbano de oficinas y entretenimiento y ocio). Por fin, los edificios de ofici-
nas acaban ocupando situaciones realmente difusas y recordamos el caso estado-
unidense ya citado de las edge cities (Garreau, 1991) o el de los parques de oficinas
próximos a los aeropuertos que acabamos de indicar.
Educación y sanidad son dos funciones terciarias fundamentales para delimitar
el grado de desarrollo de un territorio dado su carácter social. Ambas son activida-
des intensamente urbanas y sus usos aparecen en la ciudad, en su centro y en sus
periferias (Olivera, 1993). De nuevo nos permitimos agrupar ambos usos aunque
sus rasgos, evidentemente, no sean iguales. Centros sanitarios y educativos forma-
ban parte, con las limitaciones del tiempo histórico que se tratase, de la ciudad
preindustrial con localizaciones centrales principalmente en el caso de los educati-
vos, y más periféricas, extramuros incluso, en el de los hospitales (para evitar la
difusión de enfermedades epidémicas entre otras razones). De esta herencia histó-
rica, colegios y universidades y centros médicos todavía siguen presentes en los
espacios centrales de las ciudades. Sin embargo, en cuanto crecieron los barrios
periféricos residenciales, los usos educativos y sanitarios básicos fueron ocupando
también suelo en su interior, con colegios, institutos y centros de atención sanitaria
primaria fundamentalmente.
Con la ciudad difusa, los grandes equipamientos educativos y sanitarios, uni-
versidades y hospitales sobre todo, se han ido trasladando a emplazamientos cada
vez más periféricos, buscando la disponibilidad de suelo a menor precio, pues es-
tos usos acaban ocupando superficies notables, y una mejor accesibilidad (vital,
literalmente, en el caso del servicio sanitario). Por ejemplo, campus universitarios

abandonaron o se trasladaron en parte del centro a la periferia, o bien se crearon o
se reprodujeron en esa indicada periferia. En las ciudades españolas los ejemplos
son muchos con actuaciones de renovación como en la Fábrica de Armas de Tole-
do o extensos campus de nueva creación alejados de la ciudad central como el de
la Universidad de las Islas Baleares en Mallorca. Igualmente, los nuevos centros
hospitalarios han ido ocupando espacios cada vez más periféricos, pero respetan-
do la accesibilidad de la población que atienden como sucede en el área metropo-
litana madrileña o con el nuevo hospital de Son Espases en Palma de Mallorca.
Una actividad económica terciaria, pero con repercusiones sociales y territoria-
les muy complejas, es el turismo (Alonso et al., 2009). En la sociedad de consumo
y de ocio actual donde la función turística se ha generalizado desde la tradicional
motivación de sol y playa a las ciudades bajo diferentes fórmulas (cultural, de con-
gresos, de eventos, etc.), el turismo se reproduce por los núcleos urbanos y se en-
tremezcla con otros usos en cualquier área que los visitantes consideren atractiva.
Una catedral es un área cultural y religiosa pero también el destino principal de un
alto número de turistas en cualquier ciudad que disponga de ella; y así sucede con
el patrimonio histórico-artístico en general que haya heredado cada urbe. Igual-
mente ocurre con tramas especialmente relevantes como determinados centros
históricos; los cuales a sus usos habituales (residenciales, comerciales, oficinas,
educativos, sanitarios, etc.) añaden el turístico, hasta poder convertir este en el uso
mayoritario como sucede en los cascos antiguos que han sido reconocidos como
Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO. Esta actividad también da lugar a
una turistización de otros usos, por ejemplo el comercial que se vuelca en atender
las particulares demandas de los visitantes con tiendas de recuerdos o con una so-
bredensidad de establecimientos hosteleros dentro de los cascos antiguos.
Pero el turismo también se extiende por las periferias crecientes de la ciudad di-
fusa, muchas veces en usos de suelo totalmente artificiales (no patrimoniales como los
anteriores) como sucede con los parques temáticos (Escudero, 1999). Orlando es uno
de los principales destinos turísticos de Estados Unidos y su razón principal son los
parques temáticos que crean formas fantasiosas destinadas al ocio y al entretenimien-
to de pago, en áreas como Disney World. Una marca que incluso en un núcleo como
París, capital patrimonial, cultural y destino turístico principal en el mundo, también
está presente con la misma ocupación de suelo y las mismas formas ficticias.
Por supuesto, el turismo de masas de sol y playa no ha desaparecido, sino al
contrario, se ha fortalecido y evolucionado en los últimos años. La morfología de
las ciudades del litoral levantino español, sobre todo las de pequeño y mediano
tamaño, no se puede entender sin la influencia del turismo y jugar a las fotos del
antes y después en núcleos como Benidorm o Marbella es suficiente ejemplo. Tam-
bién en los países menos avanzados se reproducen estos espacios urbanos, espe-
cialmente dedicados al turismo de masas de sol y playa. El área de Cancún, un es-
pacio natural despoblado a mediados del siglo pasado y hoy un gran destino de
este tipo de turismo, es un buen ejemplo y sus usos y formas de hoteles y áreas de
entretenimiento, similares a tantas otras áreas de sol y playa, marcan hoy una mor-
fología (muy reciente, insistimos) totalmente distinta a la de los modestos centros
provinciales del interior de la región oriental mexicana donde se ubica.
Con mayor brevedad nos podemos referir a otros usos de suelo urbano que,
aunque también pertenezcan a la actividad terciaria en sentido estricto podemos
calificar como culturales y de ocio. Equipamientos deportivos como grandes esta-
dios, culturales como museos y salas de exposiciones, además de los usos religiosos
los incluimos en esta tipología. Ocupan extensiones variables en espacios centra-
les, fundamentalmente en los cascos antiguos de las ciudades, y se vinculan tam-
bién al citado uso turístico. De manera creciente también se pueden extender por
la periferia urbana como sucede principalmente con los equipamientos deportivos
como grandes estadios o campos de golf, o con las áreas de entretenimiento de los
centros comerciales periurbanos. Por otro lado, la función simbólica de los usos
culturales y religiosos es muy poderosa y actúan como hitos referenciales en la
imagen de las ciudades, adquiriendo subjetivamente una relevancia superior a su
ocupación real de suelo. Por esta razón, también en muchas ciudades se han pro-
ducido actuaciones recientes de creación de nuevos equipamientos culturales de
prestigio, tal y como ha sucedido en Bilbao o Valencia, por señalar dos ejemplos
españoles cercanos y conocidos. Pero también en el centro histórico hay hoy ope-
raciones de rehabilitación urbana para crear nuevos usos de ocio y cultura (Bernal,
2003).
En una última categoría, también muy general, nos vamos a referir a los usos
de equipamientos públicos, sobre todo zonas verdes y dotaciones deportivas. Las
zonas verdes de la ciudad han sido una preocupación urbanística en los núcleos
europeos desde las teorías higienistas del siglo XIX, donde se destacaba la impor-
tancia de jardines públicos para la calidad de vida de una ciudad en tiempos en los
cuales estas empezaban a crecer exponencialmente. Siguen siendo en la mayoría de
los países europeos un indicador de bienestar social dentro de las ciudades, calcu-
lándose incluso un mínimo de superficie de zonas verdes por habitante. Por esta
razón, la mayoría de los núcleos urbanos europeos han intentado ajustarse a unos
estándares establecidos y han ido extendiendo sus superficies verdes en los últimos
años. En otras ciudades, como las norteamericanas, también encontramos áreas
verdes bien legado de procesos urbanos heredados en la morfología actual, como
el conocido caso de Central Park en Nueva York, bien por la presencia de espacios
intersticiales ocupados por amplios parques como en algunos núcleos canadienses.
La actual dinámica de crecimiento de las ciudades del Tercer Mundo reduce estas
zonas verdes a un privilegio, muy a menudo privado, de las reducidas clases altas
o a ejemplos aislados de buenas prácticas urbanísticas.
De hecho, en las ciudades europeas las zonas verdes centrales se limitan tam-
bién a las áreas heredadas de procesos históricos (Capel, 2002). Frente a ello, los
barrios periféricos residenciales suelen presentar una escasez de zonas verdes. El
actual crecimiento de los espacios verdes en estas ciudades se ha realizado con
parques de borde en la periferia, con grandes extensiones, es cierto, pero con una
accesibilidad limitada en muchas ocasiones (en automóvil privado, por ejemplo, lo
cual frena su utilización libre a habituales usuarios de estos espacios como niños y
ancianos).
Dentro de los usos de equipamientos públicos también podemos incluir los
diferentes edificios administrativos que hay en las ciudades. Para empezar nue-
vamente estos usos son propios de las áreas centrales, en muchos casos en cons-
trucciones de alto valor patrimonial y simbólico como sucede con los edificios
municipales. Producto de la creciente burocratización administrativa de las ur-
bes europeas estos usos han ido ocupando edificios nobles anteriormente des-
tinados a otras funciones como las culturales o religiosas. Producto de esta
presión, finalmente, también han ido ocupando áreas cada vez más periféricas
para la localización de sus oficinas administrativas, incluso dentro de los ya
referidos parques empresariales. En las ciudades del Tercer Mundo, no obstan-
te, su número sigue siendo reducido y casi exclusivo de las áreas centrales;
aunque aquí todavía hallamos en los núcleos urbanos amplios espacios públi-
cos de seguridad como los militares (en las ciudades desarrolladas, en la mayo-
ría de los casos, este uso ha abandonado la ciudad por localización específicas
de tipo base).
Finalmente, equipamientos públicos son, como ya hemos señalado, las vías de
comunicación terrestre. En realidad, estas vías son siempre un uso mixto con cual-
quiera de los otros estudiados, pues calles, avenidas y arterías de distinta dimen-
sión se entremezclan en la trama urbana de todos los espacios urbanos (González
Pérez, 2001). Tienden a ocupar cada vez más superficie derivado tanto de la nece-
sidad de ampliación de las vías en las áreas centrales por la congestión del tráfico
como de las ya estudiadas demandas de infraestructuras de transporte de la ciudad
difusa, con un consumo poco sostenible del suelo por la extensión continua de las
mismas.
Hemos realizado una clasificación de los usos del suelo, pero debemos con-
cluir recordando que el territorio es sintético y no sectorial. Es cierto que en todas
las áreas urbanas de la ciudad hallamos el predominio de uno o unos pocos usos
de suelo, pero en cualquier caso, son los usos mixtos los que realmente caracteri-
zan a la mayoría de los espacios urbanos. A veces esos usos compartidos en el
mismo sector pueden generar conflictos. Por ejemplo en áreas residenciales donde
haya un uso de ocio y entretenimiento que pueda animar ciertas calles y plazas
durante la noche, en especial los fines de semana, este entra en conflicto con sus
habitantes y sus hábitos de sueño y descanso.
Además, debemos tener en cuenta que los usos de suelo no son fijos, sus cam-
bios son frecuentes y mucho más rápidos que los de las formas construidas o los
planos de las ciudades. También es habitual que un mismo espacio pueda tener un
uso de suelo y a veces otro. Por ejemplo, los aparcamientos de los diversos usos
periurbanos de las ciudades de Estados Unidos suelen servir ocasionalmente como
zonas de juego, mercadillos de domingo, ferias, picnics o acontecimientos deporti-
vos (MacLean, 2003).
4.4. LAS PARTES DE LA CIUDAD: CENTRO Y PERIFERIAS
Los diferentes sectores de la ciudad y su articulación dan lugar a la estructu-

ra urbana. Las formas y usos que hemos analizado acaban estableciendo áreas
urbanas específicas que se relacionan entre sí y forman parte de un todo que es
la estructura urbana. Teniendo en cuenta esas interrelaciones y la unidad sincró-
nica entre las partes, ahora vamos a analizar las propiedades principales de los
elementos centrales y periféricos de las ciudades, es decir, sus barrios y sus fun-
ciones.
La función de centralidad es un elemento básico definitorio de la ciudad que
ejerce como polo de atracción al área de su entorno para prestar una serie de fun-
ciones. Una parte de esta atracción es concentrada por un centro que es el que
lleva a cabo los servicios principales (dado que, como vimos, el uso y la función
económica urbana más importante es la terciaria). Las ciudades se distinguen por
una jerarquía fuerte entre los distintos espacios, se estructuran a través de un pro-
ceso jerárquico (Indovina, 2006). Entre el 5500 y el 3000 a.C. se produjo el primer
proceso de urbanización conocido en la historia de la humanidad, en la región de
la Baja Mesopotamia, en la confluencia de los ríos Tigris y Éufrates, y ya entonces,
en torno al 3500, la ciudad de Uruk tenía un centro ceremonial importante que
además servía de centro del sistema económico «redistributivo», procesos simila-
res tuvieron lugar en las ciudades de Ur, Kish, Lagash y Umma (Aledo, 2002).
El centro urbano se caracteriza siempre por su valor multifuncional (residen-
cial, comercial, religioso, administrativo, lúdico...), frente al carácter con una ten-
dencia más monofuncional de los espacios periféricos (Olivera, 1995). Son áreas
polivalentes y complejas, cargadas de valores y significados, definidas por su acce-
sibilidad, por su carácter tridimensional, por la presencia de actividades terciarias
de gestión y dirección pública y privada por el comercio y, también, por funciones
culturales y de diversión, que las convierten en espacio de animación, convivencia
y encuentro. Entre esta multifuncionalidad de los centros urbanos destaca el he-
cho de concentrar las actividades simbólicas, las de mayor prestigio, las represen-
tativas, la turística si la hubiese y las de ocio y entretenimiento aunque no podamos
generalizar a todos los centros urbanos dado que, por ejemplo, algunos pueden
estar especializados en edificios de oficinas exclusivamente y carecer de actividad
nocturna y de ocio. Sin embargo, por lo general son centros direccionales públicos
y privados y con representación de las funciones más prestigiosas y representativas
de cada ciudad desde las religiosas a las culturales. Una de sus atracciones princi-
pales se debe a los lugares de diversión y entretenimiento que en se multiplican en
su interior; se trata de una concentración de objetos supradeterminados y fascinan-
tes en palabras del sociólogo Ledrut (1976).
En España, la Dirección General de Comercio Interior del Ministerio de In-
dustria, Turismo y Comercio ha establecido una clasificación de los agentes urba-
nos que intervienen en el centro de las ciudades y que demuestra la multifunciona-
lidad y polarización de estas áreas principales de las urbes. Son los siguientes (Mo-
linillo, 2002):
— Sector comercio: comerciantes independientes, asociaciones de comer-

ciantes, Cámara de Comercio, asociaciones de centros comerciales, gesto-
ras de centros comerciales, mercados municipales.
— Servicios públicos: Operadores de transporte público, operadores de apar-
camientos, cámara de la propiedad urbana, escuelas y universidades, em-
presas de promoción y desarrollo local, agrupaciones de taxistas.
— Asociaciones cívicas: asociaciones vecinales, asociaciones de consumido-
res, voluntariado, entidades cívicas, grupos de disminuidos.
— Sector servicios: restauración, asociación hostelera, entidades financieras,

industrias del ocio, prensa local, despachos profesionales liberales.
— Administración pública: ayuntamiento, patronato municipal de turismo y
comercio, policía municipal, entidades supramunicipales, Comunidad Au-
tónoma.
Ciudadanos y visitantes perciben claramente la centralidad de estos espacios

urbanos así como avenidas y arterias principales los jerarquizan e identifican.
Igualmente, en el plano de la ciudad su localización es fácil. Formalmente, tanto
en las ciudades norteamericanas como en las europeas y, de manera creciente, en
las de los países del Sur, la concentración de rascacielos, el denominado skyline,
identifica el centro urbano de las ciudades principales. En las de menor tamaño
y en aquellas cuya planificación urbanística o el devenir del mercado no han po-
sibilitado la aparición de los rascacielos es la concentración funcional la que seña-
la cuál claramente el espacio central. Así sucede tanto si este es un sector aerolar
de la ciudad o una vía terrestre principal en el caso de centros de trama lineal. En
la ciudad de Las Vegas, el denominado strip, una avenida principal kilométrica,
delimita claramente la concentración funcional de casinos y espacios de ocio, en
este caso muy particular ya que se basa en el entretenimiento y el ocio, del centro
urbano. Sao Paulo, megalópolis de un país emergente como es Brasil, también
identifica parte de su espacio central a través de una gran arteria kilométrica, la
Avenida Paulista. En otras ciudades podemos hablar de un sector central como
pueda ser la City londinense o Manhattan en Nueva York, por indicar ejemplos
globales.
En función de esta clara percepción del espacio central, los geógrafos urba-
nos han intentado crear modelos. Principalmente se ha teorizado para poder
delimitar claramente en cualquier ciudad el centro de negocios, lo que los anglo-
sajones denominan CBD (Central Business District), unas siglas que se han gene-
ralizado para definir estas áreas. Ya en 1937 Proudfoot delimitó el CBD median-
te la elaboración de un índice de volumen anual de ventas por fachada de man-
zana (Zárate, 1991). Tras este primer ejemplo, otros muchos investigadores han
intentado establecer índices de centralidad teniendo en cuenta la renta comer-
cial, la altura de los edificios, la distribución de la población, las características
del empleo, los aforos de tráfico de vehículos y peatones, los valores y usos del
suelo, etc. Los geógrafos de la corriente cuantitativa acabaron acuñando diferen-
tes fórmulas de centralidad urbana que no se pueden usar universalmente y que
tampoco explican recientes procesos de renovación de las ciudades que amplían
o trasladan las funciones centrales a espacios periféricos (como hemos indicado)
desde antiguos muelles en el caso londinense a áreas cercanas al aeropuerto como
ocurre en muchas ciudades europeas y norteamericanas. Estos nuevos centros
pueden alterar la jerarquía urbana y el centro tradicional pierde parte de su rele-
vancia. Así sucede principalmente en las ciudades norteamericanas, sobre todo
teniendo en cuenta que aquí el CBD original no tiene en muchos casos el mismo
valor patrimonial e histórico que en las ciudades europeas y que en alguno de
ellos tampoco se cumple la atracción de ocio y entretenimiento estando su acti-
vidad exclusivamente basada en la economía diurna. Por esta razón, la aparición
FIGURA 47.—CBD de Los Ángeles
de nuevos downtowns puede suponer el declive de los originales. Así ha sucedido

por ejemplo en Los Ángeles (véase figura núm. 47), donde dentro de la gran área
urbana californiana han surgido nuevos sectores de oficinas fuera de su centro
tradicional. Ante esta situación, Los Angeles County (lacounty.gov, 2011) invirtió
directamente 1.200 millones de dólares en un área de 11 hectáreas del centro de
la ciudad y fomentó también la inversión privada para construir equipamientos
como la sala de conciertos Walt Disney diseñada por Frank Gehry con el fin de
recuperar su función central y simbólica.
A pesar de que parece clara la identificación en cualquier urbe de su espacio
central, al menos perceptivamente, dado que la modelización intentada por los
geógrafos cuantitativos no ha logrado desarrollar una única fórmula para carac-
terizarlos, algunos autores han intentado distinguir, y clasificar, diferentes tipos
de centros. K. Lynch (1985) establecía una taxonomía de espacios centrales dis-
tintos dentro de las ciudades. En primer lugar, hablaba de centros especializados
y generales, que serían básicamente los que hemos descrito. En segundo lugar,
describía los también citados centros lineales. La diferencia de estos centros con
respecto a los generales sería morfológica pues los lineales seguirían una vía de
comunicación como una única calle. Sin embargo, este tipo de centros también
tendrían un carácter especializado y general. A continuación, hace referencia a
centros de barriada, que serían sectores centrales dentro de los barrios periféri-
cos. Estos centros de barriada afirma que no se podrían confundir con la autén-
tica área central de la ciudad. Después, cita a los centros comerciales, los cuales
logran ejercer una función central como nuevas áreas de atracción (Escudero,
2008). No obstante, los centros comerciales no son comparables estructural-
mente a las áreas centrales de la ciudad; de hecho los auténticos centros urbanos
pueden encerrar en su interior uno o varios centros comerciales. Por último,
K. Lynch señala a los centros móviles haciendo referencia a espacios que puedan
adquirir valor de centralidad por coyunturas. Por ejemplo la visita del Papa a
una ciudad convierte a la ubicación donde se reúne con sus fieles en el centro
coyuntural de la urbe. De todas formas, tampoco estos centros forman sincróni-
ca y permanentemente la referencia estructural del espacio principal de la ciu-
dad. En definitiva, es preferible referirse a la idea de centro sin taxonomías. Las
formas y funciones de los espacios centrales no coinciden, pero sí su estructura.
Esta estructura de los espacios centrales responde siempre a un modelo multi-
funcional, simbólico y central único.
La polarización del área central de la ciudad ha supuesto, sin embargo, una
falta de recursos en muchas urbes para hacer frente a problemáticas como el
tráfico, el transporte y los accesos (Herrera, 1998). Los núcleos urbanos gene-
ralmente han reforzado y garantizado una viabilidad monocéntrica y radial (In-
dovina, 2006). Los transportes colectivos urbanos son igualmente monocéntri-
cos y radiales. La funcionalidad central ha creado una movilidad hacia estos
espacios bien sea por razones de trabajo, por motivos lúdicos y/o por la atrac-
ción turística. Una dirección de las periferias hacia el centro que, por ejemplo,
explica el colapso circulatorio de muchas ciudades en el mundo, al inicio de la
jornada laboral para entrar en el centro, tanto con automóvil particular como
en el transporte público, y al final de la misma para salir y retornar a las áreas
residenciales de la periferia. Ante esta situación, desde hace tiempo en determi-
nadas ciudades se hacen restricciones totales o parciales del uso de las calles
centrales por parte de los automóviles privados. También se ha reforzado sus-
tancialmente el sistema de transporte público, por ejemplo ampliando o crean-
do la línea de metro como ha sucedido en Madrid, Bilbao o Sevilla, o recupe-
rando un viejo aliado en el transporte urbano como es el tranvía en muchas
ciudades desarrolladas desde Burdeos a Hiroshima. De manera general, las ciu-
dades han realizado grandes inversiones infraestructurales para mejorar los ac-
cesos a las áreas centrales (incluyendo vías de alta capacidad en altura o la cons-
trucción de nuevos y complejos puentes o túneles, por ejemplo); pero también
es cierto que de manera general la congestión sigue siendo un grave problema
en estas áreas.
En las ciudades europeas, sobre todo, pero también en algunas de otros países,
como en las iberoamericanas, un espacio central particular es el centro histórico,
que puede coincidir con el CBD o no. El centro histórico es el espacio heredado
de la ciudad y se corresponde a su trama preindustrial o anterior al proceso de
urbanización contemporáneo (en las ciudades de origen antiguo que no han cono-
cido tal se corresponden todavía al grueso del núcleo urbano, pero en la mayoría
de los núcleos hoy ocupan una pequeña proporción del plano, dado que el de-
sarrollo de la ciudad es básicamente contemporáneo y la mayor parte de su super-

ficie reciente). El concepto de centro urbano remite a la funcionalidad económica
mientras que el de centro histórico, o también el de casco antiguo, se refiere prin-
cipalmente a categorías históricas. Coinciden con el núcleo antiguo de la ciudad,
frente a la idea de centro urbano predominantemente asociado a la zona terciaria
y de negocios (Boira, 1992). Estos centros históricos, al ser en origen el total de la
ciudad, por supuesto concentraban las funciones centrales urbanas, pero después,
herencia o huella espacial de diversas formaciones sociales y culturales, han cono-
cido diversos ritmos y niveles de transformación. Mantienen en buen número de
los casos el carácter multifuncional, pero presentan diversos niveles de conserva-
ción o renovación y desempeñan papeles diferentes en la estructura urbana de la
ciudad actual (Troitiño, 1992). A nivel funcional pueden haber dejado de ser el
centro urbano económico, normalmente cediendo este rol al sector del ensanche
burgués en el caso las ciudades españolas; aunque mantienen su centralidad sim-
bólica y cultural (Barcelona, Zaragoza o Cuenca son tres ejemplo de esto, Troitiño,
1992). La situación más frecuente, no obstante, es que ese prestigio provoque que
permanezcan en su interior algunas funcionalidades centrales, como en Madrid o
Valladolid, o bien que sigan siendo el centro urbano de la ciudad, algo que sucede
en núcleos de pequeño tamaño y poco dinámicos como Teruel o Plasencia (Troiti-
ño, 1992).
La riqueza de la vida urbana configura a los centros históricos como ámbitos
privilegiados para las centralidades cultural, simbólica y turística. Estos espacios
engloban aquellos edificios e imágenes que son empleados para la proyección de
la ciudad en el exterior, para definir su imagen que estudiaremos a continuación.
Representan valores estéticos y colectivos a nivel cultural y simbólico, y perduran
como espacio de convivencia de imágenes y representaciones. El centro histórico
constituye una pieza fundamental en el paisaje urbano, su significado desborda
ampliamente el papel que le correspondería en función de su superficie, entidad
demográfica o actividad económica (Troitiño, 1992). Siendo una parte pequeña
en el actual tejido urbano, con la excepción de las viejas ciudades históricas que
han quedado al margen del desarrollo contemporáneo, constituyen un espacio
simbólico que sirve para identificar y diferenciar las ciudades. Su centralidad
económica puede ser secundaria en el dinamismo de la ciudad actual pero la di-
versificación de actividades aporta una gran riqueza a la vida urbana de sus habi-
tantes. No obstante, su atracción patrimonial y el crecimiento reciente del turis-
mo cultural, especialmente de fin de semana, ha hecho que algunos valiosos
ejemplos se hayan terciarizado en exceso, volcándose en la función turística. Se
crean así espacios ficticios realmente dedicados a lo que el visitante espera encon-
trar, áreas museo que contradicen la multifuncionalidad y centralidad tradicional
de los cascos antiguos.
De hecho, estos espacios urbanos privilegiados presentan una problemática
compleja y similar. A pesar de la enorme variedad de situaciones que nos podemos
encontrar, los centros históricos contienen una profunda degradación urbanística
y demográfica hoy, a pesar de sus reconocidos valores ya citados. Recogemos en la
tabla núm. 7 una clasificación de Martínez (2001) sobre la problemática-tipo de los
centros históricos.
TABLA 7.—Problemática tipo de los centros históricos
POBLACIÓN Y ESTRUCTURA SOCIAL Pérdida de efectivos (vaciamiento demográfico).

Expulsión de grupos sociales.
Procesos de invasión-sucesión.
Envejecimiento.
Segregación de áreas y exclusión social (áreas étnicas, áreas problema,
estigmatización de sectores sociales y urbanos).
Aburguesamiento o gentrificación (selectivo).
USOS DEL SUELO Escasez de zonas verdes.
Déficit dotacional.
Equipamientos estandarizados.
Equipamientos de función metropolitana no local.
Desaparición de usos residencial y de servicios comunitarios.
Terciarización selectiva.
Pérdida de vitalidad funcional.
Decrecimiento y desaparición de fuentes de empleo tradicional (co-
mercio, artesanado, industria urbana).
Transformación cuantitativa y cualitativa de la estructura comercial.
EDIFICACIÓN Y VIVIENDA Inadecuación a nuevos usos y formas familiares.
Obsolescencia, vejez y degradación.
Alto número de viviendas vacías.
Viviendas en estado de ruina.
Sustitución de edificios residenciales por modernos inmuebles de ofi-
cinas y despachos provisionales en áreas seleccionadas.
Condicionantes de tipo histórico-cultural y tipológico.
ESTRUCTURA URBANA Tejido urbano inadecuado y poco esponjoso.
Forma y tamaño del parcelario.
Variaciones del precio del suelo (incremento absoluto y relativo).
TRÁFICO Problemas de aparcamiento.
Congestión.
Polución y contaminación acústica.
Difícil equilibrio entre tránsito peatonal y motorizado.
Fuente: Martínez, 2001.
El centro histórico, a pesar de esta problemática, posee un marcado carácter

simbólico al que contribuyen factores diversos: historicidad, trama urbana, patri-
monio edificado, monumentalidad, hitos urbanos, equipamientos culturales, etc.
(Troitiño, 1992). Todo ello crea una necesidad de actuación urbanística en su inte-
rior para solucionar sus problemas. De esta forma, sobre todo en las ciudades eu-
ropeas y algunas iberoamericanas, se han venido desarrollando desde hace años
políticas de protección, recuperación y rehabilitación de los centros históricos.
Por otra parte, los procesos de terciarización y su valor simbólico también han
dado lugar en algunos centros históricos al indicado proceso de gentrificación.
Ciertos profesionales y asalariados jóvenes con un buen poder adquisitivo, que
habitualmente optan por vivir solos, en pareja sin hijos o con un número reducido
de los mismos, se animan a comprar inmuebles en pisos antiguos o de nueva crea-
ción dentro de los centros históricos, por su valor estético y por emplazarse en
calles con un importante legado histórico y simbólico (Alba, 2001). Este deseo
social da lugar a un proceso inmobiliario ya estudiado; con actuaciones como el

mecanismo de declaración de ruina como forma de intervención común que aus-
picia los procesos de sustitución masiva del centro histórico y los fenómenos inten-
sivos de transformación urbana (Díez, 2003). El proceso de gentrificación debe ser
combinado con viviendas sociales y buenos equipamientos. Esto renovaría la po-
blación y diversificaría la estructura social. Se logaría así recuperar un atributo
consubstancial al pasado de los centros históricos. Igualmente, un reforzamiento
de la dimensión cultural y simbólica es una buena fórmula de recuperación de los
espacios degradados de los centros históricos (Escudero, 2006). Por ejemplo, rea-
lizar renovaciones urbanas que supongan la instalación de centros universitarios
en su interior.
Pero la ciudad no se compone primordialmente de los espacios patrimoniales
e históricos ni de los centros urbanos, sino que se forma con sus muchos y diferen-
tes barrios y distritos periféricos, con una trama cada vez más difusa de conjuntos
residenciales y otras funciones urbanas. Un barrio es un agrupamiento que englo-
ba un amplio conjunto de relaciones con los demás y una pluralidad de esos «no-
sotros» que son las unidades de vecindad (Ledrut, 1976). Representa un espacio
social que puede ser múltiple y diversificado o bien uniforme y monofuncional, de
una complejidad variable, pero que es reconocido dentro de la ciudad con unidad
propia, aunque sus límites (como los de la propia ciudad) no siempre están fijos
(otras muchas veces sí, bien con vías de comunicación o bordes naturales, bien con
una demarcación que puede estar fijada por asociaciones vecinales o, muy común
en los barrios marginales iberoamericanos, incluso por grupos criminales). La tra-
ma urbana, la densidad, el tamaño, la distancia, las formas, la estructura ocupacio-
nal, la estructura social, aunque variables todos ellos, marcan unos rasgos que
identifican a un barrio dentro de la ciudad. No obstante, de nuevo se han intenta-
do realizar teorías y modelos que delimitasen los barrios, o los tipos de barrios en
función del número de habitantes, el diámetro, las distancias, la renta del suelo, las
funciones económicas, etc. Tampoco estas teorías se pueden generalizar ni en el
tiempo ni en el espacio pues la composición y límites de los barrios son tan ricos
como la propia estructura urbana lo es y no responde a una cantidad o fórmula fija
y universal. Más que los límites, incluso los oficiales si existiesen, necesariamente
arbitrarios, es la morfología del espacio construido, la composición social de sus
habitantes y la actividad lo que identifica un barrio (Wolff, 1997).
Por esta razón, son definiciones sociales como la de Rapoport (1978) la que
mejor identifican estos espacios. Este autor afirma que el barrio expresa el espacio
vital de la gente. El barrio es un elemento importante en la estructura de la ciudad
porque representa un espacio intermedio entre esta y el individuo. Esta escala del
espacio urbano permite al habitante aprehender parte de su entorno e integrarse
en él, sentirse complementario de un área conocida y vivida. El barrio, en definiti-
va, se adapta fácilmente a la medida del ser humano, al proporcionarle seguridad
y puntos de referencia dentro de la compleja sociedad urbana (Boira, 1992). No
obstante, la realidad de la mayoría de los barrios periféricos de las ciudades es
bastante deficiente por la debilidad de sus servicios y equipamientos urbanos. En
muchos de ellos con los años ha cambiado la escala de transición entre lo público
y lo privado del barrio, imponiéndose lo privado, perdiendo los espacios de
interrelación barriales conformados por las áreas comunes y la calle (Crosa, 2004). La
ausencia de terrenos de juego y deporte, y, en general, la de equipamientos adecua-
dos para el entretenimiento y el tiempo libre constituyen importantes fuentes de
insatisfacción. Las necesidades relacionadas con equipamientos públicos y sociales
preocupan e interesan a los residentes en los barrios con bastante intensidad. Por
ejemplo, en España se ha creado un Observatorio de la Vulnerabilidad (Ministerio
de Fomento, 2001, siu.vivienda.es) con la idea de proporcionar una herramienta
útil para identificar los barrios en los que resulta urgente actuar, impulsando la
rehabilitación física de edificios, equipamientos y espacios públicos, y combatien-
do el resto de los problemas sociales, ambientales y económicos desde una amplia
perspectiva multisectorial. En 2001 A. Campesino calculaba que en las ciudades
españolas superiores a 50.000 habitantes había 380 barrios que están en condicio-
nes de vulnerabilidad con altas tasas de paro, carencia de viviendas, hacinamiento,
mala construcción, mala urbanización y deficiente accesos a servicios.
Las formas y funciones principales de los barrios periféricos ya han sido descri-
tas en los apartados anteriores al hablar de las tramas urbanas y del uso del suelo
para vivienda por ejemplo. Las diferentes tipologías residenciales o los procesos de
la ciudad difusa dan lugar a la estructura de las periferias urbanas, que ya han sido
tratadas. No obstante, podemos detallar una clasificación más basada en las ciuda-
des españolas y realizada a partir de un análisis pormenorizado de 374 barrios
desfavorecidos (Ministerio de Fomento, 2000, y véase figura núm. 48), y que noso-
tros completaremos con los de clase media y media-alta. En esta clasificación cita-
mos solamente los sectores periféricos de la ciudad, ya que acabamos de estudiar
las áreas centrales:
— Arrabales de las ciudades del siglo pasado, con viviendas envejecidas de

escasa altura, una trama irregular y población mayor o inmigrante de esca-
sos recursos.
— Ensanches planificados cercanos al área central. Áreas que en muchas ciu-
dades son el espacio central pero que hacia su periferia pueden dar por lo
general dos situaciones posibles: viviendas de notable arquitectura de clase
media y media-alta, también con fenómenos de gentrificación; o edificios
deteriorados con viviendas de materiales más pobres que alojaron las pri-
meras oleadas de inmigrantes urbanos de la posguerra hoy claramente en
declive a pesar de sus tramas regulares.
— Barrios de promociones de vivienda unitarias, con un parque residencial de
calidad variable, pero con una situación sociolaboral complicada. Cons-
truidos en los últimos sesenta años por promociones públicas o privadas
para población con escasos recursos económicos, muchas veces realojados
de zonas de infravivienda, presentan en muchas ciudades preocupantes
procesos de envejecimiento y degradación, además de diferentes proble-
mas sociales.
— Barrios en áreas urbanas no centrales pero dentro de la ciudad compacta,
con altas carencias de vivienda. Sectores que se han desarrollado en los úl-
timos 60 años también agrupando distintos tipos de barriadas, con espa-
cios intersticiales vacíos, áreas industriales a veces obsoletas, incluyendo
FIGURA 48.—Barrios desfavorecidos en España en 1991
BARRIOS (1991)
Casco histórico
0% Ensanche
5% Parcelación periférica
16 % 17 %
2%
Ciudad jardín histórica
7%
12 %
Promoción pública 1940-60
7%
Promoción 1960-75
5% 13 % 1%
13 % Promoción privada 1975-90
1% Promoción pública 1975-90

1% Pueblos anexionados
Parcelación marginal
Áreas mixtas centrales
Fuente: Ministerio de Fomento, 2000.
antiguos núcleos urbanos absorbidos por la ciudad, y otras áreas no plani-

ficadas como las parcelaciones marginales y las construcciones dispersas.
La población en estos barrios está compuesta fundamentalmente por hoga-
res de segunda generación de inmigrantes urbanos de las décadas de 1950
a 1980. Son mayoritariamente propietarios de vivienda pero con escasos
recursos económicos y síntomas de desintegración social. Estas periferias
presentan una elevada degradación y, a diferencia de los centros históri-
cos, raramente disponen de planes de rehabilitación (Tomé, 2001). Como
excepción, en estas áreas podemos encontrar barrios de clase alta, sobre
todo en las denominadas ciudades jardín, con chalets unifamiliares de
alta calidad.
— Barrios periurbanos de la ciudad difusa. La identidad propia de cualquier
barrio en estos espacios no existe o es muy incipiente. Los propios habitan-
tes suelen referirse a ellos como urbanizaciones o términos similares y no
emplear la palabra barrio. La composición social puede variar así como las
morfologías. Sobre un modelo base de viviendas unifamiliares ajardinadas,
las calidades y las dimensiones de las mismas varían según los recursos
económicos de sus habitantes. En los sectores periurbanos proliferan des-
de casas adosadas con muy limitados espacios verdes hasta residencias de
lujo. En cualquier caso, producto del fenómeno creciente de periurbaniza-
ción en las ciudades españoles, estos sectores se están multiplicando. Como
ejemplos aislados excepcionales, en estas periferias urbanas todavía pode-
mos encontrar barrios de infraviviendas, chabolas y áreas de autocons-

trucción, con tramas y formas que nos recuerdan a los espacios margina-
les del Tercer Mundo. Estos lugares suelen focalizar las entropías de
nuestras ciudades (prostitución, tráfico de drogas, desempleo, pobreza
extrema, etc.).
Son estos últimos barrios marginales los que constituyen la estructura residen-
cial mayoritaria en las periferias de las ciudades subdesarrolladas. Aunque con di-
ferente nivel de calidad en su interior, es obvio, su nivel de equipamientos y servi-
cios siempre es muy inferior a la media de los barrios de las ciudades de los países
desarrollados. Por ejemplo, la mayoría de lo edificado no es proyectado por arqui-
tectos o, al menos, técnicos expertos, sino por obreros de la construcción, artesa-
nos y los propios habitantes. Una arquitectura espontánea que domina el paisaje
urbano de las ciudades iberoamericanas, como por ejemplo en las laderas de las
colinas como en Caracas, México, La Paz, Quito o Río de Janeiro o en las llanuras
como en Buenos Aires o Santiago de Chile (Schneier, 2004). En Caracas el 60 por
100 de sus aproximadamente seis millones de habitantes viven en ranchitos, vi-
viendas de autoconstrucción sobre terrenos invadidos y en Villa El Salvador, uno
solo de los barrios precarios de Lima, hay 350.000 habitantes en las mismas condi-
ciones (Schneier, 2004).
4.5. IMAGEN, PAISAJE Y PROMOCIÓN URBANA
La morfología y la estructura urbana analizan la ciudad real, la urbe objetiva,

pero en el mundo actual las formas y las funciones urbanas poseen también una
clara dimensión subjetiva, de tipo perceptivo y promocional. Las formas urbanas,
su paisaje tienen una valoración social y una percepción individual que suele ser
positiva, negativa o neutra. Estos paisajes son claves en el planeamiento urbano
actual, y ofrecen elementos indispensables para la construcción de imágenes urba-
nas y para la promoción urbana. Tras nuestro análisis principal, las formas y estruc-
turas urbanas, debemos concluir con una referencia a la dimensión subjetiva de la
ciudad, a la creación de imagen urbana y su gran importancia en la sociedad actual;
así como al paisaje urbano. El estudio de la imagen, la importancia perceptiva del
paisaje y la promoción urbana son temáticas que para el geógrafo urbano ya no son
una novedad sino una orientación que debe tener presente en sus investigaciones.
La apariencia real de una ciudad, su morfología y su estructura urbana, no
coinciden necesariamente con la percepción que tienen sus habitantes y sus visi-
tantes. Sin embargo, la capacidad de un núcleo urbano de proporcionar una ima-
gen unitaria y sintética de sí mismo, que evoque algo importante, es fundamental
(Amendola, 2000). Una ciudad se desarrolla en un espacio físico, como hemos es-
tudiado; pero también se constituye en un objeto multimedia, imagen, sonido y
texto, y en un espacio de vida para los ciudadanos y foráneo. La imagen posee para
el investigador urbano el papel de filtro que se interpone entre el hombre y el me-
dio, y una de sus preocupaciones debe ser analizar esa imagen y comparar su pare-
cido con el mundo real. Un proceso de vital importancia desde el momento en el
que la toma de decisiones que afectan al medio no se efectúa sobre el espacio real
sino sobre la imagen que el individuo tiene de él. En tanto en cuanto esa imagen se
acerque o se aleje de la realidad, las decisiones serán tanto más coherentes y razo-
nables (Ponce et al., 1994).
Las imágenes mentales determinan, en la conducta reactiva, las manifestacio-
nes verbales, las expresiones motrices y las actitudes emocionales (Costa, 1992).
Establecen en nosotros pautas de pensamiento y conducta. La imagen de la ciudad
es una representación, apariencia o figura que puede generar una urbe o una parte
cualquiera de la misma y se forma a partir de la percepción concreta o mediatizada
de la realidad (Zoido et al., 2000). Hoy vivimos en un mundo mediático en el cual
domina no tanto y no solo la ciudad sino más bien su imagen. Esta precede a la
ciudad y media en la relación que tienen con ella las personas, tanto viajeros como
ciudadanos (Amendola, 2000).
Los elementos que constituyen la percepción de los individuos de la morfolo-
gía y estructura urbana fueron esquematizados, como se apuntó en la primera
parte de la obra, por K. Lynch (1960). Este autor señaló que desde el punto de
vista predominantemente visual, la ciudad se organizaba y se recordaba en la men-
te a través de la selección de elementos particulares del paisaje urbano, estos refe-
rentes los agrupó en cinco categorías:
— Hitos: Son puntos de referencia básicos en los que el individuo no puede

entrar, el observador no penetra en ellos, sino que le son exteriores. Se
trata de un edificio singular, una estatua, una tienda, un accidente geográ-
fico, etc. Los hitos son esenciales para la navegación en la ciudad y son
claves de identidad.
— Sendas: Son los canales que sigue el observador normal, ocasional o poten-
cialmente. Pueden ser calles, paseos, líneas de tránsito, canales, vías férreas,
etc. Constituyen los elementos esenciales de la imagen de la ciudad en la
mayoría de las personas, ya que la gente observa la urbe mientras va a tra-
vés de ella y conforme a estas sendas se organizan y conectan los demás
elementos ambientales.
— Bordes: Son elementos lineales no utilizados como sendas. Pueden tratarse
de líneas de separación de dos tramas urbanas. Algunas veces los bordes no
constituyen barreras físicas, se trata de límites percibidos (esto ocurre en la
ciudad en un área constituida por una trama uniforme pero habitada por
grupos sociales muy diferenciados). Los bordes son en realidad líneas sepa-
radoras de áreas urbanas distintas morfológica o socialmente, y juegan un
papel menos importante en la elaboración del mapa mental que las sendas.
— Nodos: Son los puntos estratégicos de una ciudad en los que el individuo
puede entrar y que sirven como focos de desplazamiento. En general, se
trata de lugares en donde convergen varias sendas, tienen una gran intensi-
dad de usos del suelo y pueden ser el símbolo emblemático de la actividad
o el carácter de una ciudad o distrito (plazas, parques, estaciones, etc.).
— Distritos: Lynch (1960) los define como las secciones de la ciudad cuyas
dimensiones oscilan entre medianas y grandes, concebidas bidimensional-
mente, en donde el observador entra en su seno mentalmente, y son reco-
FIGURA 49.—Imagen percibida de la ciudad de A Coruña
Símbolos de la ciudad
Lugares de reunión
Calles más importantes
Fuente: Piñeira, 2004.
nocibles por tener un carácter identificable. Por lo tanto, son áreas homogé-
neas o al menos poseen una característica común que las hace reconocibles.
Estos elementos ambientales cognitivos que forman la percepción de los indi-

viduos de la morfología y la estructura urbana se han aplicado en los estudios ur-
banos frecuentemente en los últimos años. Basándose en una metodología de en-
cuestas a través de preguntas o bien mediante el dibujo de mapas mentales de una

muestra significativa de personas se ha podido establecer la imagen percibida de la
ciudad como en el ejemplo de A Coruña analizado por Piñeira (2004) y reprodu-
cido en la figura núm. 49.
Los espacios urbanos percibidos son diferentes para cada uno de nosotros,
pero una parte de esta realidad es compartida por un grupo de población, aquel
que posea unas características comunes (unos filtros socioculturales). Se construye
así una imagen pública que, para el caso que nos ocupa, los núcleos urbanos, re-
presenta el conjunto de calidades, símbolos y caracteres asociados a una ciudad y
compartidos por la mayoría de sus habitantes (Boira, 1992). Además, esta imagen
pública de la ciudad es utilizada por los poderes institucionales y los agentes urba-
nos privados para desarrollar estrategias concretas de promoción, realzar algunos
aspectos de su patrimonio y contrarrestar posibles lecturas negativas de la realidad
urbana. Se trata de un uso propagandístico de ciertos símbolos o sensaciones po-
sitivas que evoca la ciudad, y que responde a actuaciones bien calculadas que tra-
tan de influir sobre la opinión pública (Zoido et al., 2000).
Las ciudades ponen mucho cuidado en crear una imagen del lugar positiva y
calificada (Harvey, 1998). La creación de imagen se convierte en una cuestión pro-
fesional, llevada a cabo por agencias de publicidad y empresas de relaciones públi-
cas. La ciudad es consciente de poder crear y recrear su imagen recurriendo, de
manera plausible, a un repertorio prácticamente inagotable de símbolos, experien-
cias, representaciones, estilos y modas (Amendola, 2000). En este contexto, todas
las ciudades, con mayor o menor intensidad, desarrollan campañas de potencia-
ción de su imagen bien, por ejemplo, como centros de cultura, bien como lugares
de celebración de un gran acontecimiento de repercusión internacional o, simple-
mente, intentando difundir la idea de que en la ciudad se puede vivir aceptable-
mente y aprovechar el creciente tiempo reservado al ocio (Lois, 1999). De hecho,
como consecuencia de la pugna que determina la dinámica económica actual, to-
das las ciudades tratan de conseguir transmitir su imagen más positiva, una imagen
de marca. Una marca que sea capaz de generar la identificación de los ciudadanos
con su urbe y, a la vez, de identificar también todo lo que se produce en la ciudad
y que se pone en el mercado con su nombre (Benach, 2000). Por ejemplo, el ayun-
tamiento de Barcelona tiene firmado un acuerdo con la empresa de comercializa-
ción de prendas de vestir Mango para que incluya el nombre de la ciudad en las
bolsas y en la publicidad de sus establecimientos repartidos por los estados miem-
bros de la Unión Europea, EE.UU., Canadá, Turquía, Rusia, China y Japón.
Sin duda, las urbes construyen sus imágenes sobre la exageración y asumen
distorsiones positivas de la realidad que se convierten en mercadotecnia. En las
últimas décadas se han ido introduciendo en la Geografía métodos y técnicas de
análisis cualitativas para comprender el significado de estas imágenes urbanas. Las
fuentes principales son los discursos formalizados de tipo lingüístico o iconográfi-
co y las encuestas (Boira, 1996). En síntesis son el discurso escrito (desde la novela
o la poesía a los libros de viajes, de los panfletos a los ensayos, de los viejos manua-
les a las más recientes publicaciones), el análisis de la imagen (dibujos, publicidad,
fotografías, folletos turísticos), el estudio de los mapas mentales (cartografía subje-
tiva de un espacio concreto), y las encuestas y entrevistas. Todos estos medios son
precisamente los empleados por los núcleos urbanos para difundir la imagen de la
ciudad.
En los medios de comunicación de masas se crean y difunden representación
que producen un significado promocional de las urbes como han estudiado Gil de
Arriba para Santander (2002) o Tudurí (1998) para Palma de Mallorca. Internet es
otra fuente esencial en la actualidad para estudiar la imagen pública de un núcleo
urbano. La website de una ciudad ofrece importantes oportunidades para su pro-
moción. Los usuarios pueden acceder desde cualquier lugar y en cualquier mo-
mento a la información que nos proporciona (Rivero y Serra, 2002). En este ámbi-
to, las administraciones y los agentes privados se han esforzado por disponer en sus
páginas web una adecuada imagen promocional de la ciudad.
La literatura es otra referencia fundamental para el análisis subjetivo de la ciu-
dad. Los paisajes artificiales tienen la ventaja de comunicar imágenes coherentes y
con un determinado sentido proporcionado por la visión perceptiva del artista y
de su capacidad para captar las sensaciones que nos quiere transmitir (García Ba-
llesteros, 1992). La propia promoción urbana ha sabido aprovechar la fuerza de la
imagen literaria para crear rutas y eventos turísticos como el conocido Bloomsday
que anualmente conmemora en Dublín el 16 de junio, que es cuando transcurre la
acción del Ulises de James Joyce, recreando la novela a través de los escenarios de
la ciudad; o como hizo Sevilla en el momento de mayor éxito de la novela La piel
del tambor de Pérez Reverte con una ruta literaria a través de 24 establecimientos
relacionados con la narración.
En el cine también se transmiten imágenes urbanas. En numerosas películas las
ciudades aparecen como escenario, retrato de paisaje, fondo sobre el que transcu-
rre la acción, o como ambiente, protagonista, referencia psicológica o utopía (Zá-
rate, 1995). Incluso, hay una técnica cinematográfica, el stablishing shot, que con-
siste en insertar enclaves o hitos que sirven de transición entre una escena y la si-
guiente (Gámir y Valdés, 2007); paisajes urbanos que elaboran una imagen
subliminal en el espectador. Por esta razón, las administraciones de muchas ciuda-
des intentan captar rodajes cinematográficos para promocionar a sus núcleos. Fi-
nalmente, desde el Renacimiento, infinidad de ciudades han proyectado su propia
imagen en reproducciones artísticas, siendo un recurso publicitario de su grandeza
(Braunfels, 1987). Durante este dilatado período de tiempo, las ciudades son dibu-
jadas, grabadas y esculpidas como ha estudiado Azúa (2004).
Las imágenes de las ciudades se construyen a través de paisajes urbanos. El
paisaje se configura a sí mismo como capital en tal grado de acumulación que se
convierte en imagen (Muñoz, 2005). En nuestra sociedad no todos los territorios
son valorados equitativamente. Las formas, el paisaje, añaden connotaciones posi-
tivas, negativas o neutras a la percepción ciudadana. De esta manera, paisajes ur-
banos caracterizados por su monumentalidad, su historia y su valor patrimonial
son altamente valorados. También sucede así con bordes de agua o áreas verdes en
formas armónicas que se asocian con el descanso y el recreo. Los paisajes de los
espacios centrales, los denominados skyline también son sentidos positivamente
por su asociación a la modernidad y desarrollo económico. Por el contrario, paisa-
jes urbanos degradados o sin una personalidad definida son valorados peyorativa-
mente.
A la inversa, el deterioro de conjuntos paisajísticos, la pérdida de tramas cons-

truidas del pasado y su sustitución por configuraciones repetidas sin integración en
el espacio heredado, o la difusión de escenarios de consumo de una globalización
deterritorializada coinciden con una demanda social creciente de paisajes de cali-
dad y con la reivindicación cada vez más extendida del derecho a vivir en entornos
paisajísticamente dignos (Mata, 2006). El paisaje ha pasado a formar parte del in-
terés general como un elemento significativo del marco de vida cotidiano y del
bienestar de la población.
De hecho, los paisajes urbanos culturales y patrimoniales juegan un cometido
cada vez más importante en el desarrollo territorial. Se trata de espacios comuni-
cativos que atesoran y transmiten información donde se deben integrar la conser-
vación del patrimonio cultural, la educación y reinterpretación, el esparcimiento,
el desarrollo económico y el turismo (Sabaté, 2006). Serían paisajes que necesitan
una especial protección (Zárate, 2009). Un ejemplo, es la ciudad de Toledo, en ella
desde 1965 las Instrucciones de la Dirección General de Bellas Artes definieron con
claridad unas zonas de protección de paisaje y han sido determinantes para conser-
var hasta la actualidad no solo su rico patrimonio monumental, sino unos paisajes
poco alterados desde el siglo XVI (Zárate, 2009). De esta forma, el número de toleda-
nos que consideran el paisaje como parte del patrimonio, y que como tal ha de ser
conservado y respetado es mayoritario (Lacasta, 2009). Además, estos paisajes cultu-
rales elaboran fuertes imágenes simbólicas que los convierten en atractivos destinos
turísticos. Por este último motivo, la calidad del paisaje empieza a ser valorada como
un recurso económico más y, con ello, su mantenimiento o mejora.
En estos paisajes urbanos de notable valor se ha de intervenir con los siguientes
objetivos (Sabaté, 2006):
a) Impulsar la cooperación entre comunidades ofreciendo oportunidades

para el ocio, la preservación y la educación.
b) Desarrollar mecanismos de protección de los recursos patrimoniales.
c) Interpretar dichos recursos y las historias asociadas para los residentes y
visitantes de todas las edades, integrando el significado del patrimonio
como parte de la cultura ciudadana.
d) Hacer partícipes del parque patrimonial a los residentes.
e) Desarrollar programas de revitalización económica que utilicen el patrimo-
nio para atraer turistas e inversiones públicas y privadas en edificios o luga-
res clave.
f) Establecer vínculos físicos e interpretativos entre los recursos utilizando
estrategias basadas en la cooperación.
En la Unión Europea la Estrategia Territorial Europea (ETE) acordada en 1999

trata de las amenazas sobre los paisajes culturales y de la necesidad de una gestión
creativa de los mismos como objetivo. De hecho, se incluye a los paisajes urbanos en
general, y no solo al catálogo de los más notables o mejor conservados. En la poste-
rior Convención Europea del Paisaje de 2000 se asume jurídica y políticamente que
todo territorio es paisaje (Consejo de Europa, 2000). Cada espacio se manifiesta en
la especificidad de su paisaje, independientemente de su calidad y del aprecio que
merezca. Así, la Convención define al paisaje como cualquier parte del territorio, tal
y como es percibida por las poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de facto-
res naturales y humanos y de sus interrelaciones (Consejo de Europa, 2000). Pero,
además, según la Convención el paisaje, configuración e imagen de los lugares y
elemento de calidad de vida y del bienestar de las poblaciones, constituyen un obje-
tivo de desarrollo sostenible. Un desarrollo que debe garantizar a largo plazo la
identidad y la diversidad de los territorios, sus bases ecológicas y culturales, integran-
do los cambios derivados del crecimiento en las tramas de los paisajes heredados, y
salvaguardando los valores paisajísticos más notables (Mata, 2006). De esta forma, se
proporciona al tratamiento del paisaje un punto de partida política y jurídicamente
consistente. Se insta a los Estados a implementar políticas paisajísticas y permite su-
perar la situación dominante en la mayoría de ordenamientos normativos en los que
el paisaje sigue siendo un hecho jurídicamente indeterminado.
El paisaje es un elemento potencial y clave para la política de ordenación de
territorio, una política que encuentra su sentido y razón de ser como acción públi-
ca que aborda al territorio de forma integrada para alcanzar un desarrollo sosteni-
ble. Paisaje y territorio muestran evidentes relaciones y correspondencias; entre las
políticas a ellos referidas pueden establecerse importantes sinergias (Zoido, 2006).
Si la ordenación del territorio toma en consideración el paisaje puede encontrar en
él una buena ayuda para plantear nuevos objetivos de carácter ambiental, econó-
mico o social. A la recíproca, la ordenación del territorio puede contribuir a pre-
servar y gestionar paisajes tradicionales, o a hacer posibles nuevos paisajes, que
formen parte de unas condiciones de vida favorables (Zoido, 2006). No se trataría
de sustituir la ordenación del territorio por una política de paisaje, pero esta segun-
da puede prestarle ayudas a la primera.
La inserción del paisaje en la planificación se estima de interés a partir de la
clasificación del suelo y desarrollando planteamientos paisajísticos diferenciados,
aunque sin olvidar la importancia paisajística en los engarces entre sectores urba-
nos y de los bordes o límites del espacio construido. En suelo urbano, el punto de
vista paisajístico se está implantando como mejora de la imagen de la ciudad, pero no
deben olvidarse aspectos más de fondo o de ordenación estructurante con criterios
paisajísticos en los cascos urbanos (Zoido, 2002). En el suelo urbanizable se encuen-
tran las principales dificultades, pero también las mayores oportunidades, de poner
los criterios paisajísticos a disposición de una mejor ordenación (Zoido, 2002).
Los paisajes urbanos son dinámicos y cambiantes, tanto su configuración mor-
fológica (hemos estudiado que las formas de las ciudades son totalmente mutables
diacrónica y sincrónicamente) como en sus representaciones y requerimientos so-
ciales. Por esta razón, su ordenación no puede ser solo proteccionista. La protec-
ción y la tutela cuando se estimen necesarias, deberán acotarse a ámbitos concretos
de elevados valores objetivos, de alto aprecio social y buen estado de conservación
(Mata, 2006). La protección del paisaje no debe ser incompatible con su evolución
y transformación. Antes al contrario, los intentos de fijar el paisaje, de congelar su
apariencia con independencia de los procesos sociales que lo sustentan conduce
inevitablemente a la museificación de los lugares y a la pérdida de valores paisajís-
ticos (Nel-lo, 2006). La mayor parte del territorio urbano precisa de una gestión
del territorio capaz de integrar paisajísticamente los cambios salvaguardando los
valores patrimoniales y las peculiaridades de cada lugar, manteniendo la diversidad

del mosaico paisajístico y garantizando una relación sensible de la calidad con el
entorno (Mata, 2006). No es tanto asegurar la inmutabilidad de la imagen de los
lugares sino evitar que en el proceso de cambio se vean despojados de sus valores
patrimoniales, estéticos, ambientales, económicos y simbólicos.
El paisaje vincula necesariamente el modelo de uso y ocupación física del terri-
torio, de las formas urbanas, con el modelo de desarrollo social y económico pre-
dominante en el territorio. Las transformaciones actuales del paisaje son resultado
de los usos de suelo de las ciudades y de los agentes urbanos y procesos que han
dado lugar a la intensa urbanización presente. Los actuales procesos de metropo-
lización y urbanización difusa por el territorio están creando nuevos paisajes en los
que prima la estandarización, la homogeneización, la repetición, la discontinuidad,
la clonación, la dispersión, la artificialización, la tematización y la festivilización
(Nogué, 2006). Muñoz (2005) ha denominado estos paisajes como urbanales y
afirma que son el resultado de la especialización económica y funcional, la segrega-
ción morfológica de los ambientes urbanos y la tematización. El resultado final es
una clase específica de paisaje urbano híbrido, que por un lado es local, puesto que
se mantienen algunos elementos del espacio físico y social, y, por otro lado mantie-
ne una apariencia que permite su consumo estandarizado por parte de públicos
globales. Estos paisajes urbanales (frentes marítimos, determinados centros histó-
ricos, áreas industriales en renovación, distritos tecnológicos, intercambiadores de
movilidad, grandes superficies comerciales o de ocio y barrios residenciales de baja
densidad) identifican la imagen como primer factor de la producción de ciudad;
espacios temáticos que alimentan continuamente el flujo de representaciones
transformando lo complejo y diferente que hace diversos lugares y territorios en
paisajes comparables y estandarizados aunque no homogéneos (Muñoz, 2006).
En resumen, el paisaje es una aproximación útil para abordar la gestión inte-
grada de la ordenación física del territorio y del modelo de desarrollo territorial
(Tarroja, 2006); además de un elemento perceptivo y sensorial fundamental tanto
para la calidad de vida como para la promoción urbana. A consecuencia de esto
resulta imprescindible intervenir en las causas de las transformaciones y en la valo-
ración social del paisaje (Tarroja, 2006). El concepto de paisaje resulta especial-
mente estratégico y oportuno para favorecer una nueva cultura territorial de la
sociedad. Además, el paisaje ofrece posibilidades para lograr una ordenación del
territorio más participativa y democrática (Gómez Mendoza, 2006).
La competencia, la importancia de la imagen y la valoración de los paisajes
urbanos han forzado que la promoción de las ciudades recurra habitualmente a
nuevos paisajes del urbanismo de las grandes obras. Las administraciones urbanas
se han visto obligadas a renovar e invertir para aumentar la fuerza de atracción de
sus ciudades como centros de consumo y culturales (Harvey, 1996b). Estas inver-
siones en estadios deportivos, Palacios de Congresos, Parques Temáticos, centros
comerciales, museos, etc. fueron rápidamente imitados en una fuerte competencia
interurbana. Tras las velas de hormigón de Utzon en Sidney, y más aún tras la tor-
menta de titanio de Gehry en Bilbao, cada ciudad ha querido su edificio emblemá-
tico, y en muchos casos ha llegado a materializarlo como el logo construido de una
identidad renovada (Fernández, 2004). La necesidad de nuevos símbolos de la
centralidad impulsó a los agentes políticos y a los responsables de la planificación

a su búsqueda en el diseño urbano, especialmente en la arquitectura de autor ad-
quirida en el mercado mundial (Juaristi, 1999). Es como si todo el mundo quisiera
tener su propio Guggenheim, y es que el impacto que ha representado para Bilbao
el resplandeciente museo concebido por Frank Gehry ha sido tan inmediato y ha
tenido tal repercusión que, desde entonces, los responsables urbanos del mundo
buscan desesperadamente llevar a sus ciudades proyectos culturales y ambiciosos
arquitectos para revitalizar sus urbes (Dodd y Donald, 2004). No es esta una cues-
tión poco importante, pues el papel de las políticas urbanas, y también de la arqui-
tectura, se reduce en cierta medida a la producción y reproducción de imágenes ur-
banas (Muñoz, 2005). Lógicamente, esta reproducción de obras emblemáticas tam-
bién ha dado lugar a una reiteración donde no siempre lo construido es ejemplar ni
los resultados promocionales y de atracción de visitantes los esperados, sobre todo
teniendo en cuenta los fuertes recursos económicos que se han invertido.
En la primera parte del manual ya se ha apuntado que cualquier ciudad preten-
de, o debe pretender, tener o crear una imagen singular y atractiva, no solo me-
diante la promoción y recuperación de sus centros históricos, funciones urbanas o
recursos naturales, sino además apostando por localizar empresas multinacionales,
sedes de organismos e instituciones internacionales, la indicada construcción de
edificios emblemáticos, tanto en su diseño como en el nombre de los autores, or-
ganización de eventos de carácter mundial, e incluso, disponer de equipos depor-
tivos de prestigio que participen en competiciones internacionales (Granados,
1998). Un modelo urbano en el que el patrimonio histórico-cultural, los equipa-
mientos de ocio y los eventos o espectáculos son consumidos indistintamente tanto
por foráneos como por sus propios habitantes.
Un ejemplo en España de esta promoción de la ciudad, de marketing urbano, es
el del urbanismo barcelonés. Atracción de profesionales e inversores, publicitado
por los medios a nivel internacional, el diseño urbano y la arquitectura, la animación
ciudadana y la oferta lúdica y cultural han hecho de Barcelona una ciudad de confe-
rencias, ferias y congresos y que se ha encontrado en el turismo una potente base
económica (Borja, 2004). La ciudad-acontecimiento es también la puerta a través de
la cual todos pueden acceder al mundo de los medios y de la visibilidad (Amendola,
2000), y Barcelona lo ha hecho varias veces a lo largo de su historia reciente desde
Exposiciones Universales hasta Juegos Olímpicos. A modo de ejemplo, en la figura
núm. 50 vemos el festival musical anual Primavera Sound que se celebra en el Parc
del Fòrum barcelonés, construido con motivo de otro evento en 2004, el Fòrum
Universal de les Cultures. En 2012, este acontecimiento tendrá lugar también en
Oporto, extendiéndose la marca del evento como también vimos que se reproducen
otros usos como los parques temáticos o los centros comerciales.
Aparte de Barcelona, otras muchas ciudades españolas (en realidad del mun-
do, pues es un proceso global que atrae incluso a núcleos de los países menos
avanzados) han intentado promocionarse a través de los acontecimientos y eventos
de diferente clase. Algunas han sido Capitales Europeas de la Cultura como Sala-
manca o Santiago de Compostela y otras han llegado a tener grandes Exposiciones
como Sevilla o Zaragoza. Del mismo modo, otras ciudades transforman sus fiestas
tradicionales en acontecimientos globales como Pamplona con los sanfermines;
FIGURA 50.—Primavera Sound, Barcelona
o las crean y refuerzan en pocos años como la Tomatina en el pequeño núcleo va-
lenciano de poco más de 10.000 habitantes de Buñol. Muchas otras urbes intentan
obtener algún tipo de evento como los deportivos; así Almería ha sido sede de los
Juegos del Mediterráneo, y Valencia, de la Copa América y de un gran premio
automovilístico en su recinto urbano por señalar solo dos ejemplos. Finalmente,
ciudades españolas apuestan por las grandes exposiciones culturales, como la iti-
nerante de las Edades del Hombre en urbes castellano-leonesas; o por eventos
sociales atractivos como un enlace matrimonial, como en el caso reciente de Palma
de Mallorca o Sevilla, o religiosos, como a través de visitas del papa a núcleos ur-
banos españoles, como a Madrid, entre otros.
Uno de los casos que hemos expuesto, la elección de Capitales Europeas de la
Cultura es un ejemplo magnífico de la competencia urbana y de la puesta en mar-
cha de la mercadotecnia basada en la difusión de imágenes y valores patrimoniales,
artísticos y de identidad para lograr captar eventos significativos para la ciudad y
con ello promocionarla. Así, para el 2016, ante la circunstancia de que le corres-
pondía a España la elección del Consejo de Ministros de Cultura de la Unión Eu-
ropea de una de las dos Capitales Culturales de la Cultura, se presentaron múlti-
ples núcleos urbanos. Algunos, como Málaga, que basó su promoción en su larga
historia desde su origen fenicio y en la relación con la figura universal de Picasso,
fueron eliminadas en fases previas. Como si una competición deportiva se tratase,
las ciudades que llegaron a la selección final fueron Burgos, Córdoba, Las Palmas,
Segovia, Zaragoza y la finalmente elegida San Sebastián.
CAPÍTULO 5
Instrumentos de planeamiento
en ciudades y metrópolis.
Legislación del suelo y planes urbanísticos
Desde los orígenes del fenómeno urbano se ha aprobado un soporte jurídico y

administrativo que establece una serie de competencias públicas y limitaciones a la
propiedad (Santamera, 1996). La denominada «crisis del planeamiento», que ha
sido tan repetida a lo largo del último cuarto del siglo XX y que se inscribe en la
crisis del Estado Social y de la cultura moderna, no le ha restado hegemonía a los
planes de ordenación como sistema legal de planificación en la mayoría de los paí-
ses europeos (Portas, 1996). Sin embargo, no existe total unanimidad acerca de la
necesidad de formalizar planes en el medio urbano. Es más, los grupos más con-
servadores de la sociedad defienden la liberalización y el descenso de la interven-
ción en política de suelo, según el poder de ordenación encomendado a las reglas
del mercado. En la actualidad, asistimos a una situación aparentemente contradic-
toria: al mismo tiempo que se construyen complejos sistemas de planeamiento a
diferentes escalas (territorial, subregional, metropolitana, local) y para todos los
sectores (áreas naturales, turismo, industria, residuos, etc.), se asiste a una liberali-
zación creciente de la práctica urbanística que, entre otros, conlleva un aumento
de la capacidad de decisión por parte de los agentes privados.
El capítulo se estructura en cinco epígrafes principales. El primero trata sobre
el reforzamiento de la escala local en la planificación urbana, área donde el muni-
cipio tiene mayores competencias atribuidas. Los dos siguientes están destinados a
estudiar la evolución de la legislación del suelo desde 1956, año que da inicio al
derecho urbanístico español propiamente dicho, hasta las más recientes revisiones
legislativas estatales y autonómicas. En el cuarto epígrafe se explican los instru-
mentos de planeamiento (general y desarrollo). Se concluye con una aproximación
al análisis comparado de los sistemas de planificación urbana en Europa.
5.1. EL ÁMBITO LOCAL EN LA PLANIFICACIÓN
Cualquier político, promotor o ciudadano percibe continuas e imparables

transformaciones en la ciudad. Nuevas porciones de suelo que, con su salida al
mercado, se transforman con la urbanización y edificación, apertura de calles y
reforma de otras para la instalación de modernas infraestructuras que surcan todo
nuestro subsuelo, rehabilitación de viviendas y modificación de su aspecto físico,
mejora ambiental y esponjamiento residencial con la creación de vistosos parques
y zonas verdes... Todo esto lo percibimos diariamente, convivimos con naturalidad
con él, pero poco a poco la ciudad se transforma, cambia su imagen y adopta nue-
vas tipologías; es diseñada, desde los poderes públicos y ejecutada por las diferen-
tes administraciones y por los incansables promotores inmobiliarios. Si no fuese de
esta manera, se estaría hablando de una urbe estancada, con escaso dinamismo,
con graves síntomas de crisis económica y una preocupante falta de iniciativa por
parte de sus gobernantes y empresarios. La explicación está en la movilidad econó-
mica y los múltiples intereses (propiedad y uso del suelo, actividades de construc-
ción, etc.) que trae consigo la urbanización.
El modelo territorial proyectado por el ayuntamiento para hacer de su municipio
un espacio donde sus ciudadanos disfruten de altas cotas de calidad de vida tiene en
el planeamiento urbano su instrumento de intervención más preciso, influyente y,
como no, polémico. El urbanismo no es solo el área del ayuntamiento que más recur-
sos económicos consume, sino también el que más éxitos les puede proporcionar, el
que más puede influir en la sucesión de ciclos políticos locales, y sobre el que más
conflictos y desconfianzas sienten los vecinos. Y todo esto se debe al papel que posee
el ámbito local en la planificación urbana. El autor francés Christian Beringuer escri-
bió cómo la personalización de la política urbanística municipal puede aplicarse si-
guiendo dos modalidades: en la primera, «el alcalde (o un teniente de alcalde) se espe-
cializa en el urbanismo. El mismo (o su hombre de confianza) puede llegar a ser por
su propia cuenta agente inmobiliario o promotor en su municipio». En una segunda,
«un promotor es elegido concejal. En función de su competencia personal y de la di-
visión de las tareas, se le encarga del urbanismo» (Beringuer, 1979). En este contexto,
la capacidad de gestión de las concejalías de urbanismo las convierte en conocidos
órganos de disputa política, y ya no solo entre partidos de diferente signo, sino entre
ambiciosos personajes de la vida local. Los ejemplos en España son numerosos, fun-
damentalmente durante los años de la más reciente burbuja inmobiliaria (1996-2008).
La presión que, bajo intereses financieros o de influencia, casi siempre se encuentra
detrás de cualquier decisión tomada al amparo de la planificación urbana se explica
fundamentalmente por el valor dado al suelo como activo especulativo. Es decir, que
los beneficios obtenidos de él no derivan de la incorporación de valor real sino de una
revalorización únicamente especulativa (Ortega y Díaz-Ambrona, 1995).
El plan de ordenación, entendido como instrumento político, se convierte en uno
de los ámbitos de la política municipal donde mejor se percibe el signo político de la
corporación. Esta íntima relación entre política, administración local y planeamiento
urbano la percibimos fácilmente en España no solo en la actualidad sino también en
los inicios de nuestra joven democracia. Recordemos el caso de la conocida como
«izquierda urbanista» donde una determinada ideología, en este caso de corte pro-
gresista, proyectó su modelo de ciudad en el marco de la urbe capitalista. Y este

mismo plan, entendido como instrumento económico, tiene grandes repercusiones
sobre el patrimonio de los propietarios del suelo. Aunque no es un hecho nuevo, esto
contribuye de forma decisiva en la aparición graves problemas de corrupción políti-
ca, especialmente importante durante los años de intensa actividad constructiva de la
burbuja inmobiliaria en España. En todos los países desarrollados, la política urba-
nística limita y condiciona los derechos de los propietarios del suelo sobre los usos
urbanísticos y la capacidad edificatoria que estos puedan querer ejercer (Jiménez
Sánchez, 2008). Pero el hecho de que un suelo pueda destinarse a uno u otro uso, y
se le asigne una mayor o menor edificabilidad tiene grandes consecuencias económi-
cas. En nuestro país, como en la mayoría de nuestro entorno, existen mecanismos
para que las plusvalías económicas producidas por estas decisiones públicas sean re-
cuperadas en su gran parte por las administraciones públicas. Sin embargo, España
tiene algunas particularidades que facilitan las prácticas especulativas, como es el
amplio margen de discrecionalidad en el ámbito del planeamiento. El estatuto jurídi-
co que corresponde a cada parcela del territorio es una labor que queda en manos de
los planes de ordenación municipales. Este margen de discrecionalidad dificulta las
tareas de control de las Comunidades Autónomas (Jiménez Sánchez, 2008). El ex-
traordinario entramado descubierto en Marbella («Operación Malaya», marzo de
2006) permitió tomar conciencia definitivamente a la sociedad de la gravedad de la
situación. A partir de este hecho, se descubrieron otros escándalos políticos vincula-
dos al urbanismo. Comportamientos que no solo producen el descrédito de los gru-
pos políticos y empresariales, sino también de la práctica urbanística. En los años que
el GIL (partido político fundado por Jesús Gil y Gil) gobernó Marbella se llegaron a
firmar más de 900 convenios urbanísticos, que son un método habitual para modifi-
car planes vigentes e introducir recalificaciones y reclasificaciones.
Un hecho constatable es la tendencia predominante a la devolución de la mayor
parte del poder estatal hacia las autoridades locales y regionales en la mayor parte de
los países europeos (Blackman, 1995). En la base de esto está el cumplimiento del
principio de subsidiariedad, según el cual las actuaciones políticas deben realizarse
en el nivel político más próximo al ciudadano que asegure su desarrollo efectivo y
conveniente al interés general o, subsidiariamente, por el nivel superior (Zoido, 2007).
En el Reino Unido, la competencia legislativa corresponde al Estado, pero la gestión
y ejecución del urbanismo está en manos de la administración local. La descentrali-
zación administrativa acometida en Francia en 1982 da plenas competencias en ma-
teria urbanística a los entes locales en aquellos municipios de más de 10.000 habitan-
tes, dejando para el Estado el resto del país. La configuración del Estado Autonómi-
co y la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local confirman el proceso
descentralizador en España y el nuevo papel concedido a la administración local. No
obstante, el protagonismo de la escala de intervención local en la política urbana no
siempre fue este. Los órganos estatales mantuvieron hasta hace no demasiadas déca-
das no solo un necesario estricto control sobre la práctica planificadora municipal,
sino que también impidieron la autonomía y ejecución urbanística por parte de los
ayuntamientos. Por ejemplo, las resoluciones de los concursos públicos de los ensan-
ches de población se tomaban en la capital del Estado. En las primeras décadas del
siglo XX existió una escasa vinculación entre urbanismo y corporación local, pero es
justo reconocer que se produjeron algunos avances. En estos años el urbanismo to-
davía «seguía reducido a su condición de obra pública, gestionada en gran medida

desde organizaciones exteriores al propio Municipio, al que sucesivamente se le
acondicionaban nuevos objetivos (...) promovidos desde instancias estatales y gestio-
nadas a nivel local al margen de las estructuras municipales» (Bassols, 1996b). Sin
embargo, en los primeros años del siglo XX se demandó una verdadera revisión del
Régimen Local, procurando una mayor autonomía del sistema político-administrati-
vo de los municipios en consonancia con el nuevo hecho de la ciudad y las nuevas
técnicas para la gestión del urbanismo (Bassols, 1996b). Esto derivó en la suce-
sión de fallidos proyectos legislativos (los de Maura de 1903 y 1907, el de Canalejas
de 1912, etc.) que, entre otros aspectos, plantean la municipalización de los servicios.
Una primera modificación de la escala local en el planeamiento urbano se pro-
dujo con la aprobación del Estatuto Municipal de 1924. Con su puesta en práctica,
los ayuntamientos tuvieron potestad para redactar proyectos de urbanización y
fueron los responsables de las actuaciones urbanísticas. No obstante, fue la Ley
de 1956 la que certificó de forma definitiva el nuevo protagonismo de la administra-
ción local. Por un lado, introdujo la función pública otorgada al urbanismo. Esto
significa que se reguló la utilización del suelo de acuerdo con el interés general con
el objetivo de hacer frente a la especulación y para facilitar la participación de la
sociedad en las plusvalías generadas por las actuaciones urbanísticas emanadas
desde los poderes públicos (Parejo, 1995). Por otro, como parte de la denominada
estatalización del urbanismo, se le concedió a las entidades locales la responsabili-
dad de redactar los planes y velar por su cumplimiento. Por lo tanto a partir de esta
norma, la administración es la encargada de la ejecución urbanística. Desde media-
dos de los 1950, los ayuntamientos redactaron los planes municipales y concedie-
ron las licencias de edificación, y las Diputaciones Provinciales elaboraron los Pla-
nes Provinciales y cooperaron con los ayuntamientos (Candela, 1994). Las siguien-
tes leyes del suelo, la Constitución Española de 1978 y la Ley 7/1985 Reguladora
de las Bases del Régimen Local reafirmaron la autonomía de los municipios y sus
competencias en materia de «ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanísti-
ca» (art. 25.2d Reguladora de las Bases del Régimen Local), si bien bajo el ordena-
miento superior de carácter autonómico y estatal. Una situación que, en más de
una ocasión, ha producido polémicas controversias de carácter competencial (Me-
néndez, 1996). En la actualidad, la legislación fundamental sobre la Administra-
ción Local es la Ley 7/85, Reguladora de las Bases del Régimen Local, a la que se
tendría que añadir la legislación propia de las comunidades autónomas.
Así, después de este breve repaso histórico, podemos concluir afirmando que
los municipios son, junto con las Comunidades Autónomas, las administraciones
públicas con mayores competencias en materia urbanística en España. La descen-
tralización administrativa registrada, progresivamente confirmada después de la
aprobación de la Constitución Española en 1978, impone que la práctica totalidad
de la normativa urbanística es responsabilidad y competencia de las autonomías.
La función del estado central sobresale en la redacción de la legislación del suelo
estatal que, como tendremos ocasión de estudiar en este mismo capítulo, se ha ido
dotando de menos contenidos al tiempo que se desarrolla el proceso de descentra-
lización administrativa. También en otras de ordenación territorial (planificación
económica, costas, puertos, defensa del patrimonio, protección del medio ambien-
te, etc.); así como en los aspectos que se refieren a la definición del estatuto básico
de la propiedad. Por su parte, el ayuntamiento es responsable de ordenar urbanís-
ticamente los municipios (Trapero, 1994). Entre sus amplias competencias están la
ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística (Menéndez, 1996). Aunque
destaca por ser el encargado de elaborar el planeamiento municipal y de su apro-
bación inicial y provisional, es la Comunidad Autónoma (o los Consells y Cabil-
dos) la que tiene competencias para su aprobación definitiva, la coordinación del
planeamiento y el cumplimiento de la normativa urbanística (Trapero, 1994). Ade-
más, la administración local es también la principal responsable de la ejecución
física del urbanismo fundamentalmente con la aprobación de los instrumentos que
desarrollen el planeamiento municipal, es decir los planes de desarrollo (Progra-
mas de Actuación Urbanística, Planes Parciales, Estudios de Detalle y Planes Es-
peciales) y los Proyectos de Urbanización. En una palabra, las estrategias se pro-
yectan en el nivel superior y la acción y el control en el inferior. La Ley Reguladora
de las Bases del Régimen Local de 1985 concedió a las otras entidades locales (co-
marcas, áreas metropolitanas, mancomunidades de municipios y Entidades Loca-
les Menores) una relevancia secundaria en el planeamiento urbano (Pujadas y
Font, 1998). Igualmente, la provincia ha ido perdiendo protagonismo. Y, aunque
se hayan producido algunos avances, la planificación metropolitana está muy poco
desarrollada en España. No obstante, esta organización de las competencias urba-
nísticas difiere, en algunos de sus aspectos, en las dos comunidades autónomas
insulares. La causa está en las funciones atribuidas en materia de ordenación del
territorio y urbanismo a los gobiernos (Consells Insulares en las Illes Balears y
Cabildos en las Islas Canarias). Esto provoca, por ejemplo, que la aprobación de-
finitiva de un plan urbanístico municipal en las Balears sea responsabilidad del
pleno de la respectiva comisión insular de urbanismo que es dependiente de esta
escala de la administración local, a diferencia del resto de Comunidades Autóno-
mas que es una función de la consejería correspondiente.
En definitiva, se confirma el proceso hacia la descentralización y el reforzamien-
to de la escala local. No obstante, llegados a este punto, podemos concluir con un
tema para el debate. La capacidad de gestión de los técnicos y políticos municipales
se encuentra entre la triple disyuntiva de, por un lado, ver reforzada su independen-
cia con la constante descentralización y los intentos de incrementar el poder de los
órganos locales; por otro, la compleja adaptación de los instrumentos de planea-
miento urbano a la numerosa normativa de incidencia territorial aprobada por cual-
quiera de las otras administraciones públicas. Y, en tercer lugar, la dificultad de
combinar todos estos intereses con el creciente papel concedido a los propietarios
del suelo y otros agentes financieros e inmobiliarios en el proceso urbanizador.
5.2. LA CONSTRUCCIÓN DE UN MARCO LEGISLATIVO ESTATAL

EN MATERIA DE SUELO: 1956-1992
Las transformaciones internas que estaba acusando el régimen franquista en la

década de 1950 no solo tuvieron consecuencias en el plano político, sino también en
las esferas económica y social. La incorporación de España al sistema capitalista inter-
nacional de postguerra estuvo acompañado de planes de reactivación económica y

reequilibrio territorial preconizados por el aparato tecnócrata del Gobierno. Las con-
secuencias de estas polémicas estrategias de planificación regional produjeron cambios
desde finales de los años cincuenta. Uno de los mayores perjudicados fueron los espa-
cios urbanos, que en un principio se mostraron incapaces de redistribuir adecuada-
mente la nueva población y los crecientes recursos sobre territorios cada vez más com-
plejos. Iniciamos así una etapa de planificación física dominada por el componente
desarrollista o, aunque parezca una paradoja, simplemente por la ausencia de práctica
ordenadora, si bien para un lector poco familiarizado con este período no sea fácil de
entender, fue durante estos años oscuros de la práctica del urbanismo cuando se apro-
bó la primera ley del suelo española. Se dio inicio al derecho urbanístico y se sentaron
unas bases sólidas para ordenar la ciudad construida y encauzar el crecimiento futuro
con prácticas similares a las que se estaban aplicando en el resto de Europa.
5.2.1. Legislación del suelo durante el período preconstitucional:

LS1956 y Ley de Reforma de 1975 (TR 1976)
El sistema urbanístico español de mediados de siglo XX estaba formado por

toda una serie de normas no integradas entre sí, que eran consecuencia de la esca-
sa, puntual y descoordinada sucesión legislativa desarrollada durante la primera
mitad de siglo. La misma Ley del Suelo de 1956 (Apartado I, párrafo 1.º) recono-
ció esta realidad al afirmar: «el urbanismo español se rige por una serie de disposi-
ciones que, promulgadas en muy diferentes fechas, no integran un conjunto orgá-
nico». En la práctica, las leyes decimonónicas de ensanche y de saneamiento y
mejora interior dirigían el ordenamiento urbano en España todavía a mediados del
siglo XX. El unificado código urbanístico de 1924 (Estatuto Municipal) no introdu-
jo aspectos urbanísticos de consideración. En la década de 1950, la reglamentación
vigente se completaba con la Ley de Solares (1945), diversos artículos de la Ley de
Régimen Local (1955) y otros preceptos complementarios de variado rango entre
los que destacan las normativas en materia de vivienda social.
En estos años, el Gobierno proyectó una ley dirigida fundamentalmente a la
reducción de la especulación. El Ministerio de Gobernación, dominado por el
sector falangista del régimen, fue mucho más allá y concluyó con la aprobación de
la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en 1956. Por primera vez en
España, se programó un sistema completo de planeamiento y gestión urbanística,
integrado, sistemático y jerarquizado (Perales, 1996). El inspirador de la ley fue
Pedro Bidagor, que ocupó los puestos de Jefe Nacional de Urbanismo, primero, y
de Director General desde la creación del Ministerio de la Vivienda en 1957.
Esta ley no nació como un proyecto aislado sino que fue la expresión jurídica
de una doctrina previamente elaborada (Terán, 1978), cuyo antecedente más inme-
diato fue el Anteproyecto de Ley de Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana
de 1953. Las influencias legislativas europeas más sobresalientes procedieron de
Italia, Francia y Gran Bretaña. Considerada por algunos especialistas como una ley
de ordenación del territorio (como Javier Enériz Olaechea), o como una ley estric-
tamente de planificación urbana (Martín Bassols Coma), el salto cualitativo que
representó esta elogiada normativa es unánime (Pérez Andrés, 1998), hasta el pun-
to de ser la base de la actual legislación estatal. Su concepción y desarrollo fue re-

lativamente importante para la construcción de la ciudad española contemporá-
nea, y más en un momento histórico caracterizado por la especulación urbanística,
el elevado crecimiento demográfico, la expansión del suelo urbanizable, la escasa
sensibilidad proteccionista para los centros históricos, etc. Aún con sus grandes
debilidades, el planeamiento urbano fruto de esta ley fijó límites a la planificación
económica (planes de desarrollo económico y social y leyes sectoriales), como una
opción que expresaba las fricciones políticas y las diferentes perspectivas sociales
dentro de la dictadura. El desarrollo normativo de la LS56 se reduce a dos regla-
mentos: el de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares (1964), y el de
Reparcelaciones de Suelos afectados por Planes de Ordenación Urbana (1966).
Sin duda, este escaso desarrollo reglamentario ya nos advierte de las dificultades
que tendría su aplicación en los años 1960.
Una de las aportaciones más importantes del nuevo código es que la ordenación
urbanística se entiende como una función pública. Así, los terrenos deben cumplir
una función social y, además, se introducen limitaciones al derecho de propiedad re-
lativas a las cesiones obligatorias de suelo para la realización de las obras de urbaniza-
ción. Es decir, los propietarios de los terrenos no podrán hacer lo que más les conven-
ga en sus propiedades. El contenido del derecho de propiedad es necesario remitirlo
a la elaboración de instrumentos de planeamiento urbanístico, con el objetivo de de-
limitar los distintos aprovechamientos de los suelos. Esta regulación de los aprovecha-
mientos urbanísticos permite la recuperación por parte de la colectividad de las plus-
valías generadas por el desarrollo urbanístico en forma de espacios libres y zonas
verdes, equipamientos, etc. Se reconoce la propiedad privada, pero el derecho a edi-
ficar depende del cumplimiento de ciertas obligaciones. Es decir, ser propietario de
suelo no implica, automáticamente, el derecho a edificar sobre este (Mazón, 1997).
Desde la Ley de 1956, el planeamiento es la base necesaria y fundamental de
toda ordenación urbana. Institucionalizó el planeamiento urbano hasta convertirlo
en núcleo del derecho urbanístico, en el eje básico de toda la concepción urbanís-
tica en sus diversos escalones territoriales (Bassols, 1973). Para esto se crearon una
serie de figuras de planeamiento, parcialmente organizadas (de mayor a menor
ámbito de actuación y jerarquía) pero que, en cualquier caso, no permiten dejar
ningún espacio vacío de ordenación. En su concepción básica son el origen de
nuestras actuales figuras de planeamiento. Las dos primeras se englobarían en lo
que hoy denominamos ordenación del territorio, las restantes forman parte del
planeamiento urbanístico municipal.
TABLA 8.—Figuras de planeamiento contempladas en la LS56
PLAN NACIONAL Responsable de configurar las grandes directrices de la organización urbanís-

DE URBANISMO tica de España, en función de las conveniencias de la ordenación social y eco-
nómica
PLAN PROVINCIAL Compleja y no bien definida combinación de ordenación urbanística provin-
cial; elementos de coordinación con planes generales de las capitales provincia-
les y poblaciones con problemas urbanísticos relevantes; normas urbanísticas
para la defensa de la naturaleza, paisaje, patrimonio artístico...; normas para la
edificación donde no hubiese plan aprobado e instrumento operativo progra-
mador del desarrollo de unos planes parciales de contenido indeterminado
TABLA 8.—Figuras de planeamiento contempladas en la LS56 (cont.)
PLAN GENERAL Establecen la ordenación de un municipio o comarca. El art. 9 regula las deter-
DEORDENACIÓN URBANA minaciones que debe cumplir (división del territorio en zonas y destino de cada
una; sistema de espacios libres; trazado y características de la red general de co-
municaciones...) y los documentos (información urbanística; memoria justificati-
va; planes de ordenación...). La Ley estableció una revisión obligatoria de los
planes cada 15 años, si bien en realidad se redujo a la mitad de tiempo
NORMAS DE ORDEN. Complementaban o suplían los planes generales municipales y cumplían la

COMPLEMENTARIAS función de estos. Las Subsidiarias son de ámbito municipal y establecen la or-
Y SUBSIDIARIAS denación urbanística integral de todo el término. Las Complementarias son de
DE PLANEAMIENTO ámbito provincial y regulan aspectos no previstos o insuficientemente desarro-
llados en el Plan General o Normas Subsidiarias
PLAN PARCIAL Figura de desarrollo del Plan General. Regula de forma detallada la edifica-
ción y uso del suelo de cada zona a urbanizar, previa delimitación del territo-
rio: señalamiento de alineaciones, nivelaciones y características de las vías y
plazas a conservar, modificar o crear; superficies para espacios libres; reservas
para edificios y servicios públicos; reglamentación del uso de los terrenos
PLANES ESPECIALES Destinados a la protección y conservación de espacios singulares tanto urba-

nos como rurales
PROYECTOS Llevan a la práctica los planes parciales, a cuyo efecto detallan las obras que
DE URBANIZACIÓN comprendan (infraestructuras y servicios) con la precisión necesaria para que
puedan ser ejecutadas
PLANES Se redactan cuando los planes municipales no abarcan la totalidad del térmi-
DEREFORMA INTERIOR no. Destinados a sanear barrios insalubres, a resolver problemas de circulación
o estética, mejorar servicios públicos u otras semejantes.
PLANES DE EXTENSIÓN Se redactan cuando los planes municipales no abarcan la totalidad del térmi-
no. Relativos a superficies de suelo exteriores al casco urbano
El Plan General de Ordenación es probablemente la figura más importante.

Como instrumento de ámbito municipal o comarcal, ordenaba y clasificaba los tres
tipos de suelo (Urbano, de Reserva Urbana y Rústico) en función del destino que se le
quisiera dar a cada zona delimitada en el plan. La clasificación, como soporte del ré-
gimen urbanístico, no puede dejar espacios libres sin ordenar, debe englobar todo el
término municipal o la comarca. La mayoría de las capitales de provincia y municipios
con más de 50.000 habitantes contaron con su respectivo Plan General. En ausencia
del Plan General regía lo establecido por las Normas Complementarias y Subsidia-
rias del Planeamiento. En realidad son dos tipos distintos: las Subsidiarias (municipal)
y las Complementarias (provincial). Las primeras se habían proyectado para aquellos
municipios con menor complejidad urbanística, que no manifestaban necesidad de
programación debido a unas previsiones de desarrollo urbanístico poco importantes
(Perales, 1996), pero también cuando el ayuntamiento correspondiente tuviera difi-
cultades (económicas, personal técnico) para la gestión del plan. Por su parte, las
Complementarias completan determinaciones y aspectos no previstos inicialmente
por algunas de las dos figuras de ordenación municipal. Bajo ningún concepto pue-
den modificar las determinaciones, la clasificación o calificación del suelo del planea-
miento general. Los artículos 59 y 60 establecen una serie de normas de aplicación
directa, siempre y cuando no haya plan municipal, como por ejemplo las relativas a la
adaptación de las construcciones al ambiente o paisaje donde están situadas.
TABLA 9.—Clasificación del suelo en la LS56
SUELO URBANO Formado por aquellos terrenos que cumplen alguna de las siguientes característi-
cas: los comprendidos en el perímetro que define el casco de población; los que
estén urbanizados; otros no urbanizados, pero que estuviesen enclavados en sec-
tores para los que ya existiere Plan Nacional de Ordenación. La parcela incluida
en Suelo Urbano no podrá ser edificada hasta que obtenga la calificación de solar.
SUELO DE RESERVA Aquellos terrenos comprendidos en un plan general de ordenación para ser
URBANA urbanizados con lo que, consecuentemente, se convertirán en urbano.
SUELO RÚSTICO El resto de los terrenos no incluibles en las anteriores calificaciones. Solo es edi-
ficable para fines agrícolas o forestales. Salvo excepciones, la facultad de edificar
será, como máximo, de 1m³ por cada 5m² de superficie. Los tipos de construc-
ciones se adaptarán a su condición aislada, prohibiéndose especialmente las edi-
ficaciones en bloques de pisos con paredes medianeras al descubierto.
LEGISLACIÓN ESTATAL DEL SUELO
Ley sobre Régimen del Suelo y

Ordenación Urbana de 1956
Reforma de la Ley del Suelo de 1975

(Texto Refundido de 1975)
Reglamentos de Planeamiento, Decretos de transferencias de competencias desde la

Disciplina y Gestión Urbanística (1978) Administración central a las autonómicas:
legislación integral sobre urbanismo CC.AA.
Ley de Reforma del Régimen urbanístico y

valoraciones del suelo de 1990 (Texto Refundido
de 1992 y Reglamentos adaptados)
RD-Ley 5/96 y Ley 7/97 de medidas Liberalizadoras Sentencia del tribunal Constucional 6/1997
en materia de suelo y de Colegios profesionales Sentencia del Tribunal Supremo de 1997
Sentencia del Tribunal Constitucional
de 2001
RD-Ley 4/2000 de Medidas Urgentes de Liberación
en el Sector Inmobiliario y de Transportes
Ley sobre la Reforma del Régimen

del Suelo y valoraciones de 1998
Ley del suelo de 2007

(Texto Refundido 2008)
El Plan Parcial es una figura de desarrollo del suelo de reserva urbana. En

principio, su existencia era esencial para regular el crecimiento ordenado de unas
ciudades españolas en constante expansión. Su aprobación implicaba regulaciones
que asegurasen un proceso urbanizador previo a la edificación y unas mínimas
reservas de suelo para equipamientos, infraestructuras y espacios libres. Destaca-
mos igualmente la aparición de una figura, el Plan Especial que, entendido como
un plan finalista, estaba orientado a la ordenación de las ciudades históricas, a la
protección y recuperación del paisaje y de las vías de comunicación, a la conserva-
ción del medio rural en determinados lugares y al saneamiento de las poblaciones.
Estableció las bases para la rehabilitación de unos centros históricos cada vez más
degradados, dentro de un panorama general caracterizado por la escasa sensibili-
dad a la recuperación patrimonial de carácter integral y a la conservación de nues-
tras ciudades genéticas como conjunto.
Con la intención de asegurar la ejecución de estos planes urbanísticos, la Ley
estableció una forma de materializar física y jurídicamente las determinaciones de
los planes, por medio de los denominados sistemas de actuación. Unos sistemas
que eran una expresión de la relación entre los propietarios del suelo y la Adminis-
tración, sobre todo a la hora de repartir cargas y beneficios.
TABLA 10.—Ejecución del planeamiento urbanístico: los sistemas de actuación en la LS56
COOPERACIÓN Tiende a estimular la urbanización y edificación por los propietarios. La Ad-

ministración o las empresas urbanizadoras realizan la gestión respetando las
propiedades privadas, siempre y cuando cedan gratuitamente la superficie vial
y la destinada a parques y jardines públicos, contribuyan económicamente a
las obras y se comprometan a edificar en plazos determinados
EXPROPIACIÓN La administración expropia la totalidad de los terrenos comprendidos en un

polígono, para urbanizarlos ella misma o a través de una empresa concesiona-
ria. La Administración y las personas privadas autorizadas pueden emprender
la urbanización de un sector completo y expropiar un polígono sin necesidad
de la previa aprobación de un Plan Parcial
COMPENSACIÓN Los propietarios de los terrenos se unen con fines de urbanización y, en su

caso, de edificación bajo una gestión común regida por una Junta de Compen-
sación
CESIÓN DE Este sistema tiene su origen en la Ley de Ensanche. Los propietarios están
TERRENOS VIALES obligados a ceder gratuitamente la superficie vial y zonas verdes en grado se-
mejante al sistema de cooperación. La empresa urbanística puede ser realizada
por gestión pública o privada
Un total de diecisiete artículos (arts. 85 a 101) se destinaron a la regulación de

los tipos de valoraciones del suelo. Una reglamentación que, para algunos especia-
listas, ha sido una de las aportaciones más importantes de la ley. Los antecedentes
en esta materia en el derecho urbanístico español son escasos. La principal influen-
cia procedió del Reino Unido, del denominado Informe Uthwatt (1942). La Ley de
1956 estableció tres tipos de valores: inicial, expectante, urbanístico y comercial.
Su razón de ser fue crear unos instrumentos que sirvieran de módulo para la fija-
ción de los justiprecios en las operaciones expropiatorias (Bassols, 1973). Es decir,

buscar un sistema para determinar el valor de un bien, lo que indirectamente con-
tribuiría a luchar contra la especulación. El sistema de valoraciones era realmente
objetivo, pero abusaba en demasía en la utilización de unos complejos coeficientes.
Como consecuencia, este método proporcionó resultados artificiales y alejados de
la realidad.
TABLA 11.—Sistema de valoraciones del suelo en la LS56
VALOR INICIAL Valor intrínseco de los terrenos no urbanizados determinado por su aprove-
chamiento
VALOR EXPECTANTE Valor potencial en razón a sus expectativas de aprovechamiento urbanístico
VALOR URBANÍSTICO Valor que les corresponde en relación con las posibilidades de edificación se-
gún el plan
VALOR COMERCIAL Mayor valor que sobre los anteriores pudieran tener los terrenos por sus cir-
cunstancias de situación, concentración urbana u otras semejantes
La denominada «estatalización del urbanismo» manifiesta una organización

administrativa donde las competencias estaban concentradas en los órganos de la
Administración central. La Ley del Suelo de 1956 fue auspiciada por el Ministerio
de Gobernación, dado que este era el responsable de ejercer la tutela sobre la Ad-
ministración Local. Sin embargo, la organización administrativa propuesta por la
LS56 no dio tiempo a desarrollarse. A partir de 1957, las competencias en materia
urbanística se concentraron en la Dirección General de Urbanismo, dependiente
del recientemente creado Ministerio de Vivienda (1957). Se inauguró así un nuevo
período todavía más centralista desde un punto de vista administrativo que lleva a
que, por ejemplo, la Dirección General de Urbanismo fuera la responsable de la
aprobación definitiva de todos los PGOU y de los Planes Parciales de aquellas
capitales de provincia y poblaciones de más de 50.000 habitantes. Mientras tanto,
los ayuntamientos continuaban dependiendo de la Dirección General de Adminis-
tración Local (Ministerio de Gobernación). La rivalidad entre las direcciones ge-
nerales fue una constante. Esto propició que ni los ayuntamientos ni la Dirección
General de la que dependían mostrasen interés y sensibilidad hacia unos planes
urbanísticos que les resultaban ajenos.
Sea como fuere, la existencia de esta legislación con visión integradora sobre el
urbanismo resultó un fracaso absoluto en la lucha contra la especulación, no logró
hacer frente a otros intereses emanados desde las políticas desarrollistas oficiales,
la presión y los intereses de los agentes privados. El divorcio entre la teoría y el
urbanismo operativo fue una realidad. Muchos de los planes aprobados solo fue-
ron respetados cuando coincidían con los intereses de los agentes que participaban
en la producción del espacio. En muchos casos, la administración local demostró
su ineficiencia y su alianza con el capital inversor y especulador (primera burbuja
inmobiliaria: 1969-1974). Además, las previsiones desarrollistas poco ordenadoras
provocaron la extensión de los espacios urbanizados más allá de lo proyectado por
el plan. La ciudad creció en extensión y compacidad interna, las reservas para es-
pacios libres y zonas verdes no se respetaban y existieron importantes déficit de
equipamientos. El suelo urbano se densificó y se extendió la edificación por los
perímetros sin que, previamente, se hubiese redactado un Plan Parcial. Al mismo
tiempo, en la interior de la ciudad se formaron importantes bolsas vacías por mo-
tivaciones especulativas. El Suelo de Reserva Urbana fue ocupado irregularmente
mientras, con el paso del tiempo, aumentó el interés por la construcción en el Rús-
tico. Según Terán (1978), el modelo de PGOU aprobado a lo largo de la década de
los 60 se caracterizaba por la importancia concedida al Suelo de Reserva Urbana,
que se localizaba alrededor del núcleo preexistente y conectado a través de vías de
comunicación de esquema radial y anular, con el objetivo de proporcionar una
sensación de conjunto. De esta forma, la ciudad adquiría una forma cerrada y re-
dondeada, sin entrantes y salientes. Una vía de circunvalación o cintura rodeaba
todo el espacio urbanizado. El Suelo Rústico, como elemento sobrante, era situado
habitualmente en el exterior de este perímetro urbano (Terán, 1978). Así «la dis-
tancia entre la ciudad proyectada y la ciudad construida llega a ser en algunos ca-
sos sideral» (Quirós y Tomé, 2001). En 1974 se contabilizaban un total de 1.116
planes de ordenación urbana que afectaron a 1.389 municipios (algunos eran co-
marcales) (Capel, 1983). Entre los planes de orden superior, solo se aprobaron
planes provinciales en Barcelona (1963) y Guipúzcoa (1965), y comarcales en Ma-
drid en 1964 (Plan General del Área Metropolitana de Madrid) y Barcelona
en 1968 (Plan Director del Área Metropolitana de Barcelona) (Zoido, 2001).
La situación se agravó porque la administración central ni aplicó correctamen-
te la disciplina urbanística ni acertó en la corrección de los errores que se estaban
produciendo a escala local. Por un lado, la Dirección General de Urbanismo care-
cía de autoridad. Y por otro, las políticas sectoriales y de ordenación territorial
diseñadas por los tecnócratas no ayudaron a la urbanística. Por ejemplo, según la
Ley sobre Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional (1963), el sector privado
poseía, bajo determinadas condiciones, libertad para la ubicación de complejos
hoteleros o urbanizaciones turísticas al margen del plan urbanístico. En esta misma
dirección se situó el Decreto 157/63 de 26 de enero de 1963 del Ministerio de In-
dustria, que autorizó la libre instalación, ampliación y traslado de toda clase de
industrias por el territorio nacional. Igualmente, podemos encontrar ejemplos des-
afortunados en la Ley de Costas de 1969, la política de construcción de carreteras
llevada a cabo Obras Públicas, etc. En este contexto, es normal que la densifica-
ción del tejido urbano, la especulación del suelo y el desorden territorial caracteri-
zasen el modelo urbano español de la época.
La frustrante operatividad legislativa llevó al lógico descrédito del urbanismo.
En pocos años, los especialistas se percataron de la inoperancia de una Ley que
difícilmente podía ser desarrollada. No solo estaba supeditada a otros planes sec-
toriales, sino que el planeamiento urbano era tratado como una materia indepen-
diente de otras políticas territoriales, con las que sus determinaciones llegaban a
competir. El desarrollo económico de la década de 1960 había arruinado las ciuda-
des. La crisis urbana llegó mucho antes que el declive económico de 1973. Ante
este estado de cosas, en 1975 se aprobó la Reforma de la Ley sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana que, ya en los inicios de la monarquía parlamentaria,
FIGURA 51.—Diagramas explicativos del papel del planeamiento según la LS56

Interpretación del proceso previsto por la ley del suelo para el desarrollo de una ciudad de Hipótesis para interpretación del proceso real de desarrollo de las ciudades
acuerdo con su plan general de ordenación españolas en los últimos 15 años
Límite del término
Límite del término municipal municipal
Perímetro urbano
Suelo urbano (artículo 63 de la ley) fuera de él no se puede edificar sin Densificación del casco y extensión del suelo urbano por prolongación de infraes-
plan parcial y nueva urbanización tructuras y concesión de licencias sin previo plan parcial (interpretación abusiva del
Suelo de reserva urbana (artículo 64) a desarrollar en planes parciales y artículo 63 de la ley)
urbanización nueva
Parcelaciones y urbanizaciones con o sin plan parcial aprobado
Suelo rústico. Edificabilidad limitada a este carácter (artículo 69 de la ley)
Suburbanización incontrolada o con licencias contra planeamiento
Equipamiento urbano a desarrollar con los planes parciales
Suelo rústico
El perímetro urbano, contiene el suelo urbano, mas el de reserva urbana [artículo, 2.º
y 62 de la ley del suelo] Equipamiento urbano desarrollado
Fuente: Terán, 1999.
dio lugar al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Con ella, por primera
vez, se plasmó en una norma legal española el concepto de ordenación del territo-
rio y se recogieron las primeras regulaciones sobre auténticos instrumentos de pla-
nificación territorial integrada (Pérez Andrés, 1998). La ordenación del territorio
se entendía en coordinación con la planificación económica y social, y no solo
como un control del proceso de urbanización (Zoido, 2001).
La nueva ley intentó hacer frente al caos urbanístico precedente a través de un
impulso a la liberalización del suelo, por medio de nuevos instrumentos más flexi-
bles, y de la salida al mercado de más suelo urbanizable. Las principales novedades
afectaron a los siguientes contenidos urbanísticos: las figuras de planeamiento; la
regulación del régimen jurídico del suelo; y la aparición del concepto del aprove-
chamiento medio en suelo urbanizable.
Las primeras modificaciones se produjeron en las figuras de planeamiento ur-
banístico. Definitivamente se jerarquizaron todas ellas mediante una organización
en cascada. El PGOU, ahora denominado Plan General Municipal de Ordenación,
continuaba siendo el principal instrumento de ordenación de ámbito local. La Ley
del Suelo de 1975 suprimió los planes de reforma interior y de extensión y los ino-
perantes planes provinciales, que son sustituidos por los Planes Directores Territo-
riales de Coordinación (inspirados en los Planes Territoriales de Coordinación de
la Ley urbanística italiana de 1942). Y se crearon dos figuras nuevas: los Programas
de Actuación Urbanística (PAU) y los Estudios de Detalle (ED).
Los Planes Parciales, Programas de Actuación Urbanística, Estudios de Deta-
lle y Planes Especiales configuraban las figuras de desarrollo de los planes genera-
les municipales. Una diferencia esencial con respecto a la norma precedente se
observa en los Planes Parciales: no se pueden redactar Planes Parciales sin que
antes se hubiese aprobado el correspondiente Plan General o Normas Subsidiarias
y únicamente se podían desarrollar en suelo urbanizable programado. Con esto, el
Plan Parcial actúa definitivamente como una figura de desarrollo, que no puede
modificar determinaciones de las figuras superiores. Esto puso fin a la aprobación
de Planes Parciales en municipios sin planeamiento municipal o comarcal. La den-
sidad proyectada por los PP no podía superar las 75 viviendas/ha. Respecto a los
Planes Especiales, se añade un nuevo tipo, aquel destinado a la ejecución directa
de obras correspondientes a la infraestructura del territorio o algunos de los ele-
mentos determinantes del desarrollo urbano. Siempre y cuando no se completase
con Estudios de Detalle, el planeamiento urbanístico acababa con el Plan Parcial
ya que, habitualmente, el Proyecto de Urbanización no puede ser considerado es-
trictamente planeamiento (González Pérez, 1977).
CUADRO 14.—Figuras de planeamiento contempladas en la LS7
Plan Nacional de Ordenación
Planes Directores Territoriales de Coordinación: buscaban coordinar el planea-

miento urbanístico y la planificación económica. Establecían las directrices para la or-
denación del territorio, el marco físico en que habían de desarrollarse las previsiones
del Plan y el modelo territorial que han de coordinarse los Planes y Normas a que afec-
te. Su ámbito territorial podía ser supraprovincial, provincial o comarcal.
Planes Generales Municipales de Ordenación: clasificaban el suelo para el estable-

cimiento del régimen jurídico correspondiente, definían los elementos fundamentales
de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio y esta-
blecían el programa para su desarrollo y ejecución. La programación del Plan se dividía
en dos cuatrienios. A los ocho años se proyectaba su revisión.
Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento
Planes Parciales de Ordenación: desarrollaban, mediante la ordenación detallada

de su ámbito territorial, el Plan General Municipal o las Normas Complementarias y
Subsidiarias en el suelo clasificado urbanizable programado o de los Programas de
Actuación Urbanística en el urbanizable no programado. En el suelo urbano el Plan
General se aplicaba directamente.
Estudios de Detalle: completaban o adaptaban algunas determinaciones estableci-

das en los Planes Generales para el suelo urbano y de los Planes Parciales.
CUADRO 14.—Figuras de planeamiento contempladas en la LS7 (cont.)
Proyectos de Urbanización
Programas de Actuación Urbanística: desarrollaban la ordenación y urbanización

del Suelo Urbanizable No Programado contenida en los Planes Generales para la pos-
terior realización de unidades urbanísticas integradas. Mediante el PAU, el Suelo Ur-
banizable No Programado se convertía en Programado. Y una vez transformado se
desarrollaba mediante Planes Parciales.
Planes Especiales
En relación con los tipos de suelo, la ley distingue los términos clasificación y cali-
ficación. La clasificación es la determinación del planeamiento urbanístico consis-
tente en diferenciar los tres grandes tipos de suelo según su relación con el proceso
de urbanización (Zoido et al., 2012). La calificación urbanística determina el esta-
tuto aplicable a cada uno de los predios. Según la calificación del suelo, varían las
facultades, deberes y limitaciones (González Pérez, 1977). Actuando como desa-
rrollo de la clasificación, detalla más pormenorizadamente el destino del Suelo
Urbano y Urbanizable previamente clasificado (Zoido et al., 2012). Pero fueron los
cambios introducidos en la clasificación del suelo probablemente los más impor-
tantes. En líneas generales se mantuvieron las categorías anteriores, pero se perfec-
cionó su régimen estatutario y así, el Urbanizable se adaptó a las necesidades pro-
gramáticas del Plan. El contenido del Suelo Urbano no difería en gran medida de
lo reglado dos décadas antes. Para alcanzar la categoría de Suelo Urbano los terre-
nos tenían que contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de
aguas y suministro de energía eléctrica, o bien estar comprendidos en áreas conso-
lidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie. Los
municipios que carecieran de Plan solo podían contener Suelo Urbano y No Urba-
nizable. La nueva ley cambió la denominación e incrementó las categorías del Sue-
lo de Reserva Urbana. Se pasó a llamar Suelo Urbanizable y se dividió en Progra-
mado y No Programado. La novedad más importante se produjo con la clasifica-
ción del Suelo Urbanizable en Programado (aquel que debe ser urbanizado según
el programa del propio Plan) y el No Programado (integrado por el que pueda ser
objeto de urbanización mediante la aprobación de Programas de Actuación Urba-
nísticas). En principio, todo el Suelo Urbanizable estaba proyectado a para su
conversión en Urbano, previa realización de las obras de urbanización. Ahora
bien, el procedimiento es diferente si esta conversión estaba programada o no. Así,
el No Programado para que pueda ser urbanizado a través de un Plan Parcial ne-
cesitaba aprobar previamente su correspondiente Programa de Actuación Urba-
nística. Estamos ante un sistema menos rígido que el anterior para el control de la
salida de suelo al mercado y que puede ser adecuado para hacer frente al aumento
de demanda residencial en un momento determinado. Sin embargo, es necesario
reconocer que, como instrumento facilitador de la urbanización, favorece a los
propietarios del suelo y los promotores inmobiliarios. En resumen, no se alcanzó
un planeamiento flexible, pero esta nueva figura podía acoger unas cantidades
variables de suelo que aumentasen el margen de actuación. El Suelo Urbanizable

de las Normas Complementarias y Subsidiarias recibe el nombre de Suelo Apto
para Urbanizar. Su régimen específico, equiparado al Suelo Urbanizable Progra-
mado del Plan General, se definió en el artículo 57 del Reglamento de Gestión
Urbanística, y no en la Reforma de 1975.
TABLA 12.—Clasificación del suelo en la LS75
SUELO URBANO
Suelo Urbanizable Programado
No Programado
Suelo No Urbanizable Especialmente protegido
Común
Por su parte, el Suelo Rústico no fue objeto de modificaciones importantes.

Cambió su nombre por el Suelo No Urbanizable y podía estar protegido o no. La
función de los planes generales con respecto a este suelo era su delimitación, tanto
física como jurídica, y el otorgamiento de una protección singular para salvaguar-
dar sus valores naturales. Pero tal y como se instauró en la LS56, la Reforma
de 1975 mantuvo un Suelo No Urbanizable de carácter residual, con definición
negativa. Era aquel suelo no incluido en las otras categorías. Como contrapunto, se
reforzaba un tanto su papel proteccionista. El artículo 80 delimitaba un suelo no
urbanizable con especial protección en razón de su valor agrícola, forestal o gana-
dero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores
paisajísticos, naturales, históricos, etc. El restante sería un Suelo No Urbanizable
común, no sujeto a alguna protección especial. A pesar de todo, son sobradamente
conocidos los abusos constructivos en este tipo de suelo a lo largo de los años 1960
y 1970. Urbanizaciones residenciales ilegales, turísticas o polígonos industriales no
dudaron en localizarse sobre sectores que, teóricamente, el Plan había optado por
excluir del mercado del suelo. La permisividad municipal y la especulación esta-
ban, como casi siempre, en la base de los incumplimientos. Pero además, los pro-
motores aprovecharon la escasa protección otorgada a este Suelo No Urbanizable
y las posibilidades constructivas dadas por el artículo 69.2 de la LS56 (la facultad
de edificar se ejercerá en proporción de un metro cúbico, como máximo, por cada
cinco metros cuadrados de superficie), con el objetivo de aumentar las edificabili-
dades. Conscientes de esta debilidad y del abusivo proceso edificatorio en rústico,
se suprimió esta edificabilidad garantizada (Perales, 1996), y se eliminó el derecho
a indemnización que tenían los propietarios (desde 1956) cuando el Plan reducía
el volumen mínimo edificable.
Como comentábamos más atrás, la tercera gran aportación de esta ley se pro-
dujo en la gestión del planeamiento y, más concretamente, en la aparición del de-
nominado aprovechamiento medio del Suelo Urbanizable de Planes Generales. Su
gestación procede de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Me-
tropolitana de Madrid (COPLACO) y, en un principio, se proyectó extender tam-
bién al suelo urbano. Esta determinación del Plan General constituyó un elemento
de gestión urbanística que intentó hacer realidad el principio de igualdad. El Plan

Parcial podía ser redactado por la iniciativa pública o por los propietarios de los
terrenos afectados y, en los dos casos, los costes de urbanización debían ser costea-
dos por estos últimos. Pues bien, el aprovechamiento medio del Suelo Urbanizable
Programado tenía la finalidad de igualar el lucro privado de los propietarios (Zoido
et al., 2012). Y se obtiene de la siguiente manera. En primer lugar, se determinaba
el aprovechamiento de todo este tipo de suelo. El resultado sería un volumen de
edificación heterogéneo (viviendas en zona residencial, naves industriales, etc.).
Determinado el mismo, obtendríamos la media correspondiente a cada metro cua-
drado. El aprovechamiento medio del suelo que iba a ser urbanizado estaba repre-
sentado por los metros cúbicos correspondientes como media a cada metro cua-
drado. Así, la igualdad de beneficios en la ordenación solo existía si realmente cada
propietario obtenía ese aprovechamiento medio (González Pérez, 1977). Pero
también era importante porque permitió reservar suelo para proyectar equipa-
mientos, infraestructuras, etc. (lo que luego se denominarán Sistemas Generales).
Por un lado, a cargo de los excedentes de aprovechamiento de algunos Planes
Parciales (Candela, 1994), ya que esta figura autorizaba cesiones gratuitas de terre-
nos en los Suelos Urbanizables sin que el propietario hubiera de ser expropiado
(Perales, 1996). Por otro, por la obligatoriedad de que todos los propietarios ce-
diesen el 10 por 100 de este aprovechamiento medio al ayuntamiento, aspecto este
extensivo también al Suelo Apto para Urbanizar de las Normas Subsidiarias de
Planeamiento.
En cuanto a las valoraciones, se mantuvieron los valores inicial y urbanístico,
eliminándose el expectante y el comercial. El carácter estatal instituido en la LS56
se mantuvo en la Reforma de 1975. La principal diferencia en la distribución de
competencias estuvo en la nueva función otorgada a la Comisión Central de Urba-
nismo que actuaba como un órgano consultivo del Ministro de la Vivienda. La
aprobación de los planes correspondía a este Ministerio y a las Comisiones Provin-
ciales de Urbanismo. Los ayuntamientos mantuvieron sus anteriores competen-
cias. Por su parte, la ejecución de los polígonos o Unidades de Actuación se reali-
zaban mediante uno de los tres siguientes Sistemas de Actuación: compensación,
cooperación y expropiación. Se eliminó la cesión de viales. La administración era
la encargada de elegir el sistema más adecuado, aunque debía procurar optar por
alguno de los dos primeros.
Este primer proceso reformista concluyó con la aprobación del Texto Refundi-
do de 9 de abril de 1976 que contenía los preceptos no modificados de la LS56,
algunas normas posteriores y los propios de la reforma. La Ley fue aprobada en la
fase final del Gobierno de Franco y el Texto Refundido se inscribe en el período
de la monarquía parlamentaria. A diferencia de la anterior Ley, esta tuvo un de-
sarrollo reglamentario completo. Unos meses antes de la aprobación de la Consti-
tución, entre junio y agosto de 1978, se aprobaron tres reglamentos: Planeamiento
Urbanístico, Disciplina Urbanística y Gestión Urbanística.
Los artículos 81 de la LS76, completado con el 101 del Reglamento de Planea-
miento, regularon la figura denominada Proyecto de Delimitación del Suelo Urba-
no (PDSU), destinada a aquellos municipios que careciesen de Plan General Mu-
nicipal de Ordenación. Se trata de una figura sencilla que sirve para deslindar el
perímetro del Suelo Urbano delimitado del resto del municipio que es clasificado
como Suelo No Urbanizable. En ocasiones, podían contener una complementa-
ción de las alineaciones del sistema viario existente y ordenanzas de edificación.
Desde su regulación, han sido muchos los términos municipales que han abusado
de su aplicación por considerarla adecuada a su escasa complejidad urbanística y
reducido tamaño poblacional.
5.2.2. El complejo proceso evolutivo durante las primeras décadas de la democracia:

una disciplina influida por la nueva estructura administrativo-territorial
La aprobación de la Constitución Española en 1978 y la instauración de la

democracia revolucionaron la política urbanística. Aunque el urbanismo se rigió
por una ley preconstitucional hasta 1990, las nuevas circunstancias políticas y los
procesos socioeconómicos conocidos desde finales de la década de 1970 constru-
yeron un marco legislativo y territorial trascendental para la evolución de nuestra
legislación del suelo. A finales de la década de 1970 se inauguró la que se puede
considerar segunda etapa del derecho urbanístico español.
El nuevo período nacido en 1978 está directamente condicionado por la pro-
mulgación de la Constitución y el advenimiento de la democracia. Estos elementos
de carácter político influyeron en el planeamiento urbanístico desde una doble
perspectiva. Primero, el articulado constitucional hace varias referencias a aspec-
tos urbanísticos, regula una nueva organización administrativo-territorial del Esta-
do y otorga autonomía a los ayuntamientos para la gestión de sus intereses. Segun-
do, los nuevos consistorios democráticos aprovecharon todas sus competencias
urbanísticas para inspirar revisiones de sus planes generales, hasta hacerlos más
participativos, democráticos pero también más sensibles a la rehabilitación inte-
gral de los centros históricos degradados.
Tres artículos de la Constitución Española de 1978 consolidan determinacio-
nes básicas reguladas por la LS56 y la Reforma de 1975. El art. 33 enuncia prin-
cipios de carácter general sobre la función social y el contenido de la propiedad
privada. El art. 46 regula la necesidad de conservar el patrimonio; y el art. 47
promulga como la utilización del suelo debe estar de acuerdo con el interés ge-
neral, impidiendo la especulación y participando la comunidad de las plusvalías
generadas por la acción urbanística (Candela, 1994). Pero el cambio transcen-
dental procede del artículo 148.1.3, al aceptarse el traspaso de competencias en
materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda a los respectivos go-
biernos de las diecisiete autonomías. Con la culminación de este proceso, las
Comunidades Autónomas tienen capacidad para legislar y ejecutar. Se abrió así
un nuevo marco institucional para el urbanismo y una estructura competencial
desconocida hasta la fecha. La primera transferencia de competencias a un ente
preautonómico fue a la Generalitat de Catalunya en junio de 1978. Posterior-
mente, los Estatutos de Autonomía (1979-1983) dieron potestad legislativa y
ejecutiva a los respectivos parlamentos y gobiernos autonómicos. De un Estado
centralista y dirigista evolucionamos hacia una administración descentralizada.
Las Comunidades Autónomas asumieron las máximas responsabilidades, pero
el Estado se reservó importantes competencias verticales o sectoriales como son

las referidas a la planificación económica, definición del estatuto básico de la
propiedad, legislación expropiatoria, regulación de los aspectos básicos del ré-
gimen jurídico de las administraciones, costas, puertos, defensa del patrimonio,
protección del medio ambiente, etc.
Otra novedad de gran trascendencia fue la garantía de autonomía municipal
para la gestión local. Esta autonomía no proporciona potestad legislativa al mu-
nicipio, pero sí le confiere facultades de ordenación, a través del planeamiento,
gestión y disciplina (Menéndez, 1996). La Ley 7/1985 Reguladora de las Bases
del Régimen Local confirmó estos poderes al atribuir a los Municipios compe-
tencias en materia de «ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística»
aunque, en todo caso, deben producirse «en los términos de la legislación del
Estado y de las Comunidades Autónomas». Una vez se constituyeron los ayunta-
mientos democráticos en 1979, el urbanismo comenzó a ocupar un papel clave
en la política local.
No obstante, los cambios que afectaron a la vida económica y social de Espa-
ña necesitaban nuevas respuestas de ordenamiento territorial. Por un lado, el
Censo de Población de 1981 confirmó la ralentización o desaceleración demo-
gráfica no solo para el conjunto del Estado, sino también en las ciudades mayores
y en espacios centrales de aglomeraciones urbanas. Por otro, el suelo urbano
había quedado en condiciones muy desiguales con respecto al urbanizable (Can-
dela, 1994). De acuerdo con la nueva situación demográfica, ya no era necesaria
la salida al mercado de grandes cantidades de suelo aunque, paradójicamente, las
ciudades estaban cambiando su forma urbana fundamentalmente a través de la
residencialización extensiva de los espacios suburbanos. Así, se hacía necesario
el retorno a los centros urbanos y, en especial, a unos centros históricos degrada-
dos a los que había que hacerles frente a través de planes de rehabilitación inte-
gral. Algunos de estos problemas fueron afrontados por leyes autonómicas. Sin
embargo, estas no abordaron una reforma importante del TR76, ya que eran
conscientes de que el estatuto básico de la propiedad era competencia del Estado
(Menéndez, 1991). En tercer lugar, el encarecimiento de la vivienda, que se in-
crementó sobre todo durante la reactivación económica de 1987-1991, dificulta-
ba enormemente el acceso a la misma a los ciudadanos. La especulación y la
apropiación privada de las plusvalías urbanísticas continuaban transformando
las ciudades en beneficio de los agentes sociales más influyentes y en detrimento
de la colectividad. Todos estos factores concluyeron en la redacción de la tercera
ley del suelo.
El Instituto del Territorio y Urbanismo, dependiente del MOPU (Ministerio
de Obras Públicas y Urbanismo), se planteó por primera vez en 1988 una reforma
parcial del Texto Refundido de 1976. Con las dificultades propias del nuevo marco
competencial proclamado por la Constitución se aprobó la Ley de Reforma de
Régimen de Suelo y Valoraciones de 1990 (Texto Refundido de 1992). El Texto
Refundido de 1976 se mantenía vigente fundamentalmente en los preceptos no
modificados del planeamiento, gestión y disciplina urbanística. Entre los principa-
les contenidos aportados por la nueva ley destacamos los siguientes (Menéndez,
1991; Otazu, 1991):
1. El estatuto básico de la propiedad inmobiliaria, fundamentalmente la de los

suelos Urbano y Urbanizable, como fórmula para lograr la igualdad en el
ejercicio de los derechos y deberes de los propietarios del suelo afectado
por la urbanización y edificación;
2. La determinación del contenido económico de este derecho de propiedad,
estableciendo los correspondientes criterios de valoración;
3. La cobertura legal proporcionada a algunos instrumentos como medio para
facilitar la intervención de los organismos públicos en el mercado del suelo
y la vivienda;
4. La reserva de suelo para viviendas de protección oficial.
TABLA 13.—Proceso para la adquisición gradual de las facultades urbanística
DERECHO A URBANIZAR Facultad de modificar físicamente un terreno, dotándolo de infraestructuras y

servicios necesarios para que obtenga la condición de solar. Se adquiriría con
la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento más preciso en fun-
ción del tipo de suelo
DERECHO AL Atribución al propietario afectado por una actuación urbanística de los usos e
APROVECHAMIENTO intensidades de los mismos susceptibles de adquisición privada o su equivalen-
URBANÍSTICO te económico. Se adquiría con el cumplimiento de los deberes de equidistribu-
ción, cesión y urbanización
DERECHO A EDIFICAR Facultad de materializar el aprovechamiento urbanístico cuando este no ha

sido sustituido por su equivalente económico. Se adquiría con el otorgamiento
de la licencia de edificación ajustada al planeamiento
DERECHO A LA Cuando la edificación ejecutada y concluida se incorpora al patrimonio de

EDIFICACIÓN acuerdo a la licencia ajustada a la ordenación en vigor. Se adquiría con la ter-
minación de la edificación en plazo, con arreglo a licencia ajustada al planea-
miento y que permitía la incorporación definitiva de la misma al patrimonio
del propietario del suelo
Fuente: Menéndez, 1991, y Santos y Castelao, 1999.
Se afianzó la importancia del Plan y su programación pero, tal y como ya había

regulado el TR76, el planeamiento solo proporcionaba una aptitud inicial para
edificar. Así, para los casos en los que la ejecución del plan no fuese por expropia-
ción se instauró el sistema de adquisición gradual y sucesiva de facultades urbanís-
ticas, que solo podía producirse cuando se hiciesen efectivos los deberes urbanís-
ticos correspondientes. Es decir, el cumplimiento de los deberes de urbanización,
cesión, equidistribución y edificación por parte del propietario determinaba la gra-
dual adquisición de las facultades urbanísticas. En caso de incumplimiento de los
deberes y cargas impuestas por el planeamiento, se aplicaba la expropiación-san-
ción o la venta forzosa.
Esta ley introdujo además un nuevo instrumento destinado a garantizar la
igualdad entre los propietarios, pero ahora en el suelo urbano además del urbani-
zable. Es decir, para alcanzar una distribución equitativa de los beneficios y las
cargas es necesario el reparto de los aprovechamientos reales entre los propietarios
afectados. Por este motivo, previa definición de un nuevo elemento de gestión

urbanística conocido como «áreas de reparto», se aprobaron varios mecanismos
entre los que destacaba uno de carácter redistributivo denominado «aprovecha-
miento tipo».
TABLA 14.—Área de reparto y aprovechamiento tipo definidos en la LS90
ÁREA DE REPARTO Espacio sometido por el planeamiento urbanístico a la distribución de cargas

y beneficios. Con este concepto se divide el suelo urbano y urbanizable para,
posteriormente, fijar en cada uno de ellos el aprovechamiento tipo
APROVECHAMIENTO TIPO Aprovechamiento susceptible de apropiación por parte de los propietarios.
Trata de equilibrar la distribución de cargas y beneficios del planeamiento
Fuente: Zoido et al., 2012.
El aprovechamiento urbanístico del propietario, también llamado aprovecha-

miento subjetivo, era del 85 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto.
En caso de expropiación, sería del 50 por 100 en Suelo Urbanizable Programado
y del 75 por 100 en Suelo Urbano. El 15 por 100 restante era cedido a la Adminis-
tración Municipal. La fijación de los aprovechamientos difería ligeramente cuando
se trata de suelo Urbano y Urbanizable. En el primero, el aprovechamiento tipo
para cada área de reparto era el resultado de relacionar el rendimiento lucrativo
total de un área de reparto (incluido el dotacional privado), expresado en metros
cuadrados construibles del uso característico, con la superficie total (excluyendo
los terrenos dedicados a sistemas generales). Mientras tanto, el PGM o PAU fi-
jaba el aprovechamiento tipo de cada área de reparto en suelo urbanizable, divi-
diendo el aprovechamiento lucrativo total por la superficie total del área. Esta
técnica permitió al Estado fijar el método para determinar el aprovechamiento
susceptible de apropiación pero, en todo caso, dejando en manos del plan la
cantidad de ese aprovechamiento, ya que debería ser establecido en función de
las necesidades dotacionales y de las determinaciones dictadas por la ordenación
(Menéndez, 1996).
Con el objetivo de facilitar el cumplimiento de este mecanismo, se introduje-
ron ciertas modificaciones en los métodos de ejecución del planeamiento. Si en la
anterior Ley se realizaba por Polígonos o Unidades de Actuación, en 1990 se dictó
la obligatoriedad de que la ejecución fuese de forma sistemática, es decir por Uni-
dades de Ejecución. En las mismas se completaban los deberes de cesión, equidis-
tribución y urbanización, pudiendo elegir entre los conocidos tres sistemas de ac-
tuación, que no fueron modificados. Dificultades de ejecución en Suelo Urbano
llevaron a elegir actuaciones asistemáticas. En las mismas, el ajuste entre el aprove-
chamiento real y el susceptible de apropiación era materializado mediante «trans-
ferencias de aprovechamiento urbanístico», mientras que la delimitación de las
áreas de reparto se dejaba en manos del legislador autonómico o del propio plan
(Menéndez, 1996).
Con el objetivo de determinar el contenido económico de este derecho de
propiedad, se fijaron una serie de criterios de valoración. La LS90 estableció
un doble sistema según el cual el valor inicial se calculaba en función de la

productividad del terreno y el urbanístico según el grado de facultades urba-
nísticas alcanzadas, y los deberes y derechos urbanísticos que se hubiesen
cumplido.
Una tercera novedad importante introducida por la LS90 fue el hecho de ofre-
cer cobertura legal a algunos instrumentos de entrada en el mercado del suelo y
vivienda con el objetivo de facilitar la intervención a los ayuntamientos. Nos refe-
rimos al derecho de tanteo y retracto en las transmisiones de suelo y viviendas,
sobre todo aquellas de promoción oficial; la actualización (creación o acrecenta-
miento) de los patrimonios públicos de suelo y el establecimiento de reservas de
suelo en Suelo Urbanizable No Programado y en Suelo No Urbanizable destinado
a dichos patrimonios públicos (sobre todo municipales) (Santos y Castelao, 1999).
Los ayuntamientos podían elegir la opción más adecuada conforme se adaptasen a
sus necesidades de ordenación.
Lo legislado con respecto a las reservas de suelo para protección oficial u otros
regímenes de protección pública estaba inspirado en la Ley 7/1989 de medidas de
intervención en materia de suelo y vivienda de Navarra. Su objetivo era asegurar
una vivienda digna para toda la población, especialmente para aquellas capas más
bajas de la sociedad. Para esto, se establecieron una serie de medidas que estaban
destinadas a reservar suelo para la promoción de viviendas de protección oficial u
otros regímenes públicos. Se aseguraba que, una vez promovidas, dichas viviendas
no se aparten en las primeras y sucesivas transmisiones de los límites de precios
(Otazu, 1991).
Estas aportaciones pueden resultar más o menos importantes, pero lo más
trascendental resultó ser la compleja situación que se creó debido a la distribu-
ción de competencias entre el Estado y las administraciones autonómicas, y que
la LS90 la resolvió solo parcialmente. La propia ley era consciente de la posible
invasión de competencias y delimitó los ámbitos de aplicación de la misma. Por
un lado, eran de aplicación global aquellas materias básicas, como la referida al
derecho de propiedad, y aquellas otras de competencia estatal (expropiación y
valoraciones). Las demás tenían el carácter de supletorias, pudiendo las Comu-
nidades Autónomas dictar una legislación distinta (Menéndez, 1991). Por otro
lado, las disposiciones adicionales de la LS90 establecieron el ámbito de aplica-
ción de la Ley, dado que no todos los municipios tenían la capacidad suficiente
para hacer frente a los problemas de gestión y ejecución que demanda el nuevo
marco legislativo. Aunque el marco de decisión que se abrió para las Comunida-
des Autónomas fue importante, la regla básica para delimitar los espacios de
aplicación íntegra fue superar los 25.000 habitantes. Es decir, los municipios
más poblados y complejos debían cumplirla de forma íntegra, mientras que era
parcial solo en los términos menos poblados y con pocos problemas urbanísti-
cos. Todos los términos a los que se le aplique íntegramente la Ley debían contar
obligatoriamente con su correspondiente Plan General de Ordenación Urbana.
Estos criterios de selección fueron recurridos ante el Tribunal Constitucional
por cinco Comunidades Autónomas.
TABLA 15.—Categoría de municipios que deben aplicar de forma íntegra o parcial la LS90
Municipios capitales de provincia Aplicación íntegra o general de la Ley, independientemen-

te del total poblacional
Municipios de hasta 25.000 habitantes En principio están excluidos de la aplicación íntegra, salvo
que así lo decida su Comunidad Autónoma
Municipios entre 25.000 y 50.000 habitantes En principio están incluidos en la categoría de municipios
que deben aplicar la Ley íntegramente, siempre y cuando
su Comunidad Autónoma no dicte lo contrario
Municipios con más de 50.000 habitantes Siempre incluidos en los municipios de aplicación íntegra
de la Ley
Fuente: Parejo, 1991.
La aprobación de esta segunda reforma de la Ley del Suelo creó una situa-
ción de extraordinaria complejidad en el panorama urbanístico español. Con-
forme a la Disposición Final 2.ª de la LS90, el Gobierno tenía que aprobar en el
plazo de un año un texto refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre
suelo y ordenación urbana. La labor no era sencilla y el Texto Refundido no
podía ser una simple suma de las leyes de 1976 y de 1990, sino que se hacía in-
evitable la incorporación de preceptos reglamentarios y normativas nuevas. Un
cambio ministerial, que dio lugar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes
(MOPT), y consiguientemente de Titular alargó más de un año la aprobación
del Texto Refundido. En 1992, se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Con la intención de clarificar proble-
mas de índole competencial, clasificó los preceptos en tres categorías: de carác-
ter pleno (sobre el 22 por 100 de los artículos de la LS92), básico (el 26 por 100)
y supletorio (el 52 por 100).
TABLA 16.—Objetivos de las Leyes de 1956, 1976 y 1992
Artículo 1 de la LS56 «Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio
nacional»
Artículo 1 de la LS76 «Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio
nacional»
Artículo 1 de la LS92 «La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la
propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urba-
nismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada artículo, se
determina expresamente»
CUADRO 15.—Preceptos de carácter pleno, básico y de aplicación supletoria
Preceptos de carácter pleno: de competencia legislativa exclusiva del Estado.

Preceptos de carácter básico: de competencia compartida entre el Estado y las
comunidades autónomas.
Preceptos de aplicación supletoria: de competencia legislativa exclusiva de las Co-
munidades Autónomas. La regulación estatal cedía ante la establecida por la Comuni-
dad Autónoma correspondiente.
Por imperativo legal, una vez aprobado el nuevo código urbanístico se hizo
necesario adaptar los Reglamentos en vigor al Texto Refundido. La Disposición
Final del TR92 obligaba al Gobierno a que realizase la tabla de vigencias de los
Reglamentos en el plazo de tres meses. El Real Decreto 304/1993, de 23 de febre-
ro, estableció la tabla de vigencias de cinco Reglamentos: Planeamiento, Gestión,
Disciplina, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y Reparcelaciones
de suelo afectado por Planes de ordenación.
En general, los planes generales de los años 1980 se caracterizaron por su
rigidez y el estar volcados hacia el suelo urbano. Muchos ayuntamientos culpa-
ron de los males de sus municipios al plan pre-democrático. Así, a lo largo de la
década de los 1980, fue común la revisión de los planes municipales, primero
para adaptarlos al nuevo escenario sociopolítico y, más adelante, a las normas
que progresivamente fueron aprobando los parlamentos autonómicos en virtud
de las nuevas competencias adquiridas. Un planeamiento más sensible a los dé-
ficits sociales y urbanísticos de las barriadas periféricas, los problemas de equi-
pamientos y espacios libres y el estado de degradación de los centros históricos.
El avance fue importante pero, progresivamente, se reforzó la influencia del
neoliberalismo capitalista y la globalización sobre los nuevos esquemas de «ha-
cer ciudad». En 1986-1992 se produjo una nueva burbuja inmobiliaria vincula-
da a una etapa de cierto optimismo económico. El nuevo planeamiento facilitó
la expansión física de la ciudad baja densidad y el proceso urbanizador de las
periferias se extendió a ciudades medianas y pequeñas. El suelo rústico entró
definitivamente en el mercado inmobiliario, fundamentalmente por medio de la
segunda residencia.
5.3. LEGISLACIÓN Y PLANEAMIENTO URBANO EN EL CONTEXTO NEOLIBERAL.

LA PROGRESIVA MERCANTILIZACIÓN DEL SUELO (1992-2012)
La tercera etapa en la que hemos dividido el desarrollo legislativo en materia

urbanística tiene su comienzo una vez se aprobó la Ley del Suelo de 1992. La pues-
ta en duda del joven Estado del Bienestar español a principios de la década de
1990 conllevó consecuencias también en materia urbanística, fundamentalmente
por la creciente influencia del pensamiento neoliberal en la legislación urbanística
redactada desde 1996. Al mismo tiempo, se asiste a algunos de los episodios más
importantes de descentralización administrativa, con la aprobación leyes territo-
riales y urbanísticas por parte de muchos parlamentos autonómicos y una impor-

tante Sentencia del Tribunal Constitucional (1997).
Esta etapa coincidió, además, con el inicio de la tercera y más grande burbuja
inmobiliaria generalizada en España (1996-2007) y concluyó con las desastrosas
consecuencias de su estallido. Como resulta previsible, uno de los grandes perjudi-
cados son los espacios urbanos, que están sufriendo las consecuencias en todas sus
vertientes: social, urbanística, económica, ambiental, etc.
5.3.1. Normativa estatal de suelo: un marco legislativo situado

entre la descentralización administrativa y el urbanismo neoliberal
La compleja distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades

Autónomas estuvo en el centro del debate urbanístico en los años 1980 y princi-
pios de los 1990. Algunos de estos conflictos se trasladaron durante toda esta últi-
ma década del siglo cuando determinadas instituciones autonómicas interpusieron
recursos a las leyes de 1990 y 1992. La resolución de los recursos presentados por
el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, la Dipu-
tación General de Aragón y el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña a la
Ley de 1992 dio lugar a la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997. La mis-
ma declaró inconstitucional y anuló casi las dos terceras partes del Texto Refundi-
do de 1992 y añadió que el Estado no puede legislar en materia de urbanismo por
medio de una legislación supletoria, dado que no tiene una competencia específica
al respecto (Santos y Castelao, 1999). Por lo tanto, la competencia en materia de
urbanismo es exclusiva para las Comunidades Autónomas y se invalida el carácter
supletorio de la normativa estatal en ausencia de normativa autonómica. La incer-
tidumbre y el desconcierto creados en el panorama urbanístico español fueron
importantes. La anulación de la mayor parte de los preceptos de 1992 y 1997 (que
estudiaremos a continuación) obligó a retroceder a la vigencia de muchos artículos
de una ley aprobada en el período preconstitucional.
CUADRO 16.—El panorama urbanístico español después de la STC 61/97
1. Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992: se declararon inconstitucionales y

nulos todos los preceptos de aplicación supletoria y una buena parte de los de carác-
ter básico y de aplicación plena. Así sucedió con algunos de la importancia del
aprovechamiento tipo y el aprovechamiento susceptible de apropiación, la regula-
ción de las áreas de reparto, la distinción entre dos tipos de suelo urbanizable (pro-
gramado y no programado), etc. Reapareció, entre otros, la figura del aprovecha-
miento medio.
2. Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976: retomaba la vigencia, con carácter
supletorio, en urbanismo. En el caso de que la materia regulada no sea competencia
exclusiva de las Comunidades Autónomas, ya no tenía carácter supletorio. Como
consecuencia, alrededor de la mitad de los preceptos de 1992 que son iguales a los
de 1976 adquirieron vigencia material en aquellas Comunidades Autónomas sin le-
gislación propia.
3. Las Comunidades Autónomas son competentes para legislar sobre planeamiento,

gestión y disciplina urbanística. Mientras tanto el Estado se reservó competencias en
derecho de propiedad, legislación civil, las bases del régimen jurídico de las Admi-
nistraciones Públicas, el sistema registral, la planificación general económica, el Pro-
cedimiento Administrativo Común, la legislación sobre Expropiación Forzosa y el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
4. En las Comunidades Autónomas con ley integral en materia urbanística se le aplicó, jun-
to a la suya propia, los preceptos vigentes del Texto Refundido de 1992 y el artículo 4
de la Ley 7/1997. La legislación del suelo en aquellas otras que no contaban con ley
propia estaba formada por los preceptos vigentes del Texto Refundido de 1992, el
artículo 4 de la Ley 7/1997, los artículos no derogados de los reales Decretos-ley
3/1980 (creación de suelo y agilización de la gestión urbanística) y 16/1981 (adapta-
ción de planes generales de ordenación urbana) y también los no derogados del
texto Refundido de 1976.
Fuente: elaboración propia a partir de Santos y Castelao, 1999.
El castigo de la Justicia a los legisladores de 1990/92 no acabó con esta Senten-

cia. Unos meses más tarde (25-06-1997), una Sentencia del Tribunal Supremo de-
claró la nulidad de otros cinco artículos y una Disposición Transitoria del TR1992
que habían quedado vigentes después de la STC 61/1997.
A pesar de los que significó esta resolución judicial, el principal rasgo de
esta etapa está en la progresiva mercantilización de la política de suelo. Su pun-
to de partida se sitúa en la aprobación de las primeras leyes destinadas a la libe-
ralización del suelo. Se trata del Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de julio, de
Medidas Liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales que,
tramitado como Proyecto de Ley, dio lugar a la Ley 7/1997, de 14 de abril, de
Medidas Liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales. Esta
norma tuvo como objetivo principal la reducción del precio del suelo. Las me-
didas adoptadas se elaboraron bajo dos principios fundamentales: el reforza-
miento del papel del mercado en materia urbanística y el aumento de la oferta
de suelo. Esto último se pretendió con el establecimiento de una única catego-
ría de Suelo Urbanizable. Para esto se eliminó la distinción entre el Suelo Urba-
nizable Programado y No Programado, con la consiguiente supresión de los
programas de Actuación Urbanística. Además, la ley de 1997 redujo y, en algu-
nos casos eliminó, el aprovechamiento urbanístico que corresponde a la Admi-
nistración. Así, el aprovechamiento susceptible de apropiación por parte del
propietario ascendió hasta el 90 por 100 o incluso el 100 por 100 del aprove-
chamiento tipo.
Con anterioridad a la STC 61/1997, el gobierno presentó el proyecto de la
cuarta ley del suelo. Pero el escenario urbanístico dibujado por el Tribunal Cons-
titucional obligó a su revisión. Definitivamente, se concretó un año después en la
Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Reforma del Régimen del Suelo y Valoraciones.
Consta de un reducido articulado, dado que surgió con la única vocación de ser
completada por la legislación autonómica. Firme a esta premisa, en la exposición
de motivos se dejó claro que el legislador estatal carece constitucionalmente de
competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio en sentido pro-

pio. Su aportación solo puede venir desde soluciones parciales, de ahí que recla-
mase a los legisladores de todas las autonomías una labor de continuación. Sin esta,
la tercera reforma quedaría incompleta.
CUADRO 17.—Objeto de la LS98
Artículo 1 de la LS98
«Es objeto de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de propiedad
del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la
igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional».
El preámbulo de la Ley no oculta las intenciones liberalizadoras argumen-

tando que su objetivo principal fue facilitar el aumento de la oferta de suelo.
Diferentes actuaciones se sitúan en esta dirección. En primer lugar, se produjo
la derogación del régimen urbanístico (LS90 y TR92), consistente en la gradual
adquisición de facultades urbanísticas. En segundo término, destacan los cam-
bios introducidos en las valoraciones del suelo. El nuevo texto eliminó la duali-
dad de valores (inicial y urbanístico) y reguló la existencia de un único valor, el
denominado «valor real». A partir de este momento, el valor del suelo (por
ejemplo ante una expropiación o en el momento de pedir un préstamo a un
banco) será el que el plan permita a futuro y no el que la realidad constate (Ru-
llan, 2012). En la práctica, esto significa que un propietario de un sector de
suelo urbanizable puede avalar su préstamo con el valor que tendrá ese terreno
una vez sea desarrollado. Estos préstamos, realizados a partir del valor de los
terrenos en función de sus expectativas urbanísticas, fueron incorporados a los
balances de las entidades financieras (Rullan, 2012). El nuevo modelo adoptado
influyó de forma decisiva en la creación de la burbuja inmobiliaria, que se desa-
rrolló en paralelo a la aplicación de la ley, y en la grave crisis del sector financie-
ro español, fundamentada en la sobretasación de inmuebles, y que se hizo visible
sobre todo a partir de 2011. En definitiva, estamos ante una estrategia económi-
ca (no propiamente urbanística) incluida en la ley del suelo, pero de trascenden-
tales consecuencias socio-territoriales.
En tercer lugar, la superación de la tradicional rigidez de la política urbanística
se intentó con la introducción de un régimen urbanístico del suelo que prescinde
de imponer a los propietarios un sistema de actuaciones programadas por la admi-
nistración. Esto, supuestamente, permitiría una adaptación más sencilla a las par-
ticulares circunstancias económicas de cada momento. Por último, el aspecto más
relevante para la planificación física fueron los cambios introducidos en la clasifi-
cación del suelo. La LS98 abarcó este capítulo considerando que su determinación
es un presupuesto de la definición de las condiciones básicas de la propiedad ur-
bana, competencia exclusiva del Estado.
A) Suelo Urbano. Se distingue entre:

— Suelo Urbano consolidado por la urbanización: suelo ya transformado
al contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua,
evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar con-
solidado por la edificación. La ejecución del planeamiento que dota de
urbanización a los terrenos da lugar al suelo urbano consolidado.
— Suelo Urbano sin urbanización consolidada.
La principal diferencia entre ambos está en los deberes de los pro-
pietarios de suelo. Aquellos que cuenten con terrenos en el no consoli-
dado deben asumir los siguientes deberes consistentes en ceder obliga-
toria y gratuitamente a la Administración: a) todo el suelo necesario
para viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de ca-
rácter local; b) el suelo necesario para la ejecución de los sistemas gene-
rales cuando el planeamiento general, en su caso, los incluya en el ám-
bito delimitado para la gestión del plan y; c) el suelo correspondiente
al 10 por 100, como máximo, del aprovechamiento del correspondien-
te ámbito en que deba acabarse la urbanización. Esta última obligación
vino a sustituir al sistema de distribución de cargas y beneficios a través
de las áreas de reparto y aprovechamiento tipo instaurado en 1992.
La STC de 1997 declaró nulos los artículos que definen el concepto
de solar según el TR92. Aunque la LS98 estaba legitimada para otorgar
una nueva definición, no la aportó, delegando este derecho en las Co-
munidades Autónomas. Aquellas que no hayan definido el término so-
lar es de aplicación supletoria el artículo 82 del Texto Refundido de
1976.
B) Suelo Urbanizable. Se subdivide en dos categorías:
— Suelo Urbanizable delimitado o sectorializado: el planeamiento delimi-
tó ámbitos o condiciones para su desarrollo inmediato.
— Suelo Urbanizable no delimitado o no sectorializado: el planeamiento
general no estableció condiciones para su desarrollo. Depende de la
demarcación de condiciones y ámbitos una vez ya esté aprobado el
plan.
A pesar de las similitudes que se puedan encontrar con respecto a
lo legislado en 1992 (Suelo Urbanizable Programado y No Programa-
do), existen dos diferencias principales. Por un lado, el protagonismo
que se concede a los propietarios del suelo en el proceso urbanizador.
Por otro, la ya comentada valoración hipotecaria otorgada al suelo.
C) Suelo No Urbanizable. Se distinguen otros dos tipos:
— Suelo No Urbanizable protegido. Dentro de este se puede hablar de
una subcategoría de SNU protegido «reglado» y por decisión extramu-
nicipal (ejemplo: Planes de Ordenación Territorial o legislación secto-
rial) y otro «discrecional», por decisión municipal, y contenida en el
planeamiento general.
— Suelo No Urbanizable inadecuado para un desarrollo urbano. Tiene
carácter «discrecional», de decisión municipal y contenida en el pla-
neamiento general.
El suelo que no tenga condición de Urbano tiene la consideración de No Ur-

banizable en aquellos municipios sin planeamiento general.
TABLA 17.—Las diferentes secuencias en la clasificación y la calificación del suelo a partir

de la legislación estatal
ORDEN DE DELIMITACIÓN LS90/92 LS98

1.º SU SU
2.º SNU-EP SNU-P
3.º SUP SNU-I
4.º SUNP SUD
5.º SNU-C SUND
Fuente: Rullan, 1999.
La nueva clasificación modificó los deberes y derechos de los propietarios fun-

damentalmente en el Suelo Urbanizable No Sectorializado. Sin embargo, el cam-
bio más destacable se produjo en la secuencia de clasificación en los suelos Urba-
nizable y No Urbanizable. Por un lado, el Suelo Urbanizable evolucionó de una
posición positiva a otra residual. En la exposición de motivos se argumenta que,
con el objetivo de aumentar la oferta de suelo, «todo el suelo que todavía no ha
sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su pre-
servación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado». Además, el
artículo 10 define al Suelo Urbanizable como aquel que no tiene condición de
Urbano o de No Urbanizable. Es decir, hemos pasado de clasificar el Suelo Urba-
nizable que se necesite a delimitar el que reste después de haber protegido el No
Urbanizable que presente valores de preservación objetivos (Rullan, 1999). Por
otro lado, frente a esta dimensión del «todo urbanizable», el Suelo No Urbaniza-
ble adquiere una condición positiva. No se define como tal el espacio sobrante sino
aquel otro que, por sus especiales circunstancias, merezca ser protegido y preser-
vado del desarrollo urbano.
Como había sucedido con la anterior ley, esta de 1998 tampoco contentó a to-
dos los gobiernos e instituciones autonómicas. El Parlamento de Navarra, 84 dipu-
tados de los Grupos Parlamentarios Socialista, Federal de Izquierda Unida y Mix-
to, y el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura interpusieron tres recur-
sos acumulados de inconstitucionalidad por invadir competencias autonómicas. El
resultado fue la Sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional. Aunque las con-
secuencias no son comparables a la STC 61/1997, se fijó un nuevo deslinde de
competencias entre el Estado y las CC.AA. al declarar inconstitucionales y nulos
los artículos 16.1 (redactado conforme al RD-Ley 4/2000) y 38 de la LS98.
Solo dos años más tarde, se aprobó una modificación parcial de la LS98 que
intensificó el proceso de liberalización del mercado del suelo. La exposición de
motivos del Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de
Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes argumentó la necesidad de
FIGURA 52.—Modelo secuencial de clasificación y calificación del suelo a partir

de la legislación estatal de 1990-92 y 1998
Fuente: Rullan, 1999.
corregir las rigideces del mercado. El precio de la vivienda crecía a unos ritmos
elevados. El crecimiento de la demanda y la incidencia del precio del suelo en los
productos inmobiliarios se identificaban como causas principales. La respuesta fue
actuar sobre la oferta por medio del incremento del suelo urbanizable, eliminando
aquellas previsiones normativas que, por su falta de flexibilidad, pudieran limitar-
lo. Esta medida, según la teoría de mercado defendida por el legislador, conllevaría
la reducción del precio final de los bienes inmobiliarios. Las facilidades para la
reducción del Suelo No Urbanizable y el nuevo papel otorgado al sector privado
en la gestión y ejecución del planeamiento de desarrollo, fueron dos de las estrate-
gias utilizadas para alcanzar estos fines.
CUADRO 18.—Principales preceptos modificados por el RD-Ley 4/2000
1. Se elimina en el Suelo No Urbanizable la potestad del ayuntamiento para clasificar

como tal aquel que el planeamiento lo considere inadecuado para un desarrollo ur-
bano (art. 9 LS98).
2. Además de los propietarios, la transformación del Suelo Urbanizable puede ser pro-
movida por las administraciones públicas, sean o no competentes para la aproba-
ción del correspondiente planeamiento de desarrollo (art. 15 LS98).
3. Hasta ahora, el derecho a promover la transformación del suelo urbanizable se po-
día ejercer desde el momento en que el planeamiento general delimitase sus ámbitos
o se hubiesen establecido las condiciones para su desarrollo. El RD-Ley de 2000
incorpora la posibilidad de que se proceda a su delimitación o a la definición de las
condiciones para su desarrollo en virtud de un proyecto de delimitación o de pla-
neamiento formulado por la iniciativa privada (art. 15 LS98).
4. La aprobación definitiva de los instrumentos del planeamiento de desarrollo elabo-
rados por las administraciones públicas no competentes o por los particulares es
automática (plazo de seis meses), siempre y cuando se hubiera efectuado el trámite
de información pública por iniciativa de quien promueva el planeamiento. Es decir,
el hecho de que la información pública de los planes de desarrollo pueda ser efec-
tuada por iniciativa de quien los promueva, significa que podrá ser realizada tam-
bién por la iniciativa privada (art. 16 LS98).
En 2004, el nuevo gobierno socialista fue consciente del problema de la burbu-

ja inmobiliaria, que no se atrevió a interrumpir de forma decidida, y del alza insos-
tenible del precio de la vivienda, que intentó moderar actuando sobre la oferta, en
este caso aumentando la construcción de vivienda de promoción pública. Los re-
sultados fueron escasos entre otras causas porque, tal y como estudiaremos en el
siguiente apartado, el problema de los precios estaba fundamentalmente en la de-
manda, no en la oferta. En este mandato se aprobó la Ley 8/2007, de 28 de mayo,
de Suelo (Texto Refundido 2/2008). Una norma necesariamente corta, por las
competencias autonómicas en la materia, que se gestó en el contexto de los desa-
rrollos urbanísticos expansivos, algunos de los cuales intentó controlar. Considera-
da una norma de marcado carácter socialdemócrata, la LS07/08 refuerza la res-
ponsabilidad pública en la ordenación territorial y urbanística.
Las primeras novedades afectaron a los fundamentos teóricos sobre los que se
sustenta la ley. Así, en su extenso preámbulo se anota que el urbanismo debe res-
ponder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, apostando por la regene-
ración de la ciudad existente. Con contundencia, se muestra contraria a la ciudad
dispersa, defiende el modelo de urbe compacta y, consecuentemente, se opone al
aumento de suelo urbanizable. En este cambio de actitud está el nuevo valor otor-
gado al suelo, no solo como un recurso económico, sino sobre todo como un re-
curso natural, escaso y no renovable (González Pérez, 2010).
Los desajustes del mercado de la vivienda ocupan una parte importante de su
articulado. La principal medida trata de asegurar el derecho al disfrute de vivienda
adecuada, que no de acceso a la misma, fundamentalmente a través de un incremen-
to de la oferta de vivienda pública. Una solución socialdemócrata clásica para hacer
frente al «problema de la vivienda» (Artigues y Rullan, 2007). Por norma general, se
regula una reserva mínima del 30 por 100 de las viviendas en régimen de protección
pública en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización. Además,
se aumenta la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas. Estas, con
carácter general, comportan una cesión a la Administración de un porcentaje entre el
5 por 100 y el 15 por 100 aunque, en determinados casos, puede llegar al 20 por 100.
Por primera vez en el derecho urbanístico español, la nueva ley no planteó la
clasificación del suelo. Se considera que esta es una técnica urbanística cuya regu-
lación compete a los legisladores autonómicos. En su defecto, la LS07/08 diseña
un nuevo esquema de situaciones básicas del suelo, que supone el paso de las tres
tradicionales categorías de suelo a una nueva clasificación dual: Suelo Rural y Sue-
lo Urbanizado1. Además, el suelo urbanizable deja de tener carácter residual y se
recupera el carácter positivo otorgado al suelo rural, abandonado desde la LS98.
CUADRO 19.—Situaciones básicas del suelo según la Ley del Suelo 2007/08
Suelo rural. Formado por los siguientes tipos de suelo: a) suelo preservado de su
transformación mediante la urbanización. Incluye: terrenos excluidos de dicha transfor-
mación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o
del patrimonio cultural; los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la orde-
nación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes (incluidos los ecológi-
cos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos); aquellos con riesgos naturales o tecno-
lógicos (incluidos los de inundación o de otros accidentes graves). b) Suelo para el que los
instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situa-
ción de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbaniza-
ción. c) Suelo que no contenga la condición de urbanizado.
Suelo urbanizado. El integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y
servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las
parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos
por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las
de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.
Dejamos para el final una de las aportaciones más importantes: la desvinculación

entre clasificación y valoración del suelo. El espíritu de la ley se basa en la valoración
del suelo conforme a su situación en el momento de la tasación y excluye de la valo-
ración las expectativas especulativas asociadas al mismo (Berges y Ontiveros, 2007).
Según argumenta el legislador, la clasificación del suelo contribuyó históricamente a
la inflación de los valores del mismo, incorporando expectativas de revalorización
mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las de-
terminaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, esta ha fomentado
también las prácticas especulativas. La nueva norma, como medio para impedir la
especulación, desvincula clasificación y valoración, y se excluye de la valoración las
expectativas especulativas derivadas de edificabilidades y usos. Debe valorarse lo que
1
La Ley abrió también la posibilidad a que las instituciones autonómicas prescindan de la clasifi-
cación del suelo y se limiten a regular las actuaciones de transformación en cualquiera de las «situacio-
nes básicas» (Menéndez, 2009).
hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro. Así, con indepen-
dencia de las clases de suelo que pueda regular cada Comunidad Autónoma, esta ley
parte de dos situaciones básicas que están valoradas conforme a su naturaleza en el
momento presente: suelo rural (aquel que no está funcionalmente integrado en la
trama urbana), y suelo urbanizado (el que ha sido efectiva y adecuadamente transfor-
mado por la urbanización), distinguiéndose a su vez entre edificado y no edificado.
Así, antes se atendía al destino y ahora a su situación. El valor del suelo ya no es
especulativo sino que se estima según la situación real del suelo.
No obstante, el importante avance no lo fue tanto si consideramos la moratoria de
aplicación impuesta en su aportación principal: la valoración del suelo. Un plazo
transitorio favorable al sector inmobiliario y la banca, y que es reflejo de la gravedad
de la crisis en los sectores financiero y de la construcción. En un principio, se acordó
que los propietarios de suelo urbanizable programado (es decir aquellos terrenos a
punto de ser urbanizados a través de un Plan Parcial) tenían que valorar el suelo de
acuerdo con la nueva ley a partir del 1 de julio de 2010. Durante los tres años que
median desde la aprobación de la norma, los promotores podrían construir en los
suelos urbanizables con Plan Parcial, y así convertirse en urbanos. Pasado este plazo,
el terreno pasaría a adquirir la categoría de «rural», con lo que su valor bajaría de
forma inevitable. Ante la parálisis del mercado inmobiliario, el Ministerio de Econo-
mía alargó la prórroga hasta el 31 de diciembre de 2011, con el fin de evitar que el
suelo urbanizable empezase a cotizar a precio de rústico (RD 6/2010 de 9 de abril, de
medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo). Pero la situación
inmobiliaria lejos de mejorar, empeoró de forma considerable. Y el nuevo gobierno
conservador recurrió a fórmulas similares, dirigidas a salvaguardar a la banca de la
valoración del suelo de la LS07/08. El tipo de respuesta tiene una gran carga simbó-
lica, por cuanto es el Ministerio de Economía, y no los departamentos de Vivienda o
Medio Ambiente, el que está diseñando las primeras propuestas en política de suelo
del nuevo ejecutivo. El Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas ur-
gentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit
público estableció una nueva prórroga de seis meses (cinco años en total, a contar
desde el 28 de mayo de 2007, momento en que entró en vigor la Ley) para que el
suelo siga cotizando a precio de uso potencial, no real. Es decir, estos activos se pue-
den seguir valorando en términos contables como suelo urbanizable hasta julio de
2012. Esta medida pretende salvar a unas entidades financieras con unas cuentas so-
brevaloradas y con una enorme bolsa de suelo procedente de prácticas especulativas2.
En definitiva, las políticas de mercantilización del suelo no resolvieron los proble-
mas urbanísticos de España, incluido el control del precio del suelo, pero parecen do-
minar el marco urbanístico. La intervención sobre el parque existente no es un objetivo
prioritario en la actualidad. Acciones combinadas para impulsar el régimen de alquiler,
gravar fiscalmente a las viviendas desocupadas o incluso expropiar el usufructo de las
mismas, como se ha llegado a plantear en Cataluña, están lejos de contemplarse en el
panorama urbanístico estatal (González Pérez, 2010). Es más, la crisis puede favorecer
2
Bankia asume una cartera de suelos adjudicados valorada en 5.111 millones. Le sigue el Banco
de Santander (4.301 millones), Caixa Catalunya (3.347 millones) y La Caixa (2.611 millones).
la desregulación de la práctica urbanística, incluido el nuevo rol otorgado al sector

privado en la gestión y ejecución, y un retorno a la senda del crecimiento.
Entre 1998 y 2007, un total de 2.574 municipios españoles aprobaron o revisaron
sus planes municipales de acuerdo a la ley de 1998 o de las cada vez más numerosas
normas autonómicas. En los tres años que median entre 2008 y 2011, otros 574 muni-
cipios actualizaron su planeamiento. Por las características del período analizado, los
PGOU o las NN.SS. de esta última etapa se caracterizan por su carácter ultradesarro-
llista. Se dieron grandes facilidades a la expansión de la urbanización con la clasifica-
ción de grandes sectores de suelo urbanizable y la generalización de la edificación en
suelo rústico, fundamentalmente en entornos urbanos y áreas turísticas, y tanto cum-
pliendo la legalidad como no. El papel influyente del terciario superior y del sector tu-
rístico desencadenó en los gobiernos municipales un vertiginoso interés por localizarse
en el lugar más competitivo de su región. Se generalizaron las prácticas de marketing y
promoción urbana sobre unas ciudades que se consolidan como campo de desarrollo
del consumo y de la iniciativa privada (Quirós y Tomé, 2001). La planificación estraté-
gica se hace realidad en ciudades grandes, como Bilbao, Barcelona y Sevilla, pero tam-
bién en una escala inferior otras muchas urbes incorporaron en su planificación física
grandes operaciones de reforma de fachadas urbanas, promoción de ciudades de la
ciencia, construcción de parques temáticos, megaequipamientos culturales diseñados
por arquitectos de renombre internacional, etc. Una arquitectura de la imagen que
contribuyó a ampliar las plusvalías de sectores de suelo urbano inicialmente poco reva-
lorizados. No obstante, estos planes parecen haber quedado obsoletos en el contexto
de la crisis, al sobredimensionar los desarrollos urbanísticos. Como ejemplo, y según
datos publicados por el Sistema de Información Urbana (Ministerio de Fomento), es-
tán previstas casi 1,6 millones de viviendas para 2011 en las principales 54 áreas urba-
nas españolas. Mientras tanto, muchos de los tradicionales problemas que afectan a la
ciudad lejos de resolverse se agravaron: especulación, encarecimiento de la vivienda,
chabolización de la ciudad degradada y gentrificación de la renovada, etc.
5.3.2. La burbuja inmobiliaria 1998-2007
Entre las leyes del suelo de 1998 y 2007 se sucedió un fenómeno de enorme tras-
cendencia que necesita de un análisis individualizado. La denominada burbuja inmo-
biliaria se fraguó en los años de mayor liberalización, y estalló solo unos meses antes de
la aprobación de la LS07/08. Desde las primeras normas de 1996, el control del precio
del suelo y la consiguiente reducción del coste de la vivienda se buscó a través de po-
líticas de desregulación de la práctica urbanística. Las leyes del suelo facilitaron la
construcción de vivienda a ritmos muy superiores al crecimiento de la población, sin
que se haya resuelto el acceso de la población a la vivienda (González Pérez, 2010).
Las tres burbujas inmobiliarias conocidas en España en el último medio siglo
aparecen en un contexto político y económico favorable a la construcción de vivienda
como inversión especulativa: desarrollismo español de los 1960; ingreso en la Comu-
nidad Económica Europea en 1986; Unión Económica y Monetaria y adopción del
euro como moneda común en 1999. Y los tres comparten consecuencias: sobreoferta
de viviendas, acusado déficit exterior y fuerte incremento de los precios de la vivienda
con caída posterior. El día 6 de junio de 2005, The Economist definió la burbuja espe-
culativa inmobiliaria como el mayor proceso especulativo de la historia del capitalis-
mo. «Tsunami», «tumor» o «melanoma» son algunos de los conceptos utilizados por
autores españoles para adjetivar los problemas asociados a la urbanización y los pre-
cios de la vivienda durante este ciclo expansivo de la economía. Unas descripciones
que dejan entrever las consecuencias negativas provocadas por un sector económico,
el de la construcción residencial, sobre el que se ha fundamentado el aumento del PIB
español desde mediados de la década de 1990 (González Pérez, 2010). Los «excesos»
de esta etapa sitúan a España como el país de la Unión Europea con más viviendas por
mil habitantes y con mayor número de viviendas tanto vacías como secundarias. Situa-
ción que bien se merece el calificativo otorgado a España de «la cumbre de la burbuja
inmobiliaria mundial» (Fernández Durán, 2009).
La demanda de vivienda para uso fue el motivo principal de adquisición de
una vivienda hasta 2001. A partir de este año adquirió una nueva función como
FIGURA 53.—Principales burbujas inmobiliarias en España y partido político en el gobierno

del Estado (1969-2012)
Fuente: elaboración propia.
inversión, tanto patrimonial como especulativa. Como sucede en el funcionamien-

to de cualquier burbuja, se compra porque se piensa que los precios van a subir y
los precios suben porque aumentan las compras, cada vez más financiadas con
créditos (Naredo, 2010). Así, para la mayoría de los expertos, el aumento de vi-
viendas en España está poco relacionada con el aumento de población. La causa
principal está en el valor otorgado a la vivienda como inversión especulativa (Na-
redo, 2004; González Pérez, 2007; Fernández Durán, 2009; Bernardos, 2009)3.
Estas expectativas creadas alrededor del suelo y la vivienda provocaron el aumento
de precios. Por tanto, este crecimiento no es debido a un déficit de oferta de vi-
vienda, ya que cuanto más crece la edificación residencial más aumentó el precio
medio, sino a un aumento de la demanda inversionista. El precio medio de la vi-
vienda se incrementó en un 212,41 por 100 (1.424,9 €/m²) entre el primer cuatri-
mestre de 1995 y el último de 2007. En relación al poder adquisitivo, la compra de
una vivienda costaba a una familia más del doble al final que al principio de la
etapa considerada. Pero los efectos beneficiosos sobre el PIB y el empleo llevaron
a los gobiernos a no poner freno a la creación de la burbuja inmobiliaria.
3
Según García Montalvo (2007), factores habituales como población, renta, tipos de interés, tasa
de ocupación, etc. explican el 60-65 por 100 de esta evolución del precio. El restante 35-40 por 100 es
causado por otros factores, lo que se conoce como «burbuja inmobiliaria».
CUADRO 20.—Causas principales del «tercer boom inmobiliario español» y del aumento
del precio de la vivienda
«Tercer boom inmobiliario español» (Naredo, 2004, 2010):

i) favorable coyuntura macroeconómica;
ii) crisis bursátil de 2000-2003 y conversión de la vivienda en un activo refugio;
iii) sucesivas rebajas de los tipos de interés. Esta liquidez barata y abundante hicie-
ron muy atractiva la inversión inmobiliaria, al prometer plusvalías y contar con
una fiscalidad favorable.
Aumento del precio de la vivienda:
i) conversión de la vivienda en un activo refugio. Expectativa de obtención de
una rápida y elevada plusvalía con la venta de este activo;
ii) reducción de los tipos de interés y grandes facilidades otorgadas por bancos y
cajas para financiar la adquisición de una vivienda distinta de la habitual;
iii) otros: incremento de la renta per cápita, mayores tasas de empleo, crecimien-
tos poblacional e inmigratorio extranjero.
La otra gran consecuencia de la burbuja inmobiliaria fueron los cambios en la

ocupación del suelo. El binomio edificación residencial-infraestructuras provocó un
consumo indiscriminado de suelo y un aumento desconocido de las superficies arti-
ficiales. El profesor Rullan (2012) argumenta que las cuatro condiciones necesarias
para la expansión de la urbanización y edificación al nivel que se ha conocido en
España en estos años de la burbuja son fundamentalmente cuatro: territorio, plan,
dinero y propiedad. En ese sentido, a menudo se ha referido a la falta de planificación
como el principal causante de los males urbanísticos y los excesos urbanizadores. Sin
embargo, de acuerdo con este autor, esto no es exactamente así. La gran mayoría de
las atrocidades urbanísticas que castigan nuestros paisajes son legales, en el sentido
que son desarrollos de planes urbanísticos que se han tramitado y aprobado confor-
me a lo dispuesto en la legislación urbanística (Rullan, 2012).
Como era previsible, los efectos de estos excesos no se dejaron esperar. Cuando
faltó liquidez internacional, el modelo inmobiliario español, centrado en inflar la
burbuja especulativa, entró en crisis (Naredo, 2010). La explosión de la burbuja in-
mobiliaria en 2007-2008, que coincide con la crisis económica global, provocó que el
mercado residencial esté inmerso en la recesión más intensa y larga de toda la historia
reciente de España (Bernardos, 2009)4.
Como conclusión, el modelo inmobiliario español está guiado por aspectos
legislativos e institucionales vinculados con el suelo y la vivienda, pero fundamen-
talmente está diseñado por otras estrategias de tipo económico y político (Naredo,
4
El aumento en la construcción de viviendas se corresponde con un crecimiento paralelo de los
precios de las mismas. Sin embargo, la fuerte caída en la edificación inmobiliaria desde 2006 no coin-
cide con un descenso equivalente del precio de la vivienda.
FIGURA 54.—Expresiones gráficas del boom inmobiliario y el colapso de la burbuja
Viviendas libres iniciadas, 1991-2011
Precios de vivienda libre (euros/m²), 1994-2012 (1.º trimestre)
Fuente: elaboración propia a partir de estadísticas del Ministerio de Fomento.
2011)5. Como muestra, el ciclo expansionista no lo cerró un cambio sobre la polí-

tica de suelo o vivienda, ni el conflicto medioambiental, ni tampoco una crisis de-
mográfica. Lo hizo el cambio de escenario financiero (Ocaña, 2009).
5
Algunas de las entidades financieras más vinculadas al negocio inmobiliario fueron intervenidas
por el Banco de España en los últimos años: Caja Castilla-La Mancha (2009), CajaSur (2010) y Caja
Mediterráneo (CAM) (2011), concluyendo con la nacionalización parcial de Bankia en mayo de 2012.
TABLA 18a.—Variación del suelo artificial por Comunidades Autónomas

SUELO ARTIFICIAL (%)
1987-2000 2000-2006
Andalucía 21,96 15,88
Aragón 26,92 21,40
Asturias 35,13 2,12
C. Valenciana 57,40 16,07
Canarias 39,15 10,85
Cantabria 21,10 7,44
Castilla-La Mancha 40,77 23,91
Castilla y León 47,39 18,69
Cataluña 14,86 6,10
Extremadura 47,39 6,93
Galicia 15,15 3,77
Illes Balears 59,60 5,70
Madrid 55,29 17,46
Murcia 46,01 24,82
Navarra 72,47 13,27
País Vasco 17,70 9,11
La Rioja 30,23 16,51
Ceuta 11,17 3,61
Melilla 14,52 0,19
España 33,71 13,55
Fuente: elaboración propia a partir de Corine Land Cover.
TABLA 18b.—Evolución del precio de la vivienda libre total (nueva y usada)

por Comunidades Autónomas
PRECIO VIVIENDA (% EUROS/M²)

1.º TRIMESTRE 1995-4.º T 2007 1.º T 2008-1.º T 2012
Andalucía 242,52 –23,38
Aragón 236,62 –25,87
Asturias 167,54 –13,91
C. Valenciana 247,30 –24,52
Canarias 218,95 –21,22
Cantabria 173,36 –14,27
Castilla-La Mancha 184,58 –23,31
Castilla y León 146,00 –19,00
Cataluña 233,44 –20,25
Extremadura 159,76 –9,16

Galicia 164,79 –17,14
Illes Balears 313,19 –21,69
Madrid 178,87 –27,39
Murcia 279,92 –26,56
Navarra 136,44 –19,74
País Vasco 220,50 –15,97
La Rioja 175,36 –18,03
Ceuta — 8,96
Melilla — –1,28
España 210,89 –21,51
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Fomento.
5.3.3. Los diferentes estadios de la legislación urbanística

en las Comunidades Autónomas
La legislación del suelo en España se completa con las leyes promulgadas por
las Comunidades Autónomas. Las primeras normas se limitaron a modificar algu-
nos aspectos de la estatal sin pretender una alteración del sistema de planeamiento
y gestión (Perales, 1995). Las posteriores a la STC de 1997 completaron los pre-
ceptos que son de su competencia hasta convertirlas en verdaderas leyes urbanísti-
cas de carácter integral. Este esquema tiene dos excepciones: Ceuta y Melilla. Sus
respectivos estatutos de autonomía no les atribuyen competencia legislativa algu-
na. Además, la STC de 1997 no hizo referencia, ni tan siquiera aclaratoria, a la si-
tuación de estas dos ciudades autónomas. De esta dualidad de competencias Esta-
do-CC.AA. resulta la legislación del suelo aplicable en España. Los preceptos apli-
cables en cada caso son los siguientes (Ortega, 1998):
— aplicación prevalente de las normas de carácter básico y exclusivo de la

legislación estatal;
— aplicación de la normativa autonómica;
— aplicación de la legislación estatal supletoria vigente. Se llevará a cabo en
defecto de la anterior, y siempre y cuando no contradiga algún precepto
legislado por la Comunidad Autónoma.
El análisis lo organizamos a partir de una división temporal en cuatro generacio-

nes de leyes autonómicas. La primera se adaptó al TR de 1976 y nacieron como un
intento de ensalzar los valores y problemas de cada región, destacando el hecho dife-
rencial. La segunda surgió después del Texto Refundido de 1992, a partir de la expe-
riencia acumulada en la práctica de la ordenación territorial y el autogobierno. La
legislación adaptada a las nuevas circunstancias surgidas de los fallos del máximo
órgano judicial constitucional, forma la tercera generación de textos jurídicos en ur-
banismo. Por último, los desarrollos legislativos surgidos en plena burbuja inmobilia-
ria y durante la hegemonía del urbanismo neoliberal componen la cuarta generación.
La primera generación de leyes autonómicas sobre urbanismo, a diferencia de

las de ordenación territorial, se adaptaron con precisión y pocos cambios a la esta-
tal de 1976 y, no influyeron en el estatuto de la propiedad. La única excepción fue
la elaborada en el País Vasco. Las primeras modificaciones parciales de la Ley de
1976 se centraron en la adaptación a la legislación estatal y la regulación de la Dis-
ciplina Urbanística. Una vez se supera la mitad de la década de los 1980, se añadie-
ron dos problemáticas muy concretas. Por un lado, la necesidad de articular meca-
nismos para evitar la edificación en suelo no urbanizable y la protección de las
áreas naturales. Esto conllevó la redacción de leyes sobre suelo rústico y medio
rural en Valencia, Asturias y las dos comunidades insulares, justamente aquellas
más frágiles y amenazadas por una intensa actividad turístico-inmobiliario (inclui-
da la segunda residencia). Por otro, la legislación específica sobre vivienda fue la
respuesta del sector público ante el aumento de los precios del suelo durante el
período de reactivación económica iniciado en 1985. Los territorios del norte pe-
ninsular aprobaron textos jurídicos sobre suelo y vivienda. Fue el caso del País
Vasco que, a pesar de sufrir las consecuencias de una severa reconversión indus-
trial, obtenía los precios más elevados del metro cuadrado de vivienda construida.
El esfuerzo para regular sobre esta materia obtuvo su impulso definitivo con la
STC 152/1988, que constató la titularidad autonómica de la política de vivienda.
TABLA 19.—Primera generación de leyes autonómicas sobre urbanismo, 1981-1992
ADAPTACIÓN A LA SUELO NO URBANIZABLE

DISCIPLINA URBANÍSTICA VIVIENDA Y SUELO
LEGISLACIÓN ESTATAL Y MEDIO RURAL
Cataluña 1984 Cataluña 1981 Canarias 1985 Navarra 1989

Galicia 1985 Madrid 1984 Canarias 1987 Euskadi 1989
Navarra 1987 Madrid 1985 Asturias 1990 Asturias 1991
Baleares 1989 Murcia 1986 Baleares 1991 Cantabria 1992
Cataluña 1990 Asturias 1987 Valencia 1992
Canarias 1990
Baleares 1990
Fuente: Candela, 1994.
La Ley 8/1981, de 18 de noviembre, sobre Protección de la Legalidad Urba-

nística de Cataluña es considerada la primera ley autonómica sobre urbanismo.
Pero la primera más o menos completa fue dictada tres años después, también en
Cataluña y denominada Ley 3/1984, de 9 de enero, de Medidas de Adecuación del
Ordenamiento Urbanístico. La celeridad por la construcción de un marco jurídico
propio fue debido a su condición de Comunidad Autónoma histórica; aspecto que
propició la temprana aprobación de su Estatuto de Autonomía (1979) y los deseos
de definir un modelo territorial que, en cierta medida, contribuya a rubricar su
singularidad. Muchos expertos en derecho urbanístico señalan a las normas de adap-
tación catalana y gallega como las más interesantes de esta primera etapa. Sin em-
bargo, merece una atención especial la Ley 5/87, de 7 de abril, sobre Ordenación
Urbanística del Suelo Rústico de Canarias por cuanto, por vez primera, se propor-
ciona un valor positivo al Suelo No Urbanizable. Según esta, el Suelo Urbanizable
Programado (antes de la aprobación del PAU) y el Suelo Apto para Urbanizar de
las Normas Subsidiarias (antes de la aprobación del Plan Parcial) son considerados
a todos los efectos Suelo No Urbanizable (Menéndez, 1996). Además, el mismo se
subdividió en categorías y se optó por la denominación de Rústico para resaltar su
valor y como medio para enfrentarse al carácter negativo proporcionado por la
legislación estatal. Al final de esta etapa, Cataluña aprobó una de las normas más
completa de estos años: el Decreto Legislativo 1/1990 por el que se aprueba el
texto refundido de disposiciones legales vigentes en materia urbanística.
La segunda generación se inició después de 1992. La característica más impor-
tante de los códigos que regulan la actividad urbanística en todas sus facetas, como
leyes integrales, es la comunión entre urbanismo y ordenación del territorio, ale-
jándose de la dualidad legislativa de los años precedentes y aceptando la relación
entre ambas disciplinas.
CUADRO 21.—Comunidades Autónomas que han impugnado la LS90 y el TR92
Recurso a la LS90
Navarra, Aragón, Cantabria, Cataluña, Castilla y León e Islas Canarias.
Recurso al TR92
Islas Baleares, Aragón y Cataluña.
CUADRO 22.—Segunda generación de leyes autonómicas (1993-1996)
Andalucía:
Decreto 184/1995 por el que se regula el plazo máximo para la tramitación y reso-
lución de determinados procedimientos sancionadores en materia urbanística.
Asturias:
Decreto 58/1995 por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de
la Ley 2/1991 de reserva de suelo y actuaciones urbanísticas prioritarias.
Cantabria:
Ley 9/1994 sobre usos del suelo en el medio rural.
Galicia:
Ley 7/1995 de delegación y distribución de competencias urbanísticas en los mu-
nicipios.
Madrid:
Ley 9/1995 de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo. Modificada por
Ley 20/1997.
Murcia:
Ley 10/1995 sobre competencias en materia de urbanismo.
Navarra:
Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Decreto Foral 85/1995 de desarrollo de la Ley 10/1994 de Ordenación del Territo-
rio y Urbanismo.
País Vasco:
Ley 17/1994 de medidas urgentes en materia de Vivienda y tramitación de los ins-
trumentos de Planeamiento y Gestión Urbanística.
Ley 30/1994 de medidas urgentes en materia de vivienda y tramitación de los ins-
trumentos de planeamiento y gestión.
Valencia:
Ley 6/1994 reguladora de la actividad urbanística.
Las dudas provocadas por la reforma legislativa de 1990/92 produjeron dos

comportamientos autonómicos diferentes. Por un lado estaban aquellos gobiernos
desconfiados respeto a validez de esta Ley. De este grupo, la mayoría denunció su
inconstitucionalidad y se mostró expectante ante los resultados de la Comisión de
Expertos encargada de estudiar los problemas derivados de la Ley de 1992 y de
proponer las recomendaciones pertinentes. Estas Comunidades optaron por de-
fender una nueva reforma normativa y esperar la resolución judicial para, a conti-
nuación, dictar la suya propia6. Sin embargo, la confusión proporcionada por la
STC de 1997, al derogar gran parte de la LS90/92, en cierta medida obligó a estos
territorios a adoptar otra solución: redactar y aprobar con carácter urgente una ley
puente que adoptase una parte importante de los preceptos de la ley 1990/92,
mientras esperaban la aprobación de otra ley del suelo para todo el Estado y estu-
diaban detenidamente los contenidos de su futura ley autonómica (Estévez, 1999).
Las conocidas como «leyes puente» fueron aprobadas después del 20 de marzo,
día de la conocida Sentencia, o en los años inmediatamente posteriores. Solo en
2007 se aprobaron siete leyes, cuatro de las cuales se adoptaron con carácter ur-
gente y algunas de forma transitoria. Con esta estrategia se proporcionó legalidad
urbanística a todas aquellas figuras de planeamiento que, en el momento de pro-
ducirse la Sentencia del Tribunal Constitucional, fueron desarrollados, revisados o
6
La excepción más destacada fue Navarra. El recurso impuesto por su Parlamento no atendía a
cuestiones de fondo por lo que, en cierta medida, fue normal la redacción de una ley urbanística adap-
tada.
adaptados a la Ley 1990/92. Así, los planes aprobados estarían en condiciones de

ejecutarse y continuar los que estaban en proceso de tramitación. Se aprobaron
normativas de este tipo en Andalucía, Castilla-La Mancha, Madrid, Cantabria y
Extremadura. Por otra parte, aquellos territorios que aceptaron, aparentemente de
manera satisfactoria, el nuevo cuerpo legal estatal aprobaron leyes completas, que
abordasen el conjunto de cuestiones vinculadas a la actividad urbanística, aunque
siempre teniendo la norma estatal como referencia (Menéndez, 1996). Destacan
las de Madrid (1994), Navarra (1994), Valencia (1994) y Galicia (1997).
CUADRO 23.—Leyes autonómicas sobre materia urbanística aprobadas en 1997
Andalucía:
Ley 1/1997 por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones
en materia de régimen del suelo y ordenación urbana.
Cantabria:
Ley 1/1997 de Medidas urgentes en materia de régimen del suelo y ordenación
urbana.
Extremadura:
Ley 13/1997 reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad Autónoma de
Extremadura.
Galicia:
Ley 1/1997 del suelo de Galicia.
Islas Baleares:
Ley 6/1997 del Suelo Rústico de las Illes Balears.
Madrid:
Ley 20/1997 que modifica la Ley 9/1995 de Medidas de Política Territorial, Suelo
y Urbanismo.
Ley 20/1997 de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y Urbanismo.
País Vasco:
Ley 3/1997 por la que se determina la participación de la Comunidad Autónoma
en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
Decreto 142/1997 por la que se desarrolla la Ley 30/1994 de medidas urgentes en
materia de vivienda y tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión.
El inicio de la tercera generación de leyes autonómicas se produce en 2002. La

adaptación a la nueva legislación estatal y su desarrollo reglamentario es una exi-
gencia común en todas ellas. La pluralidad de sistemas legislativos de los últimos
diez años (2002-2012) es evidente en un modelo descentralizado como el nuestro.
Esta diversidad respeta en gran medida el marco general construido a lo largo de
las cinco leyes estatales, como es lo relativo a la estructura clásica del planeamiento
(general y de desarrollo), la clasificación del suelo o los instrumentos de gestión.

No obstante, existen particularidades regionales. Por ejemplo, algunas incorporan
la planificación estratégica en la estructura de los planes urbanísticos y otras inte-
gran en una sola norma la ordenación del territorio y el urbanismo (Candela, 2011).
CUADRO 24.—Legislación urbanística autonómica vigente en diciembre de 2002
Leyes completas e integrales

Valencia (Ley 6/1994 reguladora de la actividad urbanística. Modificada por Ley
10/1998).
Castilla-La Mancha (Ley 2/1998 de Ordenación del Territorio y la Actividad Urba-
nística).
La Rioja (Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio y Urbanismo).
Aragón (Ley 5/1999 Urbanística. Modificada por Ley 15/1999).
Castilla y León (Ley 5/1999 de Urbanismo. Modificada por Ley 10/2002).
Madrid (Ley 9/2001 del Suelo).
Murcia (Ley 1/2001 del Suelo. Modificada por Ley 2/2002).
Extremadura (Ley 15/2001 del Suelo y Ordenación Territorial).
Cantabria (Ley de Cantabria 2/2001 de Ordenación Territorial y Régimen Urba-
nístico del Suelo).
Asturias (Ley 3/2002 de Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística).
Cataluña (Ley 2/2002 de Urbanismo).
Andalucía (Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía).
Navarra (Ley 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo).
Galicia (Ley 9/2002 de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural).
Leyes parciales
Islas Baleares.
Islas Canarias.
País Vasco.
En las revisiones autonómicas más recientes se percibe un esfuerzo por sinteti-

zar la normativa en un único texto legal. Probablemente la excepción más impor-
tante son las Islas Baleares, la única comunidad sin una ley integral sobre urbanis-
mo, y que por tanto tiene como referente estatal el TR de 1976. A pesar de esto,
Baleares posee una amplia regulación autonómica de rango reglamentario, con
gran desarrollo en materia de normativa territorial y para determinados aspectos
también urbanística que cubre en buena medida la ausencia de ley del suelo. Otra
característica de estas últimas actualizaciones normativas es utilizar el urbanismo
como un factor para la recuperación económica. Hecho que puede situar la prác-
tica ordenadora al servicio, entre otros, de los agentes productores del suelo. Así,
una parte importante de la nueva normativa introduce iniciativas para la dinamiza-
ción de la actividad empresarial y del empleo, agilización y flexibilización en los
trámites por parte de la Administración, exención y bonificación de tasas adminis-
trativas, etc. Por ejemplo, en Valencia, la denominada «Declaración Responsable»
en obras menores, permite agilizar e impulsar las obras de reforma de edificios,

construcciones o instalaciones. Estas pueden iniciarse de inmediato sin necesidad
de esperar a la concesión de la licencia o a que transcurran los plazos para consi-
derarla concedida por silencio administrativo; sin perjuicio de que el ayuntamiento
pueda verificar la adecuación de las obras a lo declarado. En Madrid, se excluye de
ciertas obligaciones de cesión a los suelos de uso industrial como medida incenti-
vadora de la actividad económica e iguala la exigencia mínima de vivienda prote-
gida con la legislación estatal. En otras, como Valencia, Baleares, Extremadura y
Castilla-La Mancha se regula el suelo rústico de forma detallada, con los objetivos
de preservarlo del proceso urbanizador. Sin embargo, se permiten usos urbanísti-
cos supuestamente compatibles, a opinión del legislador, con la preservación de
los valores ambientales y teniendo en cuenta su importancia en el esquema territo-
rial. En resumen, como en los años de la burbuja inmobiliaria, las políticas econó-
mica y financiera ocupan una posición privilegiada en la específicamente urbanís-
tica. Para finalizar, insistir en el hecho de que cada ley autonómica no agota por sí
sola la regulación en este ámbito. Se exige un adecuado desarrollo reglamentario
de protección de la legalidad urbanística, la planificación urbana del uso del suelo
y su regulación técnico-jurídica. Un total de diez Comunidades Autónomas cuen-
tan con desarrollo reglamentario en 2012.
CUADRO 25.—Legislación del suelo de las CC.AA. (marzo de 2012)
Andalucía
Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de ORDENACIÓN URBANÍSTICA de Anda-
lucía (LOUA) modificada por LEY 2/2012, de 10 enero, por el que se regula EL RÉ-
GIMEN DE LAS EDIFICACIONES Y ASENTAMIENTOS EXISTENTES EN
SUELO NO URBANIZABLE EN LA COMUNIDAD AUTONÓMA DE ANDA-
LUCÍA. D 60/2010 REGLAMENTO DE DISCIPLINA.
Asturias
D.L 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el T.R disposiciones legales vi-
gentes EN MATERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO. D
278/2007 REGLAMENTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANIS-
MO modificada por Ley del Principado de Asturias 4/2009, de 29 de diciembre, DE
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS Y TRIBUTARIAS DE ACOMPAÑAMIENTO A
LOS PRESUPUESTOS GENERALES PARA 2010 y Decreto 30/2011, de 13 de abril,
1.ª MODIFICACIÓN DEL REGLAMENTO.
Aragón
LEY 3/2009, de 17 de junio, de URBANISMO de Aragón modificada por LEY
8/2011, de 10 marzo, medidas para la COMPATIBILIZAR LOS PROYECTOS DE
NIEVE CON EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS TERRITORIOS DE
MONTAÑA.
Islas Baleares
• SUELO URBANO es regulado por Ley 4/2008, de 14 de Mayo, de Medidas
Urgentes para un desarrollo Territorial Sostenible en las Illes Balears, modificado por
DL 1/2009, de 30 de enero, DL 5/2009, de 27 de noviembre y DL 4/2010, del 16 de

junio y el DL2/2012, de 17 de Febrero deroga los artículos del 1 al 8 y la Disposición
Adicional 3.ª. • SUELO RÚSTICO es regulado por Ley 6/1997, de 8 de Julio, del
suelo rústico de las Islas Baleares, modificada por Ley 9/1997, de 22 de Diciembre, Ley
25/2006, de 27 de diciembre (ambas son leyes tributarias), Ley 6/1999, de 3 de Abril, Ley
9/1999, de 6 de Octubre, y DL 2/2012, de 17 de Febrero. • SUELO URBANIZABLE O
APTOS PARA LA URBANIZACIÓN es regulado por Ley 6/1999, de 3 de Abril, de las
Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears y de Medidas Tributarias modi-
ficado por varias leyes de carácter tributario como son: L 13/2005, de 27 de Diciembre,
L6/2007, 27 de Diciembre, L11/2002, de 23 de Diciembre, y L10/2003, 23 de Noviem-
bre. Además por Ley 9/1999, de 6 de Octubre, L10/2005, de 21 de Junio, L4/2008, de 14
de Mayo, 8/2003, de 25 de Noviembre, L5/2005, de 26 de Mayo y Sentencia de Anticons-
titucionalidad y Nulidad 46/2007 (Art.64 Apd1, Disp. Adic. 22 y Art. 79 Apd 2). • NÚ-
CLEOS RURALES regulado por DL 2/2012, de 17 de Febrero, de Medidas Urgentes
para la Ordenación Urbanísticas Sostenible. • Ley 10/1990, de 23 de Octubre, de DISCI-
PLINA URBANÍSTICA, modificada por L2/1992, de 8 de Julio, L6/1999, de 3 de Abril,
L6/1997, de 8 de Julio y DL 2/2012, de 17 de Febrero.
Canarias
D.L 1/ 2000, de 8 Mayo, por el que se aprueba T.R. LEY DE ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO Y DE ESPACIOS NATURALES de Canarias modificada por
LEY 7/2011, de 5 de Abril, de ACTIVIDADES CLASIFICADAS Y ESPECTÁCU-
LOS PÚBLICOS Y OTRAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS. D 183/2004 RE-
GLAMENTO DE GESTIÓN Y EJECUCIÓN DEL SISTEMA DE PLANEAMIEN-
TO.
Cantabria
LEY 2/ 2001, de 25 de Junio, de ORDENACIÓN TERRITORIAL Y RÉGIMEN
URBANÍSTICO DEL SUELO de Cantabria modificada por LEY de Cantabria
5/2011, de 29 de diciembre MEDIDAS FISCALES Y ADMINISTRATIVAS.
Castilla-León
LEY 5/1999, de 8 de Abril, de URBANISMO de Castilla y León modificada por
la LEY 1/2012,de 28 de Febrero, de MEDIDAS TRIBUTARIAS, ADMINISTRATI-
VAS Y FINANCIERAS. D 22/2004 REGLAMENTO DE URBANISMO.
Castilla y la Mancha
DL 1/ 2010, de 18 de Mayo, por el que se aprueba T.R. de la LEY DE ORDENA-
CIÓN DEL TERRITORIO Y DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA (LOTAU). D
248/2004 REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO de la Ley 2/1998, de 4 de Junio.
D 242/2004. REGLAMENTO DE SUELO RÚSTICO. D 29/2011 REGLAMENTO
DE LA ACTIVIDAD DE EJECUCIÓN DE LA LOTAU. D 34/2011 REGLAMEN-
TO DE DISCIPLINA URBANISTICA.
Cataluña
LEY 1/2010, de 3 de Agosto, TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE URBANIS-
MO-CATALANA derogación parcial en materia de reservas mínimas para vivienda con
protección por Ley 7/2011 y modificada por Ley 3/2012, de 22 de febrero. D 305/2006
REGLAMENTO DE LA LEY DE URBANISMO, derogación parcial por la Ley 9/2011.
Extremadura
LEY 15/2001, de 14 de Diciembre, de SUELO Y ORDENACIÓN de Extrema-
dura modificada por Ley 9/2011, de 29 de marzo RECURSO DE INCONSTITUCIO-
NALIDAD 4308-2011 contra art. único apartados 4, 5, 7, 13 a 15, 30 y 48 sobre Ley
9/2010, de 18 de octubre, de MODIFICACIÓN DE LA LEY 15/2001. D 7/2007
REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO DE EXTREMADURA.
Galicia
LEY 9/2002, de 30 de Diciembre, de ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y PRO-
TECCIÓN DEL MEDIO RURAL de Galicia, modificada por la LEY 2/2010, de 25
de Marzo, de MEDIDAS URGENTES. D 28/1999 REGLAMENTO DE DISCIPLI-
NA URBANÍSTICA.
La Rioja
LEY 5/2006, de 2 de Mayo, de ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBA-
NISMO modificada por la LEY 7/2011, de 22 de diciembre, de MEDIDAS FISCA-
LES Y ADMINISTRATIVAS PARA EL AÑO 2012.
Madrid
LEY 9/2001, de 17 de Julio, Del SUELO, de la Comunidad de Madrid modificada por
la Ley 6 /2011, de 28 de diciembre, MEDIDAS FISCALES Y ADMINISTRATIVAS.
Murcia
DECRETO LEGISLATIVO 1/2005, de 10 de Junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la LEY DE SUELO DE LA REGIÓN DE MURCIA.
Navarra
LEY FORAL 35/2002, de 20 de Diciembre, de ORDENACIÓN DEL TERRITO-
RIO Y URBANISMO modificada.
LEY FORAL 6/2009, de 5 de Junio, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA
DE URBANISMO Y VIVIENDA.
País Vasco
LEY 2/2006, de 30 de Junio, de SUELO Y URBANISMO, desarrollada por DE-
CRETO 105/2008, de 3 Junio, de MEDIDAS URGENTES.
Valencia
LEY 16/2005, de 30 de diciembre, de La Generalitat, URBANÍSTICA VALENCIA-
NA, modificada por DL 2/2012, de 13 de enero, del Consell, de MEDIDAS URGEN-
TES DE APOYO A LA INICIATIVA EMPRESARIAL Y A LOS EMPRENDEDO-
RES, MICROEMPRESAS Y PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (PYME) DE
LA COMUNITAT VALENCIANA. D 120/2006 REGLAMENTO DE PAISAJE. D
67/2006 REGLAMENTO DE ORDENACIÓN, GESTIÓN TERRITORIAL Y UR-
BANÍSTICA y sus modificaciones D36/2007 y D46/2008. D 201/1998 REGLAMEN-
TO DE PLANEAMIENTO. LEY 10/2004, del SUELO N O URBANIZABLE.
Fuente: elaboración propia a partir de Sociedad de Tasación, 2012, y Ministerio de Fomento, 2012.
5.3.3.1. Figuras de planeamiento urbanístico
El sistema de planeamiento en cascada existe en todos los territorios, por el

simple hecho de que los planes urbanísticos, como toda norma jurídica, están su-
jetos al principio de jerarquía normativa. Como ya hemos comentado en páginas
precedentes, muchas leyes autonómicas integran la regulación de la actividad ur-
banística con la de ordenación territorial. En la actualidad, la totalidad de las auto-
nomías cuentan con su correspondiente ley de ordenación territorial. A pesar de la
celeridad de algunas Comunidades en aprobar sus leyes respectivas (la primera fue
Cataluña en 1983), los planes han llegado más tarde, a lo largo de la década de
1990. Los instrumentos que desarrollan la política territorial son variados, adap-
tándose a las propias singularidades de cada región. En general, se proyectaron
como instrumentos regionales (Zoido, 2001). Los subregionales y sectoriales son
más recientes, no cubren todo el territorio del Estado y se aprobaron fundamen-
talmente desde principios del siglo XXI.
Debido a que el derecho autonómico tiene carácter preferente, las Comunida-
des con legislación completa en materia urbanística regulan de forma detallada
todos los capítulos de sus planes. En general, normalizan de manera similar lo re-
ferente a determinaciones, contenidos y documentación de sus planes. Para la elec-
ción de figuras de planeamiento general, algunas establecen límites demográficos
a partir de los cuales es obligatorio redactar un plan de carácter superior como es
el Plan General de Ordenación. Otras simplemente reducen el planeamiento mu-
nicipal a esta figura, eliminando por tanto la posibilidad de redactar NN.SS. o
PDSU.
Las figuras de planeamiento urbanístico se organizan en tres tipologías:
planeamiento general, planeamiento de desarrollo (con distintos planes para
cada clase suelo) y otras complementarias (que no siempre son planes). En el
primero sobresale el Plan General de Ordenación Urbana (también denomina-
do Municipal o exclusivamente de Ordenación). Los Planes Parciales y Espe-
ciales son las figuras de desarrollo más importantes. Y las Ordenanzas y los
Catálogos destacan entre los instrumentos complementarios. No obstante, en
esta organización de figuras existen también diferencias autonómicas. Por
ejemplo, los planes de sectorización se integran en el planeamiento general en
Andalucía y Madrid, los estudios de detalle son considerados planes de desa-
rrollo en Canarias y Extremadura, y existen un tipo de planes especiales en el
planeamiento general de Asturias y los llamados planes especiales indepen-
dientes en Aragón. La ley andaluza dice que el objetivo de los Planes de Secto-
rización son el cambio de categoría de terrenos situados en suelo urbanizable
no sectorizado a suelo urbanizable sectorizado u ordenado. Según la Ley del
Suelo 9/2001 de Madrid, estos planes completan la ordenación estructurante
del correspondiente Plan General sobre el ámbito de suelo urbanizable no sec-
torizado que es objeto de una iniciativa de transformación. Andalucía contem-
pla un Plan de Ordenación Intermunicipal destinado a áreas concretas, inte-
gradas por terrenos situados en dos o más municipios colindantes, que deban
ser objeto de una actuación urbanística unitaria. La ley navarra contempla tres
tipos de Planes Generales Municipales, con la intención de ofrecer mecanis-

mos más adecuados y ágiles en razón de su población: Ordinario (municipios
de más de 3.000 habitantes), igual o inferior a 3.000 habitantes y Simplificado
(menos de 500 habitantes).
TABLA 20.—Figuras de planeamiento y otros instrumentos urbanísticos vigentes

en marzo de 2012
PLANEAMIENTO INSTRUMENTOS
PLANEAMIENTO GENERAL
DE DESARROLLO COMPLEMENTARIOS
Andalucía Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Catálogos; Ordenanzas

denación Urbanística; Pla- Especiales; Determinacio- Municipales de Edifica-
nes de Ordenación Inter- nes Complementarias so- ción; Ordenanzas Munici-
municipal; Normativas Di- bre Ordenación, Progra- pales de Urbanización
rectoras para la Orde- mación y Gestión; Estu-
nación Urbanística; Planes dios de Detalle
de Sectorización
Aragón Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Ordenanzas Urbanísticas
denación Urbanística; Pla- Especiales; Estudios de
nes Especiales indepen- Detalle; Planes de Interés
dientes General de Aragón
Asturias Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Ordenanzas Municipales
denación Intermunicipal; Especiales; Estudios de de Edificación y Urbani-
Planes Generales de Or- Detalle; Estudios de Im- zación; Catálogos
denación; Planes Especia- plantación
les
Canarias Planes Territoriales Espe- Planes Parciales de Orde- Ordenanzas Municipales

ciales de Ordenación Tu- nación; Planes Especiales de Edificación y Urbani-
rística Insular Trienales; de Ordenación; Estudios zación; Catálogos
Normas Técnicas del Pla- de Detalle; Proyectos de
neamiento Urbanístico; Actuación Territorial
Instrucciones Técnicas del
Planeamiento Urbanísti-
co; Plan General de Orde-
nación; Plan Operativo
PO+PGO
Cantabria Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Ordenanzas Urbanísticas;

denación Urbanística Especiales; Estudios de Catálogos
Detalle
Castilla y León Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes —
denación Urbanística; Nor- Especiales; Estudios de
mas Urbanísticas Munici- Detalle
pales
Castilla-La Mancha Planes de Singular Inte- Planes Parciales; Planes Catálogos de Bienes y Es-
rés; Planes de Ordenación Especiales; Estudios de pacios Protegidos; Pro-
Municipal; Planes de De- Detalle yectos de Singular Interés;
limitación de Suelo Ur- Catálogos de Suelos Resi-
bano denciales Públicos

en marzo de 2012 (cont.)
Cataluña Planes Directores Urba- Planes de Mejora Urbana; Ordenanzas Municipales

nísticos; Planes de Orde- Planes Especiales Urba- de Urbanización y de Edi-
nación Urbanística Muni- nísticos de desarrollo/au- ficación; Catálogos de Bie-
cipal; Programas de Actua- tónomos; Estudios de De- nes Protegidos
ción Urbanística Muni- talle; POUM (Sectores de
cipal; Normas de Planea- urgencia en su desarro-
miento Urbanístico; Planes llo); Planes Parciales Ur-
Especiales Urbanísticos banísticos; Planes Direc-
Autónomos tores Urbanísticos
Extremadura Planes General Municipal Planes Parciales Ordena- Ordenanzas Municipales

ción; Planes Especiales de Policía de la Edifica-
Ordenación; Estudios de ción; Ordenanzas Munici-
Detalle pales de Policía de la Ur-
banización; Criterios de
Ordenación Urbanística;
Catálogos de Bienes Pro-
tegidos Independientes
Galicia Normas Subsidiarias y Planes Especiales de Pro- Catálogos

Complementarias de Pla- tección; Planes Especiales
neamiento; Planes Gene- de Infraestructuras y Do-
rales de Ordenación Mu- taciones; Planes Especia-
nicipal les Reforma Interior; Es-
tudios de Detalle; Planes
Especiales de Ordenación
de un Núcleo Rural; Pla-
nes Parciales; Planes de
Sectorización
Islas Baleares Planes Directores Territo- Planes Parciales; Planes Catálogos; Normas Subsi-
riales de Coordinación; Especiales; Estudios de diarias con carácter pro-
Planes Generales de Orde- Detalle; Plan de Actua- vincial
nación Urbanística; Nor- ción Urbanística
mas Subsidiarias; Proyec-
tos de Delimitación de
suelo Urbano
Madrid Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Catálogos de Bienes y Es-
denación Urbanística; Especiales; Estudios de pacios Protegidos
Planes de Sectorización Detalle
Murcia Planes Municipal Genera- Planes Parciales; Planes -
les de Ordenación Especiales; Estudios de
Detalle
Navarra Planes Generales Munici- Planes Parciales; Planes Ordenanzas Municipales
pales Especiales; Estudios de de Edificación y de Urba-
Detalle; Planes de Sectori- nización; Catálogos
zación

en marzo de 2012 (cont.)
País Vasco Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Ordenanzas complemen-
denación Urbanística; Pla- Especiales; Estudios de tarias de la ordenación;
nes de Sectorización; Plan Detalle Catálogos
de compatibilización del
Planeamiento General
La Rioja Planes Generales Munici- Planes Parciales; Planes Catálogos (están incluidos
pal; Normas de Coordina- Especiales; Estudios de en el PGM)
ción del Planeamiento Ur- Detalle
banístico Municipal
Valencia Planes Generales de Or- Planes Parciales; Planes Catálogos de Bienes y Es-
denación Urbanística; Pla- Especiales; Estudios de pacios Protegidos
nes Parciales y Reforma Detalle
Interior modificativos de
la Ordenación Estructural
Fuente: elaboración propia a partir de Sociedad de Tasación, 2012.
5.3.3.2. Clasificación del suelo
La clasificación del suelo constituye una de las dos técnicas, junto a la calificación,
de la ordenación urbanística. Hasta 2007, la legislación autonómica podía concretar
los criterios de clasificación y el régimen de utilización de cada una de las clases, pero
no le era posible prescindir de la clasificación. La Ley 8/2007 establece que esta es
una técnica urbanística que no corresponde regular al legislador estatal sino al auto-
nómico, por lo que se limita a establecer las dos «situaciones básicas» en que el suelo
puede encontrarse: la de suelo rural y la de suelo urbanizado (Menéndez, 2007). Por
lo tanto, las leyes autonómicas pueden prescindir de la clasificación, si lo estima con-
veniente. De todas formas, no es previsible que se abandone, al menos a corto plazo,
una técnica tan arraigada. Presumiblemente seguirán existiendo las clases de suelo,
pero ahora definidas por las autonomías. Sin embargo, estas tendrán que reconducir-
se a las dos situaciones básicas reguladas en la LS07/08, que inciden sobre el estatuto
básico de la propiedad y el régimen de las valoraciones (Menéndez, 2009).
Los instrumentos de planeamiento general tienen la competencia urbanística
de dividir el territorio municipal en las tres clases de suelo: Urbano, Urbanizable y
No Urbanizable. Es significativo como algunas leyes sitúan en la relación del arti-
culado, la definición del No Urbanizable después del Urbano. El Suelo No Urba-
nizable se denomina Suelo Rústico en seis Comunidades Autónomas. El peculiar
sistema de asentamientos en Galicia es decisivo en la delimitación de una nueva
clase de suelo (de Núcleo Rural). Aparentemente parece una tipología dentro del
No Urbanizable, ya que se refiere a los asentamientos de población consolidados
localizados en este suelo. Sin embargo, se trata de un tipo de suelo urbano que
debe estar sometido a una serie de limitaciones específicas fijadas en el planea-

miento. Asimismo, el artículo 8 de la Ley 6/1997 del Suelo Rústico de las Islas
Baleares también se refiere, junto al protegido y común, a los núcleos rurales pero,
en este caso, en suelo rústico.
La clasificación del Suelo Urbano está determinada, previamente, por unas
características específicas como son la dotación de una serie de infraestructuras
urbanísticas mínimas o el grado de consolidación por la urbanización. Como
excepción, la ya derogada Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la
Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana estableció que la clasificación
depende de la decisión del planificador y, en ningún caso, de supuestos objetivos
como la existencia de servicios o la consolidación de la edificación. Aunque no es
obligatorio respetar la subdivisión en Consolidado y No Consolidado, esta es pre-
dominante. Cataluña incorpora la categoría de Núcleo de Población. Canarias ca-
tegoriza en el Consolidado y No Consolidado dos nuevos tipos: suelo de interés
cultural y suelo de renovación o rehabilitación urbana que, por remisión del pla-
neamiento general, se desarrollan mediante un plan especial. En Murcia tiene la
consideración de suelo urbano de núcleo rural los terrenos, incluidos los de
la huerta tradicional, que, por existir agrupaciones de viviendas con viario e infra-
estructura común y relaciones propias de la vida comunitaria, constituyan un asen-
tamiento de población tradicional reconocido oficialmente por un topónimo y es-
pecialmente vinculado a las actividades del sector primario. Y tienen la considera-
ción de suelo urbano especial, aquellos terrenos (también los de huerta) que
careciendo de alguno de los requisitos del apartado anterior, constituyan un asen-
tamiento con frente a camino público tradicional. En el País Vasco, la Ley 11/2008,
que modifica la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la
acción urbanística. En suelo urbano no consolidado, la cesión gratuita de suelo
correspondiente al 15 por 100 de la edificabilidad ponderada. Y en el suelo urbano
no consolidado por incremento de edificabilidad ponderada, el suelo correspon-
diente al 15 por 100 de dicho incremento sobre la edificabilidad urbanística pon-
derada atribuida por la ordenación urbanística anterior.
La clasificación del Suelo Urbanizable en dos categorías y el régimen jurídico
proporcionado a cada tipo de suelo son preceptos básicos aportados por la legisla-
ción estatal, pero en esta materia hay un mayor desarrollo por parte de las Comu-
nidades Autónomas. Delimitado y no delimitado, sectorizado y no sectorizado son
las subcategorías más comunes. Sin embargo, en Extremadura y Castilla y León no
se establecen estas subdivisiones y en la primera se precisa un Programa de Ejecu-
ción. La Ley 7/2002 de Andalucía clasifica un tipo de Suelo Urbanizable denomi-
nado «ordenado», referido a aquel «integrado por los terrenos que formen el o los
sectores para los que el Plan establezca directamente la ordenación detallada que
legitime la actividad de ejecución, en función de las necesidades y previsiones de
desarrollo urbanístico municipal» (art. 47). En Cataluña, las denominadas «áreas
residenciales estratégicas» son actuaciones de interés supramunicipal promovidas
por la Generalitat, con la finalidad de subvenir los déficits de suelo de uso residen-
cial. Cada una de estas áreas debe constituir bien un sector de suelo urbanizable
delimitado, bien un sector de planeamiento derivado de suelo urbano no consoli-
dado establecido por el plan municipal vigente.
Las leyes urbanísticas autonómicas presentan también algunas novedades im-

portantes en cuanto a la regulación del suelo rústico. Como regla general, frente a
la concepción tradicional del suelo rústico como un mero residuo, se tiende a con-
siderar los valores que el mismo recoge (Jiménez, 2000). La Ley 5/1987 de las Islas
Canarias fue la primera que proporcionó un carácter positivo al Suelo Rústico. Las
normas más recientes establecen una regulación detallada y compleja, además de
prestar una especial atención a los aspectos cualitativos. Esto es, no se trata solo de
decidir qué se hace, sino también cómo, en qué condiciones (número de plantas,
relación con el entorno, etc.), así como los criterios de calidad de las obras e insta-
laciones (Jiménez, 2000).
Otras novedades introducidas por las Comunidades Autónomas en este capí-
tulo se refieren a la delimitación de categorías dentro del No Urbanizable, la regu-
lación de nuevos usos y las limitaciones impuestas a la formación de núcleos de
población. Así, la Ley 5/2006 de La Rioja aumenta el elenco de actividades y usos
autorizables; la Ley 7/2002 de Andalucía permite usos industriales, terciarios, tu-
rísticos no residenciales u otros análogos en el SNU bajo la justificación de Actua-
ciones de Interés Público; y la Ley 1/2010 de Castilla-La Mancha autoriza la cons-
trucción aislada de viviendas unifamiliares en espacios donde no exista peligro de
formación de núcleo de población ni pueda presumirse finalidad urbanizadora.
Con el objetivo de impedir la formación de núcleos de población en suelo rústico,
el Plan Territorial de Mallorca (2004) regula una parcela mínima de 28.000 m² para
uso de vivienda unifamiliar en esta clase de suelo. Más contundente, el Plan Terri-
torial de Menorca (2004) no permite la construcción de vivienda unifamiliar en
rústico. No obstante, la problemática de construcción en este suelo es especial-
mente grave en Galicia. La derogada Ley de 1997 fue especialmente permisiva
para la actividad edificatoria en Rústico. El artículo 68 declaró su carácter residual,
al permitir la incorporación del rústico común al proceso urbanizador a través de
viviendas unifamiliares aisladas, en las áreas que ya estaban previstas por el planea-
miento general (Estévez, 1999; Serrano, 1999). En general, bajo estas condiciones,
el Suelo No Urbanizable Común no se diferencia demasiado del Urbanizable No
Programado o No Delimitado. La revisión legislativa de 2002 introduce pequeños
avances al respecto, pero claramente insuficientes en un territorio con un importan-
te poblamiento disperso y diseminado. Entre otras regulaciones, el artículo 43 dice
que la superficie mínima exigible para poder edificar nunca será inferior a 4.000 m²
y la ocupada por la edificación no puede superar el 5 por 100 de la superficie.
CUADRO 26.—Clasificación del suelo vigente en marzo de 2012
Andalucía
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Ordenado, Urbanizable Secto-
rizado, Urbanizable No Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): Especial Protección (por legislación espe-
cífica o por planificación territorial o urbanística), de carácter Natural o Rural, del
Hábitat Rural Diseminado.
Aragón
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado, Urbanizable No
Delimitado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Especial, No Urbanizable
Genérico.
Asturias
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano no Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Prioritario, Urbanizable No
Prioritario.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): Régimen de Especial Protección, de Inte-
rés, Núcleo Rural, de infraestructuras, de Costas.
Canarias
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado y Urbano No Consolidado (Interés
Cultural, Renovación o Rehabilitación Urbana).
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Sectorizado (Ordenado, No Ordenado), No
Sectorizado (Turístico, Estratégico, Diferido).
SUELO RÚSTICO (SR): Valores Naturales de Protección Ambiental, Protección
de sus Valores Económicos, Poblamiento Rural (de Asentamiento Rural, de Asenta-
miento Agrícola), de Protección Territorial.
Cantabria
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado, Urbanizable Residual.
SUELO RÚSTICO (SR): régimen de Especial Protección, régimen de Protección
Ordinaria.
Castilla y León
SUELO URBANIZABLE (SUBLE).
SUELO RÚSTICO (SR): Común, de Entorno Urbano, con Asentamiento Tradi-
cional, con Protección Agropecuaria, de Infraestructuras, Cultural, Natural y Especial,
de Actividades Extractivas, de Asentamiento Irregular.
Castilla-La Mancha
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Sin Programar, Urbanizable con
PAU.
SUELO RÚSTICO (SR): No Urbanizable de Especial Protección, de Reserva.
Cataluña
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado, Núcleo
de Población.
Delimitado, Áreas Residenciales Estratégicas.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): SNU por varios factores y razones, SNU
necesarios para Sistemas Urbanísticos GG.
Extremadura
SUELO URBANIZABLE (SUBLE).
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Común, No Urbanizable
Protegido (Ambiental, Natural, Paisajística, Entorno, Estructural, Infraestructuras y
Equipamientos).
Galicia
SUELO DE NÚCLEO RURAL (SNR): Núcleo Rural Histórico Tradicional, Nú-
cleo Rural Común, Núcleo Rural Complejo.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Delimitado o Inmediato, Urba-
nizable No Delimitado o Diferido.
SUELO RÚSTICO (SR): de Protección Ordinaria, Especialmente Protegido (Pro-
tección Agropecuaria, Protección Forestal, Protección de Infraestructuras, Protección
de las Aguas, Protección de las costas, Protección de Espacios Naturales.
Protección Paisajística, Especialmente protegido para zonas con Interés Patrimo-
nial, Artístico o Histórico).
Islas Baleares
SUELO URBANIZABLE O APTO PARA LA URBANIZACIÓN.
SUELO RÚSTICO (SR): Rústico Protegido (Áreas Naturales de Especial Interés
de Alto Nivel de Protección, Áreas Naturales de Especial Interés, Áreas Rurales de
Interés Paisajístico, Áreas de Prevención de Riesgos, Áreas de Protección Territorial),
Rústico Común (Áreas de Interés Agrario, Áreas de Transición, Áreas de Suelo Rústico
de Régimen General), Núcleos Rurales.
Madrid
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Sectorizado, Urbanizable No
Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU).
Murcia
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado, Urbano
de Núcleo Rural, Urbano Especial.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Especial, Urbanizable Sectori-
zado, Urbanizable Sin Sectorizar.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): Protección Específica, Protegido, SNU con
la categoría de Inadecuado.
Navarra
Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable de Protección, No Urba-
nizable de Preservación.
País Vasco
SUELO URBANO (SU): Urbano Consolidado, Urbano No Consolidado, No
Consolidado por Incremento de la Edificabilidad Urbanística.
Sectorizado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable, No Urbanizable de Nú-
cleo Rural.
La Rioja
Delimitado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Genérico, No Urbanizable
Especial.
Valencia
SUELO URBANO (SU): Urbano con Urbanización Consolidada, Urbano No
Consolidado.
SUELO URBANIZABLE (SUBLE): Urbanizable Programado, Urbanizable No
Programado.
SUELO NO URBANIZABLE (SNU): No Urbanizable Protegido, No Urbaniza-
ble Común.
Fuente: elaboración propia a partir de Sociedad de Tasación, 2012, y Ministerio de Fomento, 2012.
5.3.3.3. Ejecución del planeamiento: el Agente Urbanizador
Probablemente una de las aportaciones más trascendentales y polémicas intro-

ducidas por la legislación urbanística autonómica se encuentre en lo referente a la
ejecución del planeamiento. Y fue la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora
de la Actividad Urbanística (LRAU) de la Comunidad Valenciana la que, como
sucedió en otros aspectos, propuso una auténtica ruptura con la tradición. El
preámbulo de la LRAU parte de dos hipótesis principales: se urbaniza poco en
relación con lo que se edifica y el encarecimiento de la vivienda es consecuencia de
la escasez de suelo urbanizado. Las innovaciones técnico-jurídicas introducidas
estaban destinadas a implicar al sector empresarial en la producción de suelo urba-
nizado, a costa de desapoderar a los propietarios de su tradicional autoridad hege-
mónica (Montiel, 2011). Esta ley tuvo un gran acomodo y se impulsó en pleno
boom inmobiliario. La Ley está derogada pero sus principios generales están total-
mente vigentes, no solo en Valencia sino también en otras Comunidades Autóno-
mas, donde tuvo un gran influjo.
El derecho urbanístico español se había decantado claramente a favor de los
propietarios del suelo y la actuación privada al considerar preferente el sistema de
actuación por compensación frente a los de cooperación y expropiación (Rullan,
2012). Pero en 1994, la LRAU rompió con este modelo y creó una nueva figura: el
agente urbanizador. Este opera como un empresario cuyo negocio consiste en eje-
cutar el programa obteniendo su beneficio como consecuencia de la diferencia de
valor entre el suelo no urbanizado y los solares que produce su actuación. Con
esto, la iniciativa urbanizadora y la apropiación de las plusvalías urbanísticas deri-
vadas (la especulación) pasan de los titulares de la propiedad del suelo a urbanizar
a los de las empresas acreditadas para urbanizar (Montiel, 2011). Esto significa que
el agente no es el propietario de los terrenos, lo que le impide obtener esa plusvalía.
Con este sistema, la acción urbanizadora dejó de estar vinculada a la propiedad del
suelo y el propietario se convierte así en un socio forzoso del empresario, hecho
que deslinda definitivamente la propiedad del suelo de la potestad de transformar-
lo. Ahora, quien posee el dinero para urbanizar tiene preferencia sobre quien tiene
la propiedad del suelo a la hora de liderar la nueva urbanización. Además, el pro-
pietario debe soportar los cargas de la urbanización, incluidos los costes en que
pueda incurrir el agente urbanizador (de urbanización, gestión y el beneficio em-
presarial) (Zoido et al., 2012). En resumen, el neoliberal agente urbanizador saltó
por encima del conservador derecho de propiedad (Rullan, 2012).
Este es el único sistema posible en las actuaciones aisladas (solares y suelo ur-
bano) e integradas (suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable sectorizado)
de gestión indirecta en Valencia; así como en las actuaciones sistemáticas (suelo
urbano no consolidado y suelo urbanizable sectorizado) de gestión indirecta en
Castilla-La Mancha. Esta última acogió este sistema en 1998. Y fue precisamente
en estos territorios donde encontramos dos ejemplos clásicos de grandes actuacio-
nes turístico-residenciales impulsados bajo este modelo: Marina d’Or y El Reino
del Quijote. Más adelante, otras ocho autonomías lo adoptaron, aunque en ningún
caso concebidas como sistema exclusivo. Así, el agente urbanizador existe también
en Andalucía, Asturias, Extremadura, Galicia, La Rioja, Murcia, Navarra y País
Vasco. En sintonía con esta figura y en el contexto de las tendencias actuales de
colaboración público-privado en la gestión urbanística y en el ejercicio de las fun-
ciones públicas, algunas comunidades han regulado otras figuras como son el
agente edificador (por ejemplo, País Vasco) y el agente rehabilitador (por ejemplo,
Madrid).
5.4. INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO GENERAL Y DE DESARROLLO
Las tres partes principales de la actividad urbanística están constituidas por el

planeamiento, la gestión-ejecución y las disciplinas urbanísticas. El planeamiento es
considerado el núcleo del derecho urbanístico y la parte más importante de nuestro
ordenamiento jurídico urbanístico, a la que las otras dos están supeditadas.
El principio de jerarquía normativa es aplicable en el ordenamiento urbanísti-
co. Por un lado, este sitúa a los planes como la siguiente norma de aplicación des-
pués de las leyes y los reglamentos que las desarrollan. Por otro, esta organización
jerárquica es determinante en el sistema de planificación en cascada. Confirmado
por una Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1988, esto significa
que «los instrumentos de planeamiento de rango inferior no pueden contrariar las
determinaciones propias de un instrumento de planeamiento de rango superior»
(Bocos, 1997). Es decir, cada uno de los planes tiene la obligación de acomodarse,
respetar y desarrollar las determinaciones o reglas del situado inmediatamente por
encima. En esta jerarquía se incluye a los Proyectos de Urbanización y los Catálo-
gos cuando, en realidad, ninguno de los dos pueden ser considerados planes pro-
piamente dichos. Tradicionalmente la legislación urbanística incluyó a los Proyec-
tos de Urbanización entre los planes debido a la similitud con otras figuras en
cuanto al proceso de tramitación. Sin embargo, existe unanimidad sobre su natu-
raleza, más próxima a un proyecto de obras. Por su parte, los Catálogos son sim-
plemente unos documentos complementarios a las determinaciones establecidas
por el planeamiento.
TABLA 21.—Jerarquía normativa de los principales planes urbanísticos

e instrumentos complementarios
PLAN (CATEGORÍA INFERIOR) PLAN (CATEGORÍA SUPERIOR)

Plan municipal (PGO, Normas Subsidiarias) Planes regionales y subregionales
Programas de Actuación Urbanística PGO
Planes Parciales Plan municipal/PAU
Planes Especiales Plan municipal
Estudios de Detalle Plan municipal/PP/PE
Proyectos de Urbanización Plan municipal/PP/PE
Catálogos PE/Plan municipal
Desde 1956, el Plan Nacional de Ordenación (PNO) estaba en la cabeza de la

jerarquía, un tipo de figura de ordenación territorial a escala estatal nunca aproba-
do. La STC de 1997 declaró inconstitucional el PNO por invadir competencias
exclusivas de las Comunidades Autónomas. Como consecuencia, ante la ausencia
de título competencial por parte del Estado para fijar el instrumento urbanístico
que debía hacer efectivas las normas básicas, la elección de instrumentos recae en
la actualidad sobre las Comunidades Autónomas. Así, en ausencia de PNO, la fi-
gura directiva o de coordinación es el plan territorial regional seguido, en un nivel
inferior a este, del subregional o metropolitano diseñado por cada Comunidad
Autónoma. La mayoría de las leyes de urbanismo autonómicas definieron una je-
rarquía de planes territoriales adaptada a sus singulares problemáticas de ordena-
ción.
Los planes dispuestos desde la primera ley de 1956 establecieron una tipología
jerárquica. Esta estructura, que con no demasiados cambios es la vigente en la ac-
tualidad, nos permite hablar de planes generales y de desarrollo. Los primeros
pueden aprobarse sin la existencia previa de un plan de ámbito superior y son
instrumentos de ordenación integral que incluyen a todo un término municipal o
comarca. Los segundos tienen la función de ordenar o desarrollar las determina-
CUADRO 27.—Planeamiento urbanístico municipal según la legislación estatal:

general y de desarrollo
Planeamiento general y municipal

Plan General de Ordenación (PGO)
Normas Subsidiarias de Planeamiento (NN.SS.)
Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU)
Planeamiento de desarrollo
Programas de Actuación Urbanística (PAU)
Planes Parciales (PP)
Planes Especiales (PE)
Estudios de Detalle (ED)
ciones relacionadas en el planeamiento municipal. Su territorio de intervención es

más reducido (una parte normalmente pequeña del municipio) y dependen, salvo
en determinadas ocasiones los Planes Especiales, de la existencia y de las directri-
ces enunciadas en un Plan Municipal como es el Plan General de Ordenación
(PGO). De este segundo grupo, los Planes Parciales y Programas de Actuación
Urbanística están encargados de desarrollar un sector concreto del Suelo Urbani-
zable delimitado por el plan municipal. Mientras tanto, los Planes Especiales regu-
lan aspectos sectoriales o especiales del planeamiento en Suelo Urbano y, aunque
menos frecuente, en No Urbanizable.
5.4.1. Instrumento de planeamiento municipal: el Plan General de Ordenación
La figura del Plan General de Ordenación, o cualquiera que sea la denomina-

ción acuñada en cada Comunidad Autónoma, constituye el instrumento de pla-
neamiento a escala municipal no solo más importante, sino también más complejo
y mejor desarrollado en la legislación urbanística española. Su ámbito de aplica-
ción es el municipio, si bien los preceptos que lo regulan permiten extenderlo al
nivel supramunicipal. Se trata de un instrumento de ordenación urbanística de
carácter integral, eminentemente descriptivo y que actúa de forma global. Una
ordenación municipal de todo el territorio que se mantiene al margen de los crite-
rios y las determinaciones del desarrollo urbanístico de un determinado sector
(ejemplo: Plan Parcial) o la aplicación de soluciones concretas de reforma o reha-
bilitación (como el Plan Especial). En buena parte del Estado, el legislador dispu-
so de otras figuras de planeamiento subsidiarias. Las disposiciones vigentes de las
leyes del suelo estatal, lo enunciado por el Reglamento de Planeamiento Urbanís-
tico (RPU) de 1978 y las numerosas normas autonómicas impiden enunciar unas
determinaciones o contenidos urbanísticos idénticos para todo el territorio del
Estado. En este sentido, las variantes introducidas por cada ley urbanística autonó-
mica son importantes, fundamentalmente en lo relativo a determinaciones (gene-

rales y específicas) y los contenidos documentales.
TABLA 22.—Evolución del modelo tipo de Plan urbanístico municipal según el contexto
socioeconómico y la legislación del suelo
CLASIFICACIÓN
DÉCADA LEY CARACTERÍSTICAS
POSITIVA DEL SUELO
1.ª GENERACIÓN 1960-1970 1956 Reserva Urbana Expansionismo. Nuevos espa-

cios residenciales. Densifica-
ción del tejido urbano. Desor-
den territorial
2.ª GENERACIÓN 1980 1975-1976 Urbano Retorno a los centros urbanos.
(1.º REVISIÓN) Degradación de cascos históri-
cos. Ralentización del creci-
miento demográfico. Planes
más participativos y democrá-
ticos
3.ª GENERACIÓN 1990 1990-1992/ 1998/ Urbanizable y No Mercantilización del suelo. Ur-
(2.ª REVISIÓN) legislación Urbanizable (Es- banismo de la imagen y de
autonómica pecialmente Prote- grandes promociones cultura-
gido) les y de ocio
4.ª GENERACIÓN 2000 2007-2008 Urbanizable y No Burbuja inmobiliaria y poste-
(3.ª REVISIÓN) legislación Urbanizable (Es- rior explosión. Urbanismo
autonómica pecialmente Prote- neoliberal. Tímidas medidas
gido) de sostenibilidad.
Consideramos que existen diferentes generaciones de planes municipales, des-

de los más expansionistas de la primera y tercera generación hasta los más «protec-
cionistas» de la década de 1980 y los más recientes, caracterizados por la ambigüe-
dad (entre la protección territorial impulsada por los instrumentos de ordenación
territorial autonómicos y la desregulación del urbanismo neoliberal). El 36,75 por
100 de los municipios españoles aprobaron su planeamiento durante los años de
vigencia de la Ley del Suelo de 1998, que coincide con los años centrales del boom
inmobiliario.
TABLA 23.—Municipios según la fecha de publicación del planeamiento municipal
1958-1975 1976-1989 1990-1997 1998-2006 2007-2011

13 1632 1644 2366 782
Fuente: elaboración propia a partir de estadísticas del Ministerio de Fomento.

5.4.1.1. Objetivos generales y específicos
El objetivo principal del PGO es proporcionar la ordenación urbanística integral

de todo el territorio municipal, para lo cual ha de llevar a cabo: a) la clasificación del
suelo para el establecimiento del régimen jurídico y destino urbanístico correspon-
diente; b) la definición de los elementos fundamentales de la estructura general adop-
tada para la ordenación urbanística del territorio; c) el establecimiento del programa
para su desarrollo y ejecución; d) la indicación del plazo mínimo de vigencia del plan
a partir del cual deba procederse a su revisión. Desde una perspectiva actual, estos
objetivos deben entenderse fundamentalmente como una instrumentación técnica de
los criterios de sostenibilidad y coherencia territorial (Ezquiaga, 2011).
El objeto genérico del Plan tiene una diferente concreción según el tipo de suelo.
En este sentido recordemos que la LS2007/08 no clasifica suelo y existen notables
diferencias por Comunidades Autónomas. El señalamiento del Suelo Urbano se rea-
liza en función de unos criterios objetivos, mientras el Urbanizable y No Urbanizable
dependen enteramente de la decisión del planificador, hasta el punto de que se puede
optar por la no clasificación de Suelo Urbanizable en todo un municipio. La ordena-
ción es más detallada y rígida en el Urbano ya que, en principio, el Plan General es la
última figura destinada a su regulación, con la excepción de determinados sectores
que pueden ser remitidos a la elaboración de un Plan Especial o un Estudio de De-
talle. En el Urbanizable, esta es más flexible y menos pormenorizada, dado que la
definición de los modelos y las características de expansión de la ciudad son concre-
tados más adelante, con la redacción de los Planes Parciales.
CUADRO 28.—Objetivos específicos del PGO por tipo de suelo
Suelo Urbano
— Completar su ordenación mediante la regulación detallada del uso de los terre-
nos y de la edificación.
— Señalar las áreas en las que son procedentes la renovación o reforma interior.
— Definir aquellas partes de la estructura general (Sistemas Generales) del plan
correspondiente a esta clase de terrenos.
— Proponer los programas y medidas concretas de actuación para la ejecución de
las previsiones.
Suelo Urbanizable
Urbanizable Sectorizado:
— Definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación

urbanística (Sistemas Generales) del territorio.
— Establecer, según sus categorías, una regulación genérica de los diferentes usos
globales y niveles de intensidad.
— Fijar los programas de desarrollo, a corto y medio plazo, a un conjunto de ac-
tuaciones públicas y privadas.
Urbanizable No Sectorizado:
— Regular la forma y las condiciones con que podrán incorporarse al desarrollo

urbano actuaciones no programadas mediante los correspondientes Programas
de Actuación Urbanística para la realización de Unidades urbanísticas integra-
das.
Suelo No Urbanizable:
— Preservar dicho suelo del proceso de desarrollo urbano.

— Establecer, en su caso, medidas de protección del territorio y del paisaje.
5.4.1.2. Determinaciones
La legislación urbanística española, sobre todo a través del Reglamento de Pla-

neamiento Urbanístico, regula las determinaciones generales y específicas por cla-
ses de suelo, como medio para asegurar la aplicación de aquellos aspectos relativos
a valoraciones y al régimen urbanístico de la propiedad del suelo. Unas y otras son
de obligado cumplimiento. La legislación autonómica reformó de manera conside-
rable las normas estatales. Tal es el caso de los distintos regímenes jurídicos sobre
equidistribución de los beneficios y cargas derivados de la actuación urbanística
(técnicas de equidistribución, áreas de reparto, aprovechamientos). A continua-
ción relacionamos aquellas determinaciones de carácter general, específicas y com-
plementarias para cada clase de suelo que, mayoritariamente, han sido asumidas en
todo el Estado.
Determinaciones generales
1. Clasificación y calificación urbanística del suelo. Se trata de dos piezas

fundamentales de la ordenación urbanística. Todo el término municipal ha de
estar incluido en una de las tres clases de suelo. En función de las circunstancias
sociales, poblacionales, económicas, inmobiliarias, de capacidad técnica y finan-
ciera del municipio o de organización espacial, entre otras muchas, el planifica-
dor determina las superficies asignadas a cada uno de los tipos y categorías. El
plan puede no clasificar Suelo Urbanizable. La delimitación del ámbito del Sue-
lo Urbano está legalmente reglada. En este caso, la descripción es pormenoriza-
da: usos (residencial, industrial, comercial, etc.), edificación (incluso con las or-
denanzas necesarias), alineaciones, rasantes, intensidades de la edificación (nú-
mero de alturas, fondos edificables), etc. (Estévez, 1999). A pesar de que la
distribución del Suelo Urbanizable depende de los objetivos e intereses del Plan,
el RPU precisa que para el dimensionamiento del Urbanizable Programado (De-
limitado o Sectorizado) es fundamental valorar las superficies necesarias, por un
lado, para los nuevos asentamientos de población y actividades productivas y,

por otro, para los Sistemas Generales. La ordenación es global, no detallada, ya
que la más precisa vendrá determinada posteriormente por el Plan Parcial. Por
último, el Suelo No Urbanizable se clasifica y delimita de manera positiva, regu-
lando las condiciones de protección que se establezcan para cada una de las ca-
tegorías. El Texto Refundido de 1976 dictó que todos los Sistemas Generales
tienen que estar incluidos, obligatoriamente, en alguna clase. La Ley del Suelo
de 1998 atribuyó a las Comunidades Autónomas la posibilidad de clasificar en
alguna clase de suelo a los Sistemas Generales. La Ley 2007/08 no regula nada al
respecto.
La calificación del suelo establece el destino que cada porción de terreno y
construcción debe tener conforme al mismo. Se distinguen entre dos tipos de
terrenos: los lucrativos y no lucrativos (aquellos que no producen rentabilidad
económica a los particulares como viario, espacios libres y zonas verdes, dotacio-
nes públicas, etc.). En el Suelo Urbano se establecen los Sistemas Generales y las
dotaciones de carácter local. El Urbanizable únicamente fija los Sistemas Genera-
les, ya que los otros serán desarrollados por el Plan Parcial correspondiente (San-
tos y Castelao, 1999).
2. Delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios, y fijación del apro-
vechamiento tipo o medio en suelo urbanizable y, en su caso, en Suelo Urbano.
Permite la determinación del aprovechamiento subjetivo que corresponde al pro-
pietario del suelo. Existen diferencias notables según lo regulado por las legislacio-
nes autonómicas. Por ejemplo, estas puede optar bien por integrar en una sola
Área de Reparto los sectores que integran el Suelo Urbanizable Sectorizado y los
Sistemas Generales a ellos adscritos, o bien inclinarse porque cada sector pueda
constituir un Área de Reparto independiente (Ezquiaga, 2011).
3. Usos, intensidades y tipologías edificatorias resultantes de las operaciones
de reforma interior a desarrollar mediante planeamiento especial, salvo que el ám-
bito de este planeamiento constituya un área de reparto independiente.
4. Estructura general y orgánica del territorio. Está integrada por los ele-
mentos determinantes del desarrollo urbano, denominados «Sistemas Genera-
les». Estos son los siguientes: sistemas generales de comunicación y sus zonas de
protección, de espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicas (en
proporción no inferior a 5m² por habitante), de equipamiento comunitario y de
infraestructuras básicas.
Aunque lo Sistemas Generales incluyen también las instalaciones y dotacio-
nes privadas ya existentes, como criterio general, los suelos de los Sistemas de
nueva creación tienen titularidad pública. Los sistemas generales de comunica-
ción incluyen también las reservas de suelo necesarias para la construcción de
redes viarias y ferroviarias, puertos, aeropuertos, etc., incluidas las áreas de ac-
ceso a las mismas e instalaciones vinculadas. A los espacios libres se le concede
una calificación positiva (no como meros espacios no edificados) y deben estar
destinados a parques y zonas verdes públicas. Se consideran un elemento es-
tructurante del espacio urbano. La legislación establece la necesidad de que se
articulen de manera coherente con el conjunto de la estructura urbana. Por su
parte, el equipamiento comunitario está integrado por todas las dotaciones y los
servicios municipales destinados a usos administrativos, culturales, sanitarios,

docentes, comerciales, religiosos, etc. Los Sistemas de infraestructuras básicas
incluyen las redes de producción y distribución eléctrica, agua, saneamiento, etc.
(Ezquiaga, 1994).
5. Carácter público o privado de las dotaciones.
6. Medidas para la protección del medio ambiente natural y urbano. Incluyen
aspectos relativos a la conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elemen-
tos naturales y conjuntos urbanos e históricos de conformidad, en su caso, con la
legislación específica que sea de aplicación en cada supuesto.
En primer lugar, el Plan establece los criterios y supuestos que lleven a la deli-
mitación de áreas o conjuntos que deban remitirse a una protección especial para
aquellos sectores que considere más frágiles o vulnerables, o simplemente porque
su estado de conservación está más degradado. Es el caso de algunos barrios de los
centros históricos. En segundo término, el PGO puede completar esta planifica-
ción sectorial con la relación de normas propias de obligado cumplimiento, con un
alcance de especial significación en el Suelo No Urbanizable. Por último, el RPU
abrió la posibilidad de que el mismo Plan establezca una serie de medidas cautela-
res dirigidas a prohibir determinadas actividades en algunas zonas o a imponer
obligaciones como medida para evitar la degradación de determinados espacios
naturales o culturales.
7. Señalamiento de las circunstancias con arreglo a las cuales sea procedente,
en su momento, la revisión del plan.
Se trata de adoptar nuevos criterios respecto de la estructura general y orgáni-
ca del territorio o de la clasificación del suelo. Entre las causas de la revisión desta-
can: a) la elección de un modelo territorial distinto al verse afectado por las deter-
minaciones de un plan territorial; b) nuevas circunstancias demográficas, usos e
intensidad de la ocupación del suelo y demás elementos que justificaron la clasifi-
cación del suelo adoptada; c) agotamiento de sus previsiones y la capacidad del
propio plan o que se cumpla el plazo establecido como referencia en la memoria
del plan; d) cuando otras circunstancias así lo exigieran o sea ordenado por la Co-
munidad Autónoma. En el momento que un nuevo gobierno municipal tiene inte-
rés en modificar un plan municpal más o menos reciente y que se ha aprobado sin
el suficiente consenso, es habitual que se acojan al supuesto de agotamiento del
plan.
8. Programación y plazos para la aprobación del planeamiento parcial.
El objetivo de la programación es coordinar las actuaciones públicas y priva-
das, como son las obras correspondientes a la estructura general y orgánica del
territorio y la total urbanización del suelo urbanizable, de acuerdo con los distintos
programas e iniciativas de las consejerías de la Comunidad Autónoma (Estévez,
1999). El articulado que estableció la programación en dos etapas de cuatro años
(LS75) fue eliminado por la LS90 y sustituida por el Programa de Actuación. En
el contexto de las reformas de carácter liberalizador, el Estado y muchas autono-
mías suprimieron el requisito de la programación, por considerarlo un procedi-
miento que favorece la burocratización. La Ley 2007/08 obliga a presentar un in-
forme o memoria de sostenibilidad económica de la actuación de transformación
urbanística propuesta (art. 15.4).
FIGURA 55.—La planificación del crecimiento de la Platja de Palma de Mallorca. Clasificación

del suelo en los PGOU (1963-actualidad)
Plano de polígonos. PGOU de Palma de 1963 PGOU de Palma de 1973
PGOU de Palma de 1985 PGOU Palma (1998), PGOU Llucmajor (1984)
Fuente: Ajuntament de Palma; García de Jalón, 2009.
Determinaciones en Suelo Urbano
La ordenación del Suelo Urbano ha ido ganando importancia con las sucesivas
revisiones legislativas. El Reglamento de Planeamiento Urbanístico establece una
serie de determinaciones que, con grado de detalle similar al que pueda proporcio-
nar el Plan Parcial en el Suelo Urbanizable, son de obligado cumplimiento en el
Urbano.
1. Delimitación de su perímetro. Debe incluir todos aquellos núcleos que
cumplan la definición objetiva dada por la ley, y no solo el asentamiento principal.
Por esto, el carácter discontinuo predomina en la forma y distribución del Suelo
Urbano.
2. Asignación de usos y tipologías pormenorizadas y niveles de intensidad co-
rrespondientes a las diferentes zonas. En las áreas remitidas a planeamiento espe-
cial es suficiente señalar los usos y niveles de intensidad. El ámbito espacial para
regular la zonificación pormenorizada es la parcela. La diferente cualidad produ-

cida por el Plan se expresa a través de los denominados «usos globales» y «usos
pormenorizados». Asimismo, el Plan puede aconsejar la delimitación de áreas no
consolidadas destinadas a la rehabilitación a realizar a través de un Plan Especial.
En estos casos, el plan municipal tiene que indicar los objetivos de la reforma y los
usos e intensidades previstas (Ezquiaga, 2011).
3. Delimitación de los espacios libres y zonas verdes destinados a parques y
jardines públicos, zonas deportivas, de recreo y de expansión, públicas y privadas.
Tanto estas zonas como las reservadas a equipamientos y dotaciones son indepen-
dientes de las establecidas en este tipo de suelo al definir la estructura general y
orgánica del territorio.
4. Emplazamientos reservados para templos, centros docentes, asistenciales y
sanitarios, y demás servicios de interés social, señalando su carácter público o pri-
vado. Lo proyectado tiene que vincularse con las necesidades de la colectividad y
las condiciones sociales y económicas de la población. Las dotaciones públicas no
generan aprovechamiento urbanístico. Según se trate de Suelo Urbano No Conso-
lidado por la Urbanización o Suelo Urbano Consolidado por la Urbanización,
pueden ser de cesión «obligatoria y gratuita» o no. Las dotaciones privadas gene-
ran aprovechamiento urbanístico y los suelos correspondientes no son objeto de
cesión al municipio (Santos y Castelao, 1999).
5. Trazado y características de la red viaria pública y previsión de aparcamien-
tos públicos y privados. La disposición y trazado de las calles y vías son un elemen-
to fundamental para entender la distribución y las características de los espacios
construidos. Es aconsejable la elaboración de un estudio sobre las circulaciones de
tráfico, la necesidad de proyectar de manera conjunta e interrelacionada la red de
transporte colectivo y peatonal, así como una planificación de aparcamientos
vinculada a los análisis sobre tráfico, sistemas de transporte y demás condicionan-
tes urbanísticos.
6. Reglamentación detallada del uso pormenorizado, volumen y condiciones
higiénico-sanitarias de los terrenos y construcciones, así como de las características
estéticas de la ordenación, de la edificación y de su entorno.
7. Características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua,
alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que, en su caso, prevea
el Plan. El nivel de desarrollo de esta determinación debe permitir la posterior re-
dacción de un Proyecto de Urbanización.
8. Evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución
de las obras de urbanización.
Determinaciones en Suelo Urbanizable
Estas definen el modelo y las características de intervención del planeamiento

municipal sobre las nuevas áreas que se urbanizan en el municipio. Son vinculantes
para la redacción de los Planes Parciales. Las categorías en las que se subdivide
esta clase de suelo difieren por Comunidades Autónomas. A continuación, relacio-
namos aquellas determinaciones que afectan al Suelo Urbanizable Delimitado o
Sectorizado, es decir cuando su pormenorización detallada se realizará a través de

un Plan Parcial, y la urbanización en el No Delimitado o No Sectorizado, cuando
solo está posibilitada. Esto significa que el desarrollo y la transformación del suelo
depende de las propuestas que se presenten, debiéndose adaptar a la legislación
urbanística correspondiente que será la encargada de fijar su ordenación (Santos y
Castelao, 1999).
1. Desarrollo de la estructura general de ordenación urbanística del territorio
con la precisión suficiente para permitir la redacción de Planes Parciales. A pesar
de que el PGO puede contener especificaciones sobre los Sistemas Locales, lo
habitual es que sus características y la estructura estén diseñadas por el planea-
miento parcial posterior.
2. Asignación de intensidades y usos globales a las diferentes zonas que se es-
tablezcan (zonificación global). Estas asignaciones pueden ser muy precisas y de-
talladas (limitando el desarrollo del futuro Plan Parcial), o más generales y globales
dejando en manos de la figura derivativa la pormenorización de usos e intensida-
des. El Reglamento de Planeamiento contempla la posibilidad de fijar usos exclu-
yentes y alternativos.
3. Trazado de las redes fundamentales de abastecimiento de agua, alcantarilla-
do, energía eléctrica, alumbrado público, servicio telefónico y demás servicios que,
en su caso, prevea el Plan, con la expresión de sus características técnicas funda-
mentales. Esta determinación trata de fijar la estructura básica de las infraestructu-
ras principales que, posteriormente, es pormenorizado por el correspondiente
Plan Parcial.
4. División del territorio en sectores para el desarrollo en Planes Parciales.
La superficie y las características de estas zonas quedan a expensas del planifica-
dor, con la única salvedad de que sus dimensiones deben permitir la reserva de
las dotaciones previstas. Los terrenos incluidos en cada zona tendrán caracterís-
ticas urbanísticas homogéneas. Su perímetro debe estar delimitado por elemen-
tos topográficos o urbanísticos que faciliten su identificación y posterior desarro-
llo: situaciones de planeamiento existentes, sistemas generales de comunicacio-
nes, espacios libres del Plan General o elementos naturales. Su forma tendrá que
permitir una adecuada inserción de este nuevo sector dentro de la estructura
urbanística general del Plan. Asimismo, cada ámbito tiene que ser objeto de un
Plan Parcial, cuya ejecución se realiza en uno o varios polígonos. Aunque no sea
la práctica más común, el RPU permite la existencia de un único sector. Salvo
alguna excepción, el planeamiento de los Sistemas Generales se realizará me-
diante Planes Especiales.
5. Dejamos para el final la fijación del Aprovechamiento Tipo o Aprovecha-
miento Medio de la superficie total y de la de cada uno de los sectores, por las
dudas que se producen sobre la vigencia de esta determinación. La normativa de
1976 y el RPU es válida en aquellas autonomías sin legislación propia. Sin embar-
go, no sucede lo mismo en el resto. La Sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997 y el Real Decreto 304/1993, que aprueba la Tabla de Vigencias, derogó lo
referido al cálculo del aprovechamiento medio en suelo urbanizable programado.
Más dificultades se derivan de la aplicación supletoria del RPU en este aspecto
puntual. Sin adentrarnos en esta problemática jurídica, prestigiosos especialistas
en derecho administrativo (Perales Madueño, Merelo Abela, Estévez Goytre, etc.)

se inclinan por la vigencia de la misma.
Determinaciones en Suelo No Urbanizable
En esta clase de suelo, el Plan General establece las medidas y condiciones que
sean precisas tanto para la conservación y protección de todos los elementos natu-
rales (suelo, flora, fauna o paisaje) con el objetivo de evitar su degradación, como
de las edificaciones y parajes que por sus características especiales así lo aconsejen.
Es posible incluir la prohibición absoluta de construir y señalar las medidas a
adoptar a efectos de la conservación, mejora y protección. El ámbito de aplicación
es indeterminado, en función de las necesidades, pero la delimitación tiene que
estar fijada por el Plan Municipal. A través de la legislación urbanística o territo-
rial, las Comunidades Autónomas detallan con gran precisión las diferentes cate-
gorías de suelo rústico de especial protección. El RPU formula las siguientes sub-
categorías: a) suelo, flora, fauna, paisaje, cursos y masas de agua y demás elementos
naturales, incluyendo, en su caso, la prohibición absoluta de construir; b) medio
ambiente natural o de aquellos de sus elementos que hayan sufrido algún tipo de
degradación; c) yacimientos arqueológicos y construcciones o restos de ellas de
carácter histórico-artístico y arquitectónico que contengan algún elemento señala-
do de carácter cultural situados en este tipo de suelo; y d) aquellos destinados a
determinados cultivos o explotaciones agrícolas, ganaderas o forestales.
El Plan Municipal señala, en el Suelo No Urbanizable de Especial Protección,
tanto las medidas de protección (concretas o genéricas, según el caso) y conservación
como las normas de especial protección. Para el Suelo No Urbanizable Común es
suficiente, en principio, la relación de las medidas de obligado cumplimiento o el
régimen complementario del legal. El Reglamento de Planeamiento añade dos inte-
resantes determinaciones, que vienen a concretar y dar respuesta a las dudas deriva-
das de las posibilidades abiertas de edificación facilitadas por la Ley del Suelo en el
No Urbanizable. La primera es relativa a la definición del concepto de núcleo de
población en función de las características del municipio y, por tanto, las condiciones
objetivas que den lugar a su formación. La segunda menciona las características de
los edificios y las construcciones que puedan levantarse, según los usos, en este suelo.
A tal efecto, establece las medidas que impidan la posibilidad de formación de nú-
cleos de población y la normativa a la que deben sujetarse las construcciones para
garantizar su adaptación al medio ambiente rural y al paisaje.
5.4.1.3. Documentos
Las determinaciones se desarrollan en toda una serie de documentos, cuyo

contenido y normas se fijan reglamentariamente bien a través del TR1976 y el
RPU, bien por los preceptos de la legislación autonómica. Probablemente como
síntoma del aumento de la sensibilidad a la protección territorial, es interesante
resaltar cómo aumenta la normativa autonómica que obliga a presentar catálogos
de bienes que hay que proteger e informes y Evaluaciones de Impacto Ambiental.

Igualmente, destacamos la presencia de documentos relativos al estudio del medio
rural en Galicia, en consonancia con la nueva categoría creada (Suelo de Núcleo
Rural). De los cinco documentos del PGO, el Programa de Actuación perdió casi
toda su funcionalidad en la actualidad. Se ha destacado la importancia de sus pre-
visiones y la coordinación de las actuaciones atribuidas a los agentes responsables
de las inversiones públicas y privadas (Ezquiaga, 2011). Sin embargo, muchas au-
tonomías lo han excluido de su documentación. El RPU fijó en cinco los documen-
tos que ha de comprender cada Plan General.
CUADRO 29.—Documentación del Plan General
1. Memoria y estudios complementarios.

2. Planos de información y de ordenación urbanística del territorio.
3. Normas urbanísticas.
4. Programa de actuación.
5. Estudio económico y financiero.
La memoria del Plan es algo más que una simple exposición de motivos, que
incluye tanto los estudios relativos a la información urbanística como la formula-
ción de la propuesta de ordenación (Ezquiaga, 1994). La misma establece las con-
clusiones de la información urbanística que condicionan la ordenación del territo-
rio, analiza las distintas alternativas posibles y justifica el modelo elegido, las deter-
minaciones de carácter general y las correspondientes a los distintos tipos de suelo.
Diferentes sentencias de 1991, 1992 y sobre todo una del Tribunal Supremo de 1993
insisten sobre la necesidad de plantear la memoria como un documento que marca
las líneas maestras de lo que ha de ser el planeamiento, sin descender a las particu-
laridades.
CUADRO 30.—Contenido de la Memoria y estudios complementarios
1.º Justificación de la conveniencia y oportunidad de su formación.

2.º Información urbanística y estudios complementarios.
a) Planeamiento vigente con anterioridad.
b) Resultado del trámite de participación pública en el proceso de elaboración del
Plan.
c) Características naturales del territorio (geológicas, topográficas, climáticas, etc.).
d) Aprovechamiento susceptible del territorio (agrícola, forestal, ganadero, etc.).
e) Usos a que el terreno esté destinado, edificaciones e infraestructuras existentes.
f) La diferente aptitud de los terrenos para su utilización urbana.
g) Señalamiento de los valores paisajísticos, ecológicos, urbanos, históricos y artís-
ticos.
h) Análisis de la posible incidencia de la legislación específica del patrimonio his-

tórico-artístico y de la de carácter protector de espacios naturales, montes, cos-
tas, aeropuertos, etc.
i) Características socioeconómicas de la población y previsiones de su evolución.
j) Obras programadas y política de inversiones públicas que puedan influir en el
desarrollo urbano.
3.º Objetivos y criterios de la ordenación del territorio.
4.º Examen y análisis ponderado de las diferentes alternativas contempladas.
5.º Justificación razonada del modelo de desarrollo elegido y descripción de la ordena-
ción propuesta.
6.º Justificación razonada del sistema de ponderación empleado para la elección de los
parámetros aplicables en la obtención del aprovechamiento medio.
7.º Circunstancias que hacen referencia a la revisión del Plan.
Por lo que respecta a la documentación gráfica, el legislador distingue entre los

planos de información y los de ordenación. Tanto unos como otros son elementos
esenciales en cualquier Plan, y más hoy en día con el importante papel otorgado a
la cartografía y los Sistemas de Información Geográfica. El Reglamento de Planea-
miento no expresa en todas las ocasiones las escalas a la que debe representarse la
planimetría. En el caso de los planos generales que abarcan todo el territorio, úni-
camente especifica que la escala tiene la obligación de mostrar todo el territorio de
análisis y sus relaciones con el territorio inmediato. Aún así, se considera adecuado
contar con mapas con escalas entre 1:10.000 y 1:25.000. Para los suelos urbano y
urbanizable especifica la escala, si bien en todas las ocasiones se trata de mínimos.
TABLA 24.—Planos de información y de ordenación urbanística del territorio
Todo el territorio a) Clasificación del suelo (superficies y categorías de cada tipo de suelo)
b) Estructura orgánica del territorio, señalando los sistemas generales
c) Usos globales previstos para los distintos tipos y categorías de suelo
Suelo Urbano a) Las determinaciones a), b), c), d), e), f), g) e i): escala 1:2.000
b) Áreas donde no se señale alineaciones y rasantes: escala 1:5.000
S. Urbanizable Sectorizado a) Planos de situación: a escala conveniente
b) Las determinaciones a), c), d) y e): 1:5.000
S. Urbanizable No Sectorizado a) Plano de situación: escala adecuada
b) Determinaciones a) y b): 1:5.000
Suelo No Urbanizable Plano de situación a escala conveniente con expresión de las áreas de
especial protección
Las Normas Urbanísticas completan el núcleo básico del Plan. El nivel de de-
talle varía de forma importante por clases de suelo. En el Urbano tienen el carácter
de Ordenanza de la Edificación y Uso del Suelo, mientras que en los restantes tipos
se proyectan como auténticas normas, necesarias para la elaboración de posterio-
res planes de desarrollo.
TABLA 25.—Contenido de las Normas Urbanísticas
Suelo Urbano Contienen la reglamentación detallada del uso pormenorizado, volu-

men, condiciones higiénico-sanitarias de los terrenos y construcciones,
y características estéticas de la ordenación, de la edificación y de su en-
torno
Suelo Urbanizable Sectorizado Regulan el régimen general de cada uno de los distintos usos de suelo y
la edificación, establecen las características de los Sistemas Generales en
esta categoría y las exigencias mínimas, en lo referente a infraestructuras
y servicios, que se ha de ajustar el desarrollo de los Planes Parciales o
Planes Especiales
Suelo Urbanizable Establecen el régimen de usos, la definición de núcleo de población y la

No Sectorizado fijación de las características, magnitudes y dotaciones mínimas de las
actuaciones integradas
Suelo No Urbanizable Reflejan las determinaciones propias de esta clase de suelo recogiendo
los vínculos específicos de cada una de las categorías de suelos protegi-
dos según el valor objeto de salvaguarda urbanística, las características
de las edificaciones que puedan autorizarse y de la definición de núcleo
de población
Aunque una sentencia del Tribunal Supremo (23 de enero de 1995) declaró el
carácter esencial del estudio económico-financiero, este perdió importancia en el
actual esquema de planeamiento. La explicación está en la dificultad que supone una
planificación exhaustiva de ingresos y gastos para un período de ocho años. Unos
meses más tarde (6 de junio de 1995), el mismo Tribunal delimitó sus funciones,
atribuyéndole un carácter genérico. Esta nueva circunstancia hace inexigible una
previsión específica para cada una de las operaciones que de la ordenación derivan.
Su función es asegurar la garantía de recursos económicos y técnicos del municipio,
fundamentalmente públicos pero también privados, que permitan la efectiva ejecu-
ción de las determinaciones del Plan en el plazo previsto. Mientras tanto, la evalua-
ción detallada y exacta de los recursos de financiación del Plan (expropiaciones,
implantación de servicios, compensaciones, indemnizaciones, etc.) le corresponden
mayoritariamente a los instrumentos urbanísticos de desarrollo. El RPU indica las
evaluaciones o análisis que debe contener. En todos los casos debe de redactarse en
coordinación con el Programa de Actuación, en el caso de que este exista.
CUADRO 31.—Objetivos y contenidos del Programa de actuación
1. Establecer los objetivos, directrices y estrategia de su desarrollo a largo plazo para

todo el territorio comprendido en su ámbito.
2. Previsiones específicas concernientes a la realización de los sistemas generales.
3. Las etapas cuatrienales en la que han de desarrollarse las determinaciones en el
suelo urbanizable programado.
4. Los plazos en que han de ajustarse las actuaciones previstas, en su caso, para com-
pletar la urbanización en suelo urbano o para realizar operaciones de reforma inte-
rior en este tipo de suelo.
CUADRO 32.—Estudio económico-financiero
1. Evaluación económica de la ejecución de las obras de urbanización correspondien-

tes a la estructura general y orgánica del territorio, y a la implantación de los servi-
cios locales de los suelos urbanizables sectorizados incluidos en los correspondien-
tes programas cuatrienales.
2. La misma evaluación económica referida a las actuaciones que, en su caso, se hayan
programado para el suelo urbano.
3. La determinación del carácter público o privado de las inversiones a realizar para la
ejecución de las previsiones del Plan General con suficiente especificación de las
obras y servicios que se atribuyen al sector público (indicando organismos o entida-
des públicas que asumen la inversión) y privado.
5.4.2. Instrumento de planeamiento de desarrollo: el Plan Parcial
Definida como figura de carácter operativo o de actuación, con los Planes Par-
ciales entramos definitivamente en el planeamiento de desarrollo. Constituye, jun-
to al Plan Especial, un excelente ejemplo de los modelos y fases actuales de cons-
trucción de la ciudad, en base a la sucesión de planes cada vez más específicos que
tienen por función ordenar y desarrollar los nuevos espacios que se incorporan a
la urbe. El Plan Parcial es el que hace el verdadero diseño urbano de la ciudad fu-
tura (Pujadas y Font, 1998). El Plan Parcial es el instrumento que ha de convertir
una ordenación general en una ordenación con un grado de detalle propio del
suelo urbano (Esteban, 2003). Así, es el encargado de reservar y distribuir los te-
rrenos para espacios libres y zonas verdes, equipamientos públicos, zonas comer-
ciales, vías y calles, aparcamientos, etc. sobre un sector del municipio no urbaniza-
do. Una ordenación detallada que, entre otros, dará la forma de la trama urbana,
la disposición y geometría de las manzanas y las características tipológicas de la
edificación.
Si el Plan Especial es el responsable de ordenar espacios urbanos complejos o
bien elaborar protecciones singulares en el Suelo No Urbanizable, el Plan Parcial
actúa exclusivamente sobre el Urbanizable. Desarrolla mediante la ordenación de-
tallada y completa este tipo de suelo delimitado en el Plan Municipal. Como otras
figuras, el PP está sujeto al principio de jerarquía, por lo que no es posible su re-
dacción en ausencia de planeamiento municipal y, en todos los casos, la ordena-
ción pormenorizada del PP debe respetar las determinaciones globales estableci-
das por el PGO (o, según los casos, las NN.SS.) en el Suelo Urbanizable (o el
SAU). Además, el Plan Parcial debe atender a la definición exacta de parámetros
geométricos fijados en legislaciones sectoriales (Ley de Costas de 1988, Ley de
Carreteras de 1988, Ley de Vías Pecuarias de 1995, TR Ley de Aguas de 2001, Ley
del Sector Ferroviario de 2003...), y otras normativas generales (Ley del Suelo de
2007/08, RD del Código Técnico de la Edificación de 2006, Ley de Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad de 2007, RD de 2008 que regula el Plan Estatal de
Vivienda y Rehabilitación 2009-2012...) (Barjadí, 2011).
A pesar de la normativa autonómica aprobada al respecto, los contenidos y

las cesiones de suelo obligatorias siguen la pauta marcada por la legislación esta-
tal, fundamentalmente la Ley del Suelo de 1975 y el RPU. Los Planes Parciales
pueden ser de iniciativa pública o referirse a urbanizaciones particulares. En este
segundo caso, a las determinaciones generales se añaden otras específicas. En
general, cuando se establecen reservas siempre se trata de mínimos. La impor-
tancia concedida a esta figura de planeamiento para el desarrollo futuro de la
ciudad adquiere probablemente su máximo protagonismo cuando, siguiendo los
cálculos del Anexo del RPU, se aplican las reservas mínimas de suelo para dota-
ciones tanto públicas como privadas. Un porcentaje y distribución de terrenos
para instalar futuras infraestructuras y equipamientos que dependen de dos va-
riables principales. Por un lado, en razón de los usos dominantes (residencial,
industrial y terciario) y, por otro, del tamaño de la promoción residencial proyec-
tada (unidades de viviendas).
TABLA 26.—Determinaciones generales del Plan Parcial
DETERMINACIONES DESARROLLO
a) Delimitación del área de planeamiento Solo en SAU de NN.SS.
b) Asignación de usos pormenorizados y delimita- Detallar el uso y forma de la edificación para cada
ción de zonas en que se divide el territorio (divi- manzana
sión en polígonos o unidades de actuación)
c) Señalamiento de reservas de terreno para par- Reserva: 18m²/vivienda o por cada 100 m² de edifi-
ques y jardines, zonas deportivas y de recreo y cación residencial. No inferior a 10 por 100 de la
expansión (sistemas locales). De dominio y uso superficie total ordenada
público
d) Reservas de terrenos para centros culturales y Reserva: 10 m²/vivienda o por cada 100 m² de edifi-
docentes públicos y privados cación. Los centros docentes se deberán agrupar
según los módulos necesarios para formar unidades
escolares completas
e) Emplazamientos reservados para templos, cen- La situación concreta deberá estar relacionada con
tros asistenciales y sanitarios y demás servicios la red viaria y de peatones: accesibilidad e integra-
de interés público y social ción urbanística
f) Trazado y características de la red de comunica- Señalar alineaciones, rasantes, zonas de protección

ciones propias del sector y de su enlace con el viaria y previsión de aparcamientos: 1 plaza de 2,20
sistema general de comunicaciones previsto en × 4,50 m por cada 100 m² de edificación (máximo
el PGMO de 50 por 100 en superficie junto a la vía pública y
50 por 100 restante dentro de las parcelas y manza-
nas privadas bien en superficie o sótanos de la edifi-
cación). Suprimir barreras urbanísticas que pudie-
ran afectar a personas minusválidas
g) Características y trazado de las galerías y redes Redes mínimas: abastecimiento de agua, riego e hi-
de abastecimiento de agua, alcantarillado, ener- dratantes contra incendios; alcantarillado; distribu-
gía eléctrica y de aquellos otros que prevea el ción de energía eléctrica y de alumbrado público.
Plan Otras: canalización telefónica y de conducción de
gas
h) Evaluación económica de la implantación de los El cálculo de la evaluación económica debe ser

servicios y de la ejecución de las obras de urba- «aproximada». La pormenorización le corresponde
nización al Proyecto de Urbanización
i) Plan de etapas para la ejecución de las obras de En cada etapa deberá preverse: la duración, las
urbanización y, en su caso, de edificación obras de urbanización, la puesta en servicio de las
reservas de suelo correspondiente a los equipa-
mientos y la determinación de los niveles corres-
pondientes a los servicios de abastecimiento de
agua, evacuación y suministro de energía eléctrica
para que puedan ser utilizados los terrenos que se
urbanicen sucesivamente
Las dotaciones que debe contener un Plan Parcial son superiores, en cuanto re-
serva total y diversidad de servicios, en aquellos destinados a ser un nuevo espacio
residencial. En este caso, se tiene que destinar suelo, como mínimo, para centros
culturales y docentes, servicios de interés público y social, aparcamientos y red de
itinerarios peatonales. En aquellos Planes Parciales en suelo industrial (pensemos en
un polígono industrial, por ejemplo) se prevén (también como mínimo) sistemas de
espacios libres de dominio y uso público, servicios de interés público y social y apar-
camientos. Mientras tanto, el RPU lee bien la compatibilidad de usos en espacios
terciarios y, por tanto, distingue entre aquellos sectores destinados únicamente a al-
bergar servicios, de aquellos otros donde se prevean usos residenciales incluidos
entre los terciarios. Así, las dotaciones mínimas en el primer supuesto son las mismas
que en Planes Parciales de uso residencial, con la excepción de que no es obligatorio
reservar suelo para centros culturales y docentes. En el segundo, a diferencia de las
de uso residencial exclusivo, no es necesaria la instalación de centros culturales.
TABLA 27.—Zonas de reserva mínimas para espacios libres de dominio y uso público
En suelos residenciales • Jardines

• Áreas de juego y recreo para niños
En suelos industriales • Jardines
En suelos terciarios exclusivos • Jardines
• Áreas peatonales
En suelos terciarios y residenciales • Jardines
• Áreas de juego y recreo para niños
• Áreas peatonales
Con el objetivo de fijar una adecuada graduación en la previsión de las dotaciones

en suelo residencial, el RPU define tres tipos de unidades de viviendas a las que corres-
ponde un orden creciente en la diversidad de equipamientos. La aplicación de los
módulos mínimos se realiza teniendo en cuenta el número de viviendas determinado
en el Plan Parcial. En el caso de que el PP no haya fijado el total de viviendas, los mó-
dulos se calcularán por cada 10m² de edificación residencial. Ahora bien, la densidad
de edificación no puede ser superior a 75 viviendas por hectárea. Como excepción, y
cuando así lo exijan las circunstancias urbanísticas de la localidad, el organismo com-

petente de la Comunidad Autónoma (o el Consejo de Ministros, según indica el RPU.)
puede autorizar actuaciones con una densidad de hasta 100 viviendas por hectárea.
TABLA 28.—Condiciones y módulos mínimos de reserva (espacios libres) y superficies

mínimas de parcelas (centros docentes)
Jardines • Superficie no inferior a 1.000 m², en la que pueda inscribirse

una circunferencia de 30 metros de diámetro mínima
• Poseer condiciones apropiadas para la plantación de espe-
cies vegetales
• Tener un adecuado soleamiento en relación con la posible
edificación circundante
Áreas de juego y recreo para niños • Superficie no inferior a 200 m² en la que se pueda inscribir
Áreas peatonales • Superficie superior a 1.000 m², en la que se pueda inscribir
• El conjunto de áreas peatonales no puede superar el 20 por
100 de la superficie del sistema de espacios libres de dominio
y uso público. En PP de suelos destinado a usos terciarios: el
40 por 100
Escuelas infantiles (3 a 6 años) • 3 unidades: 1.350 m²
• 6 unidades: 2.700 m²
• 9 unidades: 4.050 m²
Enseñanza Primaria • 6 unidades: 2.400 m²

• 12 unidades: 4.800 m²
• 18 unidades: 7.200 m²
Centros asociados de infantil y primaria • 9 unidades: 4.050 m²

• 18 unidades: 8.100 m²
• 27 unidades: 12.150 m²
Enseñanza Secundaria Obligatoria • 8 unidades: 3.840 m²

• 12 unidades: 5.760 m²
• 16 unidades: 7.680 m²
Enseñanza Secundaria Completa • 12 unidades: 5.700 m²

• 16 unidades: 7.500 m²
• 22 unidades: 10.350 m²
• 26 unidades: 12.150 m²
Las tres unidades de viviendas reglamentadas son: Unidad Elemental (hasta 250
viviendas), Unidad Básica (hasta 500) y Unidad Integrada (hasta 1.000). La exten-
sión de suelo destinada al sistema de espacios libres y de uso público en ningún caso
puede ser inferior al 10 por 100 del total de la superficie ordenada. Ahora bien, en
las áreas de residencia unifamiliar, tan comunes en la periferia de las grandes ciuda-
des, la reserva de suelo para este sistema puede disminuir hasta los 18 m² por vivien-
da, independientemente de la unidad considerada. Sea como fuere, los módulos de
reserva de suelo van creciendo a medida que aumenta el tamaño del sector. Es decir,
cuanto mayor sea la operación urbanística superior será la superficie (total y porcen-
tual) que el Plan Parcial debe destinar para equipamientos, dotaciones e infraestruc-
turas de uso colectivo. A esto hay que añadir los terrenos destinados a viario, que
aparecen reflejados en las determinaciones del PGO. Por tanto, «existe una relación
inversa entre la proporción de suelo disponible para las edificaciones residenciales y
la densidad de la actuación» (López de Lucio, 1994). En total, la Unidad Elemental
reserva para dotaciones 31 m² (de suelo y construidos) por vivienda. La Básica des-
tina 41 m² y la Integrada alcanza los 46 m². Los dos conjuntos señalados en la tabla
entre 1.000 y 5.000 viviendas elevan las reservas hasta los 51 m² y los 56 m² de suelo
por vivienda, respectivamente. Como consecuencia, el aumento de dotaciones colec-
tivas a medida que se incrementa el tamaño de las operaciones urbanísticas se resuel-
ve con el crecimiento en altura de las edificaciones.
Dentro de la estructura clásica en la presentación de los planes urbanísticos, la
última sección está destinada a la documentación que debe contener el Plan, en-
tendida como medio para desarrollar sus determinaciones. Los documentos de un
Plan Parcial están agrupados en seis tipos. En el caso de que la urbanización sea de
iniciativa particular, esta documentación tiene que ir acompañada de la justifica-
ción de la necesidad o conveniencia de la urbanización, la relación de propietarios
afectados (señalar el nombre, apellidos y dirección) y las determinaciones corres-
pondientes a un PP de iniciativa privada.
FIGURA 56.—Plan Parcial residencial Sant Llàtzer en Vic
Fuente: Vilanova, 2002.

TABLA 29.—Módulos mínimos de reserva para dotaciones en suelo residencial
SISTEMA DE ESPACIOS
PLAZAS DE
LIBRES DE DOMINIO CENTROS DOCENTES SERVICIOS DE INTERÉS PÚBLICO
APARCA-
Y USO PÚBLICO (M² SUELO / VIVIENDA) Y SOCIAL
MIENTO
(M² SUELO / VIVIENDA)
UNIDADES
DE
EQUIPA- EQUIPA-
VIVIENDAS ÁREAS PARQUE NÚM./
PREES- MIENTO MIENTO
DE JUEGO SECUN- DEPORTIVO 100 M²
JARDINES COLAR. PRIMARIA COMERCIAL SOCIAL
Y RECREO DARIA (M² SUELO/ EDIFICA-
GUARDERÍA (M² CONST/ (M² CONST/
PARA NIÑOS VIV.) CIÓN
VIV) VIV)
Unidad
15 3 10 — 2 1
Elemental
Unidad
15 3 2 10 — 6 1 3 1
Básica
Unidad
15 6 2 10 — 6 2 4 1
Integrada
Conjuntos
entre 1.000 15 6 2 10 — 8 3 6 1
y 2.000 viv.
Conjuntos
entre
15 6 2 10 4 8 4 6 1
2.000-5.000
viv.
Conjuntos Se mantendrán como módulos mínimos de reserva de Plan parcial los asignados a conjuntos comprendidos
superiores entre 2.000 y 5.000 viviendas. La reserva de dotaciones cuya necesidad sea generada por superarse en la orde-
a 5.000 nación del Plan Parcial la cifra de 5.000 viviendas, estará definida tanto en cuantía como en localización en el
viv. planeamiento de rango superior, teniendo el carácter de equipamiento propio de este.
TABLA 30.—Módulos mínimos de reserva para dotaciones en suelos destinados

a usos terciarios
USOS TERCIARIOS USO RESIDENCIAL
SISTEMA DE ESPACIOS PLAZAS DE SISTEMA DE ESPACIOS LIBRES

SITUACIÓN SERVICIO DE INTERÉS
LIBRES DE DOMINIO APARCAMIENTO DE DOMINIO Y USO PÚBLICO,
PÚBLICO Y SOCIAL
Y USO PÚBLICO (NÚM./100M² CENTROS DOCENTES,
(PORCENTAJE)
(PORCENTAJE) EDIFICACIÓN) PLAZAS DE APARCAMIENTO
Primera 10 4 1 —
Segunda 10 6 1 Espacios libres: mínimo del 10
por 100 de la superficie ordena-
da. Centros docentes: de acuerdo
a los módulos señalados en fun-
ción del núm. de viviendas del
sector
TABLA 31.—Módulos mínimos de reserva para dotaciones en suelos destinados

a usos industriales
SISTEMA DE ESPACIOS LIBRES SERVICIOS DE INTERÉS PÚBLICO

APARCAMIENTOS
DE DOMINIO Y USO PÚBLICO Y SOCIAL
10 por 100 de la superficie orde- 4 por 100 de la superficie total 1 plaza por cada 100m² de edifi-
nada ordenada, a las que se vincula el cación
uso industrial en el planeamiento
superior: Parque deportivo: 2 por
100; Equipamiento comercial: 1
por 100; Equipamiento social: 1
por 100
5.4.3. Instrumento de planeamiento sectorial y de desarrollo: el Plan Especial
En los apartados precedentes estudiamos una serie de figuras que, en co-

mún, tienen por objetivo la ordenación integral de su ámbito territorial. Con
alguna excepción, el Plan Especial (PE) abandona la generalidad y la sustituye
por la especialidad. Como el Plan Parcial, su escala es de proyecto urbano
(1:2000-1:200), sirviendo de enlace entre el Plan General y el proyecto edifica-
torio (Moya, 2011). El objetivo principal es dar solución a un problema concre-
to en suelo urbano o no urbanizable. La denominación plan especial se produce
con la Ley del Suelo de 1975. Las aportaciones autonómicas son importantes
pero, en la mayoría de los casos, estas conservan el nombre de plan especial. Se
regula fundamentalmente a través de la Ley del Suelo de 1975 y el RPU. Estos
son aplicables cuando las leyes autonómicas no legislan en contrario y en ausen-
cia de reglamentos autonómicos.
La crítica a la ciudad difusa y la apuesta por políticas de retorno urbano están
en el centro del debate urbanístico de las últimas décadas, y especialmente duran-
te los años del boom inmobiliario. La rehabilitación de la ciudad existente, frente
a la construcción nueva, constituye un reto fundamental de las sociedades actuales
y uno de los principios fundamentales de la sostenibilidad en el medio urbano. Se
ha advertido sobre las oportunidades de la crisis económica actual para el inicio de
una nueva etapa de políticas de retorno urbano, donde se prime la rehabilitación y
se apueste por un modelo de ciudad compacta (González Pérez, 2010). El prota-
gonismo otorgado al Suelo Urbano refuerza la importancia de la figura encargada
de su ordenación, el Plan Especial. Un instrumento que progresivamente incorpo-
ra nuevos espacios urbanos como territorio de actuación, aumenta sus contenidos
y actualiza sus objetivos. El Plan Especial constituye una de las figuras de planea-
miento más versátiles, que lo hacen distinto del resto de planes urbanísticos. Dife-
rentes argumentos lo confirman:
a) El PE conserva su naturaleza de plan territorial, pero predominan los obje-

tivos sectoriales.
b) Como el resto de planes, el PE no puede contradecir o sustituir las determi-

naciones de planes municipales o territoriales, a los que están subordina-
dos. Sin embargo, el PE tiene la particularidad de poder surgir fuera o
dentro del sistema «en cascada» de las figuras de planeamiento. Es el único
Plan que tiene esta posibilidad.
c) A diferencia de los otros planes de desarrollo, algunos Planes Especiales
pueden aplicarse sin la necesidad de una figura estructurante de rango su-
perior.
d) El PE no se limita a un único tipo de suelo. Aunque lo más habitual es
que la redacción del PE afecte al Suelo Urbano, existen otros destinados
a ordenar el No Urbanizable e, incluso, indistintamente pueden afectar a
todo el territorio municipal. Esta versatilidad probablemente se debe a
las dilatadas experiencias de reforma interior conocidas durante los si-
glos XIX y XX (Planos Geométricos, Proyecto de Ley General de Posada
Herrera, Ley de Saneamiento y Mejora Interior de las Grandes Poblacio-
nes) y que se pueden considerar antecedentes de lo que hoy se entiende
por Plan Especial. Este largo proceso de gestación le ha obligado a adap-
tarse a las particulares teorías urbanísticas de cada época, a múltiples te-
rritorios de actuación (urbanos, rurales y naturales) y a la nueva sensibi-
lidad proteccionista que, en las últimas décadas, se extiende a diferentes
escalas y por todos los espacios.
La legislación urbanística contempla una gran variedad de tipologías de planea-

miento especial. Su clasificación se establece en función de la dependencia o autono-
mía de otras figuras de jerarquía superior y de los fines que estos puedan cumplir
(Estévez, 1999). Para ambas posibilidades, el Reglamento de Planeamiento Urbanís-
tico deja abierta la posibilidad de redactar Planes Especiales que el planificador
considere adecuada su formalización para dar solución a problemáticas concretas
que afecten a su territorio. Para desarrollar este tipo de Plan Especial no previsto, la
legislación autonómica impone, entre otros, condicionantes como no contradecir las
determinaciones del Plan Municipal, no modificar la estructura general del territorio
y la obligación a respetar unas normas de tramitación más complejas.
CUADRO 33.—Tipología de planes especiales según el RPU (1978)
a) Planes especiales en desarrollo de las previsiones contenidas en los PDTC y sin ne-
cesidad de aprobación previa de PGO:
— PE de desarrollo de las infraestructuras básicas: comunicaciones terrestres, ma-
rítimas y aéreas, abastecimiento de aguas, saneamiento, suministro de energía y
otras análogas.
— PE de protección del paisaje, de las vías de comunicación, del suelo, del medio
urbano, rural y natural, para su conservación y mejora en determinados lugares.
b) Planes especiales en desarrollo de las previsiones contenidas en los PGO y de las

Normas Subsidiarias:
— PE de desarrollo de algunos de los Sistemas Generales y sus elementos: sistema
general de comunicación y sus zonas de protección, del sistema de espacios li-
bres destinados a parques públicos y zonas verdes y del sistema de equipamien-
to comunitario para centros y servicios públicos y sociales a nivel del Plan Ge-
neral.
— PE de protección del paisaje, de las vías de comunicación, del suelo, del medio
urbano, rural y natural, para su conservación y mejora en determinados lugares.
— PE de reforma interior en suelo urbano.
— PE de ordenación de recintos y conjuntos arquitectónicos, históricos y artísti-
cos.
— PE de saneamiento de poblaciones.
— PE de mejora de los medios urbano, rural y natural.
Los Planes Especiales más comunes son aquellos que, en virtud de la delimita-
ción previa por parte de planeamiento municipal, reordenan sectores complejos en
Suelo Urbano. En estos, la justificación del plan, el ámbito de intervención o los
aprovechamientos están fijados previamente. La legislación autonómica conserva
la denominación y respeta la mayoría de los contenidos de estos PE referidos al
Suelo Urbano. La excepción es Madrid, donde la reforma interior se realiza a tra-
vés de la figura del Plan Parcial. El profesor L. Moya (2011) distingue tres tipos de
planes de reforma interior, coincidente con tres espacios urbanos de compleja or-
denación.
a) Planes Especiales destinados a completar la urbanización y a proyectar la

inserción en el entramado urbano de bolsas vacías que, fundamentalmente
por causas especulativas, fueron abandonadas en el interior de la ciudad.
Algunos tienen similitudes con el Plan Parcial. En ocasiones, se trata de te-
rrenos públicos y privados semiabandonados que son ocupados por el ba-
rraquismo y la autoconstrucción (población de origen gitano, inmigrantes
del Tercer Mundo, etc.). La sensibilidad en el tratamiento de los bordes
urbanos es fundamental, por la dificultad de integrar barrios limítrofes de
diferente condición física, social y económica. Este tipo de reforma interior
se denomina habitualmente renovación.
b) El Plan Especial considerado más importante es el PERI (Plan Especial de
Reforma Interior). El PERI está destinado a llevar a cabo la ordenación
detallada de áreas urbanas de la ciudad consolidada pero con actividades
obsoletas, con la consiguiente dificultad de adaptación al resto del tejido
consolidado. La ordenación sectorial se completa con contenidos de carác-
ter integral. Suele contemplar operaciones de renovación de diferente di-
mensión, pero mostrando una especial sensibilidad hacia la ordenación y
protección patrimonial tanto del tejido urbano como de los edificios singu-
lares (Moya, 1994, 2011). Los PERI pueden estar encaminados a la realiza-
ción de actividades integrales o aisladas. En este segundo caso destacan las
dirigidas a descongestionar el suelo urbano, la creación de dotaciones urba-

nísticas y equipamiento comunitario, el saneamiento de barrios insalubres,
la resolución de problemas de circulación o de estética, la mejora del medio
ambiente o de los servicios públicos, etc. En este caso, el plan tiene que
realizarse con un grado de precisión semejante al Plan Parcial, tanto por lo
que respecta a actividades y determinaciones como a previsiones de obras o
el sistema de actuación aplicable. Aunque formando parte de un plan
estratégico de mayores dimensiones, un ejemplo es el PERI que afecta al
valle del Nervión, espacio por el que se extiende la metrópoli de Bilbao.
Una antigua área industrial en crisis que se renueva con el objetivo de
incorporarla a la ciudad y convertirla en un nuevo espacio simbólico y
postmoderno.
c) El PERI es una figura habitualmente utilizada para la recuperación de los
centros históricos. Sin embargo, el Reglamento de Planeamiento Urbanísti-
co habilitó un instrumento específico destinado a la protección y rehabilita-
ción integral de los Conjuntos Históricos, Sitios Históricos y Zonas Arqueo-
lógicas. Aunque recibe diferentes nombres para cada caso y Comunidad
Autónoma, es habitual que se identifiquen como PECH (Plan Especial de
Conjuntos Históricos). En este caso, la reforma interior se denomina reha-
bilitación. La literatura dedicada a analizar los objetivos, contenidos y las
múltiples experiencias sobre las estrategias rehabilitadoras desde una pers-
pectiva integral es muy extensa.
Los centros históricos son espacios con una gran carga simbólica, pero en mu-
chos casos con evidentes signos de degradación (social y económica) y deterioro
patrimonial. Desde los años 1980, una sociedad más sensible, culta y democrática
se percata de la necesidad de concentrar esfuerzos sobre estas zonas de la ciudad
que reúnen buena parte de nuestro patrimonio urbanístico y arquitectónico monu-
mental. En los primeros Planes Especiales, los objetivos sociales y las actuaciones
de tipo integral fueron predominantes. Desde principios de la década de 1990, las
variables económicas aumentaron su protagonismo donde, por encima de todas,
destacan las actividades relacionadas con el turismo. En la actualidad, existe un
interesante debate sobre el papel del turismo y la segunda residencia en la recupe-
ración de la ciudad preindustrial, fundamentalmente porque algunos centros his-
tóricos se convierten en enclaves de consumo y especializado en actividades post-
fordistas. La elitización residencial (gentryfication) o el aumento del precio de las
viviendas por motivos especulativos son solo algunas de las consecuencias de una
mala praxis planificadora (González Pérez y Lois, 2010).
La mejora de la calidad de vida de la población residente está en la base de los
objetivos de rehabilitación integral contenidos en los PECH. La protección y recu-
peración de los elementos arquitectónicos y urbanísticos de nuestras ciudades his-
tóricas es insuficiente si, de manera paralela, no se complementa con otros progra-
mas y acciones que incidan en el desarrollo de políticas sociales, de equipamientos
(públicos y privados), actividades económicas, vivienda, tráfico, transporte, etc.
Aunque la sostenibilidad como objetivo del plan está poco desarrollada, esta debe
formar parte de los objetivos integrales de la rehabilitación. Su participación tiene
TABLA 32.—Fases para la aprobación del PGO, PP y PE
INICIAL PROVISIONAL DEFINITIVA

PGO a) Pleno del ayuntamiento a) Pleno del ayuntamiento Órgano correspondiente de
(mayoría absoluta) u Or- (mayoría absoluta) u Or- la Comunidad Autónoma
ganismo. Información pú- ganismo
blica: 1 mes b) Diputación provincial
b) Diputación Provincial (si (varios municipios)
varios municipios)
PP Ayuntamiento (Alcalde). In- Pleno del ayuntamiento (ma- a) Capital de provincia o
formación pública: 1 mes yoría absoluta) municipios de más de
50.000 habitantes: ayun-
tamiento
b) Resto: órgano correspon-
diente de las CC.AA.
PE (a)* Alcalde. Información públi- Ayuntamiento. Informe de Órgano correspondiente de
ca: 1 mes los organismos afectados la Comunidad Autónoma
PE (b) Alcalde u Organismo. Infor- Ayuntamiento u Organismo. a) Capital de provincia y
mación pública: 1 mes Informe de los organismos municipios de más de
afectados 50.000 habitantes: ayun-
tamiento
b) Resto: órgano correspon-
diente de las CC.AA.
Fuente: Santos y Castelao, 1999.

* PE (a): si no desarrollan planeamiento general; PE (b): si desarrollan las determinaciones de planea-
miento general.
que ser de tipo transversal, influyendo sobre el resto de políticas sectoriales y terri-
toriales. En definitiva, con sus éxitos y fracasos, estamos inmersos en un proceso
que, lejos de debilitarse, se amplía gradualmente a otras áreas urbanas. Son mu-
chos los ejemplos de ciudades con Planes Especiales aprobados, desde grandes y
medias (Barcelona, Santiago de Compostela, Granada, Salamanca, Cuenca, Cáce-
res, Alicante, Palma de Mallorca, etc.) a pequeños núcleos urbanos (Tui, Villajoiosa,
Ciudad Rodrigo, Lebrija, etc.).
5.5. UNA APROXIMACIÓN AL ESTUDIO DEL PLANEAMIENTO URBANO EN EUROPA
La complejidad para el análisis comparado de las leyes y figuras de planifica-

ción urbanística en España se ha podido constatar páginas atrás. Aunque con un
marco estatal de referencia, en realidad existen diecisiete sistemas de planeamien-
to. Como podemos imaginar, el estudio de Europa es más difícil. Aun atendiendo
solo a los países de la Unión Europea, tenemos 27 modelos de planeamiento y de
organización administrativa-territorial, a los que tendríamos que añadir los siste-
mas a escala regional o provincial, según los casos. Y un rasgo añadido: la inexis-
tencia de marco legislativo comunitario de referencia. En la práctica, la Unión

Europea no tiene competencias en materia de legislación y planificación territorial
y urbana.
Tradicionalmente, muchos de los planes urbanísticos más sobresalientes en los
países de Europa occidental fueron diseñados desde una perspectiva social: servi-
cios públicos, zonas verdes y vivienda subvencionada. La influencia del Estado del
Bienestar fue importante en todos los órdenes de la vida política. Los antiguos
planes totalizadores y racionales del modernismo fueron masivamente abandona-
dos. A partir de 1950, la época utópica y de los grandes teóricos del urbanismo
europeo entraron en declive. El urbanismo se institucionalizó y se convirtió en
planificación global del uso de suelo (Hall, 1996). El halo romántico que hasta
entonces caracterizaba al urbanista fue sustituido por comportamientos tecnócra-
tas, más cercanos a los métodos analíticos de los ingenieros.
5.5.1. Políticas urbanas de la Unión Europea
La ordenación del territorio y el planeamiento urbano no son competencias

comunitarias. Es cierto que la Unión Europea tiene capacidad para emprender
medidas relativas a temas urbanísticos. Sin embargo, esta posibilidad está sujeta a
la existencia de unanimidad de todos los Estados miembros y a la subsidiariedad,
según la cual la U.E. intervendrá solo cuando la acción no puede ser realizada por
los Estados miembros (Newman y Thornley, 1996). Por lo tanto, la probabilidad
de intervención comunitaria en legislación o planificación urbana y territorial es
extremadamente difícil.
Sin embargo, el territorio es el medio a través del cual se expresa la coherencia
de las políticas de la Unión Europea. El Tratado de la Unión Europea (TUE) de
1993 reforzó la escala regional de la Unión Europea (Fondo de Cohesión y men-
ción expresa al concepto de ordenación del territorio en el derecho comunitario
primario) y puso de manifiesto la creciente dimensión urbana de la política de la
Unión Europea. Según los artículos 2, 6, 16 y 158 del Tratado de la CE, la cohesión
territorial es la tercera dimensión de la Política de Cohesión. En consecuencia, la
cohesión territorial se sitúa a un mismo nivel que la cohesión económica y social y
se valora como un capítulo fundamental de la Agenda Territorial Europea (2007).
La Comisión Europea trabaja sobre los temas urbanos a través de varias Direccio-
nes Generales y servicios. Existe un grupo Interservicios sobre Urban Develop-
ment y una Guía sobre la dimensión urbana en las políticas comunitarias 2007-
2013. En el Parlamento Europeo destacan las actividades e iniciativas llevadas a
cabo por el Urban Intergroup y el Comité REGI. A pesar de esto, no existe una
auténtica política urbana comunitaria. El urbanismo habitualmente forma parte
de programas territoriales. Así, la proliferación de documentos o informes sobre
Spatial Policy contrasta con los insuficientes dedicados exclusivamente al Urban
Policy.
A pesar de esto, se advierte un interés creciente por la problemática urbana en
los últimos años. Uno de los primeros informes data de 1990, The Green Paper on
the Urban Environment. Este identifica los principales problemas en el desarrollo
urbano de las ciudades europeas y sugiere actuar a favor de la mezcla de usos y el

aumento de densidades. El seguimiento del informe ha consistido en la elabora-
ción de proyectos piloto sobre planificación medioambiental, los espacios públicos
en la ciudad y la movilidad urbana. En el período 1988-1993 se destinó por prime-
ra vez un porcentaje de los Fondos Estructurales para la financiación de las deno-
minadas iniciativas comunitarias, muchas de ellas de incidencia territorial. Estas
iniciativas no constituyen estrictamente una política común, dado que no es obli-
gatorio que formen parte de la legislación urbanística de los países de la Unión.
En 1989 se introdujo un programa dirigido a hacer frente a la problemática urba-
na. Se trata de la iniciativa URBAN. Catalogada como medida estructural de inte-
rés urbano, es un instrumento de los Fondos Estructurales y de la política de cohe-
sión de la UE dedicado a la rehabilitación de las áreas urbanas y los barrios degra-
dados y en crisis. Las zonas seleccionadas están constituidas habitualmente por
pequeñas, pero graves bolsas de pobreza en el interior de la ciudad. Desde la pri-
mera convocatoria se fueron reformulando sus finalidades, ejes y contenidos. La
regeneración del entorno físico y medioambiental, la inserción social, la capacidad
empresarial y de empleo y, más recientemente, el desarrollo urbano sostenible son
algunos de los objetivos más importantes.
CUADRO 34.—Ejemplos de medidas de URBAN I y Proyectos Piloto URBAN
— Regeneración del entorno físico y medioambiental: rehabilitación del centro histó-

rico de Bari, incidiendo sobre la problemática de la seguridad. Renovación aplicado
a un edificio de estilo funcionalista en estado de ruina, el Lasipalatasi en Helsinki
que pasó a ser un centro de actividades relacionadas con medios de comunicación
sobre todo para jóvenes y excluidos (inmigrantes y parados).
— Fomento de la capacidad empresarial y empleo: autobús del empleo de Porto,
como medio para divulgar información sobre empleo y formación.
— Medidas para fomentar la inserción social: revitalización de un mercado local y
ayuda a empresas gestionadas por inmigrantes en Viena.
— Medidas para impedir la exclusión social de los jóvenes: proyecto para reducir el
fracaso escolar y el absentismo en Barcelona o la construcción de una instalación
deportiva en Marsella gestionada por colectivos socioculturales locales.
Fuente: elaboración propia a partir de Comisión de las Comunidades Europeas, 2002.
Se aprobaron 33 Proyectos Piloto URBAN para el período 1990-1993 (101

millones de euros). Este fue el primer caso en que el FEDER apoyó explícitamen-
te las actividades en materia de regeneración urbana innovadora y de planifica-
ción. La primera iniciativa comunitaria URBAN propiamente dicha se desarrolló
en 1994-1999. Intervino en 118 lugares de los 15 Estados miembros. La contri-
bución presupuestaria de la Comunidad era de aproximadamente 950 millones
de euros (precios 1999). Su objetivo principal se centró en abordar el problema
de la degradación de las ciudades de forma global. Entre ambos proyectos, en
1997, el FEDER destinó 63 millones de euros para otros 26 Proyectos Piloto, con
la intención de experimentar con nuevos enfoques con los que afrontar los pro-
blemas urbanos. El URBAN II se extendió desde 2001 a 2006. La aportación del

FEDER, de unos 700 millones de euros (precios de 1999), se redujo ligeramente
respecto a la etapa anterior. Los objetivos son similares a los relacionados en la
primera etapa: regeneración urbana (inserción social, el empleo y la capacidad
empresarial) en intensa cooperación con las autoridades y comunidades locales.
A diferencia de la primera etapa, las ciudades medias y pequeñas pueden partici-
par en la iniciativa. En el URBAN I el límite de población para el conjunto de la
ciudad se fijó en 100.000 habitantes. El URBAN II estableció un máximo demo-
gráfico (20.000 o, excepcionalmente, 10.000 habitantes) solo aplicable para cada
zona del programa. En las 70 zonas del URBAN II residen alrededor de 2.156.000
habitantes.
CUADRO 35.—Ejemplos de proyectos ejecutados del URBAN I
Aalborg (Dinamarca). Área urbana deprimida (el Parish Lindholm) afectada por
el cierre de la cementera DAC. Creación de un Centro de Desarrollo Urbano Sosteni-
ble (Lindholm 21) impulsor, junto al Urban I, de proyectos de turismo urbano relacio-
nados con la historia de la navegación de barcos de madera de la época vikinga.
Cosenza (Italia). Degradación y abandono del centro histórico. Creación de la
Casa de la Cultura en un edificio del siglo XVII situado en el centro de la ciudad.
Glasgow North (Escocia). Área urbana afectada por la desindustrialización y la
consecuente aparición de graves problemas sociales. Creación de un fórum representa-
tivo de la comunidad local, el Community Capacity Buiding, destinado a estudiar,
construir y articular las iniciativas de regeneración formuladas en la comunidad.
Malmö (Suecia). Cinco áreas con elevada concentración de desempleo y proble-
máticas sociales. Muchos de sus habitantes son inmigrantes escasamente integrados.
Rehabilitación de un edificio en el centro de la ciudad, el Facklan Development Centre,
que ha servido para acoger una agencia de información y asesoramiento responsable de
la aparición de 67 nuevas empresas. Como complemento para el desarrollo de este
sector, en sus cercanías se rehabilitó un nuevo edificio (Sofielunds Citizen Centre) con
la intención de integrar nuevas actividades que contribuyan a especializar el barrio.
Volos (Grecia). Ciudad con declive del sector industrial que se ve acompañado del
abandono de los edificios industriales, proliferación de bolsas vacías y altas tasas de
desempleo. La rehabilitación y reconversión funcional de la factoría de ladrillos y tejas
Tsalapata es su obra más importante y representativa. Su reconversión ha dado lugar a
un centro de artesanía y arte tradicional con pequeños locales comerciales y un museo
de arqueología industrial.
Fuente: elaboración propia a partir de Comisión Europea.
Aunque en general los territorios que integraban el URBAN II no coinci-

dían con los de la primera fase, existen excepciones. Por una aparte, las áreas de
intervención se superponían total o parcialmente en: Clichy-sous-Bois/Monfer-
meil, Bastia y Val de Seine (Francia), Lisboa (Portugal), Helsinki-Vantaa (Fin-
landia), Kiel (Alemania) y Graz en Austria. En otros casos, los URBAN I y II
actuaron sobre la misma ciudad: Bruselas, Porto, Génova, Burdeos, Bristol,
Rotterdam y Viena. En el interior de la ciudad, tres tipos de espacios absorbie-
ron la mayor parte de las ayudas del URBAN II. En primer lugar, el centro ur-
bano, entendido normalmente como histórico o anillo interior de la ciudad: 31
de las 70 zonas del programa y donde residían alrededor de 1 millón de habitan-
tes. Otras 27 zonas se inscriben en las periferias y barrios del extrarradio
(800.000 habitantes). Un total de 8 programas (239.000 habitantes) integraban
la práctica totalidad de una ciudad media o pequeña. Las zonas de los cuatro
programas restantes (113.000 habitantes) participaron de espacios del interior y
la periferia urbana. El programa con mayor área de intervención superficial es-
taba en Hetton y Merton en el Reino Unido (60 km²), mientras el más reducido
se localizaba en Ourense (0,5 km²). El más poblado era de Ámsterdam (62.000
habitantes) y el menos habitado en Amadora (Portugal), con poco más de 10.000
efectivos.
CUADRO 36.—Prioridades de acción de Urban II
— Recuperación de solares abandonados para dedicarlos a usos mixtos de un modo

compatible con el medio ambiente. Se excluye la renovación de viviendas.
— Apoyo a la capacidad empresarial y de empleo.
— Integración de las personas excluidas y acceso abordable a los servicios públicos.
— Desarrollo de sistemas de transporte público más integrados y respetuosos con el
medio ambiente.
— Reducción y tratamiento de residuos, reducción del ruido y fomento de un uso más
eficaz de la energía.
— Desarrollo del potencial creado por las tecnologías de la sociedad de la información
en los sectores económico, social y medioambiental.
Fuente: elaboración propia a partir de Comisión de las Comunidades Europeas, 2002.
En el período 2007-2013 se reserva el 6,1 por 100 del presupuesto total de la

política de cohesión europea (unos 21.100 millones de euros) para desarrollo ur-
bano. De esta cantidad total, alrededor del 16,19 por 100 sirven para la rehabilita-
ción de terrenos industriales y de tierras contaminadas, 46,66 por 100 para proyec-
tos de regeneración urbana y rural, 33,33 por 100 para transporte urbano limpio y
4,36 por 100 para vivienda. Además, se contabilizan otras inversiones menores
dedicadas a las infraestructuras de investigación e innovación, transporte, medio
ambiente, educación, salud y cultura. La actualmente denominada Iniciativa UR-
BANA se integra en el Eje «Desarrollo local y urbano» de los Programas Operati-
vos Regionales 2007-2013 cofinanciados por el FEDER. El objetivo es la puesta en
marcha de estrategias innovadoras de regeneración económica, social y medioam-
biental de zonas urbanas, mediante un enfoque integrado y que favorezcan un
desarrollo urbano sostenible de acuerdo a los principios y orientaciones estratégi-
cas de las políticas comunitarias. A la misma pudieron acceder aquellos municipios
con una población de más de 50.000 habitantes además de las capitales de provin-
cia que no alcanzasen esta cifra de población.
En el Marco Estratégico Nacional de Referencia de España se definen los
objetivos de desarrollo local y urbano. Estos se alcanzan a través de actuaciones
integradas de regeneración urbana. Las medidas específicas aprobadas son las

siguientes: a) rehabilitación del entorno físico, reurbanizando antiguos solares
industriales y conservando el patrimonio histórico y cultural); b) fomento de la
iniciativa empresarial, el empleo local y el desarrollo comunitario; c) reforza-
miento de la cohesión social, promoviendo la integración social, cultural y eco-
nómica. Después de dos convocatorias, se aprobaron y están en desarrollo un
total de 46 Iniciativas Urbanas en España. La población residente en estas áreas
de actuación supera los 800.000 habitantes. La inversión final (FEDER y distin-
tas administraciones) es de unos 550 millones de euros. Aunque afortunada-
mente se diversifican los ámbitos de actuación, los centros históricos todavía
concentran muchas de las inversiones de rehabilitación financiadas por esta ini-
ciativa comunitaria.
CUADRO 37.—Ciudades y áreas urbanas incluidas en el programa URBAN en España
Proyectos Piloto URBAN (1990-1993)

Bilbao. Puerta abierta; Madrid. Zona Sudeste; Pobla de Lillet. Rehabilitación Clot
del Moro; Valladolid. Palacio Santa Cruz y Museo Ciencia y Tecnología.
URBAN I (1994-1999)
Cádiz. Plan integrado de Actuación en los barrios del Pópulo y Santa María; Huel-
va. Proyecto Huelva Acción; Málaga. Actuación en el Casco Histórico; Sevilla. Actua-
ción en el Casco Antigüo (San Luis-Alameda); Langreo. Corredor del Nalón; Toledo.
Barrio de Santa María Benquerencia; Salamanca. Actuación Integral en el Casco Anti-
guo; Valladolid. Barrio España-San Pedro Regalado; Valencia. Barrio Velluters; Bada-
joz. Proyecto Plaza Alta; A Coruña. Actuación en el Barrio Sudeste; Vigo. Proyecto
Casco Vello; Cartagena. Revitalización del Casco Histórico; Badalona. Serra d’en
Mena; Sabadell. Rehabilitación del Área Central; Baracaldo. Actuación en Galindo
Baracaldo; Madrid. Centro Histórico; Las Palmas de Gran Canaria (REGIS); Santa
Cruz de Tenerife (REGIS).
Proyectos Piloto URBAN (1997-1999)

Córdoba. Proyecto URBAN Ribera; Avilés-Corvera. Las Ciudades del Acero; San-
tander. Iniciativa URBAN II; Albacete. Corrigiendo Desigualdades; León. Barrio Fe-
rroviario; Castellón. Proyecto URBAN Castellón; Pontevedra. Rehabilitación del Cas-
co Histórico; Telde. Recuperación Valle de Jinamar; Murcia. Proyecto de Rehabilita-
ción y desarrollo de Barriomar; Zaragoza. Rehabilitación Integral del barrio
Magdalena-Tenerías; Santa Coloma de Gramanet. Intervención en una zona urbana de
Santa Coloma; Palma de Mallorca. El Temple.
URBAN II (2000-2006)
Jaén. Casco Histórico; Granada. Casco Histórico, Sacromonte, Albaicín; Sant
Adriá del Besós. Barrio de la Mina; Cáceres. Proyecto Calerizo; San Cristóbal de la
Laguna. Urban La Cuesta-Taco; Pamplona. Centro Histórico-Rochapea; Gijón. Zona
Oeste de Gijón; Teruel. Urban Teruel; San Sebastián-Pasajes. Bahía de Pasaia; Ouren-
se. Proyecto Ágora: Casco histórico.
Fuente: elaboración propia a partir de Portal de la Red de Iniciativas Urbanas.

CUADRO 38.—Ciudades y barrios beneficiarios de la Iniciativa Urbana (2007-2013)
MUNICIPIO ÁMBITO DE INTERVENCIÓN POBLACIÓN

Alcalá de Guadaira Casco Histórico 4.928
Almería Centro Histórico 19.870
Cádiz Casco Antiguo, Barrios de San Juan, El Balón, La Viña y El Men-
tidero 18.064
Córdoba Distrito Municipal Zona Sur, Barrios de Miraflores-Campo de la

Verdad, Fray Albino, Sector Sur y Polígono Guadalquivir 21.265
Jaén Casco Antiguo Barrios de San Vicente de Paul, La Glorieta, La

Magdalena, San Andrés, San Felipe, San Juan, San Bartolomé, El
Tomillo, Catedral, La Merced, El Almendral y Alameda de Calvo 23.497
Sotelo
Jerez de la Frontera Zona Sureste Distrito 7, Barrios de Torresoto, San José A., San
Telmo, San Telmo nuevo, Estancia Barrera, Federico Mayo, Santo
Tomás de Aquino, Vallesequillo, Cartuja, Liberación, Cerrofruto 24.087
y Constitución
Linares Zona Norte, Distrito 1 (Secciones 4 y 5) Distrito 2 (Secciones 2 y
3) y Distrito 3 (Secciones 2 y 3). Barrios de Los Arrayanes, San 15.194
José, El Cerro, San Antonio, Belén, Miranda y La Zarzuela.
Málaga Centro Histórico (Zona Norte). Barrios de Arrabales y Carrete-
rías. 22.785
Motril Zona Sur. Barrios de Playa de Poniente, Varadero y Santa Adela 6.030
Sevilla Polígono Sur. Barrios de La Oliva, Las Letanías, Murillo, Paz y
amistad, Antonio Machado y Martínez Montañés 30.940
Vélez-Málaga Zona Noreste en los márgenes del castillo. Barrios de Arroyo de

San Sebastián, La Molineta y La Gloria 2.317
Huesca Casco Antiguo. Barrios de Casco Viejo, La Cuesta de los Mártires

y parte del Barrio de Santo Domingo. 9.373
Oviedo Zona Noreste. Barrios separados por la autovía Oviedo-Gijón-

Avilés. Norte: Latinos, La Vega, La Monxina, Las Matas, La Co-
rredoría. Sur: Fabrica de Armas, Santa Bárbara, La Piñera, Venta- 55.811
nielles, La Tenderina, Fonzaneldi, El Rubín y La Fuerza
Palma de Mallorca Barrio de Camp Redò 13.522
Santa Lucía La orilla del Barranco de Tirajana. Barrios de Casco de Doctoral,
de Tirajana Camino de La Madera, Casa Pastores, Sardina y La Orilla. 12.997
Arona Zona Sureste. Barrios de San Miguel, Las Galletas, El Fraile y

Costa del Silencio 20.257
Torrelavega Barrio de La Inmobiliaria (Zona Noreste) 7.839

Albacete Zona Sureste. Barrios de La Milagrosa (Las 600) y La Estrella 3.217
Cuenca Barrio de San Antón. Zona extramuros al norte de la ciudad en la
margen derecha del río Júcar. 1.208

Talavera Barrios del oeste. Puerta de Cuartos, La Piedad, Patrocinio, In-
de la Reina tersticio Industrial e Intersticio Periurbano 9.552
Burgos Centro Histórico. Barrios de San Esteban, Plaza Mayor, Vadillos,

San Pedro de La fuente, Plaza de Vega y Santa Clara. 29.629
Palencia Zona Norte. Barrios Cristo de Otero, Ave María y Cerro Santo
Cristo de Otero 10.728
Barcelona Barrio Trinitat Nova, Distrito 8, Zona Norte de Barcelona 3.720

Cerdanyola Recuperación y mejora integral del Riu Sec. Barrios de Can Xa-
del Vallès rau, Cordelles, La Sinia y Catalunya. 8.317
Hospitalet de Barrio El Gornal

Llobregat 7.270
Santa Coloma Serra d’en Mena. Barrios del Fondo, Santa Rosa, Raval y Safare-
de Gramenet tjos 21.265
Ceuta Barriada Príncipe Alfonso, Distrito 6. Barrios de Postigo, Benzú y

Príncipe Felipe 9.746
Alicante Zona Noreste. Barrios Virgen del Remedio, Colonia Requena,

Virgen del Carmen, Juan XXIII 2.º sector, Cuatrocientas Vivien- 37.189
das, Sidi Ifni-Nou Alacant
Gandía Barrios de Santa Anna, Beniopà, Plaza Elíptica y zona verde mon-
tañosa al norte (Parque Santa Anna y Calvari Beniopà) 15.932
Torrent Barrio de Xenillet 4.438

Mérida El otro lado del río», margen izquierda del mismo. Barrios de San
Antonio, Cruzcampo, Bellavista y Nueva Ciudad 13.031
A Coruña Áreas de Agro do Orzan 31.986

Lugo Casco Histórico (Zona interior de la muralla-Distrito 1) y edificio
antigua cárcel 3.076
Ferrol Casco Histórico (Ferrol Vello, Canido y A Magdalena) 13.949

Santiago de C. Santiago Norte. Barrios de Vista Alegre, Romaño, Vite, Guadalu-
pe, Salgueriños, San Caietano, Basquiños, Ultreia, Espíritu Santo,
A Estila, A Almáciga, San Pedro, Concheiros, Belvis y Quiroga 18.831
Palacios
Leganés Barrio de La Fortuna, Distrito 6. Barrio periférico del centro limi-
tando con Madrid y Alcorcón 1.702
Madrid-Villaverde Distrito Villaverde. Barrios de San Andrés, San Cristóbal, Butar-

que, Los Ángeles y Los Mártires 146.184
Melilla Distritos IV y V. Barrios de Cristóbal Colon, Reina Regente, Bate-

ría Jota, Canteras Pablo Pérez, Cañada de Hidum, Polígono Resi- 21.425
dencial La Paz, Tiro Nacional, Averroes, Barrio Hebreo y resto
Lorca Barrios Altos del Casco Histórico. Barrios de San Lázaro, San Pe-
dro, Santa María San Juan, y partes altas del barrio de San Cristó- 11.524
bal (Calvario Viejo, Cabezo Piñero y Cabezo Casas Blancas)

Murcia Barrio del Espíritu Santo en la zona noroeste de la ciudad, seccio-
nes censales 42 a 46 3.827
Pamplona-Iruña Barrio de La Milagrosa en la Zona Sur de la Ciudad (La Milagro-

sa, Arrosadía y Santa María La Real) 15.862
Vitoria-Gasteiz Casco Medieval 7.891

Logroño Casco Antiguo en la Zona Norte de la ciudad 5.781
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Fomento.
Los documentos «Europa 2000» y «Europa 2000+» están entre los primeros
proyectos destinados a formular el desarrollo territorial europeo en su conjunto.
Sin embargo, uno de los más importantes es la denominada Estrategia Territorial
Europea7. Documento destinado a definir un modelo común para el futuro de-
sarrollo territorial de la U.E., fue aprobada en mayo de 1999 en Postdam por el
Consejo Informal de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio. En
aras a una integración europea más profunda, la ETE se constituyó como un mar-
co adecuado de orientación (no de nuevas competencias) para las políticas secto-
riales con repercusiones territoriales a diferentes escalas político-administrativas,
con el fin de conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la
Unión. El enfoque territorial procura asegurar que todas las regiones de la UE al-
cancen por igual los siguientes tres objetivos: cohesión económica y social, conser-
vación y gestión de los recursos naturales y del patrimonio cultural, y competitivi-
dad más equilibrada del territorio europeo.
La ETE hace mención expresa al papel de las ciudades y el desarrollo urbano
sostenible en el modelo territorial de Europa. Mediante un esquema fundamental-
mente descriptivo afronta los problemas urbanos desde una doble perspectiva: las
ciudades integradas en sistemas territoriales más amplios y los conflictos produci-
dos en el espacio interior de la ciudad. La primera es una aproximación a los aná-
lisis de los sistemas de ciudades, sobre todo por el interés que puede representar la
cooperación y construcción de redes y, consecuentemente, las oportunidades y
amenazas que supone la creciente competencia entre ciudades con la finalidad de
atraer inversiones. La segunda introduce algunas recomendaciones dirigidas a so-
lucionar problemas urbanos en la U.E. Entre las mismas destacamos las relativas al
control de la expansión urbana hacia las periferias a partir de la aplicación de mo-
delos sostenibles; la lucha contra la segregación social mediante programas inte-
grados y plurisectoriales dirigidos a aquellos barrios más pobres que, actuando
como guetos, mantienen elevados índices de exclusión social; o la necesidad de
adopción de medidas medioambientales y de conservación del patrimonio cultural
que contribuyan a mejorar la calidad de vida en las ciudades.
7
En inglés se denomina European Spatial Development Perspective (ESDP) y Schéma de Dévelop-
pement d l’Espace (SDEC) en francés.
CUADRO 39.—Temas importantes para el desarrollo territorial a nivel europeo según la ETE
2.1. Tendencias de cambio en el sistema europeo de ciudades.

2.1.1. Formación de redes de ciudades.
2.1.2. Evolución de las perspectivas económicas de las ciudades.
2.1.3. Progresión del crecimiento de las ciudades.
2.1.4. Aumento de la segregación social en las ciudades.
2.1.5. Mejora de la calidad de vida en las ciudades.
Fuente: Comisión Europea, 1999.
En 2007, en la ciudad de Leipzig, los ministros responsables en desarrollo urbano

y cohesión territorial acordaron la Agenda Territorial Europea. Esta se construyó sobre
los objetivos principales de la ETE. La región es la escala sobre la que se elabora la
Agenda. La promoción de un desarrollo territorial policéntrico y el reforzamiento de
la dimensión territorial en la futura política de cohesión están entre sus objetivos más
sobresalientes. En cuestiones urbanas, la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas
Sostenibles (2007) complementa la preocupación de la Agenda Territorial, elevando la
política de desarrollo urbano integrado a tarea de dimensión europea. Entre las priori-
dades destacan aquellas dirigidas a fomentar el desarrollo integrado de las ciudades, de
las regiones rurales y de las regiones específicas. La construcción de redes y la coope-
ración entre ciudades están en la base de sus políticas en materia urbana.
CUADRO 40.—Seis prioridades territoriales enunciados por la Agenda Territorial Europea
1. Nos proponemos reforzar el desarrollo policéntrico y la innovación a través de redes

de regiones urbanas y ciudades.
2. Necesitamos nuevas formas de asociación y gobernanza territorial entre áreas rura-
les y urbanas.
3. Queremos promover agrupaciones (clusters) regionales para la competencia e inno-
vación en Europa.
4. Apoyamos el fortalecimiento y la extensión de las Redes Transeuropeas.
5. Promovemos la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los impactos del cambio
climático.
6. Requerimos el fortalecimiento de las estructuras ecológicas y los recursos culturales
como valor añadido para el desarrollo.
Fuente: Agenda Territorial Europea, 2007.
Relacionada con esta Agenda, se reconoce un Marco de referencia propio para

el desarrollo urbano sostenible: la Declaración de Toledo de 2010. Este acuerdo se
firmó durante la Reunión Informal de Ministros de Desarrollo Urbano en Toledo.
El tema principal fue «la regeneración urbana integrada». Las crisis económica y
financiera y sus impactos sobre los espacios urbanos están en la centro del debate
de la reunión y posterior declaración. Esta se organiza a partir de tres enunciados:
1. Sobre el modo de afrontar los retos urbanos actuales y aplicar la estrategia
Europa 2020 mediante la consecución de un desarrollo urbano más inteli-
gente, sostenible y socialmente inclusivo
2. Sobre el apoyo a la continuación del proceso de Marsella y el desarrollo del

marco europeo de referencia de la ciudad sostenible (RFSC).
3. Sobre la necesidad de consolidar en el futuro una Agenda Urbana Europea.
La tercera parte de la Declaración de Toledo destaca la necesidad de consolidar

una Agenda Urbana Europea en el futuro. No obstante, la propuesta más importan-
te es la promoción de la denominada Regeneración Urbana Integrada. Esta se con-
cibe como un instrumento estratégico para lograr un modelo urbano más inteligen-
te, sostenible y socialmente más inclusivo. Reivindica el «concepto tradicional de
ciudad europea» que, aunque diverso, es reconocible por la búsqueda de la comple-
jidad, la compacidad, la diversidad funcional, la pluralidad y la integración social. Y,
para esto, pretende optimizar, preservar o revalorizar todo el capital urbano existen-
te (social, urbanístico, patrimonio edificado, etc.), en contraste con otras formas de
intervención. En definitiva, se trata de impulsar políticas urbanas mediante enfoques
globales que, por un lado, administren la extensión física de la ciudad según lo nece-
sario y, por otro, conjuguen la apuesta por la regeneración urbana integrada en la
ciudad consolidada, con un modelo sostenible e integrado de crecimiento en los
nuevos desarrollos urbanísticos (Declaración de Toledo, 2010).
CUADRO 41.—Otros documentos e instrumentos comunitarios sobre cuestiones urbanas

para el período 2007-2013
Documentos y reglamentos
«La Dimensión Territorial y Urbana en los Marcos Estratégicos Nacionales de Re-
ferencia y Los programas Operativos 2007-2013».
Política de Cohesión y Ciudades: la Contribución Urbana al Crecimiento y el Em-
pleo en las Regiones de 13 de julio de 2006.
Artículo 37a (Información sobre el desarrollo urbano sostenible) del Reglamento
(CE) Núm. 1083/2006 del Consejo, 11 julio 2006.
La Declaración de Marsella (2008) y el Marco Europeo de Referencia para la Ciu-
dad Sostenible.
Instrumentos e iniciativas de la política de cohesión

Programa URBACT II. Facilita los intercambios de buenas prácticas y las redes de
planificadores urbanos y otros expertos locales.
JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas). Pro-
mueve la ingeniería financiera para la inversión sostenible, el crecimiento económico y
el empleo en las zonas urbanas de Europa.
Auditoría urbana. Proporciona estadísticas, información e indicadores sobre las
condiciones de vida en 357 ciudades europeas en los 27 Estados miembros de la UE,
además de Noruega, Suiza y Turquía.
Fuente: elaboración propia a partir de Comisión Europea y Ministerio de Fomento.
El futuro de la política territorial comunitaria tiene en la Agenda Territorial de

la Unión Europea 2020 una de sus principales iniciativas. Aunque indicativa, esta
revisión de la Agenda de 2007 pretende influir en los fondos estructurales de 2014-
2020. La actual se acordó en la reunión ministerial informal de Ministros responsa-
bles de Ordenación del Territorio y Desarrollo Territorial el 19 de mayo de 2011 en

Godolló´ (Hungría). Su objetivo es proporcionar orientaciones estratégicas para el
desarrollo territorial, fomentando la integración territorial a todos los niveles de las
distintas políticas y gobiernos, con el fin de garantizar la aplicación, de acuerdo con
los principios de cohesión territorial, de la Estrategia 2020 (Agenda Territorial de la
Unión Europea, 2020). Se apuesta por el desarrollo territorial y aclara el significado
de la dimensión territorial. Como la Agenda de 2007, la gobernanza y la cooperación
territorial son variables fundamentales. Sin embargo, no existe un tratamiento dife-
renciado de las ciudades y los espacios urbanos. Los análisis o recomendaciones se
incluyen en prioridades más amplias a escala regional o territorial.
En definitiva, la internacionalización de la economía y el proceso de integración
europea están transformando el sistema urbano europeo y la morfología de las ciuda-
des (Ne·lo, 1995). Las políticas urbanas emanadas desde la Unión Europea se inscri-
ben mayoritariamente en estrategias intervencionistas a mayor escala y, como la ETE
o la Declaración de Toledo, son todavía demasiado prudentes, mostrando una enorme
cautela en cuanto a las posibles líneas de acción (Piccinato, 1999). La ordenación del
territorio o la planificación regional monopolizan la mayor parte de las políticas de un
espacio de urbanización consolidada (la tasa de urbanización alcanza porcentajes su-
periores al 90 por 100 en algunos países). La antropización del territorio, la historia
urbana y el complejo aparato administrativo europeo son suficientes elementos para
demandar una estrategia de planeamiento urbano común dirigida desde la U.E. Unas
directrices elementales que, ante el impulso creciente de la libre actuación de las fuer-
zas del mercado en la gestión del suelo, sirvan de refuerzo a la práctica planificadora.
Hasta ahora los asépticos programas comunitarios están lejos de una política común
que permita afrontar problemas de la importancia de la recuperación de áreas aban-
donadas, la periferia degradada y guettizada por inmigrantes (Cuarto Mundo), el pa-
pel del espacio público en la ciudad europea, la política de vivienda social o la protec-
ción del suelo no urbanizable, entre muchos otros. En una palabra, nuevas iniciativas
que permitan reforzar la identidad y calidad de la ciudad europea frente a la homoge-
neización cultural. La definición de un modelo futuro de ciudad europea, respetando
siempre las particularidades de cada región, nos aproximará al objetivo de la cohesión.
5.5.2. Análisis comparado de los sistemas de planeamiento urbanístico
La tradicional e intensa ordenación espacial y la incorporación de nuevas esca-

las y administraciones en el diseño de los espacios urbanos construyen complejas
estructuras de planificación física en los países europeos. La construcción actual
de la ciudad europea participa de variables que podríamos incluir en la ideología
de la ciudad capitalista, el postmodernismo y la globalización económica y cultu-
ral. Toda una serie de procesos territoriales que están transformando, tal y como lo
entendíamos hasta ahora, el propio concepto de ciudad.
Desde principios de la década de 1980, toda Europa (incluida la poscomunis-
ta) está influida por una corriente desreguladora y privatizadora en materia de
política de suelo. Por un lado, durante un tiempo se asoció planeamiento con eco-
nomía planificada, comunismo, con todas las connotaciones negativas relaciona-
das. Por otro, se afirmó que la planificación se desarrolla a través de procesos de-
masiado lentos y burocratizados, poco adecuados para un sector inmobiliario y

empresarial que se mostraba más ágil y eficiente a las demandas de los ciudadanos.
Esto influyó en la sustitución de los instrumentos normativos ordinarios por otras
actuaciones extraordinarias, consideradas más rápidas y eficaces. La intervención
urbanística resultante ha sido, tanto desde la iniciativa pública como privada, el
abuso de la «cultura del proyecto» (Ne·lo, 1995) en detrimento de la aplicación de
un sistema coherente de planes (secuencia jerárquica o en cascada, jurídicos o ex-
trajurídicos, etc.). La crisis económica global puede acelerar estos procesos.
Un estudio de la Unión Europea (CEC, 1997) sugiere que los sistemas de pla-
neamiento son producto de la tradición histórica y la distribución de poderes y
responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno. Así, el punto de partida
deviene de los modelos de organización territorial del Estado. Definidos por cada
una de las respectivas constituciones nacionales, estos modelos son el elemento
determinante en la distribución de las competencias urbanísticas. En general, los
sistemas de planeamiento están dirigidos por políticas nacionales, que son desarro-
lladas a través de una jerarquía de planes sobre usos del suelo implementados por
los niveles locales (Oxley et al., 2009). A grandes rasgos podemos distinguir tres
situaciones: federales y autonómicos (como Alemania, Austria, Suiza o España),
unitarios (Francia, Portugal y parcialmente el Reino Unido) y regionales (Holanda
e Italia). La mayor descentralización corresponde a los primeros. Las competen-
cias urbanísticas recaen en los estados federados o Comunidades Autónomas, aun-
que el Estado central se reserva importantes competencias legislativas (como el
derecho de propiedad en España o el derecho urbanístico básico en la Federación
o Bund alemán). Tanto en los unitarios como en los regionales, el poder legislativo
compete al Parlamento nacional, si bien en los segundos se producen leyes de de-
sarrollo en las regiones. Es decir, la Asamblea Nacional y el Senado en Francia y el
Parlamento (Cámaras Alta y Baja) en el Reino Unido mantienen en exclusiva las
competencias legislativas en materia urbanística. En cambio en Italia, las regiones
son las encargadas de desarrollar las leyes marco aprobadas por el Parlamento
nacional (Betancor y García-Bellido, 2001). Por este motivo, algunos autores cata-
logan el sistema italiano como próximo al federal (Hildebrand, 1996).
A nivel nacional o federal, la planificación urbana recae mayoritariamente en el
Ministerio de Medio Ambiente. Aunque por ejemplo Irlanda mantiene un sistema
jerárquico y centralizado, la tendencia es hacia la descentralización y la distribución
de competencias entre la región (líneas básicas de planificación territorial) y el muni-
cipio (planeamiento físico municipal). Países como Austria o Bélgica no poseen una
ley integral de ámbito nacional sobre regulación del suelo u ordenación del territorio.
Y otros muchos más ni tan siquiera cuentan con un plan nacional propiamente dicho
(Austria, Alemania, Bélgica, Finlandia, Grecia o Italia), dado que delegan la planifica-
ción a las escalas regional y local. Incluso un país asociado tradicionalmente al centra-
lismo, como Francia, está realizando desde los años 1980 interesantes avances cara el
reforzamiento de las regiones, los departamentos y los municipios. Salvo excepciones
muy aisladas (como en Bélgica o Italia), sobre el nivel provincial no recaen responsa-
bilidades importantes. Luxemburgo es el único país que no reconoce la escala estatal.
Sus planes regionales se entienden como sistemas de planificación intermunicipal.
A pesar de que la planificación física se desarrolla fundamentalmente a escala lo-
cal, el municipio tiene un papel en ocasiones subsidiario. La compleja técnica urba-
nística hace partícipes, según el país, a dos y hasta tres instancias administrativas para
llevar a cabo la aprobación, ejecución y el control urbanísticos. Las autoridades loca-
les (Condados, Distritos, Municipios) son habitualmente los órganos competentes
(aunque no únicos) para elaborar, aprobar y ejecutar el planeamiento. Estas compar-
ten funciones con el Estado o Gobierno Central (Cantones en Suiza, Regiones y Pro-
vincias en Italia) en los denominados sistemas biplanos (como Francia, Reino Unido,
Italia, Suiza). Y con estos y la escala supramuncipal en los triplanos (como Alemania,
Holanda y España) (Betancor y García-Bellido, 2001). Por ejemplo, el control urba-
nístico depende del Estado en Francia, de los Condados y Distritos en el Reino Uni-
do, de los Länder en Alemania y de los Municipios en Italia y Suiza.
La mayoría de las naciones tienen una larga experiencia en la redacción de le-
yes y decretos destinados a regular el crecimiento y la transformación de la ciudad.
Por ejemplo, Suecia aprobó en 1734 una ley que contiene regulaciones sobre sitios
y calles y, en 1874, este país legisló sobre normas de construcción. La mayor parte
de la literatura sobre la materia señala el avance que supuso la Town and Country
Planning Act británica de 1947. Las dictaduras militares y la consecuente ausencia
de Estado de Bienestar en España, Portugal y Grecia contribuyeron, históricamen-
te, a un menor desarrollo de sus instrumentos de ordenación, sobre todo si los
comparamos con los países de centro y norte de Europa. Grecia legisló sobre pla-
neamiento urbano en 1923. Probablemente el país con menor tradición es Portu-
gal. Los avances en política de ordenación del territorio y planeamiento urbano
aplicados por Portugal desde 1985 son importantes, aunque todavía dependientes
de una planificación centralista dominante.
En la actualidad, el derecho urbanístico no se reduce a una sola ley en ningún país
europeo, fundamentalmente porque a las normas nacionales es necesario añadir las
regulaciones emanadas desde la escala regional. Posiblemente una de las situaciones
más complejas se detecte en Italia. Las nuevas funciones otorgadas a las regiones en
materia de planeamiento urbano es un hecho reciente, pero Italia todavía se rige por
una ley de 1942 (Ley General del Estado núm. 1150/1942). Los intentos por promover
un nuevo documento normativo desde mediados de la década de 1990 por parte del
ex-gobierno de centro-izquierda fracasaron. Con el objetivo de adaptarse a nuevos
procesos territoriales o situaciones políticas, desde finales de los años 1990 se produje-
ron cambios importantes en algunos países. Como ejemplos señalar los casos de Fran-
cia y Finlandia. Aunque con resultados controvertidos, la Loi relative à la solidarité et au
renouvellement urbains (2000) francesa es una expresión de la voluntad de simplifica-
ción normativa en el contexto descentralizador iniciado en 1982. En Finlandia, a partir
de 2000 se impulsó una ley sobre planeamiento urbano y edificación que sustituyó a
otra de 1994. Dos factores influyeron en esta revisión: la entrada en la U.E. en 1995 y
las nuevas preocupaciones sociales y ambientales, fundamentalmente en la dirección de
impulsar el desarrollo sostenible y reducir los mecanismos de expansión residencial.
La diversidad de procedimientos, de modelos de ejecución, de participación de
las escalas administrativas, etc. son casi tan numerosos como el número de países. En
todos los casos, el planeamiento se entiende como función pública. En primer lugar,
el derecho de propiedad está limitado y al servicio del interés general. Segundo, el
máximo responsable de la ejecución urbanística y, en la mayoría de los casos, del
desarrollo del proceso urbanizador es la administración municipal. Ahora bien,
mientras algunos países optan por una ejecución negociada (Italia, España, Francia,
Reino Unido, etc.), otros desechan cualquier tipo de concertación con el sector pri-
vado (Alemania, Holanda, Suiza, etc.). En Inglaterra, en aras de una mayor flexibili-
zación y a diferencia del resto de países, la negociación se puede producir incluso
después de que los planes estén elaborados (Oxley et al., 2009). En tercer lugar, el
promotor depende para la urbanización y/o edificación de unos permisos que, en
todos los casos, son otorgados por alguno de los distintos niveles administrativos: los
länder en Alemania; con alguna excepción, los departamentos en Francia; y los mu-
nicipios en la mayoría de los países.
Un aspecto fundamental en cualquier sistema de planeamiento es el relativo a la
propiedad del suelo, por el hecho de que la facultad de edificar forma parte del
contenido de la propiedad. El enunciado del principio de la función social de la
propiedad inmobiliaria está presente en todas las constituciones y códigos civiles.
Sin embargo, esta no siempre elimina la práctica especulativa. La normativa vigente
en muchos países (Francia, Alemania, España, Holanda, parcialmente Italia, etc.)
contiene preceptos relativos a la intervención sobre la especulación a través de dife-
rentes mecanismos: recuperación de plusvalías por medio de tasas de equipamiento,
pago de contribuciones especiales, obligación de edificar, facultad de expropiar en
determinadas circunstancias, etc. No obstante, en muchos casos, sin aplicar instru-
mentos que explícitamente la repriman. Los casos más extremos están representa-
dos por Suiza y Holanda. En Suiza se promovieron importantes iniciativas popula-
res contra la especulación, como la presentada por el Partido Socialista Suizo y la
Unión Sindical Suiza en 1963. Sin embargo, en este país no existe ninguna norma
legal o constitucional que impida la especulación inmobiliaria (Bassols Coma y Bas-
sols Hevia-Aza, 2001). Holanda tiene un sistema de planificación ambiental bien
integrado y se distingue por sus políticas de conservación del suelo y protección de
medio ambiente (Oxley et al., 2009). En este país, el suelo se define como un bien
privado aunque su uso debe adaptarse al interés público. La legislación dificulta
implícitamente la retención de suelo o de bienes inmobiliarios con el objetivo de
aumentar su valor, hasta el punto de convertirse en una actitud socialmente repro-
bable. La mayor parte del terreno fértil de Holanda fue ganado al mar con el esfuer-
zo de toda la sociedad desde la Edad Media (polders). De ahí que la expropiación
urbanística y el uso público con fines urbanísticos son socialmente aceptados y no
constituyen medidas impopulares (Betancor y García-Bellido, 2001).
Las tipologías y jerarquías de planes urbanísticos en Europa dependen en buena
medida de la propia organización territorial administrativa y de la distribución de
competencias. Las escalas precisas de planeamiento son definidas por la propia or-
ganización territorial de cada estado o nación. Lo habitual es que cada país delimite
tres o cuatro tipos de planes en correspondencia con cada nivel administrativo: na-
cional o federal, estatal o provincial, municipal o comarcal, y parcial o detallado. Los
sistemas de planificación suelen ser impulsados por las políticas nacionales. Sin em-
bargo, las decisiones detalladas sobre usos del suelo son implementadas a nivel local.
La flexibilidad y el carácter discrecional en la planificación del uso del suelo en In-
glaterra contrasta con la seguridad y el carácter jurídicamente vinculante en otros
países (Oxley et al., 2009). En general se puede hablar de un sistema de planes divi-
dido en dos tipologías. Los estructurantes o indicativos son los relativos a la planifi-
cación física de territorios más o menos extensos (habitualmente un municipio y,
más raramente, una región metropolitana, comarca, territorio intercomunal, etc.).
Aquí situamos a los planes urbanísticos por excelencia. Con objetivos similares al
PGOU en España están, entre otros, el Bauleitplanung en Alemania, el Kommune-
planer en Dinamarca, el Schéme de Coherence Territoriale en Francia (sustituto del
anterior Schéme Directeur), el Piano Regolatore Generale en Italia o el Plano Director
Municipal portugués. Dependientes de estos, sobre todo cuando estamos ante siste-
mas jerárquicos, se sitúan los planes parciales, encargados de aplicar la ordenación
física detallada. Estos se refieren solo en ocasiones a una escala inferior al municipio,
como en España. Lo más habitual es que se traten de planes de uso del uso (land-use
plan) o zonificación (zoning). Al mismo tiempo que se reduce el territorio de planea-
miento, se incrementa la complejidad técnica y el grado de precisión de los planes.
El sistema holandés está considerado uno de los más descentralizados, mejor
estructurado (a la hora de distribuir competencias) y desarrollado para aplicar una
compleja pero operativa coordinación (horizontal y vertical). Pero uno de los más
originales es el del Reino Unido. En primer lugar, el renacimiento de la ordenación
del territorio en Europa desde la segunda mitad de los años 1980 coincide con un
grave retroceso planificador en este país, como consecuencia de la política del go-
bierno conservador de M. Thatcher. Por ejemplo en 1980, se abandona el New
Towns Programme. En segundo lugar, aunque se pueda catalogar como un sistema
uniforme, existen diferencias entre Inglaterra, Irlanda del Norte, Escocia y Gales.
En tercer lugar, el Reino Unido no posee planes a escala nacional ni regional. A
cambio, es frecuente la elaboración de otros documentos en forma de guías y di-
rectrices. En cuarto lugar, es interesante la utilización de diferentes planes y meca-
nismos para el planeamiento local según se trate de áreas metropolitanas (36 mu-
nicipios metropolitanos, 32 villas de Londres y la City londinense) o municipios
rurales (47 términos de Inglaterra y Gales y 9 regiones en Escocia). En quinto térmi-
no, existen otras tipologías de planes a escala local de alto contenido urbanístico
para territorios específicos, como son aquellos planes sectoriales relativos a la extrac-
ción de minerales (Waste plans y Minerals plans), de características similares a los
Local plans. Por último, el sistema permite que determinadas zonas se desarrollen al
margen de todo el sistema de planificación (Enterprises Zones y Simplified Planning
Zones), bajo fines desregulatorios y de simplificación de la gestión urbanística.
El derecho urbanístico español concede una importancia extraordinaria a la clasifi-
cación del suelo en los planes directivos municipales, «a los efectos de conferir un estatu-
to a la propiedad que defina el contenido jurídico-económico del derecho de propiedad»
(Betancor y García-Bellido, 2001). En cambio en la mayor parte de los sistemas euro-
peos, esta es una función casi desconocida. Esto significa que la clasificación no tiene
incidencia sobre el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad. Muchas leyes confun-
den la clasificación con la calificación o zonificación de los usos del suelo (dividida en
global y pormenorizada). Aunque habitualmente solo tiene un carácter orientativo (como
en Holanda), esta ocupa un lugar privilegiado por su función de dirigir usos admisibles
o restrictivos. La clasificación del suelo no existe en países como Suiza o Italia y no se
distingue de la calificación en Francia. En Alemania, las distinciones entre los tres tipos
de suelo catalogadas por el Baugesetzbuch o Código Federal de la Edificación (suelo
planificado, suelo urbano sin plan y suelo rústico) se refieren únicamente a los criterios
de edificación en cada clase de suelo, y no de las obligaciones a los que se someten los
propietarios del suelo (Rodríguez de Santiago, 2001). En general, la autorización de la
edificación depende de que los servicios estén asegurados. Cuando cumplen todas las
condiciones, el propietario puede llevar a cabo la edificación, tenga o no plan y sobre

cualquiera de las tres clases de suelo (Betancor y García-Bellido, 2001).
El objetivo común de hacer más habitable y mejorar la calidad de vida en las
ciudades se ha traducido en la aplicación de estándares urbanísticos de calidad
ambiental. Existen importantes antecedentes de intervenciones ambientalistas a
escala urbana, como son las reservas de zonas verdes en los perímetros de las ciu-
dades británicas (Green Belts). Actualmente, todos los países europeos contienen
en su legislación estándares urbanísticos (densidad, alturas, espacios libres y zonas
verdes, metros cuadrados construidos, etc.) que son completadas por otras normas
municipales o sectoriales (nacionales o regionales) de carácter ambiental. La soste-
nibilidad está destinada a ser una de las señas de identidad de las políticas de pla-
neamiento en Europa.
La cultura y la política de recuperación de las ciudades históricas adquieren
en todas las naciones un especial significado en las últimas décadas. Todos los
países europeos poseen mecanismos destinados a la recuperación y rehabilita-
ción, sobre todo después de las desafortunadas políticas renovacionistas de los
años 60 y 70. Como respuesta, se generalizaron modernas leyes conservacionis-
tas en la mayor parte de Europa a lo largo de la década de 1980: Dinamarca
(1982), Austria (1974-1980), Reino Unido (1988), Francia (1984), etc. Los planes
adoptan denominaciones distintas pero con significados similares (especiales, de
salvaguarda, de recuperación, de rehabilitación, etc.). Los instrumentos aplica-
dos por cada país forman parte bien de las propias leyes de urbanismo o bien se
derivan de otras normas que son aprobadas ad hoc. Por ejemplo, la protección
de los edificios históricos en Finlandia está contemplada en la ley de edificación
e incorporada en el plan urbanístico o Asemakaava, mientras en Italia una ley de
1978 creó una figura destinada exclusivamente a esta función (el Piano di Recu-
pero). Distintas agencias o departamentos del gobierno central y las regiones se
reparten las competencias legislativas según los países: los länder y las regiones
en Alemania o Bélgica; mientras en el Reino Unido, Finlandia o Suecia depende
una ley federal. Las mayores responsabilidades recaen en el Ministerio o Depar-
tamento de Cultura (Irlanda, Francia, Italia, etc.), aunque también con un desta-
cado papel de Medio Ambiente e incluso, como sucede en Dinamarca, con el
Ministerio de Asuntos Eclesiásticos8. La ejecución recae habitualmente en la ad-
ministración local. Tal y como hace la Ley de Patrimonio Histórico Español
de 1985, las leyes europeas dividen el patrimonio (bienes muebles e inmuebles) en
diferentes categorías. El antiguo concepto de conjunto histórico enunciado en la
posguerra está superado y ya no se reduce a las antiguas ciudades preindustriales.
Además es común comprobar la interacción de iniciativas de protección medio-
ambiental con políticas de rehabilitación integral con el objetivo de alcanzar una
ciudad sostenible. Las responsabilidades más importantes se concentran en la
iniciativa pública. Sin embargo, todas las naciones reservan funciones a los actores
privados y, como sucede en Holanda, a las asociaciones culturales de voluntarios.
8
Las iglesias históricas en Dinamarca son protegidas, según la legislación aprobada por el Minis-
terio de Asuntos Eclesiásticos.
FIGURA 57.—Plano del municipio de Odense, esquema del uso de la tierra
1993-2005
Áreas urbanas conectadas Áreas protegidas (agua potable)
Centros municipales
Áreas urbanas que rehabitar (zona rural) Ferrocarril
Centros locales
Áreas agrícolas Carreteras existentes
Distritos financieros Villas, categoría 1 (zona rural) Carreteras futuras
Distritos industriales
Villas, categoría 2 (zona rural)
Distritos de la industria Nuevos distritos industriales
ligera Villas, categoría 3 (zona rural)
Distritos de oficinas Nuevos distritos de la industria
y servicios Zonas residenciales
ligera
Áreas portuarias Área de reforestación
Áreas residenciales Nuevos distritos de oficinas
y de servicios Extracción de materias primas y servicios
Principales áreas abiertas Zonas especiales vulnerables (agua potable) Nuevas áreas residenciales
Fuente: European Comission, 1999a.

Se calcula que existen unas 700 organizaciones de este tipo centradas en la con-
servación en Holanda de las cuales unas 325 forman parte de la expresamente
creada Commissie Monumentenbescherming.
A pesar de la amplitud de este proceso, la legislación se desarrolló en muchas
ocasiones más lenta y estática que los mismos intereses rehabilitadores (Pol, 1988).
El paradigmático plan de recuperación para el centro histórico de Bologna se ade-
lantó unos diez años a la institucionalización de una figura de planeamiento espe-
cífica, el denominado Piano di Recupero (1978). Las acciones municipales de ini-
ciativa pública dirigidas a la rehabilitación del barrio de Ribeira-Barredo en Porto
se produjeron en ausencia de cualquier Plan de Salvaguarda e Recuperación. Es
más, dicha actuación contribuyó a regular el derecho a realojo y reocupación de las
viviendas una vez se hayan rehabilitadas (Roca, 1995). La base actual de la política
y del régimen de valorización del patrimonio cultural de Portugal es de 2001. Pos-
teriormente, dos decretos ley (2004 y 2009) regularon el régimen jurídico excep-
cional de rehabilitación urbana de zonas históricas y de áreas críticas de recupera-
ción y reconversión urbanística.
TABLA 33.—Instrumentos de planificación territorial y urbanística en los países

de la Unión Europea (excepto España) de los 15 y Suiza
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
NACIONAL DE PLAN FEDERAL/ PLAN ESTATAL/ PLAN LOCAL:
DETALLADOS
ORDENACIÓN NACIONAL REGIONAL/PROVINCIAL MUNICIPAL
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
Raumordnungsgeset, No existe plan nacio- Landesentwicklungs- Bauleitplanung (local Bebauugsplan (bin-

1997 (federal spatial nal. Dos tipos: inte- pläne (state develop- land use planning). ding land use plan).
planning act) grales (gesamtpal- ment plans or progra- Plan director de ur- Plan de edificación
nnung) y sectoriales mmes) banismo Informal plans: fra-
(fachplannung) Regionalplan (regio- Flächennutzungsplan mework development
• Guidelines and nal plan) (preparatory land use plan y draft urban plan
operational fra- Raumordnungsver- plan). Plan de usos de
Alemania
mework for spatial fahren (spatial plan- superficies

planning ning procedure) Informal plans: urban
• Federal Spatial plan- development plan
ning report
• Sector plans and
sector acts
• Federal building
code and associa-
ted ordinances
No existe ley federal Österreichisches Rau- Landesraumord- Räumliches Entwic- Flächenwidmungs-

de ordenación terri- mordnungskonzept nungsprogramm (sta- klungskonzept (local plan (zoning plan)
torial 1991 (ÖRK) (Austrian te development plan) development sche- Bebauungsplan (buil-
Örtliche Raumpla- Spatial Planning Con- Landesfachplanungen me) ding regulation plan)
nung, 1962 (spatial cept) (sectoral state plans)
Austria
planning at the local Fachplanungen (secto- Regionale Raumord-

level) ral plans) nungsprogramm (re-
gional development
plan)
Regionale Fachpla-
nungen (sectoral re-
gional plans)
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
DETALLADOS
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
Desde las reformas No existe plan nacio- Ruimtelijk Structuur- Gemeentelijk strc- Algemeen plan van
constitucionales de nal plan Vlaanderen (Struc- tuurplan (Flemish aanleg (Flemish Re-
1980 y 1993, el nivel ture Plan for Flan- Region) (municipal gion) (municipal land-
federal no tiene com- ders) structure plan) use plan)
petencias en planifi- Schéme de Développe- Schéme de structure Plan particulier d’amé-
cación territorial ment de l’Espace Ré- communal (Wallon nagement/Plan parti-
Spatial Organisation gional (Wallon Deve- Region) (municipal culier d’affectation du
and Town Planning lopment Scheme for structure plan) sol (particular desti-
Act, 1962 the Regional Space) Plan communal de dé- nation plan — all re-
Plan Régional de Dé- veloppement (munci- gions)
veloppement (Brus- pal development plan Schéme-directeur
Bélgica
sels Regional Develo- — Brussels Capital (Wallon Region) (gui-

pment Plan) Region) ding structure plan)9
Plan Régional d’Affecta- Réglements généraux
tion du Sol (Brussels d’urbanisme (regional
Regional Destination building regulation)
Plan) Réglement communal
Plan de Secteur (sub- d’urbanisme (munici-
regional plan) pal building regula-
Provinciaal ruimtelijk tion)
structuurplan (provin-
cial spatial struucture
plan)
Lov om Planlegning, LandsplanredegØrel- Regionplanner (regio- Kommuneplaner Lokalplaner (binding
Dinamarca
1992 (Planning Act) ser (national planning nal plans) (municipal plans) local/neighbourhood
reports) plans)
Landsplandirektiver
(national planning di-
rectives)
Rakennuslaki, 1958 No existe plan nacio- Seutusuunnitelma Yleiskaava (Master Asemakaava (town
(building act). Revi- nal. Estrategia: «Fin- (strategic regional plan) Plan) plan)
Finlandia
siones: 1990 y 1994 land 2017. Spatial Seutukaava (regional Rakennuskaava (buil-
Structure an Land land-use plan) ding plan)
Use, Vision» Ratakaava (shore buil-
ding plan)
Loi relative à la soli- S c h é m e N a t i o n a l Schéme Régional Schéme de Coherence Plan Locaux d’Urba-
darité et au renouve- d’Amanégement et de d’Amanégement et de Territoriale nisme (PLU)
llement urbains, 2000 Developpement du Te- Developpement du Te- Carte Communale (para
Francia
rritoire rritoire municipios pequeños

Directives Territoria- Schémas Sectoriels Ré- que carezcan de PLU)
les d’Aménagement gionaux
Plan de la Région
No existe una ley na- No existe plan nacio- Chrotaxiko schedio Rythmistiko schedio Schedio poleos (town
cional propiamente nal (regional spatial (master plan)11 plan): —General: a)
dicha. Se compone Ethnika schedia oiko- plan): Eidiki chrotaxi- Geniko poleodomiko entaxi sto schedio (in-
de múltiples normas nomikis kai koinoni- ki meletí (special re- schedio (general town tegration of out-of-
y decretos de inciden- kis anaptyxis (natio- gional spatial study)10 plan) plan areas in the
cia parcial nal economic and so- Poleodomiki meleti plan); b) epektasi
Grecia
L.1337/83 on the ex- cial development plans) (planning study) schediou (extension
tension of town plans of an existing town
and urban develop- plan) —Especial
ment
Genikos Oikodomikos
Kanonismos (GOK),
(general building re-
gulations law)
9
Similar a un mini Schéme de structure communal.
10
A pesar de estar regulado, realmente no existen Chrotaxiko schedio. Los especiales fundamentalmente están
dirigidos a áreas ambientalmente vulnerables, como el que se ha hecho por ejemplo para el desarrollo en la zona de
Tavropos (Lake Plastira), nomós (prefactura) de Karditsa.
11
Planes estratégicos solo para las aglomeraciones urbanas de Atenas y Thesssaloniki.
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
DETALLADOS
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
Principal: Wet op de Planologische Ker- Streekplan (regional Structuurplan (struc- Bestemmingsplan (lo-
ruimtelije ordening, nbeslissing (spatial plan) ture plan) cal and use plan)
1965 (spatial planning planing key decision) Stadsvernieuwings-
act) plan (urban renewal
Secundarias: Besluit plan). Es un tipo de
Holanda
op de ruimtelijke or- Bestemmingsplan

dening (decree); Wo- Leefmilieuverorde-
ningwet (housing act); ning (living condi-
Wet op de stads en tions ordinance)
dorpsvernieuwing
(act on urban and vi-
llage renewal)
Ley núm. 1150 de 17 No existe un Plan na- Piano Territoriale di Piano Regolatore Ge- Piano Particolareggia-
de agosto de 1942 cional de Ordenación Coordinamento nerale (urban master to (plan parcial): ini-
del Territorio. Ejem- (PTCR): ordenación plan): plan de usos ciativa pública
plo de otros planes: del territorio del territorio munici- Piano di Lottizzazio-
De infraestructuras. Piano Territoriale Pae- pal ne: iniciativa privada
Ej.: Piano Transporti; sistico: plan regional Programma Plurianua- Piano Particolareggia-
Italia
De acciones experi- paisajístico le di Attuazione to Ejecutivo

mentales. Ej.: Progra- Piano Territoriale di Piano di Recupero
mmi de Riqualifiza- Coordinamento Piano di Edilizia Eco-
zione Urbana (1992) (PTCP): indicaciones nomica e Popolare
generales de uso del
suelo a escala provin-
cial
Principales: The Lo- No existe una estrate- Regional Reports Development plan Action area plan
cal Government (plan- gia de planificación
ning and Develop- física propiamente
ment) Act, 1963. Re- dicha
visiones: 1976, 1982, a) National Develop-
1983, 1990, 1992 y ment Plan
Irlanda
1993 b) Guidance notes,

Secundarias: The Ur- policy statements, po-
ban Renewal Act, licy directives, review
1986, The Urban Re- of legislation
newal (Amendment)
Act, 1987, The Dere-
lict Sites Act, 1990,
etc.
Act on spatial plan- Programme directeur Plan directeur régio- Projet d’aménegament Plan d’occupation sol
ning of 21 May 1999 (national planning nal (regional plan)12 communal (municipal (soil occupation plan)
programme) development plan.
Luxemburgo
Plan directeur secto- Municipal land-use

riel (sectoral plan) plan)
Programme directeur
(director programme)
Projet d’aménagement
particulier (private
land use-plan)
12
Dado que no existe el nivel administrativo regional en Luxemburgo, este plan, entendido sobre todo como
estrategia de cooperación intermunicipal, es elaborado por el Gobierno de la Nación y las municipalidades.
PRINCIPAL LEY
PLANES LOCALES
DETALLADOS
O PARCIALES
DEL TERRITORIO
Lei dos Solos, 1976 Plano Nacional de Plano Regional de Or- Plano Director Muni- Plano de Pormenor
Lei do Loteamento, Desenvolvemento Re- denamento do Territo- cipal (municipal di- (detailed local plans)
Portugal
13
1991 gional rio (regional phisical rector plan)
plan) Plano de Urbanizaçao
(urban development
plan)
Town and Country No existe un plan te- No existen planes re- a) Metropolitan a) Metropolitan: Par-
Planning Act, 1990 rritorial nacional gionales counties: Strategic te II UDPÞ Detailed
a) Directrices para Inglaterra: Regional planning guidanceÞ policies and proposals
Reino Unido
problemas específi- planning guidance Unitary Development (estructura similar a

cos en forma de Cir- Gales: strategic plan- Plan (UDP) los local plans)
culars, Letters, Orders ning guidance b) Non-metropolitan b) Non-metropolitan:
b) Regional Planning Escocia: «region-wi- counties (shires): Local plans
Policy Guidance No- de» plans. Similar a Structure plan Waste plans
tes o Strategic Plan- los structure plans de Minerals plans
ning Guidances Inglaterra
Naturresurslag, 1987 Riksplan (national Regionplan (regional Översiktsplan (muni- Detaljplan (detailed
(natural resources act) physical plan) plan) cipal comprensive development plan)
Suecia
Plan och Bygglag, Regional spatial plan plan) Fastighetsplan (pro-

1987 (planning and Regional economic Områdesbestämmel- perty regulation plan)
building act) plan ser (area regulations)
Loi Federale sur Plan Directeur Can- Planes territoriales su- Plans d’Afectation (pla- b) Planes Especiales
d’Ámènagement du tonal bregionales nes de afectación o de Afectación: planes
Suiza
Territoire, 1979 usos de suelo): parciales o de detalle,

a)Planes-Marco de planes de sector, pla-
Afectación nes especiales
13
Esta ley completa la principal de 1976. Su objetivo es regular las iniciativas privadas de desarrollo urbano.
Fuente: elaboración propia a partir de European Comission, 1999, 2000, 2001, y Bassols Coma y Bas-
sols Hevia-Aza, 2001.
Para finalizar, dedicamos un breve análisis a la política de vivienda. El proble-

ma de la vivienda comenzó a adquirir importancia en las sociedades industriales
europeas del siglo XIX. En un principio, fue entendido como el desequilibrio entre
los intereses de una élite dominante y las necesidades de un proletariado sometido.
El poder político y económico respondió a través de diferentes modalidades de
leyes de vivienda social. En unos casos, la normativa era de ingeniería higienista
para el control de las clases bajas (Gran Bretaña 1851, 1868 y 1875). En otros se
asimiló a leyes de ingeniería financiera a favor de los miembros económicamente
desahogados (Bélgica 1889, Francia 1894, Italia 1903 y España 1911). La legisla-
ción británica de 1890 o la holandesa de 1901 participó de ambas características
(Rodríguez Lores, 2000). El excelente banco de pruebas que fue la Viena Roja tuvo
su continuidad con los programas impulsados por la socialdemocracia después de
la Segunda Guerra Mundial. Diversos regímenes de vivienda pública o subvencio-
nada y la promoción del sistema de alquiler social lograron, con indudable éxito,
hacer frente a las exigentes demandas de un continente devastado por la guerra.
Aunque con ciertas similitudes en sus inicios, las políticas de vivienda seguidas
por las naciones europeas después de la Segunda Guerra Mundial fueron muy di-
versas. Entre 1945 y 1955, la estrategia en Europa occidental se centró en objetivos
globales de reducir el déficit de viviendas. La actitud más común fue la construc-
ción masiva de alojamientos y la reconstrucción de las ciudades. En los años 1960
y principios de los 1970, el bienestar económico y social, nuevas estructuras en los
hogares y la importancia que estaba adquiriendo el fenómeno de la inmigración
produjeron un incremento significativo del sector. La crisis de 1973 afectó eminen-
temente a la parte más débil del sistema y se redujo la intervención pública. Desde
finales de los años 1970 se inició una ligera convergencia en las citadas políticas de
los países europeos. La siguiente década mostró un retorno al suelo urbano (repo-
sición y rehabilitación) y un retroceso generalizado de la inversión pública del que
todavía no nos hemos recuperado. De esta etapa es paradigmático lo sucedido
durante el mandato de M. Thatcher en Gran Bretaña. El conservadurismo radical
gubernamental, a través del Housing Act de 1980, redujo casi totalmente la sub-
vención y oferta pública de vivienda. Por otra parte, el escenario dibujado en los
1990 está compuesto por las consecuencias del acercamiento de las «dos Europas»
(este y oeste), el espacio económico y monetario común y la constante llegada de
inmigrantes del Tercer Mundo. En la actualidad, las constituciones de los países
reconocen el derecho a una vivienda digna para todo ciudadano. No obstante, se
calcula que aproximadamente una tercera parte de la población europea es inca-
paz de pagar el coste global del alojamiento en el que reside, y que amplios sectores
de población no pueden hacer frente al coste de lo que tendrían que considerarse
niveles adecuados de vivienda (Trilla, 2001).
El sistema predominante en cada nación es la herencia de las orientaciones de
los regímenes políticos (actuales y precedentes), de los instrumentos utilizados y de
la intensidad e importancia concedida por las diferentes escalas de gobierno. La
decantación por prácticas neoliberales y el descenso en la protección social a la
vivienda son características compartidas por toda Europa. Así, el objetivo de la
igualdad social es rebajado a través de los procesos de desregulación, desinterven-
ción, reducción del gasto público, liberalización y opción por el régimen de pro-
piedad (Trilla, 2001). En el caso particular de España, esta se sitúa prácticamente
en la media de la Unión Europea (UE-27) en gasto por habitante y en una posición
de convergencia hacia dicho promedio de la Unión. No obstante, en gasto en pro-
tección social destinado a vivienda, el esfuerzo en términos de PIB resulta por
debajo del europeo (Pérez Barrasa, Rodríguez Coma y Blanco, 2011). Según el
SEEPROS, España destinaba 1.942,3 millones de euros a protección social en ma-
teria de vivienda en 2007. Esto supone 43 euros por habitante y el 0,2 por 100 del
PIB. La media comunitaria es del 0,6 por 100.
La diferente representatividad de la propiedad, del alquiler social y del alquiler
privado en cada país es consecuencia de las orientaciones gubernamentales segui-
das desde finales de la Segunda Guerra Mundial. La evolución general muestra un
descenso progresivo del régimen de alquiler en todas las naciones (media del 39
por 100 en la UE-15 en 1999; 25 por 100 UE-27 en 2007) y, consecuentemente,
una mayor importancia de la propiedad (61 por 100 en la UE-15; 74 por 100 UE-
27 en 2007). Por ejemplo, Holanda pasó de destinar el 67 por 100 de su parque de
viviendas principales al alquiler en 1960, hasta un 52 por 100 en 1999 y un 46 por

100 en 2007. La situación en Francia para estos mismos años evolucionó desde el
59 por 100 al 46 por 100 y 44 por 100, respectivamente; en Suecia se disminuyó
desde el 53 por 100 al 38 por 100 y un nuevo ascenso hasta el 45 por 100 en la
actualidad; y Reino Unido desde un 58 por 100 a un 31 por 100 en las dos últi-
mas fechas. La antigua RFA contaba con la misma proporción de residencias de
alquiler privado en 1960 (62 por 100) que la Alemania integrada en 1999 (62
por 100). Si para este último año solo consideramos los länder que antiguamente
formaban parte de la RFA, el porcentaje se reduce hasta el 57 por 100. En España,
un 43 por 100 del parque de viviendas se destinaba al alquiler en 1960, por solo un
14 por 100 en 1999 y 11 por 100 en 2007. Alemania es el único país con mayor
porcentaje de viviendas alquiladas que propias. Con tasas por encima del 40
por 100 están también Holanda, Dinamarca, Suecia, Francia y Austria. España es
el octavo país con mayor representatividad del régimen en propiedad. Las siete
primeras son naciones del este de Europa, que están culminando intensos procesos
de transformación política y económica desde las antiguas estructuras comunistas
hacia modelos ultraliberales. Se trata de Lituania, Eslovaquia, Bulgaria, Rumanía,
Hungría y Eslovenia.
El alquiler social es una estrategia intervencionista gubernamental para hacer
frente aquellas demandas que no se pueden canalizar a través del mercado. El
avance registrado en las sociedades del bienestar fue notable desde 1960, pero,
tres décadas después, comenzó su pérdida de representatividad. No obstante,
algunas naciones reforzaron este régimen incluso durante la crisis del Estado del
Bienestar: Holanda (del 26 por 100 en 1960 al 35 por 100 en 1999 y 2007), Fran-
cia (del 4 por 100 en 1960 al 17 por 100 en 1999 y 19 por 100 en 2007). Suecia
creció en un primer momento (del 15 por 100 al 22 por 100), pero decreció en
2007 (18 por 100). Desde 1960 a 1999, este régimen es casi desconocido en Es-
paña y se ha mantenido en porcentajes del 1 por 100 del total de residencias
principales. En 1999, la distribución media de viviendas de alquiler en la UE se
mantenía en cifras similares: el 18 por 100 destinado al social y el 21 por 100 al
privado (1999). Las últimas cifras son demostrativas de las tendencias comenta-
das y del peso de las corrientes neoliberales que apuestan por la propiedad como
régimen principal a potenciar.
A partir de estos datos y reflexiones, se pueden establecer diferentes clasifica-

ciones. La más sencilla cataloga los países de la U.E. en función del régimen pre-
dominante y las tendencias recientes:
1. Países con importante presencia del alquiler privado, por encima del 25 por
100: Alemania (51 por 100), Suecia (27 por 100), Dinamarca (26 por 100),
Francia (25 por 100), Luxemburgo (25 por 100).
2. Naciones con alta representatividad del alquiler social: Países Bajos (35 por
100), Austria (21 por 100), Reino Unido (21 por 100), Dinamarca (20 por
100) y República Checa (20 por 100). En algunos de estos países se detecta
también un importante esfuerzo institucional a través de la promoción de vi-
viendas en propiedad promovidas en régimen cooperativo (Balchin, 1996).
TABLA 34.—Distribución del régimen de tenencia de la vivienda en los países de la U.E.
PROPIEDAD ALQUILER OTRA SITUACIÓN

(POR 100) SOCIAL (POR 100) PRIVADO (POR 100) (POR 100)
Alemania 43 6 51 0
Austria 58 21 19 2
Bélgica 68 7 23 2
Bulgaria 95 2 3 0
Chipre 79 3 18 0
Dinamarca 53 20 26 1
Eslovaquia 95 4 1 0
Eslovenia 93 4 3 0
España 82 1 10 7
Estonia 84 7 9 0
Finlandia 63 18 16 3
Francia 56 19 25 0
Grecia 74 0 20 6
Hungría 94 4 2 0
Irlanda 79 8 13 0
Italia 73 5 14 8
Letonia 79 1 20 0
Lituania 97 2 1 0
Luxemburgo 70 2 25 3
Malta 74 6 20 0
Países Bajos 54 35 11 0
Polonia 75 12 13 0
Portugal 75 3 18 4
Reino Unido 69 21 10 0
Rep. Checa 66 20 13 1
Rumanía 95 2 2 1
Suecia 55 18 27 0
PROMEDIO UE-27 74 9 16 1
Fuente: Ghekiere, 2007.

3. Países donde destaca el régimen en propiedad: todos los de la antigua Eu-

ropa comunista (excepto Chequia), además de España (82 por 100), Irlanda
(79 por 100), Chipre (79 por 100) Portugal (75 por 100), Malta (74 por
100), Grecia (74 por 100) e Italia (73 por 100). A pesar de que herencias
laboristas influyan en la importancia del alquiler social (21 por 100), en este
grupo también se incluye el Reino Unido. En general, todas estas naciones
coinciden con los menos desarrollados de la antigua UE-15 (Europa medi-
terránea del sur más Irlanda) y con un más importante retroceso de las po-
líticas sociales en las últimas décadas (Reino Unido y Europa del este). Esta
relación echa por tierra la hipótesis que vincula aumento del nivel de renta
y predominio de la propiedad.
Otra posible clasificación es aquella que relaciona los regímenes de tenencia,

la inversión en vivienda social y la ideología política de los gobiernos. En fun-
ción de la diferente intervención pública, la categorización por países de Esping-
Andersen (1993) y Barlow y Duncan (1994) nos permite establecer interesantes
correlaciones.
1. Bienestar socialdemócrata. Sistema global de bienestar y máxima interven-

ción pública. Los servicios públicos cumplen una función primordial, hasta
el punto de que el Estado llega a jugar un rol «colectivista» en el terreno del
bienestar social (Ochando, 2002). Promoción del alquiler social y el sistema
de cooperativas. Se integrarían en este grupo los países escandinavos. El
modelo es Suecia.
2. Corporativo o concertado. Se trata de un sistema mixto, con distribución
de la carga social entre los sistemas de bienestar y el mercado. El Estado
impulsa los regímenes de alquiler, tanto el social como el privado. El inter-
vencionismo público se plantea como medio para la corrección de imper-
fecciones del mercado. Por tanto, los programas son planteados como polí-
ticas coyunturales. Alemania se situaría como ejemplo más característico;
Austria, Holanda y Francia forman parte de esta categoría.
3. Bienestar liberal. El Estado juega un papel mínimo y subsidiario en la satis-
facción de las necesidades. El sector público cubre las demandas básicas
solo de aquellos más necesitados y cuando los mecanismos tradicionales de
oferta del bienestar son insuficientes (Ochando, 2002). En vivienda, las ad-
ministraciones incentivan el régimen en propiedad. La intervención pública
es mínima y destinada solo a aquellos segmentos de la sociedad socialmente
más necesitados y menos integrados en el sistema. La política de vivienda
del Reino Unido desde los 1980 y las reformas recientes aplicadas en Holan-
da y Dinamarca se incluyen en esta tipología liberal.
4. Bienestar rudimentario. Análogo al liberal pero el sistema de protección es
muy residual o, en ocasiones, inexistente. El objetivo de la propiedad dirige
los programas públicos. Se incluyen Grecia y Portugal. España estaría a
medio camino entre el rudimentario y el liberal, e Italia entre este y el cor-
porativo.
En definitiva, transformaciones en la dinámica y estructura demográficas, cam-

bios que se están operando en los hogares y las familias, el impacto del pensamien-
to neoliberal globalizador sobre los sistemas de bienestar o la irrupción cada vez
más intensa de nuevos componentes sociales como la inmigración del Tercer Mun-
do son algunas de las variables que influyen en la modificación de las estrategias en
materia de vivienda en Europa. En todos los casos, la propiedad es el régimen de
tenencia perseguido por las administraciones, pero combinado en muchos casos
con programas sociales de alquiler y compra con fuerte intervención pública. Es-
paña se sitúa en la cola de la U.E. en alquiler social y en los últimos lugares de in-
versión en vivienda pública. Pero lo más grave es que más del 60 por 100 de esa
reducida inversión adquiere la forma de exenciones fiscales. Es decir son cantida-
des que el Estado deja de percibir por los impuestos (Leal, 1994). En la actualidad,
existe una importante incertidumbre en el mercado inmobiliario español y tam-
bién en las políticas públicas de vivienda. El desplome de los precios de la vivienda
privada y el estallido de la burbuja inmobiliaria, la gravedad de la crisis económica
y la destrucción de todo sistema público de bienestar como medida de reducción
del déficit público, nos sitúan en el inicio de una nueva etapa. La debilidad de las
estructuras sociales del Estado en España, propia de una nación que ha vivido bajo
un sistema de dictadura militar durante casi medio siglo, y el afán desregularizador
actual propician que la política de vivienda se afronte con medidas típicamente li-
berales.
CAPÍTULO 6
El futuro de las ciudades
La mayor parte de la población mundial vive en ciudades. En los países donde

el porcentaje todavía es inferior al de gente que habita en el campo asistimos, como
hemos estudiado, a un intenso proceso de urbanización en el presente. El éxodo
rural está provocando que el ritmo de crecimiento de la población urbana en estos
Estados sea actualmente mayor que el que tuvieron los países desarrollados en su
momento. Esto quiere decir que en un futuro inmediato la cantidad de gente que
vivirá en las ciudades todavía será más alta. Por lo tanto, el futuro de los núcleos
urbanos es una cuestión clave para la humanidad, dado que cada vez un porcenta-
je mayor de individuos serán ciudadanos (O’Meara et al., 2007). Debatir sobre el
devenir de las urbes es hacerlo sobre el futuro del principal tipo de asentamiento
humano.
Como hemos analizado, la realidad urbana es compleja en el presente. La evo-
lución de las ciudades parece indicar claramente que en el futuro esa complejidad
se acentuará. La mayor parte de la humanidad vivirá en ciudades, pero las caracte-
rísticas de estas serán muy variadas. No habrá una homogeneidad urbana planeta-
ria, al modo de una ciudad mundial que algunos autores habían pronosticado. Por
el contrario, es evidente que convivirán modelos urbanos diferentes. En algunas
áreas predominará una urbanización difusa de baja densidad. En otros espacios,
las ciudades compactas convivirán con áreas periurbanas y los tamaños de estos
núcleos seguirán siendo pequeños y medios. Al mismo tiempo, en otros lugares las
grandes megalópolis del presente se mantendrán e incrementarán. Serán cada vez
más las ciudades que sobrepasen los 20 millones de habitantes. Hablamos de espa-
cios urbanos de alta densidad y congestión en el futuro, a niveles nunca antes al-
canzados por el ser humano.
Ante esta variedad de escenarios, el porvenir de las ciudades no se puede plan-

tear de forma común para todas ellas. Las problemáticas serán diferentes, por lo
tanto las soluciones también tendrán que serlo. Sin embargo, hay un reto común
para el mañana de las urbes del mundo. Se trata del reto de la sostenibilidad. El
crecimiento urbano, ya sea difuso, concentrado o mixto, ha de ser obligatoriamen-
te sostenible. Las ciudades son ya hoy las que están provocando primordialmente
la crisis medioambiental (Rogers, 2000), de ellas debe partir también su solución
en el futuro. Solo un crecimiento respetuoso con los recursos naturales podrá per-
mitir que cada vez más personas residan en núcleos urbanos y lo hagan, además,
con un digno nivel de vida.
En este último capítulo del libro trataremos la cuestión del futuro de las ciuda-
des. En primer lugar, en el apartado uno nos centraremos sobre la idea de las ciu-
dades sostenibles. Como hemos indicado, el principal reto general de todas las
urbes es que su crecimiento y actividad sean compatibles con su destino, que sean
sostenibles. En el segundo apartado nos referiremos a la planificación urbana es-
tratégica. Son el urbanismo y los proyectos de futuro de la ciudad los instrumentos
necesarios para alcanzar el desarrollo sostenible de los asentamientos urbanos.
Una adecuada planificación estratégica es el camino para un mañana urbano. Fi-
nalmente, dedicamos un tercer apartado al futuro de las ciudades españolas. En
España en los últimos años hemos asistido a un crecimiento urbanístico impulsivo.
Actualmente, este proceso está detenido por una crisis económica que ha afectado
especialmente al sector de la construcción. Aún así, la planificación vigente sigue
apostando por procesos urbanizadores intensos en el mañana. Por ello, para una
sostenibilidad de las urbes españolas es necesaria una nueva cultura territorial,
como explicaremos en este último apartado.
6.1. UN NUEVO RETO URBANO: CIUDADES SOSTENIBLES
El futuro de las ciudades en el mundo pasa por una aplicación acertada del
concepto del desarrollo sostenible. En realidad, este concepto no es nuevo. En el
momento que escribimos estas líneas tiene ya 25 años. Fue en 1987 cuando el in-
forme Brundtland acuñaba la expresión sustainable development cuyo equivalente
exacto sería desarrollo duradero y ecológicamente sostenible (Bessis, 2005). Se
trataba de un informe socioeconómico elaborado por la ONU donde se definía
este concepto como el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin
comprometer las de futuras generaciones. La propia ONU puso en marcha ya en
1992 un Programa/Agenda 21 (Heras y Palomo, 2000; ONU, 1992) para promo-
ver el desarrollo sostenible. En la Unión Europea en 1994, con la Carta de Aal-
borg, también se inició una particular campaña para la sostenibilidad de las ciu-
dades de sus Estados miembros (Lara, 2002). De esta forma, la idea ya es sufi-
cientemente longeva y los programas para alcanzar la sostenibilidad también lo
son. Sin embargo, preferimos hablar de un reto urbano nuevo, el de las ciudades
sostenibles, y empezar el último capítulo del libro con esta idea. La ciudad sos-
tenible no es un concepto nuevo, pero es una nueva visión de la Ciudad Ideal
(Mehrhoff, 2005).
A lo largo de las páginas anteriores hemos presentado suficientes problemas

como para cuestionarnos la auténtica sostenibilidad del modelo actual urbano. ¿Es
el crecimiento difuso de las ciudades más avanzadas una garantía de sostenibilidad
futura? ¿Lo son los numerosos barrios de infraviviendas de los núcleos urbanos
del Tercer Mundo? Es evidente que el futuro de las ciudades pasa por una forma
distinta de desarrollo y que, a pesar de que se ha enunciado correctamente por los
organismos internacionales, este modelo no se ha alcanzado. En una estimación
prudente, se ha calculado que nuestro sistema de ciudades resulta casi cuatro veces
más despilfarrador, contaminante e insostenible que el mundo rural y agrícola
(Vázquez, 2004). Esa proporción aumenta si consideramos también a la propia
agricultura y las actividades extractivas e industriales que abastecen a los núcleos
urbanos.
Probablemente la definición básica del informe Brundtland sea demasiado
ambigua. No se especifican cuales son las necesidades del presente. En cualquier
caso, es evidente que las necesidades actuales son distintas en las ciudades avanza-
das y en las más pobres. Como también lo son en un barrio obrero o en un área
residencial periurbana de lujo. Todavía es más difícil saber cuáles serán las necesi-
dades de las futuras generaciones, aquellas que no se pueden comprometer en el
presente. En la definición se enuncia un deseo demasiado general, sin especificar
mucho su contenido ni el modo de llevar el desarrollo sostenible a la práctica (Na-
redo, 2004).
Consideremos las siguientes realidades. Los seres humanos y su forma de hábi-
tat urbano tienen que utilizar una serie de recursos naturales. La mayoría de la
población vive, trabaja, se mueve y consume en la ciudad. Por esta razón, la aplica-
ción más lógica de la idea del desarrollo sostenible y el futuro de las ciudades se
centra en el correcto empleo de recursos como el suelo, el agua y la energía princi-
palmente. Aunque para lograrlo, como trataremos, los aspectos sociales, cultura-
les, políticos y económicos son fundamentales; la sostenibilidad se plantea en pri-
mer lugar en una utilización de los recursos naturales congruente con el objetivo
de poder transmitir a las generaciones futuras similares o mejores disponibilidades
de los mismos (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000).
Las ciudades son asentamientos humanos, centros de altos niveles de actividad
económica, como hemos explicado. Para su funcionamiento necesitan ciertos re-
cursos naturales que provienen de la atmósfera y del territorio. De la atmósfera las
urbes obtienen los beneficios de la radicación, del oxigeno y de las precipitaciones,
principalmente las lluvias. Del territorio, las ciudades aprovechan el suelo, las
fuentes de energía, el agua potable, los alimentos y materiales diversos de diferente
tipo, por ejemplo los de construcción. Estos recursos naturales son indispensables
para que las ciudades nos ofrezcan su hábitat, sus productos elaborados y sus dife-
rentes servicios.
Tras el empleo de los recursos naturales, los núcleos urbanos devuelven a sus
dos grandes proveedores, la atmósfera y el territorio, elementos mucho más noci-
vos. A cambio del agua, el oxígeno y la radiación, la ciudad retorna a la atmósfera
calor, evaporación y dióxido de carbono, principalmente. A cambio del agua, la
energía, los alimentos y los materiales, la urbe reembolsa al territorio aguas resi-
duales, basura y contaminación. En los núcleos urbanos se origina así la mayor
parte de las emisiones de gases de efecto invernadero y la inmensa mayoría de re-

siduos de procedencia tanto doméstica como industrial o terciaria (por ejemplo,
los residuos hospitalarios) (Tello, 1996). La sostenibilidad se plantea en la capaci-
dad de absorción de la atmósfera y el suelo de los elementos dañinos que la ciudad
les aporta con su contaminación. También lo hace en la facultad de la atmósfera y
el territorio de poder ofrecer todos los recursos naturales que la ciudad necesita.
De esta forma, se habla de ciclos urbanos para referirnos a la relación entre las
ciudades y los diferentes recursos naturales (Vázquez, 2004). El desarrollo sosteni-
ble solamente se logrará mientras estos ciclos funcionen correctamente. Es decir,
mientras no haya una sobreexplotación o una contaminación que pongan en peli-
gro estos sistemas. En caso contrario aparecerán diferentes problemas en el medio
ambiente urbano que pueden llegar a causar una situación de insostenibilidad. En
relación con el ciclo metropolitano atmosférico, la polución y el aumento del CO2
incrementan la contaminación ambiental, dan lugar a una isla térmica urbana y
colaboran al calentamiento de la atmósfera. Para evitar un grave desequilibrio las
ciudades deben controlar y regular la contaminación ambiental, por ejemplo redu-
ciendo el uso masivo del automóvil privado en los núcleos desarrollados. El tráfico
generado por el modelo de ciudad difusa genera altos niveles de polución del aire
y de emisiones de gases de efecto invernadero que se han de corregir.
Con respecto al ciclo urbano energético, el aumento del consumo de fuentes
de energía de las ciudades contribuye a la contaminación, incrementa el coste ener-
gético y puede dar lugar al agotamiento de las energías no renovables. El ahorro
energético y el uso de energías renovables es por ello vital para el futuro de las
ciudades. En este sentido, la energía libre de origen solar, bien su radiación o bien
a través de los procesos que genera como el viento, debe ser el recurso energético
principal en el futuro. Por ejemplo, con el uso sustitutivo de transporte público
con energías alternativas, más respetuosas con el medio ambiente. También fren-
te a vehículos contaminantes se ha de fomentar el uso de modos de transporte
sostenibles como los de tracción humana (peatonalización propiciada por una
movilidad a escala humana y el uso de bicicletas en las ciudades cuya orografía lo
permite).
También es fundamental el ciclo urbano hidrológico. Las ciudades son grandes
consumidoras de agua y ello puede alterar y agotar acuíferos naturales, aumentar
las escorrentías superficiales e, incluso, alterar el clima. Del mismo modo, el uso
urbano puede elevar drásticamente los niveles de contaminación del agua. Por
ejemplo, una edificación agresiva en ecosistemas frágiles como los costeros des-
equilibra los ciclos hidrológicos. Frente a esta situación, resulta fundamental racio-
nalizar el crecimiento urbano en función de la disponibilidad de este recurso clave,
el agua. La sostenibilidad exige un tratamiento, depuración, evacuación y uso ajus-
tado de este bien.
En relación con las materias orgánicas y los residuos, las ciudades también tienen
un sistema de difícil equilibrio. El constante aumento de los restos sólidos colabo-
ra con las indicadas contaminaciones del suelo y del agua. El tratamiento industrial
de esos residuos también incrementa la polución atmosférica. La construcción de
la ciudad sostenible pasa por recuperar el control del ciclo completo de energías y
materiales que permiten nuestra existencia (Vázquez, 2004). La fórmula denomi-
nada de las 4 erres (rechazar, reducir, reutilizar y reciclar) es una alternativa posible
a este grave problema medioambiental urbano (Fournier, 2002). Por ejemplo, con
el aprovechamiento de los residuos orgánicos para abonos y fertilizantes naturales.
El futuro de las ciudades pasa, por lo tanto, y de manera principal, por una
sostenibilidad natural. El capital natural es limitado y el porvenir de las ciudades
depende de su correcta administración. Una sobreexplotación del mismo o una
alteración contaminante por un mal uso comprometen el mañana. Es necesaria
una racional administración de estos recursos naturales, así como múltiples medi-
das que corrijan los desequilibrios de los distintos ciclos que hemos descritos.
Alcanzar esta sostenibilidad natural implica necesariamente otras cuestiones
aparte de la medioambiental. Los aspectos económicos, sociales, físicos y políticos
son fundamentales para lograr un empleo equilibrado y racional de los recursos
naturales. El concepto de sostenibilidad, por lo tanto, comprendería también estas
otras dimensiones (Pacione, 2005). Comenzando por la economía urbana, que he-
mos estudiado en el capítulo tercero del libro, la producción y la productividad de
las ciudades tiene que alcanzar un equilibrio con el capital natural disponible. Una
sobreexplotación de los recursos naturales puede dar lugar a un desarrollo econó-
mico en el presente, pero compromete el del futuro. Una actividad económica
demasiado intensiva genera una degradación atmosférica, del suelo, agua, etc. que
pone en peligro el devenir de las urbes. Las economías y las necesidades no son
iguales en todas las ciudades del mundo. Los retos son, por esta razón, muy distin-
tos en las ciudades más avanzadas y en las del Tercer Mundo. Más adelante reto-
maremos este importante aspecto, pero todos los asentamientos urbanos han de
intentar ajustar su modelo productivo a la sostenibilidad natural.
En el citado capítulo tercero también analizamos los aspectos relacionados con
la población urbana. Son los habitantes de la ciudad los que deben adquirir una
clara responsabilidad en las futuras ciudades sostenibles (por ejemplo, la indicada
fórmula de las cuatro erres para un equilibrio del ciclo urbano de los residuos exi-
ge esta participación ciudadana). Por lo tanto, tiene que haber obligatoriamente
una dimensión social en este reto. Los ciudadanos deben tener un acceso a los re-
cursos naturales y unos niveles de vida aceptables, para lo cual dichos bienes son
indispensables. Pero también debe existir un uso responsable de los mismos. Con-
sumos exacerbados y de lujo que supongan una sobreexplotación de los recursos
naturales e hipotequen el futuro de generaciones futuras deben ser reducidos (Pa-
cione, 2005).
Además de los aspectos económicos y sociales, la cuestión física es igualmente
importante. Nos estamos refiriendo a la necesidad de un equilibrio entre el espacio
construido y la cantidad total de población de la ciudad y los recursos naturales.
Hemos visto que el modelo de urbanización de la ciudad difusa puede crear graves
desajustes medioambientales. El consumo del suelo, el coste energético y la conta-
minación derivada del empleo mayoritario del automóvil privado, el aumento de la
necesidad de agua, etc., son sus efectos nocivos. La excesiva especialización de los
usos del suelo, que explicábamos en el capítulo cuarto, también genera estos pro-
blemas ecológicos. La combinación de usos y una mayor densidad y concentra-
ción, pero evitando la congestión, es una aplicación física de la urbanización mu-
cho más sostenible (Pacione, 2005). Por otro lado, en las ciudades más pobres del
mundo el mayor problema se deriva de un mal balance entre el crecimiento demo-

gráfico y la capacidad de carga de estos núcleos. La migración de personas del
medio rural al urbano unido a un movimiento natural elevado producto de la ju-
ventud media de la población y, generalmente, a altas tasas de fecundidad, dan
lugar a una fuerte presión demográfica. El resultado es una sobreexplotación de
los recursos naturales. Es necesario reducir los ritmos de crecimiento humano de
estas urbes para que puedan ser sostenibles.
La sostenibilidad natural, así como sus dimensiones física, económica y social,
solamente serán posibles con una adecuada política urbana. Esta tiene que ser la
base que ha de propiciar la ciudad sostenible y, para ello, la democratización, la
participación local de la sociedad civil y una gobernanza adecuada son fundamen-
tales (Pacione, 2005). Difícilmente se logrará un futuro adecuado de las urbes sin
la política acertada. Lo contrario, es causa directa de la insostenibilidad. Adminis-
traciones locales y regionales poco capacitadas y malas gobernanzas no podrán
asumir el reto de la sostenibilidad. Menos cuando, como sucede en el presente, la
corrupción es un mal extendido en muchos gobiernos urbanos. También un buen
partenariado público-privado es indispensable. Regular una producción depreda-
dora de los agentes privados ha de pasar por una conciliación entre la administra-
ción y las empresas privadas.
Esta dimensión política nos lleva a un ámbito de responsabilidades sociales y
territoriales comunes que son principios claves de la ciudad sostenible (Pacione,
2005). Ya aludimos a la responsabilidad social de los habitantes de cada ciudad,
pero también debe haber un compromiso social común global. Es la generación
actual la que debe asegurar la herencia de las futuras, así que ese deber social pasa
por todos los ciudadanos del presente. Ellos son los responsables de que los recur-
sos naturales lleguen a sus herederos, de que reciban los bienes existentes y, a po-
der ser, ampliados mediante la regeneración y recuperación de medio ambientes
urbanos degradados. Esta obligación tiene que partir desde un principio de justi-
cia social (Pacione, 2005). No resulta equitativo, por ejemplo, que las ciudades
globales que estudiamos en el capítulo tercero, tengan una huella ecológica (es
decir, la cantidad de tierra productiva que hipotéticamente se requeriría para sos-
tener sus actividades y depositar sus residuos), cientos de veces más grande que su
tamaño real (Mehrhoff, 2005). Los mayores niveles de consumo y contaminación
pertenecen a las ciudades globales: Los Ángeles, Nueva York, Tokio, Londres,
París, etcétera (Vázquez, 2004). Sus estándares de riqueza conllevan una destruc-
ción y coste medioambiental que pueden acabar dando lugar a la imposibilidad de
cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos del futuro (Pacione, 2005). Es
más, con el actual modelo productivo, las mismas cuotas de consumo y disfrute de
recursos naturales de las ciudades globales no serían posibles en todas las urbes del
planeta.
Territorialmente también hay una responsabilidad política común que es trans-
fronteriza porque el impacto ecológico actual en algunas de sus consecuencias
como el calentamiento global lo es. Las ciudades son los grandes centros de con-
sumo dentro del presente sistema capitalista global. En el mismo, hay una sobre-
explotación por parte de las naciones ricas y sus urbes que afecta a los recursos
naturales planetarios. En el Informe sobre el Desarrollo Humano del 2009 del
Banco Mundial se ponía un claro ejemplo de los procesos de consumo globales y

su irracionalidad, en los costes energéticos que conlleva. Se hacía a través del baca-
lao, un pez que es capturado principalmente en los mares de Noruega; de ahí es
trasladado por avión a China donde en manufacturas deslocalizadas es limpiado y
tratado. Posteriormente es transportado de nuevo, entre otras a la propia Noruega,
para venderlo y para ser consumido (Gil, 2009). El desatino es evidente.
Del mismo modo, la responsabilidad política para una ciudad sostenible debe
ser intermuncipal a escala local. El crecimiento periurbano implica que no sola-
mente la administración de la ciudad central pueda disponer un uso equilibrado
de los recursos naturales, sino que también lo deben hacer todos los gobiernos
locales que forman realmente el área urbana correspondiente. Más allá de los lími-
tes administrativos, las medidas han de ser puestas en marcha con una gobernanza
común metropolitana.
Hasta ahora básicamente hemos tratado la cuestión de las ciudades sostenibles
de forma general pero, como hemos apuntado, el reto no es igual para todos los
núcleos urbanos. Principalmente, es distinto entre las ciudades más avanzadas y las
del Tercer Mundo. Mientras las de los países más avanzados exhiben un consumo
per cápita del capital natural exagerado; las de los países pobres demandan poder
aprovechar más intensamente los recursos naturales para lograr su desarrollo. Por
esta razón, en la consideración del concepto del desarrollo urbano sostenible es
necesario establecer una distinción entre la agenda verde para lograr una seguridad
medioambiental a largo plazo y una agenda marrón para los problemas ecológicos
asociados con la inmediata necesidad de supervivencia y desarrollo de las ciudades
del Sur.
En los núcleos urbanos ricos con altos niveles de uso de recursos naturales la
prioridad debería ser la reducción del consumo de combustibles fósiles y la gene-
ración de residuos urbanos. Al mismo tiempo se tiene que mantener una adecuada
productividad económica y alcanzar una mejor distribución igualitaria de los be-
neficios de la vida urbana. Por ejemplo, desde el campo de la arquitectura se vie-
nen planteando propuestas para que las nuevas construcciones sean ecológicamen-
te sostenibles, con un uso efectivo de energías renovables y con sistemas bajo en
emisiones de carbono (Navarro, 2008). En cualquier caso, en estos núcleos urba-
nos se debe reducir el consumo de los recursos naturales, intentando mantener el
nivel de vida.
En las ciudades del Tercer Mundo, la preferencia debería ser atender las nece-
sidades sociales y económicas básicas pero controlando la presión sobre el capital
natural. Se trataría de alcanzar el desarrollo en el presente, pero regulando la pre-
sión física (demográfica) de estas ciudades para que no se agoten los recursos. Se
trata de repartir y usar mejor el capital medioambiental; incluso aumentando su
consumo para combatir la pobreza pero sin hipotecar el futuro de estos núcleos
urbanos. Algunos autores recomiendan para las ciudades subdesarrolladas que
primero se anteponga el crecimiento económico a las preocupaciones ambientales
(como recoge Naredo, 2004). El argumento sería que solamente alcanzados unos
ciertos niveles de renta se podría abordar la cuestión de la mejora de su problema
ambiental. No obstante, si ese desarrollo conlleva un uso depredador de los recur-
sos naturales puede ser tarde la aplicación de las posteriores medidas de control
medioambiental. Tampoco es seguro que si estas ciudades alcanzasen los niveles de

vida de las desarrolladas después hubiese una responsabilidad social de control
ecológico. El riesgo es que, por el contrario, se caiga en el consumo exagerado de
las ciudades ricas. Por esta razón, el crecimiento económico de los núcleos urbanos
pobres tiene que ajustarse también a unos principios de sostenibilidad si se quiere
mantener en el futuro. Para ello es vital reducir la presión física. Es decir, hallar
frenos al expansivo proceso de urbanización actual que tienen lugar en determina-
dos grandes conjuntos regionales, como hemos explicado, y reducir los exagerados
ritmos de crecimiento demográfico.
En realidad, en todas las ciudades del mundo la principal dificultad que se
plantea es la de que puedan coexistir el desarrollo y la sostenibilidad. Las urbes
más avanzadas necesitan de sus elevados niveles de producción y de productividad
y de un constante crecimiento. Esto es así porque, como hemos visto, en un mode-
lo económico capitalista global como el actual, estas ciudades compiten entre sí.
Reducir o renunciar a actividades productivas supone tener menos posibilidades
frente a la competencia de otros núcleos. Esta situación puede dar lugar a pérdida
de oportunidades e, incluso, a recesiones económicas. No obstante, la responsabi-
lidad social y política es poder conciliar el desarrollo económico y la sostenibilidad
futura, pues sino el éxito actual puede suponer una crisis ambiental en el mañana;
con ello, igualmente una pérdida de competitividad y, finalmente, la degradación
y, en caso extremo, el abandono de esa ciudad (en la historia de la humanidad en-
contramos ejemplos de grandes urbes que sufrieron estas graves consecuencias por
su insostenibilidad y hoy tenemos sus vacías ruinas que nos han permitido vislum-
brar algo de su antiguo esplendor). En un caso similar están las ciudades de los
países emergentes, como algunas chinas, indias o brasileñas. Su pujanza actual se
basa en fuertes aparatos productivos donde la industria juega un rol fundamental.
Instalar controles medioambientales severos o limitar el uso energético y de recur-
sos naturales puede dar lugar a un freno a su notable crecimiento. La cuestión es
hasta qué punto el modelo se puede mantener; es decir, de nuevo el riesgo futuro
de una grave crisis ambiental. Por último, la situación ya citada las ciudades po-
bres, como muchas del África Subsahariana, donde limitar el uso de su capital
natural es poner barreras a su lucha contra el subdesarrollo. Pero sin una economía
sostenible, estas urbes del Sur perderán lo que hayan logrado o nunca alcanzarán
el esperado desarrollo.
El resultado final del crecimiento sostenible urbano merece el esfuerzo. Una
ciudad ecológica que minimice su impacto medioambiental, resultado de una ini-
ciativa económica, social y política conjunta, daría lugar a facetas muy positivas.
Por ejemplo, obligatoriamente será una urbe más justa, porque los recursos natu-
rales deberán estar distribuidos más equitativamente y porque la participación ciu-
dadana debe estar asegurada. Igualmente, ha de ser una ciudad compacta y diver-
sa (Rogers, 2000). Dado que el concepto en sí no es novedoso, como señalábamos,
diversos núcleos urbanos ya han aplicado programas de sostenibilidad. Algunos de
ellos han sido reconocidos internacionalmente como exitosos y demuestran como
un desarrollo compacto y que reduzca y racionalice el uso de los recursos naturales
es altamente beneficioso. Es el conocido ejemplo de la ciudad brasileña de Curiti-
ba (Mehrhoff, 2005); y otros muchos como Adelaida en Australia, Zúrich en Suiza
FIGURA 58.—Distrito de Lu Zia Sui, modelo de ciudad compacta sostenible
Fuente: Rogers, 2000.
o Vancouver en Canadá (Vázquez, 2004). Por esto, expertos como R. Rogers

(2000) plantean para el futuro modelos de compactación urbana y autosuficiencia
energética frente a la zonificación. Para ello, R. Rogers formula un desarrollo urba-
no sostenible compacto de uso mixto basado en un marco integrado de espacios
públicos y sistemas de transporte. Este arquitecto aplica estas ideas en el distrito
urbano de Lu Zia Sui, dentro de la megalópolis china de Shanghái (véase figura
núm. 58). Se trata de un área urbana compacta, de tamaño medio, que quiere lle-
gar a que el 100 por 100 de la demanda energética sea satisfecha por energías re-
novables como la solar, la geotérmica, la eólica y la biomasa. También se busca que
el balance energético sea neutro en emisiones de CO2 y generación de residuos. En
definitiva, al compactar y mezclar usos se disminuye el desplazamiento y con ello
el consumo energético. No obstante, hay que evitar una asociación directa entre
compacidad y densificación sistemática (Busquets, 2004).
La ciudad sostenible es un reto de futuro ineludible. La idea de desarrollo
sostenible, a pesar de su longevidad, no se ha podido aplicar adecuadamente. La
propia ambigüedad de la definición es una traba. Pero al centrarse la cuestión en
el aprovechamiento racional de los recursos naturales el problema nace principal-
mente de la contraposición que existe entre los dos términos que forman el con-
cepto. En muchas ciudades del presente hay una clara contradicción entre de-
sarrollo y sostenibilidad (Rubio, 2009). Estos dos conceptos se refieren a niveles de
abstracción y sistemas de razonamientos diferentes (Naredo, 2004). En ningún
caso, sin embargo, debe confundirse el desarrollo sostenible de las ciudades con el
sostenimiento, más o menos camuflado, del actual modelo de crecimiento (López
de Lucio, 1993). Se ha de abandonar la idea de que ese crecimiento es bueno sin
importar las consecuencias medioambientales, humanas o geopolíticas (Harvey,
2007). El desarrollo es más que el aumento del Producto Interior Bruto, y tiene
que vincularse también con el mundo físico, con las consecuencias que este incre-
mento tiene sobre un limitado y frágil capital natural.
Todas las ciudades tienen que afrontar un desafío común con el fin de su sos-
tenibilidad en el mañana, y lo han de hacer a escala global y local. La urbanización
mundial ha perjudicado gravemente el equilibrio ecológico del planeta hoy, y sus
índices de crecimiento demográfico y territorial amenazan gravemente el porvenir
medioambiental de la Tierra. Cada ciudad debe participar en un frente común
para reducir sus niveles de consumo y contaminación por la sostenibilidad del
planeta azul; deben colaborar para impedir que en el futuro se pueda llegar a efec-
tos irreversibles como un cambio climático.
Igualmente, a nivel local, cada ciudad tienen que evitar que la congestión, la
polución y la generación de residuos tengan consecuencias negativas medioam-
bientales y, por lo tanto, económicas y sociales, en su futuro. Dada la diversidad
urbana en términos de tamaño, crecimiento demográfico, economía, sociedad, po-
lítica, cultura y medio ambiente no existe sin embargo una fórmula única que
pueda aplicar el concepto de desarrollo sostenible de forma general (Pacione,
2005). En este contexto, las ciudades deben analizar sus circunstancias y planificar
su propia relación local entre desarrollo y sostenibilidad.
Es evidente que los ciudadanos de las ciudades más pobres difícilmente pue-
den aplicar la actitud social de conservación del medio ambiente que es factible en
las más desarrolladas. Sin embargo, en estas últimas el nivel de vida alcanzado,
como vimos, está dando lugar a una huella ecológica que puede superar la bioca-
pacidad por estar consumiendo recursos de redes geológicas pretéritas, los com-
bustibles fósiles, y estar hipotecando la sostenibilidad de las generaciones futuras
con el calentamiento global del planeta (Rullán, 2003).
La ciudad sostenible es ardua de alcanzar pero clave para su futuro. Malamen-
te se logrará si permanece aún un desconocimiento dentro de la ciudadanía del
concepto de desarrollo sostenible, ya que este no forma parte del lenguaje cotidia-
no y su uso se limita a los ámbitos especializados en la materia (Gruber y Palomo,
2000). Tampoco puede ser simplemente un concepto de moda entre dichos espe-
cialistas (Naredo, 2004), sin una aplicación objetiva, más allá del lenguaje tecno-
crático y la multitud de referencias en publicaciones y declaraciones. Para cons-
truir una ciudad sostenible en el mundo real lo que se impone es transformar radi-
calmente nuestras insostenibles urbes modernas (Vázquez, 2004). Poca voluntad
se aprecia, salvo importantes excepciones que hemos indicado, de hacer planes de
reconversión de la sociedad actual hacia bases más sostenibles (Naredo, 2004). De
no cambiar esa dinámica, la idea del desarrollo sostenible y su aplicación en las
ciudades seguirá en el nivel de generalidad e inconcreción que tiene en el presente.
6.2. UNA PLANIFICACIÓN URBANA ESTRATÉGICA
Durante los últimos años se viene hablando de la crisis de la planificación ur-

bana. Los problemas de las ciudades actuales y los errores significativos de deter-
minados planes han dado lugar a esta afirmación. No obstante, no se debe confun-
dir un mal plan con el fracaso general del planeamiento. En las décadas pasadas
también ha surgido una fuerte inquietud sobre el futuro de las ciudades en un
contexto económico de competencia cada vez más global. En esta situación, frente
a una planificación urbanística convencional insuficiente, surge la necesidad de
una forma nueva de trabajo, la planificación estratégica.
En este capítulo veremos en primer lugar la necesidad del planeamiento y
cómo se ha de cambiar su análisis previo, su metodología y su ejecución para que
sea mucho más acertado. De esta forma, reflexionaremos sobre la conveniencia de
un planeamiento estratégico frente a grandes planes directores o generales. Poste-
riormente, reflexionaremos sobre cómo se vienen impulsando desde la década de
los 90 modelos alternativos de buena planificación urbana como la carta Megaride 94,
y desde la ONU mediante el programa Hábitat II y el concurso de Buenas Prácti-
cas que postula y premia una planificación urbana que busque el desarrollo sos-
tenible. A continuación, analizaremos cuál debe ser la planificación en el presen-
te y futuro de las ciudades del Sur. En el caso de las ciudades más avanzadas, será
el ámbito de la Unión Europea el que estudiaremos desde la puesta en marcha de
la Estrategia Territorial Europea hasta la Agenda Territorial de la UE. Finalmen-
te, y mediante el trabajo de J. Borja y M. Castells, introduciremos las claves prin-
cipales de la planificación estratégica de las ciudades en la globalización. A lo
largo de este apartado, en definitiva, aplicamos una óptica de futuro a la cuestión
del planeamiento urbano que se trata de manera específica en el capítulo quinto del
libro.
La reflexión sobre las ciudades actuales y su planificación futura debe iniciarse
teniendo en cuenta que su organización actual está creando varías dimensiones
novedosas (Rubio, 1999). Hoy, como ha sido tratado anteriormente, los núcleos
urbanos se mueven en realidades locales, pero también supraterritoriales y globa-
les; y estas escalas se superponen. La planificación debe tener en cuenta todas ellas,
y también el hecho de que los rasgos principales varían entre la escala local de una
ciudad, por ejemplo, la necesidad de viviendas, y la global, por ejemplo una ima-
gen de marca competitiva que atraiga inversores y turistas. Se trata de una comple-
jidad que no se puede describir con viejos conceptos como centro/periferia (Ru-
bio, 1999). La planificación urbana ha abusado de análisis lineales y de contrapo-
siciones sencillas, pero el funcionamiento de los asentamientos urbanos es
actualmente en redes y sistemas de gran complicación y todas estas dimensiones
deben ser tenidas en cuenta en los nuevos planes.
Por otro lado, en la urbe anterior, la ciudad industrial, la estabilidad era relati-
va y el tipo de cambio lento comparado con el presente. Los núcleos urbanos te-
nían una estructura relativamente estable, homogénea, continua y jerárquica. Eran
ciudades compactas con áreas funcionales diferenciadas extendidas de forma con-
tinua en el territorio y donde claramente se distinguía el rango que correspondía a
cada una (por ejemplo, simplemente dividiendo entre ciudades grandes, medias y
pequeñas). No obstante, en esta obra hemos visto como esta realidad simple no se
puede trasladar al presente (recordar, por ejemplo, el análisis de las ciudades glo-
bales del capítulo tercero). Como explicamos, la homogeneidad de los asentamien-
tos urbanos se rompe con una heterogeneidad entre y dentro de las ciudades,
tanto en las más avanzadas como en las del Tercer Mundo. La jerarquización es
mucho más compleja, funciona en forma de redes globales y en especializaciones
funcionales donde determinados núcleos, de diferente tamaño, pueden ser claves
en ciertas actividades y ocupar lugares mucho más modestos en otras. Igualmente,
el continuo urbano, incluso en el modelo de ciudad central, espacio periurbano y
espacio rural, se rompe hoy por la ciudad difusa que ya hemos analizado. Todas
estas nuevas realidades obligan a realizar un planeamiento urbano actual y futuro
diferente. La planificación urbanística convencional aborda con dificultad este
contexto complejo, cada vez más imprevisible e inestable (Vegara y Rivas, 2004).
Sin embargo, por ejemplo en España, son los municipios los que de forma local,
cerrada y limitada se encargan del planeamiento y lo siguen haciendo mediante
Planes de Ordenación Municipal. Difícilmente estos planes generales locales se
podrán ajustar a las obligaciones que marca una red urbana global como la pre-
sente.
Además, estas nuevas dinámicas no han eliminado las realidades anteriores, los
procesos clásicos de difusión de lo urbano (Rubio, 1999). El problema para el fu-
turo de las ciudades se plantea en cómo interpretar las relaciones globales con las
locales, en qué grado unas determinan a las otras. En cualquier caso, los sistemas
de ciudades superan todas las realidades urbanas anteriores y los modos de pen-
sar/planificar lo urbano (Rubio, 1999). El plan urbano ha sido progresivamente
reducido a un instrumento administrativo de regulación de la actividad edificado-
ra y de control de los usos urbanos (Vegara y Rivas, 2004). Un documento norma-
tivo cada vez más alejado de los procesos urbanos contemporáneos.
Así que por no haber atendido en su justa medida todas estas nuevas dimensio-
nes, el planeamiento urbano no ha funcionado correctamente de manera general
en los últimos años, y la crítica al mismo, como ya citamos, se ha convertido en un
lugar común ya desde la década de 1970 (Borja y Castells, 2004). Se ha hablado así
de crisis de planeamiento, del fracaso del mismo para abordar con eficacia y efi-
ciencia la complejidad de los procesos urbanos, de la incapacidad manifiesta para
prever con cierta exactitud la evolución futura del desarrollo urbano, de la excesi-
va complicación técnica y lentitud de los procesos administrativos para el desarro-
llo de suelo urbanizado, de la escasa transparencia y existencia de corrupción, de
la fuerte presión de los agentes económicos para reducir la intervención pública en
el desarrollo urbanístico, etc. (Fernández, 2007). Se acusa a los planes urbanos de
rigidez y de ineficacia, acentuando su fracaso como instrumento de requilibrio
territorial, de control de la especulación y de creación de calidad ambiental (Vega-
ra y Rivas, 2004). Se reprocha a la planificación la incapacidad de muchos progra-
mas para cumplir los objetivos auto-proclamados y especialmente para alcanzar las
expectativas que habían generado (Esteban 2000).
Han sido los planes generales urbanos los que han carecido de visiones globa-
les correctas del futuro de las áreas urbanas. No obstante, la experiencia histórica
pone de manifiesto la importancia de los planes, normas y concepciones generales

sobre la relación entre edificios, actividades y espacios públicos en la producción
de la ciudad. El urbanismo es una función pública. Los problemas del urbanismo
afectan no solo a un grupo escaso de especialistas ocupados en las tareas de orde-
nar una ciudad, sino a todos los ciudadanos que la habitan, sean o no profesionales
o estudiosos del urbanismo. Es tarea de todos humanizar la ciudad, hacer que la
aglomeración urbana no resulte anárquica ni alienante, y que las esencias positivas
del individuo no se diluyan dentro de la gran colectividad. Se ha de convertir la
gran urbe fatalmente originada por tantos diferentes factores económicos, políti-
cos, sociológicos, demográficos y geográficos, en la forma de población querida
por el ser humano (Ledrut, 1976).
El planeamiento es necesario, pero frente al de tipo general, los grandes planes
directores, la necesidad actual obliga a una planificación estratégica. Los planes
estratégicos son más capaces para enfrentarse al cambio que el plan general, para
responder a las nuevas demandas sociales y a las transformaciones tecnológicas y
productivas. De hecho, tratan de integrar la complejidad de lo urbano y de su en-
tono, sobre todo en sus aspectos sociales, económicos y políticos. La planificación
estratégica sería una respuesta que aspira a pensar desde la lógica local, y desde las
singularidades, fortalezas y debilidades para definir un camino en un contexto
global abierto y complejo (Vegara y Rivas, 2004).
No obstante, al igual que la idea de ciudad sostenible, el planeamiento estraté-
gico no es algo novedoso y tiene ya un cuarto de siglo de historia (Fernández,
2007). Se aplica por primera vez en la ciudad estadounidense de San Francisco en
1982 (Fernández, 2007; Vergara y Rivas, 2004) y ha habido ejemplos notables en
España como el más temprano de Barcelona o el posterior de Bilbao. Sin embargo,
sigue siendo el plan general, con mucho, la fórmula más extendida en el urbanismo
actual. Además, numerosos planes estratégicos que se han aplicado han tendido a
olvidar la estructura y la morfología urbana (elementos clave que estudiábamos en
el capítulo cuarto del libro). Otros se han dedicado a proponer recomendaciones
muy genéricas de tipo sectorial, de difícil aplicación en el territorio. Por esta razón,
se ha producido ya cierto desencanto por las posibilidades de aplicación de estos
instrumentos (Vergara y Rivas, 2004). De esta forma, también como sucedía con la
ciudad sostenible, estamos ante una idea de un futuro mejor, de una urbe ideal,
válida pero que se ha de interpretar más hábilmente y que se ha de generalizar.
Un plan estratégico es la definición de un proyecto de ciudad que unifica diag-
nósticos, concreta actuaciones públicas y privadas y establece un marco coherente
de movilización y de cooperación de los actores sociales urbanos (Borja y Castells,
2004). De manera más sencilla, también se ha dicho que consiste en la concepción
de un futuro deseable y en definir los medios reales para alcanzarlo (Forn y Pas-
cual, 1995). En la tabla núm. 35 recogemos las diferencias principales entre la
planificación general y la estratégica. Los planes estratégicos podrán incluir gran-
des proyectos urbanos de los principales actores públicos y privados. De hecho, el
plan estratégico legitima así los grandes proyectos e integrar planes urbanísticos y
estratégicos es correcto. El análisis de diagnóstico, el establecimiento de objetivos
y la fundamental fase comunicacional y participativa (aspecto ineludible pues, re-
cordemos, la planificación urbana debe ser una tarea colectiva) darán su aproba-
TABLA 35.—Diferencias entre plan estratégico y plan general
PLAN ESTRATÉGICO PLAN GENERAL

Plan integral con algunos objetivos territorializa- Ordenación del espacio urbano.
bles.
Prioriza proyectos, pero no los localiza necesaria- Determina los usos del suelo en su conjunto y loca-
mente en el espacio. liza con precisión los sistemas generales y las gran-
des actuaciones públicas.
Basado en el consenso y la participación en todas Diseño responsabilidad de la administración y par-
sus fases. ticipación a posteriori.
Utilización de análisis cualitativos y de factores crí- Utilización de estudios territoriales y de medio físi-
ticos. co.
Plan de compromisos y acuerdos entre agentes para Plan normativo para regular la acción privada futu-
la acción inmediata o a corto plazo. ra y posible.
Es un plan de acción. Es un plan para regular la acción.
Fuente: Borja y Castells, 2004.
ción a estos proyectos. Además, la secuencia metodológica clásica análisis-diagnós-

tico-propuesta permanece en la planificación estratégica, pero, a mayores, esta es
mucho más dinámica. Ahora se definen objetivos concretos. Se establecen méto-
dos para alcanzarlos y, mediante una retroalimentación o feedback, se evalúan los
logros y fracasos de cara a corregir el propio proceso (Vegara y Rivas, 2004). Final-
mente, la planificación estratégica se orienta a alcanzar objetivos más amplios que
la general, orientados a la mejora económica y social de los ciudadanos.
Son los poderes públicos quienes han de establecer la organización del espacio
urbano que consideran más adecuada y asegurar el suelo para las viviendas y para las
actividades económicas, como también las infraestructuras y los servicios necesarios.
Con esta finalidad, tienen que decidir cuánto, dónde, cómo y cuándo tiene que ser
el proceso de transformación del espacio natural en espacio urbanizado (Burriel,
2007). Pero el proceso participativo es prioritario, puesto que de él dependerá la
viabilidad de los objetivos y actuaciones que se propongan (Borja y Castells, 2004).
El resultado del plan estratégico no es únicamente una norma o un programa de
gobierno, aunque debe traducirse obligatoriamente en ello, sino un contrato político
entre las instituciones públicas y la sociedad civil. A partir del proyecto de futuro de
la ciudad es desde donde deben actuar conjuntamente los agentes públicos y priva-
dos. Por último, la planificación estratégica, frente al plan director o general, permi-
te adaptarse a la realidad compleja urbana actual y sus múltiples dimensiones. No se
refiere simplemente a una serie de normas y una zonificación, como acostumbran a
hacer los planes generales. Por el contrario, incluyen más claramente las dimensiones
sociales y económicas en el futuro urbano y, por esta razón, sus estrategias se pueden
adaptar tanto al ámbito local, como al regional o al global.
De esta forma, el futuro de la ciudad pasa por una planificación estratégica. El
devenir de un núcleo urbano está directamente ligado al modelo urbanístico que
FIGURA 59.—Metodología de una adecuada planificación estratégica
METOLOGÍA ORIENTADA A LA REFLEXIÓN Y A LA ACCIÓN
Análisis
del
entorno
Análisis de
la
Síntesis Formulación Desarrollo
Arranque Caracterización demanda
del de la de Implantación
del de los modelos
Análisis visión estrategias
plan de desarrollo
estratégica
Análisis de
los sistemas
urbanos
Análisis de
la
oferta
Revisión
Proceso continuo de gestión, coordinación, participación y comunicación
Fuente: Fernández, 2007.
se planifique y optar por uno u otro puede hipotecarlo. Si los grandes planes gene-
rales han fracasado en muchas de nuestras ciudades es totalmente obligatorio bus-
car una planificación distinta, alternativa, que proponga medidas adecuadas para
un mejor desarrollo futuro y una metodología acertada para su aplicación y de-
sarrollo (véase figura núm. 59).
Por otro lado, el planeamiento urbano, como hemos explicado en el capítulo
quinto, se ha basado durante décadas en el programa conceptual y operativo sobre
la ciudad que fue la Carta de Atenas. El funcionalismo introdujo unos principios
de ordenación universalmente válidos, con división de las ciudades en áreas uni-
funcionales desde un concepto reduccionista por abstracto de la urbe (Rubio,
1999). No obstante, desde hace años se vienen desarrollando propuestas alternati-
vas para un mejor futuro. Es el caso de la Carta Urbanística Megaride 94 (Begui-
not, 1995) basada en los principios de eficacia, equidad y sostenibilidad y enfren-
tada al modelo racionalista de la Carta de Atenas. Según este programa, los valores
a los que debe responder la ciudad del futuro son (Ferrer, 1999):
— Conseguir un alto grado de eficacia en la organización urbana.

— Se debe superar la dicotomía entre polos sobrecargados de funciones y
otros con apenas actividades que fomentan la rigidez urbana (se busca la
equidad social y funcional).
— La sostenibilidad entre el hombre, el medio ambiente y el mundo urbano.

La ciudad ecológica.
— Frente a la especialización local, la igualdad en la distribución de las fun-
ciones. El modelo jerarquizado y unifuncional es sustituido por el de malla,
potenciando frente a las grandes ciudades, las ciudades medias.
— En lugar de la expansión urbana difusa, la recuperación del espacio urba-
no.
— Arquitectura y no ingeniería. Aumento del valor simbólico de los edificios
(belleza de las ciudades).
— Privilegio del transporte público frente al automóvil.
— Aplicación adecuada de las nuevas tecnologías y convivencia con la heren-
cia cultural.
Posteriormente, se han ido desarrollando documentos similares, con objetivos

parecidos y partiendo siempre de una crítica al funcionalismo. Un ejemplo es la
denominada Nueva Carta de Atenas de 2003 propuesta por el Consejo Europeo
de Urbanistas (ECTP). Basa la ciudad del nuevo siglo en el concepto de la conec-
tividad y en principios como la diversidad cultural, la competitividad, el bienestar
de los ciudadanos y la calidad del entorno (Vegara y Rivas, 2004).
Con fundamentos similares a los de estos programas teóricos, en el año 1996,
en la ciudad turca de Estambul, la ONU en la II Conferencia de las Naciones Uni-
das sobre los Asentamientos Humanos o Hábitat II se planteó como objetivo el
desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en un mundo en proceso de
urbanización. El programa Hábitat II (ONU, 1996) señala que la calidad de vida
de todas las personas depende, entre otros factores económicos, sociales, ecológi-
cos y culturales, de las condiciones físicas y las características espaciales de nues-
tras ciudades. El trazado y la estética de las urbes, las pautas de utilización de la
tierra, las densidades de población y de construcción, el transporte y la facilidad de
acceso para todos a los bienes y los servicios y los medios públicos de esparcimien-
to tienen una importancia fundamental para la habitabilidad de los asentamientos.
Esto es especialmente relevante para las personas vulnerables y desfavorecidas,
que a menudo tienen dificultades para conseguir vivienda y para participar en las
decisiones acerca del futuro de sus asentamientos. La necesidad de pertenecer a
una comunidad y la aspiración a vecindarios y ciudades más habitables por parte
de la población deberían orientar el proceso de diseño, ordenación y manteni-
miento de los asentamientos humanos. Entre los objetivos de esta labor figuran la
protección de la salud pública, la creación de condiciones de seguridad, la educa-
ción y la integración social, la promoción de la igualdad, y el respeto a la diversidad
y la identidad cultural, la mejora del acceso para las personas con discapacidad y la
conservación de edificios y distritos de importancia histórica, espiritual, religiosa y
cultural, el respeto del paisaje local y la consideración y el cuidado del medio am-
biente local. Deberá prestarse asistencia, inclusive por medio de la cooperación
internacional, para la conservación de los asentamientos humanos históricos y del
patrimonio natural, incluidos lugares, monumentos y edificios históricos; en espe-
cial los protegidos por la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial,
Cultural y Natural de la UNESCO. También reviste particular importancia pro-
FIGURA 60.—Rehabilitación integral del barrio de San Martín de Porres (Córdoba)
Fuente: Junta de Andalucía, 2012.
mover en el plano local la diversificación espacial y el uso mixto de viviendas y

servicios a fin de satisfacer las diferentes necesidades y expectativas.
Además, se estableció un programa de Buenas Prácticas. Con ese objetivo se
instó a los Comités Nacionales de los diversos países a reunir ejemplos de prácticas
que respondieran a los objetivos de la Conferencia, como una forma de identificar
políticas y actuaciones urbanas que se hubiesen mostrado eficaces (desde unos crite-
rios de sostenibilidad) para mejorar las condiciones de vida en las ciudades y pueblos
(ONU, 2012). Desde entonces, y cada dos años, numerosas experiencias de planifi-
cación urbana de todo el mundo han sido premiadas por la ONU. En la figura núme-
ro 60 vemos el ejemplo de la rehabilitación integral del barrio cordobés de San Martín
de Porres, uno de los premios que recibió España en la última convocatoria de 2010.
Como sucedía en la idea de la ciudad sostenible, la planificación estratégica no
tiene tampoco una fórmula común para todas las ciudades del mundo. La conoci-
da diversidad de las realidades urbanas en el planeta lo impide. Vamos a repasar a
continuación brevemente cuáles son las actuaciones a seguir en los núcleos del
Tercer Mundo. Después, como ejemplo de ciudades más avanzadas, nos centrare-
mos en el ámbito europeo (el caso español se tratará en el último apartado del ca-
pítulo).
En las urbes del Sur lograr el desarrollo humano sigue siendo la problemática
principal. La planificación estratégica en estas ciudades debe partir de la gestión
de la demografía, de la economía política, con un esfuerzo inusitado en la equidad,
y del manejo integral del medio ambiente. En un documento de la ONU se afirma
que a nivel instrumental existen estrategias técnicamente sencillas y financieramen-
te asequibles para abordar con éxito los objetivos indicados (Giraldo et al., 2009).
Lo que se requiere es una nueva forma de ver y de actuar que abrace la coopera-
ción y concrete en la práctica los compromisos globales en pro del desarrollo hu-
mano y entre los ámbitos locales, nacionales e internacionales, públicos y privados.
Lo más complejo resulta ser el orden cualitativo, esto es, el político, en el sentido
de afianzar las instituciones y estimular la participación que, fundadas en el reco-
nocimiento del otro, salvaguarden y animen una democracia concebida como la
mejor forma de ampliar la calidad de vida individual y colectiva, material y subje-
tiva (Giraldo et al., 2009).
Uno de los principales problemas de las ciudades del Sur es, como hemos es-
tudiado, los asentamientos precarios, caracterizados por un estatus residencial in-
seguro, un acceso inadecuado al agua potable y al saneamiento básico, unas vivien-
das de baja calidad estructural y, por ello, hacinamiento (Vegara, 2010). Se estima
que con el incesante proceso de urbanización serán cerca de 1.600 millones las
personas que vivan en estos espacios urbanos pobres en 2015 (Giraldo et al., 2009).
Al respecto es preciso tener presente la integración económica de los pobres de las
ciudades, reduciendo la distancia física, social y de capital humano que les impide
beneficiarse de la densidad económica y los bienes y servicios públicos asociados
con los núcleos urbanos. La conexión física de sus asentamientos precarios con la
ciudad formal es en esta línea tan importante como la ampliación de su capital
humano de forma que puedan aprovecharse en la práctica de esa cercanía (Giraldo
et al., 2009). El combate de la discriminación cultural o política, como otra de las
formas de exclusión de los pobres, es asimismo sustantivo (Giraldo et al., 2009).
En este sentido, es fundamental la aceptación del programa de planificación urba-
na que intente paliar el subdesarrollo por parte de la población que vive en las
áreas marginales. La falta de interés por convertirse en parte de la comunidad le-
gal, las opciones políticas que pueden oponerse al programa e incluso intereses
minoritarios, que a menudo incluyen los de grupos criminales, son algunos de los
puntos que hay que tener en cuenta cuando se pretendan realizar proyectos de
mejora (Sorribes et al., 2000).
Las ciudades del Tercer Mundo tienen que plantearse para su futuro cómo
pueden recibir la población expulsada por el campo, problema que se agrava en
conjuntos regionales que están experimentando hoy un fuerte éxodo rural y que lo
seguirán haciendo en los años venideros como el África subsahariana (Méndez y
Molinero, 2002). Se debe hacer que mejoren las condiciones de vida de la pobla-
ción urbana, y lograr un desarrollo económico y una cultura política que permita
extender estos avances a áreas urbanas degradadas. Esto exige articular lo público
con lo privado, la eficiencia con la equidad y la sostenibilidad, y lo municipal tanto
con lo intramunicipal como con lo nacional y lo internacional (Giraldo et al., 2009).
Finalmente, en el desarrollo futuro de las ciudades pobres es fundamental una
planificación estratégica de la vivienda. Una cuestión que ya se denunciaba hace
décadas (Massiah y Tribillon, 1993), pero que sigue siendo un grave problema. La
mayor parte del espacio construido de las urbes es vivienda por lo que resulta clave
planificarlas, pero además en las ciudades del Sur la superación de la pobreza pasa
por este bien fundamental para el ser humano. La planificación estratégica de los
núcleos urbanos del Tercer Mundo debe tener como uno de sus objetivos principa-
les la cuestión de la vivienda. Para ello, se han de diseñar, formular y ejecutar políti-
cas públicas específicas. En este sentido, es imprescindible que se aborden al menos
seis tipos de estrategias de políticas públicas de hábitat (Giraldo et al., 2009):
1. Mejorar las condiciones de hábitat de los individuos residentes en asenta-

mientos y/o viviendas, de origen formal o informal, deterioradas a lo largo
del tiempo, atendiendo la movilidad, el espacio público físico y los equipa-
mientos, en el primer caso; y la mejora estructural, en el segundo.
2. Mejorar las condiciones habitacionales de los individuos residentes en asen-
tamientos y/o viviendas informales (de origen y condición informal), consi-
derando, además de lo contenido en el primer punto, la legalización y regu-
larización de los asentamientos y la titularización de las viviendas.
3. Ampliar el acceso de la población, incluida la pobre, a los asentamientos y
viviendas formales, abordando las variables de oferta y demanda.
4. Mejorar las condiciones habitacionales de las viviendas compartidas.
5. Ampliar el acceso (cobertura), mejorar las condiciones habitacionales (cali-
dad) y desarrollar políticas integrales de inserción social de y en los hogares
de paso.
6. Proveer una política asistencial, que, sin ser exclusiva ni propiamente habita-
cional, contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población que que-
de eventualmente por fuera de cualquiera de las políticas habitacionales.
Por supuesto, estas políticas de vivienda tienen que ser acompañadas de estra-
tegias de dotación, sociales y económicas complejas. Por ejemplo, las autoridades
locales que no incorporen tiendas de alimentación y mercados al planeamiento
urbano obligarán a multitud de vecinos a pagar más y a desplazarse a mayor dis-
tancia para comprar alimentos (Halweil y Nierenberg, 2007). De esta forma, es
necesario establecer mercados locales de venta minorista que abastezcan a los ciu-
dadanos y proporcionen una salida a los agricultores del entorno también. En Dar
es Salaam (Tanzania) o Mbabane y Manzini (Suazilandia) se han desarrollado ya
iniciativas de este tipo (Seidler, citado en Halweil y Nierenberg, 2007).
Después de analizar las claves principales de la planificación estratégica de las
ciudades del Sur cambiamos el contexto territorial a los núcleos urbanos desarro-
llados. Como señalamos, las realidades son distintas, por lo tanto el planeamiento
urbano de futuro también tiene que ser diferente. En el apartado siguiente de este
capítulo trataremos específicamente el caso de España, pero aquí escogemos a las
ciudades europeas como ejemplo. En concreto lo hacemos centrándonos en las de
los Estados miembros de la Unión Europea. En esta institución supranacional se
ha venido trabajando en los últimos años esta nueva manera de planificar, tanto el
territorio en general como el medio urbano en concreto. Para la Unión Europea
los ámbitos de actuación prioritaria para una planificación estratégica sostenible
en las ciudades son los siguientes (Borderías y Martín, 2006): a) mejora de la acce-
sibilidad; b) uso sostenible de las infraestructuras; c) desarrollo territorial policén-
trico; d) desarrollo de las ciudades intermedias; y e) conservación y rehabilitación
del patrimonio cultural.
Los ministros responsabilizados de la Ordenación del Territorio en los Estados
miembros de la UE aprobaron en Potsdam (1999) un importante documento co-
nocido como Estrategia Territorial Europea (ETE) que tenía como objetivo gene-
ral un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio desde una nueva relación
entre el campo y la ciudad (Pillet, 2007). La Estrategia Territorial Europea plantea
un crecimiento inteligente e inclusivo. R. Méndez (2008) ha analizado perfecta-
mente la planificación territorial estratégica seguida en el ámbito de la Unión Eu-
ropea. Desde la ETE hasta la reciente Agenda Territorial de la Unión Europea
(2007) se otorga un protagonismo principal a la actuación sobre los sistemas urba-
nos como medio de avanzar hacia modelos con un mayor equilibrio y sostenibili-
dad, pero también hacia la construcción de territorios más innovadores y dinámi-
cos. Una de las propuestas que se repiten en estas estrategias europeas es la bús-
queda de un desarrollo policéntrico (Méndez, 2008), que frene el secular proceso
de concentración espacial, tanto de la población como del empleo, las actividades,
la riqueza y el conocimiento en el núcleo central de la UE. A esa situación se quie-
re contraponer una estructura territorial con un mayor nivel de desconcentración,
que pueda aprovechar mejor el potencial económico de las diversas áreas, descen-
tralizar el poder e incrementar la cohesión entre las regiones y en su interior.
El policentrismo se entiende como una distribución menos polarizada de la
población en grandes aglomeraciones, un reparto más equilibrado de los centros
urbanos de diferente tamaño y un aumento de las relaciones entre esos diversos
tipos de ciudades. Se trataría de fomentar un sistema urbano regular y equilibrado
en su relación rango-tamaño. Un objetivo complementario del anterior es el desa-
rrollo de ciudades dinámicas, atractivas y competitivas mediante la diversificación
de su base económica, la mezcla de funciones y grupos sociales, una gestión inteli-
gente de los recursos disponibles en el ecosistema urbano, así como la protección
y puesta en valor de su patrimonio (Méndez, 2008). Tal estrategia se concreta en la
dinamización de las ciudades medias y pequeñas existentes en las regiones funcio-
nalmente periféricas. Por último, una tercera propuesta consiste en asegurar un
acceso equivalente de los territorios a las infraestructuras y el conocimiento con
sistemas dinámicos de innovación, una transferencia eficaz de tecnología e institu-
ciones para la cualificación de los trabajadores (Comisión Europea, 1999).
En la Agenda Territorial de la Unión Europea (Comisión Europea, 2007) figu-
ran los compromisos prioritarios en la política territorial y urbana de este espacio
(Méndez, 2008): reforzar el desarrollo policéntrico y la innovación a través de re-
des de regiones urbanas y ciudades; fomentar nuevas formas de asociación y go-
bernanza territorial entre áreas rurales y urbanas; y promover agrupaciones regio-
nales para la competencia y la innovación, así como potenciar redes transeuropeas
que propicien la conexión y cooperación entre ciudades. En definitiva, desde la
Unión Europea se plantea un reto de futuro para las ciudades y para las políticas
de desarrollo y ordenación territorial consistente en mejorar la competitividad y la
calidad de vida en las urbes medias y pequeñas, su centralidad y su capacidad de
irradiación sobre el entorno rural, así como la construcción de nuevas solidarida-

des entre las mismas (Méndez, 2008).
En realidad, y concluyendo con un análisis de nuevo más general, todas las
ciudades del mundo tienen un desafío claro de futuro marcado por la globaliza-
ción de la economía. Como vimos, la planificación general fracasaba ante este reto
al ser demasiado normativa y local. Las políticas urbanas practicadas hasta ahora
parecen desfasadas (Borja y Castells, 2004). En el futuro, el paso indispensable ha
de ser el análisis de los procesos tecnológicos, económicos, sociales, culturales e
institucionales, tanto su complejidad como su dinamismo. La planificación estra-
tégica permite adaptar la gestión y el planeamiento urbano a estas transformacio-
nes. Los gobiernos urbanos, los ciudadanos y los agentes privados tienen que
adoptar tácticas que permitan a cada urbe ser sostenible y competitiva. El bienes-
tar de sus habitantes depende de ello.
Por esta razón, las ciudades tienen que responder a cinco tipos de retos: nueva
base económica, infraestructura urbana, calidad de vida, integración social y go-
bernabilidad (Borja y Castells, 2004). Solamente generando una capacidad de res-
puesta a estos desafíos podrán ser competitivas hacia el exterior e insertarse en los
espacios económicos globales. Del mismo modo, únicamente con una respuesta
adecuada a estas cinco cuestiones podrán garantizar a su población los mínimos
necesarios de prosperidad. Esto requiere un proyecto de ciudad.
La eficacia de los planes o proyectos de futuro depende principalmente de tres
factores (Borja y Castells, 2004). El primero es la movilización de los actores urba-
nos públicos y privados y adoptar actuaciones y medidas inmediatas. El mañana de
las ciudades empieza en el presente. El segundo es la elaboración de un plan estra-
tégico que, a través de sus medidas, mejore la imagen que la urbe tiene de sí misma
y en el exterior. Como analizamos en el capítulo primero, para los núcleos urbanos
la cuestión de la imagen es fundamental en la sociedad actual. Tan relevante como
adoptar acciones claves es que las mismas generen una representación positiva que
haga a una ciudad ser competitiva. Finalmente, el plan debe dar lugar a una inno-
vación político-administrativa. Se trata de mejorar el gobierno local, sus competen-
cias y su organización, así como su relación con otras administraciones y los ciuda-
danos. En este último aspecto, como hemos señalado, la cooperación social y la
participación ciudadana son fundamentales.
J. Borja y M. Castells (2004) señalan también tres campos de actuación espe-
cialmente relevantes para los planes estratégicos. Una primera área de acción se-
rían programas de urbanización básica. Los planes estratégicos deben integrar los
proyectos urbanos. En este sentido, como vimos, las actuaciones sociales de vivien-
da son elementos claves y en las ciudades del Sur deben responder a las pautas ya
señaladas. Este tipo de planeamiento tiene que disponer también de programas de
generación de empleo. Los sectores que los autores señalan como meta para lograr
aumentar la población ocupada en las ciudades del futuro serían: actividades al
margen de la competencia internacional, ecología urbana, servicios personales y
mantenimiento de la infraestructura y servicios urbanos (Borja y Castells, 2004).
Finalmente, se ha de planificar también una importante oferta cultural. Estas pro-
puestas se destinarían a los propios ciudadanos dado que la cultura favorece la
integración. Al mismo tiempo, las actividades culturales se plantearían para públi-
cos externos, haciendo con ello más atractiva a la ciudad y mejorando su imagen
(también hemos analizado la relevancia de los acontecimientos culturales dentro
de la promoción urbana).
Con estas características, un plan estratégico sería la definición ideal de un
proyecto de ciudad de futuro. Ofrece una respuesta integrada desde la urbe donde
se plantean los problemas de la sociedad y desde donde pueden actuar los agentes
públicos y privados conjuntamente. Los objetivos de los planes estratégicos inclui-
rían acciones respecto a la accesibilidad y movilidad, el equilibrio social, los recur-
sos humanos, la información y telecomunicaciones, los servicios a la producción, la
calidad de la administración pública, la calidad de los servicios públicos, la cultura
y las infraestructuras económicas (Borja y Castells, 2004). Con este fin, los retos
metodológicos y ejecutivos de futuro para la planificación estratégica son también
elevados. Los planes estratégicos que ya se han implementado y no han logrado
resultados lo demuestran. Este tipo de planeamiento, al igual que cualquier otro en
realidad, exige una gestión adecuada. Para ello, las claves principales serían (Fer-
nández, 2007):
— Incorporar la visión de futuro a través de la prospectiva.

— Seguir innovando con los instrumentos de análisis.
— Desarrollar una efectiva participación ciudadana en el proceso de planifi-
cación.
— Lograr la concurrencia con la planificación urbanística a nivel local y con
otros planes sectoriales a nivel territorial
— Establecer unos mecanismos efectivos de seguimiento y evaluación de los
planes.
La humanidad se encamina hacia un mundo de urbanización generalizada

(Borja y Castells, 2004). Acertar en el destino de las ciudades es prosperar en el
devenir del hábitat de la humanidad. Las limitaciones de los planes urbanísticos
generales han hecho necesario plantear otro tipo de programación más pragmática
y abierta a un mañana incierto. Se trata de un futuro dependiente de cambios, ex-
ternos e internos, difíciles de predecir (Vergara y Rivas, 2004). Por todo ello, la
gestión y planificación de las ciudades, y la construcción de modelos de vida capa-
ces de responder a las nuevas formas productivas, sociales y culturales, plantean
enormes desafíos, que necesariamente se deben afrontar de manera acertada.
6.3. LA REGULACIÓN DEL CRECIMIENTO URBANO EN ESPAÑA
Durante más de una década España ha optado por un modelo de crecimiento

desequilibrado donde el sector inmobiliario ocupó un lugar muy destacado (Ro-
mero, 2010). Así, la actividad económica ha dependido en exceso de la construc-
ción residencial. Este sector llegó a representar en 2007 el 9,3 por 100 del PIB, el
doble que en EE.UU. (Romero, 2011). A causa de esto, la urbanización ha aumen-
tado exponencialmente en nuestro país. El espectacular crecimiento urbano que
han experimentado las ciudades españolas, sobre todo en determinadas Comuni-
FIGURA 61.—Proceso de urbanización intensiva en Oropesa del Mar
Fuente: Marcos et al., 2010.
dades Autónomas, ha dado lugar a que diferentes expertos, y en múltiples ámbi-

tos, proclamen la necesidad de regularlo. Un ejemplo nos lo proporciona la Geo-
grafía española a través del Manifiesto por una Nueva Cultura del Territorio (AGE,
2006), un texto promovido por el Colegio de Geógrafos y la Asociación de Geó-
grafos Españoles. La crisis financiera iniciada en 2007 ha acabado afectando fuer-
temente a la construcción en España y, por ello, ha supuesto un freno recesivo al
proceso de urbanización. Las consecuencias económicas, territoriales, ambienta-
les, sociales y políticas del ladrillo han sido muy negativas. Sin embargo, no ha
habido realmente un cambio en la planificación urbana de las ciudades españolas
y los planes vigentes siguen apostando, de manera general, por la expansión urba-
na con sistemas de planificación liberales. Por esta razón, concluiremos este capí-
tulo sobre el futuro de las ciudades con un apartado referido al caso español y
basándonos en un urbanismo alternativo que garantice el mañana de nuestro terri-
torio.
España ha conocido entre 1997 y 2007 un boom inmobiliario excepcional por
su intensidad y duración que ha dado lugar a un crecimiento urbanístico exagera-
do, desordenado y cada vez más dirigido por las empresas y no por los intereses
generales (Burriel, 2008). El proceso ha sido especialmente intenso en la fachada
mediterránea, en las provincias del entorno de Madrid y las zonas de influencia de
las otras principales áreas urbanas (Barcelona, Sevilla, Bilbao, etc.). Por ejemplo,
cada kilómetro cuadrado de la Comunidad de Valencia recibió en 2004 una media
de 288 toneladas de cemento, una cantidad cinco veces superior a la media euro-
pea (Marcos et al., 2010). Se puede comprobar un paisaje resultado del proceso en
el municipio de Oropesa del Mar, provincia de Castellón, en la figura núm. 61.
Además, la metropolitinización ha dado lugar a crecimientos alrededor de las ma-
yores ciudades con porcentajes muy elevados, incluso en municipios anteriormen-
te rurales y con poca población que pueden llegar a cuadriplicarla.
En un contexto económico y social muy favorable al incremento, la práctica
urbanística ha ido eliminando trabas al crecimiento y ha permitido desarrollar el
suelo no urbanizable casi sin límites de cantidad ni de localización. Esto, se ha

traducido en un enorme aumento de la construcción de viviendas (véase tabla
núm. 36) y, en consecuencia, en un notable incremento de la superficie ocupada
aunque el precio de los pisos y casas no ha cesado de crecer y la oferta de viviendas
de costos asequibles ha sido muy escasa (Burriel, 2008). Los resultados han sido,
por lo tanto, un parque de viviendas sobredimensionado e infrautilizado (por
ejemplo, con uno de los porcentajes más altos de Europa de residencia secundaria
con respecto a la principal), y una contribución más que notable a la creciente
huella ecológica española (Prats y Orcariz, 2011); a lo cual colaboró el predominio
de edificaciones de bajas eficiencias energéticas (Serrano, 2011). Entre 1973 y 2007
se incrementa el suelo dedicado al uso urbano y artificial en un 15 por 100, pasan-
do a representar el 8,4 por 100 del territorio español (Serrano, 2011). Entre 1997
y 2006 se habrían urbanizado unas 140.902 has. (Romero, 2010). Este crecimiento
urbano, producto del boom constructivo fue en general de baja densidad, a través
del modelo de la ciudad difusa frente a una urbanización concentrada y densa (que
había caracterizado la etapa anterior de gran incremento de la urbanización en
España, la del desarrollismo). Por ejemplo, en 2005 el 40 por 100 de las nuevas vi-
viendas construidas fueron de tipo unifamiliar (Piñeira, 2010). Además, esta mo-
delo de crecimiento urbano se ha basado en un sistema jerárquico y homogéneo de
las nuevas áreas residenciales que ha dado lugar a una clara segregación residencial
en función de la capacidad adquisitiva (Piñeira, 2010). J. Romero (2010) es muy
conciso cuando afirma que nunca hemos construido más viviendas nuevas y jamás
ha habido tantos ciudadanos sin posibilidad de acceder a una en condiciones acep-
tables.
Como señalamos, el fortísimo incremento de la actividad urbanística ha su-
puesto la transformación de una enorme cantidad de suelo rústico. Al volumen
ingente de viviendas construidas hay que añadirle el citado predominio de una
urbanización extensiva con un gran impacto territorial. Un ritmo desaforado de
edificación que se constata en España desde la segunda mitad de la década de 1990
hasta el brusco freno de tal actividad sobrevenido a partir de 2008, cuando la crisis
financiera paralizó coyunturalmente el proceso. La artificialización del suelo se
habría incrementado en 3.087 km2, un 42 por 100 entre 1987 y 2005 (Rullán,
2011). Sin embargo, en el 2010 existían entre 800.000 y 1,2 millones de viviendas
nuevas sin vender en el mercado, y la construcción contribuyó con un –1,6 por 100
en el PIB de la economía española (Romero, 2010). A ello hay que añadir la canti-
dad indeterminada de suelo, en manos de bancos, cajas de ahorro y particulares,
adquirido en su día para usos residenciales y que ahora tienen un destino incierto
y una valoración que nada tiene que ver con el precio inicial de adquisición. Final-
mente, la recesión ha destruido más de 2 millones de empleos, de los cuales la mi-
tad corresponden a la construcción (Romero, 2010),
La cuestión es que la planificación urbanística vigente en las ciudades españo-
las acaba proponiendo unas actuaciones que de desarrollarse en su totalidad con-
tinuarían en el futuro el modelo, a pesar de la evidencia que acabamos de describir
del fracaso económico y social del mismo y de sus insostenibles consecuencias
ambientales. Por ejemplo, sería imposible, física y económicamente, dar respuesta
adecuada a las demandas de servicios e infraestructuras exigidas por crecimientos
TABLA 36.—Evolución de la construcción de viviendas en España entre 1991 y 2006
AÑO VISADAS INICIADAS TERMINADAS

1991 274.136 205.460 274.343
1992 280.543 208.613 221.828
1993 252.787 199.144 223.584
1994 315.690 234.486 320.307
1995 347.727 302.457 221.252
1996 322.073 288.034 276.451
1997 399.007 324.599 299.595
1998 460.527 407.650 298.783
1999 563.682 511.854 356.781
2000 585.933 534.010 416.184
2001 547.883 523.839 505.271
2002 617.726 453.105 519.328
2003 681.178 623.084 508.268
2004 761.790 691.786 565.278
2005 812.294 716.035 590.631
2006 920.199 760.179 657.990
1997-2006 6.350.219 5.636.231 5.718.109
2006/1996
286 264 238
(1996 = 100)
Fuente: Burriel, 2008.
tan rápidos y desmesurados como los planificados hoy (Burriel, 2008). En la actua-
lidad hay en España suelo recalificado y comprometido para construir cerca de 20
millones de viviendas nuevas (Marcos et al., 2010). Un caso, el Plan de Ordenación
Municipal de Toledo de 2007 contempla un crecimiento demográfico para esta
ciudad de 23.000 habitantes más en el 2025, lo que supondría una necesidad de
10.000 viviendas. No obstante, el propio POM toledano acaba calificando suelo
urbanizable para un total proyectado de 49.000 nuevas viviendas (Campos et al.,
2010).
La crisis económica iniciada en 2008, acentuada por el propio modelo urbanís-
tico que había generado un exceso de oferta, ha ralentizado el crecimiento. Por
esto, puede ser una oportunidad para repensar la ordenación del territorio (Troiti-
ño, 2010). Se ha paralizado coyunturalmente el proceso pero las propuestas y pla-
nes planteados en los últimos años, y en vigor en la actualidad, proyectan un esce-
nario de futuro para las ciudades españolas de un potencial crecimiento todavía
mucho mayor, y muy alejado de la nueva y necesaria cultura territorial que defien-
de mayoritariamente el colectivo de geógrafos de España (AGE, 2006). La rece-
sión actual puede permitir un tiempo de reflexión sobre la no sostenibilidad del
modelo, que lleve a Comunidades Autónomas y ayuntamientos a decidir el cambio
a un crecimiento más razonable (Burriel, 2008 y AGE, 2009).
Los períodos de crisis pueden suponer la aparición de medidas anticíclicas
desreguladoras (Rullán, 2011), pero el riesgo que ahora existe es que en la actual
etapa de recesión el territorio sea de nuevo el gran sacrificado. Esto puede ser así
por una gestión inadecuada de la salida de la crisis que opte por opciones igual-
mente insostenibles como aumentar la turistificación del ya saturado litoral español
o permitir grandes actuaciones del tipo parques temáticos. Es decir, un desarrollo
inmobiliario en áreas costeras y procesos de artificialización (Troitiño, 2011). Con
el deseo de obtener crecimiento económico y empleo a corto plazo se puede seguir
usando inconscientemente un bien único como es el suelo. También la crisis puede
ser entendida como un punto y seguido, y volver pasados los años a las viejas prác-
ticas dado que la planificación vigente da pie para ello. Sin embargo, el actual
momento debería aprovecharse como final de etapa en la forma de entender la
política, la democracia, el gobierno y la gestión del territorio. La profunda recesión
puede ser una oportunidad para acelerar la transición hacia otro modelo produc-
tivo asentado en nuevas prioridades y nuevos valores.
Por esta razón, diferentes expertos han planteado modelos urbanísticos alter-
nativos que en lugar de seguir hipotecando el territorio, puedan proporcionar un
futuro para la ciudad, que sean garantía e instrumento para el bienestar y el desa-
rrollo social.
En primer lugar, se trataría de un urbanismo que garantice las viviendas que
necesitan los ciudadanos (Burriel, 2007). La principal preocupación de un plan
urbanístico tiene que ser asegurar la vivienda a un precio asequible. El planeamien-
to ha de fijar un porcentaje mínimo de suelo dedicado a viviendas sociales deter-
minando los usos del suelo y su intensidad y con las consiguientes consecuencias
económicas sobre el valor. De esta manera, la decisión pública de reclasificar un
suelo rústico como urbanizable continuará produciendo un aumento de valor para
los propietarios del suelo y la actividad constructora resultante conllevará un bene-
ficio económico significativo; pero también la comunidad recibirá una parte de
estas plusvalías en forma de disponibilidad de viviendas a precio asequible (Bu-
rriel, 2007). Además, así se instituye un deber similar para todos los suelos y se
asegura una mejor distribución territorial de las viviendas protegidas. Es necesario
un nuevo escenario de vivienda donde se ajuste la escala urbana y se reformulen los
proyectos con propósitos habitacionales y no meramente económicos. La situación
actual es claramente insostenible. En España había en 2008 aproximadamente 3
millones de viviendas vacías (Marcos et al., 2010) y, sin embargo, la falta de hábitat
sigue siendo uno de los problemas principales de nuestras ciudades.
Precisamente, el nuevo urbanismo tiene que apostar por un crecimiento razo-
nable y prudente, dentro de los términos de sostenibilidad que hemos destacado
en este capítulo como vital para el desarrollo futuro de las ciudades. Es preciso
reformular en clave de sostenibilidad las políticas urbanas en España (Prats y Or-
cariz, 2011). En la mayoría de las ocasiones, la política se limitó a incorporar la
retórica de la gobernanza y de la gestión sostenible del territorio sin que existiera

voluntad de trasladarlo a los hechos (Romero, 2010). El crecimiento urbanizador
debe ser un medio no el fin del urbanismo. Los modelos de ciudad expansivos
basados en patrones insostenibles de baja densidad edificatoria, alta movilidad y
dispersión de los usos urbanos, en los que se pone en juego una enorme cantidad
de suelo, deben ser abandonados en las ciudades españolas. Hay que controlar la
ciudad difusa en contraste con la compacta y la mezcla de usos (Piñeira, 2010), que
se ponga más el acento en la cohesión territorial que en el desarrollo (Romero,
2010). Se deben limitar a los procesos de urbanización descontrolada, con una
yuxtaposición de piezas, y optar por un desarrollo policéntrico y menos concentra-
do (Troitiño, 2011). Frente a la idea tan extendida en el ámbito español de un todo
urbanizable (de que el crecimiento urbanístico es la principal salida para el desa-
rrollo local), se han de establecer límites dado que el territorio los tiene. La limita-
ción física del espacio y la irreversibilidad del proceso urbanizador exige que los
proyectos de desarrollo urbano respondan a demandas reales, económicas y demo-
gráficas (Burriel, 2007). Por esta razón, las propuestas urbanísticas tienen que res-
petar unos límites de sostenibilidad territorial básica (una cantidad de viviendas
por población existente y unidad de tiempo), por encima de los cuales es casi im-
posible asegurar que el crecimiento pueda dar lugar a una mejora de la calidad de
vida (Burriel, 2007). El nuevo paradigma urbano podría definirse como una visión
integrada de la ciudad, de sus contenidos sociales, ambientales y económicos, don-
de la satisfacción de las necesidades urbanas se realice de forma compatible con la
reducción del impacto ecológico y conteniendo el crecimiento indiscriminado
(Prats y Orcariz, 2011).
Igualmente, es necesaria una política impulsora de la rehabilitación, junto con
la utilización de mecanismos eficaces contra la retención de solares y pisos vacíos.
Esto permitiría atender muchas de las necesidades sin acudir a la ocupación de
nuevos territorios (Burriel, 2007). Se ha optado, como vimos, por la construcción
masiva de viviendas, acumulando un stock de nuevo hábitat vacío mientras que los
pisos y casas deshabitados ya existentes están en mal estado en un 15 por 100 y se
ha perdido mucho patrimonio inmobiliario (Romero, 2010). Se tiene que evitar un
desequilibrio entre la ciudad consolidada y la creación de la nueva, de manera que
se impida que se vacíe la primera o que se produzcan crecimientos desproporcio-
nados imposibles de absorber. Además, las actuaciones basadas en la rehabilita-
ción estructural contribuirían a impulsar al sector de la construcción, y a la activi-
dad económica, hacia una nueva orientación.
El futuro de las ciudades españolas también necesita un urbanismo que genere
un territorio de calidad. Los últimos años se han caracterizado por actuaciones
urbanísticas incoherentes, irracionales e insostenibles que insistían en crecimiento
en cantidad y no en calidad. Se han preocupado prioritariamente por la cantidad,
es decir la superficie total que se tiene que urbanizar y el número de viviendas que
se tenía que construir. El resultado ha sido la pérdida irreparable de patrimonio
territorial y la banalización y degradación de referentes paisajísticos y culturales
únicos en las ciudades españolas (Romero, 2010). Un territorio de calidad no es un
tema puramente de estética, sino que es decisivo para el nivel de vida de los ciuda-
danos (Burriel, 2007). La consideración del territorio como un recurso con valores
patrimoniales y paisajísticos es fundamental para preservar los equilibrios medio-

ambientales y garantizar calidad de vida (Troitiño, 2011b). Además, proporciona
mucho más valor a la ciudad y atrae una demanda solvente y duradera en el tiem-
po. Esto exige un cuidadoso respeto hacia los espacios más significativos. Se tiene
que conseguir un mantenimiento de áreas libres, las cuales son una reserva de te-
rritorio para oportunidades futuras, y de los elementos diferenciales que aporten
señales de identidad (paisajes naturales y culturales y el patrimonio de las ciuda-
des). En definitiva, que se antepongan la cultura, la historia y los criterios sosteni-
bles a cualquier otra opción que persiga la rentabilidad o el beneficio inmediato
(Romero, 2010) El problema no es solo proteger el patrimonio, sino construir y
gestionar espacios entendidos como realidades dinámicas y multifuncionales don-
de se ha de integrar el citado patrimonio (Troitiño, 2011b).
Otra cuestión fundamental es un nuevo urbanismo ordenado, regulado por
planes públicos y conocidos (Burriel, 2007). La planificación urbana tiene que ser
clara y respetada. En España actualmente hay una enorme cantidad de leyes, nor-
mas y planes, hasta el punto de que resulta difícil hacer un seguimiento de todas las
iniciativas e instrumentos de ordenación territorial (Romero, 2010). El reto está en
saber utilizar este catálogo o dotarse de otras normas nuevas, pero donde las reglas
de juego estén explícitas (Troitiño, 2011). No se puede permitir más una planifica-
ción urbanística cuyo objetivo principal es legitimar lógicas de crecimiento especu-
lativo y que permita la inclusión en las decisiones urbanas de los sectores privados
para enriquecerse.
Esta planificación no puede ser limitada (a escala municipal como es en Espa-
ña), porque las consecuencias territoriales trascienden con frecuencia los límites
locales y afectan a los paisajes, los recursos naturales, las infraestructuras y los ser-
vicios de un territorio mucho más amplio (Burriel, 2007). Al mismo tiempo, la le-
gislación nacional y autonómica presentan muchas contradicciones y cada vez es-
tán más alejadas de la sostenibilidad urbana y edificatoria (Prats y Orcariz, 2011).
Por esta razón, el urbanismo tiene que ser cada vez más una competencia compar-
tida por todas las administraciones que se harían así responsables de garantizar la
calidad de vida de los ciudadanos. Es imprescindible, por ello, elaborar planes te-
rritoriales supralocales. Hablamos de una planificación territorial de ámbitos su-
pramunicipales con gestión autónoma que aplique una cogobernanza territorial
adecuada (Romero, 2010). Los objetivos serían los siguientes (Burriel, 2007): esta-
blecer criterios, orientaciones y límites, tanto cuantitativos como de localización, a
las propuestas de crecimiento municipales; garantizar la ejecución previa o simul-
tánea de las infraestructuras, servicios y dotaciones supramunicipales imprescindi-
bles para que el crecimiento urbanístico previsto en los planes locales contribuya a
mejorar los bienes de la población; preservar del proceso urbanizador los suelos
con especial valor de dimensión supralocal como, por ejemplo, el litoral o las áreas
forestales; y promover el equilibrio territorial, para evitar que los ciudadanos inte-
grados en el mismo sistema urbano compitan deslealmente los unos con los otros.
En definitiva, planes territoriales capaces de resolver cuestiones de nivel supramu-
nicipal y que sepan dinamizar, articular y gestionar territorios (Troitiño, 2011).
Del mismo modo, el futuro de las ciudades españolas debe responder a un
urbanismo participativo, que responda a los intereses generales. Es esencial la co-
operación y la participación de todos los ciudadanos y que la especulación no esté

incluida (Piñeira, 2010). El proceso urbanizador debe ser decidido por los españo-
les a través de sus representantes legítimos, después de procesos de intensa infor-
mación y participación pública. Esto supone no admitir un urbanismo diseñado y
dirigido por los intereses particulares de determinados agentes urbanos como las
empresas promotoras inmobiliarias (Burriel, 2007). Se trataría de una nueva cultu-
ra de la acción territorial donde se reclame el paso de un modelo tecnocrático/admi-
nistrativo de ordenación a otro participativo (Troitiño, 2011). Se tiene que ejecutar
un planeamiento encaminado a las áreas más estratégicas y asegurando en toda las
actuaciones la primacía del interés general (Burriel, 2007). Los procesos de planifi-
cación territorial deben avanzar en la mejora del bienestar social, de la competitivi-
dad, de la sostenibilidad ambiental y de la cohesión territorial (Serrano, 2011).
Sin embargo, los últimos años han demostrado que los planteamientos de ur-
banización insostenibles están socialmente legitimadas por la mayoría y gozan de
un amplio consenso social en España. Frente a ello, las propuestas a favor de una
gestión prudente aún tienen muchas dificultades a la hora de hacerse escuchar
(Romero, 2010). Las regulaciones pueden ser percibidas como restricciones a la
actividad económica y, en consecuencia, rechazadas. La educación es, por lo tanto,
una herramienta imprescindible para una planificación territorial sostenible en las
ciudades españolas (Marcos et al., 2010). La sociedad debe reclamar y defender
mayoritariamente un uso responsable del territorio.
Por último, el porvenir de las ciudades españolas pasa por un urbanismo trans-
parente, que dé seguridad jurídica y que evite y rechace la corrupción. Ni la fun-
ción pública del urbanismo puede vincularse, casi automáticamente, a la arbitra-
riedad y a la corrupción en la percepción ciudadana; ni los empresarios pueden
continuar al azar de una normativa confusa, que favorece la inseguridad jurídica y
permite decisiones poco regladas (Burriel, 2007). En el año 2009 hubo en España
478 casos de corrupción, destacando las Comunidades Autónomas de Valencia
con 169, Andalucía, 114 y Baleares, 79 (Piñeira, 2010). Se ha evaluado en 4.100
millones euros el dinero desfalcado en nuestro país en los últimos años (Marcos et
al., 2010). Es fundamental que en España se acometan reformas para mejorar la
transparencia y la rendición de cuentas. Esto exige la obligación de aprobar unas
reglas públicas, objetivas y previas, para la formulación y aprobación del planea-
miento y para la selección de las propuestas de ejecución (Burriel, 2007). Los tres
niveles de gobierno de nuestro país deberían revisar el modelo de financiación y el
mapa de competencias hoy asignadas a los gobiernos locales y establecer un nuevo
y amplio capítulo de obligaciones, contrapartidas y controles externos (Romero,
2010). Es decir, imponer códigos de buen gobierno a las diferentes administracio-
nes públicas y partidos políticos.
Es imprescindible también poner fin a cualquier urbanismo de ilegalidades
consumadas, que ante de los excesos de unos cuantos hace la vista gorda, no pres-
cribe sanciones o se limita a imponer una multa que hace muy beneficiosa la infrac-
ción (Burriel, 2007). La norma tiene que ser la obligación de restaurar la legalidad
urbanística siempre que sea posible. En todo caso, la cantidad de la sanción tiene
que hacer desistir al posible infractor. A mayores, se debe responsabilizar de la
infracción a todos los agentes sociales que intervienen en el proceso constructivo.
Allá donde el marco legislativo sea confuso e inseguro debe ser modificado en aras
de la confianza jurídica. Esto redundaría además en una imagen de España como
un país más fiable y transparente (Romero, 2010)
En conclusión, se trata de una voluntad política para desarrollar un urbanismo
que, recuperando el sentido profundo de la función pública, ponga siempre por
delante los intereses de los ciudadanos (Burriel, 2007). Es probable, pero no es
seguro, que nos encontremos al inicio de una nueva etapa en España (Romero,
2010). El porvenir de nuestro territorio no está determinado, y en un contexto de
cambios rápidos, anticiparse es proyectar el futuro en el presente (Troitiño, 2011).
El mañana de nuestras ciudades pasa por una nueva cultura del territorio, distinta
a la que se ha venido aplicando en muchas regiones y ciudades españolas que se
basaba en un crecimiento sin límites y en un negocio económico rápido. Hay que
trabajar en el marco de una cultura que asuma límites y disciplina en el uso de los
recursos y ello requiere inteligencia territorial, liderazgo institucional, implicación
y participación social (Troitiño, 2011).
El territorio no es solamente un soporte o un recurso material. Su valor no
puede reducirse al precio del suelo. El territorio tiene unas características y unos
valores que exigen la prudencia y el rigor en cualquier actuación que se lleve a
término. El espacio es un bien no renovable, esencial y limitado; una realidad frágil
y compleja, resultado de procesos largos, donde las transformaciones son práctica-
mente irreversibles. Se ha de articular adecuadamente el territorio, entendido en
sentido amplio, no solo como una simple mercancía o como un simple recurso,
sino como marco de nuestra vida colectiva, patrimonio y bien común, espacio de
solidaridad y legado para el futuro. Un bien limitado, irremplazable y frágil que
precisa de una gestión ambientalmente racional, eficiente y socialmente cohesiona-
da para permitir desarrollos urbanos de calidad y ciudades habitables (Observato-
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ciones nada fáciles, pero ese es el reto de las ciudades españolas.
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Gonzc3a1lez Gonzc3a1lez y Escudero Los Espacios Urbanos. El Estudio Geogrc3a1fico de La Ciudad y La Urbanizacic3b3n

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MANUALES Y OBRAS DE REFERENCIA

LOS ESPACIOS URBANOS

Rubén C. Lois González (Coord.), doctor en Geografía, es catedrático de Geografía

Luis A. Escudero Gómez, doctor en Geografía, es profesor titular de Geografía en la

R. C. Lois González (Coord.)

9 788499 405278 BIBLIOTECA NUEVA

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LOS ESPACIOS URBANOS

salto de página, s. l. biblioteca nueva, s. l.

editorial anthropos / nariño, s. l.

L u : el estudio geográfico de la ciudad

© Los autores, 2012

CAPÍTULO 1.—El valor de la dimensión urbana. la identificación de la ciudad .. 11

CAPÍTULO 2.—El urbanismo en la historia. el proceso de urbanización y la teoría

2.2.5.1. Principios de diseño urbano ......................................... 98

CAPÍTULO 3.—Vivir y trabajar en la ciudad. La economía y la población de los es-

CAPÍTULO 4.—Las áreas urbanas: formas, estructuras e imagen .......................... 235

CAPÍTULO 5.—Instrumentos de planeamiento en ciudades y metrópolis. Legis-

CAPÍTULO 6.—El futuro de las ciudades ............................................................... 403

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................ 433

El valor de la dimensión urbana.

Los últimos doscientos años de la historia de la humanidad suponen que un

porte urbano, pues urbano también es el movimiento pendular que realizamos.

ciones, aglomeraciones urbanas y ejes de crecimiento territorial. Dichas expresio-

1.1. EL CRECIMIENTO URBANO Y SUS MANIFESTACIONES HABITUALES

1.1.1. Algunos indicadores básicos para medir la importancia de la urbanización

Sin lugar a dudas, por urbanización entendemos varias dinámicas diferencia-

cos indiscutibles de ámbitos mucho más amplios. En tercer lugar, se traduce en la

1857 1900 1930 1960 1981 2001 2009

1857 1900 1930 1960 1981 2001 2009

TABLA 1.—Ciudades españolas de más de 100.000 habitantes (cont.)

1857 1900 1930 1960 1981 2001 2009

Fuente: INE, Censos y Padrones de Población.

Desde cualquier punto de vista que adoptemos, se aprecia la dinámica urbaniza-

entidades próximas a los centros madrileño, barcelonés o bilbaino; asimismo, sim-

preexistentes, muy favorecidas por los beneficios asociados a la explotación de

histórico de la ciudad, ofrece un paisaje particular, con altas torres ultramoder-

FIGURA 2.—El rol de la plaza en la composición urbana

a) Camillo Sitte: recopilación de pla-

Fuente: Panerai, Castex y Deapule, 1986.

El espacio urbano se presenta como un producto social, resultado de la acción

Ramón, 1985), se intenta aplicar el enfoque cronogeográfico al conocimiento de

1.1.2. Hacia una primera definición sintética de ciudad y urbanización

Hasta ahora hemos enumerado atributos de lo urbano, razones que explican el

incluso en barrios coloniales de origen europeo, o se concentran en urbanizaciones

conjunto las industrias todavía siguen generando un volumen de empleo escaso

En cuanto al uso habitacional que ocupa el 70 por 100 de la mancha urbana,

1.2. LOS ESTUDIOS SOBRE EL FENÓMENO URBANO. UNA PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR

Las ciudades y la urbanización han atraído a numerosos especialistas que han

dad. Entre ellas, la arquitectura, la sociología, la antropología y la geografía. Tam-

Los países desarrollados se dotan de una legislación que obliga a planificar el

de infinidad de estudios. La importancia de la ciudad en la región ha justificado la

tre las diferentes partes del mundo, y determinadas manifestaciones deportivas o

crecimiento si la misma no está presente en las ciudades próximas, que a su vez

so físico de construcción de viviendas, nuevo suelo industrial o equipamientos,

determinados elementos significativos como hitos, vías, límites, nodos y diferentes

1.3. LA CRISIS DE LA CIUDAD TRADICIONAL Y EL DESARROLLO

El objeto principal de los estudios urbanos es la ciudad, vocablo utilizado tan-

tos diversos cuya clientela no es únicamente interna sino de espacios cercanos o de

en su interior, entre otras posibilidades. Todos estos planteamientos sugieren que

Fuente: Chaline, 1980; Zárate, 1991.

metropolitana o una aglomeración. Acostumbra a reservarse esta consideración para

entre los edificios de un municipio ciudadano y los de sus territorios vecinos es

FIGURA 4.—Tipos de desarrollo periurbano