Derecho Constitucionaaal

Elena Martínez-Echevarría
Derecho Constitucional
I. LA CORONA
II. EL DERECHO ELECTORAL
III. LOS PARTIDOS POLÍTICOS
IV. LAS CORTES GENERALES
V. EL GOBIERNO
VI. EL PODER JUDICIAL
VII. LAS AUTONOMÍAS TERRITORIALES
I. LA CORONA
1. Jefatura Del Estado Y Monarquía Parlamentaria
2. La Sucesión En La Corona
3. La Regencia Y La Tutela Del Rey
4. Las Instituciones De Apoyo A La Corona
5. La Dotación Presupuestaria De La Corona
6. Referencia A La Familia Real
7. La Posición Constitucional Del Rey
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9. El Papel Del Rey Según La Constitución Española
1. JEFATURA DEL ESTADO Y MONARQUÍA PARLAMENTARIA
- El artículo 56 CE, Título II dice que el Rey es el Jefe del Estado.

- Las funciones de la Jefatura de Estado descrita en la CE dicen que es símbolo de la
unidad y permanencia del Estado, incluida la representación en las relaciones
internacionales y arbitrar el funcionamiento regular de instituciones. Cumple una
función simbólica y moderadora.
- La Jefatura del Estado puede tener dos formas, monarquía y república.
• Monarquía: Vitalicia y hereditaria, La monarquía se ha visto justificada por
la creencia en la preparación para ocupar la Jefatura del Estado de los
criados en el linaje.
• República: No es una monarquía (se define negativamente). El cargo no es
vitalicio ni hereditario. Lo normal es que sea elegido periódicamente por el
pueblo o por una asamblea representativa.
- Se diferencia entre Jefatura del Estado “en posición” y “en mando”. La primera es
la figura de símbolo y moderador. La segunda implica además ser la cabeza del Poder
Ejecutivo, por tanto, elegir poder político efectivo. (la distinción es independiente
de si es República o Monarquía).
- En una moderna democracia, la Jefatura del Estado monárquico sólo puede serlo
en posición. Lógicamente el régimen presidencialista es exclusivo de las repúblicas.
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- Art 1 CE: “la forma política del estado español es la Monarquía parlamentaria.” La
monarquía parlamentaria es diferente a la monarquía constitucional. En la
monarquía constitucional el Rey sigue siendo el dueño de los poderes no
adoptados por el parlamento y sigue siendo la cabeza del Poder ejecutivo.
2. LA SUCESIÓN EN LA CORONA
- Carácter hereditario Art. 57 CE, se afirma que la línea de sucesión comienza con
Juan Carlos I y se describen los criterios de sucesión.
- La nueva constitución convalida la restauración de la monarquía, aunque su
restauración sea fruto de las Leyes Fundamentales franquistas.
- Criterios:
▪ Primogenitura y representación. “Los descendientes del premuerto
representan a éste”. Cada descendiente que tenga a su vez descendientes
crea una línea de sucesión. Es preferida la línea anterior a las posteriores.
▪ Dentro de una misma línea, se prefiere el grado más próximo.
▪ Sólo a igualdad de línea y grado se prefiere al varón antes que a la mujer.
Esté artículo no va en contra del art. 14 CE, ya que, teniendo el mismo rango,
el artículo 57 supone una excepción. Por otro lado, la pérdida de derechos
sucesorios pesa sobre “aquellas personas que teniendo derecho a la
sucesión en el trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición
del Rey y de las Cortes Generales”. Se ha pasado de castigar el matrimonio
no autorizado a castigar sólo el matrimonio contrario a una prohibición
expresa.
- Abdicar corresponde a la renuncia de los derechos sucesorios del ya sucesor
mientras que renunciar es propio de cualquiera con derechos sucesorios. Estos
casos se resolverán mediante Ley Orgánica.
- En el caso de extinguirse las líneas sucesorias, “las Cortes Generales proveerán a la
sucesión en la Corona que más convenga a los intereses de España. Encomendado
a ambas cámaras.
- El título de Príncipe heredero y Príncipe de Asturias lo recibe la persona que ocupa
el primer puesto del orden sucesorio.
3. LA REGENCIA Y LA TUTELA DEL REY
- La regencia y la tutela son institutos llamados a resolver la incapacidad del Rey de

ejercer sus funciones bien por menoría de edad o por otras razones. Se denomina
regente a quien ocupa en ese momento el lugar del Rey. Se regula en el art 59 CE.
- La primera razón es objetivamente fácil de verificar y comprender. En la historia se
ha dado el caso del adelanto de la mayoría de edad, lo cual sería ahora imposible
debido al artículo 12 CE que establece la mayoría de edad a los 18.
- La otra opción: “el Rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la
imposibilidad fuere reconocida por las Cortes Generales”. Este supuesto no solo
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comprende los casos de incapacitación civil, sino cualquier causa que impida el
correcto ejercicio de sus funciones. Es una medida parlamentaria de naturaleza
política atribuida a las Cortes en el Art. 59 CE.
- ¿Quién debe ser llamado a la regencia?
▪ En primer lugar, corresponde al padre o a la madre, o en defecto al pariente
más próximo en el orden de sucesión.
▪ En segundo lugar, si el príncipe heredero obtiene la mayoría de edad durante la
regencia, el regente cesa en sus cargos y recae en el sucesor.
- El regente es el Jefe del Estado en todos los efectos, pero no en nombre propio.
- Tutela del Rey menor. Por orden: Tutela testamentaria, Tutela legítima, Tutela
dativa. El Art. 60 CE establece incompatibilidades entre ser regente y tutor o tener
cargos políticos. A no ser que se trate del padre o madre. Con la finalidad de que no
se descuide la educación del menor.
4. LAS INSTITUCIONES DE APOYO A LA CORONA:
- Existen dos instituciones principales cuya función es apoyar a la Corona: La Casa del
Rey y el Patrimonio Nacional. Están previstas en el art 65.2 y 132.2 de la CE
respectivamente.
- El cometido principal de la Casa del Rey es ocuparse de las cuestiones económicas
y administrativas necesarias para el correcto funcionamiento de La Corona,
incluidos el Rey y sus allegados.
- La estructura es jerárquica y piramidal. Art. 65.2 CE, libertad del Rey para elegir a
los miembros de la Casa.
▪ En la cúspide está en Jefe de la Casa, tiene atribuida en exclusividad la
autoridad de gasto y contratación. Sirve también para proporcionar
cobertura a la irresponsabilidad del Rey descrita en el art 56.3 CE.
▪ Debajo del Jefe hay dos divisiones: el Cuarto Militar (militares al servicio de
la Corona) y la Secretaría General.
- La Casa del Rey es ajena a la Administración General del Estado e independiente
de ella. Tiene personalidad jurídica propia.
- El Patrimonio Nacional se limita a garantizar su existencia y a imponer una reserva
de ley. Es una masa patrimonial autónoma donde quedan integrados los bienes
inmuebles primordialmente. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. El régimen jurídico es idéntico a los bienes de dominio público salvo
que es gestionado por el Consejo de Administración de Patrimonio Nacional,
integrado por miembros designados por el Gobierno.
5. LA DOTACIÓN PRESUPUESTARIA DE LA CORONA

- Art. 65 “el Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el
sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma”. La Corona
propone la cuantía de su propia dotación y aunque debería ser aprobada por las
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Cortes, es costumbre asentada que el Gobierno se limite a incluirlas en el proyecto

de los Presupuestos.
- El principio de autonomía presupuestaria implica la dotación de una cantidad
global. Por lo tanto, no han de darse especificadas por partidas. Los órganos
provistos de autonomía presupuestaria sólo están sometidos al principio de
especialidad en su vertiente cuantitativa (no gastar más de lo asignado), no
cualitativa (los fines en los que se gasta).
- La cantidad global no refleja con exactitud los gastos de la Corona ya que algunos
gastos son asumidos por otros ministerios (por ejemplo, la seguridad, por el
ministerio de Interior y de Defensa). Los Gastos de mantenimiento de los inmuebles
son sufragados por el Patrimonio Nacional. Por lo cual el coste final es mayor al
establecido en los presupuestos.
6. REFERENCIA A LA FAMILIA REAL
- La Familia Real está contemplada en el Art. 65 CE. Disponen de un Registro Civil

especial para los miembros y la exclusión del sufragio pasivo que pesa sobre las
personas inscritas en aquél como de sus cónyuges.
- El Art. 58 CE, prohíbe que el Consorte ejerza funciones constitucionales, salvo lo
dispuesto en la regencia. Los familiares por lo tanto quedan excluidos de las
previsiones presupuestarias. No existe por lo tanto una lista civil.
- El Rey mismo decide a quienes (aparte de a la familia nuclear) mantener con cargo
a la dotación presupuestaria de la Corona, y segundo, priva de autonomía
económica al Príncipe heredero cuando alcanza la mayoría de edad.
7. LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL REY: INVIOLABILIDAD, IRRESPONSABILIDAD Y

REFRENDO
- Posición constitucional resumida en el Art. 56.3 CE “La persona del Rey en España
es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre
refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin
dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65.2”.
▪ INVIOLABILIDAD: La libertad de expresión ocupa una posición preferente en la

democracia, pero está, la ostentan los particulares no las Instituciones Públicas.
Esto se debe a que estas no son titulares de Derechos fundamentales. La
inviolabilidad se resume en una especial protección de la vida y la
honorabilidad del Rey.
▪ IRRESPONSABILIDAD: Opera en el terreno político y en el penal. No puede ser
censurado por los poderes públicos y tampoco puede ser objeto de ninguna
actuación policial o judicial tendente a esclarecer. El Ius Puniendi del Estado no
puede dirigirse contra el Rey. El Estatuto de la Corte Internacional de 1998 indica
lo contrario, pero se llegó a la conclusión de que no son contradictorias ya que
los actos del Rey siempre deben ser refrendados por un miembro del Gobierno
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que asuma las responsabilidades y además los crímenes contra la humanidad

sólo pueden cometerse mediante actos jurídicos (leyes, decretos, etc).
▪ REFRENDO: La necesidad de refrendo de los actos del Rey tiene su origen en La
Gloriosa en 1689, el Rey no puede equivocarse, no puede incurrir en ilícitos ni
causar daños. Siempre habrá un ministro que responda por sus actos. Ello ha
favorecido a que se prive al Rey del poder de decisión sustancial sobre los actos
refrendados; es decir, la decisión corresponde a quien pone su firma bajo la
del Rey y la intervención del Rey es una mera solemnidad simbólica.
La regulación del refrendo resulta de la combinación de los arts. 56.3 y 64 CE.
La excepción viene dada por el nombramiento y separación de los miembros de
la Casa del Rey.
El refrendo corresponde al presidente del Gobierno o al ministro competente
en la materia.
El refrendo puede ser formal o escrito. Refrendo formal y material (preguntar
a pablo) Refrendo formal responsabilidad jurídica, refrendo material jurídia y
política.
¿Cuáles son los actos del Rey?
Todos los actos jurídicos con eficacia externa que el Rey realiza en el ejercicio
de sus funciones, los actos jurídicos-privados son refrendados por la Casa del
Rey. El Rey no debe actuar a espaldas del Gobierno y toda su actuación con
relevancia pública ha de ser antes consultada con éste.
En el refrendo hay dos sujetos (pasivo) el rey, activo( art 64. Bumarus clausus,
presidente, ministro competente, presidente del congreso en 3 casos; refrendar
la propuesta de candidato, nombramiento y lo dispuesto al art. 99).
8. –
9. EL PAPEL DEL REY SEGÚN LA CE

- La CE otorga a la corona una doble función simbólica y moderadora. En un contexto
democrático el Rey sólo puede ser jefe del estado “en posición”. La CE también le
otorga las atribuciones concretas recogidas en el artículo 62 y 63 (cuestiones
internas e internacionales).
- Es por lo tanto del Rey de quien emanan oficialmente actos más relevantes como
convocatoria o disolución de cortes, convocatoria de referéndum, propuesta a
candidato a Presidente, etc. El Rey tiene el alto patronazgo de las Reales
Academias.
- Según el Art. 117 CE, la justicia emana del rey. Esto no tiene ningún significado
jurídico discernible. El Rey ostenta el mando supremo de las Fuerzas Armadas y
tiene derecho a ser informado de los asuntos de Estado. En cuanto a la esfera
Internacional, el Rey es la máxima representación del Estado, la prestación de
consentimiento para tratados de paz, declaraciones de guerra, etc.
- La intervención del Rey en algunos actos no es más que para dotar de solemnidad a
los mismos.
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- Muchas de las atribuciones regias esconden decisiones de índole ejecutiva pero no

porque así lo dictaminen los artículos 62 y 63 CE. Si que hay otros artículos que
otorgan al gobierno esos poderes (92 CE referéndum consultivo convocatoria), (115
CE disolución cámaras), (100 CE designación ministro).
- Caso concreto “derecho de gracia”: Tradicionalmente es una decisión de índole

ejecutiva. La jurisprudencia entiende que es una medida a la que no se tiene
derecho, por lo tanto, el indulto no es susceptible de control jurisdiccional (salvo lo
relativo a la tramitación). Sin embargo, el derecho de gracia esta
constitucionalmente contemplado en el apartado i) del artículo 62 CE, donde se
advierte que es necesaria la existencia de una regulación legal y la prohibición de
indultos generales. Por lo tanto, aunque su existencia en constitucionalmente
innegable, su funcionamiento efectivo necesita de una regulación legal del mismo
- Caso concreto “declaración de guerra”: La intervención del rey se trata de un

requisito procedimental. La declaración de guerra y de paz debe ser autorizada por
las Cortes Generales
- ¿Hasta dónde puede el Rey actuar como árbitro?

▪ En primer lugar, cualquier actuación con repercusión política ha de ser
refrendada y consultada con el Gobierno, en la monarquía parlamentaria
el Rey no puede participar activamente en política.
▪ En segundo lugar, el Rey debe ser neutral en política (por costumbre no
vota en las elecciones, si en los referendos)
- Siempre que respete esto, el Rey tiene cierto espacio para adoptar iniciativas
arbitrales y para enviar mensajes a la nación.
- Por último, “el poder de reserva”, un poder de sustitución para la salvaguardia del
Estado en situaciones extremas.
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II. CAPÍTULO II EL CUERPO ELECTORAL

1.Cuerpo Electoral: Concepto Y Naturaleza
2.Ce Y Legislación En La Regulación De La Materia Electoral
3.El Derecho De Sufragio Activo
4.Características Constitucionales Del Voto
5.Derecho De Sufragio Pasivo
6.Causas De Inelegibilidad E Incompatibilidad
7.Propaganda Política Y Campaña
8.Procedimiento Electoral
9.La Democracia Directa: Generalidades
10.Democracia Directa: Manifestaciones
1. CUERPO ELECTORAL: CONCEPTO Y NATURALEZA

- Es el conjunto de personas que un momento dado, son titulares de derechos
políticos, particularmente el derecho de sufragio. El cuerpo electoral es así, la voz
del pueblo, ya que la voluntad de éste se manifiesta a través de aquél.
- Aunque bien la estructuración jurídica del pueblo no coincide completamente con
éste, ya que hay categorías de personas (como los menores) que carecen de
derechos políticos. El cuerpo electoral expresa la voluntad popular; pero no hay
identificación plena entre cuerpo electoral y pueblo.
- Debate de la doctrina constitucionalista, naturaleza jurídica cuerpo electoral.
Órgano del Estado: “órgano” designa al conjunto de individuos jurídicamente
habilitado para declarar la voluntad de una persona jurídica, en este caso el Estado.
La otra perspectiva afirma que es un órgano del pueblo, esta afirmación presupone
que el pueblo es una persona jurídica distinta del Estado mismo. Esto tropieza con
la consideración del pueblo como elemento constitutivo del Estado.
- Este debate repercute realmente en el ámbito político. Tenemos por un lado la
teoría del mandato, donde nos preguntamos hasta que punto el legítimo que una
asamblea electiva se aleje de la orientación política predominante en las urnas, ese
resultado que muestra una orientación, cuando es claro debe considerarse
obligatorio.
Por el contrario, está la teoría de la centralidad, el cuerpo electoral se limita a
designar a los miembros de la asamblea, de manera que corresponde a ésta última
adoptar las grandes decisiones políticas.
2. CONSTITUCIÓN Y LEGISLACIÓN EN LA REGULACIÓN DE LA MATERIA ELECTORAL

- Normalmente los textos constitucionales se limitan a proclamar algunos principios
generales, dejando el grueso de la regulación a la ley. Es por tanto frecuente que la
materia electoral esté ampliamente desconstitucionalizada.
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- Este carácter predominante legislativo no implica que sea fácil su modificación. Las
leyes electorales son de facto tan difíciles de reformar como una constitución rígida.
- La Constitución español no se limita a garantizar el derecho fundamental de
participación (Art. 13 y 23), ni a establecer las características del sufragio para que
sea democrático (Art. 68 y 140). Lo peculiar de la CE es que predetermina el modo
de atribución de escaños de las Cortes Generales (Art. 68 y 69) y también en alguna
medida las Asambleas Legislativas autonómicas.
- Los aspectos cruciales del derecho electoral español están constitucionalizados, lo
que hace aún más difícil su modificación.
- Importante recordar que la materia electoral está sometida a reserva de Ley
Orgánica (Art. 81 CE), “el Régimen electoral general”. El Tribunal Constitucional ha
interpretado “general” como aquellos tipos de elecciones que deben tener una
regulación uniforme en todo el territorio nacional. Las elecciones autonómicas
quedan por lo tanto fuera de la reserva de Ley Orgánica.
3. DERECHO DE SUFRAGIO ACTIVO
- El elemento central del cuerpo electoral es el derecho de sufragio. Tiene dos facetas,
una activa y otra pasiva.
- La titularidad del derecho de sufragio activo viene condicionada por tres preceptos
constitucionales:
a. Art. 23.1 CE
b. Art. 13.2 CE
c. Art 12 CE
- Además, los arts. 2 y 3 LOREG añaden que: no ha de hallarse privado del goce de los
derechos políticos, y estar debidamente inscrito en el censo electoral vigente.
- Analicemos los requisitos del sufragio activo:
A. El criterio de atribución de los derechos políticos suele ser la nacionalidad. En la
CE se hace coincidir la ciudadanía con la nacionalidad. Desde el Tratado de
Maastricht de 1992 se creó una ciudadanía europea, todos los nacionales de
cualquier Estado miembro de la UE tiene derecho “de sufragio activo y pasivo
en la ¡s elecciones al Parlamento Europeo y las elecciones municipales del
Estado en que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado”.
B. En cuanto a la edad, se reconocerá el derecho de sufragio activo a quienes hayan
cumplido 18 años.
C. El requisito de no estar privado del goce de derechos políticos no tiene una base
constitucional explícita que es de creación legislativa. El art.3 LOREG lo
contempla únicamente para los condenados por sentencia firme a la pena,
principal o accesoria, de privación de derecho de sufragio, En la actualidad no
se practica ya que se considera que permitir la participación política del reo
contribuye a la rehabilitación.
Hasta la reforma de la LOREG, también estaban excluidos del sufragio activo los
incapacitados civilmente por sentencia firme y las personas ingresadas en un
hospital psiquiátrico con autorización judicial. Fue suprimida haciéndose eco la
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recomendación del comité de Naciones Unidas sobre los derechos de las

personas con discapacidad.
D. El censo electoral, regulado en el art. 31 siguiente de la LOREG, es la relación
oficial de todos los electores. Corresponde a la Oficina del Censo Electoral, la
cual actúa bajo la supervisión de la Junta Electoral Central, que es un órgano
independiente.
La inscripción en el censo es automática al darse de alta en el padrón de
ciudadanos del municipio. En España no es el ciudadano quien debe tomar la
iniciativa de inscribirse para poder votar. Es importante remarcar que la
inscripción en el censo electoral no es propiamente un requisito para ser titular
del derecho de sufragio, sino una condición para su ejercicio.
4. CARACTERÍSTICAS CONSTITUCIONALES DEL VOTO
- El art. 68, 69, 140 CE, para la elección de diputados, senadores y concejales
respectivamente, dispone que serán elegido por: “sufragio universal, libre, igual,
directo y secreto”.
o Universal: Se contrapone a “censitario”, históricamente era así, significa que
solo eran aptos de votar los ciudadanos que tuvieran un nivel mínimo de
renta ya que se comprendía que tenían reales intereses en participar por los
intereses públicos. En la mayor parte de los países, la conquista definitiva
del sufragio universal culminó bien entrado el siglo XX.
o Libre: Se refiere a que es ilícito tratar de influir en el voto mediante coacción
o amenaza. La CE configura el sufragio como un derecho no como un deber,
con lo cual también se es libre para no votar, y es una opción
constitucionalmente legítima.
o Igual: Significa que cada ciudadano tiene voto y que todos valen lo mismo.
Se trata de la máxima “una persona, un voto”. De todas formas, como se
verá más adelante, no significa que todos los votos tengan el mismo peso
para lograr un escaño de un diputado (varía según la circunscripción).
o Directo: Significa que deben ser todos los ciudadanos quienes elijan por sí
mismos, no mediante intermediarios. En España el caso más claro de
sufragio indirecto son las diputaciones provinciales, cuyos miembros son
elegidos por los concejales de los municipios de la provincia.
o Secreto: Nadie puede ser obligado a manifestar el sentido de su voto
constituye una evidente garantía de la libertad de sufragio examinada
anteriormente.
5. DERECHO SE SUFRAGIO PASIVO:

- El derecho de sufragio pasivo es la condición de elegible. Art. 6 LOREG. Españoles
mayores de edad que, siendo electores, no se encuentren incursos en alguna causa de
inelegibilidad. El derecho penal equipara la titularidad del derecho de sufragio activo al
pasivo casi por completo. No existe una edad mínima.
- El art. 12 CE dice que la mayoría de edad trae acarreada una capacidad de obrar plena.
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- Quienes no figuran en el censo deberán acreditar fehacientemente que reúnen todas

las condiciones exigibles.
- El art. 44 LOREG reserva la presentación de candidaturas a los partidos políticos, y
agrupaciones de electores representativas.
- El derecho de sufragio pasivo es por lo tanto una capacidad, no un derecho subjetivo.
- Existencia de equilibrio entre hombres y mujeres en las candidaturas.
- El TC en su jurisprudencia indica que la vulneración del equilibro entre y hombre y
mujeres requiere un plazo de subsanación, y que poner como excusa que no se ha
encontrado el mínimo necesario no es una causa justificada ya que siempre puede
buscar en otras localidades.
6. CAUSAS DE INELEGIBILIDAD E INCOPATIBILIDAD

- Las causas de inelegibilidad son aquellas circunstancias que legalmente impiden a una
persona presentarse como candidato en las elecciones, a pesar de reunir el resto de los
requisitos. La finalidad es impedir que puedan ser candidatos quienes se encuentran en
situaciones que el ordenamiento jurídico juzga como inconvenientes.
- La existencia de estas causas debe de revisarse antes de presentarse a candidato. En
todo caso antes de las elecciones.
- Las causas de inelegibilidad cesan tan rápido como la persona deja de encontrarse en
esa situación. La existencia de estas causas viene impuesta por el art 70.1. CE. Aunque
no va dirigido a todo tipo de elecciones, es extensible al resto.
- El art. 6 LOREG, nombra las causas de ilegibilidad: Familia real, vocales del Consejo
General del Poder Judicial, jefes misiones diplomáticas en el extranjero, Fuerzas
policiales, defensor del pueblo, cargos de la Admon., jueces y fiscales en activo, etc.
- También es causa de inelegibilidad los condenados por sentencia firme a pena privativa
de libertad mientras dure ésta. Aunque no se les priva del derecho de sufragio activo.
- También lo son quienes, sin sentencia firme, hayas sido condenados a delitos contra el
corazón de la democracia.
- Las causas de incompatibilidad son las circunstancias legales que impiden a la persona
desempeñar los cargos representativos a los que se presenta. La razón de ser de las
causas de incompatibilidad es proteger el correcto ejercicio del cargo representativo,
evitando que el electo desempeñe simultáneamente funciones o actividades que
puedan suponer un conflicto de intereses con el cargo representativo.
- La incompatibilidad se controla ex post, una vez el electo toma posesión.
- Las causas de incompatibilidad, en cuanto se tratan de actividades que no pueden ser
legalmente desarrolladas a la vez que el cargo representativo, basta con cesar en ellas.
- El régimen de incompatibilidades no es el mismo para todos los papeles de
representación, ni encaja siempre con las causas de inelegibilidad.
7. PROPAGANGA POLÍTICA Y CAMPAÑAS ELECTORALES

- Cada vez menos común los mitines y carteles, se está sustituyendo por la inversión en
medios audiovisuales y redes sociales. Esto ha conllevado a un incremento espectacular
de los gastos electorales que deben afrontar los partidos, así como en definitiva del
coste de la política democrática.
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- La democracia es, antes que nada, un régimen de opinión pública; una opinión pública
autónoma y robusta no puede existir sin un libre flujo de información y una abierta
confrontación de opiniones.
- La propaganda política se fundamenta en la libertad de expresión e información
consagrados en el art. 20 CE. Estas libertades en este terreno son prácticamente
ilimitadas, teniendo como único límite la veracidad.
- La CE establece condicionamientos sobre el lugar, el tiempo y el como en el que debe
desarrollarse esa propaganda política, con ello se busca garantizar el juego limpio en la
lucha por el voto de los electores.
- La regulación de la campaña electoral viene dada en el art. 50 de la LOREG. Viene
definida como el conjunto de actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos,
partidos, federaciones o agrupaciones en orden a la captación de sufragios. (desde el
día 31 tras la convicación de las elecciones hasta el día completo de antes). La campaña
electoral tiene una duración mínima de 15 días.
- La finalidad última de estas restricciones de tiempo, estriba en poner coto a la tendencia
de los partidos de campaña permanente.
- La realidad es que el art. 53 LOREG, deja abierta la práctica a seguir con las actividades
del partido/federal/coaliciones organizadas de manera habitual y constitucionales.
- Los partidos que ocupan el poder no pueden utilizar los medios de la Administración
como instrumento de propaganda.
- Es obligatorio otorgar espacios públicos proporcionales a los resultados anteriores,
gratuitos, para la propaganda de las distintas candidaturas, tablones de anuncio y
tiempo en los medios audiovisuales de titularidad pública.
- Los partidos políticos y agrupaciones de electores están obligados a someter sus gastos
electorales a control contable por el Tribunal de Cuentas.
- La manera de financiar las campañas es: acudir a la financiación pública, a la privada o a
una combinación de ambas. La legislación española, siguiendo la idea predominante
europea, otorga subvenciones a los partidos políticos que varían según la proporción de
escaños y el tipo de elecciones.
- En la financiación privada, ninguna persona física o jurídica puede aportar más de
10.000€. El debate entre el techo de la financiación privada y la libertad de expresión es
constitucionalmente problemático.
8. PROCEDIMIENTO ELECTORAL: GARANTÍAS ADMINISTRATIVAS Y JURISDICCIONALES

- Viene regulado Enel art. 42 LOREG.
- La estructura es sencilla.
o La convocatoria de elecciones se hace mediante real decreto aprobado en el
Consejo de Ministros (generales o locales) o Consejo de Gobierno
(autonómicas). Los decretos se publican al día siguiente de su expedición.
o Las elecciones tienen lugar 54 días después.
o Se presentan y se anuncian las candidaturas
o Tiene lugar la campaña electoral (31 después de la convocatoria)
o Jornada de reflexión el día antes a la votación.
o Jornada de votación (9-20 horas)
o Se procede al escrutinio y se proclama a los electos
- Las garantías administrativas se caracterizan por encomendar la dirección y supervisión
de los procedimientos a un conjunto de organismos independientes. “Administración
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electoral”. Esta Administración consta de “Juntas electorales de Zona, Juntas Electorales

Provinciales y La Junta Electoral Central.
- En la Administración electoral no hay presencia alguna del Gobierno ni de funcionarios.
La autoridad es jerárquica, por lo tanto, la autoridad última la tiene la Junta Electoral
Central.
- El control jurisdiccional de las elecciones, según el art 70.2 CE esta garantizada por el
Poder Judicial. Existen dos procesos especiales, caracterizados por la extremada
brevedad de sus plazos y por gozar de preferencia absoluta en la tramitación. Uno es el
art. 49 LOREG (para impugnar los actos de proclamación de electos, por el Juzgado de
lo Contencioso-Administrativo provincial) y el 109 LOREG (recurso contencioso
electoral, resulto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS/TSJ según el tipo
de elección). El recurso contencioso electoral debe ser oído por el Ministerio Fiscal, y
solo cabe después el recurso de amparo ante el TC con carácter urgente.
9. DEMOCRACIA DIRECTA: GENERALIDADES

- La democracia directa es la toma de decisiones colectiva por los ciudadanos sin
intermediación ni representantes. Se suele desconfiar de este método en primer lugar
por el miedo a que los ciudadanos sean manipulados (plebiscitario)
- Se reprocha también que muchas de las decisiones que afectan a la colectividad versan
sobre cuestiones complejas que los ciudadanos no están en condiciones de examinar.
- La democracia directa (especialmente en el referéndum) es un juego de todo o nada.
Esto no sucede en la democracia representativa. Un uso prudente del referéndum
puede ser un contrapeso al excesivo predominio de los partidos sobre la vida política.
10. LA DEMOCRACIA DIRECTA; MANIFESTACIONES EN EL DERECHO ESPAÑOL

- La democracia diseñada por la CE es básicamente representativa, aunque deja un
resquicio de la democracia directa.
- Según el art.23 CE dice que el derecho fundamental de participación se predica ta,bien
en la democracia directa.
- El referéndum es el instrumento principal de democracia directa.
- Lo contemplan artículos como: 151, 152, 167, 168, 93. CE
- Según el art. 92 de la CE las decisiones políticas de especial importancia deberán ser
sometidas a referéndum consultivo. El referéndum será convocado por el Rey, mediante
propuesta del Presidente del Gobierno y previamente autorizado por el Congreso de los
Diputados.
- El adjetivo “consultivo” indica su carácter no vinculante al poder Legislativo y Ejecutivo,
aunque hay cierto debate sobre esto, porque tras la celebración del referéndum no hay
unanimidad sobre la libertad de decisión de estos poderes.
- Las CCAA no pueden convocar referéndums ya que es competencia del Estado
autorizarlos. Menos algunos tipos de leyes que no necesitan de la aprobación estatal,
los de carácter no consultivo.
- El Referéndum no es la única manifestación de democracia directa. Aunque con mayor
relevancia el derecho español contempla otras dos: La iniciativa legislativa popular (87.3
CE) y el concejo abierto, que sólo es posible en municipios de pequeñas dimensiones
(140 CE).
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III. LOS PARTIDOS POLÍTICOS

1.Tradicional Reticencia Al Reconocimiento Oficial De Los Partidos Políticos
2.Democracia, Sociedad De Masas Y Estado De Partidos
3.La Naturaleza Jurídica De Los Partidos Políticos
4.La Creación De Partidos Políticos
5.La Exigencia De La Democracia Interna En Los Partidos
6.Control Jurisdiccional De La Vida Interna En Los Partidos
7.Posible Ilegalización De Los Partidos Liberticidas O Totalitarios
8.Financiación De Los Partidos Políticos
1. TRADICIONAL RETICENCIA AL RECONOCIMIENTO OFICIAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
- Los partidos políticos son, así, asociaciones de ciudadanos, normalmente basadas en una
ideología común, cuya finalidad es la conquista y el ejercicio del poder
- los partidos políticos constituyen un elemento crucial de la democracia contemporánea, hasta

el punto de que allí donde no hay libertad para los partidos políticos no pude decirse que exista
un verdadero Estado democrático.
- La participación política, si bien consiste en una pluralidad de actos individuales, tiene un

carácter esencialmente colectivo.
- El instrumento principal para canalizar la participación política, dando cierto orden y sentido a
la pluralidad de actos individuales, son los partidos políticos.
- se desarrolla en dos vertientes:
primero, los partidos facilitan la competición electoral, en la medida en que simplifican las
opciones existentes
segundo, los partidos políticos llevan a cabo una tarea de selección y formación del personal
político.
- Desde la esfera jurídica, la primera reacción fue de indiferencia y hostilidad hacia la

figura, proveniente de loa aires traídos de la revolución francesa en cuanto al recelo
hacia los intermediarios entre el Estado y el pueblo. a lo largo de todo el siglo XIX no
hubo una consagración de la libertad de asociación ni tampoco, por lo que se refiere a
su aspecto específicamente político, un reconocimiento oficial de los partidos políticos.
Éstos respondían, como se ha visto, a una necesidad básica de la democracia y, por
supuesto, existían y funcionaban; pero, al carecer de reconocimiento oficial, los partidos
políticos estaban en una especie de vacío normativo, gozando de simple tolerancia. En
materia de partidos políticos, había una clara discrepancia entre la realidad política y el
ordenamiento jurídico.
- Esta actitud cambio con el constitucionalismo tras la IIGM. Muchos ordenamientos
comienzan a considerar y a regular estas realidades. En esta línea se inscribe el art. 6 CE,
que constitucionaliza los rasgos básicos de los partidos políticos en el ordenamiento
jurídico español
13
2. DEMOCRACIA, SOCIEDAD DE MASAS Y ESTADO DE PARTIDOS
- La expresión “Estado de partidos” designa la forma que suele adquirir la democracia en una
moderna sociedad de masas, es decir, una sociedad donde son millones de personas —a veces,
muchos millones— quienes están llamados al ejercicio de los derechos políticos.
- los partidos políticos son los principales protagonistas de la democracia en una sociedad de
masas, entre otras razones porque la comunicación entre el político y la multitud de electores
sería inviable sin la capacidad de encauzamiento del partido correspondiente.
- Importante destacar que la Administración Pública y el Poder Judicial por mandato

constitucional deben mantenerse al margen de la confrontación partidista. art. 103 CE dice que
la Administración Pública “sirve con objetividad los intereses generales”, con respecto al Poder
Judicial, la Constitución va aún más lejos, desde el momento en que prohíbe la afiliación de
jueces y magistrados a los partidos políticos (art. 127 CE), indudablemente para reforzar la
independencia de aquéllos.
3. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
- Partidos políticos están previstos por el art. 6 CE que constitucionaliza el pluralismo partidista,
libertad de creación y actuación, democracia interna. Se desarrolla por Ley Orgánica de Partidos
Políticos del 2002.
- En cuanto a su naturaleza jurídica, se trata de asociaciones sui generis de carácter asociativo.

No surgen de los poderes públicos ni del aparato estatal.
Calificarlos de asociaciones significa que les es aplicable el art.22 CE, por lo tanto, tienen acceso
a la tutela jurisdiccional reforzada propia de los derechos fundamentales y en especial del
recurso de amparo. Además, el resto de elementos distintivos de las asociaciones les es
aplicable.
Que sean sui generis significa que su régimen jurídico sufre determinadas modulaciones con
respecto al de las asociaciones comunes, ya que tienen relevancia constitucional. Esto es lo que
explica que estén sometidos a normas especiales. Las normas especiales surgen de la CE que
exige que exige que la estructura interna y el funcionamiento sea democrático.
Este requisito es trasladable a las asociaciones que trascienden de interés privado, es decir, con
trascendencia pública.
4. LA CREACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS
- Quienes promueven la creación de un partido político deben ser personas físicas, mayores de
edad y de nacionalidad española, que no estén afectadas por ninguna clase de incapacidad o
restricción de derechos ni hayan sido condenadas por asociación ilícita
- Debe añadirse que el art. 10 TUE prevé la existencia de “partidos políticos a escala europea”.
- La iniciativa de crear un partido político se materializa ene l acta fundacional, recogida en

documento público conteniendo a los promotores, denominación y estatutos. El acta
fundacional debe ser presentada en el Ministerio del Interior. El MI tiene sólo una facultad de
14
“control formal externo”. Únicamente puede ver si el acta fundacional reúne los requisitos
legalmente exigidos.
- Con lo cual la actuación del Ministerio del Interior es:
A. Si estima que el acta fundacional es correcta, debe proceder a la inscripción en el Registro de

Partidos Políticos.
B. Si estima que el acta fundacional no es correcta por faltarle algún requisito formal, debe
requerir a los promotores para que subsanen el defecto.
C. Si estima que el acta fundacional no es correcta porque ve indicios de ilicitud penal en el

nuevo partido, debe remitir el expediente al Ministerio Fiscal. Por lo demás, si en el plazo de
veinte días desde la presentación del acta fundacional el Ministro del Interior no resuelve, se
entiende que su silencio tiene valor positivo, quedando plenamente constituido el nuevo partido
- Todo excepto lo relativo a la eventual ilicitud penal— son susceptibles de control por la
jurisdicción contencioso-administrativa.
- Si llega al Ministerio Fiscal pueden ocurrir dos cosas:
Si encuentra injustificada la sospecha de ilicitud penal del nuevo partido devolverá el

expediente al Ministro del Interior en cual lo inscribirá en el Registro de Partidos políticos. Con
la inscripción en el Registro culmina el procedimiento de creación. La inscripción lleva aparejada
la adquisición de la personalidad jurídica, por lo tanto, se convierte en sujeto de derechos y
deberes.
Sin la inscripción es posible actuar al margen del reconocimiento oficial, pero no podrá
beneficiarse de las ventajas que el ordenamiento jurídico otorga a los partidos.
-El art. 1 LOPP dispone que la afiliación a los partidos políticos es libre y que nadie puede ser
obligado a ingresar o permanecer en un partido. Quedará recogido en los estatutos, ningún
partido puede ser obligado a admitir como afiliado a quien no cumpla los requisitos estatutarios.
La afiliación no necesita nacionalidad española puesto que la LOPP solo se la exige a los
promotores.
5. EXIGENCIA DE LA DEMOCRACIA INTERNA EN LOS PARTIDOS POLÍTICOS
- El art. 6 CE dice de los partidos políticos que “su estructura interna y funcionamiento deberán
ser democráticos”.
- Tal exigencia presenta dos variantes:
Por un lado, algunos textos constitucionales exigen —entre otras cosas— que el ideario
y los fines seguidos por el partido sean compatibles con los postulados básicos de la democracia
constitucional.
Por otro lado, hay textos constitucionales que no excluyen la posibilidad de partidos
cuyo objetivo último es implantar una forma política distinta de la democracia constitucional;
pero exigen que sus medios sean democráticos, lo que implica aceptar que ese objetivo ha de
ser alcanzado según las vigentes reglas del juego.
15
-El art.6 CE pertenece a esta segunda categoría. los partidos políticos deben tener una estructura
y funcionamiento democráticos; pero no están obligados a sustentar un ideario democrático.
- La única exigencia que la Constitución impone específicamente a los partidos políticos es de

democracia interna. La idea subyacente es que concurrir a formar y manifestar la voluntad
popular.
- Los medios previstos para asegurar la democracia interna son organizativos: Debe existir una
asamblea general donde puedan actuar directa o indirectamente todos los afiliados, todos los
órganos directivos deben tener carácter electivo y todos los afiliados deben ser electores y
elegibles.
6. CONTROL JURISDICCIONAL DE LA VIDA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
El art. 6 LOPP dice a este respecto que los partidos políticos se ajustarán, en su funcionamiento
y actividad, “a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes”. La verdadera cuestión no es si los
partidos políticos están sujetos a las normas generales, sino si están obligados a cumplir sus
propios estatutos y, más precisamente, si éstos pueden ser invocados ante los tribunales. El
derecho de asociación comprende — la libertad de autoorganización asociativa, en virtud de la
cual cada asociación debe regular su vida interna y dirimirlos conflictos surgidos en su seno.
- En la medida en que no estén en juego derechos y deberes de personas ajenas a la

asociación, no debe haber intromisión de los poderes públicos en el funcionamiento de
la misma, porque esto conduciría a coartar el libre funcionamiento asociativo
- Sin embargo, que esta concepción clásica del derecho de asociación se ha visto
seriamente erosionada en España, donde se admite cierta posibilidad de que conflictos
estrictamente intra asociativos sean residenciados ante los tribunales.
La jurisprudencia constitucional, que abrió la brecha al introducir algunas excepciones a la

tradicional libertad de autoorganización asociativa, dista de ser clara en esta materia. En un
primer momento, permitió la impugnación ante los tribunales de los actos internos de la
asociación cuando se basaran en “motivos manifiestamente arbitrarios”
La propia jurisprudencia constitucional ha evolucionado hacia una actitud mucho más

intervencionista en la vida interna de las asociaciones: ahora se admite que los asociados tienen
un “derecho al cumplimiento de los estatutos”
En resumen, aunque resulte cuestionable por ser poco respetuoso hacia la libertad de
autoorganización asociativa, la verdad es que la jurisprudencia constitucional y la ley afirman el
derecho de los asociados a impugnar judicialmente no sólo los actos de la asociación que
vulneren la ley, sino también los que vulneren los estatutos.
(todo esto vale genéricamente para las asociaciones)
El Tribunal Constitucional mantuviese un criterio más restrictivo con respecto a los partidos
políticos: la STC 56/1995 afirma que los afiliados sólo pueden impugnar ante los tribunales actos
de los órganos del propio partido cuando haya vulneración de derechos fundamentales. No
valdría así cualquier infracción estatutaria, sino que sólo los derechos fundamentales —que, por
definición, nunca son una cuestión meramente interna— serían invocables por los afiliados
frente al partido político.
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La vigente Ley Orgánica de Partidos Políticos ha ampliado notablemente el control jurisdiccional

de los actos internos de los partidos: su art. 8otorga a los afiliados las garantías de contradicción,
motivación y recurso interno frente a los actos de los órganos del partido que les priven de
derechos
Es claro, aunque la ley no lo diga expresamente, que el juez ante el que pueden acudir los
afiliados frente a actos de los órganos directivos del partido es el civil, ya que se trata por
definición de una cuestión relativa al funcionamiento interno de una persona jurídica privada.
7. POSIBLE ILEGALIZACIÓN DE LOS PARTIDOS LIBERTICIDAS O TOTALITARIOS
- Comenzando por LOS ASPECTOS PROCESALES, la primera dificultad estriba en que el art. 22.4
CE dispone que “las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en
virtud de resolución judicial motivada”. l implica, a su vez, admitir que no pueden serlo por
autoridades no judiciales, como pueden ser la Administración o incluso el Tribunal
Constitucional.
- El ordenamiento jurídico español en cuanto a la disolución de asociaciones como partidos

políticos, los configura como una consecuencia accesoria del delito de asociación ilícita prevista
en el art 520 CP. Las consecuencias accesorias, como su denominación indica, son
pronunciamientos que, al margen de la pena correspondiente, puede hacer el juez penal cuando
concluye que se han cometido determinados delitos.
Como es lógico, una consecuencia accesoria debe ir asociada a un delito y en España sólo las
personas físicas pueden delinquir. Por lo tanto, va indudablemente vinculada a acciones de
delictivas individuales. Esto es muy complicado de
Argumentar y por lo tanto es el método del art.520 es poco útil.
Finalmente se emprendió la búsqueda de una vía distinta para la ilegalización de partidos que
no dependiera del comportamiento de sus individuales sino de la trayectoria del partido. Por
algunos llamada “la vía civil”, contrapuesta a la penal.
Motivado por la necesidad de establecer una vía de disolución de los partido conniventes con el
terrorismo. El procedimiento está regulado en los arts. 10 a 12 LOPP
- Se trata de un procedimiento sumamente sencillo: órgano competente es la Sala del

Tribunal Supremo contemplada en el art. 61 LOPJ (los presidentes de cada una de las
cinco salas del Tribunal Supremo y los magistrados más antiguo y más moderno de cada
una de ellas, bajo la presidencia del Presidente del propio Tribunal Supremo);la
legitimación activa corresponde al Ministerio Fiscal o al Gobierno, si bien éste último
puede ser instado a actuar por el Congreso de los Diputados o el Senado; existen plenas
garantías de contradicción, así como la posibilidad de abrir un período probatorio; y
contra la sentencia no cabe recurso alguno, salvo, en su caso, el recurso de amparo ante
el Tribunal Constitucional. Éste último, bien entendido, se regirá por las normas
generales de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Mientras se sustancia el
procedimiento, la Sala que conoce del asunto puede ordenar cautelarmente la
suspensión del partido enjuiciado. Es importante destacar, asimismo, las precauciones
que la Ley Orgánica de Partidos Políticos adopta para evitar maniobras fraudulentas
tendentes a incumplir la sentencia: si ésta es estimatoria, el partido disuelto no podrá
17
reconstituirse bajo otro nombre o con otra apariencia; si es desestimatoria, no podrá

solicitarse la disolución del mismo partido a menos que se aporten hechos nuevos.
ASPECTOS SUSTANTIVOS:
En cuanto a los aspectos sustantivos, la opinión tradicionalmente predominante en sede

doctrinal había sido que la Constitución Española no permite un control de los fines perseguidos
por los partidos políticos. Ignacio de Otto fue tal vez el exponente más destacado de esta
posición. Sólo sería posible un control de los medios empleados: que su estructura y
funcionamiento sean democráticos (art. 6 CE) y, por supuesto, que no incurran en alguna de las
ya examinadas causas de ilicitud de las asociaciones (art. 22 CE). Siempre que se respeten estas
exigencias, todos los partidos, incluso aquéllos que son abiertamente “anti-sistema” o persiguen
objetivos liberticidas y totalitarios, habrían de reputarse dentro de la legalidad.
Argumentos a favor:
La Constitución Española no establece ninguna cláusula de intangibilidad; es decir, siempre que

se respete el procedimiento establecido y se alcancen las mayorías exigidas, se reconoce
reformable en todas y cada una de sus partes. Así, si todas las normas constitucionales son
modificables, todos los objetivos políticos cabrían dentro de la Constitución.
Argumentos en contra:
No han faltado nunca quienes piensen que la ausencia de una cláusula de intangibilidad expresa
en la Constitución no conduce inexorablemente a admitir que todos los fines políticos quepan
dentro de aquélla, porque no tendría sentido sostener que la democracia deba asistir
impertérrita a su propia destrucción. En todo texto constitucional liberal-democrático, dicho, en
otros términos, habría que entender implícita una cláusula de intangibilidad tácita, en virtud de
la cual los procedimientos de reforma constitucional no pueden utilizarse para destruir los
fundamentos mismos de la democracia constitucional
JURISPRUDENCIA TEDH:
En el Convenio Europeo de Derechos Humanos no existe una disposición específica sobre

partidos políticos, por lo que esta materia cae completamente dentro del derecho de asociación.
Admitir el control de los medios, no de los fines: debe permitirse la existencia de cualquier
partido político que utilice medios lícitos en una sociedad democrática, por más que los fines
que persiga sean contrarios a los postulados de la democracia misma o a otros intereses básicos
del Estado
La ley orgánica de 2002 introduce causas de ilicitud que exceden del puro control de medios y
abren una cierta posibilidad de control de fines- l art. 9 LOPP, que comienza diciendo que “un
partido será declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios democráticos,
particularmente cuando con la misma se persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades
o imposibilitar o eliminar el sistema democrático”; y, para apreciar que concurre esta
circunstancia, es preciso que el partido realice “de forma reiterada y grave” alguna de las
18
conductas que luego se describen de forma inusualmente meticulosa(propugnar la

discriminación, justificar la violencia política, apoyar al terrorismo, etc.).
no cualesquiera fines anti-sistema determinan la ilicitud de un partido político, sino únicamente

aquéllos que tiendan a destruir la libertad misma. la ilegalización de un partido político vinculado
a organizaciones terroristas o movimientos violentos no será desproporcionada siempre que se
tome en consideración “una trayectoria de conjunto, dilatada en el tiempo”, y no simples actos
aislados o conductas de militantes concretos.
Es importante añadir que la disolución de un partido político no puede llevar aparejada

automáticamente la pérdida de la condición de cargos representativos (diputados, senadores,
concejales, etc.) de quienes fueron elegidos en sus candidaturas. Semejante automatismo
supondría una violación del derecho fundamental al sufragio, reconocido por el art. 23 CE
8. FINANCIACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS
La Constitución Española no contiene ninguna previsión, ni siquiera indirecta, sobre financiación

de los partidos políticos
Se encuentra actualmente regulada en la Ley Orgánica 8/2007 de Financiación de Partidos

Políticos, que ha sustituido a otra ley anterior de 1987.Además, en lo relativo a subvenciones
para gastos electorales, la Ley Orgánica de Financiación de Partidos Políticos se remite a la
legislación electoral estatal y autonómica, que por ello también debe ser tenida en cuenta.
1. Se encuentra actualmente regulada en la Ley Orgánica 8/2007 de Financiación de

Partidos Políticos, que ha sustituido a otra ley anterior de 1987.Además, en lo relativo a
subvenciones para gastos electorales, la Ley Orgánica de Financiación de Partidos
Políticos se remite a la legislación electoral estatal y autonómica, que por ello también
debe ser tenida en cuenta.
2. A los recursos privados, debe distinguirse fundamentalmente entre las cuotas de los
afiliados y las donaciones de personas privadas. Éstas últimas deben necesariamente ser
no finalistas, es decir, no condicionadas a determinados objetivos o actividades. Existen
límites a las cantidades que pueden donarse, límites que varían según el donante sea
persona física o jurídica.
3. Previsto que cada partido político pueda tener fundaciones y asociaciones vinculadas a
él, que le auxilien en el cumplimiento de sus fines. Lo más notable de estas entidades,
por lo que ahora importa, es que su régimen de financiación es más laxo que el de los
partidos políticos propiamente dichos; y ello no sólo porque las cantidades que pueden
recibir por donación son más elevadas, sino sobre todo porque no rige para ellas la
prohibición de recibir donaciones de los contratistas de la Administración Pública
4. Tienen obligaciones contables legalmente establecidas, cuya fiscalización corresponde
al Tribunal de Cuentas. Sin perjuicio de las posibles responsabilidades penales, se prevé
también un régimen de sanciones pecuniarias a los partidos políticos por las infracciones
que hayan cometido en materia de financiación. El órgano competente para imponerlas
es el propio Tribunal de Cuentas.
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IV: LAS CORTES GENERALES
SECCION 1: PARLAMENTO Y REPRESENTACIÓN POLÍTICA
1.El Parlamento Como Sede De La Democracia Representativa

2.Significado Del Bicameralismo
3.Modo De Elección De Diputados Y Senadores
4.Bicameralismo Imperfecto
5.Cortes Generales En Sesión Conjunta
1. EL PARLAMENTO COMO SEDE DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Las Cortes Generales son el Parlamento español. Vienen definidas en el art. 66 CE. Representan
al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
La clave es que el Parlamento es quien ostenta la representación del pueblo en el momento de

adoptar las decisiones que corresponden a esa autoridad última del Estado.
La democracia representativa tiene una razón pragmática, permite la división entre políticos
especializados y el pueblo. La democracia representativa permite la matización y el compromiso
entre posiciones políticas diferentes, mientras que la democracia directa tiene una lógica
binaria.
La designación de os representantes mediante libre elección de los representados dista de ser

algo evidente, pues no existe una correlación necesaria entre elección y representación.
Tampoco es la libre elección por los representados el único medio en democracia para conferir
cargos públicos (también a través del sorteo). Los representados no pueden revocar a los
representantes ni darles instrucciones vinculantes. El art. 67.2 “los miembros de las Cortes
Generales no estarán ligados por mandato imperativo”.
El representante es un fiduciario, alguien en quien se deposita la confianza; no un delegado. Ello

implica, de entrada, la exclusión de que el representante pueda ser revocado en cualquier
momento por sus representados.
El representante no encarna necesariamente los particulares intereses de quienes le han votado,

ni siquiera los específicos intereses locales de la circunscripción donde ha sido elegido, sino que
la doctrina clásica es que el representante, con independencia de dónde ha sido elegido,
representa al pueblo en su conjunto. Esto trae consigo una consecuencia importantísima: es el
conjunto de los representantes del pueblo.
Las funciones constitucionalmente encomendadas al Parlamento. En efecto, el art. 66.2 CE

dispone que “las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les
atribuya la Constitución”.
21
2. SIGNIFICADO DE BICAMERALISMO
Según el artículo 66.1 CE, las Cortes Generales representan al pueblo español “están formadas
por el Congreso de los Diputados y el Senado”. Esto significa que son un Parlamento bicameral.
Se suele hablar de “cámara baja y alta”.
El bicameralismo tiene dos justificaciones: La primera de ellas es atribuir a la segunda cámara

una función de enfriamiento o reflexión. Desde un punto de vista pragmático, sin embargo, la
experiencia histórica enseña que el monocameralismo, precisamente por la ausencia de
contrapeso, puede conducir a excesos.
La otra posible justificación, mientras que la cámara baja representa al pueblo en su conjunto,
la otra representa más bien a las entidades federadas (Estados, cantones, Länder, etc. Actúa
como medio de integrar institucionalmente a las entidades federadas en el proceso de toma de
decisiones del Estado federal.
El bicameralismo puede ser de dos clases: perfecto (o simétrico) e imperfecto (o asimétrico). Se

dice que el bicameralismo es perfecto cuando ambas cámaras tienen los mismos poderes, o
cuando al menos no Existe una sustancial diferencia entre ellas en cuanto a peso e influencia. Se
dice, en cambio, que el bicameralismo es imperfecto cuando existe un desequilibrio entre los
poderes de una y otra cámara.
3. MODO DE ELECCIÓN DE LOS DIPUTADOS Y SENADORES
DIPUTADOS:
En España el sistema electoral viene en gran medida predeterminado por la Constitución. Los
arts. 68 y 69 CE, lejos de limitarse a hacer una remisión a la ley electoral, establecen
directamente los elementos principales del modo de elección de diputados y senadores.
El método de elección del CD está desarrollado en los arts. 161 a 1643 LOREG:
- El Congreso de los Diputados consta de 350 miembros —el art. 68 CE impone un mínimo
de 300 y un máximo de 400— elegidos en circunscripciones provinciales. La sola
excepción viene dada por las ciudades de Ceuta y Melilla, en cada una de las cueles se
elige un diputado.
- El número de escaños correspondientes a cada provincia varía según la población:
partiendo de un mínimo inicial de dos escaños por provincia, el resto —es decir, 248—
se asigna mediante la llamada “cuota de reparto”. Ésta se calcula dividiendo la población
de cada provincia por 248, lo que da el número de escaños adicionales correspondientes
a la provincia. Los escaños que sobren se asignan, por su orden, a las provincias con
mayores restos decimales en sus cuotas de reparto. En la práctica, esto implica que el
número de escaños varía desde dos o tres en las provincias con menor población, hasta
más de treinta en las más pobladas.
- Las candidaturas consisten en listas cerradas y bloqueadas. Sólo las “agrupaciones de
electores” que representen más de 1% del censo podrán presentarse.
- Existe una barrera del 3% de votos válidos, los que no superen ese mínimo no participan
en la atribución de escaños.
22
- Finalmente, el escrutinio se efectúa mediante la llamada “fórmula d’Hondt”. Una

modalidad corregida de representación proporcional.
Si bien es verdad que el derecho de voto es igual, dado que no hay categorías de ciudadanos con
más de un voto, no existe un “igual poder de voto”. Existe una evidente sobrerrepresentación
de las provincias con menor población.
Se adolece también la insuficiente proporcionalidad. La barrera electoral de 3% cuya finalidad

es excluir partidos pequeños y evitar la excesiva fragmentación se computa circunscripción por
circunscripción, por razones obvias se favorece a los partidos nacionalistas y regionalistas.
Dado que el sistema electoral es de listas cerradas y bloqueadas, los electores sólo deciden a
qué partido votar, no quiénes son elegidos. Lo determinan los partidos.
Se han hecho múltiples propuestas en sede doctrinal, que hasta ahora no han tenido ningún
resultado práctico: los partidos establecidos no tienen interés en modificar un sistema electoral
que les beneficia.
SENADORES:
Está regulado en el art. 69CE y desarrollado en el art. 165 LOREG. La circunscripción es provincial,
con la excepción de los archipiélagos y las ciudades autónomas. En cada provincia se eligen
cuatro senadores, si bien cada elector puede votar sólo un máximo de tres candidatos. Ello
significa que el sistema electoral es de tipo mayoritario, pues resultan elegidos los cuatro
candidatos individualmente más votados; pero, al ser de “voto limitado”, se favorece que el
segundo partido con mayor apoyo en la provincia obtenga algún escaño. En otras palabras,
tiende a asegurar un mínimo de representación a la oposición.
Hay senadores designados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas: uno
al menos en cada una de ellas, más otro adicional por cada millón de habitantes.
Los Estatutos De Autonomía contemplan dos modos distintos de cese de los senadores de
designación autonómica: mientras que unos anudan el cese al fin de la legislatura en el Senado,
otros lo hacen a la disolución de la propia Asamblea autonómica. Pero la STC 123/2017 ha
considerado inconstitucional que por ley autonómica se permita a la correspondiente Asamblea
Legislativa autonómica revocar el nombramiento de los senadores designados por ella.
4. EL BICAMERALISMO INPERFECTO EN LA CE
El bicameralismo instaurado por la Constitución Española de 1978 es acusadamente imperfecto.

Si se consideran las funciones principales de las Cortes Generales, como son la legislación y el
control político del Gobierno, se comprueba que el Senado no juega un papel muy relevante en
ninguna de ellas.
En el procedimiento legislativo sólo tiene el Senado un poder de veto suspensivo, y en cuanto

con el Gobierno es indiferente que éste goce o no de la confianza del Senado.
23
Preguntar en clase sobre una posible reforma del Senado para que fuese menos imperfecto el
bicameralismo
5. LAS CORTES GENERALES EN SESIÓN CONJUNTA
Hay que recordarlo dispuesto por el art. 74.1 CE: “Las Cámaras se reunirán en sesión conjunta
para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes
Generales”. Las Cortes están también compuestas por una tercera asamblea formada por los
diputados y los senadores juntos.
Las Cortes Generales en sesión conjunta sólo tienen encomendadas las “competencias no
legislativas” relativas a la Corona; es decir, las atribuciones que el Título II da a las Cortes
Generales y que deben ejercerse en forma distinta de una ley, tales como proveer a la sucesión
en la Corona si se extinguen todas las líneas llamadas en derecho (art. 57.3 CE), prohibir el
matrimonio de una persona llamada a la sucesión (art. 57.4 CE), tomar juramento al Rey al ser
proclamado (art. 61.1 CE), etc. En la resolución de dudas sobra la sucesión a la Corona (art. 57.5
CE)— deberá seguirse el procedimiento legislativo y, por tanto, las Cámaras debatirán y votarán
por separado.
24
SECCIÓN 2: EL ESTATUTO DE LOS DIPUTADOS Y SENADORES
1.Incompatibilidades Y Asignación Delos Diputados Y Senadores
2.Inviolabilidad
3.Inmunidad
4.Aforamiento
1. INCOMPATIBILIDADES Y ASIGNACIÓN DELOS DIPUTADOS Y SENADORES
Es el conjunto de derechos, deberes y garantías que la Constitución les reconoce, precisamente

para asegurar el correcto ejercicio de su función representativa. Está sustancialmente recogido
en los arts.70 y 71 CE.
El art. 70.1 CE dispone que será la ley la que disponga las causas de inelegibilidad e
incompatibilidad de diputados y senadores. A continuación, se hace una lista de cargos que, en
todo caso, son inelegibles e incompatibles
Miembros del Tribunal Constitucional; altos cargos de la Administración del Estado que
determine la ley, a excepción de los miembros del Gobierno; Defensor del Pueblo; jueces,
fiscales, militares y miembros de las fuerzas de policía en activo; y miembros de las Juntas
Electorales.
Regulación detallada de las incompatibilidades de los diputados y senadores se halla en los arts.
155 y siguientes de la LOREG
INCOMPATIBILIDADES CON OTROS CARGOS ELECTIVOS:
- ¿hasta donde debe permitirse por una misma persona la acumulación de varios cargos
electivos? Ya el art. 67.1 CE pone limitaciones a este respecto. Por lo demás, ni la
Constitución ni la ley prohíben la acumulación de la condición de diputado o senador
con los cargos electivos locales
INCOMPATIBILIDADES CON CARGOS PÚBLLICOS NO ELECTIVOS:
- Con el Poder Judicial no se plantea dificultad alguna, pues el art. 70.1 CE, como se vio,
declara directamente la incompatibilidad entre la condición de diputado o senador y la
de juez o magistrado en servicio activo. El verdadero problema en esta sede ha sido
siempre el temor al Poder Ejecutivo.
- Que los miembros del Gobierno pueden ser diputados o senadores está fuera de
discusión, pues así lo dice el art. 70.1 CE —que expresamente los excluye de la causa de
inelegibilidad e incompatibilidad atinente a “los altos cargos de la Administración del
Estado que determine la ley”. Los funcionarios públicos, por lo demás, no pueden
permanecer en servicio activo si son elegidos diputados o senadores, aunque tienen
derecho a la reserva del puesto que ocupasen con anterioridad (art. 157 LOREG).
25
INCOMPATIBILIDADES CON ACTIVIDADES PRIVADAS
- Las actividades empresariales, son incompatibles las enumeradas por el art. 159 LOREG,
entre las que destacan las empresas que mantengan relaciones contractuales con el
sector público, así como las entidades aseguradoras y bancarias.
- Las demás actividades privadas son compatibles siempre que se obtenga previamente
autorización individual de la Cámara correspondiente.
- A realizar actividades artísticas o científicas, así como para administrar su propio
patrimonio.
Para concluir, que este relativamente severo régimen de incompatibilidades de diputados y

senadores está íntimamente relacionado con la profesionalización de la vida política, algo que a
su vez es consecuencia de la plena democratización de la sociedad.
2. LA INVIOLABILIDAD
Suponen una cierta exoneración del régimen ordinario en materia de responsabilidad penal. Se
consagró por primera vez en el Bill of Rights de 1689. La finalidad no es favorecer personalmente
a los sujetos, sino proteger el libre debate en el Parlamento y la integridad de éste. Se encuentra
regulado en el art. 71 CE.
Es seguramente el más importante de los privilegios. Art. 71.1 CE: “Los diputados y senadores
gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones”.
Se busca proteger la libertad de la palabra en los debates parlamentarios. No recoge sólo las
“opiniones” en sentido estricto, sino también las afirmaciones de hecho, las declaraciones de la
propia voluntad como miembro de la Cámara mediante el voto.
Las acciones y comportamientos materiales quedan fuera de la inviolabilidad. Existen algunos

comportamientos materiales que se entienden como “opiniones” (llevar una vestimenta
concreta, por ejemplo). Téngase en cuenta que, en un contexto en que el uso de la palabra no
puede nunca ser sancionado, el recurso a formas alternativas de expresión resulta más difícil de
justificar que en otros contextos.
Este privilegio constituye que bajo ningún concepto sean sancionados por la expresión de
opiniones, ni de manera indirecta. Se entiende que este privilegio responde desde un punto de
vista penalista a la exclusión de la responsabilidad, y desde otro punto de vista como un
supuesto de antijuriicidad.
Las opiniones emitidas por diputados y senadores en el ejercicio de sus funciones no pueden dar
lugar a sanciones administrativas, ni a condenas civiles de resarcimiento o de otra clase. La
inviolabilidad, en suma, consiste en no sufrir ningún tipo de consecuencias negativas por las
opiniones manifestadas.
La inviolabilidad de las acciones expuestas durante el cargo no cesa tras dejar el cargo.
26
3. LA INMUNIDAD:
Definido por el art. 71.2 CE en los siguientes términos: “Durante el período de su mandato los
diputados y senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de
flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la autorización de la Cámara
respectiva”.
La inmunidad implica así que, para iniciar un procedimiento penal contra un diputado o senador,
es indispensable la previa autorización de la Cámara a que pertenezca.
La inmunidad parlamentaria opera para el inicio del proceso penal; no para su continuación. La
razón principal, aparte de la dicción literal del art. 71.2 CE, es que la inmunidad parlamentaria
no puede ser concebida como un medio de eludir la acción de la justicia.
Y “flagrante” es sólo, según el Diccionario de la Real Academia Española, “lo que se está
ejecutando actualmente”. La detención de diputados y senadores sin la previa autorización de
la Cámara correspondiente sólo es lícita cuando se produce en el mismo momento de comisión
del delito y, por supuesto, siempre que tal delito tenga gravedad suficiente para justificar la
detención.
La inmunidad tutela la integridad de las Cámaras y, en particular, que la composición efectiva de

éstas en un momento dado no pueda verse alterada por detenciones o procesamientos de sus
miembros.
Importantes consecuencias, que ayudan a comprender el significado y alcance de la inmunidad

parlamentaria.
- La inmunidad parlamentaria puede ser levantada, mediante el otorgamiento de la

oportuna autorización. Esto supone que, a diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad
no es absoluta, sino que puede ceder ante otros valores o intereses. Es la Cámara la que,
a la vista de lo reflejado en el suplicatorio, debe hacer la ponderación de los intereses
en juego
- A diferencia de lo que sucede con la inviolabilidad, la inmunidad desaparece en el
momento en que la persona pierde la condición de diputado o senador; y ello porque,
como se ha visto, su finalidad no es proteger el correcto ejercicio de las funciones
parlamentarias, sino evitar la arbitraria alteración de la composición de la Cámara en un
momento dado. Cuestión distinta es que, por el tiempo transcurrido, el delito puede
haber prescrito; pero, en ausencia de prescripción, las Cámaras no pueden impedir que
se proceda contra sus antiguos miembros.
- Su única finalidad es evitar que se altere maliciosamente la composición de las Cámaras,
la inmunidad opera sólo en el ámbito penal. La iniciación de otro tipo de procesos contra
diputados y senadores no está cubierta por la inmunidad.
Mientras que la inviolabilidad es ampliamente aceptada como una garantía necesaria en la

democracia constitucional, la inmunidad es frecuentemente cuestionada hoy en día
4. EL AFORAMIENTO:
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Consiste en la previsión de un fuero especial para las causas penales contra diputados y
senadores, es decir, una alteración de las reglas normales de competencia, en virtud de la cual
el conocimiento del delito imputado se atribuye a un tribunal diferente del que normalmente
correspondería. El art.71.3 CE atribuye la competencia en estos casos a la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo. La idea subyacente es que la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, al ser el
más alto órgano de ese orden jurisdiccional, posee una capacitación y un distanciamiento
mayores que cualquier otro tribunal penal y, por ello mismo, es particularmente idónea para
juzgar causas que pueden tener importantes connotaciones políticas.
El aforamiento resulta mucho más difícilmente defendible que la inviolabilidad o, incluso, la

inmunidad; y ello porque parte de un presupuesto no demostrado: la mayor capacidad de
resistencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo frente a presiones indebidas.
Así las cosas, la única posible justificación del aforamiento es pensar que protege a los diputados
y senadores frente a dos eventuales riesgos de signo opuesto: la indulgencia y el exceso de celo,
por parte de los tribunales penales inferiores.
Dos cuestiones. En primer lugar, no es claro qué ocurre cuando, una vez iniciado el proceso, el
aforado pierde la condición de diputado o senador. La regla general en sede procesal es la
llamada perpetuatio iurisdictionis, en virtud de la cual la determinación del órgano judicial
competente debe hacerse al inicio del proceso, sin que hechos sobrevenidos puedan alterarla.
Pero ésta no deja de ser una opción de legalidad ordinaria. El Tribunal Constitucional ha
entendido que el art. 71.3 CE sólo exige el aforamiento mientras el imputado es diputado o
senador, de manera que lo que ocurra si pierde esa condición antes de que el proceso concluya
carece de relevancia constitucional.
La cuestión de los coimputados: ¿qué ocurre cuando varias personas son acusadas de la
comisión de un mismo delito y sólo alguna de ellas tiene la condición de aforado? El supuesto
es menos raro de lo que puede parecer, pues algunos tipos delictivos propios del mundo político-
administrativo difícilmente pueden ser cometidos en solitario. Baste pensar en el cohecho, que
es cometido tanto por el cargo público que acepta una dádiva como por quien se lada (arts. 419
y siguientes del CP). Pues bien, dado que todos los acusados por un mismo hecho deben ser
juzgados en un mismo proceso, el aforamiento de uno de ellos arrastra a todos los demás. El
problema es que, al ser juzgados directamente por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, no
cabrá luego recurso alguno; algo que tropieza con el art. 24 CE.
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SECCIÓN 3: ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS

CÁMARAS
1.La Idea De Las Cámaras Como Cuerpos Separados
2.Los Reglamentos Parlamentarios
3.Los Órganos De Gobierno De Las Cámaras
4.La Doctrina De Los Interna Corporis Y Sus Límites
5.Recurso De Amparo Contra Actos No Legislativos De Las Cámaras
6.La Autonomía Administrativa Y Financiera De Las Cámaras
7.Los Partidos Políticos En El Parlamento: Grupos Parlamentarios Y Junta De Portavoces
8.La Dimensión Temporal De Las Cortes Generales: Legislatura Y Períodos De Sesiones.
9.Las Diputaciones Permanentes
10.Funcionamiento De Las Cámaras: Las Comisiones Parlamentarias
11.Funcionamiento De Las Cámaras: Regularidad De Las Sesiones Y Adopción De Acuerdos
1. LA IDEA DE LAS CÁMARAS COMO CUERPOS SEPARADOS

La autonomía de las Cámaras, que a veces es caracterizada como un “privilegio
parlamentario colectivo”, está consagrada en el art. 72 CE
- Dicha autonomía se manifiesta tanto en el plano normativo, mediante la aprobación de
los correspondientes reglamentos parlamentarios, como en el plano de la aplicación de
esas normas en el funcionamiento parlamentario.
- Se explica la autonomía de las Cámaras como un medio de evitar que el Parlamento
quedase condicionado, de manera directa o indirecta, por el rey.
- Incluso en un contexto tan diferente como el actual, la autonomía de las Cámaras —
dentro de los límites que a continuación se expondrán— sigue estando justificada en la
medida en que aquéllas, precisamente por ser las únicas depositarias de la
representación popular, no deben quedar expuestas a condicionamientos externos
2. LOS REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS

- La autonomía de las Cámaras se manifiesta en que “las Cámaras establecen sus propios
Reglamentos” (art. 72.1 CE). Dado que cada una es independiente de la otra, existe un
Reglamento del Congreso de los Diputados y un Reglamento del Senado.
- Para su aprobación como para su reforma, los reglamentos parlamentarios “serán
sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta”
(art. 72.1 CE). Esta norma es similar a la que el art. 81 CE establece para las leyes
orgánicas y con ella, como es obvio, se trata de asegurar un amplio consenso en la
adopción de textos que contienen las “reglas del juego” para la lucha política en sede
parlamentaria.
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- La naturaleza jurídica de los reglamentos parlamentarios ha sido tradicionalmente muy

debatida, El principal problema de fondo que subyace a este debate es si el reglamento
parlamentario es sólo una “norma interna” de la Cámara correspondiente o si, por el
contrario, es una norma perteneciente al ordenamiento general del Estado.
- La visión de las Cámaras como “cuerpos separados”. En el derecho español actual
resulta difícilmente discutible que los reglamentos parlamentarios son normas
pertenecientes al ordenamiento general del Estado, desde el momento en que la
Constitución prevé su existencia y regula su aprobación y reforma.
- Concentrándose ahora en la validez y posición de los reglamentos parlamentarios, hay
que destacar que, de conformidad con el art. 27 LOTC, pueden ser objeto de control de
constitucionalidad por el Tribunal Constitucional; algo que tiene pleno sentido en una
democracia moderna, pues se trata, como queda dicho, de textos de crucial importancia
para la lucha política. En este sentido, es claro que los reglamentos parlamentarios se
sitúan dentro el sistema de fuentes del derecho en un nivel inmediatamente
subordinado a la Constitución, ocupando así el mismo escalón que las leyes en la
jerarquía normativa.
- Relación con las leyes se rige así por el principio de competencia. Junto a los
Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, el art.72 CE prevé la existencia
de otras dos disposiciones, a saber: el Reglamento de las Cortes Generales y el Estatuto
del Personal de las Cortes Generales. El primero de ellos es, sin duda alguna, un genuino
reglamento parlamentario, llamado a regular las reuniones en sesión conjunta de ambas
Cámaras previstas en el arriba examinado art. 74.1 CE
- El Estatuto del Personal de las Cortes Generales, su previsión por el art. 72 CE garantiza
que aquéllas tengan sus propios funcionarios y empleados. Conviene destacar que no
es cada Cámara la que tiene sus propios funcionarios y empleados, sino que éstos son
comunes a ambas Cámaras. De aquí que el Estatuto del Personal deba ser aprobado y
reformado mediante común acuerdo de las dos Cámaras.
- Por lo que se refiere a su naturaleza jurídica, no parece que sea un reglamento
parlamentario en sentido estricto. Es verdad que el Tribunal Constitucional ha
considerado que puede ser objeto de recurso y cuestión de inconstitucionalidad por
entender que tiene fuerza de ley. De aquí no se sigue, sin embargo, que no rijan los
principios constitucionales relativos al empleo público, como son destacadamente el
acceso en condiciones de igualdad (art. 23 CE) y la selección según criterios de mérito y
capacidad (art. 103 CE); y tampoco se sigue que no quepa imponer requisitos especiales
para el ejercicio de la libertad sindical de dicho personal.
- Los reglamentos parlamentarios tienen un peculiar medio de colmar sus lagunas. El art.
32.2 RCD efectivamente dispone: “Corresponde al Presidente cumplir y hacer cumplir el
Reglamento, interpretándolo en los casos de duda y supliéndolo en los de omisión.
Cuando en el ejercicio de esta función supletoria se propusiera dictar una resolución de
carácter general, deberá mediar el parecer favorable de la Mesa y la Junta de
Portavoces”. Necesita contar con el apoyo de la Mesa y la Junta de Portavoces. Para el
Senado existe una norma similar.
3. LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DE LAS CÁMARAS

- “Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas”.
Esta elección debe efectuarse en la sesión constitutiva de la Cámara, requiriéndose
mayoría absoluta en la primera votación a finde asegurar el mayor consenso posible.
30
- El Presidente, éste dispone básicamente de dos clases de facultades. Por un lado,

ostenta la representación ad extra de la Cámara y ejerce todos los poderes
administrativos y de policía de la misma; tema que tiene que ver con la autonomía
administrativa y financiera de las Cámaras, que se examinará más adelante. Por otro
lado, el Presidente dirige los trabajos parlamentarios. a facultad presidencial de
dirección de los trabajos parlamentarios, además del ya mencionado poder de
interpretación del reglamento, es importante señalar que comprende la potestad
disciplinaria interna. Los reglamentos parlamentarios prevén sanciones disciplinarias
para las conductas inadecuadas de los diputados y senadores. En otras palabras, la
autonomía de las Cámaras en materia de disciplina interna no tiene más límite que la
mera razonabilidad.
- En cuanto a la Mesa, incluye junto al Presidente a tantos vicepresidentes y secretarios
como prevea el reglamento parlamentario. En su elección se suele buscarla presencia
proporcional de las principales fuerzas políticas presentes en el Pleno. La Mesa, aparte
de las funciones individuales de suplencia y auxilio al Presidente que cabe encomendar
a cada uno de sus miembros, tiene ciertas atribuciones colectivas, es decir, como órgano
colegiado: la elaboración del presupuesto interno y la ordenación del gasto, las medidas
de gobierno interior de la Cámara, y la programación de los trabajos parlamentarios
4. LA DOCTRINA DE LOS INTERNA CORPORIS Y SUS LÍMITES
- La llamada doctrina de los interna corporis

- Se ha venido entendiendo que los actos de las Cámaras no pueden ser controlados por
ninguna autoridad externa a ellas. Ni siquiera por los tribunales. La regularidad jurídica
de los actos de las Cámaras escapa así al control jurisdiccional, para ser considerada
como una cuestión interna a aquéllas. Dicho de otro modo, el blindaje de las Cortes
Generales—en definitiva, de la representación del pueblo. sólo las Cámaras puedan
juzgar la regularidad jurídica de sus propios actos. Ésta es, sucintamente expuesta, la
doctrina de los interna corporis.
- Hoy en día, como consecuencia de la supremacía de la Constitución sobre todos los
poderes públicos, la doctrina de los interna corporis no puede ser concebida en términos
absolutos; el criterio sigue siendo que los actos sin valor de ley de las Cortes Generales
o de alguna de sus Cámaras no son susceptibles de control jurisdiccional. va desde las
mociones y resoluciones mediante las cuales las Cámaras manifiestan su posición sobre
un determinado asunto, hasta los acuerdos de los órganos de gobierno de las Cámaras
adoptados en la dirección de los trabajos parlamentarios.
- La idea subyacente es que la interpretación y aplicación de los reglamentos
parlamentarios corresponde a los órganos de gobierno de las Cámaras más que a los
tribunales. Esto tiene que ver con la problemática naturaleza jurídica de estos
reglamentos dado que, aún siendo parte del Ordenamiento jurídico, son peculiares. Los
reglamentos parlamentarios son como una guía flexible y susceptible de adaptación a
las exigencias de la política.
- La doctrina de los interna corporis conoce ciertos límites.
a. El carácter no fiscalizable de la actividad de las Cámaras no rige cuando,
junto a una desviación del reglamento parlamentario, hay además una
vulneración de normas o principios constitucionales. Para que la ley sea
inconstitucionalidad es preciso que la infracción del reglamento
31
parlamentario tenga relevancia o envergadura constitucional,

momento en que cesa de operar la doctrina de los interna corporis.
b. Interna corporis tampoco rige cuando un acto no legislativo de las
Cámaras afecta a los derechos fundamentales de alguna persona. En
este caso el asunto no es puramente interno y cabe recurrir al recurso
de amparo ante el TC.
5. EL RECURSO DE AMPARO CONTRA ACTOS NO LEGISLATIVOS DE LAS CÁMARAS:

- Los actos no legislativos de las Cámaras no son susceptibles de control ante los
tribunales ordinarios; pero sí pueden ser objeto de impugnación mediante recurso de
amparo, naturalmente siempre que se les reproche la vulneración de algún derecho
fundamental susceptible de protección por esa vía.
- A diferencia de lo que ocurre con el recurso de amparo contra actos de la Administración
Pública o del Poder Judicial, el recurso de amparo contra actos no legislativos de las
Cámaras no está sometido al requisito del agotamiento de la vía judicial previa —que
no existe— y debe, por ello, ser interpuesto directamente contra la decisión de que se
trate. El plazo es de tres meses desde que aquélla, con arreglo al correspondiente
reglamento parlamentario, haya adquirido firmeza.
- Este método no está contemplado en la Constitución, es de carácter legal. Su
justificación radica, sin duda alguna, en la vinculación a los derechos fundamentales de
todos los poderes públicos (arts. 9 y 53 CE)
- El recurso de amparo no cabe contra cualquier decisión que se repute contraria al
reglamento parlamentario, por lo que como criterio general sigue rigiendo la doctrina
de los interna corporis; pero si, por su naturaleza o gravedad, la infracción del
reglamento parlamentario supone privación u obstaculización del ejercicio de la función
representativa, entonces hay violación del art. 23 CE.
6. LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LAS CÁMARAS

- Las Cámaras tienen también autonomía administrativa y financiera. Esta manifestación
de la autonomía es puramente instrumental.
- La finalidad evitar intromisiones subrepticias en la organización y funcionamiento de las
Cámaras.
- Con arreglo al art. 72 CE, la única autoridad de policía en el interior de las Cámaras son
sus respectivos Presidentes, por lo que la intervención de las fuerzas y cuerpos de
seguridad sólo podrá producirse por orden de aquéllos. A
- La autonomía aparece estrechamente ligada a la inviolabilidad de las Cámaras,
proclamada en el art. 66.3 CE; inviolabilidad que, al igual que ocurre con la predicada
del Rey (art. 56 CE), significa que no es lícita ninguna forma de coerción, directa o
indirecta, sobre las Cámaras. Esta misma idea subyace a la prohibición de presentar
peticiones a las Cámaras mediante manifestaciones ciudadanas, impuesta por el art. 77
CE.
- En cuanto a la autonomía financiera, el art. 72 CE se limita a decir que las Cámaras
“aprueban autónomamente sus presupuestos”. Ahora bien, al igual que sucede con la
Corona por imperativo del art. 65 CE y por simple previsión legal con otros órganos
constitucionales o de relevancia constitucional, las Cámaras proponen la cuantía de su
propia dotación. Es costumbre asentada que el Gobierno se limite a incluir en el
32
proyecto anual de ley de Presupuestos las cantidades globales que las Cámaras y los
otros órganos citados le han presentado.
- La ley de Presupuestos no condiciona, así, en qué pueden gastar su dotación las Cámaras
y los demás órganos provistos de autonomía presupuestaria: mientras que la regla
general para la Administración Pública es la sujeción al principio de especialidad
presupuestaria en su doble vertiente cuantitativa (cifra que cada departamento u
órgano no puede superar) y cualitativa (concretos fines a los que debe destinarse la
dotación presupuestaria), los órganos provistos de autonomía presupuestaria sólo están
sometidos al principio de especialidad en su vertiente cuantitativa.
- De fundamental importancia para el ejercicio de la autonomía administrativa y
financiera es el inciso del art. 72 CE en virtud del cual “los Presidentes de las Cámaras
ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos”. Ello significa que
ad extra no hay más órgano que el Presidente; es decir, si bien el reglamento
parlamentario puede imponerle condiciones, sólo él está habilitado para manifestar la
voluntad de la Cámara en las relaciones jurídicas de ésta con terceros.
7. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PARLAMENTO: GRUPOS PARLAMENTARIOS Y JUNTA DE

PORTAVOCES
- Antigua tradición de fingir ignorancia sobre la existencia de los partidos políticos, el
Título III de la Constitución ni siquiera los menciona: la regulación constitucional de las
Cortes Generales es aparentemente independiente de aquéllos. Sin embargo, sabido es
que las Cortes Generales, en mayor medida que muchos otros Parlamentos
democráticos contemporáneos, están organizadas básicamente en torno a los partidos
políticos, relegando a los diputados y senadores individualmente considerados a un
papel secundario.
- Éstos gozan en España de tres importantes privilegios: un monopolio casi absoluto en la
elaboración y presentación de las candidaturas electorales, el predominio en los
trabajos parlamentarios —y de las demás asambleas representativas— y una generosa
financiación esencialmente pública. Es el segundo de estos privilegios el que ahora debe
examinarse.
- Los grupos parlamentarios se forman al inicio de cada legislatura. La adscripción a un
grupo parlamentario no es automática, en el sentido de que no viene dada por el partido
en cuya candidatura se ha sido elegido. Cada diputado o senador ha de manifestar en
qué grupo parlamentario desea integrarse, debiendo ser aceptado por éste. Todo
diputado o senador debe pertenecer a un grupo parlamentario, quedando integrado en
el llamado Grupo Mixto si no quiere o no puede hacerlo en ningún otro.
- Requisitos que el reglamento parlamentario impone para poder formar grupo
parlamentario:
a. Congreso de los Diputados se requiere un mínimo de quince diputados; pero esta
regla general conoce una excepción, pues bastan cinco diputados siempre que
representen al menos el 15% de los votos en las circunscripciones en que se
presentaron o el 5% a nivel nacional. ventaja para los partidos nacionalistas y
regionalistas.
- Los grupos parlamentarios participan en el gobierno de la Cámara respectiva a través de
la Junta de Portavoces. Aunque no esté constitucionalmente previsto, materialmente se
trata de un auténtico órgano de gobierno, tan importante como la Mesa. Está
33
compuesto por el Presidente de la Cámara y los jefes de los grupos parlamentarios, que
son quienes reciben la denominación parlamentaria de “portavoces”.
- El voto dentro de la Junta de Portavoces es ponderado, en relación al peso de cada grupo
parlamentario. La principal misión del órgano es participaren la programación de los
trabajos parlamentarios y, sobre todo, fijar el orden del día de las sesiones de acuerdo
con el Presidente.
- Las candidaturas electorales están de facto monopolizadas por los partidos políticos,
que suelen esperar una obediencia ciega por parte de quienes resultan elegidos. Los
escaños no son propiedad de los partidos políticos en cuyas listas han sido elegidos los
diputados y senadores, u otros cargos electivos. La jurisprudencia constitucional se
orienta, así, a asegurar un margen de libertad de los cargos electivos con respecto a su
partido político. Por ello, la lucha contra el llamado “transfuguismo político” —
fenómeno consistente en el abandono del propio partido por un cargo electivo, para
pasarse a otro, ocasionando a veces un cambio de mayoría en la correspondiente
asamblea— ha sido afrontada por los principales partidos políticos mediante un mero
pacto privado, carente de cualquier fuerza jurídica.
8. LA DIMENSIÓN TEMPORAL DE LAS CORTES GENERALES: LEGISLATURA Y PERÍODO DE

SESIONES:
- Los arts. 68 y 69 CE establecen que el Congreso de los Diputados y el Senado son elegidos
por cuatro años. Éste es un plazo máximo, pues el derecho español admite la disolución
anticipada (art. 115 CE). Así, el lapso de tiempo que abarca desde la constitución de las
Cámaras tras la elección hasta su disolución se denomina “legislatura”
- El fin de la legislatura trae consigo la caducidad de todos los trabajos parlamentarios en
curso; es decir, los procedimientos —legislativos o de otra naturaleza— que estuvieran
en curso en el momento de la disolución se dan por terminados. Si las nuevas Cámaras
desean volver sobre los procedimientos caducados de la legislatura anterior, deben
tramitarlos desde el inicio.
- Las Cortes Generales no tienen carácter permanente; es decir, existen ciertos períodos
en que no hay un Parlamento operativo. Ello se produce, ante todo, cuando se disuelven
las Cámaras y se convocan elecciones generales.
- en el tiempo que media entre la disolución y la constitución de las nuevas Cámaras, se
produce un vacío. que los meses de enero, por un lado, y de julio y agosto, por otro, no
son, en principio, hábiles para los trabajos parlamentarios. Excepcionalmente, cabe
convocar una sesión extraordinaria en esos meses inhábiles a petición del Gobierno, la
Diputación Permanente o la mayoría de los miembros de la correspondiente Cámara;
pero la sesión extraordinaria deberá abordar un orden del día determinado
- La existencia de períodos de sesiones es hoy excepcional en una perspectiva comparada,
como lo demuestra el caso de Francia: la previsión constitucional de dos períodos de
sesiones responde precisamente al designio de poner coto a lo que los redactores de la
Constitución de 1958 consideraban excesos del parlamentarismo del período anterior.
- Dicho todo lo anterior, dentro de cada período de sesiones hay sesiones. Una sesión es
el tiempo en que, estando la Cámara regularmente reunida, se trata de todas las
cuestiones incluidas en un determinado orden del día. Una sesión puede, así, durar
desde pocas horas hasta varios días, dependiendo de lo que haya de tratarse. Téngase
en cuenta que, en la práctica parlamentaria española, el trabajo parlamentario suele
desarrollarse de martes a viernes.
34
9. LAS DIPUTACIONES PERMANENTES:

- Cuando las Cámaras no están reunidas —bien por haber sido disueltas, bien por estar
fuera de período de sesiones— operan las llamadas Diputaciones Permanentes.
- Cada una de las Cámaras elige su propia Diputación Permanente, que debe estar
formada por un mínimo de veintiún miembros y reflejar el peso o importancia
correspondiente a cada grupo parlamentario. Las Diputaciones Permanentes
encuentran su justificación en la necesidad de “velar por los poderes de las Cámaras
cuando éstas no estén reunidas”.
- El art. 78 CE sólo les otorga tres concretas facultades: la convalidación de decretos-leyes,
ejercer las funciones parlamentarias de control en los estados excepcionales y convocar
—en los términos arriba expuestos— una sesión extraordinaria fuera de los períodos de
sesiones. Si se tiene en cuenta que esto último no es posible cuando las Cámaras han
sido disueltas y que los estados excepcionales son afortunadamente una rareza, resulta
que las Diputaciones Permanentes no son un sustituto de las Cámaras.
10. FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS: LAS COMISIONES PARLAMENTARIAS

- Con arreglo al art. 75.1 CE, “las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones”.
Mientras que el Pleno está formado por todos los miembros de la Cámara
correspondiente, las comisiones tienen una composición más reducida, con la finalidad
de agilizar el debate y facilitar el trabajo parlamentario
- Las comisiones presuponen la existencia de partidos políticos de manera que cada una
de ellas tiene una composición que refleja aproximadamente la correlación de fuerzas
existentes en el Pleno. las comisiones son especializadas, pues cada una de ellas se
ocupa de materias determinadas (asuntos exteriores, justicia, defensa, etc.) y, por tanto,
dan lugar a una auténtica división técnica del trabajo dentro de la Cámara.
- Aunque la composición de las comisiones debe ser proporcional a la importancia
numérica de cada grupo parlamentario en la Cámara (art. 40 RCD), no es
constitucionalmente exigible una proporción exacta
- El art. 6 RCD proclama el derecho de todo diputado a ser miembro al menos de una
comisión. Esta previsión reglamentaria es importante porque, dado el peso de las
comisiones, evita que ciertos diputados puedan de facto ser excluidos de la vida
parlamentaria. La dirección de cada grupo parlamentario toma la decisión de quien está
en cada comisión.
- Las comisiones pueden ser permanentes o no permanentes; y, dentro de las primeras,
legislativas o no legislativas. Las comisiones legislativas permanentes son de existencia
constitucionalmente obligatoria; es decir, no pueden ser suprimidas por los reglamentos
parlamentarios. Éstos sí pueden, en cambio, establecer su número y sus atribuciones
respectivas, que suelen coincidir con los de uno o varios ministerios. las permanentes
no legislativas no son de existencia constitucionalmente obligatoria, sino que deben su
existencia a una simple previsión del correspondiente reglamento parlamentario. Las
comisiones no permanentes, en fin, son creadas por un acuerdo del Pleno para el
examen de un tema específico, disolviéndose cuando culminan su tarea.
35
11. FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS: REGULARIDAD DE LAS SESIONES Y ADOPCIÓN DE

ACUERDOS
- La regulación de detalle de esta materia corresponde a los reglamentos parlamentarios.
- Doctrina de los interna corporis explica, además, la notable flexibilidad con que los
reglamentos parlamentarios son interpretados y aplicados; y así, en materia de
funcionamiento de las Cámaras, tan importantes como la letra de los reglamentos
parlamentarios son los usos y precedentes, verdaderos arcanos que sólo quienes
trabajan cotidianamente en el Parlamento llegan a dominar.
- Conviene concentrarse, pues, en los principios que la propia Constitución establece
sobre el funcionamiento de las Cámaras. la Constitución dispone por dos veces que las
Cámaras deben estar reunidas con arreglo a las previsiones del correspondiente
reglamento parlamentario: una primera, en el art. 67.3 cuando dice que, de no ser así,
no podrán ejercer sus funciones ni hacer valer sus privilegios; y otra, en el art. 79.1 para
establecer que sólo de este modo serán válidos los acuerdos que adopten.
- Dicho esto, el propio art. 79.1 CE no se limita a exigir que la convocatoria se haya
realizado de conformidad con el reglamento parlamentario, , que haya sido hecha por
el Presidente y para el examen de un determinado orden del día, requiere, en todo caso,
la presencia de la mayoría absoluta de los miembros para que la Cámara pueda
constituirse en sesión.
- La Constitución se limita a declarar que serán públicas las del Pleno, Nada dice la
Constitución, en cambio, sobre las sesiones de las comisiones: la previsión
reglamentaria es que tienen publicidad limitada a la presencia de la prensa, no del
público en general; pero puede decidirse por alguna causa justificada que funcionen a
puerta cerrada.
- La regulación de los debates, tanto en el Pleno como en las comisiones, es materia
carente de previsiones constitucionales, por lo que corresponde íntegramente a los
reglamentos parlamentarios. los reglamentos parlamentarios conceden a los
Presidentes amplias facultades para la dirección de los debates y, sobre todo, para
cerrarlos cuando consideren que la cuestión está suficientemente debatida.
- Las votaciones. Según el art. 79. 2 CE, la regla general es “la mayoría de los miembros
presentes”; esto es, mayoría simple o, dicho de otra manera, más votos a favor que en
contra. Quedan exceptuados aquellos supuestos en que la Constitución o una ley
orgánica exijan “mayorías especiales. El voto, en todo caso, es personal e indelegable
(art. 79.3 CE). En alguna ocasión, sin embargo, se ha permitido el voto por vía telemática
de una diputada ausente por razones médicas
- El sistema de votación ordinario, de conformidad con los vigentes reglamentos
parlamentarios, es el electrónico; lo que supone primar la publicidad del voto. Pero los
reglamentos parlamentarios contemplan también otros tres posibles sistemas de
votación: el secreto, normalmente reservado para la elección de personas; el público
por llamamiento, que se diferencia del ordinario en la solemnidad con que cada
diputado o senador manifiesta su postura; y el asentimiento, consistente en tener una
propuesta por aprobada si nadie expresa su disconformidad.
36
SECCIÓN 4: EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

1.Significado del procedimiento legislativo
2. La Iniciativa Legislativa
3. Fase Central Del Procedimiento Legislativo
4.El Papel Del Senado En El Procedimiento Legislativo
5.Sanción, Promulgación Y Publicación De La Ley
1.SIGNIFICADO DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
- poderes públicos deben ejercer sus funciones ajustándose al correspondiente procedimiento;

es decir, el itinerario que han de seguir para adoptar cada clase de decisión está legalmente
predeterminado.
- La razón es evitar la arbitrariedad, impidiendo que los poderes públicos puedan adoptar sus
decisiones de manera caprichosa.
- El procedimiento legislativo reviste una particular importancia en democracia, al menos por

dos razones. Por un lado, la ley es la fuente del derecho por excelencia. Por eso la potestad
legislativa ocupa un lugar central en el ordenamiento jurídico. “La Ley es expresión de la
voluntad general”.
- Por otro lado, el procedimiento legislativo está presidida por la publicidad y la deliberación. Las
leyes son elaboradas con absoluta transparencia, mediante el debate de diputados y senadores.
- El procedimiento legislativo por lo tanto puede ser visto como el corazón de la democracia.
Todo procedimiento consiste en una serie ordenada de pasos que deben seguirse para alcanzar
un resultado. Los trámites suelen argumentarse en fases.
- En el procedimiento legislativo, tal como está actualmente regulado en España, existen

básicamente cuatro fases: la iniciativa legislativa; la discusión y aprobación del texto en el
Congreso de los Diputados, a veces conocida como fase central; el paso del texto por el Senado;
y la sanción, promulgación y publicación de la ley.
- La Ce sólo se ocupa de la fase primera y las dos últimas. El Reglamento del Congreso de los
Diputados tiene amplio margen para regular el debate y fase del procedimiento.
2. LA INICIATIVA LEGISLATIVA:
- Consiste en propones un determinado texto para su discusión y eventual aprobación como ley.
- Esa fase inicial tiene una relevancia política muy superior a lo que a primera vista puede
parecer, pues quien ostenta la facultad de iniciativa legislativa condiciona la agenda legislativa;
es decir, decide sobre qué se legisla y cuándo se legisla.
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- Es verdad que en un moderno régimen parlamentario es normal que la mayor parte de las leyes
provengan de la iniciativa del Gobierno y la experiencia enseña, desde luego, que las escasas
leyes que no son de iniciativa gubernamental suelen ser técnicamente menos depuradas. No en
balde es el Gobierno quien dispone de mejores medios para la preparación de textos legales.
Ahora bien, que el Gobierno no tenga el monopolio de la iniciativa legislativa y, en particular,
que las Cámaras puedan por sí mismas poner en marcha el procedimiento legislativo son —
incluso cuando no se utilizan— preciosos elementos de contrapeso.
- La iniciativa legislativa está regulada en los arts. 87 a 89 CE. Se distingue entre “proyectos de
ley” y “proposiciones de ley”, según que la iniciativa haya sido adoptada por el Gobierno o por
alguno de los otros sujetos habilitados para ello.
- A diferencia de las proposiciones de ley, los proyectos de ley pueden versar sobre cualquier
materia; están exentos del trámite de toma en consideración, que opera como un filtro
preliminar para las proposiciones de ley; y tienen prioridad en su tramitación. Este tratamiento
privilegiado de los proyectos de ley, lejos de ser caprichoso, está en sintonía con la función de
dirección política constitucionalmente reconocida al Gobierno (art. 97 CE).
- Para la presentación de un proyecto de ley, el art. 88 CE exige que así lo acuerde el Consejo de
Ministros y que el texto vaya debidamente explicado y justificado; lo que se hace mediante la
llamada “exposición de motivos” y, en su caso, con la documentación complementaria que se
repute necesaria.
- Nada dice la Constitución, en cambio, sobre los trabajos previos. De ello se ocupa la Ley
50/1997 del Gobierno, que establece una serie de trámites. Es importante señalar, sin embargo,
que estos trabajos previos se agotan en el ámbito interno del Poder Ejecutivo, por lo que su
observancia carece, en principio, de consecuencias en el procedimiento legislativo propiamente
dicho. Los únicos vicios de procedimiento que pueden llegar a afectar a la ley son los que
supongan una infracción del art.88 CE.
- Las proposiciones de ley pueden provenir de las propias Cámaras —lo que significa, a la vista
de los reglamentos parlamentarios, que la iniciativa parte de un grupo parlamentario o de un
determinado número de diputados y senadores— y pueden provenir también de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas y de la iniciativa legislativa popular. Ésta última
exige que la proposición Las proposiciones de ley pueden provenir de las propias Cámaras —lo
que significa, a la vista de los reglamentos parlamentarios, que la iniciativa parte de un grupo
parlamentario o de un determinado número de diputados y senadores— y pueden provenir
también de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de la iniciativa
legislativa popular. Ésta última exige que la proposición.
- Las proposiciones de ley es que no son de tramitación obligatoria. Antes de comenzar el

procedimiento legislativo propiamente dicho, es preciso que el Congreso de los Diputados.
compruebe que vale la pena ocuparse de la proposición de ley que le ha sido presentada. Ello
se lleva a cabo mediante un trámite previo llamado de “toma en consideración”, consistente en
un debate de totalidad y ulterior votación sobre la oportunidad de la proposición de ley. El
trámite de toma en consideración no puede ser obviado.
- La toma en consideración de las proposiciones de ley de origen senatorial corresponde al

propio Senado (art. 89.2 CE), por lo que el Congreso de los Diputados no puede rechazarlas a
limine; y segunda, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas pueden enviar
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hasta a tres de sus miembros para que defiendan sus proposiciones de ley en el trámite de toma
en consideración en el Congreso de los Diputados (art. 87.2 CE).
-El Gobierno, tiene el monopolio de iniciativa en materia presupuestaria, como medio de evitar
el descontrol del gasto público— puede vetar cualquier proposición de ley que implique
disminución de ingresos o aumento de gastos (art. 134.6 CE).
- Un importante problema que plantea la iniciativa legislativa es si cabe su retirada. La

Constitución nada dice a este respecto. El Reglamento del Congreso de los Diputados adopta
soluciones distintas según se trate de proyectos o de proposiciones: el Gobierno puede retirar
los proyectos de ley en cualquier momento anterior a su aprobación final (art. 128 RCD), solución
que es coherente con la función de dirección política que corresponde a aquél, pero las
proposiciones de ley sólo pueden ser retiradas antes de que hayan sido tomadas en
consideración (art. 129 RCD).
3. FASE CENTRAL DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO:
- La CE nada dice, se regula por Reglamento del Congreso de los Diputados. Parte de la existencia
de comisiones legislativas permanentes especializadas por materias (art. 75 CE). Y de la práctica
de las 3 lecturas (modo de debatir y aprobar leyes que ha sido adoptado del Parlamento
Británico). Hay una “lectura” cada vez que se examina y discute enteramente el proyecto o
proposición.
- El proyecto o la proposición de ley son, ante todo, publicados en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales, a fin de que todos los miembros de las Cámaras y el público en general tengan
conocimiento del texto cuya adopción se propone. A partir de este momento, se abre un plazo
de quince días para que los grupos parlamentarios y los diputados presenten las enmiendas que
tengan a bien. Si se trata de enmiendas individuales de un diputado, deben ir acompañadas de
la firma del portavoz de su grupo parlamentario “a efectos de conocimiento”; y aunque
formalmente ello no suponga una autorización, no deja de ser un medio de control indirecto del
grupo parlamentario sobre sus miembros.
- El Derecho de enmienda es crucial porque evita que las Cortes Generales hayan de limitarse a
aprobar o rechazar lo que presenta el Gobierno. Por lo demás, al igual que ocurre con las
proposiciones de ley, el art. 134.6 CE permite al Gobierno oponer el veto a aquellas enmiendas
que supongan aumento de gasto o disminución de ingresos, con la consecuencia de que la
enmienda vetada no puede ser tramitada.
- Según se refieran al proyecto o proposición de ley en su conjunto o sólo a algunas de sus partes,
las enmiendas son de dos clases: a la totalidad o al articulado. Las enmiendas a la totalidad
admiten, a su vez, dos variantes según vayan acompañadas de un texto alternativo o sean de
pura devolución. En todo caso, las enmiendas a la totalidad deben ser objeto de un debate inicial
en el Pleno. Si, al finalizar el debate, la enmienda a la totalidad resulta aprobada, el proyecto ola
proposición de ley se entienden rechazados. Ello significa que el procedimiento legislativo
concluye en este punto si la enmienda era de pura devolución, o que el proyecto o proposición
originario queda sustituido por el texto alternativo si lo había. Conviene señalar que las
proposiciones de ley de origen senatorial —que, como se ha visto, han sido ya tomadas en
consideración cuando llegan al Congreso de los Diputados— no pueden ser objeto de enmienda
a la totalidad de devolución, seguramente por deferencia a la otra Cámara. En cuanto a las
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enmiendas al articulado pueden ser de adición, modificación o supresión de preceptos

concretos del texto. Nunca dan lugar a un debate inicialen el Pleno.
- Una vez superada esta primera lectura, el procedimiento legislativo continúa en la comisión
legislativa permanente que corresponda por razón de la materia, donde se examinará el
proyecto o proposición. El debate en comisión se caracteriza por su flexibilidad. Se nombra una
ponencia y ésta elabora un informe, que sirve de base a la discusión del proyecto o proposición
y a las enmiendas. El debate en comisión finaliza con la aprobación del llamado “dictamen”: éste
recoge el texto tal como ha quedado tras su examen por la comisión, es decir, con las adiciones,
modificaciones y supresiones que aquélla haya aprobado. El dictamen incluye también, como
votos particulares, los artículos y enmiendas que, habiendo sido rechazados por la comisión, son
apoyados por una minoría dentro de la misma.
- El procedimiento legislativo continúa entonces en el Pleno, donde se desarrolla la tercera

lectura, consistente en un debate sobre el dictamen de la comisión. En este punto, la posibilidad
de modificar el texto queda muy restringida, pues sólo se discuten y votan aquellos votos
particulares que vayan avalados por la firma del portavoz de grupo parlamentario
correspondiente. Sólo se admiten las enmiendas llamadas “transaccionales” (Las consensuadas
entre varios grupos parlamentarios).
4.EL PAPEL DEL SENADO EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
- El texto aprobado por el Congreso de los Diputados debe ser remitido al Senado. De
conformidad con el art. 90 CE, esta Cámara dispone de un plazo de dos meses en el que puede
hacer dos cosas: primera, oponer su veto, mediante mayoría absoluta y con mensaje motivado,
al texto aprobado por el Congreso de los Diputados; o segunda, introducir enmiendas —se
sobreentiende que por mayoría simple— a dicho texto.
- El poder de veto del Senado es puramente suspensivo, ya que puede ser superado
inmediatamente si el Congreso de los Diputados lo rechaza mediante mayoría absoluta; y
transcurridos dos meses desde la interposición del veto, basta la mayoría simple del Congreso
de los Diputados para superarlo.
- El último apartado del art. 90 CE autoriza al Gobierno a declarar urgente el texto remitido al
Senado, lo que comporta la reducción del plazo para vetar o enmendar a sólo veinte días. Se ha
considerado que el Senado carece de margen para apreciarla oportunidad de la urgencia
declarada por el Gobierno: está vinculado a esta declaración, que además puede ser hecha por
el Gobierno en cualquier momento.
- Como conclusión de todo lo dicho, debe destacarse que la aprobación por el Senado no es
necesaria en el procedimiento legislativo ordinario. Si, dentro del plazo de que dispone, el
Senado no veta ni enmienda el texto remitido por el Congreso de los Diputados, dicho texto
queda definitivamente aprobado y se convierte en ley sin necesidad de que retorne a la Cámara
baja. El papel del Senado en el procedimiento legislativo es, así, claramente secundario
(Bicameralismo imperfecto).
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5.SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LA LEY
- Aprobado definitivamente el texto de la ley, se abre una última fase que, aun siendo
imprescindible, no permite ya introducir modificación alguna. De aquí que a veces se denomine
“fase de integración de la eficacia”.
- En esta fase, regulada en el art.91 CE, hay tres trámites: la sanción, la promulgación y la
publicación.
- La sanción y la promulgación son actos del Rey. Aunque en puridad de conceptos se trata de
dos actos distintos, se producen conjuntamente. La sanción es la firma de la ley por el Rey —
necesariamente acompañada del refrendo del Presidente del Gobierno, tal como exige el art. 64
CE— mientras que la promulgación es la orden de cumplimiento de la ley impartida por el Rey.
En una moderna monarquía parlamentaria, la sanción y la promulgación constituyen una mera
solemnidad y, desde luego, son un acto debido. El art. 91 CE, que comienza diciendo que “el Rey
sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales”.
- Es claro que el Rey no puede oponer ninguna objeción al texto adoptado, ya que no es
copartícipe de la potestad legislativa. A lo sumo, cabría discutir si el Rey podría legítimamente
negarse a sancionar un texto si le constase que en su elaboración se hubiera omitido algún
trámite esencial; pero se trataría de un supuesto extremo, de muy improbable realización
práctica.
- El art. 91 CE no se limita a regular la sanción y la promulgación de la ley, sino que añade que el
Rey “ordenará su inmediata publicación”. La publicación oficial de la ley —al igual que la de
cualesquiera otras disposiciones normativas— es el modo de dar cumplimiento al principio de
publicidad de las normas consagrado en el art. 9 CE, que es una de las exigencias inherentes al
Estado de derecho. El principio de publicidad de las normas no presupone que los ciudadanos
conocen todas las normas vigentes, sino simplemente que pueden conocerlas; es decir, excluye
que las normas puedan tener carácter secreto.
- Sólo esta cognoscibilidad justifica que, tal como dice el art. 6 CC, la ignorancia de las normas
no excuse de su incumplimiento. La publicación oficial de las normas jurídicas tiene lugar en el
Boletín Oficial del Estado.
- Una vez sancionado, promulgado y publicado, el documento original de la ley —es decir, el
firmado por el Rey— ha de ser archivado. Éste es un extremo no específicamente regulado en
el derecho español. Por mera costumbre, los documentos originales de las leyes son custodiados
en el Congreso de los Diputados.
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V. EL GOBIERNO
1.PODER EJECUTIVO
- Es el órgano supremo del Poder Ejecutivo. En la separación de poderes cada uno debería
tener encomendado un órgano distinto para evitar la acumulación del poder,
estableciendo controles recíprocos entre los diferentes órganos.
- Existe un relativo consenso sobre el significado de lo “legislativo” y lo “judicial”, pues
esos términos designan, en sentido amplio, la producción de normas jurídicas y la
resolución de litigios mediante la aplicación de normas jurídicas respectivamente. No
existe, en cambio, un acuerdo mínimo sobre el significado del término “ejecutivo”,
debido a la variabilidad histórica de los cometidos del Estado y por la ausencia de un
acuerdo mínimo sobre el término “ejecutivo”. Los Poderes Legislativo y Judicial nacieron
y se desarrollaron como ámbitos desgajados —o independizados—del antiguo poder
omnímodo del monarca, por lo que el Poder Ejecutivo no deja de tener un carácter
residual; es decir, abarca todo aquello que no corresponde a los otros poderes del
Estado.
- Hoy en día, tiende a identificarse al Gobierno como el órgano al que corresponde la
dirección política. No en vano comienza el art. 97 CE diciendo que “el Gobierno dirige la
política interior y exterior”. También es cierto que luego también dice que “ejerce la
función ejecutiva”, con lo que parece dar a entender que ésta última es algo diferente
de la dirección política.
- Los rasgos típicos de un régimen parlamentario son:
a. Colegialidad. El Gobierno no reside en una única persona, sino en un conjunto de
personas que deben actuar colectivamente.
b. Organización por ministerios. Del Gobierno forman parte los ministros.
Gobierno=Consejo de Ministros.
c. Relación fiduciaria con el Parlamento. El Gobierno debe gozar de la confianza de la
mayoría parlamentaria y está obligado a explicar su actuación ante las Cámaras. El
Gobierno en su conjunto responde de los actos y omisiones de todos y cada uno de
sus miembros por la colegialidad.
- En diferencia al régimen presidencialista donde, los Poderes Legislativo y Ejecutivo
pueden estar dominados por partidos distintos. Ello explica que para designar el
régimen presidencial se hable a veces de “gobierno dividido”, mientras que el régimen
parlamentario sea también conocido como “gobierno de gabinete”.
2.REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAS DEL GOBIERNO
- El Gobierno está regulado en el Título IV de la Constitución, bajo la rúbrica “del Gobierno

y de la Administración”, así como en la Ley 50/1997, del Gobierno.
- La exposición de motivos de ésta última dice que es necesario un “desarrollo legal” de
las previsiones constitucionales relativas al Gobierno. Esta afirmación no deja de ser
sorprendente. De entrada, no consta que con anterioridad a 1997, año de aprobación
de la Ley del Gobierno.
- Desde un punto de vista constitucional, el interrogante más importante en esta sede es
si cabe una regulación legal de conjunto del Gobierno.
- Es verdad que el art. 97 CE, con que se abre el Título IV, afirma que el Gobierno no ejerce
la función ejecutiva “de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Peroeste inciso es un
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mero recordatorio del principio de legalidad (arts. 9 y 103 CE) y, sobre todo, se refiere a
la actuación del Gobierno; no a los aspectos organizativos de éste.
- La duda persiste; y ello porque dista de ser evidente que la ley pueda restringir
facultades que la Constitución misma otorga o, más sencillamente, imponer por vía legal
una de las interpretaciones posibles de las normas constitucionales que atribuyen dichas
facultades. La respuesta no es fácil. El Tribunal Constitucional nunca ha tenido que
afrontar directamente esta cuestión con respecto al Gobierno.
- . Así, la famosa STC 76/1983, relativa a la Ley Orgánica de Armonización del Proceso
Autonómico del año anterior, sostuvo que la ley no puede imponer una determinada
interpretación de la Constitución. En cambio, la más reciente STC 49/2008 no vio
objeción alguna a que por ley se exija que la designación de los cuatro magistrados del
Tribunal Constitucional correspondientes al Senado sea precedida de un trámite de
propuesta por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; algo que,
aunque las propuestas no sean vinculantes, supone limitar o condicionar una facultad
conferida al Senado directamente por la Constitución.
3.¿QUIÉN SON LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO?
- El art. 98.1 CE dispone: “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes,
en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley”. Existen así
dos tipos de miembros necesarios del Gobierno: Presidente y ministros. Y existen otros
dos tipos de miembros posibles o contingentes: vicepresidentes —uno o varios— y los
demás que prevea la ley.
- Ello implica que el Gobierno es un órgano complejo, en el sentido de que está formado
por otros órganos más simples, como son el Presidente y los ministros.
- El Presidente como los ministros son órganos por sí mismos —y no sólo elementos
componentes del Gobierno— lo demuestra que la Constitución y las leyes les atribuyen
competencias propias, distintas de las que corresponden al Gobierno en su conjunto.
Pero también el Gobierno en su conjunto es un órgano.
- La reunión de todos los miembros del Gobierno para el ejercicio de las competencias de
éste ha recibido tradicionalmente la denominación de “Consejo de Ministros”. El
Consejo de Ministros sería, así, el modo en que el Gobierno se presenta y actúa como
órgano colegiado.
- Ni el art. 98.1 CE ni ningún otro precepto constitucional establecen el número de los
ministros, ni tampoco las materias que corresponden a cada uno de ellos.
- Problema distinto es quiénes pueden ser “los demás miembros que establezca la ley”,
distintos del Presidente, los vicepresidentes y los ministros. Es importante subrayar que
este interrogante dista de ser meramente teórico, pues hay varios preceptos
constitucionales cuyos destinatarios son los miembros del Gobierno: el art. 98 en
materia de incompatibilidades, el art. 102 en materia de responsabilidad penal, el art.
110 en materia de acceso y participación en las sesiones de las Cámaras, etc.
- Los miembros del Gobierno tienen el derecho y el deber de participar en la toma de
aquellas decisiones que competen al Gobierno en su conjunto y, por consiguiente,
forman parte del Consejo de Ministros, que es donde dichas decisiones se discuten y
adoptan.
- Sentada la premisa anterior, la posibilidad de que una norma con rango de ley atribuya
la condición de miembro del Gobierno a alguien distinto de los ministros permanece
inédita. La vigente Ley del Gobierno se limita a contemplar la posible existencia de
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ministros sin cartera (arts. 4.2 y 12.3 LG); es decir, personas que, sin tener encomendada
la jefatura de un departamento ministerial, son ministros a todos los efectos, incluido el
nombre.
- Puede ser útil, por ejemplo, para guardar el equilibrio en Gobiernos de coalición o para
encargarles algún objetivo específico.
- Los secretarios de Estado y subsecretarios— no son jurídicamente miembros del
Gobierno, sino que están subordinados al mismo. Ello es relevante, porque las
previsiones constitucionales relativas a los miembros del Gobierno no les son aplicables.
4.LA FORMACIÓN DE GOBIERNO
- La Constitución distingue entre el Presidente y el resto del Gobierno, ya que el

Presidente debe obtener un voto de investidura del Congreso de los Diputados y sólo
entonces, a propuesta suya, son nombrados los demás miembros del Gobierno. Versión
del régimen parlamentario usualmente conocida como “democracia de canciller” o
“democracia de primer ministro”.
- El nombramiento del Presidente del Gobierno está regulado en el art. 99 CE, que prevé
varias etapas:
a. Cada vez que haya de nombrarse a un nuevo Presidente por haberse producido el cese
del Gobierno anterior, el Rey debe efectuar consultas con los partidos políticos que
tengan representación parlamentaria y, oídos éstos, proponer un candidato.
b. El candidato debe exponer su programa ante el Congreso de los Diputados y solicitar su
confianza.
c. En primera votación, es precisa la mayoría absoluta para obtener la investidura. Si ésta
no se alcanza, debe celebrarse una segunda votación cuarenta y ocho horas más tarde,
siendo entonces suficiente la mayoría simple. Por mayoría absoluta se entiende el voto
favorable de más de la mitad de los miembros de derecho de la Cámara, mientras que
mayoría simple consiste en más votos a favor que en contra entre los miembros
presentes.
d. Si el candidato no es investido en la segunda votación, es preciso iniciar de nuevo todo
el procedimiento (consultas a los partidos políticos, propuesta del Rey, etc.); y, si
transcurridos dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato ha
obtenido la confianza del Congreso de los Diputados, el Rey ha de proceder a la
disolución de las Cámaras y a la convocatoria de elecciones generales, de manera que
sea el cuerpo electoral quien resuelva la situación.
Comentarios al respecto:
- El Senado no desempeña papel alguno en la investidura del Presidente del Gobierno, lo
que es una muestra más del bicameralismo acusadamente imperfecto diseñado por la
Constitución Española.
- El candidato debe exponer su programa ante el Congreso de los Diputados y someterse
al correspondiente debate parlamentario. Ello significa que el otorgamiento o la
denegación de la investidura no se conciben en términos de pura confianza en la
persona, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el art. 63de la Ley Fundamental
de Bonn.
- Las diferentes mayorías exigidas en primera y segunda votación responden a una
finalidad clara: permitir la formación de Gobiernos con el más amplio apoyo
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parlamentario posible, incluidos los que puedan surgir de coaliciones o simples acuerdos
entre varios partidos políticos. Ello significa que el partido político con mayor número
de escaños no tiene automáticamente una expectativa de formar Gobierno, salvo por
supuesto que por sí solo ostente la mayoría absoluta. Y sólo cuando no existe una
mayoría absoluta —monocolor o de coalición— permite la Constitución que el
Presidente sea investido por mayoría simple.
- El papel del Rey en este procedimiento, nadie discute que normalmente debe limitarse
a ser una especie de notario de la correlación de fuerzas en el Congreso de los
Diputados. El Rey carece de un genuino poder de iniciativa política, para seleccionar a
un candidato en lugar de otro según su propio punto de vista. Si existe alguien que con
toda seguridad obtendría el respaldo requerido, debe proponerlo; y del mismo modo,
si existe un único candidato posible, debe proponerlo aun cuando no sea seguro que
logre la investidura.
- Una vez que el candidato obtiene la investidura en el Congreso de los Diputados, es
nombrado Presidente del Gobierno por el Rey. Sólo entonces se abre la segunda fase en
la formación del Gobierno. El art. 100 CE es muy claro a este respecto: “Los demás
miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su
Presidente”. La facultad del Presidente para configurar su Gobierno como estime más
oportuno no se refiere sólo a las personas, sino también al número y las atribuciones de
los departamentos ministeriales. Esto es exactamente lo que actualmente dispone el
art. 2.2.f) LG: la creación, modificación o supresión de los departamentos ministeriales
corresponde exclusivamente al Presidente del Gobierno, mediante real decreto
aprobado por él solo.
5.EL CESE DEL GOBIERNO Y EL LLAMADO “GOBIERNO EN FUNCIONES”
- El art. 101 CE regula el cese del Gobierno en los siguientes términos: “1. El Gobierno
cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza
parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su
Presidente.
2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión de lnuevo
Gobierno”.
- Se trata del cese del Gobierno en su conjunto, no de algunos de sus miembros
únicamente. Las remodelaciones parciales del Gobierno se rigen por el ya examinado
art. 100 CE, pues consisten en la separación de uno o varios ministros De aquí que
dependan de la exclusiva voluntad del Presidente.
- La celebración de elecciones generales implica el cese del Gobierno porque éste —o,
mejor dicho, su Presidente— recibió la investidura de un Congreso de los Diputados
anterior y en la lógica del régimen parlamentario está que el Gobierno dependa de la
confianza de la actual mayoría parlamentaria. Obsérvese que esto vale incluso en el caso
de que las elecciones generales no hayan determinado ningún cambio en el color
político de la mayoría.
- Por la misma razón, la pérdida de la confianza parlamentaria determina la caída del
Gobierno. Es importante destacar que el art. 101.1 CE habla de “los casos de pérdida de
la confianza parlamentaria previstos en la Constitución”. Ello parece indicar que no hay
más supuestos de pérdida de la confianza parlamentaria que los expresamente
regulados en la Constitución, es decir, la cuestión de confianza y la moción de censura.
45
- La derrota del gobierno en votaciones parlamentarias no determina el cese del mismo.

La Constitución Españolase orienta en este punto, como en tantos otros, por favorecer
la estabilidad gubernamental, excluyendo que existan vías atípicas de exigencia de
responsabilidad política al Gobierno.
- La dimisión o el fallecimiento del Presidente del Gobierno, en fin, no necesitan ulterior
comentario: dado que la investidura se otorga al Presidente, la desaparición de éste
arrastra consigo a todo el Gobierno.
- El art. 101.2 CE dice que “continuará en funciones” hasta la toma de posesión del nuevo
Gobierno. Cabe entender que el Gobierno, aun cesante, continuará existiendo y
actuando con plenitud de funciones; y cabe entender que esa permanencia en funciones
implica que debe limitarse a los asuntos de ordinaria administración, sin adoptar
decisiones políticas significativas.
- La Ley del Gobierno se ha orientado en este sentido, al introducir en su art.21 toda una
lista de facultades que le quedan vedadas al Gobierno en funciones. Sin embargo, esa
lista es relativamente breve y algunas de sus previsiones están, sin duda, implícitas en
la propia Constitución. Por ejemplo, la prohibición de plantear una cuestión de confianza
o de proponer la disolución de las Cámaras: si el Gobierno ya ha cesado, no puede tratar
de revivir políticamente apelando al apoyo parlamentario o popular.
- De todas formas la exclusión el artículo 21 LG se interpreta de manera restrictiva
entendiendo que la constitución configura al Gobierno como un órgano permanente de
manera que no puede haber periodos sin él, para que no se produzca un vacío en la
dirección de asuntos públicos. Así, si la interinidad se prolonga o si se produce en
tiempos de serias dificultades, la extensión de las facultades del Gobierno cesante habrá
de ser interpretada a la luz de la exigencia constitucional básica de la continuidad
gubernamental. En circunstancias normales, la duración del Gobierno cesante no debe
ser muy larga, por lo que la limitación de sus facultades no tiene demasiada importancia.
6.EL GOBIERNO COMO COLEGIO Y LA PREEMINENCIA DEL PRESIDENTE
- La Constitución y las leyes atribuyen al Gobierno en su conjunto, sino que también las
hay atribuidas individualmente a sus miembros; es decir, al Presidente y a los ministros.
Ello significa que el Gobierno es un órgano cuyos componentes son otros órganos más
simples.
- Los ministros son los titulares de los distintos ministerios de que se compone la
Administración del Estado. El ministro ocupa la cúspide jerárquica de su departamento,
por lo que es jefe de todas las unidades y funcionarios de aquél (art. 4 LG). La jefatura
se ejerce mediante todos los instrumentos propios de la jerarquía administrativa.
- En cuanto al Presidente, el art. 98.2 CE dice que “dirige la acción del Gobierno y coordina
las funciones de los demás miembros del mismo”. La decisión de plantear la cuestión de
confianza (art. 112 CE) o de disolver las Cámaras (art. 115 CE) compete sólo al
Presidente, si bien debe oír antes al Consejo de Ministros; y algo similar ocurre, sin
necesidad siquiera de previa deliberación por el Consejo de Ministros, con la
interposición de recurso de inconstitucionalidad frente a leyes (art. 162 CE).
- Esta preeminencia no se traduce, sin embargo, en superioridad jerárquica: la jerarquía
administrativa culmina en los ministros, por lo que el Presidente no es propiamente un
jefe o superior jerárquico de éstos que pueda impartir órdenes y revisar actos. Pero no
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hay que olvidar que el nombramiento y el cese de los miembros del Gobierno dependen
únicamente del Presidente.
- No hay que olvidar que el Gobierno no es una mera yuxtaposición de varios órganos
simples (Presidente y ministros), sino que es él mismo un órgano. Ello significa que hay
competencias que la Constitución y las leyes atribuyen al Gobierno en su conjunto, es
decir, como órgano colegial. Por ejemplo, aprobar decretos-leyes (art. 86 CE), remitir
proyectos de ley al Congreso de los Diputados (art. 88 CE), designar dos miembros del
Tribunal Constitucional (art. 159 CE), etc. Para actuar como órgano colegiado, según
quedó dicho más arriba, el Gobierno se reúne en Consejo de Ministros.
- Las principales reglas de funcionamiento del Consejo de Ministros se encuentran en la
Ley del Gobierno:
A) Las sesiones del Consejo de Ministros son preparadas semanalmente por la Comisión
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (art. 8 LG).
B) La convocatoria y el orden del día de las sesiones del Consejo de Ministros son
aprobados por el Presidente (art. 18 LG).
C) Las deliberaciones del Consejo de Ministros son secretas, pues sólo así cabe fijar una
línea política unitaria (art. 5LG). Aunque esta regla sólo está expresada en una norma
legal, ha estado siempre presente en la fórmula de juramento de los ministros. D) De las
sesiones del Consejo de Ministros se levanta acta, en la que sólo constan los acuerdos
adoptados y los informes presentados (art. 18 LG); no lo manifestado por los presentes
en la deliberación.
E) Existe un Ministro-Secretario del Gobierno, a quien corresponde remitir las
convocatorias y órdenes del día, redactar las actas, archivar y custodiar los documentos
del Consejo de Ministros, así como velar por la publicación de sus disposiciones y
acuerdos en el Boletín Oficial del Estado (art.9 LG). Esta condición suele ir aneja al cargo
de Ministro de la Presidencia o, en su caso, a un vicepresidente.
- Junto al Consejo de Ministros, la ley —no la Constitución— prevé la posibilidad de otros

órganos colegiados más reducidos dentro del Gobierno. Se trata de las Comisiones
Delegadas del Gobierno, hoy reguladas por el art. 20 LG. Están formadas por varios
ministros. Se ocupan de asuntos sectoriales que el Gobierno haya delegado.
- No cabe delegar las competencias que la CE encomienda directamente al gobierno y el
órgano colegiado receptor de la delegación debe ser de composición ministerial.
7. EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO
- El estatuto de los miembros del Gobierno, entendido como el conjunto de derechos y

deberes inherentes a tal cargo, está previsto —aunque no completamente
desarrollado— en la Constitución. De entrada, el art. 98. 3 CE establece un riguroso
régimen de incompatibilidades:
a. “Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que
las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no
derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna”.
- La condición de miembro del Gobierno sólo es compatible con el mandato
parlamentario, es decir, con la de diputado o senador. Pero en el ordenamiento español
no es necesario ser diputado o senador. El art. 110.2 CE dispone expresamente que “los
miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones
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y la facultad de hacerse oír en ellas”; algo que no tendría mucho sentido si sólo pudiese
ser miembro del Gobierno quien ya fuera parlamentario.
- La condición de miembro del Gobierno es incompatible prácticamente con cualquier
otra actividad pública o privada: no pueden ejercer cargos representativos distintos de
diputado o senador, ni ninguna función pública diferente de la ministerial, ni ningún
trabajo por cuenta propia o ajena. Ello implica que la condición de miembro del
Gobierno sólo es compatible con la gestión del propio patrimonio y con actividades
privadas carentes de significación económica; y ello, por supuesto, siempre que tales
actividades no supongan un conflicto de intereses.
- La CE ha querido que se dediquen exclusivamente a esta función, sin que ninguna otra
actividad pueda robarles tiempo o distraer su atención.
- A esto se añade la previsión del art. 98.3 CE: “La Ley regulará el estatuto e
incompatibilidades de los miembros del Gobierno”. Puede ser desarrollado y, en su
caso, ampliado por el legislador; y segundo, que en esta materia rige una reserva de ley.
8.LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO
- Debe mencionarse el peculiar régimen de responsabilidad penal previsto en el art. 102

CE:
“1. La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será
exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
2. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado
en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte
de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo.
3. La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del
presente artículo”. Este precepto constitucional se incardina en una antigua tradición,
que se remonta a la Revolución Francesa: se trata de la doctrina de los llamados “delitos
ministeriales”.
La idea subyacente es que los delitos cometidos por los ministros en el ejercicio de sus
funciones tienen un inevitable elemento político, por lo que no deben ser perseguidos
y juzgados como cualesquiera otros delitos.
- Por un lado, el apartado primero establece un aforamiento, es decir, una excepción a

las reglas generales de competencia judicial: el enjuiciamiento de los delitos cometidos
por los miembros del Gobierno corresponde a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Este fuero especial o privilegiado es similar al que el art. 71.3 CE establece para los
diputados y senadores; pero, mientras que para éstos tiene sentido que el aforamiento
se refiera a cualesquiera delitos —y no necesariamente a los cometidos en el ejercicio
del cargo de diputado o senador—, esa falta de diferenciación no lo tiene cuando de
miembros del Gobierno se trata. En efecto, el diputado o el senador acusados de un
delito usualmente mantienen su escaño; pero es muy improbable que un ministro siga
en el Gobierno cuando la imputación de un hecho delictivo llega a formalizarse. Y el art.
102.1 CE tiene como presupuesto que el acusado sea actualmente miembro del
Gobierno, no que lo fuese en el momento de la comisión del hecho.
- El apartado segundo, aun exigiendo que sea el Congreso de los Diputados quien ponga
en marcha —mediante determinadas mayorías— el proceso penal por delitos
ministeriales, no se refiere a todos ellos, sino sólo a “la acusación por traición o por
48
cualquier otro delito contra la seguridad del Estado”. Esto no es lo habitual los delitos
que normalmente pueden cometer los miembros del Gobierno en el ejercicio de sus
funciones no están en el supuesto de hecho del art.102.2 CE.
- A diferencia del art.102, el art. 71 sí es de frecuente aplicación; lo que explica el interés
de muchos políticos que ya no están en primera línea en mantener un escaño
parlamentario.
9.FUNCIONES DEL GOBIERNO: LA DIRECCIÓN POLÍTICA
- El art. 97 CE, con el que se abre el Título IV, dispone: “El Gobierno dirige la política
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
- Se le atribuye una potestad específica y bien delimitada: la potestad reglamentaria, es
decir, el poder de dictar normas jurídicas de rango inferior a la ley. Y aunque el art. 97
CE no lo menciona, debe recordarse que otros preceptos constitucionales permiten al
Gobierno producir, en determinadas condiciones, actos con auténtica fuerza de ley,
como son los decretos legislativos (arts. 82 y siguientes de la CE) y el decreto-ley (art. 86
CE). Todo ello significa que el Gobierno dispone directamente ex constitutione de ciertas
potestades normativas. Por razones sistemáticas, es preferible examinarlas
conjuntamente con las demás fuentes del derecho previstas por la Constitución.
- El art. 97 CE habla también de “la función ejecutiva”. Pero determinar qué es lo ejecutivo
está ligado al contexto.
- Así las cosas, dejando al margen sus potestades normativas, el núcleo de las funciones
del Gobierno se encuentra en la idea de que “dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado”. Y aun dentro de esto, lo más
significativo es que al Gobierno le corresponde la dirección política.
- Es muy ilustrativo comparar lo que se espera del Gobierno con lo que se espera del
Parlamento. Éste último es el lugar de la discusión abierta entre las fuerzas políticas
sobre los asuntos púbicos, así como de examen y control de la acción gubernamental.
Pero no le corresponde normalmente señalar el camino a seguir.
- El Gobierno tiene instrumentos para llevar a cabo la dirección política (iniciar proceso
legislativo, presentar Presupuestos Generales del Estado, Conducir relaciones
internacionales, FFAA, etc.)
10.GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
- Con arreglo al art. 97 CE, el Gobierno también dirige “la Administración civil y militar”.
- El Poder Ejecutivo no está formado sólo por el Gobierno, sino también por la
Administración. El Gobierno es la cúspide del Poder Ejecutivo y bajo su dependencia se
encuentra la Administración. De aquí que no sea sorprendente que el Título IV de la
Constitución, como su propia rúbrica indica, trate conjuntamente “del Gobierno y de la
Administración”.
- Los arts. 103 y siguientes de la CE establecen varios principios que rigen para la
Administración Pública en general. Tales son señaladamente los principios de legalidad
de la actuación administrativa, de sometimiento de la misma a control jurisdiccional, y
49
de responsabilidad patrimonial por daños derivados del funcionamiento de los servicios

públicos.
- Para determinar qué debe entenderse por “Administración Pública” a efectos
constitucionales, es importante el inciso inicial del art. 103 CE: “La Administración
Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa (...) con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho”.
- Los servidores profesionales de la Administración— deben ser reclutados “de acuerdo
con los principios de mérito y capacidad” y que la ley debe prever “las garantías para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. De todo ello se desprende que la
Administración Pública es una organización encargada de la gestión de aquellas
actividades que son de interés general.
- Dicho esto, hay que destacar que, cuando los arts. 103 y siguientes de la CE hablan de
la Administración Pública y predican de ella varios principios, no se refieren únicamente
a la organización administrativa dependiente del Gobierno, sino que abarcan también a
las organizaciones administrativas dependientes de otras autoridades. Todas estas
organizaciones administrativas son Administración Pública a efectos constitucionales y
están vinculadas a los principios proclamados por los arts. 103 y siguientes de la CE.
- Para designar a la organización administrativa dependiente del Gobierno, el art. 103.2
CE habla de “Administración del Estado” y la legislación ordinaria de “Administración
General del Estado”. Con ello se quiere indicar que es la organización administrativa
común a todo el país y que se ocupa de las materias de competencia estatal, en cuanto
distintas de las materias de competencia autonómica o local.
- Es preciso mencionar dos problemas constitucionales que tienen que ver precisamente
con la distinción entre Gobierno y Administración.
a. El primero es si la actuación del Gobierno es, por razón del nivel político del que
emana, sustancialmente diferente de la actuación de la Administración y, por ello,
si debe quedar sometida a un régimen jurídico distinto. El art. 1LJCA es muy claro:
los actos del Gobierno —al igual que los de sus equivalentes autonómicos— están,
en todo caso, sometidos a control jurisdiccional en lo que atañe al respeto de los
derechos fundamentales y a la responsabilidad patrimonial por daños.
b. El otro problema constitucional relacionado con el binomio Gobierno-
Administración es si puede haber organizaciones administrativas que no dependan
de un nivel político y, por tanto, que estén desconectadas del circuito de la
representación y la responsabilidad políticas. Esto es lo que ocurre, en gran medida,
con las llamadas “agencias independientes” u “organismos reguladores”, tales como
la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de los Mercados
y la Competencia, la Agencia Española de Protección de Datos, etc. Se trata de
organizaciones administrativas cuya razón de ser radica precisamente en que no
puedan ser dirigidas por el poder político, sino que responden a directrices
adoptadas de manera independiente y según criterios puramente técnicos.
- Es cierto que esa desconexión con el nivel político nunca es absoluta, aunque sólo sea
porque los cargos directivos de las agencias independientes suelen ser nombrados por
el Gobierno, en algunos casos con participación parlamentaria. Pero no deja de ser
cierto que dichos cargos directivos no pueden ser cesados libremente mientras dura su
mandato, ni están sometidos a instrucciones o controles por parte del Gobierno.
50
VII.DINÁMICA DEL RÉGIMEN PARLAMENTARIO
SECCIÓN 1: EL CONTROL PARLAMENTARIO SOBRE EL GOBIERNO
1. SEPARACIÓN DE PODERES Y RÉGIMEN PARLAMENTARIO

- La separación de poderes es una técnica de limitación del poder político heredada del
pensamiento liberal. Consiste esencialmente en que las distintas funciones del Estado
(legislativa, ejecutiva o administrativa, jurisdiccional) queden encomendadas a órganos
o complejos orgánicos diferentes (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), de manera
tal que no se produzca una acumulación de poder en un único titular y que las distintas
ramas del aparato del Estado se limiten unas a otras. En este sentido, se trata de
establecer un sistema de frenos y contrapesos (checks and balances). Dicho esto, en lo
atinente al Poder Judicial, como se verá en su momento, la separación de poderes
implica la garantía de la independencia de jueces y tribunales. Pero por lo que se refiere
a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, la experiencia histórica y comparada enseña que
hay dos grandes modos de concebir la separación de poderes.
- Puede entenderse en un sentido fuerte, de modo que la designación del titular del Poder
Ejecutivo y su permanencia en el cargo no depende del Poder Legislativo: ambos
emanan del cuerpo electoral, pudiendo incluso pertenecer a fuerzas políticas diferentes,
y desde luego se forman y funcionan con autonomía recíproca.
- Pero hay también un modo débil de entender la separación entre los Poderes Legislativo
y Ejecutivo, que conduce a la forma de gobierno o régimen parlamentario. Para ocupar
el Poder Ejecutivo es preciso gozar de la confianza política de la mayoría del Poder
Legislativo. Ello significa que el Poder Ejecutivo no emana directamente del cuerpo
electoral, ni funciona al margen del Poder Legislativo.
- La Constitución Española instituye un régimen parlamentario no ofrece duda. Así se dice
expresamente en el propio art. 1 CE, al proclamar como una de las opciones
constitucionales básicas que “la forma política del Estado españoles la monarquía
parlamentaria”.
- Lo característico de todo régimen parlamentario es que el Gobierno debe estar apoyado
por la mayoría en el Parlamento, de manera que cesa cuando pierde la confianza
parlamentaria. Pero la relación de confianza que caracteriza todo régimen
parlamentario implica algo más: el Gobierno debe dar cuenta de sus decisiones al
Parlamento. El régimen parlamentario consiste en gobernar ante el Parlamento,
explicándose y justificándose ante el mismo. Y esto presupone un diálogo
institucionalizado y permanente. Al Gobierno le corresponde la dirección política (art.97
CE) y al Parlamento controlarlo (art. 66.2 CE). De todo ello se desprende que el régimen
parlamentario tiene dos vertientes: el control parlamentario cotidiano y la eventual
exigencia de responsabilidad política.
2. LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA DE CONTROL: GENERALIDADES

- Al referirse a las funciones de las Cortes Generales, el art. 66 CE dice —entre otras
cosas— que “controlan la acción del Gobierno”.
- Características:
a. Es necesaria y permanente. A diferencia de la exigencia de responsabilidad política
en sentido estricto, el control parlamentario sobre el Gobierno es una actividad
cotidiana.
51
b. En España corresponde a ambas Cámaras. De nuevo a diferencia de la exigencia de

responsabilidad política, que puede ser ejercida sólo por el Congreso de los
Diputados, los otros medios de control político (comparecencias, interpelaciones y
preguntas, mociones, etc.) están también a disposición del Senado.
c. En la Constitución Española hay una serie de normas cuya finalidad específica es
facilitar el control parlamentario sobre el Gobierno. La mayor parte de ellas se
encuentran en el Título V.
- No hay que olvidar que el art. 66.2 CE no establece una la lista cerrada de las
atribuciones de las Cortes Generales, por lo que la propia Constitución o las leyes
pueden encomendarle otras que, de manera directa o indirecta, impliquen control sobre
decisiones gubernamentales.
- Algunos de los instrumentos que la Constitución pone a disposición de las Cámaras no
tienen como única posible finalidad controlar al Gobierno, sino que les permiten
también inspeccionar y debatir cualquier asunto de interés general.
- En otras palabras, que en un régimen parlamentario corresponda a las Cámaras
controlar políticamente al Gobierno no elimina la naturaleza de poder deliberante que
corresponde a todo Parlamento.
3. EL DERECHO DE LAS CÁMARAS A LA INFORMACIÓN

- El primer medio de que disponen el Congreso de los Diputados y el Senado para ejercer
su función de control político es su derecho a la información. El art.109 CE dispone: “Las
Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquéllas, la
información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de
cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas”.
- Se trata tanto de un medio de control en sí mismo considerado, como de un instrumento
para el ejercicio de todas las demás funciones parlamentarias.
- La información a la que las Cámaras pueden acceder es, en principio, toda aquélla en
manos públicas.
- El derecho de las Cámaras a la información puede incluso operar en relación con el
Poder Judicial. Los arts. 234 y 235 LOPJ establecen que cualquier persona que muestre
un interés legítimo tiene derecho a acceder a la información recogida en los archivos y
registros judiciales. Es verdad que debe haber un interés específico —no la mera
curiosidad— y que dicho interés debe ser digno de protección por el ordenamiento.
- Por el contrario, el art. 109 CE no da derecho a las Cámaras a recabar información de los
particulares, sean éstos personas físicas o jurídicas. Los particulares no tienen el deber
de colaborar con las Cámaras, salvo lo que luego se dirá apropósito de las comisiones
de investigación (art. 76 CE).
- Y si las Cámaras no están excluidas del acceso a los secretos oficiales, con más razón
debe reconocerse su derecho a acceder a informaciones menos sensibles. Desde luego,
las “razones fundadas en Derecho” para denegar información a las Cámaras no pueden
establecerse libremente por la ley, ni menos aún por normas de inferior rango. El acceso
de las Cámaras a la información en manos públicas es, como se ha visto, un imperativo
constitucional clave, por lo que su limitación sólo será admisible en la medida en que
sea necesaria para la protección de otros valores igualmente de rango constitucional.
En la práctica, el problema se plantea sobre todo con la información que afecta a la
intimidad de las personas (art. 18CE). Aquí la solución sólo puede alcanzarse mediante
un juicio de ponderación, que tenga en cuenta tanto la importancia de la información
52
requerida para el correcto desarrollo de la actividad parlamentaria, como el grado de

sensibilidad deesa misma información para las personas afectadas.
- Hasta aquí, qué información puede ser recabada por las Cámaras. La otra gran cuestión
es cómo solicitarla y obtenerla. Los ya mencionados arts. 7 y 44RCD disponen que la
solicitud de información pueden hacerla tanto los diputados individualmente
considerados como los grupos parlamentarios y, con arreglo al art. 109 CE, debe
canalizarse a través de la presidencia. La pregunta es, así, si los órganos de gobierno de
las Cámaras (Presidente y Mesa) pueden negarse a dar curso a una solicitud de
información por reputarla irrelevante o inconveniente. El Tribunal Constitucional viene
sosteniendo de manera clara y constante que no: la presidencia debe tramitar cualquier
solicitud de información que haya sido formulada regularmente.
- En relación con esto es importante señalar que el ius in officium lo tiene el cargo
representativo frente a los órganos de gobierno de su asamblea, no frente apersonas o
autoridades externas a ella. El diputado, senador o grupo parlamentario que solicita una
determinada información tiene derecho a que la presidencia le dé curso siempre que
reúna los requisitos formales; pero el art. 23.2 CE no le protege frente a la negativa del
Gobierno —o de la autoridad de que se trate— a proporcionar la información requerida.
La razón es que la doctrina del ius in officium regula sólo el funcionamiento interno de
las Cámaras, imponiendo límites a sus órganos de gobierno. No trata, en cambio, de las
relaciones entre las Cámaras y otros poderes públicos.
- El Gobierno debe sopesar los costes políticos de una injustificada negativa a
proporcionar la información requerida por las Cámaras.
4. COMPARECENCIAS ANTE LAS CÁMARAS

- El art. 110 CE dispone: “1. Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia
de los miembros del Gobierno.
2. Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus
Comisiones y la facultad de hacerse oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las
mismas funcionarios de sus Departamentos”.
- Se desprende que los miembros del Gobierno pueden participar en las sesiones
parlamentarias incluso si no pertenecen a la Cámara correspondiente.
- La finalidad del art. 110 CE radica, como es obvio, en facilitar el diálogo permanente
entre las Cámaras y el Gobierno y, por ello mismo, no es sólo un medio de control, sino
también un elemento necesario para el funcionamiento del régimen parlamentario.
- El inciso final del art. 110 CE permite que los miembros del Gobierno soliciten que
funcionarios de sus departamentos informen ante las Cámaras. La posibilidad de
comparecencia ante las Cámaras se extiende así a los funcionarios dependientes del
Gobierno. (Por “funcionarios” en este contexto debe entenderse no sólo los técnicos
profesionales al servicio de la Administración, sino a fortiori los altos cargos de
naturaleza política subordinados a los ministros, tales como los secretarios de Estado,
subsecretarios, etc.)
- La comparecencia de personas distintas de los miembros del Gobierno se produce en
las comisiones —no en el Pleno— y sobre todo tiene una finalidad puramente
informativa; es decir, no conduce a un debate de naturaleza política.
- Cuando se trata de la comparecencia de personas ajenas al Gobierno; es decir,
autoridades o cargos públicos que no están encuadrados en el Poder Ejecutivo, o incluso
simples particulares. El inciso final del citado art. 44 RCD contempla la posibilidad de
53
“comparecencia de otras personas competentes en la materia, a efectos de informar y

asesorar a la Comisión”.
- En cuanto a la comparecencia de autoridades y cargos públicos ajenos al Gobierno, es
práctica habitual. Pero no se apoya en el art. 110 CE, que se refiere sólo a los “miembros
del Gobierno” y a los “funcionarios de sus Departamentos”. El problema que surge en
este punto no es si pueden comparecer; lo que debe ser respondido afirmativamente, a
la vista de los incisos arriba citados del art. 44RCD. El problema es, más bien, si pueden
negarse a comparecer y si pueden exigir que su comparecencia tenga una finalidad
puramente informativa. Habida cuenta de todo lo expuesto sobre el art. 110 CE y el art.
44 RCD, parece que un deber propiamente dicho de comparecencia de autoridades y
cargos públicos ajenos al Gobierno sólo existirá en la medida en que una norma legal así
lo establezca.
5. INTERPELACIONES, PREGUNTAS Y MOCIONES

- Las interpelaciones y preguntas constituyen el medio más característico de control
político de las Cámaras sobre el Gobierno. Son la esencia misma del régimen
parlamentario, dado que a través de ellas se realiza ese diálogo permanente entre los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, es decir, ese gobernar en presencia del Parlamento. Las
interpelaciones y preguntas están reguladas en el art. 111 CE en los siguientes términos:
“1. El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y
preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos
establecerán un tiempo mínimo semanal.
2. Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su
posición”.
- Las interpelaciones y preguntas es que pueden ser formuladas tanto por el Congreso de
los Diputados como por el Senado. Tal como se dejó apuntado más arriba, mientras que
sólo el Congreso de los Diputados puede otorgar y retirar la confianza al Gobierno, el
control político sobre éste corresponde a ambas Cámaras.
- La Constitución no aclara nítidamente cuál es la diferencia entre interpelaciones y
preguntas. Las interpelaciones y preguntas buscan no sólo obtener una respuesta a la
cuestión planteada, sino sobre todo poner de manifiesto debilidades en la gestión
gubernamental. Son una vía privilegiada para la crítica y el debate políticos.
- La diferencia entre interpelaciones y preguntas se encuentra en los arts. 180 y siguientes
del RCD, y estriba en la distinta tramitación de unas y otras.
a. Las preguntas se formulan por escrito y admiten también respuesta escrita. Es

verdad que quien formula la pregunta puede pedir respuesta oral, pero ésta tendrá
lugar en la comisión correspondiente. Y aunque excepcionalmente cabe que una
pregunta reciba respuesta oral en el Pleno, ello no abre un verdadero debate: todo
ha de limitarse a que el Gobierno manifieste si proyecta tomar alguna medida en la
materia examinada.
b. Las interpelaciones, en cambio, se responden en el Pleno y pueden dar lugar a un
debate, en el que pueden participar no sólo el interpelante y el interpelado, sino
todos los grupos parlamentarios. Las interpelaciones son, así, un modo de
cuestionar más solemne, visible e incisivo. Tan es así que el propio art. 111 CE
dispone que las interpelaciones pueden desembocar en “una moción en la que la
Cámara manifieste su posición”. Una moción es una resolución carente de fuerza
54
vinculante, a través de la cual la Cámara manifiesta formalmente su opinión o su

juicio sobre un determinado tema.
- En la jerga parlamentaria, las mociones son también conocidas como “proposiciones no
de ley” (arts. 193 y siguientes del RCD). Son una proposición porque la iniciativa de
adoptarlas no parte del Gobierno, sino de la propia Cámara; y son no de ley, porque
carecen de valor normativo. Es conveniente hacer dos observaciones:
1. Una es que no tienen que surgir necesariamente de una interpelación, sino que
pueden originarse autónomamente, incluso con el apoyo conjunto de mayoría y
oposición.
2. La otra observación es que, aun no teniendo fuerza vinculante, las mociones pueden
tener importancia política, en la medida en que suponen el apoyo —o, en su caso,
el rechazo— explícito de la Cámara a algo: una situación, un objetivo, etc.
- La Constitución Española es muy clara: la función de dirección política corresponde al
Gobierno (art. 97) y la de control sobre éste a las Cortes Generales (art. 66). Y ello es,
además, la esencia misma del régimen parlamentario, que se distingue del
asamblearismo precisamente porque la iniciativa y la orientación políticas las marca el
Poder Ejecutivo, que debe en todo momento gozar de la confianza del Poder Legislativo.
SECCIÓN 3: RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO
1.LA IDEA DE RESPONSABILIDAD POLÍTICA
- El control político ejercido por las Cámaras sobre el Gobierno es la posibilidad de exigirle a éste
responsabilidad política. El art. 108 CE —con el que se inicia el Título V de la Constitución,
relativo a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales— lapidariamente dispone: “El
Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados”.
- La expresión “responsabilidad política” en sentido estricto (también llamada institucional),

designa el sometimiento de un órgano a la posibilidad de que otro órgano le retire su confianza
y, así, lo obligue a dimitir.
- A veces se habla de responsabilidad política en un sentido amplio o impropio, para referirse al

sometimiento de los cargos políticos a la crítica por parte de la opinión pública y, en definitiva,
al juicio que sobre su gestión emiten periódicamente los ciudadanos en las urnas. Esta segunda
acepción de la responsabilidad política suele denominarse “difusa”, porque corresponde exigirla
a la generalidad de los ciudadanos, no a una institución determinada. La responsabilidad política
difusa, sin embargo, carece de rasgos jurídicos claros, pues no es sino un modo de resaltar un
aspecto básico de cualquier democracia.
- Para comprender adecuadamente el significado de la responsabilidad política, es preciso llamar

la atención sobre algunos extremos:
a. En el derecho español, el Gobierno es políticamente responsable sólo ante el Congreso de los

Diputados. A diferencia de lo que ocurre con los instrumentos de control parlamentario sobre
el Gobierno arriba examinados, que corresponden a ambas Cámaras, en materia de exigencia
de responsabilidad política rige un bicameralismo asimétrico: el Senado no puede retirar la
confianza al Gobierno, del mismo modo que no se la otorga en el momento de la investidura del
Presidente.
55
b. La responsabilidad política está procedimentalizada. Ello significa que sólo puede exigirse a
través de determinados procedimientos previstos con este fin. Enel ordenamiento español,
como se verá más abajo, son la cuestión de confianza (art. 112 CE) y la moción de censura (arts.
113 y 114 CE).
c. La responsabilidad política es solidaria. Es el Gobierno en su conjunto —no los ministros

singularmente considerados— quien responde políticamente ante el Parlamento. El Parlamento
no puede retirar su confianza a un ministro determinado. Es verdad que en la práctica española
ha habido algunas votaciones parlamentarias de censura a algún concreto ministro, conocidas
como “mociones de reprobación”. Pero es pacífico que estas mociones no tienen más valor que
el puramente político, sin que impliquen ningún deber de dimitir. Sólo el Presidente puede cesar
a un ministro.
d. La responsabilidad política opera con independencia de otras formas de responsabilidad y, en

particular, de la responsabilidad penal. El hecho de que determinadas acciones u omisiones del
Gobierno no sean ilegales no impide que el Parlamento pueda considerarlas lo suficientemente
graves y censurables como para retirar su confianza a aquél. La responsabilidad política depende
de una valoración política, de la misma manera que la responsabilidad penal —o, en su caso,
civil— depende de una valoración jurídica. Y cada una de esas valoraciones es independiente de
la otra, pudiéndose exigir por separado.
e. En relación con lo que se acaba de señalar, la responsabilidad política tiende a ser objetiva:
no sólo no presupone un comportamiento culpable por parte del Gobierno o de algunos de sus
miembros, sino que puede darse incluso cuando hayan actuado correctamente. El Gobierno
responde también de las acciones u omisiones de sus subordinados, pues se entiende que tiene
un deber de elegirlos y vigilarlos adecuadamente.
2.LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
- La cuestión de confianza está regulada en el art. 112 CE: “El Presidente del Gobierno, previa
deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la
cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La
confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los
Diputados”.
- La razón es la indisciplina de la mayoría parlamentaria o la debilidad de la misma. Mediante la

cuestión de confianza, el Gobierno puede verificar si continúa gozando del apoyo de una
mayoría suficiente en el Congreso de los Diputados.
- El objeto de la cuestión de confianza —es decir, aquello sobre lo que se solicita el voto— es
genérico: el programa del Gobierno o una declaración política general. Ello significa que la
cuestión de confianza no está pensada, en principio, para facilitar la aprobación de concretas
iniciativas gubernamentales; es decir, el Gobierno no puede acudir al art. 112 CE para que,
mediante la votación de la confianza, se apruebe un proyecto de ley, se ratifique un tratado
internacional, etc. La cuestión de confianza versa sólo sobre la permanencia o la caída del
Gobierno.
- Para superar una cuestión de confianza basta la mayoría simple, es decir, más votos a favor
que en contra. Las ausencias y las abstenciones no impiden el otorgamiento de la confianza, al
igual que ocurre para la investidura del Presidente del Gobierno en segunda votación (art. 99
56
CE). Así, la mayoría requerida para mantener al Gobierno es la misma que para investirlo. Si, por
el contrario, el Gobierno no obtiene la confianza, debe dimitir (art. 114.1 CE); lo que significa
que el Rey deberá celebrar consultas con los grupos parlamentarios y proponer un nuevo
candidato a Presidente del Gobierno.
3.LA MOCIÓN DE CENSURA
- Está prevista en el art. 113 CE en los siguientes términos:
“1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante
la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y
habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su
presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas.
4. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán

presentar otra durante el mismo período de sesiones”.
- La iniciativa corresponde al Congreso de los Diputados o, para ser exactos, a una décima parte
de sus miembros; lo que significa que la exigencia de responsabilidad política al Gobierno puede
ser activada por una minoría no especialmente numerosa.
- Lo verdaderamente característico es que el modelo es constructivo, donde la moción de

censura deja de ser una mera retirada de confianza al Gobierno, para transformarse en una
propuesta de investidura de un nuevo Presidente del Gobierno. La finalidad es evitar mayorías
puramente negativas, de manera que el Gobierno sea censurado y caiga sólo en el supuesto de
que los proponentes de la moción de censura sean capaces también deponerse de acuerdo para
dar vida a un nuevo Gobierno. Por ello, para que prospere la moción de censura se exige la
mayoría absoluta (art. 113.1 CE).
- En esta misma línea, el art. 114.2 CE añade: “Si el Congreso adopta una moción de censura, el
Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en aquélla se entenderá investido
de la confianza de la Cámara a los efectos previstos en el artículo 99. El Rey lo nombrará
Presidente del Gobierno”.
- Los otros límites constitucionales de la moción de censura se explican por sí solos: que se deban
dejar pasar cinco días entre la presentación de la moción de censura y su votación tiene
claramente como finalidad evitar las emboscadas parlamentarias, dejando un tiempo reflexión.
- La posibilidad de presentar mociones de censura alternativas en los dos primeros días de ese
plazo: una vez abierto el debate sobre la conveniencia de sustituir el Gobierno, no hay por qué
limitarse a una única opción. Si concurren varias mociones de censura, han de votarse por su
orden de presentación (art. 177RCD). En fin, el límite consistente en que quienes han presentado
una moción de censura fracasada no pueden presentar otra durante el mismo período de
sesiones persigue evitar la mera reiteración de la iniciativa; pero su efectividad es, en todo caso
modesta, dado que hay dos períodos de sesiones cada año (art. 73 CE).
- Es evidente que la exigencia de que la moción de censura sea constructiva supone un notable
reforzamiento del Gobierno: una vez investido el Presidente del Gobierno, sólo puede caer por
57
propia iniciativa o por tropezar con una mayoría absoluta compacta alrededor de un candidato
alternativo en el Congreso de los Diputados.
- No cabe disolver el Congreso de los Diputados “cuando esté en trámite una moción de censura”
(art. 115.2 CE).
- Pero la Constitución no prohíbe expresamente que el Presidente del Gobierno sometido a una
moción de censura dimita.
- Tal vez este modo de ver las cosas no esté en perfecta sintonía con el espíritu del ya citado art.
115.2 CE, pues la moción de censura constructiva no persigue sólo derribar al Gobierno sino
investir a un candidato alternativo a Presidente.
4.EL DERECHO DE DISOLUCIÓN DE LAS CÁMARAS
- La Constitución dispone en su art. 115:
“1. El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva
responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes
Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las
elecciones.
2. La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de

censura.
3. No procederá nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo
dispuesto en el artículo 99, apartado 5”.
a. La Constitución deja en manos del Presidente del Gobierno la duración dela legislatura
y, en consecuencia, la determinación de la fecha de las elecciones. La única condición es
consultar previamente al Consejo de Ministros, en el bien entendido de que la decisión
última —en un sentido u otro— corresponde exclusivamente al Presidente. Ni que decir
tiene que la intervención del Rey, mediante la firma del correspondiente decreto, es
sólo ad solemnitatem, sin que aquél participe en la toma de la decisión.
b. La disolución puede referirse a una sola de las Cámaras o a ambas conjuntamente. Lo
normal es esto último, en consonancia con el bicameralismo imperfecto consagrado en
la Constitución Española.
c. La decisión presidencial de disolver las Cámaras y convocar elecciones no encuentra más
límites —fuera de la mencionada consulta previa al Consejo de Ministros— que los
temporales: no cabe una segunda disolución en el arco de un año. La razón es, sin duda,
evitar una utilización abusiva del derecho de disolución, con la sola finalidad de intentar
una mejora de los resultados obtenidos en unas elecciones recién celebradas.
d. La disolución no es posible cuando ha sido propuesta una moción de censura. La razón,
como se dejó apuntado, es clara: el derecho de disolución no es un arma para neutralizar
la exigencia de responsabilidad política al Gobierno por parte del Congreso de los
Diputados. Ciertamente, el Presidente puede adelantarse y disolver antes de que se
plantee una previsible moción de censura, del mismo modo que puede disolver
inmediatamente después de que la moción de censura haya sido derrotada.
58
e. En el mismo decreto en que se acuerda la disolución debe fijarse la fecha de las nuevas
elecciones. El derecho de disolución no puede conducir a una ausencia o vacío en el
Poder Legislativo. Debe tenerse en cuenta que, si bien el Presidente del Gobierno goza
de cierto margen para la fijación de la fecha exacta de las nuevas elecciones, rige en
todo caso lo establecido por el art. 68.6 CE: “Las elecciones tendrán lugar entre los
treinta y sesenta días desde la terminación del mandato”.
- Sobre el derecho de disolución de las Cámaras conviene hacer dos consideraciones
adicionales, de carácter más general.
a. La primera es que se trata de un arma formidable en manos del Gobierno. Éste puede
escoger el momento de ir a elecciones, lo que presumiblemente hará teniendo en
cuenta sus propios intereses partidistas. Y es una prerrogativa muy útil incluso cuando
la disolución se produce hacia el final del término natural de cuatro años de cada
legislatura (art. 68.4 CE), ya que el momento concreto de las nuevas elecciones lo decide
el Presidente: no hay un calendario electoral predeterminado.
b. La otra consideración tiene que ver con el carácter controvertido que este instituto ha
tenido y aún tiene en la experiencia comparada. El derecho de disolución no existe, por
definición, en los regímenes presidenciales; y en los regímenes parlamentarios ha sido
frecuentemente sometido a limitaciones y condicionamientos.
La verdad es que en regímenes parlamentarios contemporáneos tan significativos como
Alemania o Italia es práctica constitucional asentada que el Jefe del Estado sólo puede
aceptar la disolución propuesta por el Gobierno cuando hay alguna razón objetiva para
ello, especialmente la inviabilidad política de la legislatura en curso. Incluso en el Reino
Unido, donde la disolución era tradicionalmente concebida como un derecho
incondicionado del Primer Ministro.
- La idea subyacente a todas estas experiencias es que la disolución de las Cámaras no
debe dejarse a la pura conveniencia política del Gobierno. La Constitución Española, sin
embargo, permanece fiel a una visión más clásica del parlamentarismo.
59
X. PODER JUDICIAL
SECCIÓN 1: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SOBRE EL PODER JUDICIAL
1.POTESTAD JURISDICCIONAL Y PODER JUDICIAL
- El PJ está regulado en el Título Vi de la CE. La Constitución define el Poder Judicial por referencia
a la potestad jurisdiccional: es la titularidad de ésta lo que caracteriza constitucionalmente a
aquél.
- El art.117 CE abre estableciendo que “la justicia emana del pueblo y se administra en nombre
del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial”; y luego el apartado tercero
dispone que “el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y
haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales
determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas
establezcan”.
- Por lo tanto, el Poder Judicial está formado por el conjunto de los jueces y tribunales, que
actuando en juzgados y tribunales resuelven toda clase de procesos.
- Aclaración terminológica: “juzgados” son los órganos judiciales unipersonales, mientras que
“tribunales” son los órganos judiciales colegiados. Y siempre según esa terminología tradicional,
entre “jueces” y “magistrados” no hay una diferencia de sustancia, sino únicamente de grado o
categoría: la segunda denominación designa a los miembros del Poder Judicial que han
alcanzado cierta antigüedad.
- El art 117.3 CE consagra una visión contenciosa de la potestad jurisdiccional. La CE no dice que
la jurisdicción (o potestad jurisdiccional) consista en declarar cuál es el derecho en el caso
concreto (ius dicere), sino que consiste en resolver litigios mediante el mecanismo dialéctico del
proceso y como colofón se declara de manera vinculante (art. 118 CE) cuál es el derecho en ese
caso concreto.
- La potestad jurisdiccional cubre, de este modo, cualquier tipo de conflicto jurídico concebible,
desde los litigios intersubjetivos —entre particulares, o entre un particular y un ente público—
hasta el ejercicio del ius puniendi del Estado.
2.El PRINCIPIO DE EXCLUSIVIDAD JURISDICCIONAL
- En íntima relación con la caracterización constitucional del Poder Judicial como aquél que tiene
encomendada la potestad jurisdiccional, deben mencionarse otros dos principios: el principio
de exclusividad y el principio de unidad jurisdiccional.
- El principio de exclusividad presenta dos facetas: positiva y negativa.
1. El principio de exclusividad en sentido positivo está consagrado en el ya citado

art.117.3 CE. Significa que la potestad jurisdiccional —juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado— sólo puede ser ejercida por el Poder Judicial o, si se prefiere, que está
constitucionalmente reservada a éste. La razón es evitar que los litigios puedan ser
resueltos por órganos que no gocen de las plenas garantías de independencia propias
de los juzgados y tribunales. Puede ser constitucionalmente aceptable —al menos en
ciertos supuestos— encomendar la resolución de controversias a órganos no
60
incardinados en el Poder Judicial siempre que la decisión de aquéllos pueda luego ser
impugnada ante un juzgado o tribunal
2.En cuanto al principio de exclusividad en sentido negativo, se encuentra en el art.

117.4 CE, cuando proclama que “los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones
que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por
ley en garantía de cualquier derecho”. No pueden dedicarse a otra cosa. La razón
subyacente es evitar condicionamientos o influencias —no necesariamente inmorales—
que podrían dimanar del ejercicio simultáneo de otras funciones.
No obstante, el art. 117.4 CE permite excepciones al principio de exclusividad en sentido

negativo siempre que concurran cumulativamente dos condiciones: primera, que estén
previstas por una norma con rango de ley; y segunda, que busquen la garantía de
derechos de las personas, no cualquier otra finalidad. En otras palabras, la conveniencia,
apreciada por el legislador, de que determinadas decisiones —normalmente de índole
administrativa— sean tomadas por jueces o con participación de los mismos, por afectar
a derechos.
En cuanto a estas excepciones es necesario hacer dos observaciones:
- Hay que insistir en que se trata precisamente de una posibilidad, no de un imperativo.

El legislador no está obligado a encomendar la garantía extrajurisdiccional de los
derechos subjetivos a los jueces: puede hacerlo si lo estima oportuno. Cuestión distinta
es los casos que contemple la CE (art.18, art.20, art.22). En estos supuestos suele
hablarse de “reservas de jurisdicción”.
- Es conveniente no confundir el principio de exclusividad en sentido negativo y sus
posibles excepciones con el régimen de incompatibilidades de los jueces y magistrados.
Según el art. 127.2 CE, “la Ley establecerá el régimen de incompatibilidades de los
miembros del poder judicial, que deberá asegurar la total independencia de los
mismos”. Ciertamente, las incompatibilidades legalmente establecidas tienen por
finalidad evitar que los jueces y magistrados sufran influencias indebidas; pero se
refieren a actividades que, incluso cuando no sean estrictamente privadas, no se
desarrollan en condición de jueces.
El principio de exclusividad es el mecanismo constitucional por el que se manifiesta la separación

de poderes en lo atinente al Poder Judicial: los demás poderes públicos no pueden inmiscuirse
en la función que el Poder Judicial tiene constitucionalmente encomendada, ni puede el Poder
Judicial ejercer más funciones que ésta con la única salvedad de lo permitido en materia de
garantía de derechos
3.EL PRINCIPIO DE LA UNIDAD JURISDICCIONAL
- El art. 117.5 CE dispone: “El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y

funcionamiento de los Tribunales. La Ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el
ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los
principios de la Constitución”.
61
- El principio de unidad jurisdiccional implica que todos los juzgados y tribunales componen una
organización única, denominada precisamente “Poder Judicial”, y que todos ellos están
sometidos a un mismo régimen jurídico y, en particular, que todos ellos gozan de idénticas
garantías de independencia. Así, no es constitucionalmente lícito crear tribunales especiales al
margen del Poder Judicial, ni menos aún tribunales de excepción, es decir, tribunales
establecidos para un caso concreto. Esto último está, además, expresamente prohibido por el
art. 117.6CE.
- No admite más excepciones que las previstas por la propia Constitución. En el mismo art. 117.5
se contempla ya, como excepción al principio de unidad jurisdiccional, la jurisdicción militar;
pero ésta queda circunscrita al “ámbito estrictamente castrense”. Ello significa que —fuera del
supuesto de estado de sitio, que es la situación excepcional más grave (art. 116 CE)— la
competencia que la ley puede atribuir a los tribunales militares encuentra dos límites: uno
subjetivo, consistente en que sólo quienes tienen estatuto militar pueden quedar sometidos a
los tribunales militares; y otro objetivo, consistente en que éstos no pueden juzgar cuestiones
ajenas al funcionamiento mismo de las Fuerzas Armadas.
- Otras excepciones: El TC (art. 123 CE), el Tribunal de Cuentas (art. 136 CE), Tribunales
consuetudinarios y tradicionales (art.125 CE).
- A diferencia de los otros poderes del Estado, el Poder Judicial no está formado por un único
órgano, ni por una pluralidad de órganos que actúan de manera unitaria, sino que se trata de
una organización policéntrica y descentralizada. La potestad jurisdiccional es ejercida de forma
autónoma por todos y cada uno de los juzgados y tribunales y, en este sentido, puede decirse
que el Poder Judicial se encarna en todos y cada uno de ellos. Cada órgano judicial es, por sí
mismo, Poder Judicial.
- Así, la armonía del conjunto, que no puede asegurarse mediante una voluntad única, queda
encomendada sólo al sistema de recursos, por el que determinadas sentencias y otras
resoluciones judiciales pueden ser impugnadas ante tribunales de rango superior.
- Tradicionalmente en España ha habido cuatro órdenes jurisdiccionales: civil, penal,

contencioso-administrativo y social. Ello es inobjetable desde el punto de vista constitucional.
Debe señalarse, sin embargo, que de la existencia de órdenes jurisdiccionales sólo hay unas
pocas trazas en la Constitución, como son la mención a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo
en materia de aforamientos de diputados y senadores y de miembros del Gobierno (arts. 71 y
102 CE), o la referencia a la jurisdicción contencioso-administrativa en sede de control de la
actividad de las Comunidades Autónomas (art. 153 CE). Esto significa que el legislador dispone
de un amplio margen de apreciación para ampliar o reducir el número de órdenes
jurisdiccionales dentro del Poder Judicial, así como para diseñar la estructura de juzgados y
tribunales dentro de cada uno de ellos.
62
4.LA SUJECIÓN DEL JUEZ A LA LEY
- La misión de los jueces es resolver toda clase de procesos. Para ello deben aplicar la legalidad,
las normas vigentes reguladoras de la materia en cuestión. Por lo tanto, el juez es el órgano del
Estado que aplica imperativamente la norma al caso concreto, actuando como instrumento de
legalidad.
- Pero es importante en este punto deshacer un equívoco: también la Administración Pública

actúa con imperium. Tan es así que uno de los fundamentos del Estado de derecho es
precisamente la sumisión de toda la actividad administrativa al principio de legalidad. Tal como
proclama el art. 103 CE, la Administración Pública actúa “con sometimiento pleno a la ley y el
Derecho”. Ahora bien, la legalidad para la Administración Pública no es un fin en sí misma, sino
el marco dentro del que puede y debe actuar: la legalidad fija los fines que la Administración
puede perseguir, los medios que tiene para alcanzarlos y los límites que no debe traspasar.
El juez, por el contrario, debe decidir quién tiene razón en cada litigio concreto. Debe aplicar la
norma que corresponda al supuesto de hecho ajustándose a las reglas que gobiernan el sistema
de fuentes del derecho. Como garantía de ello existe un deber constitucional de motivación de
las sentencias judiciales (art. 120.3 CE). Una formulación gráfica y condensada de cuanto acaba
de decirse se halla en el art. 1 CC, cuando dispone que “los Jueces y Tribunales tienen el deber
inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de
fuentes establecido”. Esta idea de vinculación del juez al “sistema de fuentes establecido” ha
sido muy a menudo retomada por el Tribunal Constitucional, hasta el punto de considerar que
su observancia viene exigida también por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
(art. 24 CE).
-Otro aspecto de la sujeción del juez a la ley. El art.117.1 CE, tras decir que los jueces son
inamovibles, independientes y responsables, establece que están “sometidos únicamente al
imperio de la ley”.
- No debe olvidarse que el sometimiento del juez a la ley es cualitativamente distinto y más
intenso que a todas las demás normas jurídicas, a excepción de la Constitución. La mejor prueba
de ello es que los tribunales no pueden anular ni dejar de aplicar leyes en vigor por considerar
que son inválidas, sino que —si ése es su convencimiento— deben plantear cuestión de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Esta incondicionada sumisión del juez a la ley contrasta con lo que sucede con los demás tipos
de normas jurídicas, a comenzar por los reglamentos emanados de la Administración: la
Constitución afirma expresamente que los tribunales ordinarios “controlan la potestad
reglamentaria” (art. 106 CE).
-La sujeción del juez a la ley se manifiesta también en el momento de la interpretación y

aplicación de las normas legales en sede jurisdiccional. No debe olvidarse que la Constitución
Española consagra expresamente el principio de legalidad con alcance general (art. 9 CE); lo que
significa no sólo que la ley prevalece sobre la jurisprudencia, pudiendo siempre modificar los
criterios sentados por ésta última, sino también que el diseño acabado de las fuentes del
derecho corresponde a la ley.
- La sujeción del juez a la ley, en fin, supone que la actividad interpretativa tiene límites. Es
innegable que muy a menudo el significado de la ley y de las demás normas jurídicas no es
evidente. Y es asimismo cierto que la idea de que cada norma sólo admite una interpretación
63
correcta —y correlativamente que cada litigio sólo admite una solución ajustada a derecho— no
deja de ser una quimera racionalista.
- Cada norma sólo admite un número limitado de interpretaciones razonables y susceptibles de

ser aceptadas, por basarse en criterios hermenéuticos radicados en la comunidad jurídica. El
Tribunal Constitucional ha utilizado la expresión “criterios extravagantes”, cuya utilización
supone que el juez se aparta del sistema de fuentes establecido y, por consiguiente, vulnera el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (STC142/1999). El juez no debe sólo motivar su
decisión (art. 120 CE), sino que la justificación de su decisión, incluida la interpretación que hace
de la norma aplicable, debe ser racional y no puramente caprichosa.
5.SIGNIFICADO Y VALOR DE LA JURISPRUDENCIA
- La jurisprudencia. Esta palabra se utiliza en dos sentidos próximos, pero no coincidentes: por
un lado, equivale a ciencia del derecho o conocimiento jurídico; por otro lado, designa las
doctrinas dimanantes de las sentencias de los tribunales. Este último sentido, mucho más
frecuente hoy en día, es el que aquí interesa.
- La pregunta que suele hacerse es si la jurisprudencia es fuente del derecho, es decir, si es un

auténtico modo de creación de normas jurídicas, vinculantes para todos. El CC da una respuesta:
“la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los
principios generales del derecho”. Lo cual no satisface a ninguna de las posturas.
- Los ordenamientos de common law se basan en la regla stare decisis, en virtud de la cual todos
los tribunales están obligados a seguir el criterio fijado por tribunales superiores en casos
similares.
- Esas soluciones de origen judicial, especialmente cuando son reiteradas, dan lugar a doctrinas
jurisprudenciales. La jurisprudencia es el conjunto de tales doctrinas.
- Crean jurisprudencia los el TS, el TC las Audiencias provinciales, los TSJ. Esas soluciones de
origen judicial, especialmente cuando son reiteradas, dan lugar a doctrinas jurisprudenciales. La
jurisprudencia es el conjunto de tales doctrinas.
- ¿Es la jurisprudencia, así entendida, fuente del derecho? Una vez hechas todas las aclaraciones
anteriores. Quienes niegan que la jurisprudencia sea fuente del derecho tienen un dato a su
favor: en ordenamientos como el español, no caben formas de producción de normas
equiparadas a la ley. Pero ello no quita que todo argumento fundado en la jurisprudencia tenga
una especial fuerza y autoridad ante los tribunales inferiores, tal como sugiere el arriba
mencionado art. 1 CC.
- Con todo, es importante insistir en que la vinculación del juez a la jurisprudencia es menos
intensa que su vinculación a la ley: la norma legal puede siempre corregir o modificar la doctrina
jurisprudencial, por no mencionar que a veces es la desviación misma de la jurisprudencia por
parte de jueces y tribunales inferiores lo que permite a los tribunales superiores actualizar e
innovar su orientación.
- el Tribunal Constitucional ha introducido ciertos límites a los cambios de criterio interpretativo

por parte de los jueces y tribunales ordinarios, con la finalidad de hacer compatible el legalismo
inherente al art. 117 CE con el principio de igualdad ante la ley proclamado por el art. 14 CE. Así,
64
es jurisprudencia constitucional constante que cada órgano judicial está vinculado a sus propios
precedentes, de manera que no puede adoptar decisiones distintas en casos sustancialmente
similares. Esto último sólo es legítimo si va acompañado de la debida motivación. En otras
palabras, la desviación del propio precedente nunca puede ser caprichosa e injustificada.
6.LA INDEPENDECIA JUDICIAL
- En el constitucionalismo moderno, el elemento central del estatuto del juez es su

independencia.
- Cuando se habla de independencia judicial se hace referencia a dos cosas distintas, o al menos
no enteramente coincidentes: la independencia judicial es un valor o, un objetivo que se
considera deseable alcanzar; y la independencia judicial es también un conjunto de garantías
normativas —básicamente prohibiciones— tendente a salvaguardar dicho valor.
a. La independencia judicial como valor obliga a que en el ejercicio de su función no pueda el

juez estar legítimamente sometido a otros—o, dicho con mayor precisión, que cualquier
interferencia o condicionamiento externo deba reputarse ilegal— es valioso porque ayuda a
hacer aceptable su decisión; y no debe olvidarse que todo litigio es, por definición, un juego a
suma cero, donde uno gana y otro pierde. También refleja la convicción de que el juez no es un
mero autómata, que la interpretación y aplicación de las normas jurídicas —como se ha
expuesto más arriba— dista de ser una operación simple y unívoca.
b. La independencia judicial como conjunto de garantías, en cambio, viene dada por aquellas
normas que determinan qué formas de influencia en el juez están prohibidas. La principal
garantía es la inamovilidad, que tras ser mencionada de pasada en el apartado primero del art.
117 CE, está cuidadosamente enunciada en el apartado segundo de ese mismo precepto: “Los
Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por
alguna de las causas y con las garantías previstas en la Ley”. La inamovilidad consiste en que no
se puede remover al juez; y ello tanto en el sentido de no ser privado de su condición de juez,
como en el más específico de no ser apartado de la concreta plaza judicial que ocupa.
La otra gran garantía en esta sede, aun no estando expresamente mencionada por la
Constitución, es inherente a la idea misma de independencia y ha sido tradicionalmente
reconocida por la legislación: los jueces no están sometidos a jerarquía y, en el ejercicio de su
función, no pueden recibir órdenes ni instrucciones de ninguna autoridad.
Aún a propósito de garantías debe recordarse el art. 127 CE, que establece un riguroso régimen
de incompatibilidades para los jueces y magistrados, tendente precisamente a evitar sesgos y
prejuicios dimanantes de actividades ajenas a la función jurisdiccional. El artículo prohíbe la
pertenencia de los jueces a partidos políticos y sindicatos, aunque prevé la posibilidad de
asociaciones específicamente judiciales para la tutela de sus intereses profesionales. Además,
incompatibilidad absoluta con cargos públicos y exclusión de la vida política. El art. 127 CE se
remite a la ley, que impone un régimen especialmente riguroso: los jueces y magistrados no
pueden realizar ninguna otra actividad remunerada, salvo la enseñanza a tiempo parcial, y no
pueden dar asesoramiento jurídico ni siquiera gratuitamente (art. 389 LOPJ).
65
7.LA RESPONSABILIDAD JUDICIAL
- El contrapunto de la independencia es la responsabilidad. El art. 117 CE, tras decir que los
jueces son inamovibles e independientes, afirma que son responsables. La responsabilidad del
juez por actos u omisiones realizados en el ejercicio de su función está, así, expresamente
prevista por la Constitución.
- Que los jueces puedan ser sometidos a responsabilidad plantea, en efecto, problemas: para
que sea compatible con la independencia judicial, es preciso que las causas y los procedimientos
estén rigurosamente previstos en la ley y, sobre todo, que la autoridad competente para
imponer las sanciones sea ajena al poder político. De aquí, como luego se verá, la importancia
del Consejo General del Poder Judicial.
- Hay tres formas concebibles de responsabilidad judicial: civil, penal y disciplinaria. La

responsabilidad civil tiene como finalidad indemnizar por los daños y perjuicios que se hayan
podido causar en el ejercicio de la función jurisdiccional. La responsabilidad penal tiene como
finalidad castigar los delitos que el juez haya podido cometer, especialmente por lo que se
refiere a aquellos tipos delictivos específicos de los jueces y demás funcionarios públicos, tales
como la prevaricación (dictar resolución injusta a sabiendas) o el cohecho (pedir o aceptar
dádiva). Y la responsabilidad disciplinaria tiene como finalidad sancionar aquellas conductas
ilícitas que, sin ser constitutivas de delito, implican una infracción de los deberes profesionales
establecidos en la ley.
- La Constitución sólo contempla expresamente la responsabilidad disciplinaria; algo que hace

al incluir el “régimen disciplinario” de los jueces y magistrados entre las atribuciones necesarias
del Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 CE).
- En cuanto a la responsabilidad penal, aunque la Constitución nada diga, es evidente que puede
y debe existir, pues no tendría sentido que los jueces y magistrados puedan ser sancionados
disciplinariamente y no pudieran, en cambio, serlo por conductas que por ser más reprobables
hayan merecido ser configuradas como delito por la ley.
- Más problemática, en fin, es la responsabilidad civil. Tradicionalmente existió en la legislación

española, pero no está recogida ni garantizada por la Constitución. Así, ha sido suprimida por la
reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial llevada a cabo en 2015. La Constitución sí prevé,
en cambio, la responsabilidad del Estado por los daños causados por error judicial o por
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (art. 121 CE). Ello significa que quien
crea haber sufrido perjuicio por un acto u omisión judicial no puede dirigirse directamente
contra el juez o magistrado, sino que debe reclamar la indemnización al Estado.
11.EL MINISTERIO FISCAL
En el Título VI de la Constitución se regula también una institución que, sin pertenecer al Poder
Judicial, está íntimamente relacionada con él y resulta fundamental para el funcionamiento de
la Administración de Justicia. Se trata del Ministerio Fiscal, al que se dedica el art. 124 CE:
“1. El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por
misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados, así
66
como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del
interés social.
2. El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los
principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los
de legalidad e imparcialidad.
3. La ley regulará el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal.
4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el
Consejo General del Poder Judicial”.
- El Ministerio Fiscal —o Ministerio Público— es una institución cuyo principal cometido ha sido
tradicionalmente el de acusador público, es decir, el ejercicio de la acción penal en nombre del
Estado.
- El Ministerio Fiscal es un defensor objetivo de la legalidad ante los tribunales. El fiscal suele
actuar, así como un sujeto independiente, no necesariamente identificado con la posición de
ninguna de las partes en el pleito o causa de que se trate.
- Desde un punto de vista organizativo, el art. 124 CE dispone, ante todo, que “ejerce sus
funciones por medio de órganos propios”. Esta previsión es importante, porque implica que las
funciones propias del Ministerio Fiscal no pueden ser atribuidas a otras instituciones.
- El estatuto de los fiscales —es decir, sus derechos y deberes, así como sus reglas de
funcionamiento— ha de recogerse en lo que el propio art.124 CE denomina su “estatuto
orgánico”, que debe ser aprobado por ley ordinaria.
- En su actuación, el Ministerio Fiscal se rige por dos criterios en apariencia contrapuestos,

establecidos en el art. 124 CE: los principios de unidad y jerarquía, y el principio de legalidad.
A. UNIDAD: La unidad, predicada del Ministerio Fiscal, significa que sus miembros son
intercambiables. Lo jurídicamente relevante no es qué individuo del Ministerio Fiscal está
presente en cada caso, pues siempre actúa el Ministerio Fiscal como institución unitaria, que
puede además hacerlo a través de cualquiera de sus miembros. Esto constituye una notable
diferencia con respecto al Poder Judicial, que se rige por el principio de predeterminación legal
del juez (arts. 24 y 117.3 CE): el juez que debe conocer de cada asunto no puede ser designado
ni cambiado libremente, sino que es aquél a quien le corresponda según las normas legales
previamente establecidas.
B. JERARQUÍA: precisamente porque quien actúa es siempre la institución en su conjunto, el

Ministerio Fiscal está estructurado jerárquicamente, de manera que sus miembros están sujetos
a las instrucciones y órdenes de sus superiores. El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal recoge,
sin embargo, ciertas normas que suavizan el rigor jerárquico (arts.25 y siguientes).
C. LEGALIDAD: el Ministerio Fiscal no debe guiarse en su actuación por criterios extrajurídicos,

sino que debe buscar siempre la observancia de las normas aplicables al caso. El Ministerio Fiscal
no busca la satisfacción de intereses públicos distintos del cumplimiento mismo de la legalidad
en los procesos en que interviene o, dicho de otro modo, la actuación del fiscal —a diferencia
de la actividad administrativa— no debe ser instrumental para lograr otros objetivos. Dado que
determinadas normas admiten más de una interpretación, es necesario que la fiscalía decida
cuál de ellas sostendrán todos sus miembros.
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- Así, entre el principio de unidad y jerarquía y el principio de legalidad no hay contradicción, si

bien el equilibrio entre ambos puede a veces ser delicado.
- Cuestión parcialmente distinta es la atinente a la relación entre el Ministerio Fiscal y el poder

político. Tradicionalmente en España, al igual que en otros países, el Ministerio Fiscal dependía
del Gobierno.
- Pero es igualmente cierto que una excesiva dependencia del Gobierno puede contaminar la
adecuación al principio de legalidad, introduciendo consideraciones puramente políticas. La
Constitución Española ha buscado un punto de equilibrio, creando la figura —hasta entonces
inexistente— del Fiscal General del Estado. Éste es la cabeza de todo el Ministerio Fiscal, en el
sentido de que el conjunto de la institución está a sus órdenes, por supuesto con las
matizaciones arriba expuestas. El Fiscal General del Estado es un cargo de naturaleza política,
desde el momento en que es designado por el Gobierno, sin más limitación que solicitar el
informe —preceptivo, pero no vinculante— del Consejo General del Poder Judicial sobre el
nombre propuesto. De aquí que el Fiscal General del Estado sea, por definición, alguien que está
en sintonía política con el Gobierno; pero no debe infravalorarse un dato: su mera existencia
supone un filtro entre el Gobierno y los fiscales. Éstos no están técnicamente a las órdenes del
Gobierno, ni el Ministro de Justicia puede impartirles instrucciones u órdenes. Es el Fiscal
General del Estado quien debe hacerlo, y en ningún sitio está dicho que deba ser un obediente
y puntual instrumento de todos los deseos del Gobierno.
- Tras la reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal llevada a cabo en 2007, la autonomía
del Fiscal General del Estado con respecto al Gobierno ha sido reforzada: aun cuando su
nombramiento expira necesariamente con el Gobierno que lo designó, ya no puede ser cesado
libremente por éste, sino que sólo puede ser obligado a dimitir por una serie de causas
legalmente tasadas.
- Debe tenerse presente, en fin, que la Constitución contempla otro contrapeso a la influencia
del poder político en el Ministerio Fiscal: se trata de la acción popular, cuya existencia está
garantizada por el art. 125 CE. La existencia de la acción popular significa que la acusación penal
no es un monopolio del Ministerio Fiscal, sino que cualquier persona —con ciertas limitaciones
previstas por la ley— puede ejercerla. En una perspectiva comparada, la acción popular es una
peculiaridad española, que no tiene parangón en otros países. Y es cierto que a veces se presta
a ciertos abusos; pero, aparte de que nada impide al legislador adoptar ciertas precauciones, la
verdad es que la posibilidad de que haya una acusación distinta de la pública supone un freno a
la tentación de utilizar al Ministerio Fiscal de manera partidista.
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SECCIÓN 2: EL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL

1.EL CGPJ COMO ÓRGANO DE GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL
- El Consejo General del Poder Judicial está previsto en los apartados segundo y tercero del art.
122 CE. La principal razón de ser de estas instituciones es sustraer al Poder Ejecutivo, donde
tradicionalmente se encontraban residenciadas, aquellas decisiones relativas a los jueces que
podrían condicionar la independencia de éstos.
- La existencia de una carrera determina que los jueces y magistrados puedan ser sensibles a
todo aquello que pueda influir en la misma, por lo que es constitucionalmente razonable que no
sea el Poder Ejecutivo —a través del Ministerio de Justicia— quien tome las decisiones en este
ámbito.
- La conclusión de todo ello es que el CGPJ es un tipo de institución muy ligada a un determinado
modelo judicial que junto a innegables ventajas presenta también algunos inconvenientes, en
especial en lo atinente a las vicisitudes de la carrera de los jueces y magistrados. Atribuir las
correspondientes decisiones a un órgano ajeno a los poderes políticos del Estado y con presencia
tanto de miembros de la Carrera Judicial como de otros juristas es una posible solución, pero no
la única imaginable.
- Antes de seguir adelante, conviene advertir que la Constitución está lejos de contener un
diseño completo del CGPJ. Se limita a establecer ciertos principios, dejando un amplio margen
al legislador para su configuración: los detalles de la compleja regulación del CGPJ se hallan en
la Ley Orgánica del Poder Judicial.
- Pues bien, el art. 122.2 define el CGPJ como “el órgano de gobierno” del Poder Judicial.
a. Por un lado, en este contexto no puede entenderse que la palabra “gobierno” tenga un
sentido político o administrativo, pues ello sería palmariamente contrario a la independencia
judicial. Es pacífico que el CGPJ no puede interferir en el modo en que los juzgados y tribunales
ejercen la potestad jurisdiccional. El gobierno del Poder Judicial tiene que ver, más bien, con
todo aquello que afecta al estatuto de los jueces y magistrados. Sin embargo, conviene no
equivocarse: que el CGPJ no pueda ejercer un control político o administrativo sobre el ejercicio
de la potestad jurisdiccional no excluye que, en el desempeño de su función de gobierno del
Poder Judicial, adopte legítimamente iniciativas y medidas que —lejos de ser regladas—
orientan el funcionamiento de la maquinaria judicial según criterios de oportunidad.
b. Por otro lado, el CGPJ no forma parte del Poder Judicial. Es sólo el órgano de gobierno del
mismo. Ello tiene importantes implicaciones. La principal es que el CGPJ no es titular de la
potestad jurisdiccional, que corresponde en exclusiva a los juzgados y tribunales (art. 117.3 CE).
De aquí que sea perturbadora la frecuente confusión, al menos en medios no especializados,
entre el Poder Judicial y su órgano de gobierno. Además, en un plano más técnico, que el CGPJ
no forme parte del Poder Judicial implica que no puede representar ni sustituir a éste último, ni
siquiera a efectos de defender las atribuciones judiciales frente a otros poderes del Estado: el
CGPJ puede ciertamente ser parte en el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales
(art. 59.1.c LOTC); pero para defender sus propias atribuciones, no las de los órganos judiciales.
- Los actos del CGPJ no tienen naturaleza procesal, sino que están sometidos a un peculiar
régimen jurídico-administrativo (arts. 638 y 642 LOPJ).
69
2.LAS ATRIBUCIONES DEL CGPJ
- El art. 122.2 CE dice que las funciones del CGPJ se establecerán por ley orgánica “en particular
en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario”.
- El mencionado art. 122.2 se limita, más bien, a establecer un núcleo intangible de atribuciones
que, en todo caso, deben corresponder al CGPJ.
- A ello deben añadirse otras dos atribuciones expresamente otorgadas al CGPJ por otros
preceptos constitucionales: ser oído en el nombramiento del Fiscal General del Estado (art.
124.4 CE) y designar a dos miembros del Tribunal Constitucional (art. 159.1 CE).
- Dicho esto, es claro que la Constitución no impide que la ley orgánica encomiende otras
atribuciones al CGPJ: el legislador tiene un notable margen de apreciación en este campo,
pudiendo dar al CGPJ un papel más o menos amplio siempre que, por supuesto, tenga
efectivamente algo que ver con el gobierno del Poder Judicial.
- Una cuestión nunca del todo pacificada es la relativa a la naturaleza de los actos del CGPJ.
Como se ha dejado apuntado, siempre han estado —todos ellos—legalmente sometidos a la
jurisdicción contencioso-administrativa y les es aplicable, al menos supletoriamente, la Ley de
Procedimiento Administrativo. Que la ley dejase los actos del CGPJ fuera de todo control
jurisdiccional sería muy probablemente contrario al art. 24 CE.
- Pero se discute cuán intenso debe ser dicho control jurisdiccional, pues existe una corriente de
pensamiento según la cual, al ser el CGPJ una institución de rango y cometido constitucionales,
debería haber una cierta deferencia judicial hacia sus decisiones. No puede decirse que la Sala
delo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a la que legalmente compete conocer
de los actos del CGPJ, participe de ese criterio: su muy abundante jurisprudencia tiende a aplicar
al CGPJ cánones de control de la discrecionalidad similares a los exigidos a la Administración
Pública; y ello no sólo en materia disciplinaria —que por su naturaleza sancionadora demanda
una fiscalización rigurosa— sino también en el ámbito de los nombramientos no reglados para
plazas judiciales y de la aprobación de normas reglamentarias.
- Por cierto, el otorgamiento por ley orgánica al CGPJ de una cierta potestad reglamentaria ad
extra es uno de los escasos ejemplos de ampliación de atribuciones verdaderamente decisorias
con respecto al núcleo intangible constitucionalmente garantizado. En fin, los actos del CGPJ no
son susceptibles de control político.
- Los miembros del CGPJ no tienen un deber de comparecer ante las Cámaras para dar cuenta
de su actuación, con la sola excepción de la comparecencia de su Presidente para presentar y
explicar la memoria anual de la institución. Se trata de una sentencia interpretativa, en la medida
en que tal conclusión debe entenderse compatible con el deber que el art. 109 CE impone a
todas las autoridades del Estado de prestar a las Cámaras toda la información y ayuda que
precisen.
70
3.EL CGPJ COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL []
- Suele decirse que el CGPJ es un órgano constitucional. Desde luego, de la mera caracterización
de una institución como órgano constitucional no se desprenden automáticamente
consecuencias prácticas, sino que habrá de estarse a la concreta regulación constitucional y
legal.
- Así, por lo que al CGPJ se refiere, el art. 59 LOTC lo incluye entre quienes pueden ser parte en
el conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado; pero ello dista de ser una
exigencia de la Constitución, entre otras razones porque ese proceso conflictual es una creación
del legislador.
- Y algo similar ocurre con la autonomía administrativa y presupuestaria de que goza el CGPJ:
ciertamente es un privilegio que suelen tener todos los órganos calificados como
constitucionales. La Constitución sólo garantiza la autonomía administrativa y presupuestaria de
las Cámaras (art. 72 CE) y, en cierto sentido, de la Corona (art. 65 CE).
- En cuanto a la prórroga de las funciones de los miembros del CGPJ, el discurso ha de ser algo
más matizado: seguramente sería contrario a la Constitución que, al expirar cada mandato de
cinco años, el CGPJ dejase de funcionar por el retraso de las Cámaras en designar a los nuevos
miembros del mismo; retraso que, por cierto, es frecuente e injustificable. Es evidente que las
funciones esenciales del CGPJ no admiten interrupción. Ahora bien, que el CGPJ tenga
necesariamente un carácter permanente no implica que el legislador sólo disponga de un
camino—único y predeterminado— para afrontar los problemas derivados de una falta de
renovación tempestiva.
4.LA DESIGNACIÓN DE LOS MIEMBROS DEL CGPJ
- El art. 122.3 CE regula la designación de los miembros del CGPJ en los siguientes términos: “El
Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que
lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De
éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que
establezca la Ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a
propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros,
entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince
años de ejercicio de su profesión”.
1. Los cargos de Presidente del CGPJ y del Tribunal Supremo van unidos. Y el art. 123.2 CE,
específicamente relativo al Presidente del Tribunal Supremo, dice que “será nombrado por el
Rey, a propuesta del Consejo General del Poder Judicial, en la forma que determine la ley”.
2. El art. 122.3 CE es igualmente claro en que el mandato de cada CGPJ es de cinco años y
excluye, si bien no de manera expresa, las renovaciones parciales; es decir, de la lectura del
precepto constitucional se desprende que cada cinco años debe renovarse la institución en su
integridad.
3. El tema clave, con todo, es el relativo a la designación de los miembros del CGPJ. El art. 122.3
CE dispone que serán veinte, con dos grupos de proveniencia: un grupo de doce deben ser jueces
y magistrados de todas las categorías judiciales, y otro grupo de ocho deben ser juristas de
reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional. Este segundo grupo
71
no ha planteado nunca graves problemas, pues es claro que deben ser elegidos por mitad por
cada una de las Cámaras mediante mayoría de tres quintos. Y aunque la reconocida competencia
sea un concepto vago, la verdad es que el tiempo requerido de ejercicio profesional es
suficientemente preciso. Así las cosas, la controversia —jurídica y política— se ha referido
siempre a la designación de los doce miembros de origen judicial.
- El Gobierno socialista, respaldado por una amplísima mayoría parlamentaria, decidió

aprovechar la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial para dar una nueva regulación al CGPJ,
restringiendo sus atribuciones y, sobre todo, eliminando el carácter electivo de los doce
miembros de origen judicial. La solución adoptada consistió en que, respetando el enunciado
“doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales”, fueran elegidos por mitad
por las Cámaras mediante idéntica mayoría de tres quintos que la exigida para los juristas de
reconocida competencia.
- La STC 108/1986, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por diputados de

la oposición frente a ése y otros aspectos de la LOPJ de 1985, concluyó que el nuevo modo de
designación no era inconstitucional. El argumento fue básicamente literal: el art. 122.3 CE dice
que doce miembros deben ser elegidos entre jueces y magistrados de todas las categorías
judiciales, no que hayan de ser elegidos por ellos.
- Cuando hubo acuerdo entre las principales fuerzas políticas, se llegase a un compromiso: que
las Cámaras eligiesen a los miembros de origen judicial entre una lista de treinta y seis
candidatos propuestos por las asociaciones judiciales o por jueces y magistrados no asociados.
Éste fue el sistema de designación introducido por la Ley Orgánica 2/2001.
- El Gobierno popular promovió, en cambio, una nueva modificación consistente en que la

designación por las Cámaras —siempre por mitad y mediante mayoría de tres quintos— se haga
entre aquellos jueces y magistrados que sean avalados bien por una asociación judicial bien por
veinticinco compañeros, no pudiendo cada juez o magistrados avalar a más de doce candidatos.
Esta modificación fue aprobada por la Ley Orgánica 4/2013, cuya constitucionalidad fue
confirmada por la STC 191/2016. Es el sistema de designación hoy vigente.
- En suma, no existe consenso sobre cuál es el modo de designación más conveniente de los
doce miembros de origen judicial y muchos observadores critican, no sin razón, el reparto por
cuotas entre las fuerzas políticas de las plazas en el CGPJ; pero, desde un punto de vista
estrictamente constitucional, es poco discutible que el legislador dispone de un amplio margen
en este punto.
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Elena Martínez-Echevarría

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