Kimberly Inksater 1

ANÁLISIS DE CONFLICTO EN BOLIVIA

EQUILIBRIO EN MEDIO DEL CAOS

Kimberly Inksater
International Consulting Services
Ottawa, Canada

kj.inksater@sympatico.ca

Preparado para la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, Programa

Bolivia julio 2005. Versión revisada noviembre 2005.
Kimberly Inksater 2

RESUMEN

Este documento de análisis de conflicto fue comisionado por la Agencia Canadiense de

Desarrollo Internacional (ACDI) en un esfuerzo por entender mejor las causas del
conflicto social en Bolivia y sus implicaciones para el programa de desarrollo. Como
punto de partida ACDI acopió análisis de conflicto elaborados por otras agencias de
cooperación de modo que no hubiera duplicación del esfuerzo. La autora de este
documento sistematizó estos análisis y realizó una investigación adicional sobre los
asuntos no desarrollados a profundidad por esos autores. Como resultado, este
documento no examina las recientes crisis o la actual situación política de Bolivia, temas
principalmente enfatizados en los análisis de conflicto revisados. Equilibrio en medio del caos
examina las raíces históricas y las causas estructurales de conflicto. La autora observa que
la cuestión de identidad es un factor importante que contribuye al conflicto,
especialmente relacionada a la inmensa cantidad de recursos naturales y al sistema
político y económico excluyente. La revisión de las causas estructurales e históricas
permite deducir que el país posee los indicadores que teóricamente demuestran una
tendencia al conflicto violento. La autora observa que el fuerte compromiso de los
bolivianos con la democracia evita que las crisis degeneren en conflictos violentos o lucha
armada. Además, la autora concluye que el conflicto y la protesta sociales son expresiones
de participación política, que proporcionan equilibrio y encaran a un sistema político
elitista que no reconoce la diversidad de la nación. Finalmente, el conflicto social en
Bolivia es considerado positivamente como fomento al cambio político y social con
miras a transformar la joven democracia del país.
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AGRADECIMIENTOS

La autora quisiera reconocer la asistencia de varias personas en la investigación y revisión

de este documento que duró un período de varios meses. Juan Ramón Quintana y
Carmen Beatriz Ruiz ayudaron en la investigación y localización de varios documentos y
libros en Bolivia y también proporcionaron valiosos comentarios al primer borrador.
Karin Monasterios, René Orellana y César Rojas generosamente compartieron sus
propias publicaciones y percepciones sobre el conflicto en Bolivia y recomendaron otras
fuentes de información. Miguel Urioste y Stephen Baranyi también revisaron y
comentaron el documento. También agradezco la ayuda de Floriana Soria en la
preparación final de las versiones en inglés y español. Este documento es el verdadero
resultado de un proceso de colaboración, sin embargo cualquier error es por supuesto mi
responsabilidad.

Kimberly Inksater
Ottawa, Canadá
Julio 2005
Kimberly Inksater 4

ÍNDICE

Resumen Ejecutivo....................................................................................................................................i

PRIMERA PARTE: INTRODUCCIÓN..................................................................................................1

1.1 Antecedentes ..............................................................................................................................1
1.2 Desarrollo conceptual luego de la Guerra Fría: Análisis de Seguridad y Conflictos ......1
1.3 Contexto Latinoamericano ......................................................................................................4

SEGUNDA PARTE: ANÁLISIS DE CONFLICTO EN BOLIVIA ...............................................5

2.1 Explicación de la metodología y estructura...........................................................................5
2.2 Contexto histórico.....................................................................................................................6
2.3 Análisis sistémico.......................................................................................................................9
2.3.1 Análisis Político........................................................................................................................9
2.3.2 Análisis Económico ................................................................................................................11
2.3.3 Análisis Social........................................................................................................................13
2.3.4 Análisis Cultural / étnico.......................................................................................................14
2.3.5 Análisis de Seguridad .............................................................................................................15
2.3.6 Análisis Internacional .............................................................................................................17

TERCERA PARTE: DINAMICAS DEL CONFLICTO ..................................................................18

3.1 Impacto de los conflictos .......................................................................................................18
3.2 Actores de los conflictos ........................................................................................................20
3.3 Dinámica de conflictos ...........................................................................................................21

CUARTA PARTE: FACTORES CLAVES, REFLEXIONES Y OPORTUNIDADES............22

4.1 Resumen de factores claves ...................................................................................................22
4.2 Reflexiones ...............................................................................................................................24
4.3 Oportunidades para la paz .....................................................................................................26
4.3.1 Procesos actuales o pendientes...................................................................................................26
4.3.2 Procesos sugeridos ....................................................................................................................26

QUINTA PARTE: CONCLUSIONES ..................................................................................................27

5.1 Reflexión sobre la metodología.............................................................................................27
5.2 Recomendaciones sobre análisis de conflicto .....................................................................28

Bibliografía ...............................................................................................................................................29
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Resumen Ejecutivo

1. Introducción

Este documento de análisis de conflicto fue comisionado por la Agencia Canadiense de

Desarrollo Internacional (ACDI) en un esfuerzo para complementar análisis ya preparados por
otras agencias de cooperación en Bolivia después de la “crisis del gas” de Octubre del 2003, que
provocó la dimisión del presidente electo.

Antes de Octubre del 2003 las agencias de cooperación no consideraban a Bolivia un Estado
“frágil” o “débil”, ninguna de ellas conducía sus programas desde una perspectiva sensible a los
conflictos. En efecto, los países donantes, siguiendo la dirección del Banco Mundial,
consideraron a Bolivia un “buen representante” e ignoraron indicadores de Estado débil, de su
democracia y capacidades de gobierno. Las agencias de cooperación continuaron financiando un
Estado altamente centralista y exclusivo, gobernado incoherentemente a través de pactos y cuotas
de poder entre coaliciones de partidos políticos, sin llevar a cabo suficientes análisis de factores
de riesgo.

Dado el repetitivo ciclo de conflicto social en Bolivia desde el año 2000 y el frágil estado de su
joven democracia, este documento es un intento de examinar las arraigadas e históricas causas de
conflicto, pero no examina en detalle las dinámicas de una crisis particular.

Para ofrecer una guía a la actual y futura programación de ACDI en Bolivia, este documento
también considera oportunidades que apoyarían la noción de una transformación democrática y
la disminución de conflictos considerados arraigados o basados en la identidad. Los hallazgos
más importantes de todo el texto están presentados abajo en forma de sumario.

2. Análisis de Conflicto

2.1. Efectos del conflicto

Violaciones a los derechos humanos Los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos
en Bolivia no son plenamente respetados ni por el Estado ni por los mismos ciudadanos. Desde
1982 las agresiones civiles y violaciones políticas pudieron haber declinado, sin embargo la crisis
de Octubre del 2003 estuvo marcada por grandes violaciones de los derechos a la vida
perpetrados por las fuerzas armadas contra los civiles. Los derechos de la mayoría de la población
indígena continúan siendo violados debido a la histórica intolerancia y racismo en ausencia de
una inclusiva y pluralista definición de nación.

Gobierno débil: causas y efectos La deficiencia de la mayoría de los gobiernos ha inspirado gobernar a
través de cuotas y pactos políticos y ha debilitado instituciones públicas. La prolongada debilidad
gubernamental da lugar a las protestas y demandas extremas, la población esta frustrada con la
ausencia de un buen gobierno y también percibe que tiene oportunidades de “derrotar” a un
Estado vulnerable.

2.2. Amenazas

Resultados superficiales o de corto plazo perpetúan la protesta y el conflicto Hasta la fecha el Estado ha sido
incapaz o no ha tenido voluntad de aprovechar las oportunidades que se presentan en las
dinámicas naturales o el ciclo de vida de un conflicto, para resolver problemáticas profundamente
enraizadas o cuestiones estructurales. Parece que el conflicto genera más conflicto debido a los
resultados positivos alcanzados. Con la excepción de la región del Chapare y las protestas del
2003 que se tornaron violentas, las protestas organizadas han probado ser una satisfactoria y
relativa herramienta de pacificación para un cambio político y social.
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El negocio de la protesta Aunque la protesta social se basa en general en demandas válidas, la

transformación de protestas legítimas en transacciones comerciales parece estar incrementándose
cuando intereses importantes se ven afectados por cambios propuestos o anticipados. Se alega
que se usaron amenazas de protestas y bloqueos contra gobiernos débiles para recaudar fondos
para grupos radicales durante administraciones anteriores. En enero de 2005 élites empresariales
financiaron protestas en Santa Cruz mientras que algunas organizaciones no gubernamentales,
tanto nacionales como extranjeras, supuestamente financiaron los conflictos en El Alto. De la
misma manera, los intereses de las “élites” informales que controlan el contrabando pueden
fácilmente manipular a ambas partes de un conflicto específico para asegurar que sus intereses
económicos no sean afectados.

Radicalización de acciones y discursos de identidad El abandono histórico de la población indígena

mayoritaria y de regiones del país por parte de un Estado centralista ha dado lugar a legítimas
demandas que luego pasan a métodos y discursos radicales. Existe temor de que los elementos
más radicales entre los grupos indígenas regionales consideren el uso de fuerza armada para
alcanzar sus objetivos. Desafortunadamente en los últimos años el aumento de tráfico ilícito de
armas pequeñas ha ocurrido en dos áreas del país: en el altiplano del departamento de La Paz y en
el oriente.

2.3. Factores que mantienen o prolongan el conflicto

Nación heterogénea no gobernada como tal Diversidad y diferencia (de género, económica, política,
social o cultural) no se consideran como oportunidades para definir la nación y a un Estado
descentralizado. Un Estado altamente centralizado perpetúa las dicotomías de este/oeste,
mercado/Estado, regionalismo/nacionalismo que exasperan las diferencias y comprometen la
unidad.

Tierra y otros recursos naturales Las recientes crisis se han enfocado en demandas por el control
nacional sobre recursos naturales como el agua e hidrocarburos. Sin embargo, la reforma agraria
sigue siendo el tema más explosivo dentro la categoría de recursos naturales. Las demandas por
explotación, manejo efectivo y procesos de distribución de los recursos naturales del país son
“próximas” causas de conflicto. Desafortunadamente, el Estado ha respondido con políticas
aisladas y superficiales que no tratan las cuestiones de identidad relacionadas con el control de
recursos naturales. Un análisis más profundo sobre tierra y otros recursos naturales,
especialmente desde la perspectiva de la memoria colectiva histórica es esencial para adecuar
estrategias a ser desarrolladas. De otra forma, la defensa simbólica de los recursos naturales a
través de las protestas continuará perpetuando conflictos por recursos.

Representación política y mecanismos débiles La exclusión histórica de indígenas y de mujeres ha sido

tratada de forma limitada a nivel municipal a través de la Ley de Participación Popular y otras
leyes. Sin embargo la representación política en el gobierno nacional y en los movimientos
sociales y civiles, es aún un problema contencioso. Los mecanismos centralizados del gobierno
también limitan las diversas posibilidades de participación y representación.

Desigualdad económica En la última década los índices de desigualdad se han incrementado abriendo
la brecha entre ricos y pobres. La mayoría de los pobres en Bolivia tienden a ser indígenas rurales.

Informalidad del sistema político La falta de estructuras y mecanismos formales permiten la

corrupción y tráfico de influencias debilitando aún más los sistemas, incluyendo las instituciones
responsables de mantener la ley y el orden. Esta informalidad proporciona oportunidades a los
actores poderosos quienes se sienten amenazados por el potencial cambio sistémico y estructural;
como parece ser el caso de algunas élites que promueven mecanismos antidemocráticos para
conseguir autonomía antes que participar en procesos de negociación colectiva dentro una
Asamblea Constituyente.
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Carencia de políticas claras para policías y militares El imperio de la ley dentro un Estado de Derecho
fue seriamente amenazado por las débiles instituciones de seguridad que participaron
directamente y fomentaron los conflictos en 2003. La informalidad del control civil sobre fuerzas
de seguridad ha llevado a la manipulación política de estas instituciones de diferentes maneras
tales como: uso inadecuado de fuerzas militares para la seguridad interna, impunidad para las
violaciones a los derechos humanos, tolerancia a la corrupción de ofrecimientos y concesiones
ilegales de tierra y propiedades inmobiliarias.

2.4. Profundas causas históricas

Exclusión El estilo de gobierno centralizado y colonial (basado en la exclusión racial, de género,

social y regional) evita que las regiones y los grupos grandes de bolivianos participen o sean
considerados en políticas públicas desde el tiempo de la independencia en 1825. En los periodos
coloniales y pos-coloniales los grupos indígenas intentaron resistir la dominación española y
promover su derecho a la autonomía por varios medios y con frecuencia con apoyo de sectores
de la cultura dominante, tales como los “protectores” y jesuitas.

Demandas por recursos naturales o servicios son síntomas de causas basadas en la identidad Demandas por
acceso o control de recursos naturales, al igual que otras demandas (tales como las de Santa Cruz
por una futura autonomía o descentralización) son a menudo síntomas de problemas de
identidad más profundos que se han fomentado desde tiempos de la colonia. La geografía y los
recursos naturales se han convertido en puntos simbólicos de referencia, simbolizando memorias
colectivas históricas, especialmente de indígenas cuyos territorios fueron usurpados por la colonia
española. Adicionalmente, la demanda de identidad nacional está basada en la defensa de los
recursos naturales contra amenazas extranjeras y está ligada históricamente hacia una toma de
conciencia nacional formada durante las guerras del Chaco y el Pacífico (polarizando a los
defensores de la nación contra agentes “anti nación”). Los recursos naturales y la memoria
colectiva histórica revelan varios niveles en los actuales conflictos: la nueva iniciativa de
legislación sobre hidrocarburos puede ser el detonante para las protestas sociales; la demanda se
relaciona con la distribución equitativa de la riqueza; pero las cuestiones subyacentes son
amenazas a la soberanía de territorios indígenas por agentes foráneos "anti-nación",
representados actualmente por corporaciones extranjeras que operan en los sectores de agua e
hidrocarburos.

Centralismo Gubernamental Desde la independencia en 1825 ha existido un patrón de gobernar para

el beneficio de muy pocos bolivianos (elites políticas y económicas) a través del control y la
centralización de recursos y la toma de decisiones. La guerra federal representó el fin del sistema
conservador y dio como resultado -en 1899- el traslado de la sede de gobierno de Sucre a La Paz
y la confirmación del centralismo sobre el federalismo.

Distinto desarrollo económico La diversa geografía e histórico desarrollo económico han dado como
resultado distintas economías en Bolivia. Regiones del país han experimentado variedad de
crecimiento y tipos de desarrollo económico, resultando en tensas relaciones con el gobierno
central. Santa Cruz entre 1988 y 1994 generó constantemente un producto interno bruto más alto
per capita. El gobierno central también ha ignorado consistentemente el hecho de que Bolivia
tiene tres economías (una rural basada en recursos naturales; una familiar basada en una
economía urbana y una relativamente pequeña economía mercantil) resultando en fallidas
políticas económicas.

Economías informales, contrabando y libre comercio Bolivia tiene una larga historia de economías
informales y de contrabando cuyos participantes han presionado al gobierno de turno por el
control monopólico y por políticas de libre comercio que favorezcan sus intereses. Prácticas
corruptas de funcionarios gubernamentales han apoyado el contrabando y las economías
informales e ilegales, que con frecuencia fueron relacionadas a la extracción de recursos naturales.
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Protestas como alternativa de participación La exclusión de los mecanismos formales ha generado

históricamente movimientos alternativos con el propósito de presionar al gobierno central. Las
protestas sociales en la historia de Bolivia han sido usadas por los pueblos indígenas, los
movimientos laborales y cívicos para lograr cambios sociales y políticos. Llama la atención que
los movimientos sociales y políticos han prosperado históricamente en el momento en el que el
país estaba en caos durante el periodo de construcción del Estado-nación. La Revolución de 1952
es el más reciente ejemplo dramático de revueltas organizadas que iniciaron la transformación
política, económica y social que ampliamente redefinió la identidad nacional.

2.5. Actores

Actores del conflicto Partidos políticos tradicionales, nuevos partidos enraizados en movimientos
sociales, el poder ejecutivo, el poder legislativo, comités cívicos y los movimientos radicales de
indígenas y campesinos son comúnmente identificados como actores de conflicto. Estos actores
están directamente involucrados y podrían promover prolongados conflictos, pero también hay
otros actores que es importante determinar.

Análisis de ideología Hay una tendencia a considerar solo ciertos actores de conflicto o
“movimientos sociales” con la exclusión de otros que no han sido muy visibles en términos de
protesta social. Por ejemplo, existe un análisis limitado de grupos civiles y económicos que
participan de manera encubierta en los conflictos en Bolivia. Algo de atención se le ha dado al
Comité Cívico en Santa Cruz como un actor de conflicto pero otros grupos de interés de la élite,
pueden fácil y secretamente explotar oportunidades políticas y movilizar recursos a los que los
movimientos de protesta no tienen acceso. En el otro lado del espectro, algunos comentaristas y
organizaciones internacionales pueden idealizar los movimientos populares de protesta que
emplean tácticas cuestionables para reunir a una gran cantidad de manifestantes.

La élite empresarial La élite empresarial en Bolivia se ha ido involucrando más en los conflictos
sociales, como fue evidente en enero del 2005. Existe la percepción de que las empresas
transnacionales que operan en Bolivia fomentan los conflictos con el objetivo de proteger sus
intereses y limitar la regulación estatal de sectores, en particular los que tienen que ver con la
explotación de recursos naturales.

Mujeres En El Alto durante la crisis de octubre del 2003 la participación de las mujeres fue
importantísima para las movilizaciones masivas, su participación y estrategias fueron cruciales
para la resistencia ante la fuerza armada.

Actores promotores de Paz La efectividad de los actores bolivianos que tradicionalmente han
mediado o facilitado el diálogo durante los conflictos sociales han sido variados. A nivel nacional,
el Defensor del Pueblo y la organización civil “Asamblea Permanente de Derechos Humanos”,
parecen no tener la capacidad de facilitar una base de dialogo para alcanzar un común
entendimiento entre los diversos actores. Por otra parte, a nivel de conflictos específicos parecen
ser más acertados, al igual que algunos agentes del gobierno. La iglesia católica, que ha sido más
efectiva en mediación de conflictos en el pasado, limitó involucrarse y espero ser invitada
expresamente por la mayoría de los actores políticos para facilitar el dialogo.

3. Equilibrio en medio del caos

¿Por qué no se encuentra Bolivia en estado de conflicto armado? Con tales desigualdades de poder, pobreza
y un débil aparato estatal, ¿cómo evita el país entrar en conflictos armados? Varios de los
indicadores utilizados con frecuencia para analizar los conflictos armados están presentes en
Bolivia, pero una rebelión armada no ha sido una opción preferida ni exitosa. Los siguientes
puntos indican porque en Bolivia no se ha iniciado un conflicto violento amplio:

Conflicto social como un contrapeso ante el desequilibrio de un Estado centralista, corrupto y débil. Ya que el
Estado ha sido históricamente incapaz o renuente a responder a las demandas y necesidades de
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los bolivianos, tal vez la protesta sociopolítica mantenga un equilibrio de poder y de

oportunidades de voz o participación política que de otra manera no existe en el vacío político.

Continúa el apoyo a una verdadera democracia representativa Aunque en el presente el sistema político
está en caos, los bolivianos siguen respetando los procesos democráticos y piden una mayor
participación a través de protestas y el voto directo sobre algunos temas. No existe
necesariamente un rechazo al sistema representativo como tal, sino un reflejo de la frustración
que se siente por la falta de representación a través de los políticos elegidos en partidos políticos
organizados.

Respeto por el mecanismo electoral A pesar de la cultura de protesta y la frustración por un inefectivo y
débil gobierno, los bolivianos continúan respetando y ejerciendo su derecho al voto. El proceso
democrático continúa siendo considerado como legítimo a pesar de sus limitaciones y
debilidades.

La mayoría de los bolivianos valora la democracia A pesar de la expansión de las protestas y los
conflictos sociales, la mayoría de los bolivianos siguen comprometidos con la democracia y la
Constitución. Un estudio de 2004 encontró que el 66.4% de los encuestados valoran la
democracia antes que cualquier otra forma de gobierno.

Un vistazo a la identidad Boliviana Los llamamientos para la autonomía regional o étnica por lo
general no van acompañados por un rechazo a la nación. Por ejemplo en Santa Cruz no hay un
movimiento que opte por sacar a Bolivia sino por el contrario, la meta es obtener mayor
integración dentro de la nación a través de la descentralización, autonomía y mayor atención de
parte del gobierno central. El 2004 el Informe de Desarrollo Humano del PNUD también notó
el alto porcentaje de orgullo de ser boliviano en los grupos étnicos.

La nación y la democracia Boliviana Bolivia parece estar en una fase transformadora, en busca de su
propia identidad democrática, económica y pluralista; y como parte de ese proceso natural de
crecimiento hay tensión y confusión especialmente en relación a un Estado resistente al cambio.
Es importante resaltar que los bolivianos perciben la democracia participativa como factor que
contribuye a la creación de una nación.

4. Oportunidades para La Paz

4.1. Procesos actuales o pendientes

Asamblea Constituyente El proceso anticipado de reforma constitucional a través de una Asamblea

Constituyente da a los bolivianos la oportunidad única de definir su nación a través de un nuevo
pacto social. Para transformar las estructuras y sistemas actuales el diálogo debe ser amplio y
sustantivo, o la posibilidad de alcanzar un nuevo pacto social se perderá en el intento de atenuar
tensiones superficiales y, según se alega, urgentes.

Dialogo multisectoral y propuestas constitucionales constructivas Iniciativas que promueven dialogo dentro
de sectores diversos sobre temas prioritarios (autonomía indígena, recursos naturales, reforma
institucional, participación, reforma de los partidos políticos) con el propósito de desarrollar
propuestas conjuntas para su presentación en la Asamblea Constituyente, tienen el potencial de
promover la reconciliación entre grupos polarizados y propuestas constitucionales más realistas o
balanceadas.

Institucionalización de la gestión de recursos naturales Leyes, regulaciones y políticas formales

coordinadas para la administración de los recursos naturales de Bolivia (por ejemplo, agua e
hidrocarburos) son una prioridad obvia y urgente. En cuanto a la reforma agraria, el Instituto
Nacional de Reforma Agraria (INRA) merece un apoyo político más fuerte para asegurar que los
procesos que se impulsaron en 2004 sean implementados plenamente teniendo cuidado que las
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cuestiones simbólicas ligadas a la identidad sean consideradas en la institucionalización de la

administración de los recursos naturales para ser acertadas.

Fortaleciendo un gobierno democrático local y regional La Democracia hace posible que los conflictos
estén visibles, por lo tanto, brinda oportunidades para la resolución de conflictos a través de la
identificación de debilidades y soluciones. Mecanismos democráticos a nivel municipal y
departamental tienen el potencial para resolver conflictos de manera oportuna y eficaz. Se
necesitan hacer grandes esfuerzos para consolidar el gobierno democrático en todo el país,
especialmente una vez que se hayan formalizado las reformas constitucionales.

Estrategia de derechos humanos Una comprensible estrategia de derechos humanos, como iniciativa
conjunta de gobierno y sociedad civil, tiene el potencial de proporcionar una estructura para el
desarrollo de políticas y de este modo dar a conocer muchas de las causas de los conflictos.

4.2. Procesos sugeridos

Política estatal sobre diversidad y diferencia Una perspectiva sustantiva de igualdad, aplicada en la
jurisprudencia canadiense, define como “igualdad por los resultados” obtenidos dentro de un
contexto específico y por esto las acciones o estrategias se aplican de manera diferente para los
diferentes segmentos de la población. Este enfoque es sugerido por Laserna con respecto a la
necesidad de políticas económicas diferenciadas que traten de forma diferente a cada una de las
tres economías bolivianas (basadas en los recursos naturales, familia informal y mercantil)
distintamente para lograr resultados efectivos. El gobierno, especialmente dentro del contexto de
la Asamblea Constituyente, tiene la oportunidad de reconocer la diversidad y las distintas
identidades dentro de una definición inclusiva de nación boliviana. Posteriormente, el diseño de
programas “interculturales”, de “acción afirmativa” y “diversidad” podría apoyar la aplicación
práctica de esta política.

La transformación, la identidad y la memoria colectiva Aprendiendo de los estudios sobre

transformación de conflictos y justicia transitoria en un contexto de conflicto post armado,
podría ser apropiado para las iniciativas en Bolivia considerar la resolución de conflictos en
términos más amplios. Por ejemplo, un proceso colectivo que incluye "reparaciones sociales" de
la exclusión histórica y pérdida de territorio podría “corregir errores", curar las profundas
divisiones, y reconocer las arraigadas demandas de identidad, especialmente cuando se relacionan
con los recursos naturales.
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BOLIVIA - ANÁLISIS DE CONFLICTO:

EQUILIBRIO EN MEDIO DEL CAOS

PRIMERA PARTE: INTRODUCCIÓN

1.1 Antecedentes

En el año 2003 Bolivia sufrió graves crisis que afectaron profundamente el sistema democrático
existente en el país hace 22 años y captaron la atención de la comunidad internacional. La crisis
de octubre de ese año, que a primera vista era una protesta por la exportación del gas natural, dio
como resultado la destitución del entonces presidente Sánchez de Lozada, y la sucesión
constitucional del Vicepresidente Carlos Mesa.

El tumulto político y el desasosiego popular que se difundió desencadenaron también iniciativas

importantes relacionadas a los conflictos de parte de las agencias de cooperación. Antes de
octubre del 2003, la mayoría de ellas no consideraban a Bolivia un estado “frágil” o “débil”, ni
tampoco conducían sus programas desde una perspectiva sensible a los conflictos. Como parte
integrante de un enfoque sensible a esta temática, está el análisis de los conflictos, aspecto que
también parece haber estado ausente en gran parte de los programas de cooperación con el
Estado boliviano.

Como resultado de la coyuntura ACDI reconoció la necesidad de integrar una visión sensible a
los conflictos dentro de sus actuales programas de desarrollo,1 y fue así que se elaboró los
términos de referencia para una consultoría “con visión sensible a los conflictos.”2 Este
documento representa un aspecto de la consultoría: un amplio análisis enfocado en las raíces del
conflicto en Bolivia, pero no examina en detalle la dinámica de una crisis en particular.

1.2 Desarrollo conceptual luego de la Guerra Fría: Análisis de Seguridad y

Conflictos

En 1989, cuando cayó el muro de Berlín, muchos comentaristas políticos anunciaron la llegada de
la paz mundial y un nuevo enfoque de cooperación internacional para la seguridad colectiva. La
euforia se acabó tan pronto cuando el mundo vio el horror del genocidio en la que fuera
Yugoslavia y en Ruanda, y la respuesta incoherente del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas a estas dos guerras3. El conflicto bipolar entre la Unión Soviética y Estados Unidos se
había disuelto, pero la ausencia de una visión bipolar en el sistema político internacional,
contribuyó al debilitamiento de estados centralizados, y dio lugar a que conflictos intra-estatales
que bajo las dos super potencias se habían mantenido en estado latente, estallaran ahora4.

Dada la nueva coyuntura, los investigadores trataron de definir de manera más precisa y
comprensible la situación global de seguridad (marcada por el predominio de dos fenómenos:
conflictos intra-estatales y globalización). Muchos analistas han elaborado estadísticas sobre los
conflictos de todo el mundo, tratando de dar la base para un nuevo discurso teórico sobre
seguridad mundial. Por ejemplo, el profesor Siccama, Director del Instituto de Relaciones

1 Los programas de ACDI en Bolivia se desarrollan en la actualidad en las áreas de agua y saneamiento,
hidrocarburos, minería, equidad de género, salud, derechos humanos y gobernabilidad.
2 Los Términos de Referencia para la consultoría definen cinco objetivos para el apoyo de análisis de
conflicto, el desarrollo y utilización de herramientas para la programación sensible al conflicto por parte
del personal de ACDI, el desarrollo de estrategias para control de riesgos, y un análisis de costos y
beneficios sobre la participación de ACDI en programas relacionados a conflictos y seguridad.
3 A. Suterwalla, “Collective Insecurity” (2001) 22:4 Harvard International Review 8.
4 Ver Sciarone, Rupesinghe and Van de Goor, eds. Between Development and Destruction: an Enquiry into the
Causes of Conflict in Post Colonial States (London, St. Martin’s Press, 1996).
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Internacionales “Clingendael” de los Países Bajos, presenta una gráfica que ilustra una guerra
intra-estatal, una inter-estatal, y una que es la combinación de ambas, que demuestra claramente
un aumento consistente de conflictos intra-estatales luego de la segunda guerra mundial, siendo la
década del noventa en la que hubo un mayor número de guerras intra-estatales5.

El análisis sobre conflictos armados intra-estatales, aunque con un enfoque y una terminología
algo diferente, complementa la investigación sobre nuevos conceptos de seguridad (descritos
abajo) y lo que constituye una amenaza para la seguridad. Profesores y practicantes, al analizar los
conflictos armados internos, identifican numerosas causas para los conflictos intra-estatales que a
menudo corresponden a la definición de “amenazas para la seguridad” en análisis de seguridad
internacional. En resumen, los analistas reconocen las siguientes causas para que haya conflictos
violentos intra-estatales:

• Raíces históricas de violencia6.

• La dominación del ejército, su rol en los asuntos políticos y la adquisición de armas7.
• El predominio de la exclusión del sistema económico formal y la siempre presente
pobreza8.
• Exclusión social debido a la membresía en un determinado grupo9.
• El grado de exclusión para participar en el sistema político de un país y, por tanto, el grado
de democracia inclusiva10.
• El grado de reconocimiento de identidad cultural, étnica y religiosa11.

Estos elementos estructurales de exclusión crean una tierra fértil para los conflictos pero pueden
no ser suficientes en si mismos para instigar conflictos violentos. Siccama sugiere que cuando se
suman variables detonantes a las causas estructurales, un conflicto puede aumentar en violencia y
llegar inclusive a una guerra civil (ejemplos de variables detonantes son una alternación súbita en
la distribución de poder o un deterioro de la situación económica)12. Siccama también identifica
variables agravantes tales como el montaje de provisiones de armas y la intervención militar
externa. Otros analistas definen los intensificadores como factores que contribuyen y prolongan
los conflictos armados.

La noción de un conflicto puramente intra-estatal es ingenua si se considera el rol histórico de los

Estados Unidos en Latinoamérica y el siempre presente rol de los intereses económicos en
conflicto. En un análisis realista, el rol del modelo de mercado debe ser un aspecto integral del
entorno de seguridad. En la era post guerra fría la élite económica del mundo ya no se presenta

5 Ver J. G. Siccama, “Intra-state conflict and development” en Internal Conflicts, Security and Development (The
Hague: Advisory Council for Scientific Research in Development Problems, 1997) 15.
6 B. de Gaay Fortman, “Doomed to passivity? An exploration of origins of intra-state violence and

possibilities for constructive intervention” en Internal Conflicts, Security and Development, supra, note 5, p. 7; y
M. Haluani, “The Regional Dimensions of the Causes of Conflicts: Latin America” en Sciarone,
Rupesinghe and Van de Goor, supra, nota 4, p. 321.
7 K. Krause, “Armaments and Conflict: The Causes and Consequences of Military Development” en

Sciarone, Rupesinghe y Van de Goor, supra, nota 4, p. 173; B. de Gaay Fortman, supra, nota 6 y D. Kruijt,
“Violent conflicts in Latin America: Causes of instability and the involvement of the military” en Internal
Conflicts, Security and Development, supra, nota 5, p. 20.
8 M. Griffin, “Development, Peace and Security” en: www.undp.org/erd/archives/dps.htm; y ver Kruijt,

supra, nota 7; B. de Gaay Fortman, supra nota 6; P. Sciarone, “Intra-state conflicts and policy orientations
for development cooperation” in Internal Conflicts, Security and Development, supra, nota 6; Siccama, supra,
nota 5.
9 Ibid.
10 Ver B. de Gaay Fortman, supra, nota 6; Griffin, supra, nota 8; Haluani, supra, nota 4, y Siccama, supra, nota

5.
11 B. de Gaay Fortman, supra, nota 6.
12 Siccama, supra, nota 5.
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con barreras al movimiento de su capital: los acuerdos de libre comercio dan a las corporaciones
transnacionales un poder sin precedentes en comparación a los actores estatales13.

El profesor Jorge Nef propone un amplio marco para describir al actual entorno caracterizado
por dramáticos avances tecnológicos, soberanía nacional limitada, y transnacionalización del
comercio14. Para definir a la seguridad en este entorno, Nef presenta una estructura basada en la
interconexión y la vulnerabilidad mutua de un mundo unipolar con una ideología predominante
de globalización. Nef afirma que la visión prejuiciosa pero común que caracteriza al “norte
desarrollado” como “seguro” y al “otro mundo” como “inseguro” ya no puede sostenerse. En
otras palabras, las visiones bipolares de norte-sur o de este-oeste con respecto al mundo ya no
tienen vigencia. En respuesta a las nuevas tendencias políticas y económicas, este autor presenta
un marco concéntrico con un núcleo, centros y periferias caracterizados por relaciones entre
actores sociales y no relaciones entre estados. Él indica que las disfunciones que ocurren en las
periferias repercuten a lo largo del sistema global. En el núcleo del sistema están los “grupos
socioeconómicos de élite ya integrados transnacionalmente” 15.

Nef y otros intentan enfrentar los dos fenómenos principales luego de la guerra fría (conflictos
intra-estatales y globalización) por la vía de “seguridad humana”, aclamada como el nuevo
concepto de seguridad con base no en el dominio militar, sino en la dignidad humana y en los
derechos humanos16. El PNUD, en su Informe sobre Desarrollo Humano de 1994, dio el
valiente paso de retar al mundo a redefinir la seguridad para incluir la condición humana y no
solo un análisis de amenazas a las fronteras de otras naciones17. El Ministerio Canadiense de
Relaciones Exteriores y Comercio Internacional (DFAIT) y otras agencias canadienses e
internacionales emprendieron iniciativas de desarrollo político en el área de seguridad humana.
Como respuesta a esta visión de sistema de seguridad mundial brevemente descrita líneas atrás,
Nef presenta una estructura comprensiva de seguridad humana que consiste en cinco
dimensiones (o sub-sistemas):

1. Seguridad medioambiental, personal y física

2. Seguridad económica
3. Seguridad social
4. Seguridad política
5. Seguridad cultural

Las amenazas a la seguridad no son aisladas; la inseguridad en un sub-sistema afecta a los otros
sub-sistemas, poniendo en evidencia la vulnerabilidad mutua de todos los actores. Según Nef, la
clave para la seguridad en todos los sub-sistemas es la seguridad en la dimensión política y en el
centro de la seguridad política está la democracia. Él recomienda analizar las consecuencias de la
inseguridad política, examinando las violaciones a los derechos humanos18.

13 Por ejemplo, la decisión del ICSID en el caso de Metalclad vs. México. Disponible en:
http://www.worldbank.org/icsid/cases/awards.htm#award16; ver también: Global Exchange, The Free
Trade Area of the Americas Places Corporate Rights over Human Rights (2001). Disponible en:
http://www.globalexchange.org/campaigns/ftaa/statement040201.html
14 J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability: The Global Political Economy of Development and

Underdevelopment (Ottawa: International Development Research Centre, 1999).

15 Ibid, p. 10.
16 Ibid, y ver también F. J. Aguilar-Urbina and Tacsan, “Lasting Security: Investing in People’s Well-Being”

in F.J. Aguilar-Urbina, ed. Demobilization, Demilitarization, and Democratization in Central America (Montreal:
International Centre for Human Rights and Democratic Development and the Arias Foundation for
Peace and Human Progress, 1994).
17 United Nations Development Program, 1994 Human Development Report (New York: UNDP, 1994). El

informe hace referencia a siete dimensiones de la seguridad humana: económica, alimenticia, salud,
medio ambiente, personal, comunitaria y política.
18 Nef, supra, nota 14, Capítulo 5, Political Insecurity.
Kimberly Inksater 4

El integrar un análisis de derechos humanos para los propósitos de entender cómo las amenazas
a los subsistemas afectan a los individuos y a los grupos, no solo da lugar a un enfoque orientado
a la gente, sino también vuelve a colocar al Estado dentro del análisis como el actor legalmente
obligado por ley internacional habitual y codificada, a garantizar la seguridad de todos los
ciudadanos.

Después de la guerra fría, la tendencia que puso énfasis en los actores sociales y disminuyó la
importancia de los actores estatales y la soberanía estatal, ha perdido su momento luego del 11 de
septiembre. Hay un significativo regreso al análisis estatal en la guerra contra el terrorismo bajo el
liderazgo de los Estados Unidos19. George W. Bush ha argumentado que estados débiles como
Afganistán plantean amenazas para la seguridad de los Estados Unidos y en base a ese análisis ha
definido las intervenciones de su país. Este resurgimiento de enfoques que ubican al Estado en el
centro, está a menudo en contradicción con las políticas de globalización de comercio que
pretenden limitar la participación estatal.

1.3 Contexto Latinoamericano

Cualquier análisis del conflicto en Bolivia tiene que realizarse tomando en cuenta un contexto
amplio: la dinámica post Guerra Fría, así como el contexto de los dramáticos cambios políticos,
sociales y económicos en la región latinoamericana. Esos cambios en los últimos 20 a 30 años
han definido los conflictos - armados o sociales - en los países de la región.

Oscar del Álamo analiza el conflicto en Latinoamérica en un marco de cuatro categorías:

transición, desarrollo, identidad étnica, y género20. Se pueden categorizar las causas o fuentes
múltiples de varias formas, sin embargo, una revisión del análisis de Álamo confirma que la
fuente primordial que incluye las últimas tres categorías de conflicto es el sistema político
definido en la región como transición democrática.

Entre las décadas de los 60 a los 80, la mayor parte de los países centro y sudamericanos se
vieron afectados por conflictos armados internos o dictaduras militares. El único país donde
persiste un conflicto armado es Colombia, que paradójicamente no ha sufrido dictaduras militares
como ha sido el caso en Bolivia y otras naciones. La transición a la democracia – como resultado
de acuerdos de paz negociados entre fuerzas beligerantes o transiciones políticas – ha sido un
denominador común en la mayoría de países en vías de transformación a una democracia
representativa.

La transición a la democracia no ha eliminado el conflicto, ha generado más bien diferentes

formas de éste. Por ejemplo, tras décadas de conflicto armado, países como Guatemala y Perú
tienen nuevos conflictos protagonizados por insurgentes desmovilizados y comisionados
militares, el trafico ilegal de armas, mayor inseguridad pública debido al crimen organizado; todo
en el contexto de los retos para fortalecer la democracia, tratar los crímenes graves contra la
humanidad y crímenes de guerra, enfrentando el aumento de la violencia común, y la
reconciliación de distintos sectores de la sociedad.

La transición de conflicto armado o dictadura ha cambiado el perfil de las violaciones a los

derechos humanos, de violaciones civiles y políticas notorias, a violaciones continuas de derechos
sociales, económicos, culturales y colectivos. Dichos derechos individuales y colectivos requieren
no solo de una democracia sino de un profundo cambio político, económico y social que todavía
es incipiente en la mayoría de países en la región.

19 Susan Rice, “The New National Security Strategy: Focus on Failed States”, disponible en:
http://www.brookings.edu/comm/policybriefs/pb116.htm
20 Oscar del Álamo, “América Latina, una región en conflicto”, No. 5 Documentos de trabajo (Barcelona:

Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, 2004).

Kimberly Inksater 5

La falta de capacidad de las nuevas democracias para introducir cambios económicos y sociales
para enfrentar las desigualdades, ha aumentado la frustración de los grupos marginalizados.
Latinoamérica es la región del mundo con la mayor brecha entre ricos y pobres. El 10% más rico
de la población retiene el 48% de los ingresos, mientras el 10% más pobre recibe 1.6% de los
ingresos.21

La democracia brinda una apertura para la expresión de las demandas de respeto a los derechos,
dando lugar al aumento de protestas sociales y conflictos entre sectores de la sociedad. Los
movimientos sociales en la región, como el Movimiento Sin Tierra en Brasil, las coaliciones
fortalecidas de indígenas en Ecuador, y los manifestantes “profesionales” en Argentina, han
influido a grupos en países vecinos como Bolivia. Nuevas formas y estrategias de conflicto han
presentado significativos desafíos a los sistemas políticos que sólo recientemente han creado
estructuras formales democráticas que podrían ofrecer soluciones a los conflictos.

SEGUNDA PARTE: ANÁLISIS DE CONFLICTO EN BOLIVIA

2.1 Explicación de la metodología y estructura

Por lo general un análisis causal se delinea a lo largo de un tiempo continuo de causas

estructurales, causas inmediatas y detonantes o factores agravantes22.

Definición de causas estructurales: “factores penetrantes que han llegado a ser parte de políticas,
estructuras y sistemas de una sociedad y pueden crear las precondiciones para el conflicto
violento”23.

Definición de causas inmediatas. “factores que contribuyen a un clima que conduce a conflictos
violentos o su siguiente escalada, al parecer a veces son síntomas de un problema más
profundo”24. Las causas inmediatas también se pueden ver desde una perspectiva de seguridad
humana al identificar amenazas recientes a sistemas de seguridad.

Detonantes o Factores agravantes: “hechos o eventos claves únicos o su anticipación que serán el
inicio de, o aumentarán conflictos violentos”25.

Este análisis continuo supone una relación lineal de causa y efecto entre causas (tanto
estructurales como inmediatas) intensificadores y consecuencias. En la realidad, los conflictos son
mucho más complejos y cíclicos, y a menudo un factor identificado como un efecto de conflicto
también se convierte en una causa de conflicto prolongado. Por ejemplo, un Estado debilitado es
el resultado de conflictos, pero también promueve más conflictos. Por ello, para una presentación
más simple, todos los factores han sido unidos y son presentados en las siguientes páginas desde
una perspectiva histórica y en forma de amplios subsistemas que se utilizan por lo general en un
análisis de conflictos.

Este documento de análisis de conflictos integrará los modelos de conflictos intra-estatales y de

seguridad humana discutidos anteriormente, con énfasis en lo siguiente:
• El contexto histórico para conflictos actuales.
• Análisis estructural y sistémico con el fin de identificar los factores o amenazas que se
presume son razones de conflicto.

21 Ibid, p. 9.
22 Estos términos están definidos en Conflict Prevention and Post-Conflict Reconstruction Network. “Early Warning
& Early Response Handbook”, segunda versión, julio de 2004, disponible en:
http://cpr.web.cern.ch/cpr/compendium/default.asp.
23 Ibid, p. 2-3.
24 Ibid.
25 Ibid.
Kimberly Inksater 6

• La identidad como una construcción social, y el grado en que se reconoce a las identidades.
• La primacía del sub-sistema político en una democracia.
• La interrelación de todas las estructuras y sistemas, y su convergencia en situaciones de
conflicto.

De acuerdo a los Términos de Referencia, el primer paso fue recolectar y sintetizar/sistematizar

los análisis de conflicto existentes elaborados por otros donantes u organizaciones que trabajan
en Bolivia. ACDI recolectó los análisis hechos por USAID, DFID, GTZ, la OEA, el Banco
Mundial y la Comunidad Europea.
La síntesis de estos documentos se presenta en un cuadro al principio de cada sub-sección en la
Segunda Parte. Factores adicionales en cada sección son las causas identificadas por la autora
luego de una revisión de otras fuentes, las cuales se citan directamente en notas al texto.

2.2 Contexto histórico

Síntesis del análisis de otras agencias de cooperación:

Mientras la mayoría de los donantes se enfocan sólo en conflictos recientes y el malestar

social (generalmente a partir del 2000), los consultores de USAID incluyeron una
comprensible revisión de desarrollos políticos desde 1952. Ningún documento explora las
raíces históricas que podían explicar los actuales conflictos en los diversos sistemas y
estructuras.

Raíces Históricas

Una visión global general y rápida de la historia de Bolivia demuestra la base histórica de las
tensiones expresadas o manifestadas en formas de protesta o medios violentos. El estudio
histórico podría ayudar a los analistas de conflictos a identificar patrones o factores que
continúan generándolos.

Prácticas coloniales racistas y violentas El estudio de la colonización de las Américas y su impacto

devastador en los pueblos indígenas, es fundamental para entender las raíces históricas de los
conflictos en Bolivia. Se estima que aproximadamente el 80% de la población indígena murió
durante la colonización como resultado de la violencia, enfermedades y trabajos forzados. De
alguna manera, las prácticas que comenzaron bajo el sistema de dominio colonial español, se ven
a menudo hoy en día. En términos de prácticas laborales en la Bolivia colonial, hombres
indígenas fueron obligados a trabajar en las minas de plata donde más de nueve millones de ellos
perecieron26. El trabajo obligatorio, sin remuneración, para poderosos terratenientes (pongueaje)
fue abolido por decreto en 1945, después de una marcha nacional campesina que llegó a La Paz
para instalar el primer Congreso Indígena27, aunque en los hechos sólo desapareció con el
proceso de la Revolución Nacional de 1952. Algunos sostienen que en la actualidad muchos
campesinos e indígenas siguen siendo explotados en Bolivia dentro de un sistema feudal rural28.

Tierra y Territorio Conflictos sobre tierra, territorio y conceptos de propiedad han sido constantes
desde la época colonial. Los poderes coloniales, en ese entonces el Estado y la élite económica, se
apropiaron de la tierra de las comunidades aborígenes con demandas históricas29.

26 International Crisis Group, Bolivia’s Divisions: Too Deep to Heal? Latin American Report No. 7, 6 July 2004
at 2, Disponible en: http://www.icg.org/home/index.cfm?id=2853&l=1 (Informe completo).
27 José de Mesa Figueroa; Teresa Gisbert and Carlos D. Mesa Gisbert, Historia de Bolivia (La Paz: Editorial

Gisbert, 2003) 607.

28 Comentarios de Iván Campero, Asociación Latinoamericana de Abogados Laboralistas, en el Foro

Mundial Social, disponible en: http://www.terradaily.com/2005/050128230535.87sy61nm.html

29 Ver los Artículos 165-171 de la Constitución Política del Estado Reformada (1994).
Kimberly Inksater 7

La Guerra del Pacífico La guerra con Chile, desde 1879 hasta 1883, dio como resultado la pérdida
de territorio, incluyendo toda la costa marítima. Esta pérdida de territorio y acceso al mar siguen
marcando la identidad nacional, tal y como se mostró en el Referéndum de julio de 2004 y el
aplastante rechazo al plan de exportar gas natural vía Chile.

Revolución Federal La llamada Revolución Federal o guerra entre conservadores y liberales30

representó un importante cambio del dominio del partido conservador en un tiempo en el que
los precios de la plata habían caído dramáticamente (de este modo los conservadores perdieron
influencia y poder), y los liberales con su base en La Paz ganaron influencia con la explotación del
estaño. El fin de la guerra dio como resultado que se trasladara el gobierno central de Sucre a La
Paz en 1899 y que se confirmara el centralismo sobre el federalismo.

Guerra del Chaco Esta guerra con Paraguay desde 1932 hasta 1935 ocurrió en un tiempo en el que
Bolivia estaba en crisis económica (como todos los países debido a la gran depresión). Se
sospechaba que el territorio estratégico del Chaco, definido por tres ríos, contenía reservas de
petróleo, y Bolivia necesitaba navegar por el río Paraguay para acceder al Atlántico. El impacto
del conflicto sobre el desarrollo de Santa Cruz y el conjunto del país fue importante en términos
de identidad y modernización económica después de la guerra.

Centralismo gubernamental Desde la independencia en 1825 ha existido un patrón de gobernar para

el beneficio de unos cuantos bolivianos (élites políticas y económicas) a través del control y la
centralización de los recursos y la toma de decisiones.

Distinto desarrollo económico regional Santa Cruz desarrolló el comercio de agricultura con ciudades
coloniales en Perú y también con comunidades en la región sureste de Bolivia antes de la
formación de la República. La Revolución Federal en 1899 dio como resultado un crítico cambio
de poder en términos de política y economía para el sureste. El triunfo de los liberales, permitió
los acuerdos comerciales con Chile y Perú que permitieron a Bolivia abrirse a las importaciones
agrícolas, el cambio de la sede de gobierno de Sucre a La Paz, entre otros eventos a finales del
siglo XIX, se entiende como el apoyo al “norte” que frustraba y aislaba a la economía del
“sureste”31. En la primera mitad del siglo XX, la élite de las haciendas tradicionales adaptó sus
extensiones a modernas agroindustrias al margen de la política económica gubernamental, que se
centraba en la explotación minera del occidente. La Guerra del Chaco, con Santa Cruz como el
suministro principal, atrajo la atención del gobierno central por la región. En los años 40, después
de la guerra, el Plan Bohan apoyado por los Estados Unidos promovió la “Marcha hacia el
Oriente” con el intento de integrar las disparejas economías regionales.

Exclusión Este estilo de gobierno centralista y colonial (basado en la exclusión racial, social,
regional y de género) evita que las regiones y los grupos grandes de bolivianos participen o sean
considerados en políticas públicas, desde el tiempo de la independencia en 1825. En los periodos
coloniales y pos-coloniales los grupos indígenas intentaron resistir la dominación española y
promover su derecho a la autonomía por varios medios y con frecuencia con apoyo de sectores
de la cultura dominante tal como “protectores” y Jesuitas32.

Crisis temprana de identidad La cuestión de un conflicto de identidad muy enraizada fue obvia no
sólo entre la población minoritaria blanca y la población mayoritaria indígena, sino también se

30 Mesa caracteriza el conflicto como una guerra civil entre conservadores y liberales, nota 27, 510. Peña
describe la revolución federal desde la perspectiva de Santa Cruz, cuyos representantes votaron a favor
del federalismo en la Convención Nacional de 1899: P. Peña et al., La Permanente Construcción de lo Cruceño
(La Paz: PIEB, 2003) p. 66.
31 Carmen Sandoval Arenas, et al., Santa Cruz: Economía y Poder, 1952-1993 (La Paz: PIEB, 2003).
32 Emma Sordo, “El derecho de autonomía: la disputa entre dos cofradías nativas en el Potosí colonial” en

Josefa Salmón y Guillermo Delegado, eds., Identidad, ciudadanía y participación popular desde la colonia al siglo
XX, Estudios Bolivianos Vol. 1 (La Paz: Plural, 2003) p. 57.
Kimberly Inksater 8

manifestó en la nueva identidad criolla durante la época colonial. García Pabón describe el
esfuerzo de los criollos en Potosí por distanciarse de su origen español, y construir una identidad
nueva como “americanos” o criollos33. La dicotomía amor/odio que formó la base de la
construcción de la nueva identidad se caracterizó por el rechazo de la dominación en el sistema
colonial, pero no de todo lo que era español.

Participación alternativa La exclusión de los mecanismos formales generó gran cantidad de

movimientos alternativos con el propósito de presionar al gobierno central. La protesta social ha
sido utilizada a lo largo de la historia boliviana por los pueblos indígenas, los movimientos
laborales y cívicos para lograr cambios sociales y políticos. De hecho, rebeldes y bandidos
políticos y sociales han surgido en la historia precisamente cuando un país se encuentra en caos
durante el período de construcción del estado-nación34.

Uso de la fuerza en gobiernos autoritarios y democráticos El gobierno central históricamente ha utilizado

la fuerza militar para reprimir a estos movimientos alternativos.

Beneficios de la explotación de recursos naturales Las ganancias de la actividad económica, de manera

más notable la explotación de recursos naturales,35 ha sido históricamente fuente de tensión. El
acceso y tenencia de la tierra se ha convertido en elemento central de conflicto entre quienes
reclaman derechos ancestrales (la tierra que no tiene título ha sido considerada propiedad del
Estado - sin considerar su uso histórico o actual), y los terratenientes a quienes se les otorgó
ilegalmente en concesión enormes superficies de tierra por prebendas políticas.

Economías informales, contrabando y libre comercio Bolivia tiene una larga historia de economías
informales y de contrabando cuyos participantes han presionado al gobierno de turno por el
control monopólico y por políticas de libre comercio que favorezcan sus intereses. Prácticas
corruptas de funcionarios gubernamentales han apoyado el contrabando y las economías
informales, que con frecuencia fueron relacionadas a la extracción de recursos naturales36.

Declive del sindicalismo La privatización del sector minero y su declive, dieron un golpe fuerte al
sindicalismo en general en Bolivia, y en especial a la Federación Sindical de Trabajadores Mineros
de Bolivia, otrora columna vertebral de la antes poderosa Central Obrera Boliviana (COB). Los
sindicalistas fueron legítimos interlocutores en relación al Estado pero su nivel de representación
auténtica ahora es cuestionado.

Sindicalismo rural La reforma agraria luego de 1953 en el altiplano, dio como resultado la división
de grandes haciendas para convertirlas en propiedades medianas para los grupos organizados en
sindicatos37. Los sindicatos campesinos rurales formaron posteriormente la Confederación
Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB).

33 Leonardo García Pabón, “Criollos y españoles en Potosí: Relaciones canibalísticas de amor y odio” en
Salmón y Delegado, eds., supra, nota 32, p. 49.
34 Carlos Pérez, “El bandidaje político en la frontera de la Cinchona: el caso de Juan José Pérez” en Salmón

y Delegado, eds., supra, nota 32, p. 96-97.

35 Se utiliza el término “recursos naturales” en el sentido más amplio, para incluir tierra, agua, aire,

minerales, recursos marinos y silvestres, y bosques.

36 Ver por ejemplo, a Pérez, supra, nota 34, quien describe a los actores políticos y económicos que

apoyaron el mercado negro de la planta o arbusto conocido como “cinchona” o “cascarilla” que se
utilizaba para producir quinina como remedio contra la malaria.
37 Conferencia Episcopal de Bolivia. Tierra, Madre Fecunda para Todos. Carta Pastoral. (La Paz, 2000).

Disponible en: http://www.ftierra.org

Kimberly Inksater 9

2.3 Análisis sistémico

2.3.1 Análisis Político

Síntesis del análisis de otras agencias de cooperación:

Todos los documentos revisados enfatizan el lugar central que juegan las estructuras y sistemas
políticos en conflictos actuales. Los factores más comunes que fueron identificados como
causas de conflictos en las estructuras y sistemas políticos son:
• Antiguas diferencias ideológicas.
• El estado mono-cultural incapaz de comprender o gobernar en una realidad pluralista.
• Falta de participación de grandes segmentos de la población debido a factores
sociopolíticos históricos (argumento de exclusión).
• En recientes años, la inclusión política formal debido a la Ley de Participación Popular y
la organización del MAS y el MIP no ha dado como resultado cambios institucionales o
sustanciales.
• Un estado débil disminuido por políticas de ajuste estructural que no es capaz de
gobernar efectivamente.
• Fragmentación de la sociedad civil.
• Desintegración del movimiento sindical como fuerza política legítima.
• La Ley de Participación Popular introdujo nuevos mecanismos participativos pero el
gobierno central es incapaz de satisfacer demandas que se originan en los niveles locales.
• Pérdida de legitimidad de los partidos políticos como resultado de la democracia pactada.
• Modelo de gobierno representativo ineficaz.
• Las agencias de cooperación internacional pueden haber generado conflictos en Bolivia
debido a: No coordinar las intervenciones; promover o proteger los intereses de sus
gobiernos (Ej. Erradicación de coca; políticas de ayuda ajustadas), crear procesos de
vigilancia liderados por donantes que minimizan la pertenencia de Bolivia.

Causas políticas adicionales:

Temor a la diversidad política Las expresiones de identidad de grupo (regional por ejemplo) y
demandas por una mayor autonomía política, se caracterizan al extremo como separatistas, como
lo ha hecho tradicionalmente el gobierno central.

La cuestión de exclusión política a pesar de la inclusión formal incrementada A pesar del hecho de que más
de la mitad de la población es indígena, la minoría dominante “criolla” mantiene la hegemonía
política, económica y social. La revolución nacional de 1952 y las subsecuentes reformas tales
como la Reforma Agraria de 1953, el voto universal y la Reforma Educativa han sido importantes
avances en la inclusión de los indígenas. Aunque estos avances se han hecho en los últimos 22
años para incrementar la participación de la población indígena, la intolerancia prevalece y la
tradicional elite política y económica, que se beneficia de las actuales estructuras, demuestra una
resistencia a ceder espacios públicos. Muchas de estas reformas han sido diseñadas de acuerdo a
una visión de “asimilación” que incrementó la “mestización” de la sociedad boliviana y se han
dirigido a la nueva clase social vital: “los cholos”. Sin embargo, la diversidad de culturas y el
compartimiento del poder real no han sido considerados como una política oficial de Estado.

Poder centralizado en un modelo descentralizado A mediados de los 90 se introdujeron reformas a nivel

de gobierno municipal y departamental a través de la Ley de la Participación Popular. De los 327
municipios más de 200 están gobernados por líderes campesinos indígenas elegidos como
alcaldes o concejales municipales. Más de 1.000 (cerca a 1.600) alcaldes y consejeros se auto
Kimberly Inksater 10

identifican como indígenas o descendientes de aborígenes38. Sin embargo este incrementado nivel
de participación política no necesariamente ha resultado en fortalecimiento de la gobernanza
democrática. Las reformas de los años 90 (económicas, políticas y sociales) crearon no solo
gobiernos municipales, también numerosas agencias reguladoras para supervisar a las compañías
privadas ofrecieron servicios públicos. Desafortunadamente, debido a los pactos políticos
característicos de los gobiernos de coalición, los servicios públicos nunca han sido
profesionalizados debido al favoritismo político.

Resolución de conflicto reactiva promueve un círculo vicioso Un ineficaz cuerpo legislativo, y la resultante
necesidad de mandato por decreto presidencial, dan como resultado políticas públicas y
legislativas mal orientadas e inadecuadas. La capacidad de gobernar y administrar instituciones
públicas no ha mejorado a pesar de la descentralización y significativo apoyo de donantes
internacionales. La mayoría de los conflictos sociales se inician localmente y debido a la falta de
autoridad, legitimidad o capacidad en el nivel de gobierno local, frecuentemente se salen fuera de
control demandando la intervención del poder ejecutivo a nivel central. Este enfoque reactivo
también perpetúa las “soluciones rápidas” en situaciones de emergencia para resolver las
demandas inmediatas, pero a la larga complica la situación.

Un gobierno ausente y débil inhibe la resolución de conflictos Un gobierno siempre débil da lugar a
protestas y a demandas extremas ya que la población se mantiene frustrada por la ausencia de un
buen gobierno y también percibe que tiene oportunidades para “derrotar” a un Estado
vulnerable. A pesar de las reformas anteriormente descritas, que incrementaron la inclusión en
algunas comunidades en el altiplano, no han permitido la presencia de representantes del Estado
tales como la Policía Nacional (ejemplo Achacachi, Ayo Ayo y Collana). En otros territorios o
temas del orden público el Estado simplemente no ha obtenido presencia o control debido a sus
instituciones publicas débiles o desinteresadas. Esta ausencia o debilidad de parte del Estado ha
permitido que los agentes privados, tales como la élite económica, aumenten su implicación en
temas políticos.

La flexibilidad de políticas informales: protesta social A pesar de los mecanismos democráticos

formales, la impotencia de sectores de la población para acceder a estos mecanismos, entre otros
factores, ha dado como resultado la creación de mecanismos paralelos o informales, incluyendo
comités cívicos y movimientos sociales que buscan influir a través de protestas. Los conflictos
sociales de los últimos años demuestran una organización flexible y adaptable en las áreas urbanas
(a través de juntas vecinales por ejemplo), y en la región de cultivo de coca. Estos movimientos
emergentes parecen aún ser débiles a la hora de generar propuestas constructivas para alternativas
viables; sin embargo se ven fortalecidos por sus tácticas exitosas en relación al gobierno débil.

Corrupción en Bolivia39 La corrupción en Bolivia involucra a una serie de actividades, entre las que
están los sobornos a funcionarios públicos para iniciar un procedimiento o una queja legítima. La
anterior Delegación Presidencial Anti-Corrupción define corrupción como: “el comportamiento
deliberado (acción, omisión o instigación) de personas, que prestan funciones y actividades
públicas o privadas, con el objetivo de obtener beneficio personal o para terceras personas, al
margen de la ley, de las normas y del marco ético aceptado, en perjuicio del bien común”40. En
2002 Transparencia Internacional colocó a Bolivia en el lugar 89 de 102 (siendo el primero el
menos corrupto), y en el 2004 encontró que entre el 21 y 30% de los individuos encuestados
había hecho un soborno en los últimos 12 meses. En una encuesta hecha por Latinobarómetro,

38 Xavier Albó y Víctor Quispe, Quienes son indígenas en el gobierno municipal? Cuadernos de
Investigación 59 (La Paz: CIPCA y Plural, 2004). 31 % identificados como quechuas, 25% como
aymaras y 6% de grupos étnicos de las tierras bajas.
39 Véase Daniel Atahuichi, Corrupción en Bolivia (La Paz: Observatorio de Democracia y Seguridad, 2004).
40 Delegado Presidencial Anti-corrupción, ¿Qué es la Delegación Presidencial Anti-corrupción? (La Paz: Delegado

Presidencial Anti-Corrupción, 2004).

Kimberly Inksater 11

el 45% de los encuestados en Bolivia se creyó capaz de sobornar a un oficial de policía; el 34% se
creyó capaz de sobornar a un juez y el 32% se creyó capaz de sobornar a un Ministro.

Llamamientos para la autonomía regional La demanda del Comité pro-Santa Cruz por autonomía a
través de un referéndum independiente de la Asamblea Constituyente, ha sido presentada como
una propuesta amplia para el desarrollo del departamento. Sin embargo, los promotores son casi
exclusivamente de la elite empresarial y no representan la totalidad de intereses. Por ejemplo, la
Confederación de Pueblos Indígenas (CIDOB) busca usar la Asamblea Constituyente el como
escenario para definir la autonomía.

2.3.2 Análisis Económico

Síntesis de análisis de otras agencias de cooperación:

Los análisis de conflictos de agencias donantes generalmente ofrecen un limitado análisis

económico en relación a los conflictos, con excepción del informe anual 2003 del Banco
Mundial. Las causas económicas identificadas en la mayoría de los análisis donantes son:

• Los efectos negativos de las reformas estructurales implementadas desde 1985 en la

Nueva Política Económica, incluyendo la consecuencia no intencionada de aumento de
producción de coca y fortalecimiento de organizaciones productoras de coca en el
Chapare debido a la migración de los mineros desempleados al lugar.
• Los exiguos resultados logrados por la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza
a pesar del crecimiento macroeconómico.
• Los índices de desigualdad en la última década han aumentado en vez de bajar.
• Muchos donantes sugieren que la tierra es el tema más propenso a generar conflictos
violentos de largo plazo en Bolivia ya que unifica preocupaciones económicas,
políticas, sociales y culturales de la población rural.
• Los recursos no han sido explotados debido a políticas débiles y ausencia de una
población considerable.
• La producción de coca cayó al 70% entre 1998 y el 2002, afectando significativamente
los ingresos en las áreas rurales.
• El retraso económico disminuyó la recaudación de impuestos del gobierno e hizo que
promesas como las reformas de pensiones, ya no sean posibles.

Causas económicas adicionales:

Choque de economías y culturas – economía heterogénea de Bolivia Roberto Laserna41 indica que las
distintas economías, con sus correspondientes características sociales y culturales, están
integradas en los mercados nacionales e internacionales en grados variables. Laserna identifica 3
economías: una economía rural basada en recursos naturales que integra aproximadamente al
40% de la población; una economía basada en el comercio con aproximadamente el 25% de la
población; y la economía basada en la familia que es predominantemente urbana con
aproximadamente el 36% de la población. Por eso, los efectos de las reformas orientadas a la
bolsa y las subsecuentes fluctuaciones tienen distintos efectos en estas economías, siendo la
economía urbana basada en la familia la más vulnerable. Como consecuencia, explica Laserna, las
protestas que son predominantemente urbanas (con la excepción de cultivadores de coca) entre el
2000 y el 2003 son el resultado del impacto desigual de las reformas. Una combinación de
factores sostiene a estas economías diferentes, incluyendo el fracaso de sucesivos gobiernos en
identificar y ajustar políticas para cada una de ellas, y la resistencia o incapacidad que tienen las
economías, especialmente la economía basada en recursos naturales, para adaptarse a cambios.

41 R. Laserna, “Bolivia: la crisis de octubre y el fracaso del ch’enko” (2004) 7 Anuario Social y Político de
América Latina y el Caribe 52.
Kimberly Inksater 12

Las políticas de desarrollo económico disparejo y distinto Regiones del país han vivido diversos grados y
tipos de desarrollo económico, dando como resultado relaciones tensas con el gobierno central.
Entre 1988 y 1994, y con un promedio de 937,43, Santa Cruz obtuvo consistentemente un
producto interno bruto más alto, por habitante, que los demás departamentos, y más alto que el
PIB nacional por habitante de 705,7142.

Iniciativas insuficientes de reforma territorial La Ley de Reforma Agraria de 1953 pretendió eliminar
grandes latifundios no productivos, pero a la fecha todos los gobiernos han sido incapaces de
implementar una adecuada política de distribución de la tierra. De hecho, la actual distribución de
propiedad de tierras es la misma que en 1953 a pesar de más de medio siglo de reformas. Por
ejemplo, en la región oriental del país una minoría de propietarios – la mayoría de ellos grandes
terratenientes – posee 23,160 propiedades de más de 100 hectáreas en tamaño, representando el
90.94% de la tierra productiva para la agricultura, mientras que pequeños agricultores poseen
408,960 propiedades que son de menos de 5 hectáreas en tamaño, representando sólo el 1.43%
de la tierra productiva para la agricultura.

Oposición a la Reforma Agraria de la Izquierda y la Derecha El ex Ministro del Desarrollo Sostenible,

Gustavo Pedraza, identifica dos grupos radicales que ejercen presión considerable para evitar el
proceso de saneamiento de la propiedad de la tierra43. Por un lado, está un grupo empresarial
dedicado a la comercialización de tierra no-productiva, y por otro lado, el Movimiento Sin Tierra
que representa a campesinos que también busca evitar la regularización de títulos agrarios.

Condiciones de Esclavitud en el Chaco Las poblaciones indígenas en el Gran Chaco, principalmente en

los municipios de Villamontes y Hernando Siles continúan viviendo prácticamente como esclavos
de grandes terratenientes. El Defensor del Pueblo ha verificado, por ejemplo, la existencia de
mano de obra forzada, bajo amenaza, y la falta de registro de los pobladores como ciudadanos.

Enfoque macroeconómico Las reformas económicas se han centrado en políticas macro que
mejoraron la inversión general y el entorno regulador, pero a costa del perjuicio de iniciativas
microeconómicas. La inversión en sectores de grandes capitales tales como hidrocarburos,
telecomunicaciones, y electricidad entre otros, no condujo a un aumento significativo del empleo
como se había anticipado. Por ejemplo, el sector productivo que daría beneficios directos a los
pequeños agricultores rurales no ha recibido la misma atención de parte del gobierno44.

La lucha por la propiedad y los beneficios de los recursos naturales45 El Informe de Desarrollo Humano
del PNUD del año 2004 para Bolivia muestra un cuadro gráfico de la incidencia violencia/
inconformidad social desde 1985 hasta el 2003, como se reportó en los medios de
comunicación46. Las protestas en los últimos años han estado relacionadas, por lo menos
aparentemente, a la explotación de recursos naturales, principalmente a la producción de coca, al
agua, la tierra, y los hidrocarburos. Los recursos naturales representan problemas de identidad
profundamente enraizados que sólo algunos autores parecen estar investigando47. Hay una
percepción ciudadana de que las compañías petroleras y gasíferas extranjeras no contribuyen
suficientemente al Tesoro Nacional e incluso practicarían la evasión de impuestos. Mientras que
el anterior régimen de impuestos era simple y más fácil de monitorear, en el sistema actual hay

42 Carmen Sandoval et al., supra nota 31, p. 166.

43 Mónica Saucedo Bocangel, “Pedraza: Grupos de empresarios frenan saneamiento de tierras” La Prensa
(20 de Febrero, 2005).
44 Véase, por ejemplo, Sergi Bargens “Bolivia sin empresa: un país roto”. Disponible en:

http://www.iigov.org/revista/?p=14_01
45 Véase, por ejemplo, http://www.cedib.org/dac/index.php y www.ftierra.org sobre opiniones y

documentos relacionados a recursos naturales.

46 Véase Fernando Calderón et al., “Interculturalismo y Globalización: La Bolivia Posible” Informe de

Desarrollo Humano en Bolivia 2004, capítulo 3, p. 106. Disponible en:

http://idh.pnud.bo/Informes/2004/index.html.
47 Véase el análisis de identidad de Karin Monasterios Pérez en “Reconstrucción de Identidades Narrativas

a Partir de la Crisis de Octubre 2003” 1 Revista Nacional (Septiembre 2004).

Kimberly Inksater 13

varios impuestos y regalías que deberían dar réditos iguales o mayores a mediano o largo plazo48.
Los réditos de impuestos de las compañías petroleras aumentaron entre 1997 y el 200149.

Participación económica de la mujer En los últimos años la situación económica de las mujeres no ha
mejorado.50 Los indicadores de 1990 y el 2001 muestran que los niveles de ingreso para las
mujeres no han aumentado en comparación con la actividad laboral; ni hubo una mejora en el
número de mujeres formalmente empleadas fuera del sector agrícola.

2.3.3 Análisis Social

Síntesis de análisis de otras agencias de cooperación:

• Índices bajos de desarrollo social, especialmente en áreas rurales

• Los índices de distribución de ingresos entre las clases sociales demuestran altos
niveles de desigualdad
• Los grupos tradicionalmente excluidos están expresando su descontento cada vez con
mayor intensidad
• La protesta social ha derribado exitosamente dos gobiernos, además de fortalecer los
movimientos sociales
• El número de servicios sociales que brinda el Estado es insuficiente
• Las tasa de mortalidad materna sigue siendo la más alta de América Latina
• Pobreza urbana en aumento

Causas sociales adicionales:

La ausencia del Estado impide el escaso acceso a servicios sociales Dada la histórica ausencia del Estado en
áreas no urbanas, el acceso a la educación, salud y otros servicios públicos básicos ha sido muy
limitado.

Programas sociales mal diseñados y gestionados La ausencia de reformas importantes de pensiones en

Bolivia ilustra los desafíos que enfrenta un estado débil con pocos ingresos en forma de
impuestos que no son suficientes para proveer la seguridad social que necesita la mayor parte de
los bolivianos. Las reformas al sistema de pensiones, aunque concebidas en buena fe, fueron mal
diseñadas dada la realidad económica del país y la cantidad de contribuyentes comparada con la
cantidad de beneficiarios51. Las necesidades básicas de los trabajadores jubilados, junto con
expectativas altas dieron lugar a los conflictos y tragedias al colapsar el sistema.

Aspectos sociales de las demandas de tierra Las comunidades indígenas demandan derechos comunales
de tierra no solo con fines de claridad legal, sino también como una forma de reconocimiento
social al uso tradicional colectivo de la tierra. Los conflictos entre comunidades indígenas sobre
límites territoriales se han desarrollado en algunas regiones.

Desarrollo Humano de Género El informe del 2003 del PNUD52 muestra que la brecha entre el
indicador de desarrollo humano y el indicador de desarrollo de género se redujo entre 1992 y el
2001. El informe reconoce que los avances han sido el resultado tanto de las políticas públicas

48 H. Muller, “El Programa Económico del Gobierno de Responsabilidad Nacional” en Muller &
Asociados, “Evaluación Económica” (La Paz: Muller y Asociados, 2003).
49 Ibid, p. 34.
50 Véase CEDLA Control Ciudadano; ver resumen en:

http://www.socwatch.org.uy/es/fichasPais/144.html#
51 Fernando Molina, “Cuándo se arruinó la reforma de pensiones?” La Prensa (4 de Abril, 2004).
52 UNDP, Gender Human Development Report in Bolivia 2003 (La Paz: UNDP, 2003) disponible en:

http://hdr.undp.org/docs/reports/national/Bolivia/bolivia_gender_2003_synopsis_eng.pdf
Kimberly Inksater 14

(económicas, sociales y políticas), como de las capacidades y demandas de las mujeres. Pese a ello,
los porcentajes de desarrollo para las mujeres no son iguales a los de los hombres. Por ejemplo,
en Bolivia los porcentajes de alfabetización y distribución de ingresos son más bajos para las
mujeres que para los hombres, comparando con otros países de la región. Se han logrado avances
en la educación y en la participación económica.
No se reconoce la identidad social Los grupos sociales que demandan reconocimiento en forma de
servicios y atención del Estado han sido históricamente reprimidos y marginados53. Los grupos
sociales definidos por geografía, cultura, etnicidad u otras características, construyen su identidad
social a través de procesos tales como identificación (procesos internos como memoria colectiva,
tradiciones, caracterización propia) y diferenciación (procesos comparativos externos de
“nosotros” versus los “otros”)54. El estudio de Peña sobre la construcción de identidad en Santa
Cruz, da una perspectiva histórica sobre el desarrollo de identidad social en base a la ubicación
geográfica. Los poderes coloniales y luego el gobierno central son identificados como los “otros”
y en su persistencia por mantener control y privilegios, parecen haber fortalecido, y no reducido,
la construcción de identidades sociales distintas como las de “cruceño”, el Oriente y el “camba”.

2.3.4 Análisis Cultural / étnico

Síntesis del análisis de otras agencias de cooperación:

Sorprendentemente, los análisis muestran una limitada revisión de factores de conflicto

relacionados a la situación de los indígenas en Bolivia y las estructuras y sistemas que
mantienen su desventaja con relación a las estructuras dominantes:
• El pluralismo formal esta reconocido en la Constitución, pero una cultura domina
política y económicamente.
• Según estadísticas de 1999, el ingreso per capita es significativamente más bajo para los
que hablan quechua (13% más bajo) y aymara (32% más bajo).

Causas culturales/etnias adicionales:

Diversidad, auto-identificación y etnicidad El último censo nacional (2001) incluyó estadísticas sobre
auto-identificación, dando como resultado que más del 62% de los encuestados se definen a sí
mismos como pertenecientes a un grupo originario (31% quechua; 25.23% aymara; 6.1% otros
grupos originarios) y el 37.95% que no pertenecen a ningún grupo originario55. Una cantidad
importante de personas que se auto-identificaron como originarios, también se identificaron
como mestizos (76% de encuestados se definen como mestizos).

Intolerancia, orgullo nacional y el complejo número de culturas e identidades Una mezcla compleja y
contradictoria de factores desafía a Bolivia: los niveles de intolerancia son altos; 97% de
encuestados en un estudio se declararon orgullosos de ser bolivianos, y la mayoría de auto-
identificados como indígenas también se consideran mestizos56. La falla histórica del Estado para
responder a las demandas de gente aborigen (y de hecho otros grupos) y la desaprobación de
identidad de grupo ha dado como resultado un discurso extremo. La recopilación de comentarios
y artículos publicados en periódicos, relacionados con los llamados que hace la “media luna” por
la autonomía regional, demuestra la retórica que evoluciona de todos los bandos cuando las
demandas no son atendidas57.

53 P. Peña, supra nota 30.

54 P. Peña, supra nota 30 en el capítulo 1.
55 Instituto Nacional de Estadística, según el informe 2004 UNDP Human Development Report, p. 104.
56 Calderón et al., supra nota 46, ver en general el capítulo 3.
57 “La media luna: autonomías regionales y comités cívicos” en Revista boliviana de ciencias sociales No.16

T’inkazos 9 (La Paz: PIEB, 2004).

Kimberly Inksater 15

Ser indígena es ser pobre El Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD de 2004 confrontó las
estadísticas de los municipios con porcentajes significativos de auto-identificación como
indígenas y los porcentajes municipales de pobreza para demostrar la relación entre estos dos
factores. Las municipalidades con más de 90% de auto-identificados como indígenas, tienen
porcentajes de pobreza significativamente más altos (en un 87%) que el promedio municipal
nacional (77%)58.

La mayoría subordinada a la minoría El artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos obliga a los Estados a proteger los derechos de las “minorías” étnicas, religiosas o
lingüísticas para disfrutar su cultura, practicar su religión y usar su propio lenguaje. La mayoría de
los bolivianos se auto-identifican como miembros de grupos indígenas pero todavía sus culturas y
lenguajes están subordinados a la minoría de la población. El artículo 171 de la Constitución
reconoce el ejercicio de mecanismos habituales para la resolución de conflictos mientras no sean
contrarios a la Constitución y a otras leyes nacionales. Sin embargo, estas medidas son criticadas
por considerarse a las prácticas habituales como alternativas al sistema judicial estatal y por lo
tanto no hay obligación clara para que una parte cumpla con las decisiones de autoridades
tradicionales o comunitarias59.

Conflictos de tierra e identidad étnica60 En muchas comunidades occidentales andinas de poblaciones

quechua y aymara, existen conflictos entre los derechos de propiedades legales y jurídicas que el
Estado reconoce, y el uso de la tierra que ha evolucionado a través del uso y costumbres
tradicionales. En algunos casos, especialmente en aquellas comunidades integradas en la
economía de mercado, las mismas personas indígenas están pidiendo que el Estado clarifique
legalmente sus derechos de propiedad (especialmente la propiedad privada de familia). En el caso
de comunidades más aisladas y empobrecidas, hay un llamado a que el Estado reconozca
derechos de propiedad colectivos y el derecho de los miembros de la comunidad a acceder y
utilizar las tierras comunes, un proceso que requiere una declaración (o recuperación) de
identidad étnica61.

2.3.5 Análisis de Seguridad

Síntesis del análisis de otras agencias de cooperación:

Valoración muy limitada:
• Inseguridad pública en aumento.

Causas de seguridad adicionales: 62

Larga tradición de control de protestas sociales a través del uso de fuerza El uso de las Fuerzas Armadas
con el propósito de restaurar el orden público, un rol que en cualquier democracia debería ser

58 Calderón et al., supra nota 46, p. 108-109.

59 René Orellana, “Apuntes para una propuesta social por un nuevo país un el marco de la Asamblea
Constituyente” (Santa Cruz: CEJIS, 2004).
60 Ver la Carta Pastoral, supra nota 37.
61 Meredith Dudley, “Tierras e identidades en la intersección del Altiplano y la Amazonía: la reivindicación

de los Lecos de Apolo” en N. Robins, ed. Estudios Bolivianos Vol. II: Cambio y continuidad en Bolivia:
etnicidad, cultura e identidad. (La Paz: Plural, 2005) 77.
62 Ver varios documentos de Juan Ramón Quintana, Gobernabilidad democrática, conflicto social y Fuerzas

Armadas hoy: entre la herencia informal y la incertidumbre (2004); Dilemas y desafíos del gobierno de “transición
histórica”: A propósito del poder político y las Fuerzas Armadas en Bolivia (2004); Bolivia: militares y policías. Fuego
cruzado en democracia (2003) (La Paz: Observatorio de Democracia y Seguridad, Universidad de la
Cordillera).
Kimberly Inksater 16

designado a una fuerza policial, se ha utilizado durante el periodo democrático actual de Bolivia
más que bajo regímenes autoritarios63.

Creciente uso de violencia Si el uso de la fuerza por parte de los órganos públicos para reprimir a la
protesta social ha aumentado, también ha aumentado el uso de medios violentos por parte de los
movimientos radicales. Por ejemplo, en la toma ilegal de tierras, los actuales dueños hacen uso
ilegal de armas, y los productores de coca en la región del Chapare también emplean medios cada
vez más violentos.

Las Fuerzas Armadas no están realmente subordinadas al control civil Después del retorno a la
democracia en 1982, los mecanismos formales de control no fueron establecidos, dando lugar a
arreglos informales para el beneficio de desarrollo mutuo de la élite política y militar. En 2004 las
Fuerzas Armadas se opusieron rotundamente al control del Tribunal Constitucional con respecto
a la jurisdicción civil en el caso criminal contra oficiales militares acusados de asesinar a civiles
durante la confrontación de febrero de 2003 entre fuerzas públicas.

Violaciones al Estado de Derecho debido a la informalidad La informalidad del control civil ha

conducido a la manipulación de las fuerzas armadas por parte de los políticos por medios tales
como: impunidad por abusos a los derechos humanos, tolerancia a la corrupción y a actividades
ilegales y ofrecimiento de concesiones ilegales (como terrenos y bienes raíces). El Defensor del
Pueblo recibió entre 1999 y el 200364, 132 quejas contra personal militar. Más del 70% de las
quejas tenía que ver con el derecho a la integridad física.

Políticas de tráfico anti-droga de los Estados Unidos Las políticas anti-droga de los EUA, adoptadas por
Bolivia, han conducido a la militarización de la región del Chapare y a la ley de procedimiento
criminal (Ley 1008) que viola el proceso legal establecido para los acusados por tráfico de drogas.
Las políticas de desarrollo alternativo no han sido exitosas, y estadísticas recientes muestran un
aumento en los cultivos de coca de 23% en el 2003 desde el 200265. Los Estados Unidos le dan a
Bolivia66 más de 30 millones de dólares anuales como ayuda militar. El control directo y la
supervisión que ejercen las fuerzas estadounidenses sobre la fuerza especial anti-droga que opera
en la región del Chapare, afecta negativamente el desarrollo institucional de las fuerzas militares y
policiales.

La policía, una amenaza para la seguridad pública La falta de ética profesional dentro de la fuerza
policial de Bolivia es una grave amenaza para el orden público. La inclusión de la policía en la
“guerra del agua” en Cochabamba, y el amotinamiento de la policía de La Paz en febrero del 2003
en lo que pareció ser una protesta sobre un propuesto aumento de impuestos, es un preocupante
indicador de conflictos67. El Defensor del Pueblo recibió un total de 1,160 quejas contra la
policía68 entre 1999 y el 2003. Las quejas más comunes fueron las relacionadas a la violación de
los siguientes derechos: derecho a la integridad física, derecho a garantías de un debido proceso,
derecho a la libertad física y derecho a la petición.

63 Observatorio de Democracia y Seguridad, Disturbios sociales, manifestaciones y tasa de intervención militar por
cada 1.000 manifestaciones sociales, 1989-2003. Disponible en:
http://www.observatoriodeseguridad.org.bo/areaconflictos/index.php
64 Daniel Atahuachi, Defensor del Pueblo: Quejas y derechos vulnerados por militares, 1999-2003 (La Paz:

Observatorio de Democracia y Seguridad, 2003), disponible en:

http://www.observatoriodeseguridad.org.bo/areadefenzanacionalyffaa/index.php
65 CIA World Factbook en: http://www.odci.gov/cia/publications/factbook/geos/bl.html#Issues.
66 Juan Ramón Quintana, “Policías y militares: memorias y escenarios de conflicto” in Para que no se olvide:

12-13 de Febrero 2003 (La Paz: APDHB/ASOFAMD/DIAKONIA, 2004).

67 Juan Ramón Quintana, Ibíd. p. 106 (pie de página 5) indica que la insurrección de la policía de hecho

comenzó antes de que el gobierno presentara el aumento de impuestos a la Cámara Legislativa, contrario
a lo que informaron los periódicos.
68 Daniel Atahuachi, supra nota 64.
Kimberly Inksater 17

Inseguridad ciudadana y disturbios públicos El Instituto Nacional de Estadística (INE) en Bolivia hizo
una tabla con la referencia de “seguridad ciudadana” que detalla el número de marchas, huelgas y
bloqueos de caminos por departamento entre los años 2000 y 2002. La ciudad de La Paz vivió
más del 70% de todos los disturbios durante aquellos tres años.

Inseguridad física de las mujeres Las estadísticas de crimen en Bolivia ofrecen un preocupante
porcentaje de crímenes sexuales perpetrados por hombres contra mujeres69.

2.3.6 Análisis Internacional

Síntesis de los análisis de otras agencias de cooperación:

• Efectos de la globalización
• Rechazo popular al ALCA
• Los sentimientos anti-chilenos forman parte de la memoria colectiva nacional
• Comercio internacional de drogas
• Imposición de las políticas y prácticas de los EUA para la erradicación de coca

Causas internacionales adicionales:

Corporaciones Transnacionales El conflicto en muchas partes del mundo está relacionado con los
recursos naturales y la combinación de intereses entre gobiernos extranjeros y corporaciones en
su meta común por controlar la escasez de los recursos frente a un incremento de su demanda70.
La combinación de importantes reservas de gas e hidrocarburos y un gobierno débil en Bolivia
proporciona la tierra fértil para el conflicto sobre recursos. Las “guerras” del gas y el agua en
Bolivia han desafiado la presunción del poder de los agentes extranjeros y relanzaron la cuestión
de la propiedad de los recursos, de la política económica y de la soberanía política en la región.

Interferencia de los Estados Unidos en problemas nacionales Documentos de donantes subrayaron el

impacto de la llamada “guerra contra las drogas” y los intereses económicos de Estados Unidos
que definen su política en la región andina y también imponen ciertas políticas y prácticas sobre
Bolivia. Adicionalmente, la imposición de los Estados Unidos de acuerdos bilaterales de
inmunidad es otro ejemplo de la presión de este país hacia otros países, bajo la amenaza de
perder la ayuda militar.

Alegatos de intervenciones extranjeras en los conflictos sociales de Bolivia Los Estados Unidos ha alegado
que Venezuela intervino en los recientes conflictos, aunque el ex presidente Mesa negó haber
recibido algún reporte de inteligencia al respecto71. Sin embargo, organizaciones no
gubernamentales extranjeras han sido acusadas de financiar y encubrir protestas.

Tendencias económicas internacionales y regionales La naturaleza interrelacionada de las economías

nacionales de mercado dentro del contexto de globalización aumenta la vulnerabilidad de la
economía boliviana a los eventos externos. Las crisis de Brasil y Argentina impactan a Bolivia
significativamente.

Tráfico de armas Leyes débiles o inexistentes que restrinjan las armas pequeñas en Bolivia, y el no
cumplimiento de iniciativas multilaterales de control de armas han contribuido a un incremento
en el uso del país como punto de tránsito para el tráfico de armas pequeñas de y a países

69 Véase Informe de Bolivia en http://www.cejamericas.org

70 Véase Michael T. Klare, Resource Wars: The new landscape of global conflict (New York: Henry Holt and
Company, 2001).
71 “Mesa: No Venezuela Meddling in Bolivian Affairs” Mercopress, (13 de Junio, 2005). Disponible en:

http://www.mercopress.com/Detalle.asp?NUM=5827
Kimberly Inksater 18

vecinos.72 En el ámbito doméstico, la compra y venta de armas no es controlada de cerca por

reguladores gubernamentales73, y se alega un aumento de armas en Santa Cruz y El Alto.

TERCERA PARTE: DINAMICAS DEL CONFLICTO

3.1 Impacto de los conflictos

Síntesis del análisis de otras agencias de cooperación:

Ni los documentos generados por agencias de cooperación, ni otros estudios revisados

relacionados a los conflictos (en esta investigación limitada) han examinado el impacto de los
recientes conflictos sociales tanto para el país como para los ciudadanos bolivianos en particular.

Perspectiva de Derechos Humanos

Se sugiere utilizar el contenido de los convenios internacionales de los derechos humanos para
medir el impacto de conflictos recientes (sin ignorar el contexto histórico). Las observaciones no
son completas pero se presentan como una posible herramienta de análisis.

Convenio internacional sobre derechos civiles y políticos, 1966

Artículo Derecho
1 Derecho a la auto-determinación
y derecho a definir el desarrollo
económico, social y cultural.
3 Igualdad entre hombres y
mujeres en el cumplimiento de
los derechos civiles y políticos.
6 Derecho a la vida.
9 Derecho a la libertad y a la
seguridad de la persona.
12 Libertad de movimiento.
19 Libertad de expresión, derecho a
sostener opiniones sin
interferencia.
20 Prohibición de propaganda para
la Guerra o de incitación a la
discriminación, hostilidad o
violencia.
21 Libertad de asociación
Observaciones
Las instituciones financieras multinacionales limitan el
derecho de auto-determinación de los bolivianos. Rol no lo
suficientemente examinado con relación a los conflictos
actuales.
Desigualdad de las mujeres, especialmente notable en
niveles bajos de cargos públicos. Mejoras a nivel municipal.
¿Específicamente afectadas por los conflictos?
Privación arbitraria de la vida especialmente en febrero y
octubre del 2003 como resultado del uso desmedido de
fuerza por parte de las fuerzas públicas.
Violaciones hechas por las fuerzas de seguridad pública
durante las protestas sociales.
Protestas sociales inhiben el libre paso de los bolivianos
dentro del territorio y tienen un impacto económico no
precisamente evaluado.
Protestantes y medios de comunicación tienen libertad de
expresar opiniones. Estos actores no siempre respetan
deberes correspondientes; restricciones permisibles sobre
expresión identificadas en el ICCPR: respeto por los
derechos y la reputación de otros; protección de seguridad
nacional u orden público.
¿La radicalización del discurso viola la ley boliviana?
La asamblea pacifica ha sido respetada a veces. El
desmedido uso de la fuerza a menudo ha sido aplicado por
fuerzas militares sin embargo, algunos actores no-estatales
no protestan pacíficamente.

72 International Action Network on Small Arms, http://www.iansa.org/regions/samerica/samerica.htm;

William Godnick and Helena Vasquez, Small Arms Control in Latin America (International Alert, 2003).
http://www.iansa.org/regions/samerica/iamisacla1eng.pdf
73 “En Santa Cruz sospechan de más tráfico y compraventa de armas” La Prensa (15 de Febrero, 2005) p.

5a.
Kimberly Inksater
Convenio internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966
Artículo Derechos
1 Derecho a la auto-
determinación y derecho a
definir el desarrollo
económico, social y cultural.
6 Derecho al trabajo.
11 Derecho a un nivel apropiado
de vida, incluyendo adecuada
comida, ropa y vivienda.
13 Derecho a la educación.
Convenio 169 de la OIT
Artículo Derecho
2&6 Consulta y participación.
Medidas especiales para la
4 protección de personas,
instituciones, propiedades,
trabajo, culturas y entornos de
la gente en cuestión.
5 Respeto a los valores,
prácticas e instituciones.
7 Derecho a decidir el propio
proceso para el desarrollo.
8&9 Respeto a las costumbres,
prácticas e instituciones.
13 Respeto por los aspectos co-
lectivos de tierra y territorio.
14 Derechos de propiedad de
tierras ocupadas tradicional-
mente para ser respetadas.
15 Derecho de participar en el
uso, manejo y la conservación
de tierras.
74 Roberto Laserna, “Crisis, desempleo y conflicto” en La Prensa (16 Marzo, 2005). Disponible en:
http://166.114.28.115/20050316/opinion.htm.
19
Observaciones
Políticas económicas y sociales definidas con participación /
presión directa de parte de entidades externas.
Este derecho sufre el impacto negativo de limitaciones en el
movimiento dentro del territorio como resultado de protestas.
Por ejemplo, pequeños productores agropecuarios, durante las
recientes protestas estuvieron imposibilitados de transportar
sus productos a los mercados, la economía se ve afectada
negativamente por las intensas protestas sociales dando lugar
al incremento del desempleo74.
Políticas económicas y protestas recientes probablemente
tienen un impacto negativo en la habilidad de Bolivia de
mejorar su desarrollo económico. ¿El efecto sobre la inversión
extranjera? El enfoque del gobierno sobre manejo de
conflictos quita mérito a su habilidad de promover los
diversos aspectos de este artículo.
Interrupción de la educación debido a protestas sociales de los
maestros y a protestas en general.
Observación
El gobierno sigue violando este derecho, por ejemplo, al no
consultar a las organizaciones indígenas antes de dar
concesiones para extraer recursos naturales en territorios en
disputa.
En situaciones de conflicto, las instituciones públicas con
mandato para proteger estos derechos permiten que se les
influya políticamente, con el resultado de que se debilitan las
medidas especiales.
Posiciones radicales tomadas por el Mallku en el altiplano han
disminuido el respeto para unas practicas y ha dividido las
comunidades indígenas (Ej. Ayo Ayo, Achacachi).
Gestión de conflictos entre el sector privado, movimientos
sociales y gobierno, especialmente en cuanto a la explotación
de recursos naturales no toman en cuenta este derecho al
desarrollo; el procedimiento es impuesto.
Se crea conflicto entre sistemas de justicia, especialmente en
procedimientos criminales. Reconocimiento legal restringido
(Articulo 171 de la constitución) a las prácticas alternativas de
resolución de disputas, pero al sistema de justicia indígena no
se le otorga el mismo valor en relación al sistema estatal.
El derecho a la propiedad colectiva respetado (TCOs) en la
ley, pero no en la práctica.
El INRA ha sido lento para completar su mandato debido a
presión intensa y efectiva para no distribuir tierra y tampoco
reconocer los derechos colectivos de grupos protegidos.
Tal y como se hace notar arriba sobre el Artículo 7, aunque se
reconocen los derechos en la Constitución (Artículo 171).
Kimberly Inksater 20

3.2 Actores de los conflictos

Síntesis del análisis de otras agencias de cooperación:

La mayoría de los donantes resumen los actores de “conflictos” pero la iniciativa de NEDD
también examina a los actores que promueven o tienen el potencial para promover la
resolución de conflictos. Los actores por lo general son descritos de manera breve en
términos de sus antecedentes, estilo de liderazgo y demandas. Para los donantes, los actores
prominentes de “conflicto” son:

• Gobierno
• Partidos políticos tradicionales (MNR, NFR, MIR)
• Nuevos partidos políticos (MAS, MIP)
• Instituciones financieras internacionales (FMI, Banco Mundial)
• Estados Unidos
• Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB)
• Confederación de Colonizadores de Bolivia (CSTB)
• Movimiento Sin Tierra (MST)
• Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB)
• Central Obrera Boliviana (COB)
• Medios de comunicación

Observaciones adicionales

Análisis de ideología Hay una tendencia a considerar solo ciertos actores de conflicto o
“movimientos sociales” con la exclusión de otros que no han sido muy visibles en términos de
protesta social. Por ejemplo, existe un análisis limitado de grupos civiles y económicos que
participan de manera encubierta en los conflictos en Bolivia. Algo de atención se le ha dado al
Comité Cívico en Santa Cruz como un actor social y más aún en enero del 2005 pero otros
grupos de interés que también son críticos a la hora de desencadenar conflictos a menudo no son
estudiados con el mismo interés que los movimientos de “izquierda” o “radicales”. Su posición
de poder histórica y actual permite a estos grupos elite de interés, explotar fácil y secretamente las
oportunidades políticas y movilizar recursos a los que los movimientos de protesta no tienen acceso. Por
esto el análisis de actores sociales necesita estar equilibrado para no perpetuar la polarización de
ideologías. César Rojas Ríos75 presenta una perspectiva sociológica para el análisis del conflicto y
los actores sociales.

Mujeres Monasterios examina la identidad de las mujeres en El Alto durante la crisis de octubre
del 2003 como complementaria a las otras identidades colectivas indígenas y nacionales que
caracterizaron la movilización masiva76. La participación y las estrategias de las mujeres fueron
centrales para la resistencia (ante la fuerza armada) y para la organización de las “bases”, y se
interpretan como la politización del espacio “privado” del hogar que tradicionalmente se les
asigna.

Entidades corporativas La élite empresarial en Bolivia se ha ido involucrando más en los conflictos
sociales, como fue evidente en enero del 2005. La fuerza política de élites corporativas tales como
la Cámara de Industria y Comercio (CAINCO) y la Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO),
junto con el Comité pro-Santa Cruz, tienen indebida influencia en decisiones políticas nacionales

75 C. Rojas Ríos, “Sociología del Conflicto” preparado para un curso “Modelos y Herramientas para el
Análisis y la Evaluación de los Conflictos Sociales en Bolivia” auspiciado por ILDIS, 2003.
76 Karin Monasterios, supra, nota 47.
Kimberly Inksater 21

que usurpan la independencia y la autoridad de representantes elegidos y otras autoridades

públicas.

Transnacionales Existe la percepción de que las empresas transnacionales que operan en Bolivia
fomentan los conflictos con el objetivo de proteger sus intereses y limitar la regulación estatal de
sectores, en particular los que tienen que ver con la explotación de recursos naturales.

Los agentes de la paz La Iglesia Católica en Bolivia, como es común en muchas partes de
Latinoamérica, es respetada por sectores de la sociedad y ha mediado en conflictos sociales. La
Iglesia ha sido un mediador menos activo recientemente que en los años anteriores, prefiriendo
ser formalmente invitada por todas las partes antes de asumir ese rol, como fue el caso en junio
de 2005. Los sondeos de opinión continúan mostrando un fuerte apoyo público a la Iglesia así
como para las Fuerzas Armadas y la prensa77. El Defensor del Pueblo no ha mantenido su perfil
de mediador y sus invitaciones para el diálogo han sido ignoradas en gran parte de 2005. A nivel
de conflictos específicos y locales una variedad de actores, incluyendo el Defensor del Pueblo,
organizaciones no gubernamentales y los líderes municipales, promueven la resolución de
conflictos.

3.3 Dinámica de conflictos

Con el fin de evaluar la dinámica de conflictos, Rojas sugiere varios factores que aparecen en la
columna izquierda de la siguiente tabla:

Factor a averiguar Observaciones

Posición de autoridades
publicas
Dinámicas actuales del
conflicto social
Inclusividad y duración del
movimiento
Resultados logrados
• actualmente, una mayor tolerancia para la protesta social
como expresión de intereses y derechos
• promete soluciones rápidas para el largo plazo y problemas
profundos estructurales (para mantener el poder y poner fin
a la protesta)
• convicción de no utilizar la fuerza militar para reprimir la
protesta social
• compromiso de reformar, pero capacidad débil de gestionar
el proceso de reforma
• decisiones débiles que dependen de las demandas y ‘poder’
del sector al centro del conflicto
• demandas de un sector resultan en contra de las demandas
de otros sectores o regiones (tendencia a radicalizar las
demandas; tendencia a agudizar posiciones y estrategias)
• la protesta conduce a compromisos y promesas reactivos
• los acuerdos negociados no son respetados
• movimientos sociales tienen los fondos para iniciar y
mantener protestas (sectores populares y sectores privados)
• protesta, o amenaza de protesta, ha sido una estrategia
exitosa
• autoridades prometen concesiones pero con frecuencia no
cumplen
• se promete cambio, pero sin cumplirse hasta la fecha

El negocio de la protesta Aunque la protesta social se basa en general en demandas válidas, la

transformación de protestas legitimas en transacciones comerciales parece aumentar cuando
intereses importantes se ven afectados por cambios propuestos o anticipados. Se alega que se
usaron amenazas de protesta contra gobiernos débiles para recaudar fondos para grupos radicales

77 “FFAA, Iglesia y medios tienen la aprobación de la gente” La Razón (28 de mayo, 2005). Disponible en:
http://ea.gmcsa.net/2005/05-Mayo/20050528/politica/Mayo/pol050528a.html.
Kimberly Inksater 22

durante administraciones anteriores78. En Enero del 2005, élites empresariales financiaron

protestas en Santa Cruz mientras organizaciones no-gubernamentales, tanto nacionales como
extranjeras, financiaron los conflictos en El Alto. De la misma manera, los intereses de las
“élites” informales que controlan el contrabando pueden fácilmente manipular a ambas partes de
un conflicto específico para asegurar que sus intereses no sean afectados.

CUARTA PARTE: FACTORES CLAVES, REFLEXIONES Y OPORTUNIDADES

4.1 Resumen de factores claves

Nación heterogénea no gobernada como tal La diversidad y diferencia (de género, económica, política,
social o cultural) no se consideran como oportunidades para definir a la nación. Dicotomías de
este/oeste, mercado/Estado, regionalismo/nacionalismo79 están comprometiendo la unidad de la
nación al condenar antes que aceptar la diversidad.

Tierra y otros recursos naturales Dentro de la categoría de recursos naturales, el tema más explosivo
sigue siendo la reforma agraria. Las demandas de uso de tierra, manejo efectivo y distribución de
los productos provenientes de los recursos naturales del país, son una causa “próxima” de
conflicto. Un análisis más profundo sobre la tierra y otros recursos naturales que cubra todos los
sistemas y estructuras es necesario para una estrategia adecuada.

Demandas por recursos naturales o servicios esconden causas basadas en la identidad80 Las peticiones de
acceso o control de recursos naturales, así como otras demandas (como las de Santa Cruz por
una mayor descentralización o autonomía) son a menudo síntomas de problemas de identidad
más profundos. Karin Monasterios analiza la crisis de octubre del 2003 desde la perspectiva de
peticiones basadas en la identidad (identidad nacional, identidad indígena e identidad de mujeres).
La petición de identidad nacional, según Monasterios, esta basada en una defensa de recursos
naturales en contra de amenazas extranjeras y está vinculada en la historia a una conciencia
nacional formada durante la guerra del Chaco (polarizando a los defensores de la nación en
contra de los “agentes anti-nación”). Los detonantes fueron el problema del gas; la demanda
relacionada a la distribución de riqueza; pero el problema fundamental fue la amenaza a la nación
hecha por el agente extranjero “anti-nación” (simbolizado en octubre por Sánchez de Lozada). El
siguiente gráfico es un intento de ilustrar los conceptos de identidad de Monasterios.

78 Ver la discusión de X. Albó sobre El Mallku en “La etnicidad andina hoy, a través de cuatro historias” en
N. Robins, ed, supra nota 61 p. 66-72.
79 Ver César Rojas Ríos, Pequeña crónica de los últimos días y La sociedad ambidextra. (2005) [documentos

inéditos en archivo del autor].

80 Véase el análisis de identidad de Karin Monasterios Pérez, supra nota 47 y Álvaro García Linera, “La

Crisis de Estado y Las Sublevaciones Indígena-Plebeyas” en A. García, R. Prada y L. Tapia, eds.,

Memorias de Octubre (La Paz: Muela del Diablo, 2004).
Kimberly Inksater 23

Detonantes /
Símbolo

Identidad
de grupo

Demandas

Memoria
colectiva
histórica

Radicalización de acciones y discurso de identidad El abandono histórico de la población indígena

mayoritaria y de regiones del país por parte de un Estado centralista ha dado lugar a legítimas
demandas que luego pasan a métodos y discursos radicales. Existe temor de que los elementos
más radicales entre los grupos indígenas regionales consideren el uso de fuerza armada para
alcanzar sus objetivos81. Desafortunadamente en los últimos años el aumento de tráfico ilícito de
armas82 pequeñas ha ocurrido en dos áreas del país: en el altiplano del departamento de La Paz y
en el oriente83.

Representación política y mecanismos débiles La exclusión histórica de indígenas y de mujeres ha sido

tratada de forma limitada a nivel municipal a través de la Ley de Participación Popular y otras
leyes. Sin embargo la representación política en el gobierno nacional y en los movimientos
sociales y civiles, es aún un problema contencioso. El Comité Cívico de Santa Cruz exige ser
representativo, y la encuesta sobre La Permanente Construcción de lo Cruceño apoya esa
demanda, sin embargo un importante número de organizaciones en Santa Cruz se han
manifestado de otra manera.84 Asimismo, los mecanismos centralizados del gobierno limitan las
diversas posibilidades de participación y representación.

Informalidad de sistemas La falta de estructuras y mecanismos formales da lugar a la corrupción y al

tráfico de influencias lo cual contribuye a debilitar los sistemas, incluyendo a las instituciones
responsables por mantener el principio de ley. Esta informalidad da oportunidades a actores
poderosos que se sienten amenazados por el cambio potencial sistémico y estructural; como
parece ser el caso de la élite de cruceños que preferirían usar estrategias alternativas en vez de un
pacto negociado a través de la Asamblea Constituyente.

Policía y Fuerzas Armadas El principio de ley se ve gravemente amenazado por instituciones de

seguridad débiles. Los factores relacionados a la policía son una particular amenaza a la seguridad:
número importante de quejas sobre derechos humanos hechas contra la policía; la percepción de
una fuerza corrupta; su propia participación en conflictos sociales.

81 Juan Ramón Quintana, Gobernabilidad democrática, conflicto social y Fuerzas Armadas hoy: entre la herencia informal
y la incertidumbre, supra nota 62.
82 William Godnick & Helena Vasquez, supra nota 72 p. 18.
83 Calderón, et al., supra nota 46.
84 “56 entidades en Santa Cruz decidieron formar la Coordinadora por el Fortalecimiento de la Unidad

Nacional y la Democracia “Cruceños marchan por la democracia” La Razón (25 de enero, 2005).
Kimberly Inksater 24

Identidades Múltiples Hay mucho más que dos Bolivias85. Las distintas identidades parecen crear
sub-sistemas y estructuras que no son entendidos por “los otros”. El mundo urbano no parece
entender al mundo rural; de manera similar, el camba parece no entender al colla. Por tradición el
Estado ha reprimido a las distintas identidades a pesar de su existencia así que sin una política
nacional sobre diversidad y diferencias ni una definición de “nación”, los problemas de identidad
que están por debajo de los conflictos permanecerán ocultos.

Las
múltiples Blanco/ Amazonía
Bolivias Criollo
Aymara

Pobre
Mestizo Economía
basada en
la tierra Rural
rural
Urbano

Economía Camba
basada en
la familia
Economía
Quechua basada en el
Rico mercantilismo
Colla
Altiplano

4.2 Reflexiones

¿Por qué no se encuentra Bolivia en estado de conflicto armado? Pensando en las estructuras y sistemas
considerados en las páginas anteriores a la vez que en el contexto histórico del país, surge la
pregunta ¿por que los conflictos en Bolivia no se han convertido en una rebelión armada? Con
dichas desigualdades de poder, pobreza y un débil aparato estatal, ¿cómo evita el país entrar en
conflictos armados? Varios de los indicadores utilizados con frecuencia para analizar el riesgo de
la violencia86 están presentes en Bolivia, pero por una variedad de razones, la lucha armada no ha
sido una opción87. Las siguientes reflexiones, en mi opinión, explican porqué en Bolivia no se ha
iniciado un conflicto armado amplio.

85 Ver Xavier Albó, “222 años después: la convulsionada Bolivia multiétnica” (2004) 16 Artículo Primero 39 y
Calderón et al., supra, nota 46.
86 Supra notes 6-11, as well World Bank, Conflict Analysis Framework at http://web.worldbank.org; The

European Commission, Checklist for Root Causes of Conflict at

http://europa.eu.int/comm/external_relations/cpcm/cp/list.htm; Clingendael, The Stability Assessment
Framework available at http://cpr.web.cern.ch/cpr/compendium/default.asp; Saferworld, Framework for
Identifying Conflict Risks and Options for Engagement, available at
http://cpr.web.cern.ch/cpr/compendium/default.asp; Carleton University, Country Indicators for Foregin
Policy, available at http://www.carleton.ca/cifp/
87 Bolivia ha tenido movimientos armados que no prosperaron, principalmente durante el gobierno de

Jaime Paz Zamora (1989-1993): Grupo Zárate Wilka, Ejercito Guerrillero Tupac Katari (EGTK) -
Kimberly Inksater 25

Conflicto social como un contrapeso ante el desequilibrio que resulta de un Estado centralista, corrupto y débil Ya
que el Estado ha sido históricamente incapaz o renuente a responder a las demandas y
necesidades de la mayoría de los bolivianos, tal vez la protesta sociopolítica mantenga un
equilibrio de poder y de oportunidades de voz o participación política en decisiones políticas que
de otra manera no se dan en el ámbito político, especialmente a nivel nacional.

Resultados superficiales o de corto plazo perpetúan la protesta y el conflicto Hasta la fecha, el Estado ha sido
incapaz o no ha tenido voluntad de aprovechar las oportunidades que se presentan en las
dinámicas naturales o el ciclo de vida de un conflicto para resolver problemáticas profundamente
enraizadas. Parece que el conflicto engendra mas conflicto, pero, con la excepción de la región de
Chapare, y las protestas del 2003 que se volvieron violentas, parece ser una herramienta exitosa
para el cambio social.

Identidad nacional Los llamamientos para la autonomía regional o étnica por lo general no van
acompañados por un rechazo de la nación. Los resultados de la encuesta por “La Permanente
Construcción de Lo Cruceño” demuestran que el identificarse como “cruceño” no es una
restricción para la gente nacida en la región, ni que los cruceños quieran optar fuera de Bolivia. La
encuesta confirma la declaración de investigadores que dice que los cruceños buscan mayor
integración dentro de la nación a través de la descentralización, autonomía y mayor atención de
parte del Estado88. El informe de Desarrollo Humano del PNUD también notó el alto porcentaje
de orgullo de ser boliviano en los grupos étnicos89.

Adolescencia de la nación boliviana Bolivia parece estar en la búsqueda de su identidad y como parte
de ese proceso natural de crecimiento existe confusión, rebeldía y tensión respecto a la figura de
autoridad controladora del Estado. Los bolivianos perciben la democracia como la contribución
en la creación de una nación90.

La contradicción de un estado débil El Estado boliviano se encuentra en una posición difícil. Sus
mecanismos y estructuras son anticuados y débiles pero al mismo tiempo el Estado continua
representando poder y grandes demandas recaen sobre él, dadas las tremendas necesidades de los
bolivianos. El completo rechazo hacia el Estado ha sido promovido por unos cuantos, entre ellos
Felipe Quispe. Así que a pesar de su debilidad aún parece tener legitimidad, aunque limitada.

Continúa el apoyo a una verdadera democracia representativa Aunque en el presente el sistema político
está en caos, los bolivianos siguen respetando los procesos democráticos y piden una mayor
participación a través de protestas y el voto directo sobre algunos temas. No existe
necesariamente un rechazo al sistema representativo como tal, sino un reflejo de la frustración
que se siente con la falta de representación a través de los políticos elegidos en partidos políticos
organizados91. Los procesos democráticos siguen siendo considerados como legítimos a pesar de
sus limitaciones y debilidades, por ejemplo, los bolivianos siguen respetando y ejerciendo su
derecho al voto.

La mayoría de los bolivianos valora la democracia A pesar de la expansión de las protestas y los
conflictos sociales, la mayoría de los bolivianos siguen comprometidos con la democracia y la
Constitución. El mencionado estudio de diciembre del 2004 encontró que el 66.4% de los

conducido por Felipe Quispe y Comisión Néstor Paz Zamora (CNPZ): Ver de Mesa Figueroa, et el al.,
nota supra 27.
88 Peña et al., supra nota 30, p. 113-136
89 Calderón et al., supra nota 46 p. 104.
90 Walker Information and Gallup International, Informe al Corte Nacional Electoral: Informe Estudio Cuantitativo

(La Paz: Encuestas Estudios, 2004) p. 59.

91 Walker Information and Gallup International, 57.3% de los encuestados piensan que el Parlamento no es

representativo por culpa de los mismos parlamentarios, mientras que el 30.7% piensa que el sistema
representativo es lo que no funciona.
Kimberly Inksater 26

encuestados valoran la democracia antes que cualquier otra forma de gobierno.

Desafortunadamente el resto de los encuestados encontró que la democracia es igual a un
régimen autoritario (18.4%) o prefieren un régimen autoritario (13.9%). Los encuestados por
departamento también respondieron en grados variados en su preferencia por democracia (siendo
los más bajos Beni y Potosí; estando el valor más alto en Chuquisaca y Cochabamba). Los
bolivianos aún buscan cambios para la democracia actual (los que quieren grandes cambios
50.5%; por pequeños cambios 41.9%).

4.3 Oportunidades para la paz

Las siguientes oportunidades están identificadas en base a análisis anteriores y al compromiso

estatal del Gobierno de Canadá para la prevención de conflictos92. Se recomienda a ACDI,
considerar apoyar los siguientes procesos que tienen el potencial de transformar política,
económica y socialmente a Bolivia.

4.3.1 Procesos actuales o pendientes

Asamblea Constituyente El proceso anticipado de reforma constitucional a través de una Asamblea

Constituyente da a los bolivianos la oportunidad única de definir su nación a través de un nuevo
pacto social. Para transformar las estructuras y sistemas actuales el diálogo debe ser amplio y
sustantivo, o la posibilidad de alcanzar un nuevo pacto social se perderá en el intento de atenuar
tensiones superficiales y, según se alega, urgentes.

Dialogo multisectoral y propuestas constitucionales constructivas Iniciativas que promueven dialogo dentro
de sectores diversos sobre temas prioritarios (autonomía indígena, recursos naturales, reforma
institucional, participación, reforma de los partidos políticos) con el propósito de desarrollar
propuestas conjuntas para su presentación en la Asamblea Constituyente. Tales procesos tienen el
potencial de promover la reconciliación entre grupos polarizados y propuestas constitucionales
más realistas o balanceadas.

Institucionalización de la gestión de recursos naturales Leyes y regulaciones para el manejo de los

recursos naturales de Bolivia (por ejemplo, agua e hidrocarburos) es una prioridad obvia y
urgente. En cuanto a la reforma agraria, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)
merece un apoyo político más fuerte para asegurar que los procesos que se impulsaron en 2004
sean implementados plenamente según la legislación actual.

Fortaleciendo un gobierno democrático local y regional La democracia hace posible que los conflictos
estén visibles, por lo tanto, brinda oportunidades para la resolución de conflictos a través de la
identificación de debilidades y soluciones. Mecanismos democráticos a nivel municipal y
departamental tienen el potencial para resolver conflictos de manera oportuna y eficaz. Se
necesitan hacer grandes esfuerzos para consolidar el gobierno democrático en todo el país,
especialmente una vez que se hayan formalizado las reformas constitucionales.

Estrategia de derechos humanos Una comprensiva estrategia de derechos humanos tiene el potencial
de dar una estructura para el desarrollo de políticas y de este modo dar a conocer muchas de las
causas de los conflictos.

4.3.2 Procesos sugeridos

Política estatal sobre diversidad y diferencia Una perspectiva sustantiva de igualdad, aplicada en la
jurisprudencia canadiense, define la igualdad por los resultados obtenidos dentro de un contexto
específico y por esto las acciones o estrategias se aplican de manera diferente para los segmentos
diferentes de la población. Este enfoque es sugerido por Laserna con respecto a la necesidad de

92 Government of Canada, Canada’s International Policy Statement: A Role of Pride and Influence in the World,
Development (Ottawa: Government of Canada, 2005).
Kimberly Inksater 27

políticas económicas diferenciadas que traten de forma diferente a cada una de las tres economías
bolivianas para lograr resultados efectivos93. El gobierno, especialmente dentro del contexto de la
Asamblea Constituyente, tiene la oportunidad de reconocer la diversidad y las distintas
identidades dentro de una definición inclusiva de nación boliviana. Posteriormente, el diseño de
programas “interculturales” y de “acción afirmativa” podría apoyar la aplicación práctica de esta
política.

La transformación, la identidad y la memoria colectiva Aprendiendo de los estudios sobre

transformación de conflictos y justicia transitoria en un contexto de conflicto post armado,
podría ser apropiado para las iniciativas en Bolivia considerar la resolución de conflictos en
términos más amplios. Por ejemplo, un proceso colectivo que incluye "reparaciones sociales" de
la exclusión histórica y pérdida de territorio podría “corregir errores", curar las profundas
divisiones, y reconocer las arraigadas demandas de identidad, especialmente cuando se relacionan
con los recursos naturales.

QUINTA PARTE: CONCLUSIONES

Las reflexiones y recomendaciones abajo presentadas son solamente con respecto al proceso
emprendido para este análisis de conflicto.

5.1 Reflexión sobre la metodología

Para concluir este documento se presentan aquí las lecciones aprendidas y las reflexiones en la
metodología aplicada durante este ejercicio en un esfuerzo de advertir al lector que el contenido
de este documento es incompleto.

Observaciones:
• Los donantes preparan análisis, que incluyen análisis de conflicto, para justificar una nueva
programación. En este caso hubo una ligera reacción a los eventos y un deseo de apoyar la
solución de conflictos u otras iniciativas. Este enfoque reactivo invalidó la inspección a
fondo de conflictos en Bolivia y no condujo el apoyo a procesos que tratan las causas de la
raíz del conflicto.
• La práctica de análisis multidisciplinarios de conflictos parece muy limitada o no existe.
• El análisis de género en los conflictos y su impacto en Bolivia estuvo ausente de casi todos
los documentos revisados.
• La mayoría de análisis de donantes y fuentes adicionales se centraron en eventos recientes y
no en raíces históricas que pueden explicar estructuras actuales o causas de conflicto.
• La recopilación de documentación adicional no fue sistemática o completa así que
quedaron muchas brechas en el análisis.
• El análisis del conflicto en Bolivia necesita ser un proceso dinámico, permanente y
multidisciplinario en base a un diálogo constante, en lugar de ser una consultoría puntual
para una agencia de la cooperación.

93 Laserna, supra nota 41 p. 63.

Kimberly Inksater 28

5.2 Recomendaciones sobre análisis de conflicto

Las siguientes recomendaciones se relacionan solamente a las actividades futuras sobre análisis de
conflicto:

• Una red multidisciplinaria de académicos e investigadores bolivianos que puedan realizar

análisis continuo sobre varios temas con investigadores internacionales invitados cuando
sea conveniente.
• Investigación que estudie el impacto del conflicto en Bolivia y en sus ciudadanos. Los
estudios de impacto económico serian de interés especial dada la falta de estudios
profundos.
• Análisis del conflicto desde una perspectiva del género.
• Iniciativas regionales y locales de análisis de conflicto en los centros de investigación de las
universidades públicas situadas en los varios departamentos.
• Coordinación entre iniciativas de agencias de cooperación e iniciativas del gobierno y de la
sociedad civil para la transformación democrática.
Kimberly Inksater 29

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