Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850

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Riesgos, Circunstancias y Regulación - Desarrollo histórico, diversidad de

estructuras y prácticas en las inspecciones de Seguridad y Salud Ocupacional
Florentin Blanc 1 , Margarita María Escobar Pereira
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Italia

INFORMACIÓN DEL ARTÍCULO RESUMEN

Palabras clave: La cuestión de cómo nacieron y se desarrollaron las inspecciones de seguridad y salud en el trabajo recuerda la cuestión de
Inspecciones cómo se concibieron los riesgos y cómo conducen a la adopción de normativas, creación de instituciones, desarrollo de su
Historia ámbito de trabajo, competencias y métodos. Lo que parece haber llevado a crear regulaciones e instituciones de inspección
Regulación
fue, curiosamente, no solo la importancia de un riesgo en términos de vidas perdidas u otros daños, sino que un riesgo se
SST
perciba como algo que posiblemente podría mitigarse mediante la intervención. Los riesgos a los que la ciencia y las técnicas
Percepción del riesgo
no pudieron responder, ni los riesgos a los que no fue posible atribuir ningún vínculo causa-efecto a pesar de su impacto
estadístico, no llevaron a los mismos desarrollos. Tampoco esos riesgos considerados como "normales". Las nuevas técnicas e
industrias crearon "riesgos terribles", o riesgos fuera de lo común, que fueron críticos para la intervención, la regulación y las
inspecciones estatales. Además, pasar a "alguna intervención" generalmente requiere una combinación de factores que
incluyen "eventos de crisis" o una presión social más amplia. Después de la introducción inicial de un nuevo sistema
regulatorio, la forma en que las instituciones se desarrollaron y crecieron parece estar sujeta de manera general y
fuertemente a una trayectoria dependiente. Un vistazo a la evolución histórica de las inspecciones de seguridad y salud en el
trabajo (SST) en los primeros países que las crearon nos permite comprender mejor los contextos en los que se han creado y
desarrollado las inspecciones, los diferentes modelos y enfoques institucionales para el cumplimiento de sus misiones, y
Explique las diferencias y prácticas que todavía son válidas hoy.

1. Introducción
La literatura existente sobre la regulación de la seguridad se centra principalmente
en la regulación más que en los mecanismos de aplicación. A menudo asume que la
regulación es racional - científicamente adecuada - o, por el contrario, la interpreta como
el resultado del cabildeo de los grupos de interés o del interés de autoperpetuación de
los reguladores, o del “deslizamiento de la misión”. Sin embargo, la regulación de la
seguridad no es necesariamente racional, ni siempre es producto de grupos de presión o
intereses creados. Más bien, como sugieren muchos ejemplos, es en gran parte el
resultado de una combinación de factores como accidentes de alto perfil, percepción
social del riesgo y dependencia de la trayectoria. Los mecanismos de aplicación, a su vez,
son tan importantes como la regulación, ya que de ellos depende en gran medida la
consecución de los objetivos perseguidos por los reguladores: seguridad y salud, y dado
que constituyen una "reglamentación con experiencia efectiva" para los operadores
económicos. Sin embargo, el análisis de cómo la aplicación de la normativa está
organizada y llevada a cabo, y el impacto en la seguridad es mayormente ausente, lo que
presenta una brecha significativa. Este artículo tiene como objetivo presentar una visión
de la perspectiva histórica de cómo se crearon y desarrollaron las inspecciones de
seguridad ocupacional, como mecanismo de aplicación, como respuesta a la
combinación de diferentes factores relacionados, entre otros, con la
percepción social del riesgo y, posteriormente, al camino de la dependencia. También tiene como
objetivo proporcionar elementos relevantes de investigación sobre cómo los diferentes enfoques
de la regulación y la aplicación de la reglamentación afectan los resultados de seguridad.
Así, en este artículo, inspecciones de seguridad referirse exclusivamente al
mecanismo de aplicación de la reglamentación. Por aplicación se entiende “todas
las actividades de las estructuras estatales destinadas a promover el cumplimiento
y alcanzar los resultados de las regulaciones (….)” y por inspecciones “Cualquier
tipo de visita o verificación realizada por funcionarios autorizados sobre productos
o locales comerciales, actividades, documentos, etc.” para controlar el
cumplimiento ( OCDE, 2014 ). Con el objetivo de explicar las causas de este tipo de
control en el ámbito de la seguridad ocupacional y salud, el análisis se limita a las
inspecciones reglamentarias y no se refiere a ningún otro tipo de controles o
inspecciones (ya sean controles internos de gestión, o terceros externos).
auditorías, por ejemplo).
Según la literatura científica de la seguridad, la gestión de la seguridad tiene como
objetivo evaluar y gestionar los riesgos dentro de las empresas con el fin de prevenir
accidentes, lesiones y minimizar cualquier tipo de riesgo. Por lo tanto, los gerentes de
salud / seguridad son necesarios “para ser agentes de cambio en la tecnología de la
empresa y el diseño de sus lugares de trabajo, y en la organización de

Correos electrónicos: florentin.blanc@oecd.org (F. Blanc), margaritaescobar@gmail.com (MM Escobar Pereira).

1 Dirección: Via Graziano 62, 00165 Roma, Italia.

https://doi.org/10.1016/j.ssci.2020.104850
Recibido el 29 de septiembre de 2019; Recibido en forma revisada el 1 de abril de 2020; Aceptado el 22 de mayo de 2020
0925-7535 / © 2020 Elsevier Ltd. Todos los derechos reservados.
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el sistema de gestión de seguridad y salud de la empresa ”( Swuste y Arnoldy, 2003 ). La maximización de la seguridad de las empresas y los trabajadores no es (y no siempre ha sido)

El rol de interno gerentes de seguridad y regulador considerada como algo evidente por todos los servicios de inspección, y es posible que no siempre se

los inspectores de seguridad son diferentes. Considerando que los controles de gestión confirme plenamente con las pruebas disponibles.

de la seguridad y los gerentes de seguridad se dedican a evaluar el riesgo dentro la

estructura organizativa, los procedimientos y las políticas de la empresa, las inspecciones
2. La inspección de manufacturas francesa: un ejemplo temprano de
reglamentarias y los inspectores destinados a controlar el cumplimiento con la
"inspección"
legislación sobre seguridad y salud en el trabajo, con el objetivo de mejorar la gestión de
riesgos por parte del operador económico, pero no reemplazando el operador. La
Una de las primeras inspecciones definidas como tal se creó en la Francia del
gestión de la seguridad y las inspecciones reglamentarias eventualmente apuntan a
siglo XVII para supervisar la fabricación textil. La historia de las inspecciones de
proteger el mismo bien: la salud y la seguridad en el trabajo. Sin embargo, mientras que
fabricación textil se parece a muchas de las inspecciones y lógicas de aplicación,
las inspecciones regulatorias actúan como un mecanismo de ejecución dirigido a mejorar
desafíos e intentos de reforma de nuestro tiempo. También refleja cómo los
el cumplimiento de las reglas (con el objetivo de mejorar la gestión de riesgos y la
problemas tendían a considerar contemporáneos los desarrollos ulteriores de
seguridad), la gestión de la seguridad es un mecanismo interno de la empresa para
tendencias de larga data.
directamente evaluar y gestionar los riesgos.
En agosto de 1669, Luis XIV promulgó la Règlement Général des Manufactures
Dado que el artículo analiza la intersección de la historia de la regulación y las
et Teintures, en abril de 1670 se emitió una instrucción sobre su implementación.
prácticas regulatorias, se centra en el momento histórico y el ámbito donde
Esto incluía reglas para garantizar que las materias primas no se dañen,
nacieron las inspecciones de seguridad, y en cómo evolucionaron en las “primeras
prescripciones obligatorias detalladas sobre la forma en que se debe tejer y teñir
décadas”. Mientras que la ciencia y las prácticas de seguridad evolucionan
para diferentes tipos de tela, requisitos para verificar la conformidad de la tela y
constantemente, las regulaciones e inspecciones de SST siguen el ritmo algo más
marcarla con un sello de plomo, así como sanciones para aquellos que violaría
lento de la legislación y la administración pública, y durante las últimas dos
estas reglas. A esta regulación le siguieron adiciones y reformas posteriores:
décadas hay una estabilidad relativa en términos de objetos (qué sectores, etc.,
primero, con el objetivo de fortalecerla y complementarla y luego, tratar de
son el foco del control) y (con algunas excepciones en ciertos países) de métodos.
hacerla más flexible para adaptarse a la demanda del mercado de más diversidad
Con pocas excepciones en algunos sectores especializados
y precios más bajos ( Lenoble, 1908; Minart, 1997 ) La inspección experimentó un
- es decir, la aviación - y en algunos pocos países, las inspecciones reglamentarias
desarrollo gradual durante varias décadas, con inspectores designados en todo el
son realizadas principalmente por una o unas pocas instituciones a cargo de la
"seguridad y salud ocupacional" en general, y siguiendo enfoques y rutinas reino, luego “ inspectores generales ”Creado en 1727 ( Lenoble, 1908, págs. 1-4 ).
bastante arraigadas ( Blanc, 2012 ). Por lo tanto, sigue siendo importante examinar
los factores y contextos en los que surgieron y se desarrollaron originalmente las
inspecciones de SST, junto con la revisión y el análisis de prácticas y estructuras Aunque la inspección iba a ser abolida repentinamente en 1791 por la Asamblea
actuales, que no es el enfoque específico de este artículo. Constituyente, la inspección no solo estaba bien establecida, sino que se imitaba en otros
lugares. Siguiendo las políticas proteccionistas de los Tudor Monarchs ( Chang, 2007 ), en
Según la literatura existente, administración de Seguridad nació como una
la década de 1720, Robert Walpole y su gabinete aprobaron una legislación contra la
respuesta de riesgos y accidentes, las inspecciones regulatorias, incluso ligadas a
competencia extranjera. Sin embargo, los controles de calidad impuestos por el estado
la noción de riesgos, respondieron a otras causas diferentes. 2 La cuestión de cómo
se eliminaron gradualmente en el siglo XIX como parte de una ola más amplia de
nacieron y se desarrollaron las inspecciones a cargo de la seguridad y salud en el
reformas de libre comercio.
trabajo se vincula, de hecho, con la cuestión de cómo se concibieron los riesgos y
El objetivo general de la regulación de las manufacturas fue el desarrollo
cómo condujeron a la adopción de reglamentos, creación de instituciones,
económico del país a través de un aumento en la producción manufacturera, con
desarrollo de su ámbito de trabajo, competencias y métodos. Los riesgos
el objetivo de capturar más de lo que aún no se llamaba valor añadido. Se supone
importantes, definidos sobre la base de su relevancia estadística, no condujeron
que los inspectores deben ayudar a lograr este objetivo mejorando la confianza de
necesariamente a la intervención estatal. Los riesgos a los que la ciencia y las
los consumidores en los productos que se les venden, y con la idea de que la
técnicas no pudieron responder, y los riesgos a los que no era posible atribuir
confianza ayudará hacer crecer el mercado aumentando la demanda general
ningún vínculo causa-efecto, no solían llevar a la adopción de normativas o la
(Minart, 1997, págs. 489–490). Además, los inspectores también brindan
creación de instituciones. Lo que fue fundamental para avanzar hacia la creación
asesoramiento a los fabricantes y a los funcionarios locales, como
de un sistema regulatorio fue el riesgo de ser percibido como algo que
intendentes sobre dónde instalar sus instalaciones, cómo obtener materias
posiblemente podría mitigarse mediante la intervención, y como algo fuera de lo
primas, qué productos tienen más demanda, a qué mercados podrían dirigirse,
común ( a " riesgo de pavor " Según lo definido por Slovic y Weber, 2002 ) - creado
qué tecnologías podrían utilizar, etc. ( Lenoble, 1908, pág. 6 ) También recopilaron
por nuevas técnicas e industrias. Otra combinación de factores que incluyen eventos
estadísticas para el gobierno.
de crisis o una presión social más amplia condujo gradualmente al desarrollo de
No tenemos suficiente información para intentar una evaluación de la eficacia
instituciones, poderes y métodos.
de los inspectores. No obstante, Minart sugiere que los fabricantes y comerciantes
El caso específico de las inspecciones de seguridad y salud en el trabajo es de
apoyaron el sistema debido al efecto de facilitación del comercio que creó (a
gran interés, ya que podría decirse que es el primer campo en el que moderno
través de una mayor confianza). La excesiva complejidad que traen consigo las
Se crearon inspecciones. Teniendo en cuenta la evolución histórica de las
prescripciones cada vez más detalladas, la pesadez de las limitaciones a la
inspectorías, y en particular la intersección entre la regulación y la historia,
innovación o la producción a menor costo llevaron a una serie de reformas, en
permiten comprender mejor los contextos en los que se han creado y
particular bajo los ministerios de Turgot (1770 - Lenoble,
desarrollado, los diferentes modelos institucionales y enfoques para el
1908, pág. 2 ) y Necker (1779 - Minart, 1997, p. 490). La regulación e inspección de
cumplimiento de sus misiones, el papel de la dependencia de la trayectoria. para
las manufacturas fue vista cada vez más por los liberales franceses como un “ carcan
explicar las diferencias que todavía son válidas hoy, y para explorar el grado en
gothique " 3 ( Minart, 1997 , pag. 489) - y fue abolido durante la Revolución.
que estas diferencias históricas pueden explicar los contrastes en las prácticas y
los resultados de hoy. De hecho, podemos ver en esta revisión que incluso la
Sin embargo, este sistema nos recuerda las regulaciones contemporáneas del
supuesta desalineación de objetivos entre el beneficio
mercado de productos, su aplicación y sus desafíos. Primero, la tensión entre la
necesidad de permitir el desarrollo del mercado a través de la confianza y las barreras a
la innovación y el crecimiento impuestas por una regulación excesivamente detallada y
2 Como explicado, por Dawson y col. (1988) al analizar la Ley de Salud y Seguridad en el
estricta. Definir con precisión qué deben denominarse determinados productos
Trabajo de 1974, el concepto de gestión de la seguridad y autorregulación de la
seguridad se basa en la idea de que “La responsabilidad principal por la seguridad y la
obligación legal recae firmemente en los empleadores, empleados, proveedores y otras 3 Una "camisa de fuerza gótica", una calificación al menos tan dura como las utilizadas por los

personas involucrados en el suministro de bienes y servicios a través del trabajo ”. "reformadores regulatorios" de hoy en día.

2
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e imponer especificaciones y certificación, todavía son métodos que se utilizan hoy
en día; sin embargo, en la UE, por ejemplo, estos son generalmente voluntarios y
la certificación no la realizan los inspectores estatales.
En segundo lugar, los argumentos utilizados para crear la institución, proponer su
reforma y su abolición nos recuerdan también situaciones modernas. Desarrollar una
industria y proteger a los consumidores son objetivos a menudo establecidos cuando se
trata de introducir regulaciones y crear instituciones de inspección. Eliminar las barreras
a la innovación, reducir los precios y permitir la diversificación son razones frecuentes
por las que se aboga por la reforma. Introducir más flexibilidad en comparación con una
práctica inicial más rígida es un enfoque de reforma común, al igual que el radical enfoque
para liberar completamente a los mercados de las restricciones que no son necesarias
para la seguridad, sino que solo tienen como objetivo garantizar calidad es otra opción
que está presente en situaciones de reforma contemporáneas.
Por último, las formas en que se desarrolló la inspección se acercan a lo que
suele ocurrir en los tiempos modernos. La decisión de regular se toma
rápidamente en base a objetivos que parecen indiscutibles pero con un teoría del
cambio eso no está completamente pensado y es excesivamente optimista. La
necesidad de recursos de implementación y cumplimiento surge rápidamente,
pero no hay una visión inicial de cómo estructurarla, y progresa en parte. no
planificado camino. La dependencia de la ruta es un factor importante.
En resumen, con respecto a esto premoderno inspección, podemos decir que el
estudio histórico de la regulación y la aplicación de la regulación parece poner nuestros
problemas contemporáneos en perspectiva y deja en claro que nuestros problemas
modernos están lejos de ser excepcionalmente novedosos.
3. El surgimiento y desarrollo de servicios de inspección modernos
Las actividades de control ya existían en la Edad Media en la mayor parte de Europa
Occidental. 4 y fueron creados no siempre correspondiendo a peligros reales. A diferencia
de los controles de gestión de la seguridad, las inspecciones de los siglos XVII y XVIII
estaban vinculadas a calidad, esta vez de productos manufacturados, con miras a
fortalecer las oportunidades comerciales para los productores nacionales.
La mayor parte del control ejercido por el estado en tiempos premodernos se
aplicaba al ángulo comercial: asegurar que los compradores no fueran defraudados y
que la calidad de los bienes vendidos en el exterior fuera lo suficientemente alta como
para sostener altos niveles de exportaciones frente a la competencia. Evitar el engaño en
los mercados se consideró un tema digno de reglas y aplicación. Por el contrario, otras
cuestiones se dejaron en su mayoría sin una aplicación específica, como la seguridad en
el lugar de trabajo, la seguridad contra incendios y edificios, ambiente, etc. Así, mientras
que las manufacturas fueron inspeccionadas en Francia (y algunos otros países) al menos
desde el siglo XVII, la seguridad de los trabajadores solo se convirtió en un área de
control estatal en el siglo XIX. Las regulaciones y la aplicación centradas en la salud y la
seguridad aparecieron en relación con la industria a gran escala (en particular la minería)
y las condiciones de los trabajadores (en particular, los niños y los jóvenes). Ogus, 1994,
pág. 8 ).
De hecho, la inspección impulsó constantemente el desarrollo ulterior de las
reglamentaciones y la institucionalización fue una causa clave para el crecimiento de la
legislación reglamentaria. Como Ogus señala acertadamente, “la intervención estatal no
fue el resultado de ningún cambio abrupto (…) sino que emergió gradualmente” ( Ogus,
1994 , pag. 7) En Gran Bretaña, al menos, el surgimiento de nuevas áreas e instituciones
reguladoras a menudo comenzó con “comisiones ad hoc para investigar
4 El lector se sorprenderá de que en el relato histórico a continuación rara vez
mencionamos a la UE (solo para el caso alemán) y no cubrimos a la Organización
Internacional del Trabajo (OIT). La razón es que estos han tenido como mucho un
impacto bastante tardío y relativamente marginal en los países que estamos
discutiendo, que fueron de los primeros en tener un sistema de inspección de SST
y, por lo tanto, participaron en la definición de las normas a seguir en lugar de ser
"tomadores de estándares". Esto no significa, por supuesto, que no haya habido
ningún impacto, pero para nuestro tema, que fue comprender los diferentes
caminos tomados por los sistemas de SST en estos países, el convenio de la OIT (n.
81) sobre inspecciones del trabajo (1947) y la Directiva de la UE 89/391 (1989) llegó
bastante tarde y, al menos para la OIT, añadió poco al marco ya existente.
3
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condiciones sociales ”, lo que a menudo condujo a la creación de tableros y inspecciones
para implementar nueva legislación, pero a menudo con una relación poco clara
con el Parlamento y las estructuras estatales. Finalmente, las críticas llevaron al
"declive de las agencias reguladoras independientes", con poderes "transferidos al
gobierno central o local" ( Ogus, 1994 , pag. 7). Tales tendencias, se pueden ver en
otros países, pero con diferentes grados de velocidad y resistencia de las
estructuras "independientes" (por ejemplo, estas parecen haber sobrevivido a
menudo mucho más tiempo en los Países Bajos). 5 ).
Existían varios modelos, uno basado en la autorregulación, otro en el control
de las autoridades públicas (municipales) y (más tarde) un tercero en los
inspectores designados por el gobierno central. La adopción de uno u otro
modelo parece haber sido el resultado no de un evaluación de la eficacia, sino de
estructuras institucionales, dinámicas sociales, legales y políticas. El desarrollo de
un control más sistemático fue gradual (al menos para los alimentos) y fue
estimulado por la combinación del crecimiento general de los estados modernos,
importantes crisis relacionadas con los alimentos, avances en el conocimiento
científico y cambios en las mentalidades. En contraste con este proceso, la
inspección de manufacturas proporciona un ejemplo de cómo se podría crear una
institución centralizada debido a una decisión gubernamental deliberada. Según,
no hay nada evidente en qué se inspecciona o no, y con qué estructuras. ( Ogus,
1994, pág.6 ). Cuándo inspectores fueron nombrados o inspecciones establecido,
también era a menudo para mirar a la propia administración estatal, más que al
sector privado. Esto fue particularmente importante en Francia y en países que
imitaban el modelo francés (o heredado más tarde a través de la colonización). De
Gogol inspector General fue uno de estos. Muestra problemas que aún son
importantes en la actualidad: el miedo del inspector, los conceptos erróneos sobre
él y el riesgo de corrupción.
Para tener una idea de los mecanismos que han llevado a las estructuras y asignaciones de
recursos actuales, buscaremos países donde la seguridad y salud en el trabajo (SST) se formalizó
en un moderno mucho antes. Los países fueron seleccionados en base a una combinación de
criterios. Primero, sobre la base de esas estructuras modernas de administración pública que
procedieron en gran medida primero en un pequeño número de grandes potencias, que fueron
las primeras economías industriales y ejercieron la mayor influencia a finales del siglo XIX y
principios del XX. En segundo lugar, nos centramos especialmente en motores primarios, es decir,
los países que fueron los primeros en establecer servicios de inspección en SST. En tercer lugar,
cuando existen diferencias significativas en los plazos y enfoques relacionados con el
establecimiento de inspecciones y la aplicación de la legislación y las instituciones. Estos ejemplos
nos permitirán comprender mejor los contextos en los que se han creado y desarrollado
inspecciones, los diferentes caminos tomados en términos de modelos institucionales y enfoques
para el cumplimiento de sus misiones, el papel de la dependencia de caminos en la explicación de
las diferencias que aún persisten. es cierto hoy en día, para explorar el grado en que estas
diferencias históricas pueden explicar los contrastes en las prácticas y los resultados de hoy, y
cómo los mecanismos de aplicación de la reglamentación impactan la seguridad y salud
ocupacional.
3.1. ¿Por qué la seguridad y la salud en el trabajo fueron lo primero?
Las primeras inspecciones modernas creadas no tenían como objetivo mejorar la
seguridad y la calidad de los alimentos. Tampoco cubrieron ninguno de los otros temas
de mercado de larga data que habían sido un dominio clave de la intervención estatal.
Más bien, se enfocaron en un problema que estaba Para estrenar: la forma en que se
trataba a los trabajadores en las fábricas y minas de reciente desarrollo, en particular a
las mujeres y los niños.
Si se considera solo la magnitud de los riesgos y el impacto que la prevención
podría haber tenido, probablemente la higiene, el agua y el saneamiento serían lo
primero. La época de la creación de las primeras inspecciones laborales fue
también la época de la gran pandemia de cólera. En Francia,
5 La supervisión de la seguridad alimentaria de los productos lácteos y los huevos todavía la
llevan a cabo en los Países Bajos organismos privados e independientes, que son encargados por
el gobierno central (y pueden ser revocados, cambiados, etc.) - ver Blanc (2012) , pag. 85 y sitios
web: www.ncae.nl y www.cokz.nl .
F. Blanc y MM Escobar Pereira
En 1832, se cree que murieron 20.000 personas en París - y los investigadores
estimaron que la mortalidad en las regiones afectadas se duplicó - En la epidemia
de 1854, la mortalidad incluso se cuadruplicó en una gran franja del este de
Francia ( Bourdelais y col., 1978, pág. 140 ). En Londres, en 1866, un brote de cólera
de gran envergadura mató a casi cuatro mil personas en cinco meses, “fue la
acción (o, más exactamente, la inacción negligente) de la East London Water
industria moderna se había desarrollado paralelamente al debilitamiento o
Company la que determinó decisivamente la diseminación y la escala de el brote" ( Luckin,
1977, pág. 32 ). Aunque la razón por la que las epidemias causaron tanto daño fue
el nuevo desarrollo de los intercambios y el comercio, las causas directas de estos
brotes fueron (teóricamente) causadas por la falta de higiene y prevenibles.
Aunque la bacteria que causa el cólera había sido descubierta en 1854 por
Filippo Pacini 6 , este descubrimiento había sido ignorado, y la mayoría expertos todavía pero los trabajadores tenían un poder considerablemente mayor y la supervisión
se aferra a lo viejo " teoría del miasma ”De la causalidad de las epidemias (lo que
explica por qué se ignoró el descubrimiento). Sin embargo, algunos entendieron el
hecho de que el agua potable era importante para el control de las epidemias,
incluso sin una explicación correcta de cómo fueron causadas las enfermedades.
De hecho, aunque ya existía inspectores y Comisionados de Contaminación de
Ríos, su incapacidad para comprender la causa y el efecto de la epidemia los
condenó a la ineficacia. La imposibilidad de demostrar el vínculo entre el agua
contaminada y la epidemia, imposibilitó la acción ( Luckin, 1977 , pag. 35-38)
Abordar un riesgo importante requiere al menos comprender sus parámetros más
básicos, al menos parte de su naturaleza y causas. La salud pública, hasta fines del
siglo, no era un campo en el que fuera posible crear instituciones inspectoras
creíbles y eficaces. La falta de intervención pública en tal área proporciona alguna
evidencia de que la regulación no siempre responde a la evidencia científica, ni es
siempre “racional”.
En cuanto a los servicios de inspección del trabajo, el mal trato de los seres
humanos por parte de otros seres humanos y las malas prácticas en las
instalaciones industriales eran problemas comprensibles y que podían abordarse
en la práctica. ¿Por qué esto empezó a convertirse en un problema que la sociedad
decidió abordar en este preciso momento? Después de todo, los niños y las
mujeres han estado trabajando durante siglos en las granjas y, en tiempos de
dificultad, sus vidas han estado en grave peligro. En Inglaterra, de hecho, el recintos
7y el rápido desarrollo de la cría de ovejas para la lana y de la industria de la lana
había llevado a un número creciente de pobres urbanos desde el siglo XVI, y a
muchos de ellos a trabajar en condiciones inseguras en proto-fábricas. La reacción
a esto no habían sido las inspecciones del trabajo dirigidas a los empleadores, sino
las leyes pobres 8 eso, organizó una asistencia escasa, principalmente dirigida a
controlar a los pobres.
Sin embargo, varios parámetros cambiaron en la primera mitad del siglo XIX.
Primero, se podría argumentar, la democratización de la política y los efectos
generales de la Ilustración, sugiriendo que los pobres merecían al menos un
mínimo de preocupación y, posiblemente, la Revolución Francesa había mostrado
los riesgos de dejar que la situación social se deteriorara demasiado ( Vísperas,
2014 ) En segundo lugar, había pruebas suficientes de daños graves sufridos por
niños, jóvenes no calificados y mujeres empleadas en un sistema de explotación
de mano de obra barata (Factory System). Más allá de esto, las nuevas tecnologías
crearon nuevos peligros y nuevos daños. Podríamos estar viendo aquí una
ilustración temprana de lo que Slovic et al. describir como "la naturaleza selectiva
de la atención a diferentes fuentes de riesgo o peligro" ( Slovic y Weber, 2002, pág.
18 ). En la medida en que la industria y la minería modernas fueron, precisamente, moderno,
3.2. SST en Gran Bretaña: de la inspección de fábricas al HSE
es decir, nuevas y radicalmente diferentes de las actividades y el comercio
tradicionales de una sociedad hasta ahora mayoritariamente rural, podrían haber
llevado lo que Slovic llama un factor de “pavor”: “un accidente que se cobra
muchas vidas puede producir relativamente poca perturbación social (más allá de
lo que causó a familiares y amigos de las víctimas) si ocurre como parte de un
sistema familiar y bien entendido (…). Sin embargo, un pequeño incidente en un
sistema desconocido (...) puede tener un inmenso impacto social.
6 Ver http://en.wikipedia.org/wiki/Filippo_Pacini y http: //www.ph.ucla. edu / epi /
snow / firstdiscoveredcholera.html .
7 Ver http://en.wikipedia.org/wiki/Enclosure .
8 Ver http://en.wikipedia.org/wiki/English_Poor_Laws .
4
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consecuencias si se percibe como un presagio de contratiempos futuros y
posiblemente catastróficos "( Slovic y Weber, 2002 , pag. 13).
Un último punto puede ayudar a explicar por qué la regulación de la industria
manufacturera y la minería se convirtió en una prioridad en ese momento. La
regulación de la industria por parte de las inspecciones estatales (por ejemplo, HM
Factories Inspectorate en el Reino Unido) intervino en un contexto en el que la
disolución de los gremios de artesanos. Los trabajadores modernos eran meros
trabajadores asalariados, con un poder de negociación muy débil, por lo que sin
regulación surgieron condiciones de trabajo extremadamente duras y peligrosas.
Por el contrario, en una economía controlada por gremios, la libertad de
establecimiento (y la innovación y el crecimiento) estaban seriamente limitadas,
estatal no se consideraba necesaria. oficios jurados) y los límites al establecimiento
pueden corresponder a una menor necesidad de supervisión estatal. Nuestra
experiencia práctica sugiere que se trata de una compensación que es visible hoy
en día en varios países, donde una gran cantidad de restricciones a la entrada
(licencias y otras) coexisten con prácticas de inspección y ejecución débiles en
general.
La creación de las instituciones encargadas de la protección laboral fue
gradual. En Gran Bretaña, la Inspección de Fábrica de Su Majestad se creó en
1833, la Inspección de Minería en 1843, la Inspección de Canteras en 1895
- pero hubo que esperar hasta 1956 para las disposiciones de SST que cubren a los
trabajadores agrícolas a pesar de que todos los estudios muestran repetidamente
que esta es una ocupación de alto riesgo 9 . Durante mucho tiempo, la atención se
centró en actividades que el público y los responsables políticos percibían como
de alto riesgo. En el caso de la agricultura, es probable que se considere
demasiado normal dejar que se reconozca realmente su alto nivel de peligro. El
hecho de que siempre se haya considerado una actividad tradicional y que
durante el siglo XIX y principios del XX involucre a una gran parte de la población
podría haber inducido a pensar que sería difícil introducir medidas y obtener el
cumplimiento, pero también llevó a complacencia ("siempre fue así",
es decir, la situación es inherentemente "inmutable"). El hecho de que los
agricultores del siglo XIX no fueran un electorado tan poderoso (al menos en
algunos países) y su falta de representatividad como grupo de interés ( Olson, 1965 ),
podría verse como la razón por la cual la regulación no trató de abordar la SST en
la agricultura, pero esto podría verse de cualquier manera, si los agricultores son
vistos como "empresarios", la ausencia de regulación puede de lo contrario se
espera que sea un resultado de ellos siendo un grupo de interés poderoso, y su
(supuesta) debilidad debería haber hecho por el contrario una regulación más
fácil. En resumen, creemos que hay suficiente base para ver diferencias en la
percepción del riesgo (entre actividades “tradicionales”, consideradas como “no
amenazantes” porque son bien conocidas, y actividades “nuevas”, consideradas
como de “alto riesgo” porque desconocido, rompiendo con la tradición, etc.)
jugaron al menos un papel significativo en la forma en que ciertas actividades
fueron reguladas antes que otras.
Del mismo modo, la mayoría de los servicios se consideraron de bajo riesgo y
permanecieron durante mucho tiempo fuera de la red de SST. Desde 1974, han estado
cubiertos por la legislación, pero la aplicación se ha mantenido separada (bajo las
Autoridades Locales) como herencia de la situación y visión anteriores.
3.2.1. La extensión gradual del alcance del control en Gran Bretaña
Las circunstancias que llevaron a la creación de la primera inspección
(Inspección de Fábrica) fueron de amplias tensiones sociales y reformas, incluidas
las políticas (extensión del sufragio y cambio de los límites de los distritos
electorales) De 1831 a 1833 cambios en el Parlamento, incluida la abolición de la
esclavitud condujo a reformas destinadas a la protección de las personas. Para esa
misma época, la necesidad de reformar las condiciones industriales se percibía
como urgente, ya que el censo de 1831 indicaba que unos tres millones
9 Consulte, por ejemplo, el comunicado de prensa de US BLS del 11 de septiembre de 2014 disponible en:
http: // www.bls.gov/news.release/pdf/cfoi.pdf - pag. 4.
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la gente trabajaba en la industria manufacturera, incluidas las fábricas de algodón,
con un porcentaje significativo de mujeres y niños ( Vísperas, 2014 ).
Se requirió una combinación de factores para la creación de la inspección: fuerte
preocupación pública por un tema considerado como un “riesgo terrible”, condiciones
políticas favorables y experiencia de problemas de implementación en reformas
anteriores. A menudo se encontró una combinación similar en los pasos de reforma
posteriores y en la creación sucesiva de nuevos cuerpos de inspección.
Mientras que la Ley de 1833 estableció restricciones para emplear a niños y
jóvenes, la Comisión Real establecida para investigar las condiciones de trabajo en
la industria minera publicó en 1842 hallazgos impactantes sobre condiciones de
trabajo altamente peligrosas y adversas. Como resultado, en 1850, debido a la Ley
de Minas de 1842, se permitió a los inspectores ingresar e inspeccionar las minas,
investigar y hacer recomendaciones. 10 .
La preocupación por la salud y la seguridad también llevó a la adopción de una
nueva legislación para las fábricas: la “histórica Ley de Fábricas de 1844 extendió la
cobertura de la ley a todas las fábricas textiles (excepto la confección de encajes) y dio un
primer paso significativo hacia la mejora de la seguridad de los trabajadores "( Vísperas,
2014 ).
Se aprobaron leyes sucesivas para proteger en mayor medida a las mujeres y los
niños: “los niños menores de diez años no pueden ser empleados en ningún lugar y entre
los diez y los catorce años pueden ser empleados solo por medio día (y deben asistir a la
escuela). A las mujeres se les permitió trabajar solo hasta 56 horas por semana. La ley
con respecto a las cercas de seguridad de las partes peligrosas de la maquinaria y la
notificación de accidentes siguió siendo prácticamente la misma, pero ya no se permitía a
los niños limpiar la maquinaria mientras estaba en movimiento y a las mujeres y los
jóvenes no se les permitía limpiar los engranajes del molino en movimiento. ”(Ley de
fábricas y talleres, 1878 ( Vísperas, 2014 ). Además, la Ley de Canteras de 1894 permitió a
los inspectores hacer cumplir las disposiciones de notificación de accidentes y emprender
acciones judiciales, lo que condujo al establecimiento de la Inspección de Canteras. 11 .
Durante el siglo XX, se realizaron sucesivas consolidaciones de legislación,
mejoras, adiciones. La salud en el trabajo también fue cobrando cada vez más
importancia. Además, la Ley de Fábricas de 1937 proporcionó por primera vez un
código integral de seguridad, salud y bienestar aplicable a todas las fábricas, que
incluía disposiciones de seguridad para maquinaria de elevación, pisos y escaleras.
Asimismo, la Ley de fábricas de 1948 introdujo reglamentos para la seguridad, la
salud y el bienestar en las operaciones de construcción. Durante un par de
décadas, la mayor parte del enfoque en mejorar la salud y la seguridad se centró
en el desarrollo del Servicio Nacional de Salud. A su vez, la Ley de Fábricas de
1959, mejoró las disposiciones para las precauciones contra incendios ( Vísperas,
2014 .) Además, la Ley de Oficinas, Tiendas y Locales Ferroviarios de 1963 amplió
las protecciones de SST a “otros 8 millones de empleados 12 ”- en los sectores del
transporte, el comercio y los servicios - con la aplicación de la ley en manos de las
autoridades locales.
El paso transformador que supuso la creación del Ejecutivo de Salud y
Seguridad (HSE) en 1974 se produjo en un contexto de creciente riesgo en general
(al menos de accidentes mortales) y de la aparición de nuevos riesgos debido a
nuevas industrias y tecnologías. . El enfoque prescriptivo de la Ley de Fábricas y
los poderes limitados de los Inspectores de Fábrica ya no eran suficientes para la
regulación efectiva de la industria moderna. Como estímulo adicional, en 1970
"Estados Unidos aprobó su Ley de Seguridad y Salud Ocupacional y creó una
nueva agencia federal (OSHA) para hacerla cumplir" ( Vísperas, 2014 ).
Como resultado del desastre de la punta de Aberfan, se formó un Comité de
Seguridad y Salud en el Trabajo, al que fue invitado Lord Robens, el Presidente de
la Junta Nacional del Carbón. El Comité tomó pruebas durante los dos años
siguientes e informó en julio de 1972. Sus hallazgos se conocieron como 'el
Informe Robens' “(…) [y] recomendó que se estableciera una Autoridad Nacional
para la Seguridad y Salud en el Trabajo para reemplazar Los arreglos
administrativos fragmentados existentes de Whitehall y
10 Citado de: http://www.hse.gov.uk/aboutus/timeline/index.htm .
11 Ver: http://www.hse.gov.uk/aboutus/timeline/index.htm .
12 Ver: http://en.wikipedia.org/wiki/Offices,_Shops_and_Railway_Premises_
Act_1963 .
5
Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
agrupar las diversas Inspecciones repartidas entre Departamentos ”. ( Vísperas,
2014 ) Si bien la Ley de 1974 estableció una Comisión de Salud y Seguridad
(investida con funciones analíticas y poderes regulatorios) y un Ejecutivo de Salud
y Seguridad (a cargo de la implementación, las inspecciones, el cumplimiento), las
reformas posteriores finalmente terminaron con la fusión del HSC funciona en el
HSE (en 2008), cumpliendo la visión original del Informe Robens.
Sin embargo, la consolidación iniciada en 1974 y continuada en 2008 todavía está
incompleta, con una dualidad en la aplicación entre el HSE y las autoridades locales. El
informe Reclamando la salud y la seguridad para todos de Löfstedt abordó que “permitir
que cada autoridad de aplicación solo considere los lugares de trabajo dentro de su área
de control generó una barrera para la focalización más eficiente de la actividad de
aplicación de la ley en todos los ámbitos. Las instalaciones que se consideran de riesgo
relativamente bajo entre los lugares de trabajo supervisados por HSE (y que, por lo
tanto, no son inspeccionadas) pueden, sin embargo, ser más riesgosas que muchas de
las que están bajo el control de las autoridades locales, lo que resulta en demasiadas
inspecciones por parte de las autoridades locales de lugares de trabajo de riesgo
relativamente bajo. "( Löfstedt, 2011, pág. 5 ). Si bien no recomienda eliminar por
completo la aplicación local de las reglas de salud y seguridad, no se arriesgue a "perder
las sinergias con otras responsabilidades de aplicación de la autoridad local" ( Löfstedt,
2011 ), aboga por "otorgar a HSE la autoridad para dirigir todas las actividades de
inspección y aplicación de la ley de salud y seguridad de las autoridades locales, con el fin
de garantizar que sea coherente y esté dirigida a los lugares de trabajo más riesgosos" ( Löfstedt,
2011 , pag. 83). Siguiendo estas recomendaciones, se han introducido los siguientes
cambios en los últimos dos años: “HSE publicó un Código de Aplicación de la Autoridad
Local Nacional (mayo de 2013) que establece el enfoque basado en el riesgo para
enfocarse en la seguridad y salud ocupacional intervenciones que deben seguir los
reguladores de las Autoridades Locales (AL). HSE también ha publicado (…) una lista de
actividades de mayor riesgo en sectores específicos que se aplican a las AL y que son
adecuadas para la inspección proactiva (…) [y] orientación complementaria para ayudar a
las AL (…) 13 En la medida en que los desarrollos adicionales verifiquen estas afirmaciones,
el proceso de “consolidación” se habrá completado en gran medida, así como la difusión
de enfoques de focalización basados en el riesgo para todas las inspecciones de SST.
3.2.2. Evolución de los recursos a lo largo de 180 años
Si bien la aplicación de la Ley de Fábricas se dejó inicialmente a solo cuatro
inspectores, hubo Superintendentes para ayudarlos ( Vísperas, 2014 ) Por lo tanto,
el número aumentó gradualmente, y en 1871. Casi un siglo después, había más de
diez veces: “A fines de 1961, la Inspección tenía 426 inspectores en funciones,
incluidos especialistas en la sede, y la mayoría trabajaba en 13 divisiones
distribuidas sobre Inglaterra, Escocia y Gales ”( Vísperas, 2014 ) Por supuesto, estos
más de 400 inspectores ahora tenían un mandato más amplio, y una población y
una economía considerablemente mayor para supervisar.
En 2002, el Laboratorio de HSE y Salud y Seguridad contaba con 4282
empleados 14 , de los cuales 2794 en operaciones (inspecciones y ejecución, incluida
la gestión y la “política operativa”, etc.). En 2006, las mismas cifras fueron 3811 y
2497. En 2009, solo 3591 y 2253 respectivamente. En 2014, el HSE tenía 3081
empleados en total y (habiendo cambiado a otro método de clasificación) contaba
con 1294 empleados en "roles de primera línea" 15 . Después de la "escisión" de la
Oficina de Regulación Nuclear dieciséis ,
estos se redujeron a 2621 y 1059 respectivamente, y al 31 de marzo
2015, 2575 y 1047 respectivamente (una estabilidad relativa). En 12 años, de 2002
a 2014, el personal de HSE se redujo en alrededor de un
13 Ver Ejecutivo de salud y seguridad, Un informe de progreso sobre la implementación de las reformas
de salud y seguridad - marzo de 2015 ( borrador presentado a la Junta de HSE), págs. 9-10, disponible
a: http://www.hse.gov.uk/aboutus/meetings/hseboard/2015/
250315 / pmarb1525b.pdf .
14 Esta y las cifras posteriores de las estadísticas de HSE y los informes anuales; consulte:
http://www.hse.gov.uk/aboutus/reports/staff06.htm .
15 Informe anual de HSE 2013-2014 disponible en: http://www.hse.gov.uk/
aboutus / reports / 1314 / ar1314.pdf .
dieciséis Sobre esto, vea: http://en.wikipedia.org/wiki/Office_for_Nuclear_Regulation
y http://www.onr.org.uk/ .
F. Blanc y MM Escobar Pereira
trimestre 17 ( en comparación con los datos anteriores a la escisión de ONR, para tener un
alcance de trabajo comparable).
Es importante no discutir si estos números son suficiente o no. El hecho notable es
que los niveles de dotación de personal claramente rara vez se han establecido sobre la
base de un análisis serio del alcance del trabajo y el tiempo de trabajo necesario, sino en
base a lo que parecía apropiado en un momento dado, y aumentaron o disminuyeron
según la importancia de las cuestiones de SST entre las preocupaciones públicas, la
disponibilidad de financiación, otras prioridades presupuestarias, etc.
3.2.3. Métodos y poderes
Los poderes, métodos y enfoques para la planificación y selección de objetivos
evolucionaron constantemente durante los casi 200 años de inspecciones y aplicación de
la seguridad y la salud en el trabajo en Gran Bretaña. Si bien, inicialmente, los inspectores
solo podían entablar acciones judiciales contra los infractores de las reglamentaciones
aplicables, la Ley de fábricas de 1844 les otorgó el poder de “notificar por escrito al
ocupante de la fábrica que las partes peligrosas de la maquinaria deben vallarse de
inmediato (...)” ( Vísperas, 2014 ). La formalización de cómo funcionaban las notificaciones
y en qué circunstancias se podían aplicar sanciones también fue gradual.
Es posible que haya habido algunas formas de focalización en los primeros
días en función de la información disponible. En la década de 1960, “el programa
de inspección establecido por el Inspector Jefe requería que todas las fábricas
fueran inspeccionadas en un ciclo de cuatro años, sin importar si los riesgos eran
altos o bajos. Las fábricas más grandes generalmente se dividían en unidades que
podían inspeccionarse en medio día ”( Vísperas, 2014 ) Esto puede haber parecido
apropiado en una era de grandes instalaciones concentradas, con técnicas de
producción bien conocidas, y cuando el mandato de la inspección era todavía
relativamente limitado. Este enfoque fue para demostrar su relativa falta de
efectividad: “el desastre de Flixborough de 1974 (…) impulsó el rápido
establecimiento de una Subdivisión de Riesgos Mayores, un Grupo de Evaluación
de Riesgos y un Comité Asesor de Riesgos Industriales Mayores. Mientras tanto, el
Inspector Jefe había introducido un sistema de inspecciones prioritarias de las
instalaciones de mayor riesgo, anulando el patrón cíclico convencional de cuatro
años de inspecciones planificadas y alentando a los inspectores a dedicar todo el
tiempo que fuera necesario para mejorar los controles en estos sitios ”( Vísperas,
2014 ). La focalización basada en el riesgo se ha convertido ahora en uno de los
“sellos distintivos” de HSE.
Otra evolución fue el grado de responsabilidad y responsabilidad por la salud y la
seguridad que recae sobre los propios operadores. La cuestión de qué podía o no ser
procesado y dar lugar a sanciones era bastante confusa, al igual que la cuestión de la
indemnización (dado que la ley tenía poco que decir sobre cuestiones de seguridad),
tanto la jurisprudencia como el derecho escrito evolucionaron gradualmente para
fortalecer la responsabilidad de los empleadores en caso de lesiones relacionadas con el
trabajo: “El caso de Priestley v Fowler 18 en 1837 había sido la primera acción civil conocida
en la que un empleado demandó con éxito a su empleador. Parecía establecer el
principio de que un empleador tenía un deber de cuidado consuetudinario hacia su
empleado, que era procesable si el incumplimiento de ese deber resultaba en una lesión.
Bajo la Sección 24 de la Ley de 1844, el Secretario de Estado podría autorizar a un
Inspector de Fábrica a iniciar una acción por daños en nombre de cualquier persona que
haya resultado lesionada por maquinaria. Los informes indican que los inspectores
tomaron con éxito muchas de esas acciones. Más adelante en el siglo, (…) la Ley de
Responsabilidad del Empleador de 1880 otorgó al trabajador el derecho de demandar al
empleador, pero el trabajador tenía que demostrar que la lesión sufrida fue culpa del
empleador. Sin embargo, bajo la Ley de Compensación para Trabajadores de 1897, se
hizo necesario que un trabajador solo probara que la lesión había ocurrido en el trabajo
”( Vísperas
17 Esta y las cifras posteriores de las estadísticas de HSE y los informes anuales; consulte:
http://www.hse.gov.uk/aboutus/reports/staff06.htm .
18 Ver Stein, 2003 - " Priestly v Fowler es la primera decisión registrada conocida de un empleado
que ha demandado a un empleador por lesiones relacionadas con el trabajo "(p. 689), pero es un
caso muy confuso y el precedente está muy disputado - Stein concluye que" Priestley v. Fowler se
entiende mejor dentro del marco del emergente agravio independiente de negligencia como un
esfuerzo fallido para extender la responsabilidad amo / sirviente ”(p. 730).
6
Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
2014 ). Es fascinante ver que pasaron más de 60 años después de la primera Ley de
Fábricas para que la ley imponga una responsabilidad clara al empleador,
considerando que este es uno de los incentivos más fuertes para mejorar la
seguridad ocupacional. 19 .
Las consecuencias de la responsabilidad de los empleadores solo se
extrajeron casi un siglo después de la Ley de responsabilidad de los empleadores,
con el Informe Robens de 1972 y la Ley de salud y seguridad de 1974. “Creyendo
que las responsabilidades primarias recaían en quienes creaban riesgos y quienes
trabajaban con ellos, el Comité de Lord Robens concluyó que se necesitaba un
sistema más autorregulado de provisión de seguridad y salud en el trabajo y que
el enfoque tradicional basada en una regulación legal cada vez mayor, detallada y
prescriptiva, era obsoleta, demasiado compleja e inadecuada. La reforma debe
tener como objetivo crear las condiciones para una autorregulación más eficaz 20 por
empleadores y trabajadores de manera conjunta. (…) Debería hacerse un uso
mucho mayor de las normas voluntarias y los códigos de práctica acordados para
promover progresivamente mejores condiciones ". La Ley estableció deberes para
proteger la salud y la seguridad de empleadores y autónomos, diseñadores,
fabricantes y proveedores de equipos y materiales ( Vísperas, 2014 ) Este enfoque
para definir las obligaciones y el cumplimiento llevó al HSE a desarrollar un sólido
“modelo de gestión de la aplicación” para aclarar lo que este requisito significaba
en la práctica y brindar un marco transparente (y basado en el riesgo) a discreción
de sus funcionarios.
3.2.4. Una perspectiva a medio plazo sobre métodos y estructuras
Keith Hawkins (uno de los investigadores más influyentes en el trabajo, la
cultura y los enfoques de HSE) (ver Hawkins, 1992 y 2002 en particular) se centró
en comprender cómo funciona el HSE en la práctica, qué estructuras, marcos,
heurísticas, etc. dan forma a las decisiones tomadas por los inspectores.
Primero, Hawkins muestra cómo la cultura del personal de HSE, los enfoques
adoptados tanto oficialmente como en la práctica reflejan la filosofía subyacente
de la Ley HSW. De hecho, el Comité de Robens adoptó una identidad de interés
asumida entre la fuerza laboral y la gerencia. La estructura y el mandato de la
Comisión de Salud y Seguridad tenían un enfoque de regulación destinado a hacer
que el cumplimiento fuera más probable (y más fácil). El HSE (y el HSC) se
posicionaron claramente desde el principio, no en organismos que funcionaban
en una independencia abstracta y distante, sino que trabajaban “en el centro de
una intrincada red de relaciones políticas”, equilibrando diferentes intereses,
prioridades y necesidades con la negociación. como actividad central Hawkins,
2002 , pag. 157-158).
Esto crea un marcado contraste con Francia, por ejemplo, donde se considera que la
inspección del trabajo es totalmente independiente de cualquier interés por parte de las
empresas y de cualquier presión política. Si bien esta diferencia está claramente
vinculada a profundas divergencias en las relaciones laborales, el papel y la postura de
los sindicatos y las empresas, es probable que los diferentes enfoques adoptados en la
legislación también hayan jugado un papel importante en el fortalecimiento y
endurecimiento de estas divergencias.
19 Ver Ogus, 1994 , págs. 81–87 para una discusión general (teórica) sobre el uso de la justicia
penal y la responsabilidad en asuntos regulatorios. La responsabilidad (civil y penal) es una
herramienta poderosa (ver, por ejemplo, su uso en el sistema francés de seguridad de edificios
en Grupo del Banco Mundial, 2013 , pp.82-87), pero por supuesto tiene limitaciones, en particular
cuando (a) los riesgos de daño permanente (incluida la muerte) son demasiado altos dadas las
prácticas actuales y (b) es probable que las víctimas potenciales se encuentren en un - posición
favorable para demandar (falta de recursos, miedo, etc.) - ambos claramente aplicados a la
seguridad y salud en el trabajo hace un siglo y medio (y hasta cierto punto todavía lo hacen).
20 Técnicamente, esto no es realmente "autorregulación" sino más bien una forma de
"autorregulación forzada" o, más correctamente, de regulación con requisitos de desempeño
vagamente definidos, cuya aplicación se basa en códigos de conducta y otros ley ”desarrollada
por la propia industria (tanto empleadores como empleados). Se puede observar una práctica
similar en otros países y dominios,
Por ejemplo, en el sistema francés de seguridad en la construcción, Documentos Técnicas Unifiés
son desarrollados por las diferentes partes interesadas de la industria, pero el cumplimiento de estos
puede hacerse exigible en los tribunales, ya que constituyen el equivalente al estándar "en la medida de lo
razonablemente posible", es decir, la obligación de diligencia debida por parte de los constructores.
F. Blanc y MM Escobar Pereira
En segundo lugar, Hawkins muestra cómo ha habido un cambio gradual
durante más de dos décadas en el enfoque de HSE y la definición de riesgo
que sustenta su trabajo, focalización y respuesta de aplicación. Significativamente,
la Ley HSW cambia la definición de lo que se supervisa y se hace cumplir. En lugar
de señalar reglas y requisitos específicos, establece un obligación de cuidar a los
trabajadores y a las personas que puedan verse afectadas. Por lo tanto, la Ley se
basa en un enfoque basado en el riesgo (el propósito es abordar los riesgos para
la seguridad, no hacer cumplir puntos estatutarios específicos per se, y la
priorización no solo está permitida, sino que se requiere). El análisis de
costo-beneficio, en cierto modo, es el núcleo de la Ley HSW. Además, la ley
estableció una reglamentación más amplia, que conduce a un cambio en la gama
de riesgos cubiertos y en la priorización de riesgos (aumentando la atención a los
riesgos para el público y, comparativamente, menos a los riesgos para los
trabajadores). 21 ) Durante la década de 1980 hubo nuevamente nuevas tendencias
y cambios en el enfoque de los recursos y el interés ( Hawkins, 2002 , pag. 142-161):
“cambio (…) en el equilibrio de las actividades regulatorias hacia los peligros
mayores y la protección del público de los daños industriales, y (…) un marcado
aumento (…) en la preocupación pública por los aspectos ambientales” ( Hawkins,
2002 , pag. 162). La Directiva “Seveso” de la UE en 1984, para la cual HSE fue
seleccionado como organismo responsable en el Reino Unido, reforzó este cambio
(junto con otras legislaciones nacionales y de la UE).
En tercer lugar, este enfoque en el control y la mitigación de peligros, y esta
modulación de las inspecciones y la aplicación basada en el riesgo, se han
articulado de manera oficial y clara durante mucho tiempo, lo que significa que la
práctica actual de HSE se basa en más de 30 años de experiencia. y consolidación
gradual de este enfoque. En otro documento oficial, ligeramente posterior (de
1980), el HSE explica que “la frecuencia con la que se realizan las inspecciones en
cualquier local depende de la necesidad: los estándares de seguridad, salud y
bienestar encontrados (…) en la última visita, el peligro inherente potencial (…) y la
calidad de la gestión" ( Hawkins, 2002 , pag.
167). Por tanto, tanto el modelo de focalización basado en el riesgo como el "modelo de
gestión de la aplicación" tienen raíces largas y profundas. Todas las acciones de los
inspectores de HSE tienen que contribuir a “abordar las causas fundamentales en lugar
de solo los síntomas de condiciones indeseables ( Hawkins, 2002 , pag. 166), y esto
conduce a un enfoque de la aplicación que es fundamentalmente instrumental
(relacionado con objetivos utilitarios) más que expresivo (que simboliza valores
fundamentales).
Cuarto, las decisiones de los inspectores apuntan a minimizar el riesgo y
maximizar el cumplimiento. Para los inspectores, “la gravedad del hecho y la
gravedad del riesgo de daño” son esenciales en términos de “enmarcar la decisión
de la acusación” ( Hawkins, 2002 , pag. 54). En esta perspectiva, “las decisiones
sobre los estándares legales y su aplicación” se toman en un marco más amplio,
dentro de un contexto dado, con 'marcos' de decisión, “dispositivos interpretativos
y clasificatorios” ( Hawkins, 2002 , pag. 48). Considerando que "el enjuiciamiento
puede brindar una satisfacción simbólica al público mientras hace poco
instrumentalmente para lograr el cumplimiento o reparar los problemas" ( Hawkins,
2002 , pag. 7) - como resultado, “la aplicación formal a menudo se reserva para
asuntos de mayor peso”, incluyendo particular gravedad, visibilidad, daño,
persistencia ( Hawkins, 2002 , pag. 41). Todo esto es parte de una estrategia de
cumplimiento más que de sanción: “la sanción tiene que ver en gran medida con el
incumplimiento de las reglas, donde la estrategia de cumplimiento se centra en
los resultados”.
Finalmente, si bien las raíces de los enfoques contemporáneos de HSE se
remontan al siglo XIX, se han realizado esfuerzos considerables desde 1974 para
crear más consistencia y uniformidad. Al principio, y durante un par de décadas,
hubo diferentes tradiciones de aplicación dentro de HSE. En 1990, se realizó una
importante reorganización para garantizar una mayor coherencia, con la creación
de la Dirección de Oficinas de Campo (FOD), que reemplazó a la anterior legado inspecciones.
comprender y gestionar los riesgos por sí mismos, más necesitados de protección,
Se realizaron varios otros cambios institucionales para mantener la coherencia de
la práctica de aplicación. General,
21 Hawkins no discute si este cambio gradual fue o no "apropiado" desde una
perspectiva de riesgo basada en datos, es decir, si los riesgos para el público
crearon en conjunto más daño que los estrictamente "ocupacionales", y no
tuvimos la oportunidad de datos de investigación desde esta perspectiva.
7
Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
todos ellos muestran una constante "búsqueda de una mayor uniformidad de políticas y
prácticas en el funcionamiento de HSE en todos los niveles" ( Hawkins, 2002 , pag. 19-20,
pag. 164).
Sin embargo, el desafío al que se han enfrentado todos los esfuerzos de
coherencia y uniformidad es que el trabajo real de aplicación de la ley no procede
a través de implementación de las políticas oficiales, sino más bien, que las
políticas oficiales son solo uno de los muchos impulsores de las decisiones de
aplicación de la vida real. En la práctica, “los inspectores tienen concepciones
rutinarias de 'riesgos', 'accidentes', 'problemas', etc., que les ayudan a entender las
dificultades que surgen” ( Hawkins, 2002 , pag. 50) - y también tienen valores,
visiones de su trabajo, experiencia y usos, que contribuyen a su toma de
decisiones. Las reformas en HSE, en los últimos años, claramente han tenido como
objetivo llevar la coherencia a un nivel superior y lograr una mejor
implementación de la Política de Aplicación. 22 . Con este fin, el enfoque que se
utilizará para determinar si se deben tomar medidas coercitivas o no, y cuál, se ha
explicado con mucho mayor detalle y con una serie de árboles de decisión, en un
documento llamado Modelo de gestión de cumplimiento (EMM) 23 .
La idea fundamental del EMM es que el inspector debe utilizar un enfoque
basado en el riesgo en cada etapa de su trabajo, y en particular al identificar
violaciones y evaluar su relevancia, y al decidir sobre la acción de ejecución. Al
hacer las directrices de aplicación mucho más detalladas y específicas, y dividirlas
en una serie de pasos, se busca una mayor uniformidad y coherencia. Sin
embargo, sigue habiendo un grado considerable de discreción en la toma de
decisiones, y la evaluación de las condiciones y de la brecha de riesgo son
realizados por inspectores, con toda la experiencia, vistas, 'marcos', etc. que
aportan al proceso. Por lo tanto, lo que Hawkins describe en su trabajo sigue
siendo esencialmente válido, aunque puede ser que la variación se haya reducido
significativamente.
El siguiente paso para mejorar la coherencia de los enfoques basados en el
riesgo es, por tanto, trabajar en los propios inspectores, en su cultura y
comprensión del riesgo, en su competencias. Teniendo en cuenta la historia de
HSE descrita anteriormente, no es sorprendente que el desarrollo de un nuevo enfoque
común de la competencia para los reguladores (y específicamente para los
inspectores) se ha puesto a prueba en gran medida en el HSE, aunque se aplica a
varios otros reguladores.
En resumen, entre los cambios más notables a lo largo de los años se
encuentra el alcance del control de la SST. Primero, la forma en que se definieron
la institución y su mandato: originalmente, era por su objeto de control: fábricas,
minas, canteras. Faltaba la definición de un tipo de riesgo, o un área regulatoria.
En segundo lugar, está la cuestión de qué se esperaba que controlaran los
inspectores. La Ley de 1833 solo examinó la cuestión del trabajo infantil y trató de
limitar tanto la edad temprana a la que se podía hacer trabajar a los niños como
los tipos de tareas que podían realizar. La Ley de 1844 fue más allá: introdujo
restricciones adicionales de las tareas que se les permitía asignar a niños, jóvenes
y mujeres, por lo que cubría claramente la seguridad en el trabajo. En 1850, se
votó la Ley de las Diez Horas para reducir las horas de trabajo de las mujeres y los
jóvenes. Las sucesivas leyes de fábricas y otras leyes del siglo XIX siguieron
introduciendo requisitos de seguridad sólo gradualmente y regulando
principalmente cuestiones relativas a los niños y, en menor medida, a las mujeres.
La seguridad de los trabajadores adultos estuvo, durante mucho tiempo, sin
regular.
¿Era entonces que los riesgos eran mayores para los niños? Las explicaciones
puramente estadísticas son poco probables. Lo que cuenta es el riesgo percibido
por la sociedad como inaceptable (y que requiere regulación). Por diversas
razones, se consideraba que los niños eran más vulnerables, menos capaces de
etc., por lo que se consideró apropiado adoptar normas para protegerlos.
22 Ver Declaración de la política de cumplimiento de HSE disponible en: http://www.hse.gov.uk/
pubns / hse41.pdf . Consulte también la página explicativa de la política: http://www.hse.gov. uk /
enforce / enforcepolicy.htm .
23 Ver Modelo de gestión de cumplimiento de HSE disponible en: http://www.hse.gov. uk /
enforce / emm.pdf .
F. Blanc y MM Escobar Pereira
Se esperaba que los machos adultos pudieran evaluar y gestionar sus propios riesgos. En
cuanto a las mujeres, el hecho de que se les concediera más protección que a los
hombres (pero menos que a los niños) refleja tanto la mentalidad y la cultura de la época
(a las mujeres generalmente se las considera "necesitadas de protección") como a las
realidades sociológicas (las mujeres que tenían que trabajar en una fábrica para
sobrevivir eran muy pobres, mal pagados y, a menudo, estaban en grave peligro, tanto
físico como de otro tipo).
La percepción de los riesgos siguió configurando las prioridades y las estructuras
durante mucho tiempo. La agricultura solo estaba cubierta por la legislación sobre
seguridad y salud en el trabajo, y el comercio y los servicios se incluyeron en 1963, pero
la aplicación se dejó a las autoridades locales, lo que resultó en la picos gemelos problema,
por el cual tanto el HSE como las autoridades locales construyen pirámides de riesgo, es
decir, clasificación de objetos (establecimientos) sobre la base del riesgo 24 .
Debido a que el ámbito de competencia de HSE y las autoridades locales es
diferente, existe la posibilidad de que el cima de la pirámide de la autoridad local
es de hecho menor en riesgo relativo en comparación con el base de la pirámide
de HSE. Como resultado, este pico local se inspeccionará con frecuencia, mientras
que la "base de HSE" (objetivamente más riesgosa) se inspeccionará raramente o
nunca.
En conclusión, la cuestión de cómo se concibieron y percibieron los riesgos fue
central para la adopción de normativas, la creación de instituciones de inspección,
el desarrollo de su ámbito de trabajo, competencias y métodos. Lo que se requería
para que se adoptaran regulaciones y se creara una institución de inspección no
era solo un riesgo, o incluso un riesgo importante, era una combinación de
factores. Primero, el riesgo tenía que ser identificado, comprendido y percibido
como algo que posiblemente podría mitigarse mediante la intervención: un riesgo
mal entendido, al que la ciencia y las técnicas no pudieron responder, no
produciría la misma reacción, por muy significativa que sea su estadística. impacto
(como muestra el ejemplo del cólera). En segundo lugar, debe verse como un
riesgo fuera de lo común,
inaceptable, lo que Slovic et al. llamar a un " riesgo de pavor ”. Nuevas técnicas e
industrias, interrupciones en lo que hasta ahora se consideraba normal, crean
miedo - pero grandes cantidades de muertes evitables en formas y ocupaciones que han
sido parte del tejido de la vida cotidiana durante siglos a menudo simplemente no se
registran (por ejemplo, la agricultura). De manera similar, al menos en el siglo XIX, los
hombres adultos involucrados en ocupaciones peligrosas eran vistos como
normal - pero los niños expuestos a los mismos riesgos parecían impactantes. En tercer
lugar, pasando de Sin intervención a alguna intervención generalmente toma una
combinación de factores que incluyen eventos de crisis o presión social más amplia. Por
último, la forma en que las instituciones se configuran, se desarrollan y crecen
generalmente no está pensada al principio, está fuertemente sujeta a la dependencia de
la trayectoria, y se encamina hacia un camino algo más racional de hecho, la
configuración puede llevar mucho tiempo (y muchos lecciones aprendidas).
4. Una breve mirada a otros países
El establecimiento gradual en Gran Bretaña de inspecciones especializadas
para la aplicación de la legislación relacionada con el trabajo fue hasta cierto
punto paralelo en otros avanzado economías de la época, pero la cronología y los
detalles diferían.
4.1. Francia
En Francia, el contexto y el cronograma se parecían en cierta medida a lo que
se vio en Gran Bretaña, al igual que algunas de las medidas iniciales, pero los dos
sistemas iban a divergir fuertemente con el tiempo. Las mismas plagas sociales
asociadas con el auge de la industria moderna se destacaron en Francia. Una de
las publicaciones más destacadas en esta perspectiva es el informe del Dr.
Villermé (encargado por la Academy of Moral and
24 La metáfora de la "pirámide" que transmite la idea de que, por diseño, debería haber una
mayor cantidad de empresas de menor riesgo y una menor cantidad de empresas de alto riesgo,
de modo que pueda haber enfocar de actividades: esta clasificación es el resultado de la
priorización y no significa que el riesgo sea absolutamente bajo o alto, pero eso es relativamente más
alto o más bajo.
8
Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
Ciencias Políticas en 1839). Villermé expone en detalle las condiciones de vida y de
trabajo de los trabajadores de la industria textil pero, si bien demuestra los
peligros que crean y la profundidad de la miseria, también es un relato
socialmente conservador ( Tyl, 1971 , Introducción). El informe de Villermé condujo
a la adopción de la ley de 1841 sobre trabajo infantil en fábricas, manufacturas y
talleres. Por razones similares a las observadas en Gran Bretaña, la protección de
los niños se consideró más apropiada y urgente de la intervención estatal que la
seguridad de los trabajadores ( Villermé, L.-R., 1840 ).
En el contexto posrevolucionario, la limitación de las horas de trabajo se
adoptó en 1848, pero la legislación adicional tuvo que esperar a la caída del
Segundo Imperio y el restablecimiento de la República. En 1874, una nueva ley
reguló aún más el trabajo infantil, así como las condiciones laborales de las
mujeres. Esta fue también la ley que creó efectivamente una inspección laboral. La
ley de 1841 había dejado el asunto al gobierno para decidir mediante un decreto y
la decisión inicial fue tener comisiones locales voluntarias a cargo de las
inspecciones. Esto parece haber resultado ineficaz rápidamente ( Bouquet, 1895,
pág. 1 ) y, a partir de 1847, se repitieron planes, proyectos de ley, etc., con el
objetivo de reemplazarlos por una inspección profesional. Aunque algunas
administraciones locales (departamentos) habían creado sus propias inspecciones,
carecían de los poderes adecuados y de un marco claro, por lo que su eficacia era
limitada. El sistema creado en 1874 era una especie de híbrido: conservaba la
discreción local para contratar y nombrar inspectores locales, así como voluntarios
locales. comisiones, pero agregó un servicio central profesional y una Comisión
Central 25 .
En 1892 26 , se votó una nueva ley que regula el empleo de mujeres y niños. Esta
nueva ley reestructuró (y fortaleció) la función de inspección. Eliminó por completo
a los inspectores locales, así como a las comisiones locales de voluntarios. La
inspección del trabajo ahora tendría 11 inspectores superiores, 76 inspectores
departamentales (a cargo de un departamento) y 16 inspectoras departamentales. 27
. De ahora en adelante, los inspectores debían ser contratados a través de un
concurso (concurso) que cubría una gama de cuestiones legales y reglamentarias,
químicas, de ingeniería, de seguridad y de organización del lugar de trabajo ( Bouquet,
1895, pág. 9 ). La profesión de inspector se abrió ahora a una verdadera carrera.
Para los establecimientos mineros, la ley de 1892 dejó la responsabilidad de las
inspecciones al cuerpo de ingenieros de minas (un organismo estatal de larga
data).
Al igual que en Gran Bretaña, el mandato y el mandato de los inspectores se
expandieron gradualmente, comenzando solo por las reglas sobre niños y niñas
menores de edad en la industria manufacturera. En 1883 se les dio autoridad para
hacer cumplir la legislación de 1848 sobre la duración del trabajo en la industria
manufacturera. Fue solo con la ley de 1893 sobre higiene y seguridad de los
trabajadores en los establecimientos manufactureros, que sus funciones
realmente llegaron a abarcar salud y seguridad en un sentido más amplio, más allá
de las limitadas disposiciones hasta entonces existentes para niños y mujeres ( Ramo,
1895 , pag. 11). Esta última adición, sin embargo, iba a ser la más compleja de
llevar a la práctica, requiriendo el desarrollo y adopción de normas técnicas
específicas y requiriendo un procedimiento de ejecución relativamente complejo ( Guérard,
2000 ).
25 Con representantes de la industria, la política y la ciencia, y un papel que de alguna
manera podría verse como una prefiguración de la Comisión de Salud y Seguridad del
Reino Unido creada un siglo después: evaluar problemas, proponer soluciones,
desarrollar recomendaciones, etc. La comisión cubrió una necesidad ( ya que el inspector
no estaba dotado de los poderes regulatorios otorgados a HM Factory Inspectorate en
Gran Bretaña), y ayudó a "cerrar la brecha" entre la administración gubernamental y la
industria privada (cf. Ramo, 1895 , págs. 4-5).
Un punto de contexto fue la Conferencia Internacional de Derecho Laboral de 1890 en Berlín.
26
27 De acuerdo con los prejuicios de la época, había argumentos en contra de
tener inspectoras, pero se mantuvieron debido a la exitosa experimentación local
en París y sus suburbios en el período anterior, pero se limitaron a fábricas
exclusivamente de mujeres y talleres y lugares de trabajo sin equipo mecánico
accionado por motor (y su examen de ingreso tenía los mismos temas que los
inspectores masculinos, con la exclusión de cuestiones de ingeniería mecánica) ( Ramo,
1895 , pag. 8).
F. Blanc y MM Escobar Pereira
El hecho de que las regulaciones e inspecciones se centraran primero en regular el empleo
de los niños (y luego de las mujeres) refleja nuevamente la visión y la ideología contemporáneas,
en lugar de estar impulsadas principalmente por datos objetivos como las tasas de lesiones o
fatalidades. Un representante prominente del pensamiento legal de ese día, el Abogado General
del Tribunal de Casación Louis Sarrut, lo expresó así: “si uno puede, hasta cierto punto,
argumentar en contra de las condiciones laborales establecidas por el legislador para que los
hombres hayan completado su desarrollo físico y con plena capacidad civil, es indudable que el
legislador tiene que intervenir en interés de los menores y las mujeres (…) Para un Estado bien
organizado se necesitan ciudadanos válidos. La limitación del empleo de las mujeres es
indispensable para el buen mantenimiento del hogar ”( Sarrut, 1894, págs. 16-18 , traducción del
autor). Lo que se considera un riesgo, aquí, es principalmente el riesgo social. Sin embargo, en la
época de Sarrut, prevaleció la opinión de que el daño a los trabajadores (hombres, adultos)
también era un riesgo que valía la pena abordar (pero no había sido evidente). Como dice el
propio Sarrut, al comentar la introducción de la responsabilidad sin culpa para los empresarios
en los accidentes laborales: “la industria moderna (…) se ha convertido en sí misma peligrosa para
el trabajador. (…) Los accidentes proceden mucho más del tipo de trabajo y herramientas que de
las acciones del trabajador. El trabajo industrial implica riesgos, y este tipo de trabajo y estas
herramientas las establece el empleador ”( Sarrut, 1894 , págs. 20-22). La justificación de la
responsabilidad sin culpa también se basa en el razonamiento económico: “el trabajo industrial
es la fuente de los beneficios del amo. Estos beneficios son la compensación de los riesgos. El
trabajador, por el contrario, está limitado a un salario fijo. Por tanto, es tan racional como
equitativo (…) imponer al empleador la reparación de daños y perjuicios ”( Sarrut, 1894 ). Esta
visión de los riesgos, una vez más, tiene parte de su fundamento en la riesgo de pavor aspecto del
empleo industrial como distinto de, digamos, el trabajo agrícola, pero recibe una justificación y
una elaboración conscientes, una justificación que también está vinculada a la cuestión
económica. Debido a que las actividades industriales involucran técnicas novedosas, acuerdos
establecidos por el empleador y perspectivas únicas de lucro, la regulación está justificada. 28 .
Los enfoques e instrumentos de aplicación también fueron impulsados por la
ideología y las percepciones, más que por los datos. La inspección con la mayor
frecuencia posible parece haber sido el enfoque adoptado en la práctica.
Lamentablemente, poco se puede decir sobre la eficacia de estas
inspecciones. Las estadísticas de la época, y los artículos posteriores, se han
centrado principalmente en el volumen de actividades de aplicación (p. Ej. Guérard,
2000, pág. 12 ), pero no sobre si hizo que las fábricas cumplieran mejor las normas
sobre trabajo infantil o redujera las tasas de lesiones y muertes ( Feyer y col., 2001 ).
En cuanto a las herramientas de aplicación y el requisito de utilizar avisos de
mejora o su equivalente francés), la ley de 1893 sobre seguridad laboral, más
detallada por un decreto de 1894, exigía a los inspectores, cuando aplicaban las
regulaciones adoptadas por el gobierno sobre cuestiones de seguridad, emitir
primero una "mise en demeure" (aviso de mejora), y dar un retraso para que el
establecimiento cumpla ( Guérard, 2000, págs.1 y 7
- Bouquet, 1895, pág. 14 ). Esto se oponía a los casos en los que los inspectores
hizo cumplir las disposiciones directas de la ley, en las que podrían emitir directamente
un “ proceso verbal ”Y llevar al infractor a los tribunales para que se lo sancione
rápidamente. El retraso previsto para el aviso de mejora fue de un mes como mínimo y
en algunos casos podría ser mucho más prolongado.
Esta disposición es bastante inusual en la legislación francesa. La explicación
sugerida es que existía un problema legal al prever sanciones por violaciones que
en su mayor parte todavía estaban definidas de manera vaga. Si bien las
violaciones de las reglas sobre el empleo de menores y mujeres (ley de 1892) eran
claras, los requisitos de seguridad (ley de 1893) en su mayoría aún no se habían
establecido.
Los prolongados retrasos por mejora previstos por el decreto de 1894, la falta
de flexibilidad y las excepciones en el procedimiento, fueron simplemente
28 La ley de 1898 excluye las actividades agrícolas, así como la mayor parte del comercio y los servicios:
cubre a “los trabajadores empleados en la construcción, fábricas, manufacturas, obras públicas, transporte
terrestre y acuático, carga y descarga, almacenes públicos, minas, canteras y cualquier establecimiento (…)
Donde se fabriquen o utilicen explosivos o maquinaria accionada por fuerza distinta del hombre o de los
animales ”.
9
Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
inadecuada, así como la forma engorrosa en que se tenía que hacer la notificación ( Guérard,
2000 , págs. 7-8 y Bouquet, 1895, pág. 14 ). Como resultado, los inspectores se quejaban
constantemente de este requisito, y una nueva ley de 1912 incluye una serie de requisitos de
seguridad específicos para que se puedan hacer cumplir directamente ( Guérard, 2000, pág. 10 ).
Más adelante, una ley de 1931 reformará el sistema para que los avisos de mejora se conviertan
en la excepción y no en la norma. Por el contrario, en Gran Bretaña, los avisos de mejora son una
parte importante de las actividades de HSE, y los inspectores están claramente satisfechos con la
eficacia del sistema ( Tilindyte, 2012 , págs. 137-138 y 249-253). Si bien la diferencia puede reflejar
una serie de problemas institucionales y culturales, el procedimiento de notificación sumamente
poco práctico y las largas demoras adoptadas en Francia entre 1893 y 1894 probablemente
contribuyeron a que el sistema funcionara mal y, por lo tanto, de manera duradera. descalificante este
instrumento, y contribuir a un sistema moderno que los empleadores consideran a menudo
excesivamente severo. También es interesante ver que la práctica de los avisos previos fue, en
cierto modo, sólo vista como un detener la brecha medida hasta que se puedan desarrollar
requisitos más precisos, y no como una herramienta útil en sí misma. Finalmente, esta dificultad
inicial también refleja los problemas creados por los constantes desarrollos técnicos, lo que hizo
que las regulaciones siempre estuvieran desactualizadas en comparación con las últimas
innovaciones ( Guérard, 2000, pág. 5 ) - un problema que solo se resolvió gradualmente durante
las décadas siguientes, con la creciente dependencia de los estándares de desempeño o
objetivos, en lugar de los estándares de especificación ( Ogus, 1994, págs. 151-152; Baldwin, 1995,
págs. 175-185 ) Sin embargo, incluso en la forma en que se utilizan estas normas basadas en el
desempeño, los inspectores del trabajo franceses muestran hasta la fecha una considerable
renuencia a dar orientaciones específicas 29 , en fuerte contraste con la práctica de HSE.
Un par de comentarios más sobre los efectos duraderos de las elecciones iniciales.
Primero, la elección inicial de tener departamental inspectores, y mantener un inspector
por departamento incluso una vez que se convirtieron en inspectores estatales, se ha
conservado en una estructura en la que la unidad organizativa fundamental es local, y los
niveles de personal son apenas proporcionales al nivel de actividad. En segundo lugar,
fusionar las diferentes inspecciones a cargo respectivamente de general Las inspecciones
laborales, las inspecciones laborales en la agricultura y las inspecciones laborales en los
transportes tuvieron que esperar hasta 2009. 30 Finalmente, la decisión de Francia de
construir un sistema de seguro médico basado en un Enfoque bismarckiano en 1945 (es
decir, basado en una red de fondos de seguro médico obligatorios específicos de la
industria) en lugar de un Enfoque beveridgiano ( un servicio de salud nacional financiado
con impuestos) dio lugar a una dualidad de inspecciones, mediante las cuales los fondos
del seguro médico realizan visitas de salud ocupacional sin conexión con la inspección
del trabajo 31 ( ver Tilindyte, 2012 , págs. 162-164).
4.2. Países Bajos
En los Países Bajos, la legislación laboral se introdujo relativamente tarde en
comparación con Gran Bretaña y Francia. En 1874, el trabajo infantil fue prohibido
en las fábricas (legislación van Houten), y en 1919 la Ley del Trabajo prohibió por
completo el trabajo infantil y estableció períodos de descanso y horas de trabajo
máximas. Recién en 1934 la Ley de Seguridad introdujo normas obligatorias sobre
seguridad laboral. La Inspección del Trabajo se creó en 1890, lo que también es
considerablemente más tarde que en Gran Bretaña (y un poco más tarde que en
Francia).
Una característica interesante del sistema holandés fue la creación, en
2012, de la Inspección de Asuntos Sociales y Empleo (holandés, “Inspectie SZW,
Sociale Zaken en Werkgelegenheid”). Esta institución agrupa “las organizaciones y
actividades de la antigua Inspección de Trabajo, la Inspección de Trabajo e
Ingresos y el Servicio de Investigación Social e Inteligencia del Ministerio de
Asuntos Sociales y
29 Entrevistas del autor con funcionarios del gobierno francés y empresas.
30 Véase el informe de Francia a la OIT de 2009, disponible en: http: // travail-Emploi.
gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_au_BIT_intranetW_28022011.pdf . Tenga en cuenta que las inspecciones
laborales en las industrias de minería, electricidad y gas permanecen separadas.
31 Entrevistas del autor con funcionarios del gobierno francés y empresas.
F. Blanc y MM Escobar Pereira
Empleo 32 ”. Por lo tanto, reúne una serie de funciones, algunas de las cuales se
encuentran frecuentemente combinadas en otros lugares, pero rara vez todas.
Supervisa el cumplimiento de las "regulaciones en el ámbito de las condiciones de
trabajo y la prevención de riesgos mayores" (como el HSE, pero a diferencia de la
Inspección de Trabajo francesa, que no supervisa los riesgos mayores). 33 ), regulaciones
relativas al empleo ilegal y los salarios mínimos (hasta cierto punto como la
Inspección de Trabajo de Francia, pero a diferencia de la HSE, que se ocupa
únicamente de la salud y la seguridad 34 ), y también se involucra en la “detección
del fraude, la explotación y el crimen organizado dentro de la cadena de trabajo e
ingresos (…) bajo la dirección del Ministerio Público (algunos de los cuales, pero
sólo una pequeña parte, son competencia del Ministerio Público). Inspección de
trabajo francesa 35 - y ninguno de los cuales lo hace el HSE) así como “estudiar la
implementación de las leyes de seguridad social por parte de la Agencia de
Seguros de Empleados (UWV), el Banco de Seguros Sociales (SVB) y municipios 36 ”(Una la atención sobre la difícil situación de los niños en la industria moderna era
función que normalmente la realizan, si es que lo hacen, órganos completamente
distintos de los de SST / inspecciones del trabajo).
No hay información abierta y de fácil acceso sobre las razones por las que el
gobierno holandés decidió optar por esta fusión precisa. Lo que podemos reconstruir 37 es
que, en algún momento probablemente en la primera mitad de la década de 2000, el
gobierno de los Países Bajos decidió consolidar los servicios de inspección nacionales
(excluyendo el Servicio de Impuestos) y reducir a más de la mitad su número (de 25 a 10),
como una forma de reducir los niveles de personal (hasta cerca del 30% en 15 años) - la
consolidación se ve principalmente como una forma de hacer posible esta reducción de
personal mientras se mantienen niveles de efectividad aproximadamente similares.
Es demasiado pronto para discutir los resultados de esta fusión y puede
resultar que aumente la efectividad, pero lo interesante es que no parece haber
habido una revisión conceptual real de lo que estaban haciendo las inspecciones.
Más bien, se decidió realizar fusiones para ahorrar costos, y estas se hicieron
agrupando las funciones que parecían más similares o estaban bajo el mismo
ministerio. Esto ilustra una vez más cuán raramente basado en evidencia Se toman
decisiones sobre estructuras de inspección, niveles de personal, etc.
4.3. Alemania
El sistema regulatorio y de aplicación de la seguridad y salud ocupacional en
Alemania, más que en los otros países que hemos revisado, tiene características
que reflejan su historia.
El sistema alemán de SST se caracteriza por un sistema que es a la vez
federal y dual Tilindyte, 2012 , pag. 161 38 ) - hay un trabajo federal
32 Folleto oficial en inglés "¿Qué hace la Inspección SZW?"
- disponible a:
http://www.inspectieszw.nl/Images/What-does-the-
Inspección-SZW-do_tcm335-330702.pdf .
33 En Francia, esto lo hace el Inspection des Installations Classées ver: http: //
www.installationsclassees.developpement-durable.gouv.fr/ .
34 En el Reino Unido, el empleo ilegal de extranjeros es abordado por la Agencia de Fronteras
del Reino Unido y la Autoridad de Licencias de Gangmasters (ver: http://www.gla.gov.uk/
) que “regula a las empresas que proporcionan trabajadores a la cadena de suministro de
productos frescos y a la industria hortícola, para asegurarse de que cumplan con los estándares
laborales exigidos por la ley”. Las instituciones públicas de inspección no imponen el
cumplimiento de las normas sobre salarios y horarios de trabajo, sino mediante litigios, en los
que los trabajadores cuentan con el apoyo de los sindicatos. El pago de las cotizaciones sociales
se gestiona como parte de las inspecciones fiscales de HM Revenue and Customs.
35 El fraude a la seguridad social es manejado por las propias instituciones de seguridad social. El crimen
organizado es abordado por unidades especiales de la policía.
Y algunas funciones analíticas adicionales, evaluación de riesgos en el campo de los asuntos
36
sociales, etc.
37 Discusiones del autor con funcionarios del gobierno holandés actuales y anteriores
involucrados en cuestiones de inspección.
38 Esta breve descripción del sistema alemán y sus orígenes se basa en
Tilindyte, 2012 por el momento, y en la información disponible públicamente, en
particular sitios web como el Helmut Schmidt Universität 's http://www.hsu-hh.de/
arbeitsschutz así como el Arbeitsschutzverwaltung im Freistaat Sachsen 's http: //
www.arbeitsschutz.sachsen.de/ así como una sección sobre “40 años de legislación
laboral” sobre la TÜV Rheinland sitio web http://www.tuv.com/de/deutschland/aktuelles/
10
Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
pero las inspecciones son realizadas por los Länder (estados federados), y en paralelo
existe un conjunto de no gubernamental pero respaldado por el gobierno) regulaciones e
inspecciones manejadas por el organismos de seguros estatutarios
(“Berufsgenossenschaften”).
Los primeros orígenes del sistema de seguridad y salud en el trabajo no son
muy diferentes de lo que fueron en Gran Bretaña y Francia, y también
contemporáneos, pero, debido a la fragmentación política de Alemania en ese
momento, tuvieron lugar en un estado a la vez. Los desarrollos más significativos
se produjeron en Prusia, que se convertiría en el unificando Estado durante la
década de 1860 (y con la unificación completa de Alemania lograda en 1871).
Como en otros países, la primera preocupación fue sobre los niños que trabajaban
en las fábricas, y el surgimiento de la preocupación tuvo lugar en la década de
1830. Un giro particular de la situación alemana fue que la conducción que llamó
militar; que, debido al retraso en el desarrollo, el ejército no pudo encontrar un
número suficiente de reclutas capaces. 39 . La adopción en 1839 del "Reglamento
prusiano" ( Pre- ussisches Regulativ), De manera similar a la Ley del Reino Unido de
1833 y la Ley francesa de 1841, el empleo limitado de niños (en términos de edad
mínima, duración máxima, requisitos de escolarización). Al igual que en Francia, y
a diferencia de Gran Bretaña, no se designaron inspectores específicos; la
aplicación se dejó en manos de la policía local, las autoridades escolares y (desde
1847) comisiones locales voluntarias. Debido a su limitada eficacia, en 1853 se
nombraron inspectores estatales (y, al mismo tiempo, se hizo obligatorio el
descanso los domingos y los días festivos). En 1869, un reglamento (primero
aplicable a la Confederación Alemana del Norte, luego desde 1871 a todo el
Imperio Alemán) dio una base más sólida a las actividades de los inspectores de
trabajo y reforzó aún más los requisitos existentes sobre condiciones de trabajo,
edad, horarios, etc.
Los desarrollos de la década de 1870 fueron paralelos en cierta medida a los
observados en Francia y Gran Bretaña, con una enmienda legal adoptada en 1878 que
permitía a los inspectores realizar en cualquier momento un revisión del lugar de trabajo
y ordenar mejoras en la seguridad, pero la implementación seguía siendo problemática.
A partir de 1874, las puntuaciones cada vez más significativas obtenidas en las elecciones
por trabajadores y socialista fiestas 40 estaban creando un incentivo cada vez mayor para
que el Gobierno intentara "socavar" a estos partidos mediante la realización de reformas
significativas que aseguraran el apoyo de los trabajadores industriales al régimen. Los
seguros de accidentes y de salud para los trabajadores se anunciaron en una declaración
Imperial en 1881 y se convirtieron en ley en 1883 (seguro de salud) y 1884 (seguro de
accidentes) ( Tilindyte, 2012 , pag. 167). Este último, de manera crucial, reemplazó el
régimen de compensación por accidentes de trabajo de 1871 (donde los trabajadores
tenían que demostrar la responsabilidad del empleador, lo que rara vez era posible) por
un sin culpa régimen de compensación. Finalmente, en 1891, la “Ley de Protección al
Trabajador” ( Arbeiterschutzgesetz) fue adoptado. Esto dio una base más sólida a las
inspecciones laborales estatales y las extendió a todas las actividades industriales
independientemente de su tamaño y sector. Como resultado de estas reformas en la
década de 1880 y principios de la de 1890, surgió un sistema dual de supervisión y
supervisión estatal a través de las instituciones de organismos de seguros obligatorios
(desde la década de 1890). sin culpa El sistema significaba que, de lo contrario, existía un
riesgo de "aprovechamiento gratuito", donde los empleadores con malas prácticas de
seguridad simplemente serían subsidiados a través de las contribuciones de otros
empleadores, Berufsgenossenschaften
( nota al pie continuada)
40_jahre_arbeitsschutzgesetz / 40_jahre_asig.html. Dado el hecho de que solo
pretendíamos presentar algunas de las características clave del sistema, y en qué se
diferencia de Francia y Gran Bretaña, tales hechos disponibles públicamente fueron
suficientes y no hicimos una revisión adicional de la literatura.
39 Tenga en cuenta que esta preocupación, aunque no necesariamente expresada de la misma
manera, estaba claramente presente en otros lugares, al menos en Francia - ver Sarrut, 1894 y
sus preocupaciones sobre las consecuencias para "la carrera", que reflejan las de von Horn. Esto
nuevamente muestra que lo que se percibía como "riesgo" no era necesariamente lo que
imaginamos desde nuestro punto de vista moderno (daño a las personas), sino más bien un
"daño social" o "riesgo social".
40 Hasta 1887, estos obtuvieron alrededor del 10% de los votos en cada Reichstag
elección. A partir de 1890, el SAPD y luego el SPD obtuvieron el 20% y más. Ver: http: // de.
wikipedia.org/wiki/Reichstagswahl_1884 .
F. Blanc y MM Escobar Pereira
tuvo desde el principio una función de supervisión). El nuevo sistema registró una fuerte disminución de las lesiones y
muertes relacionadas con el trabajo hasta la Primera Guerra Mundial.
- sin embargo, es discutible cuánto de esto se puede atribuir a las características
específicas del sistema de inspección.
La supervisión estatal El lado fue ejercido desde el principio por los estados
federales, y esto fue reforzado aún más por la Constitución de 1949. Otros
desarrollos de la legislación laboral incluyeron la Ley de Seguridad Laboral de
1973 ("Arbeitssicherheitsgesetz"), que requería que cada empresa tuviera un
médico asignado para la salud ocupacional, y uno (o varios) miembros del
personal asignados para la seguridad (reflejando los desarrollos en Gran Bretaña
y Francia e institucionalizando desarrollos graduales en Alemania desde la década
de 1920). En 1996, una nueva Ley de Protección Laboral (“Arbeitsschutzgesetz”)
incorporó las directivas y principios de SST de la UE, en particular la evaluación de
riesgos.
Lo que es particularmente digno de mención es cómo las decisiones
tempranas específicas y las características de la estructura legal e institucional han
tenido un efecto definitorio en el sistema de inspección de SST. En primer lugar,
los servicios de inspección de los Länder, a pesar de que aplican la misma ley,
están organizados de formas muy diferentes y con diferentes niveles de personal ( Tilindyte,
seguridad de las minas ( Aldrich, 2001 ). El paso más importante para la seguridad y salud
2012 , págs. 166-167) Además, en algunos de los estados federados, “los
inspectores estatales no solo realizan tareas de SST sino que tienen funciones en
las áreas de, por ejemplo, protección del consumidor o del medio ambiente” ( Tilindyte, Nueva York aprobó una ley de compensación para trabajadores, inspirada en sin culpa compensación.
2012 , pag. 175). Si bien, hasta cierto punto, se puede ver una variedad similar
entre las diferentes autoridades locales en Gran Bretaña, el HSE proporciona
unidad en los métodos y, por supuesto, supervisa directamente los sectores de
"mayor riesgo". En segundo lugar, existe un sistema paralelo completo de
inspecciones por parte de los aseguradores obligatorios, con su propia base legal
(“Sozialgesetzbuch VII” - Séptimo Volumen del Código Social, adoptado en 1996, es
el marco actual), y un marco considerablemente más alto. número de inspectores
que inspecciones estatales ( Tilindyte, 2012 , pag. 175). De hecho, a pesar de que
sus propósitos se definen de manera diferente (con un fuerte énfasis en la
prevención para las aseguradoras) y se derivan de diferentes leyes 41 , tanto los
inspectores de aseguradores estatales como obligatorios “tienen mandatos de
ejecución similares pero tareas, estructuras organizativas y enfoques de ejecución
diferentes 42 "( Tilindyte, 2012 , pag. 195). Esto parece resultar en una frecuencia
mucho más alta de visitas de inspección y dificultades en la coordinación.
4.4. Estados Unidos
En contraste con los diferentes casos europeos vistos anteriormente, el
desarrollo de regulaciones e inspecciones de SST en los Estados Unidos tiene una
serie de características específicas.
El reconocimiento de la relevancia de las condiciones laborales en Estados
Unidos llegó significativamente más tarde que en Europa Occidental. Por una
variedad de razones, incluido el “clima legal y regulatorio que disminuyó el interés
del empleador en la seguridad” ( Aldrich, 2001 ) así como las condiciones
económicas y naturales, y la práctica del pago a destajo, que incentivó a los
trabajadores a producir más, incluso a costa de la seguridad.
Para el caso de la SST, en el siglo XIX, Estados Unidos tenía un enfoque “basado en la
litigación”. Como Aldrich (2001) dice: “los trabajadores lesionados en el trabajo o sus herederos
pueden demandar a los empleadores por daños, [pero] ganar resultó difícil. Cuando los
empleadores pudieran demostrar que el trabajador había asumido el riesgo, o que había
resultado lesionado por las acciones de un compañero de trabajo, o que él mismo había tenido
parte de la culpa, los tribunales normalmente negarían la responsabilidad. Varias encuestas
realizadas alrededor de 1900 mostraron que sólo alrededor de la mitad de todos los trabajadores
con lesiones mortales recuperaron algo ”. Esto quiere decir eso
41 Además, los aseguradores obligatorios hacen cumplir sus propios requisitos legales
(normas vinculantes de prevención de accidentes), lo que genera un cierto nivel de
complejidad e incluso confusión (cf. Tilindyte, 2012 , pag. 170).
42 Cuando se creó el sistema, a fines del siglo XIX, los inspectores estatales se centraron más
claramente en las normas relativas al empleo de niños y mujeres, y las horas de trabajo y los días
de descanso, mientras que las aseguradoras obligatorias se centraron más en los problemas
técnicos de seguridad, pero esta asignación de responsabilidades. , si alguna vez estuvo claro,
hace tiempo que dejó de ser sencillo, ya que la legislación laboral estatal ha regulado cada vez
más las cuestiones técnicas de seguridad.
11
Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
el incentivo económico era demasiado limitado para que la mayoría de las empresas hicieran esfuerzos e inversiones
reales en la seguridad de los trabajadores.
Las primeras respuestas vinieron en forma de cobertura de seguro contra accidentes
(algunos adquiridos individualmente, otros proporcionados por sindicatos y otros por los
propios empleadores (más grandes)). Los primeros esfuerzos liderados por el estado
fueron algunas comisiones para mejorar la situación de los ferrocarriles y las minas, que
se desarrollaron a partir de las décadas de 1840 y 1860 respectivamente, pero con pocos
poderes y aún menos resultados. Las primeras mejoras notables "comenzaron en los
ferrocarriles en la década de 1880" ( Aldrich, 2001 ). Las soluciones tecnológicas resultaron
significar una mayor seguridad y una mayor productividad. Luego, la intervención estatal
aceleró aún más el proceso. Primero, a través de la información. Basado en estadísticas
publicadas por la Comisión de Comercio Interestatal (ICC), en 1889-1890 el Congreso
aprobó la Ley de Dispositivos de Seguridad que condujo a una mejora importante en las
tasas de lesiones y fatalidades de los entrenadores ( Aldrich, 2001 ).
Los siguientes pasos de la intervención estatal en SST tuvieron lugar en el
Era progresista entre 1900 y 1914. En 1910, se estableció la Oficina de Minas, pero no era
un organismo regulador, sino científico, que difunde conocimientos para mejorar la
en el trabajo fue la aprobación en 1908 de una ley federal de responsabilidad de
empleadores que aumentó aproximadamente la compensación. Posteriormente, en 1910
Entre 1911 y 1921, cuarenta y cuatro estados aprobaron leyes de compensación ( Aldrich,
2001 ).
Las leyes de compensación indujeron una preocupación moderna por la seguridad
en el trabajo y disminuyeron los accidentes y lesiones en el trabajo ( Aldrich, 2001 ). Las
agencias gubernamentales y las universidades participaron en el esfuerzo. Como
resultado, después de 1910, disminuyeron las tasas de mortalidad en los ferrocarriles, la
fabricación de acero y otras industrias importantes (por ejemplo, química). También hubo
cambios sociales y tecnológicos, y "las tasas de lesiones en la fabricación [bajaron]
alrededor del 38 por ciento entre 1926 y 1939" ( Aldrich, 2001 ). Sin embargo, las mejoras
siguieron siendo desiguales, particularmente en las empresas más pequeñas y, a pesar
del progreso, los peligros en la minería siguieron siendo significativos, lo que llevó a la
Ley Federal de Inspección de Minas de 1941. Otras inspecciones, cuando existieron,
fueron organizadas por los estados. Si bien no es insignificante en muchos casos, tenían
un postura relativamente conciliar
( Vogel, 1986 , pag. 232, citado en Clark, 1999, pág. 97 ).
Con estos antecedentes y la historia temprana, la adopción de la Ley de Salud
y Seguridad Ocupacional de 1970 constituye un punto de inflexión importante. La
ley era estrictamente necesaria por la situación de salud y seguridad de los
trabajadores, que había empeorado. Parece que de hecho puede haber habido
una meseta en la disminución de las tasas de lesiones y muertes en las décadas de
1950 y 1960, al menos en algunos sectores.
También hubo una emergencia de salud preocupaciones en materia de SST: si bien las
lesiones y los accidentes mortales eran fácilmente observables, los efectos a largo plazo sobre la
salud de muchas sustancias no se comprendían bien o se habían ocultado a propósito durante un
largo período, lo que provocaba graves efectos en la salud de los trabajadores. Stender (1974) por
lo tanto, menciona varias preocupaciones relacionadas con los productos químicos que fueron
uno de los puntos destacados por los patrocinadores del proyecto de ley,
Por ejemplo, el senador Williams: “la desventaja competitiva del empleador más
consciente es especialmente evidente cuando hay un largo período entre la
exposición a un peligro y la manifestación de una enfermedad. En tales casos, un
empleador en particular no tiene ningún incentivo económico para invertir en las
precauciones actuales, ni siquiera en las reducciones de los costos de
compensación de los trabajadores, porque rara vez tendrá que pagar las
consecuencias de su propia negligencia ”( Stender, 1974 ). Por tanto, los defensores
de la reforma eran muy conscientes de cómo la configuración anterior había
logrado mejoras considerables al depender de la compensación de trabajadores y
los incentivos económicos, pero consideraron que el sistema ya no era adecuado a
las condiciones actuales, en particular porque ( i) aquellos que invirtieron más en
seguridad terminaron en desventaja competitiva (dado que el seguro cubría todos
los lugares de trabajo y las tarifas se establecieron independientemente de su
historial) y (ii) los efectos en la salud de muchas tecnologías y productos fueron a
demasiado largo plazo para De todos modos, se abordará adecuadamente a
través de este sistema, ya que los efectos podrían ocurrir mucho más allá del
horizonte temporal que las empresas estaban planeando.
F. Blanc y MM Escobar Pereira
Podemos ver, en primer lugar, que en este caso parece haber habido una
combinación de riesgos reales posiblemente aumentando (y / o al menos deteniendo una
disminución secular), y nuevos riesgos que puntuaron fuertemente en el miedo y
también en el desconocido dimensiones ( Slovic y Weber, 2002, pág. 11 ) - y para muchos
de ellos también fueron objeto de una infravaloración objetiva de las normativas y
prácticas vigentes. En segundo lugar, cuando Estados Unidos estableció un seguro de
compensación para trabajadores, solo copió parcialmente el sistema alemán, en el
sentido de que tomó sin culpa compensación, pero no los poderes de inspección y
ejecución de la aseguradoras legales. Por tanto, existía un problema real de conducción
gratuita por las empresas menos concienzudas, ya que, en general, también existía un
vínculo escaso entre las primas de seguros y el historial de una empresa en términos de
seguridad. Esto ilustra bien que, para cualquier sistema que pretenda promover el
cumplimiento y las prácticas de seguridad, es esencial comprender cómo encajan todas
las piezas del sistema. En tercer lugar, las tendencias de estas preocupaciones, en
particular con los productos químicos tóxicos, también estaban creciendo fuera del lugar
de trabajo, y el activismo ambiental y del consumidor iba en aumento.
Estos elementos llevaron a una coalición de reforma en la que "los defensores
estadounidenses de la reforma de la seguridad y salud ocupacional tenían vínculos con
los movimientos ambientales y de consumidores contemporáneos", pero donde, por el
contrario, los sindicatos tenían una influencia limitada, lo que ayuda a explicar "por qué
un enfoque estatutario de la se persiguió el 'problema' de salud y seguridad ocupacional
”a pesar de la“ cautela ”de los sindicatos estadounidenses hacia la“ solución legislativa
para los problemas 'industriales' ”( Slovic y Weber, 2002 , pag. 99). El diseño de la reforma
adoptado tenía como objetivo evitar por todos los medios la "captura regulatoria" y los
reformistas, considerando que la "influencia política de la industria" había hecho
ineficaces los esfuerzos anteriores, eran "resistentes a cualquier solución regulatoria que
institucionalizara la colaboración entre los funcionarios reguladores y los representantes
de la industria" ( Slovic y Weber, 2002 , pag. 99). En este nuevo sistema, "el conflicto se
diseñó deliberadamente [en] (...) y la discreción (...) se diseñó deliberadamente" ( Vogel,
1986 , pag. 255 citado en Clark,
1999, pág. 98 ).
5. Conclusiones
En general, los casos de SST examinados anteriormente muestran cómo las
inspecciones como mecanismo de aplicación de la reglamentación, y no solo la
parte “escrita” de la reglamentación, se desarrollaron con miras a proteger la
seguridad y la salud en el trabajo. La perspectiva histórica sugiere que el alcance y
el tipo de intervención regulatoria, la estructura, los poderes, los métodos y los
recursos de las agencias de inspección dependen de una serie de factores: la
percepción de los riesgos mediada por la cultura de la época, el contexto
institucional y político, etc. un papel importante, al menos tanto o más que los
procesos racionales y las bases científicas. Como los efectos de las decisiones
iniciales todavía pueden verse muchas décadas después, muchos aspectos de las
estructuras y prácticas de las instituciones de inspección terminan teniendo
mucho más que ver con trayectorias históricas contingentes que con una
evaluación de riesgos basada en la ciencia.
El panorama histórico ha servido para mostrar la gran diversidad y la
dependencia de caminos de las estructuras institucionales. Esfuerzos para que las
inspecciones estén más centradas en el riesgo, mas inteligente etc.tienen lugar en
un contexto institucional que rara vez se óptimo, y que, en cualquier caso, en
general no fue realmente diseñado y surgió como resultado de muchos accidentes
históricos. Del número de tendencias observadas se pueden extraer algunas
lecciones que, aunque no tienen la fuerza de las observaciones o demostraciones
estadísticas, pueden arrojar algo de luz sobre los orígenes y el desarrollo de las
funciones de inspección.
Un primer aspecto común entre países y áreas regulatorias incluye el hecho
de que los mandatos y agencias de inspección surgieron no tanto en relación con
el riesgo cuantificado y científicamente determinado, ni necesariamente en
respuesta a intereses grupales o "emprendimiento regulatorio", sino mucho más
como reacción al riesgo percepciones, rupturas de confianza, aparición de nuevos
peligros que generaron fuertes reacciones de “ miedo" ( de acuerdo con los
hallazgos en Slovic, 1987 ), y también como resultado de activos cabildeo por lo
que podríamos llamar, siguiendo Helsloot y Schmidt (2012) expertos en riesgos.
Un segundo elemento es la dependencia de la ruta. Creando completamente nuevo
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las instituciones, que revisan los mandatos o los recursos de manera radical, son
todas muy raras. Incluso cuando se producen reformas, fusiones, etc., suelen
hacerlo sobre la base de las estructuras, el marco jurídico y las prácticas
existentes. La dependencia del camino se aplica no solo a las estructuras,
mandatos y recursos, sino también a los enfoques regulatorios y, en particular, a
los métodos y objetivos de inspección y aplicación.
El tercer hallazgo es la tendencia gradual, incompleta pero real, a cierta
convergencia en estructuras y métodos. Esta convergencia parece incorporar un
énfasis creciente en el riesgo como criterio fundamental para determinar la
respuesta de aplicación apropiada, enfocando los recursos de inspección y, hasta
cierto punto, incluso el nivel adecuado de regulación.
5.1. Comprender la dependencia de la ruta y sus límites
Muchos autores han percibido bien la importancia de la dependencia de la
trayectoria. Al tratar de entender diferentes regímenes de regulación de riesgos,
Hood y col. (2001) considerar varios factores explicativos, que agrupan bajo la
noción de contexto. Por lo tanto, analizan hasta qué punto las características
reales de los diferentes regímenes regulatorios 43 se puede explicar a través de
tres elementos clave: falla de mercado 44 , regulación sensible a la opinión y la
interacción de los diferentes intereses, grupos de presión y expertos. En general,
encuentran que aunque estos diferentes elementos de contexto parecen explicar
algunas características en algunos casos, existen variaciones y discrepancias
importantes que parecen difíciles de explicar dentro de los modelos elegidos.
Luego dirigen su atención a inherente aspectos de estos diferentes regímenes y
dependencia de la trayectoria 45 . Los autores encuentran que los puntos de partida
históricos influyen en los sucesivos desarrollos y cómo contexto elementos (p. ej. actividad
de grupo de interés) acabar. La dificultad de “introducir legislación o normas
radicalmente nuevas” significa que es frecuente el “ajuste y parcheo incremental” ( Hood
y otros, 2001 , pag. 140-141).
Hay varias formas en las que funciona tal dependencia de la ruta. Uno es el
hecho de que los cambios radicales en las leyes, normas, reglas e instituciones son
difíciles y, en consecuencia, raros. Otro es que el
comunidad reguladora tiene de alguna manera un vida interior, y definitivamente
desarrolla con el tiempo una cierta cultura y visión de lo que es apropiado o no ( Hood y
otros, 2001 , pag. 141-142), algo que nuestros ejemplos anteriores claramente validan.
Muchos contexto Los elementos en sí mismos han sido moldeados por la evolución
histórica, en particular cuán receptivo es el gobierno a las percepciones públicas del
riesgo, y también cómo los grupos de interés, los grupos de presión y los expertos ven
sus intereses, los juegan e influyen en las políticas.
Sin embargo, hay elementos poderosos que llegan a contrarrestar (al menos
en parte) la dependencia de la trayectoria. El primero es la discontinuidad
ocasional ocasionada por accidentes repentinos de alto perfil, aunque la fuerza de
este factor es desigual 46 . La evolución de la ciencia y
43 Aunque los autores los llaman "regímenes regulatorios de riesgo", sugerimos
que se denominen con más precisión "regímenes regulatorios de peligros", de
acuerdo con la diferencia entre "peligro" y "riesgo" como en, por ejemplo, Oficina
de mejora de la normativa (2012) .
44 No discutiremos aquí la cuestión de si era pertinente en primer lugar adoptar esta
lista de elementos de "contexto", pero claramente la "falla del mercado" es
principalmente una justificación para la intervención regulatoria (desde un punto de vista
puramente económicamente racional), y no un factor explicativo de la características
reales de regulación.
45 Definido aquí como la idea “que las rutinas políticas y administrativas tienden a estar
fuertemente influenciadas por su punto de origen histórico, con la inercia que conduce a la
persistencia de la forma original, patrones de desarrollo que dependen de la trayectoria y que a
menudo se caracterizan por cambios repentinos y abruptos en lugar de suaves adaptación al
contexto cambiante ”( Hood y col., 2001, pág. 69 ).
46 Lo que se ha "denominado 'capacidad de piedra sepulcral': la capacidad de un riesgo de
producir muertes o víctimas que sufren a través de catástrofes dramáticas (...) parece probable
que aumente la fuerza de la opinión pública en la configuración del contenido del régimen", pero
"solo uno de los elementos observados del contenido del régimen que estaba muy fuera de línea
con la hipótesis de respuesta a la opinión implicaba un riesgo 'capaz de ser una lápida' ”( Hood y
otros, 2001 , pag. 140).
F. Blanc y MM Escobar Pereira
Las técnicas son un segundo factor, a veces muy poderoso, por ejemplo, haciendo
visibles o entendidos los peligros, y / o proporcionando las herramientas necesarias para
detectarlos y controlarlos. Los factores supranacionales también juegan claramente un
papel significativo (aunque no es fácil determinar cuán significativo es exactamente), al
menos en algunas áreas. Claramente, estas fuerzas unificadoras no pueden superar
todas las especificidades y herencias históricas. La creación y el desarrollo sucesivo del
HSE demuestra que las evoluciones en la sociedad, la economía y las técnicas pueden
conducir a cambios bastante significativos, pero las formas en que estos cambios son
diferentes y ocurren a ritmos diferentes en diferentes países muestra la importancia de
los cambios históricos y factores de contexto. La historia sugiere que la regulación de la
seguridad y los mecanismos de aplicación están influenciados significativamente por la
dependencia de la ruta.
5.2. ¿Existe (y puede haber) una convergencia hacia enfoques basados
en el riesgo?
Hemos sugerido que había una tendencia hacia una 'convergencia' en la dirección de
más basado en riesgo inspecciones. Sin embargo, si bien es innegable que existe una
afirmación de prácticas cada vez más basadas en el riesgo, no se sigue que esta
afirmación esté totalmente respaldada por la práctica, y menos aún que se aplique a
todas las áreas regulatorias.
De hecho, algunos autores han desafiado radicalmente las afirmaciones de
'convergencia' y se han preguntado si son, de hecho, “fundamentos
universalmente aplicables para mejorar la calidad, la eficiencia y la racionalidad de
la gobernanza en todos los ámbitos de las políticas”, como algunos de sus
proponentes han afirmado ( Rothstein y col., 2013 ). En su breve reseña de los casos
de Francia y Alemania, en contrapunto con el Reino Unido, los autores encuentran
que “el surgimiento del riesgo como un concepto organizativo de gobernanza
varía de un país a otro” ( Rothstein y col., 2013 , pag. 231). Más importante aún,
encuentran obstáculos considerables para la adopción de enfoques basados en
el riesgo en Francia y Alemania. En ambos países, una combinación de factores
culturales y legales parece hacer que estos enfoques sean realmente
problemáticos y dar lugar a que la regulación basada en el riesgo siga siendo muy
limitada en alcance y profundidad.
Hay varias razones por las que no creemos que estos puntos de vista refuten
seriamente nuestra perspectiva sobre los enfoques basados en el riesgo. En primer
lugar, no nos estamos centrando en la formulación de políticas y normas, sino en las
inspecciones y el cumplimiento, y esta es claramente el área en la que ha habido más empujar
para enfoques más basados en el riesgo. En segundo lugar, si se comparan las prácticas
actuales en Francia y Alemania con las de un par de décadas antes en los mismos países,
hay alguna evidencia de cambios en la dirección de un uso gradualmente mayor de
enfoques basados en el riesgo, al menos en algunas áreas.
Esto nos lleva, en conclusión, a dos puntos: la cuestión de la eficacia y el
desafío de superar resistencias culturales e institucionales nacionales. La
introducción de enfoques basados en el riesgo puede ser más o menos difícil en
diferentes países y, en algunos casos, se enfrentan a resistencias muy fuertes, y
posiblemente fracasen. Pero hay muchos ejemplos de reformas en una dirección
más basada en el riesgo que tienen lugar en países donde las resistencias
culturales e institucionales eran considerables, por ejemplo, en Lituania. También
hay ejemplos en los mismos países tomados como ejemplos de resistencia al
riesgo que muestran que existen limitaciones para estos factores culturales e
institucionales, y más complejidad de lo que parece a primera vista. En cuanto a la
regulación de la seguridad de los edificios, por ejemplo, Francia tiene un sistema
que está mucho más basado en el riesgo y mucho menos dependiente de las
inspecciones estatales que el Reino Unido, y este sistema es muy poco
controvertido, lo que demuestra que la demanda de más protección estatal no es
ni constante ni universal. Este sistema, sin embargo, se basa en raíces muy
profundas, que se remonta al Código Civil de 1804 y muestra nuevamente la
importancia de las perspectivas a largo plazo. Entrar en los detalles de este
ejemplo está más allá de nuestro alcance aquí; sin embargo, es suficiente para
sugerir que lo que los actores afirman que son obstáculos insuperables para los
nuevos enfoques a veces es poco más que una cortina de humo para proteger las
prácticas existentes de la revisión.
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Ciencias de la seguridad 130 (2020) 104850
En diferentes paises. Claramente, las culturas políticas y regulatorias nacionales son
importantes. Pero las culturas son transitorias, evolucionan y cambian.
5.3. Direcciones contradictorias: pasos "hacia adelante" y "hacia atrás"
Es necesario un último comentario: la evolución de las instituciones y las
prácticas no sigue un camino uniforme. Bardach y Kagan (1982) mostrar cómo los
poderes de los inspectores, si no se controlan, son de alguna manera incluso más
propensos al abuso que los de los policías, debido a los límites más bajos de registros
e incautaciones. Por tanto, las inspecciones pueden tender a abusos de poder,
pero también pueden verse amenazadas por la ineficacia y la captura por parte de
entidades reguladas influyentes ( Bardach y Kagan, 1982 , págs. 32-33 y 42-44). En
los EE. UU., Lo que se percibió como captura por delincuente Las empresas
provocaron una reacción muy fuerte a finales de la década de 1960 y principios de
la de 1970. La agenda de reforma En respuesta, incluyó “nuevos reguladores,
preferiblemente a nivel federal”, “regulaciones más completas y explícitas”,
recortando drásticamente la “discreción e indulgencia administrativa” y
mejorando la “disuasión al incrementar la severidad, velocidad y consistencia de
las sanciones”. ( Bardach y Kagan, 1982 , pag. 45). La “regulación protectora de
nuevo estilo”, preocupada por la captura, prescribió un “estilo de aplicación
explícitamente legalista” ( Bardach y Kagan, 1982 , pag. 72), y dio como resultado
que se difuminara la diferencia entre los inspectores y la policía. Toda esta
evolución conduciría, a su vez, a lo que Bardach y Kagan llamaron "irracionalidad
regulatoria", y una considerable reacción contra la regulación y los inspectores. 47 .
Los enfoques basados en el riesgo se promueven como la forma de
reconciliar preocupaciones aparentemente contradictorias, un equilibrio
adecuado entre los dos escollos de la excesiva discreción y el legalismo, de la
ineficacia y la irracionalidad, pero podemos ver que no son el producto de una
evolución sin fisuras, y que existen puntos de vista y perspectivas contradictorios,
y llevan la regulación y las inspecciones en diferentes direcciones, dependiendo de
la fuerza relativa de los diferentes actores y factores a lo largo del tiempo.
Referencias
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accedieron por última vez el 4 de abril de 2016, excepto si se indica lo contrario.
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47 Ver también p. 123 para una visión más positiva de los mismos autores sobre las
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