Políticas de prevención

para los conflictos ambientales.

La aplicación de Art. 4º de la Ley 25675
Homero M. Bibiloni1

❏❏ Introducción

Ciertamente a todos nos preocupa ver el desarrollo de los conflictos ambientales

por que de la manera en que están siendo planteados en lugar de que todos ganen, se
plantea como un esquema en el que todos pierden. Intentaremos desarrollar a través
del presente una línea de trabajo que tienda a corregir la línea de resultados negati-
vos, que a simple observación se detecta, lo cual supone más allá del discurso iuspo-
sitivista tratar de anclar la prescripción del artículo 4º de la ley 25675 que dice:

ARTICULO 4°. La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra

norma a través de la cual se ejecute la política ambiental, estarán sujetas al cum-
plimiento de los siguientes principios: …
Principio de congruencia. La legislación provincial y municipal referida a lo ambien-
tal deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso
de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.
Principio de prevención. Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se
atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos nega-
tivos que sobre el ambiente se pueden producir.
Principio de progresividad. Los objetivos ambientales deberán ser logrados en for-
ma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma
temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas
con esos objetivos…”

1  Abogado. Docente, Especialista en Derecho Administrativo. Profesor de Grado y postgrado en los temas de
la especialidad. Integrante del Comité Ejecutivo de AADA (Asociación Argentina de Derecho Administrativo)
y responsable del Área Ambiental. Subsecretario de Asuntos Legislativos del Ministerio de Justicia de la Nación
1992. Consultor y capacitador en materia de Derecho Administrativo y Gestión Ambiental. Especialista en Dere-
cho Ambiental (Universidad del País Vasco). Consultor Municipal e institucional. Integrante del Comité Acadé-
mico de la Revista Régimen de La Administración Pública (RAP) Provincia de Buenos Aires. Subsecretario de
Recursos Naturales Normativa, Investigación y Relaciones Institucionales del Ministerio de Salud y Ambiente de
la Nación. 2003-2006– Asesor de la Federación Argentina de Municipios. Asesor del NRG4SD por Sudamérica.
Juez del Tribunal Administrativo de la OEA. Patrocinante de los 14 Municipios en el juicio motivo de esta nota.
Coordinador de Programas Ambientales en la Provincia de Formosa (BID-MECON). Miembro de la Escuela
Judicial del Consejo de la Magistratura de la Nación. Consejero Ambiental INADI Provincia de Bs.As. Subsecre-
tario Legal y Técnico Municipalidad de La Plata. Nexo entre el Consorcio Regional Capital (La Plata, Berisso,
Ensenada, Punta Indio, Cnel. Brandsen y la UNLP y UTN para el proyecto de Gestión Integral de RSU. Correo
electrónico: bibiloni@estudiodelaplaza.com.ar

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 Políticas de prevención para los conflictos ambientales – Homero M. Bibiloni

❏❏ La conformación del problema ambiental

Cuando los medios registran algún sector social reclamando por niveles de con-
taminación ciertos, presuntos, temidos, potenciales, inminentes (dado que los hay
de todos los tipos) a poco que indaguemos en el caso, veremos que ellos vienen de
larga data. La industria se instaló allí hace muchos años, y los vecinos que ahora
son actuales, llegaron años después y algunos de los efectos comienzan a dejarse
ver en el tiempo, otros factores han hecho que lo tolerable de ayer ya no lo es hoy,
que existe una mayor vocación por el reclamo, etc. Centralmente entonces el pro-
blema NO ES NUEVO, pero también es cierto que NO ha sido resuelto.

❏❏ El desgaste en el reclamo

Y retomando la parte final del punto precedente, es más que seguro que con algunas
imperfecciones a veces, esos mismos vecinos, han trajinado pasillos municipales, pro-
vinciales, y aún nacionales, a través de notas, audiencias (con funcionarios de múltiples
rangos), esperas, esperas, esperas2, reuniones (cordiales o tensas) pero los resultados
atenta la complejidad en el desandar un problema ambiental existente no aparece3.

❏❏ La Judicialización: ¿solución o inducción?

En el marco de la desazón por la falta de contención, el no vislumbrar alguna

alternativa razonable en términos de posibilidades para la mejora, la interminable
demora, la cuasi burla por repetición de conductas del agente contaminador (su-
puesto o real) hace que rápidamente, también por el efecto mediático para otras
situaciones4 se piense en acudir a la justicia de diversas maneras:

2  No es un error repetitivo, sino simplemente una descripción de tipo visual y vivencial.

3  Ver Bibiloni Homero M. “AMBIENTE Y POLÍTICA”, Ed. RAP, CABA.2008. Cap X sobre la COMPLEJIDAD
DE LOS PROCESOS AMBIENTALES.
4  La farandulización de las causas penales ha sido notable, en tanto los medios han advertido su atractivo en el
consumo colectivo (sea por curiosidad, morbo, etc.). Existe un conjunto de colegas que se han sumado a los “fa-
mosos” por la repercusión de algunos casos que han defendido adaptándose rápidamente a los estilos de aquellos
(reportajes en revistas de circulación masiva -más fotos que texto-, asistencia a restaurantes del ambiente o de
moda, invitados a programas de opinión, sistemáticas conferencias de prensa a la salida de los tribunales. Sin con-
tar que parte de ello es una estrategia para decir “cosas” hacia la causa o incidir extraprocesalmente en las mismas,
del tipo de “…la fiscalía está trabajando sobre hipótesis desacertadas…” “…hemos planteado la única línea de
investigación posible…”, o cuando se pierde sin analizar la contundencia de una acusación fiscal y eventualmente
la insuficiente defensa se exclama indignado “…aquí no se ha hecho justicia… ha mediado una persecución desde
el primer día… ha sido una parodia de pleito…” lo cual le hace un flaco favor al derecho y la justicia.

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 Homero M. Bibiloni – Políticas de prevención para los conflictos ambientales

a) penalmente guiados por la espectacularidad inicial de algunas medidas, pero

de cuyo resultado final nada se sabe y nunca se sabrá. En efecto sabemos del
allanamiento (dado que casualmente los medios “adivinan” la medida judi-
cial y están presentes para registrarla) pero no de la sentencia de condena.
b) por el otorgamiento de algunas medidas previas en amparos, o en cautelares
autónomas seguidas de la consecuente acción.
c) Por la espectacularidad de la causa “Mendoza” (caso Matanza Riachuelo)
pero sin distinguir las particularidades de la misma, y que ella está en el
máximo nivel jurisdiccional, lo cual no la hace automáticamente extrapolable
a todos los casos judicializables5.

Digamos también algo que es reconocido por los especialistas jurídicos ambien-
tales latinoamericanos que nuestro país posee una jurisprudencia ambiental de
avanzada, pero ello no ha operado en forma comparativa para que nosotros ten-
gamos una mayor calidad de vida y un ambiente sano diferencialmente superior
a quienes carecen de esta riqueza jurisprudencial.
Pero también puede darse el fenómeno de la inducción, en lo que como planteo
ya he señalado en numerosas charlas6, la naciente INDUSTRIA DEL JUICIO AM-
BIENTAL POR LA VÍA DEL LITIGIO DE INTERÉS PÚBLICO AMBIENTAL.
En modo alguno es limitar o descalificar la tarea de colegas que están en todo su
derecho para actuar conforme lo crean ellos y sus clientes, en el marco del estado
de derecho, lo cual sucede en todas las ramas del derecho (lo previsional, tributario,
administrativo, penal, laboral, civil, comercial, etc.), pero a nadie que litigue en estos
temas se lo toma como un cruzado en la defensa de los principios constitucionales,
de ser un guardián en la protección del desigual trabajador frente a su empleador,
un paladín por promover ajustes provisionales para nuestros abuelos desatendidos
con la movilidad del haber jubilatorio. En síntesis EJERCEN SU PROFESIÓN Y
GANAN DINERO, con honorarios y pactos de cuota litis. No será simpático pero es
así, nos tenemos que acostumbrar a llamar a las cosas por su nombre.
De allí que debe creo instalarse un debate en las formas y en las sustancias
del ejercicio de las defensas ambientales, a sabiendas que habrá voces críticas de
este planteo, dado que parece haber una idealización de BUENOS Y MALOS, a
priori. El abogado que atiende un caso ambiental pasa a ser automáticamente

5  Ver Bibiloni Homero M. “Lo ambiental como política de Estado. El caso “Mendoza: un hito clave”. Rap Nación,
Año XXIX, Nº 340, Pág. 97 y sgtes. y “El Caso `MENDOZA II PARTE´ Analizado desde una perspectiva públi-
ca”. Revista de Derecho Ambiental, Lexis Nexis, 2008 (en prensa).
6  Semana del Medio Ambiente - “Desarrollo de la normativa ambiental local”, Alte. Brown, Junio 2008. III Jorna-
das de Capacitación Ambiental Metropolitanas - “Justicia, Ambiente y Pobreza,. Causas Judiciales actuales”, Bue-
nos Aires, Junio 2008. Presentación del Libro Ambiente y Política en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la UNLP, agosto de 2008 y en el Municipio de Tigre, Septiembre de 2008.

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 Políticas de prevención para los conflictos ambientales – Homero M. Bibiloni

“ambientalista”7 y estar en el bando de los “buenos”, con independencia de la rigu-

rosidad del planteo deducido que puede ser una suma de generalidades, un acopie
de recortes de diarios, o de páginas en la web8. El resto merece otra calificación9.
Y por otro lado hay un núcleo que: o bien se organiza en sistemas de red para la
obtención de casos con un sentido integral de la geografía argentina, y así lo dicen
abiertamente en sus páginas de Internet, o se enrola en el litigio de interés público
ambiental como uno de sus objetivos específicos.

❏❏ El rol estatal

Por formación ideológica, y confesa militancia política adicional a otras activi-

dades personales incluyendo la académica, es de toda honestidad decir desde don-
de se emiten juicios de valor10 -cosa que no todos dicen públicamente por cuanto
asumir la pertenencia política parece ser en ciertos ámbitos incorrecto o vergon-
zante-, creo firmemente en un rol activo, dinámico, solidario de la administración
sustantiva que debe liderar y favorecer una mejor calidad de vida, sea, resolvien-
do, conteniendo o facilitando, pero también controlando y demostrando capaci-
dad sancionatoria para penalizar las infracciones ambientales.

❏❏ La aplicación de una vieja política

El axioma de esta “ vieja política” aplicable multisectorialmente se conoce como

la POLÍTICA DE LA ZANAHORIA Y DEL GARROTE (en un sentido simbó-
lico, y sin vulnerar ninguna garantía o derecho humano de plena consagración

7  Las más de las veces sin estudios sistemáticos que así lo acrediten.
8  En la causa MENDOZA, ya citada esto pudo verse, atento que la propia CSJN proveyó reiteradamente solici-
tando mayores precisiones al conjunto de los integrantes del proceso, y con relación a la parte actora en forma
especial señalo (ver cita Nº 5 anteriormente indicada). Puntualmente al defender a los Municipios de la cuenca de-
mandados por un simple párrafo adicional en una ampliación de demanda señalamos que “V.1.7.-Conclusiones
sobre el discurso paralelo con pretensiones de conclusión vinculante: sobre la base de la construcción del
mismo y sin ignorar lo relativo a la responsabilidad ambiental, las implicancias sobre la inversión de la carga
de la prueba en ciertos casos, y demás estructuraciones novedosas que se imponen en estos temas no es menos
cierto que los actores toman una serie de argumentaciones paralelas, y sobre otras argumentaciones paralelas
que hablan de la objetividad, de las presunciones, siempre en abstracto, determinan una igualación inadmisible
e imprecisa para la parte demandada…” Ver proveídos en www.csjn.gov.ar
9  RADA, Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas, CEDHA (con el agravante que quien la conduce es
esposo de la actual autoridad ambiental de la Nación, así el solapamiento de intereses datos e informes es cuanto
menos potencial, FARN por su parte focaliza con las clínicas jurídicas y el litigio.
10  Resulta curioso cuando la gente dice yo “…no soy político… ni hago política…” Pero al opinar en rigor hacen
política, y el contenido de sus opiniones está alineado con ciertos intereses no meramente económicos, y esto a
través de la historia se ha conocido como POLÍTICA. Personalmente soy un afiliado constante dentro del PJ.

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 Homero M. Bibiloni – Políticas de prevención para los conflictos ambientales

constitucional), lo que supone como deseable convocar a los sectores que pue-
den incidir negativamente sobre el ambiente para darles asistencia, facilidades
de mejora o de reconversión, financiamiento, capacitación, nuevos mercados, etc.
y permitirles salir de una situación negativa o de infracción, pasando a una de
mejora progresiva y solución del problema. De hecho esto supone la aplicación en
delicado equilibrio de los principios de “progresividad” y de la utilización de la
“mejor tecnología disponible”11. He aquí plasmada la idea de políticas concurren-
tes a manera de atractivo natural para sumarse a mejores prácticas ambientales
(ZANAHORIA) por directa conveniencia, o convicción. Lo importante es que lo
haga. Caso contrario si no se suma teniendo la oportunidad de hacerlo12, o que
sumado, deserte, se aplican todas las medidas vigentes en el estado de derecho
que expresan la legítima capacidad de constatación, tipificación de infracciones,
aplicación de sanciones y ejecución de las mismas (GARROTE en el sentido sim-
bólico antes aludido).

❏❏ El caso del País Vasco

Habiendo tenido por la función pública la posibilidad de conocerlo en el mismo

lugar y en franco contacto con sus actores, ellos practican positivamente esta polí-
tica que se materializa de la siguiente manera:

a) El IHOBE13 es una sociedad vasca que presta asistencia a los empresarios, ini-
cialmente sin cargo a través de una rápida consultoría situacional, y luego si el
empresario lo desea puede o no contratar al especialista que no forma parte del
plantel del IHOBE. De allí se diseña un programa para la empresa, para un con-
junto de empresas, para el sector o para una cámara o asociación con metas a ir
siendo cumplidas en el mejoramiento de la gestión ambiental. Quien entra den-
tro de estos programas posee una suerte de “paraguas” en cuanto no será mul-
tado ni clausurado, pero tampoco puede entrar en situaciones de groseras con-
travenciones y/o vertidos o emisiones de gravedad. Es decir para simbolizarlo
quienes están en una zona negra, no pueden ser incluidos en condiciones de
tolerancia para mejorar, y sí aquellos que están en una amplia zona de grises.

11  Ver Bibiloni Homero M., “Los Principios jurídicos Ambientales y su interpretación. Su Aplicación política y
jurídica”. Suplemento de Jurisprudencia Argentina. Marzo del 2001.
12  Este dato es importante, en punto a que se tenga conocimiento de las mejores opciones, en forma real, no
por la mera publicación en el BO de un programa de Producción Limpia y/o Calidad Ambiental. Nadie desayuna
leyendo el BO.
13  Ver www.ihobe.net

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b) Si la política desplegada y acordada de mejoramiento es abandonada o in-

cumplida, salvo alguna razón justificada, entra a jugar el ejercicio del Poder de
Policía ejercido por la Consejería del Medio Ambiente y Ordenamiento del Ter-
ritorio14. Un sistema claro, sencillo, práctico y contundente.

❏❏ Los roles de los factores productivos

Centralmente son tres: el empresario, los trabajadores, y el capital. En este tiem-

po donde la agenda ambiental apremia, es imperioso que los empresarios inclu-
yan en las agendas empresarias la variable ambiental, o lo hagan a través de sus
cámaras15 en forma tal de promover mejores practicas ambientales. De hecho en
tiempos no muy largos lo ambiental se ha de constituir en un condicionamiento de
la producción o comercialización. Cuanto antes lo comprendan y operen mejores
serán sus beneficios a futuro.
En cuanto lo relativo al capital, este a través de la banca de financiamiento o inver-
sión deberá agregar adicionalmente a los recaudos de capacidad de solvencia, liqui-
dez y repago componentes vinculados a mejores comportamientos ambientales.
Finalmente, los trabajadores, en la medida en que obtengan un equitativo be-
neficio por ello, podrán aportar a las mejores prácticas o a la producción limpia
siempre que esa rentabilidad que surge de tales conductas revierta en mejoras de
salarios, empleos u horas extras16.

❏❏ La conciencia social de la inversión en ambiente

Los ambientalistas ignoran u omiten que muchas conductas vinculadas a la pro-

tección ambiental tienen costos claros directos o indirectos, impactan en otros ciu-
dadanos como ellos, pueden generar aumentos de tasas o impuestos, pero en su
práctica militante reducen el problema a una necedad pública o empresarial en
hacer mejor las cosas. No es tan lineal ni tan fácil, pero de esta manera se presenta
el horizonte una dicotomía simplista entre buenos y malos. La realidad es bastante
más compleja y tiene tonos intermedios, por cuanto resolver un problema acarrea

14  Ver www.ingurumena.ejgv.euskadi.net

15  Bibiloni Homero M. “Ambiente y Sustentabilidad / Sustentabilidad y Ambiente. Nuevos paradigmas para los
tiempos presentes y futuros”. Publicado en Revista ADEERA (Asoc. de Distribuidores de Energía Eléctrica de la
República Argentina), Año III, Nº XIII, noviembre 2005, pág, 10.
16  Ver Programa de Trabajo y Desarrollo Sustentable. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.
www.ambiente.gov.ar

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acciones de muchos otros sujetos, inversiones presupuestarias o privadas y con-

ductas de los conciudadanos que pueden o no tener elevada conciencia ambiental,
y pueden o no estar dispuestos a sacrificios. Las decisiones en una sociedad son
el promedio de los intereses del conjunto en el tiempo. De allí que sostenemos en
nuestra categórica afirmación: LO AMBIENTAL NO ES GRATIS Y REQUIERE IN-
VERSIONES DE CORTO MEDIANO Y LARGO PLAZO Y RESTRICCIONES EN
LAS CONDUCTAS SOCIALES que no se producen por la mera denuncia de una
situación controversial.
Un ejemplo patético, pero negativo, es que por ejemplo EE.UU. no firma el pro-
tocolo de Kyoto, aunque Katrina e Ike le marcan algunas disconformidades y des-
ajustes de la madre tierra, porque la drástica reducción de emisiones vía consumo
necesaria al Protocolo no será acompañada por su población para disminuir drás-
ticamente el efecto invernadero en el planeta.

❏❏ Conclusiones

• Hagamos mas.
• Hablemos menos.
• Acordemos acciones puntuales de mínima.
• Empecemos rápidamente de menor a mayor aunque no sea lo ideal.
• Eso supone progresividad y prevención de males mayores.
• Las agujas de medición planetaria nos dan alertas muy claras para no seguir
perdiendo tiempo en debates, controversias y conflictos ociosos por cuanto
siempre pierde la naturaleza, el ambiente y los seres que habitamos (o de-
shabitaremos) en ella.

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