Redefiniendo la tecnocracia: el caso de América Latina

Redefiniendo la tecnocracia
Author(s): Miguel Angel Centeno and Leandro Wolfson

Source: Desarrollo Económico, Vol. 37, No. 146 (Jul. - Sep., 1997), pp. 215-240
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
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Desarrollo Econdmico, vol. 37, N2 146 (julio-setiembre 1997)
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REDEFINIENDO LA TECNOCRACIA
MIGUEL ANGEL CENTENO*
1. Introducci6n
Pocos t'rminos son utilizados con tanta vaguedad en las ciencias sociales como
"tecnocracia"1. Si bien la presencia de individuos con pericia t6cnica y administrativa es
sin duda decisiva en los Estados modernos, el concepto de "tecnocrata" esta mal
definido y posee un limitado valor descriptivo y, con mas razon aun, predictivo. Sin
embargo, esto no impidi6 que tales terminos fuesen utilizados (con connotaciones
positivas o negativas segcin la opini6n del autor sobre las personas o gobiernos
sometidos al analisis) para describir a una variedad de funcionarios de una amplia gama
de regimenes politicos. Si se pretende que los terminos "tecn6crata" y "tecnocracia"
revistan alguna utilidad, debe demostrarse que las caracteristicas usadas como crite-
rios para definirlos (v.gr., nivel de instrucci6n, grado de profesionalizacion, apoliticismo)
desempenan un papel significativo en el tipo de medidas propuestas y adoptadas por
los individuos o entidades politicas pertinentes. Es preciso establecer algd'n nexo
te6rico causal entre su identidad y su comportamiento. La caracterizacion de las
personas o regimenes como "tecnocraticos" no solo debe entrafar un conjunto de
atributos estaticos sino tambien sehalar formas probables de conducta.
Ciertos procesos y tendencias politicas recientes hacen de esto mucho mas que
un mero proyecto academico o intelectual. El aumento de la presencia de las cualidades
habitualmente asociadas a los tecnOcratas entre las elites politicas de virtualmente
todos los paises vuelve critica para el analisis politico la elucidacibn de estos conceptos
y el estudio de su aplicabilidad. Tanto en los nuevos regimenes de Europa oriental como
en los paises latinoamericanos recientemente democratizados, las disputas entre los
* Department of Sociology, Princeton University. [ 5; Green Hall / Princeton, NJ 08544 / USA / IT (609) 258-
4452 / Fax: (609) 258-2180 / Correo electr6nico: CENMIGA@Phoenix.Princeton.edu.]
1 Aparentemente el t6rmino fue usado por primera vez en 1919 por un norteamericano, William Smyth, quien
propuso un nuevo sistema de gobierno en el cual los expertos serian los responsables de todas las decisiones
politicas y econ6micas fundamentales. Quizis el Onico t6rmino cuya definici6n sea tan poco precisa como
"tecnocracia" es su opuesto, "populismo", el que ha sido empleado para designar regimenes tan diversos como el
de C&rdenas en M6xico, el de Vargas en Brasil y el peronista en la Argentina. Ver Ernesto LACLAU: Politics and
Ideology in Marxist Theory, Londres, NLB, 1977, pbgs. 143-144.
216 MIGUEL ANGEL CENTENO
expertos del gobierno central y los intelectuales y fuerzas sociales que pretenden tener
un mayor papel en el gobierno confieren particular urgencia a la clarificaci6n de tales
conceptos.
Ademas, 6sta es importante por la potencial contradicci6n entre las normas de
vida democraticas y el regimen tecnocratico de gobierno. El atractivo que ejerce un
modelo universal capaz de suministrar respuestas indiscutibles a todas las cuestiones
de politica, asi como el concomitante atractivo de apartar dicho debate del ambito de la
politica -elemento central, a mi juicio, en la nocion de tecnocracia-, constituyen una
posible amenaza a la ola de democratizaci6n que se ha dado en diversas partes del
globo. No s6lo el "gobierno de la razon" no es sin6nimo de democracia, sino que ambas
cosas pueden, de hecho, resultar contradictorias.
En la primera seccion de este articulo examinamos la bibliografia sobre tecnocracia
y sus limitaciones te6ricas. Se propone luego una redefinicion del concepto que tome en
cuenta tres aspectos criticos del fenOmeno: las elites, las instituciones y la ideologia. Por
Qltimo, se sugieren varios planteos acerca de la formaciOn de los Estados tecnocraticos
y se discute la viabilidad de tales regimenes. El trabajo se centra fundamentalmente en
los casos de AmBrica Latina a fin de dar al analisis abstracto cierto peso empirico.
2. El problema de la tecnocracia
Perspectivas clAsicas
Las primeras visiones ut6picas de una sociedad tecnocrAtica, gobernada por
individuos dotados de un saber especial, aparecieron durante el Renacimiento2, pero
mas alla de estos primeros escritos, el verdadero padre del paradigma tecnocratico es
Henri de Saint-Simon3. Este critico a los lideres de la Revoluci6n Francesa por dejar de
lado los aspectos no politicos de la nueva organizaci6n de la vida generada por la
Revoluci6n Industrial. SegOn Saint-Simon, los revolucionarios franceses querian demo-
cratizar el aparato de gobierno precisamente en un momento en que la faceta mas
critica del Estado era su administracidn y no su representaci6n4. El discipulo de Saint-
Simon, Auguste Comte, desarroll6 esta idea hasta incluir la creencia en un eminente e
inevitable avance historico hacia el control social basado en el metodo cientifico y en la
aplicacion de la racionalidad instrumental5.
2 Por ejemplo, "New Atlantis", do Francis BACON (1627) y "La ciudad del Sol" (1602), de Tomas CAMPANELLA.
El "rey fil6sofo" de Plat6n puede considerarse un ejemplo adn anterior. La fe en el triunfo definitivo de la racionalidad
por sobre los componentes "mbs bajos" de la naturaleza humana se reflej6, por otra parte, en la obra de los
philosophes franceses del siglo XVIII.
3 Ver la interpretaci6n que hizo de esto Durkheim en M. MAUSS (ed.): Le socialisme, sa definition, ses debuts:
la doctrine saint-simonienne, Paris, F. Alcan, 1928.
4 Una argumentaci6n paralela se aprecia en los debates, a menudo mas asperos, entre Jefferson y Hamilton
durante los primeros doce aios de gobierno constitucional en Estados Unidos.
5 Para una reseha de Saint-Simon y de Comte, ver W. H. G. ARMYTAGE: The Rise of the Technocrats, Londres,
Routledge & Kegan Paul, 1965; y Krishan KUMAR: Prophecy and Progress, Nueva York, Penguin, 1978. Tambibn Karl
MANNHEIM compartia esta visi6n optimista acerca del avance de la racionalidad. Precisamente porque consideraba
que las ideologias eran un reflejo directo de los intereses sociates y politicos, procur6 una forma de conocimiento
que superase estos sesgos. SegOn su punto de vista, la creaci6n de una intelectualidad ajena a las clases
aseguraria quo el anlisis social y la toma de decisiones dejaran atrAs las interminables batallas entre las ideologias
y las utopias (Ideology and Utopia, Nueva York, Harcourt & Brace, 1936, p~g.140). Sin embargo, tambibn era
REDEFINIENDO LA TECNOCRACIA 217
La critica clasica sobre los peligros inherentes al control de los especialistas es la
formulada por Max Weber. Weber describi6 de que manera la autoridad legal-racional,
pese a los beneficios derivados de su eficiencia, puede dar a los mecanismos adminis-
trativos que ella exige una autonomia excesiva, restringiendo en cambio el Ambito
decisorio y ejecutivo de los funcionarios electos (a diferencia de los designados). Weber
senal6 la contradicciOn critica presente en el modelo del gobierno a cargo de los exper-
tos: su capacidad decisoria se ve limitada a raiz de que su legitimidad o sus pretensio-
nes de poder se basan en la aplicaci6n de la racionalidad, siendo que la acci6n politica
no puede defender sus propias premisas en forma racional. Si bien la elecci6n de los
medios puede justificarse racionalmente, la definici6n de los valores, objetivos y necesi-
dades entrafa por fuerza criterios subjetivos6. A fin de tomar la resoluci6n final en cuanto
a los fines que persiguen las politicas publicas, definiendo asi los criterios mediante los
cuales se adoptaran decisiones mas concretas, el experto tendria que aventurarse mas
alla de las elecciones racionales y del metodo cientifico, y formular un juicio de valor que
seria indefendible sobre bases objetivas y que necesariamente reflejara su sesgo
ideolOgico subjetivo. Salvo en casos ideales de consenso puro y absoluto, una decision
tal situarA al experto en conflicto con quienes no comparten su punto de vista. Dado que
dicho conflicto, por definicion, no puede resolverse mediante un "tribunal de raz6n
terrenal", el experto debe ceder ante los politicos que poseen un mandato directo de la
sociedad, mandato que legitima su elecciOn de las metas perseguidas7.
Teorfas contemporineas de la tecnocracia8
La primera perspectiva sobre la tecnocracia, la mas com'n, constituye una varian-
te de la teoria de la elite y es la que se pregunta si una "oligarquia de t6cnicos" tendria
consciente del potencial autoritarismo asociado al control ejercido por una elite t6cnica, en lo cual seguia a Weber.
En el siglo XX, los defensores mis fervorosos del control tecnocrtico o gerencial han sido tal vez los norteamerica-
nos. Thorstein Veblen propuso reemplazar a los "capitanes de la industria" por ingenieros que pudieran comprender
la compleja maquinaria que ahora esti a disposici6n de la industria capitalista y a partir de ello maximizar la eficiencia
social del sistema econ6mico. F. W. Taylor se ocup6 mcs bien de las aplicaciones ms prActicas y pragm&ticas de
la tecnologia, no obstante lo cual su "administraci6n cientifica" revela por cierto el desencanto que habia sufrido con
la ineficiencia del trabajo humano carente de orientaci6n y su fe en el futuro promisorio de una administraci6n
racional. El mayor panegirico del r6gimen tecnocratico fue quiz~s el de James BURNHAM, quien pronostic6, con
mucha expectativa y eqperanza y sin demasiada angustia, el eventual acceso al poder de una elite t6cnica de
gerentes (The Managerial Revolution, Bloomington, Indiana University Press, 1960).
6 Jurgen HABERMAS: Toward a Rational Society, Boston: Beacon Press, 1970, pg. 63.
7 Marx soslay6 en gran medida la cuesti6n del poder burocratico. Si bien sostuvo que "el bur6crata ve el
mundo como un mero objeto que 61 debe manejar", su insistencia en la lucha de clases lo Ilev6 a desestimar en
general el papel independiente del aparato estatal. Sin embargo, a partir de Trotsky y de Bujarin, y particularmente
despu6s de la reacci6n contra el stalinismo en la posguerra, los autores marxistas trataron de incorporar a su
anlisis al Estado como instituci6n independiente y la formaci6n de una "nueva clase" (v. gr., Milovan DJILAS: The
New Class, Nueva York, HBJ, 1983). No obstante, en lineas generales los estudiosos marxistas consideraron que el
tema de la tecnocracia era poco pertinente, salvo en los casos en que se la utiliza para legitimar a un sistema
capitalista en crisis. La defensa que hizo Lenin del taylorismo revela, empero, que el atractivo de la gesti6n de los
especialistas y de la bOsqueda perpetua de la "eficiencia" no se limit6 a las sociedades capitalistas ("Tasks of the
Youth Leagues", Lenin: Selected Works, Nueva York, International Publishers, 1971, pbgs. 607-611).
8 John G. GUNNELL: "The Technocratic Image and the Theory of Technocracy", Technology and Culture, vol.
23, N- 3, julio de 1982, pags. 392-416. Ver tambien Frank FISCHER: Technocracy and the Politics of Expertise,
Newbury Park: Sage Publications, 1990. Para un resumen ms actual de la bibliografia, ver Richard B. DAY, Ronald
BERNER y Joseph MASCIULLI: Democratic Theory and Technological Society, Armonk, M. E. Sharpe, Inc., 1988.
que controlar las ramas administrativa, econ6mica y politica de un cierto Estado9. Para
esta perspectiva, la cuesti6n central es la definici6n de la elite relevante10. La definicion
mas corriente de los tecn6cratas se limita a considerar su nivel de educacion, o sea,
entiende que es ese sector del personal del Estado que ha recibido formaci6n cientifica,
tecnica o gerencial en las instituciones de la elite (como las grandes ecoles de Francia).
Otros enfoques, mejor elaborados (p. ej., el de Jean Meynaud), aclaran ademas que
dichos individuos deben tomar decisiones "a las que se juzga inspiradas por considera-
clones tecnicas o vinculadas con la eficiencia", o bien ocupar cargos en los que se
apliquen metodos cientificos para resolver un problema11. Un tercer elemento de juicio
es el grado de poder o de influencia alcanzado por tales individuos, dado que "el pasaje
de asesor tecnico a tecn6crata se concreta cuando el propio tecnologo adquiere la
capacidad para tomar decisiones o bien es quien mas pesa en la determinaci6n de las
elecciones a cargo del funcionario responsable de ellas'12
SegOn la definicion anterior, las fuentes Ilegan casi unanimemente a la conclusion
de que ningoin Estado podria ser denominado tecnocratico13. Meynaud reconoce que
9 Luis Carlos BRESER PEREIRA: A Sociedade Estatal e a Technoburocracia, San Pablo, Brasiliense, 1981, pag.
86. Para un anlisis de ia inevitabilidad del control politico ejercido por una elite tecnocratica, ver Alfred FRISCH: "Les
previsions a 'epreuve de la realit6: !'example de la technocratie", Analyse et Prevision, 1973, vol. 16, N2 3, setiombre,
pigs. 267-291; y Juan FERRANDO: "Las elites", Revista Espafiola de la Opinibn PLiblica, 1976, vol. 43, enero-marzo,
p8gs. 7-26. Se hallar, un anAlisis paralelo sobre el papel de los gerentes y propietarios en las empresas privadas en
Adolf BERLE y Gardner MEANS: The Modern Corporation and Private Property, Nueva York, Macmillan, 1932. El
anhlisis que hacen estos autores sobre la forma en que los gerentes Ilegan a dominar las empresas privadas, donde
los accionistas tienen mucho mhs influencia de la que normalmente poseen los ciudadanos en el Estado, refuta en
buena medida la objeci6n frecuente de que los bur6cratas reciben 6rdenes, no las dan.
10 Con respecto al problema de definici6n de las elites, se hallarcn andlisis en G. W. DOMHOFF y Thomas R.
DYE: Power Elites and Organizations, Beverly Hills, Sage, 1987; Lewis EDINGER y Donald SEARING: "Social Background
in Elite Analysis: A Methodological Inquiry", American Political Science Review, vol. 61, N- 2, junio de 1967, pdgs.
428-445; Dankwart Rustow: "The Study of Elites: Who's Who, When and How", World Politics, vol. 18, N9 4, julio de
1966; Thomas DYE y John PICKERIN: "Governmental and Corporate Elites: Convergence and Differentiation", Journal
of Politics, vol. 36, N" 4, noviembre de 1974, pags. 900-925; y Robert DAHL: "A Critique of the Ruling Elite Model",
reimpreso en DOMHOFF Y BALLARD (eds.): C. Wright Mills and the Power Elite, Boston, Beacon Press, 1968.
" Jean MEYNAUD: Technocracy, Nueva York, Free Press, 1964, pag. 26.
12 MEYNAUD, op. cit., pg. 30.
13 Acerca del analisis empirico de la existencia de elites tecnocraticas y su importancia, ver para Europa
occidental: Jaques BILLY: Les Techniciens et le Pouvoir, Presses Universitaires de France, 1963; Stephen GRAUBARD
(ed.): A New Europe?, Cambridge, Cambridge University Press, 1964, esp. pbgs. 62-88 y 538-59. Robert PUTNAM:
The Comparative Study of Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976; Ezra SULEIMAN: Elites in French
Society, Princeton, Princeton University Press, 1978; Mattei DOGAN (ed.): The Mandarins of Western Europe, Nueva
York, John Wiley & Sons, 1975; y "Cabinet Structure and Decision Making Processes in Western Europe", en
European Journal of Political Research, vol. 16, N2 2, marzo de 1988. Para Europa oriental: Kendall BAILES:
Technology and Society Under Lenin and Stalin, Princeton, Princeton University Press, 1978; George KONRAD e Ivan
SZELENYI: The Intellectuals on the Road to Class Power, Nueva York, HBJ, 1979; Serge MALLET: Bureaucracy and
Technocracy in the Socialist Countries, Nottingham, Spokesmen Books, 1974; Randall D. OESTRICHER: Technocracy
and Public Policy: Poland, 1950-1980, tesis de doctorado, University of Kansas, 1982. Se hallar, una lista detallada
de la bibliografia publicada en Estados Unidos en John GUNNEL, 1982 (ver la nota 8 supra). En Ambrica del Sur, los
tecn6cratas brasileios son los que han recibido la mayor atenci6n: Carlos MARTINS: "Technocratic Rule or Technocratic
Counsel", Berkeley Journal of Sociology, vol. 17, pigs. 35-59; Marcio MOREIRA ALVES: "The Political Economy of the
Brazilian Technocracy", Berkeley Journal of Sociology, 1975, vol. 19, pags. 109-124; Fernando URICOLCHEA: The
Patrimonial Foundations of the Brazilian Bureaucratic State, Berkeley University of California Press, 1980; y Kenneth
P. ERICKSON: The Brazilian Corporative State and Working Class Politics, Berkeley, University of California Press,
1977. Tambien interesa mencionar aqui el analisis de los militares brasileoos realizado por Alfred STEPAN: The Military
in Politics, Princeton: Princeton University Press. Guillermo O'DONNELL es quien mhs ha trabajado en la definici6n de
las modalidades de conducta asociadas con los "roles tecnocraticos" (Modernization and Bureaucratic-
las personas con pericia t6cnica pueden decidir el curso de acci6n futuro y por ende
predeterminar las opciones en materia de politicas pOblicas, pero el poder final sigue
monopolizado por los que alcanzaron sus cargos a trav6s de la politica electoral. Daniel
Bell rechaza la idea de una elite tecnica todopoderosa demostrando que las divisiones
politicas, funcionales e ideol6gicas impiden la consolidacibn de una aspiraci6n cientifi-
ca al poder14. Mas recientemente, Steve Brint ha advertido sobre la creciente presencia
de especialistas en funciones oficiales, pero cuestiona su importancia como expertos
(en oposici6n a las elites)15.
&Puede identificarse a un Estado tecnocratico por las caracteristicas biograficas
de quienes detentan el poder? En tal caso, hipot6ticamente, la presencia de una
cantidad desproporcionada de ingenieros y de economistas en un gobierno implicaria
una tecnocracia. Esta idea, que busca una pauta biogra.fica para identificar a la
tecnocracia, exige aceptar una premisa que en gran medida no estA demostrada: que la
formaci6n tecnica promueve naturalmente una fuerte alianza entre quienes la poseen y
estimula una actitud determinada hacia la formulaci6n de las politicas pOblicas. Ade-
mas, aunque la elite tecnica constituyese una clase-en-si, esto no implica necesaria-
mente que evolucionar, hasta conformar una clase-para-si mediante la consecucion de
politicas ventajosas o exclusivas para ella'6
Por lo tanto, la cuestibn no consiste meramente en identificar a los "posibles"
tecn6cratas dentro de un regimen, sino en saber en que medida sus antecedentes
profesionales y educativos, sus alianzas institucionales y su ideologia especifica orien-
tan las politicas del Estado.
La teoria estructural de Jacques Ellul y Langdon Winner rechaza en buena parte el
enfasis puesto en la dominaci6n de una elite particular'7. Si bien admite el predominio
de funcionarios especializados en los Estados modernos, se pregunta cuales serian los
factores que explican su ascenso y propone que la complejidad de la tecnica cientifica
sustenta un creciente poder de las instituciones tecnicas y, subsiguientemente, la
influencia de quienes las manejan. En las palabras de Winner, ya no se trata de "quien
Authoritarianism, Berkeley, ISI, 1979). Ver tambi6n C. MITCHELL, "The Role of Technocrats in Latin American
Integration", Inter-American Economic Affairs, vol. 21, N- 1, 1967; William ASCHER: Planning, Politics, and Technocracy
in Argentina and Chile, tesis in6dita de doctorado, Yale, 1975; J. A. JACQUETTE: "Revolution by Fiat: The Context of
Policy-Making in Peru", Western Political Quarterly, vol. 25, NW 4, diciembre de 1972. Para un interesante examen de
la percepci6n que tienen de si mismas estas elites, ver Julie M. TAYLOR: "Technocracy and National Identity: Attitudes
Towards Economic Policy", en M6nica PERALTA RAMOS: From Military Rule to Liberal Democracy in Argentina,
Boulder, Westview Press, 1988. Los "t6cnicos" mexicanos fueron objeto de numerosos estudios; para un resumen
de esta bibliografia, ver Miguel Angel CENTENO: "The New 'Cientificos': Technocratic Politics in Mexico, 1970-1990",
tesis in'dita de doctorado, Yale University, 1990.
14 Daniel BELL: The Coming of Post-Industrial Society, Nueva York, Basic Books, 1976.
15 In an Age of Experts, Princeton, Princeton University Press, 1994, cap. 7.
16 En verdad, como lo ha puntualizado Alfred STEPAN, las elites tecnocrticas presentan a menudo caracteris-
ticas "camale6nicas" que les permiten ponerse al servicio de varios amos politicos (State and Society, Princeton;
Princeton University Press, 1978, pbg. 57). Sobre la cuesti6n de la "nueva clase", ver BRINT, op. cit.; y Frank W.
HEUBERGER: "The New Class: On the Theory of a No Longer Entirely New Phenomenon", en Hansfried KELLNER y
Frank HEUBERGER (eds.), Hidden Technocrats: The New Class and New Capitalism, New Brunswick, Transaction.
17 Jacques ELLUL: The Technological Society, Nueva York, Vintage Books, 1964, y Langdon WINNER:
Autonomous Technology, Cambridge, Mass., MIT Press, 1978. Tambibn John K. GALBRAITH asigna importancia
decisiva a la creaci6n de una "tecnoestructura" (The New Industrial State, 4s ed., Nueva York, NAL, 1985). Gran
parte de la bibliografia sobre la sociedad "posindustrial" podria ubicarse dentro de este grupo. Ver BELL, 1976, op.
cit.; Alain TOURAINE: The Post-Industrial Society, Nueva York, Random House, 1971.
gobierna" sino de "qu6 gobierna"18. Los politicos conservan el control de las decisiones
claves, pero los problemas y el curso de accion politicos son de hecho circunscriptos
por lo que es tecnol6gicamente admisible o imperativo.
La falla decisiva de la tesis de la determinacion t6cnica es que presume que el
avance tecnol6gico, en su forma actual, era inevitable. Sin embargo, ,no podria
pensarse que las personas involucradas son ellas mismas las creadoras de un sistema
que las juzga indispensables, o al menos que participaron en su creaci6n?19 Vale decir,
si afirmamos que una cierta estructura economica o tecnica domina la formulaciOn de las
politicas publicas, ,no deberiamos verificar c6mo fue generada y a quien potencia o
beneficia?
Tal vez el aporte mas importante que puede hacer este punto de vista es una
mayor conciencia acerca del desarrollo de los instrumentos utilizados en el analisis de
los datos y, mas concretamente, en el procesamiento de la informaci6n social y
econ6mica. La tecnologia social, como su contrapartida arquitect6nica, requiere un
conjunto especifico de herramientas. A menudo el uso de estos instrumentos tendra
gran influencia en el desenlace eventual de una decision ptiblica. Por ejemplo, la
adopci6n de una serie particular de mediciones econdmicas y la definicibn del "bienes-
tar social" que estas brindan introduce, sin duda, una diferencia en el tipo de medidas
propuestas para fomentar dicho bienestar20. No obstante, no debemos Ilamarnos a
engaho pensando que el uso de sofisticadas tecnicas econometricas genera en forma
automatica un aumento del poder de los economistas, sin revertir la ecuacion y
preguntarnos quien fue el primero en proponer su uso21. Un tercer enfoque se centra en
la construcci6n de una ideologia tecnocratica22. Una tradiciOn, ejemplificada por la obra
18 WINNER, op. cit., pgg. 173.
19 Una critica similar, aplicada al determinismo tecnol6gico (expresi6n empleada por primera vez por
Thornstein Veblen), puede encontrarse en los escritos hist6ricos acerca de la Revoluci6n Industrial, como Steven
MARGUN: "What Do Bosses Do", Review of Radical Political Economics, vol. 6, NQ 2, 1974, pgs. 33-60, y Dan
CLAWSON: Bureaucracy and the Labor Process, Nueva York, Monthly Review Press, 1980.
20 El ejemplo mis obvio es el uso del crecimiento del PBI global para medir el "desarrollo", en lugar de
hacerlo con indicadores sociales como la esperanza de vida.
21 Un enfoque estructural emparentado con una visi6n neomarxista, trata andlogamente a la tecnocracia
como una respuesta funcional ante ciertas contradicciones entre los objetivos duales de la acumulaci6n y la
legitimaci6n. La tecnocracia resuelve el problema de "administraci6n" que entraia la mayor intervenci6n del Estado
ligada a las etapas posteriores del capitalismo, y a la vez legitima las politicas del Estado sobre la base de la
racionalidad t6cnica (ver Claus OFFE: "The Theory of the Capitalist State and the Problems of Policy Formation"; Leon
LINDBERG et. al.: Stress and Contradiction in Modern Capitalism, Lexington: Lexington Books, 1975; ver tambien
Jurgen HABERMAS: Towards a Rational Society, Boston; Beacon Books, 1970; y Legitimation Crisis, Boston: Beacon,
1975; y Goran THERBORN: What Does the Ruling Class Do When It Rules, Londres, NLB, 1978. Para una reseha de las
posiciones izquierdistas sobre el posindustrialismo, ver Boris FRANKEL: The Post-Industrial Utopians, Cambridge,
Polity Press, 1987. Sin embargo, si el funcionalismo puramente tecnol6gico de un Winner resulta en esencia
insatisfactorio, no es necesariamente mejor su equivalente m&s determinista o ms especifico de cada clase. Aun
suponiendo que el Estado reaccione autom~ticamente ante las crisis del desarrollo capitalista, para comprender el
mecanismo por el cual se producen estos ajustes se requieren analisis mis profundos. Por otra parte, si se pretende
comprender la posible acci6n futura de un Estado tecnocratizado, debe aclararse cudl es la organizaci6n concreta
de su componente cientifico.
22 Robert PUTNAM, quien ha Ilevado a cabo los trabajos mbs amplios sobre la presencia de un "ethos
tecnocrtico" entre los funcionarios pOblicos, afirma que si bien la formaci6n t6cnica es claramente un factor cada
vez mas importante en el reclutamiento de la elite, las personas formadas en las ciencias sociales "exhiben una
mentalidad netamente antitecnocrctica", y piensa que no se puede hablar de un sector o ideologia tecnocrAtico
coherente dentro de los regimenes de Europa occidental. Ver "Elite Transformation in Advanced Industrial Societies",
de Burnham y tambien presente en el debate sobre "el fin de las ideologias", considera
que el desarrollo de una ideologia tecnocratica basada en la raz6n instrumental es un
medio para poner t6rmino a los conflictos sociales23. El reinado de la raz6n tecnocrAtica
no solo traera abundancia (eliminando las luchas de clases) sino que ademAs dar. la
respuesta racional Optima frente a cualquier problema de gesti6n social (eliminando las
"ineficaces" discusiones entre la izquierda y la derecha). Precisamente porque el nuevo
orden es por entero racional y niega de modo activo la politica, el conflicto queda
suprimido por definici6n.
Una perspectiva muy distinta es la adoptada por la Escuela de Francfort (Horkheimer,
Marcuse) y por Jurgen Habermas24. Tambi6n a estos autores les preocupa la elabora-
ci6n y dominio de una racionalidad instrumental, pero no la ven con tanto entusiasmo
como Burnham. Marcuse pensaba que las racionalidades cientificas y tecnicas habian
creado un nuevo medio de control social, relegando al sujeto industrial a la condici6n de
objeto funcional. Habermas contrasta la accion tecnico-instrumental, imbuida de una
racionalidad de medios o intencional, y ia accion comunicativa, que es "primitiva" o "pre-
racional" y a trav6s de la cual se conforman y comparten los valores. En este proceso, el
modelo tecnocratico de la necesidad objetiva reemplaza al modelo decisorio de la
politica25. Durante el siglo XIX, el primero Ileg6 a prevalecer sobre el segundo, generan-
do la "cientificaci6n de la politica" y dando lugar inevitablemente a un enfoque politico
autoritario.
La variante de la tesis de la ideologia propuesta por la Escuela de Francfort puede
suministrarnos ideas valiosas acerca de la tecnocracia, pero a gran parte de este
an'lisis le falta concreci6n. Por interesantes y esclarecedores que sean sus escritos,
ninguno de estos autores fue capaz de traducir estas "metavisiones" en fenomenos
observables o reconocibles (mucho menos en hipotesis verificables), o tal vez no
quisieron hacerlo. Por ejemplo, ique significa exactamente la "cientificaci6n de la
politica"? Es vital Ilevar estos conceptos a un campo en el que puedan ser puestos a
prueba y analizados con datos empiricos. Ademas, la identificaci6n de una ideologia
tecnocratica debe evitar la trampa de utilizar las caracteristicas de un tecnocrata que se
ajuste a un tipo ideal para definir una ideologia autoconsciente despojada de todo
referente real. Como senala Gouldner, la racionalidad instrumental no es "un fantasma
desencarnado, un Geist [espiritu]", sino que estA ligada a las muy reales necesidades y
a las preocupaciones en materia de status de los que poseen el poder tecnocrAtico. La
consideracion de una superestructura de la tecnocracia debe ir acompahada de la
conciencia de sus bases politicas y econ6micas.
Comparative Political Studies, octubre de 1977. El Onico estudio sistem6tico de la ideologia de los hombres de
ciencia es el de Howard P. GREENWALD: "Scientists and Technocratic Ideology", Social Forces, diciembre de 1979,
vol. 58, NW 2, pigs. 630-650. En 61 se muestra una correlaci6n negativa entre la adhesi6n a las creencias
tecnocrticas y la proximidad al poder, y se Ilega a una conclusi6n muy esc6ptica respecto de la creaci6n de un
regimen tecnocratico, Ver tambi6n Warren ILCHMAN, Alice STONE ILCHMAN y Philip K. HASTINGS: The New Men of
Knowledge and the Developing Nations, Berkeley, Institute of Governmental Studies, University of California, 1968.
2 James BURNHAM, 1960, op. cit. Por supuesto, aqui la cuesti6n clave es la definici6n de lo "racional" o de Io
"instrumental". Para un interesante examen de las mOltiples definiciones posibles de la racionalidad en la formulaci6n
de las politicas pfblicas, ver Hans Peter DREITZEL, "Social Science and the Problem of Rationality: Notes on the
Sociology of Technocrats", Politics and Society, 1972, pags. 165-182.
24 Max HORKHEIMER: Critique of Instrumental Reason, Nueva York, Seabury Press, 1974; Herbert MARCUSE:
One-Dimensional Man, Boston, Beacon Press, 1964; y Jurgen HABERMAS, op. cit.
25 R. MCCARTHY: The Critical Theory of Jurgen Habermas, Boston, MIT, 1978, pig. 12.
Resumen
Los tres enfoques que hemos analizado presentan fallas comunes. Primero, los
analistas de la tecnocracia han dejado en gran medida sin definir a su opuesto te6rico,
su negaci6n, ya sea la "politica" o el "populismo". Pero si queremos comprender que es
un Estado tecnocratico, tambien debemos tener en claro que no es. Segundo, en su
boisqueda de definiciones paradigmaticas, estos te6ricos dejaron bastante de lado la
posibilidad de un espectro de variantes tecnocraticas que permitiera clasificar a una
variedad de sistemas politicos. Tercero, todas estas teorias tienen una postura compa-
rativamente estatica, soslayando casi siempre las circunstancias especificas en que
aparecen las tecnocracias. Por Oltimo, mas allA de sus aciertos individuales, cada
perspectiva tiende a ignorar a las demas. Hasta la fecha no se intent6 integrar el analisis
de los miembros de un gobierno, las instituciones en las que operan, la presencia de
una ideologia determinada a la que suscriben y que impregna sus elecciones en materia
de politica pOblica, y el entorno en medio del cual estos individuos y organizaciones
Ilegan al poder y a la funci6n piblica26. En la pr6xima secci6n daremos algunos
elementos basicos para lograr dicha integraci6n.
3. Redefinici6n de la tecnocracia
La definici6n que daremos a continuaci6n, si bien se basa en la observaci6n
empirica, constituye un tipo ideal. Representa, por cierto, un caso extremo y puro, y no
pretendo que se ajuste a la perfecci6n a cualquier caso individual. No obstante, la
elaboracion de este tipo ideal puede ayudarnos a analizar las pruebas empiricas y
abrigo la esperanza de que sirva como fundamento para investigaciones futuras de
carActer mas comparativo.
Defino la tecnocracia como la dominacion administrativa y politica de una socie-
dad por:
- una elite cohesiva con formacion especializada, que afirma ser capaz de
maximizar el bienestar colectivo mediante la aplicaci6n de un conjunto de tecnicas
racionales instrumentales y de criterios de exito;
- un grupo de instituciones estatales que adhieren a un cierto modelo tecnico-
analitico y que, merced al control de los recursos decisivos requeridos por el regimen,
procuran imponer la primacia de su perspectiva organizativa a todo el aparato adminis-
trativo;
- la hegemonia de un solo y excluyente paradigma de politicas p'blicas, basado
en el uso teoricamente 6ptimo de los recursos y en la preservaci6n de la estabilidad del
sistema.
Las tres condiciones son necesarias y ninguna de ellas es por si sola suficiente
para la creaci6n y la identificaci6n de un Estado tecnocratico27. Mi argumentaci6n se
26 Una posible excepci6n es la obra de Guillermo O'DONNELL. Ver su Modernization and Bureaucratic-
Authoritarianism, Berkeley: ISI, 1978; y Bureaucratic-Authoritarianism, Berkeley, University of California Press, 1988.
27 El andlisis que sigue se limita a los casos en los que el aparato estatal retiene suficiente autonomia como
para que su estructura constituya un factor significativo en la determinaci6n de las medidas piblicas elegidas. Si
bien en gran parte de este andlisis me basar6 en un enfoque centrado en el Estado, es vital recordar que cualquier
instituci6n politica, como organizaci6n, funciona dentro de un entorno social, politico y econ6mico que desempeha
centra en que el desarrollo de una tecnocracia depende de la integracidn de las tres.
Asi, por ejemplo, los tecn6cratas se definen en parte por su posici6n institucional y sus
preferencias ideol6gicas. Andlogamente, el anAlisis de las instituciones politicas no
puede separarse del an.lisis de las personas que las componen, ni puede hacerse en
un vacio ideol6gico. Finalmente, la definicion de las ideologias del sistema debe poner
de manifiesto de que manera estas determinan a las elites y organizaciones principales
y son expresadas por ellas.
Antes de examinar con mayor detalle la definicion anterior, vale la pena detenerse
a considerar el opuesto te6rico de la tecnocracia: el regimen "politico", entendiendo por
tal aquel en que la elite gobernante tiene amplia experiencia en el trato directo con los
actores e intereses sociales en pugna y con sus representantes, y procura establecer
entre ellos transacciones, imponer un consenso por la fuerza o simplemente reprimir o
coaccionar a la poblaci6n correspondiente, pero no posee necesariamente una forma-
ci6n especializada o academica. En los regimenes politicos existe un equilibrio de
poder entre diversas instituciones, ninguna de las cuales es capaz de fijar por si sola la
orientaci6n de las politicas pQblicas, y hay importantes discrepancias en cuanto al
modelo de politica pOblica mas acorde a las necesidades sociales. Los regimenes
politicos aceptan, ademas, que el conflicto social es inevitable. Algunos abogan por la
representaci6n y la transacci6n a traves de mecanismos pluralistas, otros establecen un
aparato represivo destinado a controlar a la oposici6n; pero, por definici6n, no intentan
suprimir este conflicto por referencia a un modelo te6rico que asegure resultados
6ptimos -de cualquier manera que se los defina-. En suma, los regimenes politicos
reconocen y legitiman la "subjetividad" de la elecci6n politica, en oposici6n a la presunta
"objetividad" de las decisiones tomadas cientificamente.
Dado que en los regimenes politicos el conflicto es inherente, nunca puede
lograrse una Onica definicion del bien comuin, y la tarea del gobierno consiste mas bien
en maximizar los beneficios de los grupos individuales minimizando al mismo tiempo los
costos de otros grupos, o reduciendo los diversos costos derivados de reprimir a la
oposici6n28. Otra importante diferencia es que en los Estados politicos la movilizaci6n
de masas constituye una preocupacion central del regimen29. Esto no implica que esas
mismas masas esten representadas en las politicas que adopta el regimen o hagan a
estas un aporte significativo, sino que el Estado pone el acento en su estrecha conexibn
con la sociedad circundante.
un papel fundamental en su estructura y en el "producto" a que ella da lugar. Asi, aunque no podemos dejar de lado
lo que ocurre dentro, tambi6n tenemos que examinar de qu6 manera las fuerzas externas determinan los procesos
internos.
28 Para un interesante anclisis de estos dos enfoques (aunque no fue el objetivo del autor realizarlo), ver
Charles LINDBLOM, Politics and Markets, Nueva York, Basic Books, 1977. Ver tambi6n David COLLINGRIDGE y Colin
REEVE: Science Speaks to Power: The Role of Experts in Policy-Making, Londres, Francis Pinter, 1986.
29 De ahi que no haya casos de totalitarismo tecnocrctico, puesto que este 6ltimo concepto, tal como lo
definiera Juan Linz, implica una buena dosis de movilizaci6n politica. S61o en aquellas situaciones en que la
ideologia del Estado gira en torno del progreso cientifico, o donde la "persecuci6n de la verdad cientifico-racional"
se convierte en el objetivo politico, podrian los tecn6cratas funcionar dentro de un marco totalitario. Sin embargo, es
prccticamente imposible imaginar una campaha de movilizaci6n politica centrada, digamos, en el uso de la
econometria para la planificaci6n oficial. Por otro lado, los regimenes teocraticos, como el de Ircn luego de 1979, que
comparten con las tecnocracias su adhesi6n a una "verdad" absoluta, podrian considerarse "politicos" en la medida
en que entrahan la movilizaci6n de masas. Ver Juan LINZ: "Totalitarian and Authoritarian Regimes", en Fred
GREENSTEIN y Nelson POLSBY (eds.): Handbook of Political Science, vol. 3, Reading, Addison Wesley, 1975.
La diferencia esencial entre una formulacion tecnica y una formulacion politica de
las medidas pOblicas estA dada por la fundamentacidn racional de las decisiones, no
s6lo o no necesariamente por los resultados. Si el "arte" de gobernar un regimen politico
a menudo se reduce a la resolucion o eliminacion de los conflictos, la "ciencia" de
gobernar una tecnocracia se resume en la resolucion de los problemas. Si la politica es
el "arte de lo posible", la tecnocracia se ocupa de una "ciencia de lo 6ptimo". Dicho de
otro modo, los regimenes politicos son conducidos, los regimenes tecnocraticos son
administrados. Los politicos practican la politica de los intereses particulares, los tecno-
cratas la politica de la optimizaci6n del conjunto. No quiero decir con esto que las tec-
nocracias sean por definici6n meritocraticas, o que no entrafen las soluciones transac-
cionales que son inherentes a la acciOn de gobernar, sino simplemente que las reglas
para alcanzar el poder y legitimarlo son radicalmente distintas en uno y otro caso3.
Entre el gobierno de los politicos y el de los tecnOcratas estA el dominio del aparato
estatal por los burOcratas o el apparatchik. Gran parte de la confusion existente en el
an.lisis de las tecnocracias se origina en que no se las distingue de este grupo critico31
Un Estado burocratico comparte muchas de las caracteristicas de una tecnocracia.
Ambos poseen un Ambito politico limitado por barreras institucionales y ambos estan
dominados por individuos que no fueron elegidos para ocupar sus cargos. Pero la
burocracia carece del enfasis en la congruencia con un modelo teOrico que es vital en el
caso de las tecnocracias. En los ejemplos contemporaneos, habitualmente la ideologia
fundadora ya no cumple un rol tan dominante como el del manejo de las instituciones
que inicialmente le dieron origen. Ademas, la base de poder de la elite burocratica no
descansa en su pericia, sino en su acceso al aparato administrativo (aunque esto
tambien desempena un papel importante en las tecnocracias). Si un burocrata puede
ejercer su autoridad a traves del control del aparato administrativo y de su familiaridad
con sus "laberintos", el tecnOcrata aspira al poder sobre la base de su conocimiento
tecnico superior y reafirma expresamente su pretension legitima de poseer dicha
capacidad decisoria32
Teniendo en cuenta estas pautas generales, procedere ahora a un analisis
detallado de cada uno de los tres elementos componentes de mi definiciOn.
30 Importa asimismo diferenciar los regimenes tecnocr~ticos de los que abogan por algtn tipo de "corpora-
tivismo orgAnico" tomista. Ambas clases de regimenes abjuran de la representaci6n de intereses y de la negocia-
ci6n, que son esenciales en un r~gimen politico, y ambos creen en la posibilidad de tomar medidas que sean
buenas para el "conjunto". No obstante, son muy distintos en cuanto a las fuentes de su legitimidad y a sus pautas
en materia de politica p~blica. Los Estados orgAnicos procuran mantener o recobrar la ideologia tradicional de la
naci6n en su conjunto, atacada por la atomizaci6n moderna; las tecnocracias, en cambio, consideran al Estado, no
como un conjunto orgAnico, sino como un problema de administraci6n sistemica que debe ser resuelto. Si las
tecnocracias son conducidas con fe en la ciencia, los regimenes orgAnicos se sustentan en una ciencia de la fe.
31 Gran parte de los trabajos sobre la nueva clase en las sociedades socialistas se centran en este tipo de
elite. Ver Michael VASLENSKY: Nomenklatura, Londres, Bodley Head, 1984. Para un examen de la distinci6n entre
tecnocracia y burocracia, ver David ASHCROFT: "Technocracy: A Discussion", Reseaux, 1979, pigs. 35-36, 57-65.
32 A los regimenes militares autoritarios puede clasifickrselos como una subcategoria de los Estados
burocr&ticos, por cuanto en ellos el poder deriva del control ejercido sobre un recurso institucional critico del Estado
(en este caso, la violencia). A diferencia de los bur6cratas civiles, las elites militares sostienen una pretensi6n
particular a gobernar basada en la defensa de la "seguridad nacional". Sin embargo, se diferencian de los
tecn6cratas en que su posici6n nunca es legitimada como situaci6n permanente. O sea, los militares no pretenden
conocer todas las respuestas, sino s6lo salvar al Estado de un ataque temporario lanzado contra su integridad.
La elite
Merced a su educaci6n, su ideologia y su posici6n funcional, los tecn6cratas
aportan a la formulaci6n de las politicas pOblicas una perspectiva singular, centrada en
la aplicacion de sus conocimientos te6ricos. Se dedican a un tipo especifico de analisis
de las politicas, cuya formulaci6n e instrumentaci6n esta conformada segin las normas
e intereses de sus roles funcionales, sus antecedentes y sus redes personales y
profesionales. Los tecn6cratas son algo mas que bur6cratas instruidos. Un experto que
aceptase la legitimidad de la voluntad popular, aunque se opusiera a los resultados de
6sta, no impondria los dictamenes derivados de su pericia. Importa ademas distinguir
entre los tecnicos del Estado, a quienes por su formaci6n y pericia se les otorga el
manejo de una parte del aparato administrativo bajo la direccidn de otras elites, y los
tecn6cratas, que gozan de autonomia dentro de su especialidad y pueden influir en
decisiones no tecnicas33
Si bien los tecn6cratas tienen la misma pretensi6n especial en relaci6n con el
conocimiento que cualquier especialista tecnico, hay ciertas diferencias esenciales. Los
tecnicos procuran alcanzar una pericia "estrecha pero profunda", en tanto que los
tecn6cratas ponen el acento en una pericia "amplia aunque superficial"34. O sea, no
estan tan comprometidos con una disciplina o rama del saber especifica como con una
racionalidad discursiva cientifico-tecnica. Aunque se incorporen a la funci6n poblica, al
menos nominalmente, debido a su pericia, sus funciones no consistiran en responder a
preguntas de tipo tecnico (lo cual limitaria su influencia sobre el curso de acci6n,
definido desde arriba), sino mas bien en formular los problemas pertinentes y evaluar las
respuestas de otros. Los tecn6cratas quiebran la "frontera de las decisiones" que se les
fijan a los tecnicos y asumen responsabilidad en areas que estan fuera de su formaci6n
profesional o de su nivel de instrucci6n.
Una de las principales dificultades para el estudio de los tecn6cratas ha sido
establecer algen tipo de distinci6n entre este grupo y el de aquellos vagamente
definidos como "politicos". Un posible punto de partida para esta diferenciaci6n es la
division clasica entre la designacion para el cargo y la elecci6n, pero resulta insatisfac-
toria en varios aspectos. Primero, confunde a los tecn6cratas con todos los dem.s
funcionarios designados: los tecn6cratas no son meros administradores con un doctora-
do. Segundo, en ciertas circunstancias los tecn6cratas pueden conseguir respaldo
suficiente como para ser elegidos a traves del voto popular sin tener que incurrir en las
practicas asociadas a los politicos35. De modo similar, no todos los politicos son
elegidos, sino que pueden ser designados para manejar ya sea ciertas oficinas partida-
rias en el orden nacional o, en los regimenes autoritarios, para controlar (en oposici6on a
representar) las demandas del electorado.
Es fundamental tener en cuenta que la distinci6n entre estos dos tipos de elites
esta determinada en buena medida por las funciones que cada una cumple, y no por los
33 Ver tambibn Nora MITRANI: "Reflexions sur I'operation technique, les techniciens et les technocrates",
Cahiers Internationaux de Sociologie, vol. 19, 1955, pags. 157-170.
34 Guillermo KELLEY: "Politics and Administration in Mexico: Recruitment and Promotion of the Politico-
Administrative Class", Technical Paper Series 33, Institute of Latin American Studies, University of Texas, Austin,
1981, pg. 4.
35 Por ejemplo, pueden ser reclutados en su condici6n de candidatos contrarios al sistema por partidos que
incluyan en su plataforma la lucha contra la corrupci6n. Tampoco queda bien clara la linea que separa la elecci6n de
la designaci6n en los regimenes con partidos monop6licos (v. gr., Jap6n y Mexico).
atributos personales. El tecnocrata y el politico ven bajo una lente muy distinta las
relaciones entre el Estado y la sociedad: "Para el tecnocrata, la nacion no es sino una
esfera mas en la cual aplicar los instrumentos que ha desarrollado. Para 61, el Estado no
es la expresi6n de la voluntad popular, ni una creacion divina, ni el producto del conflicto
de clases: es una empresa proveedora de servicios a la que hay que hacer funcionar
con eficiencia"36. Por otra parte, sus respectivas modalidades de instrumentaciOn de las
politicas pOblicas son muy diferentes. El tecnocrata presume que la tarea de formulaci6n
de dichas politicas consiste en obtener la mejor solucion ante un problema, en tanto que
al politico le interesa mucho mas la concrecion de las medidas en el "mundo real". A la
postre, los dos grupos tienen visiones diametralmente opuestas sobre la relaciOn entre
el Estado y la sociedad. Para los politicos, la legitimidad y la racionalidad de las medidas
pOblicas deben provenir del mercado de ideas e intereses que ellos representan; el
Estado es un "recipiente vacio" en el cual sus electorados vuelcan sus necesidades y
sus aspiraciones. El tecn6crata, en cambio, ve al Estado como corporizacion de una
totalidad mayor que la suma de sus partes; su tarea radica en asegurar que la
racionalidad superior de esta totalidad este a salvo de la influencia indebida de los
intereses particulares37.
6En que medida implica una tecnocracia la adopci6n de criterios meritocraticos en
la seleccion de los dirigentes politicos? Por un lado, los requerimientos educativos
parecen sustentar el pasaje de la "adscripcion" a la "adquisicion", e implicaria una
mayor eficiencia en el funcionamiento del Estado. Por el otro, la capacidad de adquirir
esas credenciales requiere considerables recursos culturales y financieros38. De he-
cho, ellas pueden servir para disimular la continuidad de las pautas poco igualitarias de
acceso al poder, asegurando a la progenie de las elites anteriores su pretension legitima
a ocupar los puestos claves.
Por iltimo, ,pueden existir tecn6cratas si no hay una tecnocracia? O sea, ,puede
haber tecnicos sin una estructura que les permita ejercer su poder tecnocratico? Si los
tecnocratas fuesen nada mas que tecnicos poderosos (y esta es en esencia la postura
de Meynaud), la respuesta seria afirmativa. Pero tal como yo los defino, los tecnocratas
no solo tienen poder o influencia dentro de sus areas respectivas, sino que han podido
ocupar posiciones que les permiten influir en las finalidades de las medidas pOblicas y
en los objetivos sociales generales. Como examinare mas adelante, esto no implica que
necesiten crear un monopolio del poder, pero si estar en el "circulo intimo" del cual
emanan las orientaciones para la accion oficial. Por lo tanto, para analizar mejor esta
interacci6n entre las elites y su posiciOn funcional, tenemos que pasar a una definici6n
de las instituciones tecnocr;aticas.
36 Robert MERTON, "Introduction", en ELLUL, op. cit., pAg. vii.
37 Se encontrarcAn algunos ejemplos excelentes de la disputa entre estas dos versiones del mundo de las
politicas pOblicas en Catherine CONAGHAN y James MALLOY: Unsettling Statecraft: Democracy and Neoliberalism in
the Central Andes, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1994.
38 Trabajos recientes sobre las profesiones y el papel de la educaci6n en la estratificaci6n social indican que
la herencia del conocimiento o del capital cultural constituye un aporte significativo a la transmisi6n intergeneracional
de la posici6n de clase en las sociedades avanzadas contemporaneas. Una "nueva clase" administrativa puede
asegurarle a su progenie una buena posici6n social y econ6mica poniendo a su alcance oportunidades educativas
especiales e introducibndola a las redes de relaciones personales que facilitan el ingreso a la elite administrativa.
Ver Pierre BOURDIEU: "Cultural Reproduction and Social Reproduction", en J. H. KARABEL y A. H. HALSEY, eds.: Power
and Ideology in Education, Oxford, Oxford University Press, 1977; Randall COLLINS: The Credential Society, Nueva
York, Academic Press, 1979; Eliot FREIDSON: Professional Powers, Chicago, University of Chicago Press, 1986;
Magali LARSON: The Rise of Professionalism, Berkeley: University of California Press, 1977; y Steve BRINT, op. cit.
Instituciones
Los tecn6cratas operan dentro de un marco burocrtico u organizativo. Vale decir
que tienen una carrera establecida en el aparato estatal y, por ende, su exito profesional
y su influencia politica estan estrechamente ligados al poder relativo de las instituciones
que representan. El ascendiente de los tecn6cratas es inseparable del prestigio y
gravitaci6n de sus organizaciones. No importa cual sea su exito dentro de un organismo
determinado, la capacidad de un tecnocrata para influir en las politicas publicas se vera
frustrada si la instituci6n a la que pertenece no es un factor destacado. Asi, por ejemplo,
un brillante economista de un Banco Central s61lo tendra influencia si la instituci6n
controla la politica monetaria y no es una mera imprenta de la que salen los billetes en
circulaci6n. Una tecnocracia no implica s6lo el dominio de un tipo particular de elite, sino
tambien el control del aparato estatal por parte de instituciones que promueven una
forma particular de toma de decisiones.
Si los politicos, al menos en un primer momento, extraen su poder del apoyo de
sectores claves de la poblacibn o de la participaciOn en organizaciones que obtienen
dicho apoyo, los tecnocratas y burocratas extraen su exito de marcos organizacionales
muy distantes de la interacci6n con la poblacion. Puede ser que un politico no sea
querido ni respetado, pero se lo identificar, como representante de los intereses o
aspiraciones de algOn grupo social; en el caso del tecnocrata, en cambio, ese apoyo
popular carece de importancia, ya que su carrera futura esta en manos de sus
superiores jerarquicos.
Las instituciones tecnocraticas pueden diferenciarse de sus equivalentes politicos
porque no implican directa o nominalmente la representacion de intereses particula-
res39. Les interesa la formulaci6n de las politicas del Estado en su conjunto, en
oposici6n a la representacion de uno de sus sectores. Teniendo en cuenta las limitacio-
nes potenciales a su autonomia, derivan su poder no de la satisfacci6n de esas
demandas particularistas, sino de su capacidad para cumplir con las funciones que se
les han asignado.
.Qu6 criterios podemos emplear para distinguir las instituciones tecnocrAticas de
sus contrapartidas administrativas o tecnicas mas limitadas? Ante todo, aquellas disfru-
tan de mayor autonomia y capacidad decisoria. Si bien su ambito funcional puede
parecer tecnicamente restringido, la importancia de sus responsabilidades sustantivas
o el lugar central que ocupa su organizaci6n les permiten eludir las limitaciones de la
obediencia burocratica.
Las instituciones tecnocraticas suelen poseer un control significativo de las finan-
zas del Estado y de su planificacion general, lo que hace que graviten en la acci6n de
otros organismos fijando prioridades de financiamiento e "incentivos" presupuesta-
39 Subrayo que la representaci6n debe ser directa o nominal porque podria argumentarse que las organiza-
clones tecnocriticas representan los intereses de determinados grupos nacionales o internacionales, o estn al
servicio de ellos. Por ejemplo, en Estados Unidos podria decirse que el Pent6gono representa los intereses de los
contratistas vinculados a la industria de la defensa, y que deriva gran parte de su influencia de los empleos que
generan estas actividades. No obstante, su funci6n principal (suponiendo, nuevamente, cierta autonomia del
Estado) no es propender al enriquecimiento de tales contratistas sino a la defensa nacional. En cambio, un diputado
o senador puede representar a una amplia variedad de grupos de presi6n, pero su papel central como politico es
defender los intereses particulares de sus electores.
rios4o. Tambien puede suceder que tengan acceso al reclutamiento y distribuci6n de los
funcionarios. Aunque rara vez una organizaci6n tecnocratica tiene el control directo de
esta funci6n (que normalmente esta en manos de administradores apoliticos), puede
establecer los criterios de selecci6n del personal y asi generar de manera indirecta una
base de apoyo para sus politicas. N6tese que la relaci6n entre dichas organizaciones y
otros organismos oficiales puede no ser forzosamente explicita o instrumental (v.gr., no
dicen "Ap6yennos y les aumentaremos el presupuesto o contrataremos a personas
pertenecientes a su camarilla"); mas bien lo que sucede es que las otras instituciones, a
sabiendas de que el presupuesto lo decide determinado organismo y de que este
prefiere que las propuestas incluyan un tipo particular de analisis o de lenguaje, adaptan
sus puntos de vista ajustandolos a los del organismo dominante.
Otro recurso critico es el control de la informaci6n. La unidad organizacional que
controla los supuestos en que se basan los actores de otros organismos oficiales puede
dictaminar indirectamente los resultados de las politicas pO`blicas. Las instituciones
tecnocraticas estAn a menudo a cargo de la formulaci6n de las premisas y opciones
decisorias empleadas por el aparato estatal, y por ende pueden imponer su modelo
tanto del problema como de las respuestas admisibles41. El manejo de este recurso
puede incluir el de las relaciones con actores externos o Ia definici6n de las amenazas
significativas. Esto reviste particular importancia, pues las organizaciones encargadas
de resolver los problemas criticos que enfrenta el Estado son invariablemente las mis
poderosas42. De esto se sigue que la definici6n de cuAles son esos problemas cumple
un papel fundamental en el curso de la acci6n oficial y en la posterior distribuci0n del
poder dentro del Estado.
Nuevos aportes de la teoria institucional de las organizaciones han brindado
asimismo elucidaciones decisivas sobre el proceso mediante el cual los organismos
tecnocrAticos logran controlar el Estado43. Dentro de ia perspectiva institucional, las
organizaciones reaccionan frente a las crisis adoptando formas racionalistas-burocrati-
cas que les confieren legitimidad e independencia de otros actores colegiados domi-
nantes. El anflisis hist6rico de la evolucidn de las instituciones estatales sugiere que
pueden hacerlo aun cuando dichas formas no sean directamente sensibles a las
consideraciones de eficiencia o a las demandas inmediatas de los grupos de intereses
movilizados politicamente44. Asi, el control tecnocratico puede surgir en primer lugar en
40o Ver J. PFEFFER y G. SALANCIK: The External Control of Organizations, Nueva York, Harper & Row, 1974; J.
PFEFFER: Power in Organizations, Marshfield: Pitman Publishing, 1981; y C. PERROW: "Departmental Power and
Perspectives in Industrial Firms", en M. ZALD (ed.): Power in Organizations, Nashville, Vanderbilt Univ. Press, 1970.
41 Ver G. R. SALANCIK y J. PFEFFER: "A Social Information Processing Approach to Job Attitudes and Task
Design", Administrative Science Quarterly, vol. 23, pgs. 224-253, 1978. Esta concepci6n es, en esencia, equivalen-
te en el piano de las organizaciones a la "tercera dimensi6n" del poder de LUKES (Power: A Radical Review, Londres,
Macmillan, 1974).
42 Ver James D. THOMPSON: Organization in Action, Nueva York: McGraw Hill, 1967; M. CROZIER: The
Bureaucratic Phenomenon, Londres, Tavistock, 1864; y David HICKSON, C. R. HINNINGS, C. A. LEE, R. E. SCHENICK Y J.
M. PENNINGS: "A Strategic Contingencies Theory of Intraorganization Power", Administrative Science Quarterly, vol.
16, pbgs. 216-229, 1971.
43 Ver J. W. MEYER Y R. W. ScOTT: Organization Environments: Ritual and Rationality, Beverly Hills, Sage, 1983;
Paul DIMAGGIO y Walter POWELL: "The Iron Cage Revisited: Institutional isomorphism and Collective Rationality in
Organizational Fields", American Sociological Review, vol. 48, 1983, pAgs. 147-160.
44 Ver P. S. TOLBERT Y L. G. ZUCKER: "Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations:
The Diffusion of Civil Science Reform, 1880-1935", Administrative Science Quarterly, vol. 28, 1983, pags. 22-39.
entidades que por su jurisdiccidn no abarcan problemas principalmente tecnicos, pero
mas tarde difundirse a otras entidades donde esta menos directamente ligado a los
requerimientos funcionales del organismo.
Ideologia
La relevancia de la categoria "tecn6crata" depende de la adopci6n de una
particular perspectiva sobre la formulaci6n de las politicas pOblicas. iEs dable definir
una ideologia tecnocratica? Esta cuestiOn abarca dos problemas. Primero, ,podemos
identificar un dogma o doctrina, un amplio sistema de ideas con soluciones a priori para
una variedad de males sociales, o una descripcion preestablecida de sus origenes, que
compartan todos los tecn6cratas? Segundo, .existe una relacion directa entre la
adhesi6n a ese sistema de valores y las caracteristicas definitorias de los tecnOcratas?
No creo que pueda identificarse una ideologia socioeconomica especifica que
sustentarian todos los tecnocratas, y mucho menos una que sea expresion de su
posicion funcional dentro del Estado o la sociedad. Los roles que desempefan los
tecn6cratas conducen a un conjunto de perspectivas generales en cuanto a la manera
de formular e implementar las politicas p'blicas, pero que no son universales ni estAn lo
suficientemente codificadas como para que corresponda considerarlas una ideologia.
Sin embargo, si pueden identificarse los valores y preferencias mas generales que
parecen estar presentes entre los funcionarios definidos como tecnocratas.
Lo habitual es que los tecnocratas nieguen toda adhesion a un dogma particular,
mas alla de la bOsqueda de la eficiencia sistemica. Suelen afirmar que sus recomenda-
ciones solo estan referidas a los medios para alcanzar ciertos fines establecidos en
ambitos politicos que estan fuera de su control. Si admiten poseer o sustentar alguna
ideologia, esta consiste en el rechazo a las limitaciones ideolOgicas. Promueven la
aplicaciOn de criterios objetivos, libres de valores, para la toma de decisiones. No
obstante, la linea demarcatoria entre los medios evidentes por si mismos u objetivamen-
te determinados y los fines normativos discutibles no es clara ni explicita. Cualquier
criterio para juzgar la eficiencia debe partir de un conjunto de supuestos sobre lo que
uno intenta maximizar, y estos, en Oltima instancia, implican un juicio de valor. En
consecuencia, por objetivos que sean sus metodos, los tecnocratas no pueden presu-
mir de que eluden las influencias normativas en su seleccidn de las politicas. La
diferencia entre una ideologia explicita y un conjunto de preferencias valorativas
implicitas es vital para comprender el pensamiento tecnocratico. El punto critico para el
analista es discernir de que modo estos criterios pueden representar en si mismos
sesgos ideolOgicos ocultos.
En los Oltimos aFos, los tecnOcratas (particularmente en America Latina) han sido
asociados estrechamente al neoliberalismo45. AOn existe una considerable confusion
entre dos tendencias: la tecnocratizaciOn y el vuelco hacia el mercado, y cada una de
ellas a menudo se aplic6 para rotular a la otra. Empero, no hay un vinculo inherente entre
un gobierno de especialistas y un determinado sistema econOmico. Tambien el
keynesianismo y el desarrollismo que promovia la industrializaciOn por sustitucion de
45 El mejor andlisis de esto es el de John WILLIAMSON (ed.): The Political Economy of Policy Reform,
Washington, Institute for International Economics, 1994.
importaciones dieron primacia a los expertos46. La veneraci6n de la ciencia y de la
modernidad gerencial probablemente alcanz6 su apogeo en los primeros tiempos de la
Uni6n Sovietica47. Una serie de estudios recientes demuestra, asimismo, que el gobier-
no de los expertos no es en America Latina algo nuevo ni esta ligado necesariamente a
un Onico paradigma ideol6gico48. En rigor, como he sostenido en otro lugar, lo que liga
entre si a los tecnocratas de diversas corrientes econ6micas es su particular concep-
ci6n de la politica49.
En lugar de compartir una ideologia, los tecnocratas comparten una cierta menta-
lidad o marco cognitivo. Este comprende una forma singular de analizar los problemas
sociales, formular soluciones e instrumentar politicas, que fija limites al curso de acci6n
debatido. Los tecndcratas tienen en comoin una manera de analizar los medios o
instrumentos utilizados para alcanzar los fines sociales, asi como un conjunto implicito
de criterios para ia evaluaci6n del exito politico. En vez de constituir un sistema
ideol6gico que brinda decisiones autorizadas sobre cualquier medida oficial, la menta-
lidad tecnocratica se centra en modelar pautas para el reconocimiento de los proble-
mas, la generaci6n de opciones y la asignaci6n de prioridades, y esas pautas determi-
nan en gran medida la elecci6n final de los resultados50.
Debemos entender esta perspectiva no como una ideologia de respuestas o de
problemas, sino como una ideologia del metodo: la creencia en la capacidad de
alcanzar la respuesta bptima en cualquier discusi6n mediante la aplicaci6n de determi-
nadas practicas51. Lo que ofrecen los tecn6cratas no es un nuevo conjunto de valores
politicos, sino una nueva metodologia, "realista y eficiente", para la comprension de los
problemas sociales. Basandonos en el an.lisis del poder de Lukes, podriamos decir
que las batallas ideol6gicas constituyen una lucha en torno de las respuestas
(unidimensional) o, en el mejor de los casos, en torno de las preguntas (bidimensional)52;
las tecnocracias se centran en la lucha, mucho mas importante, en torno de los metodos
para determinar la validez de las respuestas y de las preguntas (tridimensional)53. Esta
46 Peter HALL (ed.): The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism across Nations, Princeton,
Princeton University Press, 1989; Kathryn SIKKINK: Ideas and Institutions: Development in Brazil and Argentina,
Ithaca, Cornell University Press, 1991.
47 Mark BEISSINGER: Scientific Management, Socialist Discipline and Soviet Power, Cambridge, Harvard
University Press, 1988.
48 Miguel A. CENTENO y Patricio SILVA (eds.): The Politics of Expertise in Latin America, University of
Amsterdam Press (en prensa).
49 Miguel A. CENTENO: "The Politics of Knowledge: Hayek and Technocracy", en CENTENO y SILVA, op. cit.
50 Se hallar6 una proposici6n semejante en Frank FISCHER: "From a Technocracy to Participatory Research:
First World Practices and Third World Alternatives", en Benno GALJART y Patricio SILVA (eds.): Designers of
Development, Leiden, Research School CNWS, 1994.
51 Esta capacidad de determinar la metodologia apropiada para la toma de decisiones se aproxima a lo que
Michel FOUCAULT denomina la "politica de la verdad", segOn la cual se abandona el afn de hallar las "respuestas
correctas" para centrarse en el emperoo, mucho mas importante, por determinar c6mo se define y verifica lo
"correcto". Ver Power/Knowledge, Nueva York, Pantheum, 1980, pags. 132-133.
52 LUKES, op. cit.
53 Quiz, la mejor guia para comprender la mentalidad tecnocr&tica provenga de los conceptos suministra-
dos por Bourdieu: la definici6n de una doxa y un habitus tecnocraticos, o sea, de las normas implicitas que se dan
por sentadas y que rigen gran parte de la vida diaria. En lugar de tratar de determinar cud es la ideologia consciente
perseguida, este enfoque procuraria identificar el capital simb61lico utilizado por los tecn6cratas. Ver Pierre
BOURDIEU: Outline of a Theory for Practice, Cambridge, Cambridge University Press, 1977. Otro enfoque interesante
consiste en analizar los valores ligados a ciertos opuestos lingOisticos. El ataque lanzado por Donal MCCLOSKEY
tercera dimension abarca la fe en la aplicabilidad y superioridad de las metodologias y
paradigmas tecnicos y profesionales, fe acompaiada por la premisa de que la raciona-
lidad estA mas alla de todo dogmatismo, de que el analisis cientifico no conoce
ideologia alguna.
La mentalidad tecnocratica incluye la predisposiciOn psicolOgica a determinados
tipos de racionalidad y de discurso. La legitimidad tecnocratica se funda en la apelaci6n
al saber cientifico, acompahada de un rechazo implicito (aunque a menudo se o10 hace
explicito) de la "politica" considerandola un factor ineficiente y tal vez corruptor. Esta
concepcion se opone a la visi6n politica pragmatica, que procura satisfacer las deman-
das del electorado aunque estas contradigan las soluciones teoricamente eficientes, o a
la que adhiere a una ideologia socioeconomica presuntamente amplia. La diferencia
esencial esta aqul en el discurso admisible en la toma de decisiones, o en el conjunto de
valores o criterios mediante el cual se juzgan distintas opciones de politica. En un
regimen politico, las medidas pOblicas pueden proponerse o defenderse por referencia
a algOn conjunto de valores sociales muy difundidos o a los intereses de un grupo en
particular; en un regimen tecnocra'tico, las Onicas referencias admisibles son las vincu-
ladas con la eficiencia de las medidas. Que este conjunto de criterios pueda ser
estructurado de modo de beneficiar a un grupo particular es no so6lo posible sino
probable, pero el discurso plblico de la tecnocracia rechaza esta conexi6n.
Por debajo de la mentalidad tecnocratica subyace un supuesto epistemologico
decisivo; el de que existe una realidad singular y universal en materia de politicas
piblicas, que puede analizarse mediante matodos cientificos y con respecto a la cual
no hay discusibn posible. Dentro del esquema tecnocratico, prevalece la fe en la
posibilidad de una soluciOn Optima que todos los sectores deben aceptar para el
maximo bien. Las soluciones no son el resultado de un equilibrio de poder entre los
diversos intereses y clases, sino que estan determinadas por la aplicaciOn de los
modelos pertinentes. Dado que hay una "verdad" y que es posible establecer relaciones
causales objetivas, la actividad politica se reduce a determinar cua es la mejor opci6n
de politica para aprovechar tales relaciones con vistas a alcanzar un propOsito particu-
lar. Ademas, los tecnocratas comparten la creencia de que los conflictos pueden
resolverse --o, mejor aun, eludirse- merced a la optimizaciOn de los recursos. Las
clases, grupos de intereses e individuos entran en conflicto a raiz de la ineficiente
distribuci6n de los recursos; la integraciOn de sus intereses a traves de una planificaciOn
sistemica suprimira las luchas sociales mejorando la suerte de todos54
El desarrollo de esta mentalidad no impide que dentro del sector tecnocratico haya
divergencias, las que pueden originarse en discrepancias filosoficas o de preferencias
teoricas (monetaristas defensores de la libertad de mercado versus estructuralistas
estaticos), en conflictos de intereses mas mundanos (especialistas de la industria
versus especialistas del agro), en diferencias de formacion funcional o de enfoque
contra la homogeneidad de la economia norteamericana actual incluye una lista ilustrativa de las divisiones del
mundo de acuerdo con el modernimo cientifico: hecho versus opini6n, vigoroso versus desordenado, cosas versus
palabras, cognici6n versus intuici6n, etcetera. Ver "The Rhetoric of Economics", Journal of Economic Literature, vol.
21, junio de 1983, pags. 481-517. SARFATTI-LARSON indica una t6cnica semejante en su empleo de una metodologia
tomada de Levi-Strauss para analizar la cosmovisi6n tecnocr&tica y la forma en que es plasmada por los mitos
dominantes ("Notes on Technocracy", Berkeley Journal of Sociology, vol. 17, 1972-73).
54 N6tese que este ideal ut6pico abraza la fe en el progreso inherente a los escritos cltsicos tanto del
capitalismo del laissez-faire como del marxismo.
(ambientalistas versus ingenieros civiles) o simplemente en batallas tendientes a defen-
der el propio "territorio". Sin embargo, en mi opini6n estas discusiones emplean un
mismo lenguaje, utilizan argumentos 16gicos similares y exigen para participar en ellas
tal grado de especializaci6n que excluyen automAticamente a una gran parte de la
poblaci6n55
Precisamente porque se legitima a si misma como objetiva y promete ofrecer
soluciones indubitables, la mentalidad tecnocrAtica es en potencia la mas antidemocratica
y excluyente de todas las doctrinas de gobierno. Quienes se oponen a las medidas por
ella propuesta no tienen ningOn mecanismo para desafiarlas, salvo mediante la adop-
ci6n del metodo objetivo predominante, y como este s6lo puede apuntar a una Onica
soluci6n, todo debate es imposible. La aparente objetividad metodolbgica de la forma
tecnocratica de gobierno vuelve evidentes por si mismas a sus propuestas, y convierte
a sus opositores en los defensores irracionales (en el mejor de los casos) o interesados
(en el peor) de un orden normativo que no tiene ningOn derecho legitimo a que se le
preste atenci6n. Al imponer su dominio por via de un metodo instrumental racional y
cientifico, las tecnocracias se asemejan a los regimenes o Estados teocraticos que
adhieren explicitamente a una ideologia politica dominante. En todos estos casos, la
tegitimidad no proviene de los fusiles o de las urnas, sino del respeto por los dictamenes
de un "libro". Ya sea que ese documento contenga la palabra de Dios, una teoria sobre
la historia o las funciones econometricas que describen las situaciones de equilibrio,
quienes estin en las mejores condiciones para interpretar su mensaje y poner en
practica sus leyes excluiran toda oposici6n y toda participacibn popular.
Un espectro de variantes tecnocrdaticas
Las teorias de la tecnocracia han soslayado en gran medida la posibilidad de que
exista una gama de variantes tecnocraticas en diversas dimensiones, a lo largo de las
cuales podria desplazarse un regimen. Consecuentemente, descartaron de piano la
importancia del concepto simplemente porque no existen ejemplos perfectos. Ahora
bien, los tipos ideales no pretenden ser elementos te6ricos absolutos, que deben ser
corroborados o rechazados in toto, sino que mas bien deberia usarselos como marco
para categorizar una amplia variedad de casos empiricos segin su grado de congruen-
cia con el modelo. Es mas productivo ver la tecnocracia como un continuo que como un
fen6meno que estA o no esta presente56. Parafraseando a Clausewitz, la tecnocracia es
la continuaci6n de la politica por medios diferentes. No implica necesariamente cambiar
todas las "reglas del juego politico", sino modificar algunas. En vez de buscar un caso
ideal de tecnocracia, se deberia discernir el conjunto de atributos que definen un
espectro de sistemas politicos tecnocrdticos, dentro del cual podrian situarse distintos
Estados, con diferentes sistemas e ideologias.
55 Existe, desde luego, la posibilidad de que los diversos intereses en pugna de la poblaci6n pertinente
encuentren, dentro del circulo de expertos que gobiernan, representantes que aboguen, todos ellos, por "medios
objetivos y eficientes" para alcanzar sus respectivos fines. Sobre el conformismo existente dentro de una comuni-
dad cientifica en lo tocante a las proposiciones bbsicas y preferencias metodol6gicas, ver American Economic
Review, vol. 69, No. 2, mayo de 1979, pags. 28-37.
56 David COLUER y Ruth COLUER: "Who Does What, To Whom, and How: Towards a Comparative Analysis of
Latin American Corporatism", en James MALLOY: Authoritarianism and Corporatism in Latin America, Pittsburgh,
University of Pittsburgh Press, 1977, pag. 493.
Es vital, asimismo, separar la definici6n de la tecnocracia de las categorias que
describen el grado de representaci6n politica o de libertad. Asi como hay un espectro
tecnocrdtico, hay tambien distintos grados de participaci6n democrAtica. Asi como
puede haber Estados politicos autoritarios o democraticos, puede haber tecnocracias
autoritarias o democraticas. Los regimenes tecnocraticos autoritarios no tienen meca-
nismos de representaci6n popular, no permiten que la oposici6n deje oir su voz respecto
de las medidas oficiales y estan dispuestos a imponer su control sobre el proceso
decisorio por medios coactivos. En las variantes mas democraticas de los regimenes
tecnocraticos subsiste alguna forma de representaci6n popular, que permite a la
poblacion expresar una serie de preferencias. Los representantes electos pueden
discutir la eficiencia relativa de los diversos programas o estructuras de gobierno, o aun
decidir entre varias opciones de politicas piblicas, pero el grado en que 6stas son
previamente definidas y presentadas por los tecn6cratas implica, por lo menos, una
limitaci6n de la participaci6n masiva57. En tales casos, los debates ya no giran en torno
de los valores o metas de una sociedad, sino en torno de la eficiencia instrumental
relativa de los medios propuestos. Hasta podria aducirse que, desde la perspectiva
tecnocratica, las instituciones democraticas pueden incrementar la eficiencia global
suministrando una variedad mas amplia de opciones, y ejerciendo una "vigilancia"
permanente sobre la instrumentaci6n.
Pese a estas aclaraciones, todas las fuentes concuerdan en que hay en la
tecnocracia un elemento intrinsecamente antidemocratico. Aun cuando los tecn6cratas
tengan una gran influencia dentro de un marco nominalmente democratico, sus "conse-
jos" limitarAn la participacibn de grandes sectores de la poblaci6n en las decisiones
criticas. Si bien existen entre los casos empiricos diferencias de grado, el r6gimen
tecnocr.tico que responde al tipo ideal antes descripto seria extremadamente autorita-
rio y represivo. Recudrdese que la formulaci6n tecnocrAtica de las politicas pOblicas se
centra en la acci6n instrumental: es intencional y no genera debates sobre los valores o
fines. En estos casos la cuesti6n no reside en la definici6n cooperativa de un objetivo
comOn, sino en el poder autoritario requerido para alcanzarlo. La acci6n instrumental
parece requerir marcos autoritarios y burocriticos, y estos no conducen, en ltima
instancia, a una participaci6n popular en gran escala.
IV. Orfgenes del poder tecnocritico
Existen diversas situaciones posibles para el desarrollo de un control o influencia
tecnocraticos. Me centrare en cinco factores que sustentan dicho desarrollo: la comple-
jidad de las tareas emprendidas por el regimen; la legitimaci6n del regimen por
referencia a criterios de desempero; la autonomia institucional de las organizaciones
del Estado asociadas con los expertos; la estabilidad del regimen; y su posici6n dentro
de un sistema mundial. Aun cuando me ocupare del modo en que estos cinco factores
contribuyen al surgimiento de Estados tecnocraticos, importa recordar que tales regime-
nes apoyaran tambien el desarrollo ulterior de las condiciones que los crearon. 0 sea, si
los regimenes tecnocraticos surgen originalmente a raiz de la complejidad de las
responsabilidades que debe afrontar el Estado, tambien tendera a aumentar la sofistica-
57 Para un excelente analisis del poder de las instituciones tecnocrticas en un r6gimen politicamente
democrtico, ver William GREIDER: The Secrets of the Temple, Nueva York, Touchstone, 1987.
ci6n tecnica requerida para participar en la toma de decisiones. Analogamente, los
regimenes tecnocraticos tender.n a poner el acento en los criterios de desempefo que
fortalecen su legitimidad. Por consiguiente, el surgimiento y estabilizaci6n de los
regimenes tecnocr.ticos no constituye una progresion lineal simple, sino que incluye un
grado significativo de retroalimentaci6n y de crecimiento exponencial58.
Complejidad
Entiendo que una tarea es compleja cuando se requiere pericia y formaci6n
especializada para comprender los problemas y formulaciones que abarca; no me
refiero al grado de dificultad que implica Ilevarla a cabo. A todas luces, la complejidad
de las politicas pCOblicas favorece la influencia tecnocratica, ya que exige un personal
dotado de habilidades especificas, las que no son faciles de adquirir en el curso del
trabajo en si. Obviamente, los tecnocratas sOlo comienzan a acercarse a los maximos
niveles de poder a medida que sus habilidades especiales son necesarias para la
sociedad. Como predijo Weber, la creciente complejidad de las estructuras sociales
demanda nuevas formas de conocimiento, las que favorecen a la informacion formal
mas que a la informal, y requieren un grupo de expertos capaces de coordinar e integrar
los datos de alguna manera.
Ademas, importa tener en cuenta que la percepcion de la complejidad no es
puramente objetiva, sino que esta dictada por consideraciones politicas. Esto reviste
particular importancia en la transici6n que va de la influencia tecnica al control tecnocr atico.
Evidentemente, cierta pericia es indispensable para dirigir una oficina de datos estadis-
ticos o para construir un puente, pero no es tan evidente que uno deba conocer
econometria para poder discutir la politica econ6mica o ser un ingeniero para juzgar los
m6ritos relativos de distintos emplazamientos de un aeropuerto. Si bien la influencia
tecnica aumenta como reacci6n ante el cambio tecnologico, el control tecnocratico es
una funci6n de la capacidad de una elite o de un conjunto de instituciones para limitar la
participaci6n a quienes manejan los nuevos lenguajes de los especialistas.
Legitimacidn mediante criterios de desempeno
Segtin la etapa de desarrollo politico, social y economico en que se encuentre, un
Estado moderno enfrenta distintos desafios a su estabilidad. Las personas y organiza-
ciones mAs aptas para abordar las fuentes especificas de inestabilidad tendran un
predominio natural sobre aquellas otras instituciones cuyo ambito administrativo se
mantiene mAs sereno. Asi, la pericia del tecnbcrata s0lo le brindara un ingreso potencial
al circulo del poder si se percibe que sus aptitudes son relevantes para los problemas
fundamentales que tiene ante si la sociedad.
A medida que aumenta la responsabilidad del Estado, sus aspiraciones de
legitimidad se apartan de las basadas en la representacion de alguin ideal (ya sea la
identidad nacional, la representatividad democratica o el legado revolucionario) y se
aproximan a las basadas en su capacidad para proporcionar estos servicios, con lo cual
aumenta la complejidad de sus funciones. El 6nfasis en el crecimiento econ6mico y en el
58 Se hallard un ejemplo de este enfoque en Miguel A. CENTENO: Democracy within Reason: Technocratic
Revolution in Mexico, University Park, Penn State Press, 1994.
manejo de un gran sector industrial del Estado podria promover, entonces, que los tec-
n6cratas y las instituciones tecnocraticas acaparen el control monopdlico del Estado59
A medida que el desempeno organizativo del Estado como actor economico cobra
mayor importancia para la legitimidad del regimen, el debate politico tiende a centrarse
cada vez mAs en la capacidad de los partidos contendientes para manejar tales
funciones. Los politicos se ven obligados a adquirir mas versaci6n tecnica o de lo
contrario confiar en un equipo de expertos. En las democracias, tambien es presumible
que haya un mayor conflicto entre los politicos que necesitan demostrar su habilidad
para defender a sus representados, y un grupo de personas e instituciones que no
deben responder a tales presiones.
Pareceria que, en tales circunstancias, los politicos Ilevan las de ganar, pues
pueden prescindir de los especialistas, en tanto que 6stos poco pueden hacer indivi-
dualmente contra sus superiores elegidos. Sin embargo, dada la complejidad del
mercado econ6mico, las instituciones orientadas particularmente a la resolucion de los
problemas financieros y fiscales pueden arrogarse una primacia administrativa y una
posicion independiente de la "interferencia" popular. A su vez, lo mas probable es que
estas instituciones aboguen por una perspectiva tecnocrtica o gerencial en la formulaci6n
de las politicas pOblicas. Los politicos se veran entonces forzados a competir con los
tecn6cratas en el terreno propio de estos: la especializacion t6cnica, y cualquiera sea el
grupo que triunfe, es mds seguro que se asemejar, a los segundos y no a los primeros.
Por Citimo, los rituales de la legitimaciOn no tienen por que atenerse a una Iogica
funcional. Como ha probado sin duda el nuevo paradigma institucional, los rituales y
artificios forman parte de la vida de las organizaciones complejas del mismo modo que
del mundo de la moda. Hoy se considera imperativo que un miembro cualquiera del
mercado global tenga una patina de pericia, sobre todo en determinados ministerios. Y
como el discurso piblico de ese mercado es la economia ortodoxa, sdlo se confiere
legitimidad a quienes son capaces de hablar ese lenguaje60
Autonomia institucional
Como ya senalamos, los especialistas a menudo se sienten frustrados por las
transacciones y demoras asociadas a la negociacion politica. Tambien pueden pensar
que en bien de la seguridad del Estado a largo plazo, deberian suprimirse ciertos
problemas del Ambito politico, a fin de que las medidas piblicas no resulten "perverti-
das" por consideraciones politicas inmediatas. Estos argumentos se ven robustecidos
por la 16gica de la complejidad y las nuevas pretensiones de legitimidad de que antes
hablamos. Por otra parte, como los politicos siempre deben tener presente la posibilidad
de perder las proximas elecciones o de quedar fuera del pr6ximo "golpe palaciego" de
59 En el caso de las sociedades capitalistas, la tecnocracia puede constituir una posible soluci6n a la
contradicci6n sehalada por Claus Offe entre la acumulaci6n y la legitimaci6n, al basar esta l1tima en la primera. El
Estado deriva en este caso su legitimidad, no de su sensibilidad ante las demandas populares o de su adhesi6n a
cierta ideologia nacional simb6lica, sino de su probada capacidad para fomentar y preservar la eficiencia econ6mi-
ca. Claus OFFE: "Structural Problems of the Capitalist State", German Political Studies, vol. 1, 1974, pigs. 31-57. Una
perspectiva similar se halla en la obra de James O'CONNOR.
60 Ver Walter POWELL y Paul DIMAGGIO: The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago,
University of Chicago Press, 1992; Ver6nica MONTECINOS y John MARKOFF: "The Ubiquitous Rise of Economists",
Journal of Public Policy, vol. 13, N- 1, 1993.
otro partido, suelen mostrarse dispuestos a renunciar a su control de una politica piblica
si con ello se aseguran de que sus opositores quedaran andlogamente privados de
dicho control. Por lo tanto, el Estado debe conceder creciente autonomia a ciertas
instituciones para el manejo del area de su especialidad, lo cual con el tiempo puede
traducirse en que obtenga un control significativo sobre un amplio sector de politicas
piblicas.
A medida que estas instituciones adquieren mayor autonomia, se liberan del
control politico y pueden establecer una hegemonia incuestionada de su perspectiva
particular. Esto, a su vez, les permite definir el curso de acci6n p'blica en forma tal que
todos los cuestionamientos deban plantearse en sus propios terminos. A los politicos
que se atengan a estas reglas del juego se los juzgara "responsables", mientras que a
los que ponen en tela de juicio la autonomia institucional o las premisas basicas se los
considerard ingenuos u oportunistas. A la inversa, la politizaci6n de estas instituciones
puede hacer que los tecn6cratas Ileguen al poder, pues quienes las controlan desem-
peran un papel decisivo.
Estabilidad del regimen
Entendemos por estabilidad del regimen ia estabilidad politica, social y econdmica
del Estado y la sociedad, el grado en que las decisiones adoptadas generan conflictos,
la cantidad de actores involucrados en la formulaci6n e instrumentaci6n de las medidas
pQblicas y la medida en que pueden discernirse las situaciones futuras. Mide la
confianza que sienten los sectores politicos de una sociedad, sobre todo los que tienen
acceso a los medios de ejercer la violencia, en cuanto a que el statu quo no sufre
ninguna amenaza inmediata.
La incertidumbre o la susceptibilidad politicas pueden generar un avance
tecnocratico o bien obstaculizarlo. O bien el problema es "demasiado critico" (entrafa
divergencias inconciliables entre grandes sectores de la poblacion) y s6lo puede ser
manejado por un habil politico, o es tan "candente" que se recurre a la tecnocratizaci6n
para despolitizarlo. En general, empero, los tecn6cratas solo pueden florecer en regime-
nes que han establecido un ambiente politico relativamente estable, ya sea a traves del
consenso o de la represi6n. O sea, los tecn6cratas necesitan que alguien haga el
"trabajo sucio" por ellos, asegurandoles que sus medidas van a ser instrumentadas sin
una resistencia improductiva. Dado que los tecnocratas rechazan la posibilidad de una
soluci6n de compromiso o la necesidad de "vender" sus ideas en funci6n de determina-
dos intereses y preferencias, solo pueden funcionar como tales cuando sus preferen-
cias no son consideradas un reflejo de los intereses particulares de algOn sector, o
cuando la congruencia con el modelo tecnocratico se acepta como inevitable.
Pueden surgir tambien regimenes tecnocraticos como respuesta a una crisis
general de la sociedad, que realza el atractivo de la tecnocracia por su 6nfasis evidente
en el orden, la racionalidad y el apoliticismo. No es de sorprender que la fascinacion que
ejercen los gobiernos tecnocraticos este positivamente correlacionada con la aparici6n
de crisis sistematicas. Gran parte de ia obra de Saint-Simon es una reaccian ante la
Revoluci6n Francesa, y muchos de los autores norteamericanos en esta materia publi-
caron sus escritos durante el periodo mas cabtico de los ciclos econbmicos capitalistas.
El movimiento, algo marginal, que surgi6 en Estados Unidos con el nombre de "Tecno-
cracia de Howard Scott S.A." goz6 de su mAxima popularidad en los peores a~fos de la
Gran Depresi6n. No es accidental que los dos regimenes capitalistas desarrollados que
presentan mas visiblemente elementos tecnocraticos, Japon y Francia, construyeran
sus estructuras estatales en el periodo traumatico de la posguerra y la 6poca poscolonial.
MAs recientemente, asumieron el poder regimenes tecnocraticos en paises donde se
estimaba que el tejido social se estaba debilitando a raiz del descontrol de las fuerzas
politicas y econ6micas en pugna.
Sistema mundial
El fen6meno del "isomorfismo institucional" puede darse tanto en el piano interna-
cional como en el intranacional. Asi como organismos poderosos pueden imponer su
modelo a toda una burocracia, tambian los paises dominantes determinan parcialmente
la estructura de los regimenes de su periferia. Este isomorfismo puede ser voluntario o
forzado. En algunos casos (v. gr., la Uni6n Soviatica en Europa oriental o Estados Unidos
en America Latina), el modelo de la modalidad de gobierno se impone en forma directa
mediante el uso de la violencia. No obstante, son mucho mas interesantes aquellos
casos en que no parece haber coaccic'n, y el dominio del modelo se establece merced
al control de recursos tales como la asistencia financiera o el reconocimiento diplomati-
co. Por ejemplo, a medida que las naciones se van incorporando al mercado internacio-
nal, sus organismos econ6micos o financieros tal vez deseen imitar la estructura
organizativa de sus equivalentes mas poderosos, o tal vez se vean obligados a hacerlo,
por decisi6n de tales organismos, a cambio de asistencia y apoyo (v. gr., el FMI puede
imponer un determinado modelo organizativo a los paises que le solicitan prestamos). A
titulo de ejemplo, a fines de las d6cadas del '50 y el '60 "las instituciones internacionales
y otros programas de ayuda bilateral exigian crear organismos de planificaci6n o
fortalecer los existentes y preparar planes de largo plazo"61, lo cual contribuy6 al
ascenso al poder de los funcionarios mas id6neos para cumplir con tales objetivos.
Dentro de cada pals, estos organismos suelen ser los mas poderosos y, a su vez,
pueden requerir que otros elementos de la burocracia central se adapten a las nuevas
estructuras "racionales"62
Tanto en la esfera piblica como en la privada, y tanto en el piano nacional como en
el internacional, podemos comprobar que la congruencia con el modelo tecnocrAtico (o
cualquier otro modelo impuesto) aumenta al principio con la distancia respecto del
centro, y disminuye a medida que las organizaciones y paises se vuelven perifericos. O
sea, el pals u organizaci6n central tiene el privilegio de que no necesita respetar las
reglas que 61 mismo establecid; los de la semiperiferia, debido a que necesitan la
aprobaci6n del centro, son juzgados seguin patrones mas estrictos, en tanto que los
marginales del sistema, precisamente por su escasa importancia, gozan de una mayor
autonomia en esta esfera63
61 Guy BENVENISTE: The Politics of Expertise, Berkeley, Glendessary Press, 1972, p~g. 41.
62 Si nos referimos a los procesos paralelos que tuvieron lugar en el sector privado, la creciente importancia
que adquirieron despu6s de la Segunda Guerra Mundial las inversiones mediante participaci6n en el capital social
a trav6s de Wall Street desempert6 un papel significativo en el fortalecimiento de la situaci6n de los departamentos
financieros.
63 Una medida que sugiere esa pauta es el nivel de endeudamiento pOblico. A los paises del Norte se les
"permite" tener enormes d6ficit fiscales, los de la semiperiferia deben destinar una cuantiosa proporci6n de su
presupuesto al pago de la deuda externa, y los marginales son desestimados como "casos sin remedio".
V. Conclusiones
?Que pasa, entonces, con la tecnocracia? En nuestro examen anterior hable de
tecnocracias democr;aticas y autoritarias. ,Pueden los tecndcratas aduefarse del poder
en cualesquiera de estos sistemas? Si disponen de una garantia de estabilidad (resulta-
do ya sea del consenso democratico o de la represion autoritaria), los tecnocratas
pueden crear e instrumentar planes complejos e integrados con cierta esperanza de
que las condiciones no cambien tan radicalmente como para volverlos inaplicables, y
sin tener que depender de los politicos o de los policias autoritarios para poner a
resguardo su posici6n. La elaboraci6n y puesta en practica de estos planes exige tanta
pericia que es imposible que los tecn6cratas entreguen el poder a un grupo no tan
calificado tecnicamente, o menos comprometido que ellos con el plan. No obstante, esta
situaci6n es forzosamente inestable.
Hay dos motivos fundamentales para la inestabilidad intrinseca de la tecnocracia.
Primero, precisamente porque se legitima a si misma como una meritocracia, la
tecnocracia esta mucho mas presionada que un regimen politico a desempenarse
siempre con eficiencia. Pero aun con la mejor de las gestiones posibles, ningOn Estado
(como tampoco ninguna empresa) posee un control completo de su entorno. La
declinaci6n en el precio de un producto basico, una catastrofe natural o los retrasos y
cuellos de botella ma's mundanos en la producci6n pueden reducir en forma drastica la
eficacia de cualquier dirigencia. Sin embargo, mientras que un regimen politico puede
disimular sus fallas mediante apelaciones ideologicas o emocionales, o mediante la
negociaci6n y la transaccion con sectores criticos, las tecnocracias no son capaces de
tolerar una crisis de confianza en su capacidad.
Segundo, en un mundo de recursos limitados, la optimizacion y la racionalizaci6n
implican fatalmente el rechazo de las demandas de ciertos sectores de la poblaci6n y,
como minimo, una gran postergacion en la satisfacci6n de las necesidades percibidas
y las aspiraciones. Los Estados no son empresas que buscan la aprobaci6n de un
mercado imparcial, el cual recompensa el exito logrado en un nomero limitado de metas
no conflictivas. Una empresa privada puede eliminar una linea completa de productos,
disminuir ciertos insumos y abandonar por completo determinados mercados, y aun asi
ser considerada exitosa si todo eso se refleja positivamente en los resultados financie-
ros. Los Estados no estan en condiciones de asumir un conjunto de criterios objetivos
como estos, ni de pasar por alto los costos que les significan las nuevas medidas. La
racionalidad del mercado no funciona en la politica. Los Estados no pueden "cerrar" una
provincia entera o todo un sector de la poblaci6n si resultan improductivos, salvo que
esten dispuestos a aplicar la coaccibn y la represion. Aun suponiendo que los tecn6cra-
tas pudieran convencer a los sectores afectados de la necesidad racional de los
sacrificios y frustraciones (tarea para la cual no estan particularmente bien preparados),
la paciencia de cualquier poblaci6n tiene limites. Es probable que poco tiempo despues
de asumir el poder, los tecnocratas se enfrenten con expectativas y conflictos sociales
que no es dable resolver por referencia a la santidad del plan maestro. Excepto en los
casos ideales en que existe un amplio consenso en lo tocante a los valores del Estado y
los fines de sus medidas, los tecn6cratas enfrentaran, pues, una creciente oposici6n a
su gobierno.
Ante estos problemas, hay dos soluciones posibles. En primer lugar, los tecn6cra-
tas pueden tratar de ejercer un mayor control sobre el medio que los rodea. Como ni
siquiera a las superpotencias les es posible controlar lo que ocurre en el ambito
internacional, y mucho menos las cat.strofes naturales, los Estados tecnocraticos
procuraran controlar el medio nacional interno cerrando el sistema a los factores
externos, por via de la represi6n de las fuerzas opositoras, o mediante una combinaci6n
de ambos procedimientos. Esto les exigir, confiar cada vez mas en algOn tipo de
aparato policial o militar. No obstante, ninguna guarda pretoriana ha permanecido fiel o
ha obedecido a un gobierno durante mucho tiempo. En tales casos, los tecn6cratas
perderan poco a poco su autonomia en favor de sus guardias armados, ya se trate de
una fuerza nacional o de un poder externo aliado a 6sta.
En segundo lugar, los tecn6cratas pueden granjearse el apoyo de los politicos
para manejar y diluir el conflicto social. Sin embargo, si dichos politicos son eficaces,
exigir.n una mayor cuota de poder y de posiciones decisorias dentro del Estado.
En Oltimo andlisis, las tecnocracias son inestables porque se basan en una forma
de racionalidad sistemica que no se aviene a las organizaciones humanas. Las
tecnocracias presumen que existe una Unica verdad, una sola soluci6n universal, una
politica perfecta 6ptima, pero... Lcon los criterios de quienes se evaluar, esto? LQuienes
veran maximizados sus beneficios? ,Quienes tendran que perder en bien de la totali-
dad? Los seres humanos pueden ser coaccionados, seducidos o aun entregar espont.-
neamente su lealtad a un ideal, pero no pueden dejar de ser lo que con frecuencia son:
irracionales, egoistas y miopes. Las tecnocracias pretenden que los ciudadanos se
entreguen por completo a alguna totalidad abstracta o se sometan a las 6rdenes de los
reyes fil6sofos. Si los seres humanos estuvieran dispuestos a ser s61lo objetos de su
propia historia, cualquiera de esas soluciones podria funcionar, pero en la medida en
que sean los sujetos de esa empresa, ninguna tendra esperanzas de triunfar.
Traduccidn de Leandro Wolfson
RESUMEN SUMMARY
Este articulo discute varias definiciones alter-

This paper discusses various alternative de-
nativas del t6rmino tecnocracia. Luego de este
finitions of technocracy. It suggests that it is the
examen el articulo sostiene que lo que define a los
interaction of particular personnel, institutional, an
regimenes tecnocrciticos es la interacci6n de de-
ideological forces that define technocratic regimes.
terminadas fuerzas ideoldgicas, institucionales y
The paper then suggest that five mechansims

un cierto tipo de personal. El surgimiento de los
regimenes tecnocriticos es presentado como el help account for the rise of such regimes:
producto de cinco mecanismos: complejidad,

complexity, legitimation through performance,
legitimacidn segOn desempenfo, autonomia insti-
institutional autonomy, regime stability, and world
tucional, regimenes estables y sistemas mundia-
systems. The paper finsihes with a pessimistic
les. El articulo concluye con una evaluaci6n pesi-
appraisal of the possibility of a coexistance
mista sobre la posibilidad de la coexistencia entre
between technocracy and democracy.

tecnocracia y democracia.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
CENTENO, Miguel Angel
"Redefiniendo la tecnocracia". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
(Buenos Aires), vol. 37, N- 146, julio-setiembre 1997 (pp. 215-240).
Descriptores: <Ciencia politica> <Teoria politica> <Tecnocracia> <Elites> <Instituciones>.

Redefiniendo la tecnocracia: el caso de América Latina

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Redefiniendo la tecnocracia

Author(s): Miguel Angel Centeno and Leandro Wolfson

MIGUEL ANGEL CENTENO*

"tecnocracia"1. Si bien la presencia de individuos con pericia t6cnica y administrativa es

de regimenes politicos. Si se pretende que los terminos "tecn6crata" y "tecnocracia"

rios para definirlos (v.gr., nivel de instrucci6n, grado de profesionalizacion, apoliticismo)

desempenan un papel significativo en el tipo de medidas propuestas y adoptadas por

los individuos o entidades politicas pertinentes. Es preciso establecer algd'n nexo

te6rico causal entre su identidad y su comportamiento. La caracterizacion de las

personas o regimenes como "tecnocraticos" no solo debe entrafar un conjunto de

atributos estaticos sino tambien sehalar formas probables de conducta.

un mero proyecto academico o intelectual. El aumento de la presencia de las cualidades

habitualmente asociadas a los tecnOcratas entre las elites politicas de virtualmente

y el estudio de su aplicabilidad. Tanto en los nuevos regimenes de Europa oriental como

en los paises latinoamericanos recientemente democratizados, las disputas entre los

4452 / Fax: (609) 258-2180 / Correo electr6nico: CENMIGA@Phoenix.Princeton.edu.]

Ideology in Marxist Theory, Londres, NLB, 1977, pbgs. 143-144.

un mayor papel en el gobierno confieren particular urgencia a la clarificaci6n de tales

Ademas, 6sta es importante por la potencial contradicci6n entre las normas de

vida democraticas y el regimen tecnocratico de gobierno. El atractivo que ejerce un

modelo universal capaz de suministrar respuestas indiscutibles a todas las cuestiones

politica -elemento central, a mi juicio, en la nocion de tecnocracia-, constituyen una

posible amenaza a la ola de democratizaci6n que se ha dado en diversas partes del

globo. No s6lo el "gobierno de la razon" no es sin6nimo de democracia, sino que ambas

cosas pueden, de hecho, resultar contradictorias.

En la primera seccion de este articulo examinamos la bibliografia sobre tecnocracia

Qltimo, se sugieren varios planteos acerca de la formaciOn de los Estados tecnocraticos

y se discute la viabilidad de tales regimenes. El trabajo se centra fundamentalmente en

Las primeras visiones ut6picas de una sociedad tecnocrAtica, gobernada por

individuos dotados de un saber especial, aparecieron durante el Renacimiento2, pero

lado los aspectos no politicos de la nueva organizaci6n de la vida generada por la

Revoluci6n Industrial. SegOn Saint-Simon, los revolucionarios franceses querian demo-

cratizar el aparato de gobierno precisamente en un momento en que la faceta mas

critica del Estado era su administracidn y no su representaci6n4. El discipulo de Saint-

inevitable avance historico hacia el control social basado en el metodo cientifico y en la

aplicacion de la racionalidad instrumental5.

philosophes franceses del siglo XVIII.

la doctrine saint-simonienne, Paris, F. Alcan, 1928.

durante los primeros doce aios de gobierno constitucional en Estados Unidos.

La critica clasica sobre los peligros inherentes al control de los especialistas es la

decisorio y ejecutivo de los funcionarios electos (a diferencia de los designados). Weber

tos: su capacidad decisoria se ve limitada a raiz de que su legitimidad o sus pretensio-

nes de poder se basan en la aplicaci6n de la racionalidad, siendo que la acci6n politica

medios puede justificarse racionalmente, la definici6n de los valores, objetivos y necesi-

seria indefendible sobre bases objetivas y que necesariamente reflejara su sesgo

dicho conflicto, por definicion, no puede resolverse mediante un "tribunal de raz6n

sociedad, mandato que legitima su elecciOn de las metas perseguidas7.

Teorfas contemporineas de la tecnocracia8

La primera perspectiva sobre la tecnocracia, la mas com'n, constituye una varian-

te de la teoria de la elite y es la que se pregunta si una "oligarquia de t6cnicos" tendria

gerentes (The Managerial Revolution, Bloomington, Indiana University Press, 1960).

esta perspectiva, la cuesti6n central es la definici6n de la elite relevante10. La definicion

mas corriente de los tecn6cratas se limita a considerar su nivel de educacion, o sea,

apliquen metodos cientificos para resolver un problema11. Un tercer elemento de juicio

de asesor tecnico a tecn6crata se concreta cuando el propio tecnologo adquiere la

elecciones a cargo del funcionario responsable de ellas'12

SegOn la definicion anterior, las fuentes Ilegan casi unanimemente a la conclusion

12 MEYNAUD, op. cit., pg. 30.

politicas, funcionales e ideol6gicas impiden la consolidacibn de una aspiraci6n cientifi-

ca al poder14. Mas recientemente, Steve Brint ha advertido sobre la creciente presencia

de especialistas en funciones oficiales, pero cuestiona su importancia como expertos

(en oposici6n a las elites)15.

&Puede identificarse a un Estado tecnocratico por las caracteristicas biograficas