Política forestal en Colombia: pistas para un debate urgente

Por: Sergio Andrés Coronado 1

En Colombia la cobertura de bosques es de aproximadamente 59.321.000 hectáreas2, lo

que representa el 52% del territorio nacional3. Y si se observa con detenimiento la historia
del país, resulta paradójico que estos continúen existiendo, pese a las intensas
propuestas y a los procesos de civilización y desarrollo, adelantados por la sociedad y los
gobiernos colombianos desde la época de la independencia hasta nuestros días. Tal vez,
la „civilización‟ – como puede caracterizarse al proceso de dominación de los seres
sólo transformó radicalmente algunas regiones
de Colombia. La mayor parte de la cobertura boscosa se encuentra ubicada en las tierras
bajas, que aún cuentan con grandes extensiones de bosque natural. Además, en diversas
regiones del país se hallan otras áreas de bosques plantados. Puede resultar
sorprendente, pero es un hecho que en la época actual de las “locomotoras del
crecimiento”, los bosques siguen allí.

Y han sobrevivido no sólo porque el proyecto de civilización y transformación de los

espacios naturales haya fracasado en algunas regiones, tal como lo demuestran algunos

1
Investigador Observatorio de Territorios Étnicos. Correo electrónico: sergioandrescoronado@gmail.com

2
Entre estos se encuentran los bosques naturales basales, andinos, naturales fragmentados basal y andino.

3
Incluidos los bosques plantados, que según el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio del Ministerio de Agricultura, tiene 202.000
hectáreas.

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 estudios de historia ambiental4. También perviven porque existen procesos de
poblamiento y de construcción de territorios en los cuales su sacrificio no ha sido
necesario para la satisfacción de las necesidades. Siguen allí y se han transformado,
pues son ecosistemas dinámicos, cambiantes, aunque algunos otros han desaparecido.
Pero su continuidad obedece a que todos los usamos y dependemos de ellos para
nuestra subsistencia. Si bien se pueden identificar comunidades y grupos que viven de
ellos y que dependen de una forma más directa de los mismos, todos los seres humanos
somos, de forma directa o indirecta, usuarios de los bosques. Esta reflexión es
particularmente relevante en la coyuntura actual. Al hecho de que el año 2011 haya sido
declarado por la Organización de Naciones Unidas como el año internacional de los
bosques “con el propósito de relevar el papel fundamental que cumplen las personas en la
ordenación sostenible, la conservación y la explotación sostenible de los bosques del
mundo”5, ese añade la necesidad de preguntar cuál es el lugar que ocupan estos
espacios y su gente, en plena vigencia de las “locomotoras del crecimiento”.

Es útil una revisión de los antecedentes de la política forestal para observar el papel que
han cumplido desde la posición de la legislación y las políticas públicas, y para introducir
algunos elementos de la reflexión actual. Desde los comienzos de la independencia
colombiana, es posible afirmar que ha existido un proyecto por lograr el progreso y la
civilización de la sociedad y las instituciones públicas, que se puede observar con mayor
claridad durante las épocas de los gobiernos liberales y en sus proyectos constitucionales
y legislativos. Sin embargo, independientemente de las banderas políticas de los
gobiernos, se ha impulsado la modernización de la sociedad colombiana mediante la
importación e implementación de ideas e instituciones en el panorama político. Esta visión
ha tendido a profundizar una lectura de la modernidad en las ciudades „civilizadas‟, en
contraste con los campos y territorios „salvajes‟ que se encontraban aún dominados por la
naturaleza.

Durante las primeras décadas de la época republicana, el mundo rural y los centros
urbanos se encontraban distantes y existían grandes dificultades para ejercer el gobierno
en amplias regiones del territorio nacional. Era frecuente encontrar expresiones en las

4
Palacio, Germán, Civilizando la tierra caliente. La supervivencia de los bosquesinos amazónicos, Bogotá, ASCUN, 2004, p. 16.

5
“Acerca del AIB 2011”, disponible en línea: http://www.aib2011colombia.com/index.php/acerca-del-aib-2011.html

2
 élites modernizantes que señalaban que en el mundo rural se encontraba el atraso y la
barbarie, en tanto que en los centros urbanos vivían el progreso y la civilización.

Como ya se señaló, bajo el pensamiento político del liberalismo del siglo XIX se
consideraba que la explotación de los bosques y la colonización de tierras consideradas
baldías y desocupadas, por parte de particulares, podría impulsar el progreso de estas
regiones y activar empresas tan importantes para la época como la construcción de
caminos y de ferrocarriles6. Así, la empresa del progreso nacional encontró en los
bosques un escenario que le permitía por lo menos dos cosas: la explotación de los
recursos naturales que se encontraban allí presentes, y la concesión de tierras y derechos
a los particulares, situación que creaba una importante generación de facilidades para la
iniciativa privada.

Aunque parece distante en el tiempo, este pensamiento aún tiene mucha vigencia para
observar la situación actual de la política pública frente a los bosques y otras áreas
protegidas. Anteriormente se sacrificaban los bosques para la construcción de
ferrocarriles abriendo paso a las locomotoras. Actualmente, los bosques pueden
comprenderse también como un obstáculo, pero no para los ferrocarriles del siglo XIX,
sino para las “locomotoras del crecimiento económico” del siglo XXI7.

Algunos eventos recientes, asociados a movilizaciones y a demandas de los sectores que

habitan, usan y comprenden a los bosques como parte de su territorio, dan cuenta de una
tensión que no ha sido tenida en cuenta en el debate político nacional sobre los recursos
forestales. Las “locomotoras del crecimiento”, particularmente la minera y la de
infraestructura, se han visto truncadas por algunos eventos en los cuales algunas
comunidades organizadas y sectores sociales le exigen al Estado respetar el manejo y
uso que le dan a los bosques. Sólo para citar algunos ejemplos, la Corte Constitucional,
con ocasión de la demanda del Estatuto Forestal ha reconocido que se debe consultar a
los grupos étnicos sobre proyectos que afecten directamente sus territorios tradicionales,

6
Es importante anotar que esta no era una preocupación surgida en el período republicano, ya que este “se encontraba ligado a las
orientaciones de los últimos virreyes, influidos éstos por la ideología progresista de la Ilustración”. Carrizosa, Julio, “Vías de comunicación y
cobertura arbórea”, en Palacio, Germán (Editor), Naturaleza en disputa. Ensayos de historia ambiental de Colombia 1850-1995, Bogotá, Unijus,
2001, p. 183.

7
Bajo el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, se ha impulsado una política de desarrollo económico que se sustenta en el impulso a
cinco procesos específicos de crecimiento denominados las "locomotoras", estas fueron incluidas en el diseño del plan de desarrollo y son: (1)
nuevos sectores basados en la innovación, (2) agricultura y desarrollo rural (3) vivienda y ciudades amables, (4) desarrollo minero y expansión
energética y, (5) infraestructura de transporte.

3
 en la medida en que se traslapan con bosques y otras áreas protegidas8. De igual forma,
la sociedad colombiana se ha manifestado en contra de la ejecución de proyectos de
explotación minera sobre páramos, teniendo en cuenta la función de abastecimiento de
agua que estos ecosistemas cumplen.

Las políticas de desarrollo, caracterizadas por el actual gobierno como “locomotoras de

crecimiento”, se enfrentan con procesos de resistencia por parte de comunidades y
sectores sociales que demandan la protección y la salvaguarda de ciertos territorios, por
considerarlos necesarios para la reproducción de la vida y las culturas. Esta tensión
descrita también puede expresarse bajo el siguiente interrogante: ¿quiénes y cómo se
deben usar los bosques y otros ecosistemas? El sistema jurídico colombiano y
particularmente las normas ambientales, contemplan diferentes modalidades de adquirir el
derecho de uso y explotación de los recursos naturales: por otorgamiento de permiso, por
concesión, por asociación9, y específicamente sobre la explotación forestal, además de
declarar y proteger zonas de reserva forestal, señala que pueden existir
aprovechamientos forestales persistentes, únicos y domésticos10.

Todas esas formas de acceso y explotación de los bosques se encuentran mediadas por
parte del Estado, que otorga licencias y permisos para la realización de actividades
humanas sobre estos recursos. Frente a este panorama institucional es preciso
considerar si los bosques, y otros recursos naturales, en lugar de ser objetos de
aprovechamiento y explotación, podrían ser considerados como sujetos con derechos y
con un estatus especial de protección. Además, es necesario preguntarse si la acción
estatal de vigilancia garantiza la conservación de los recursos y promueve una conciencia
de su aprovechamiento para las futuras generaciones.

En el desarrollo de estas ideas se encuentran posiciones que argumentan a favor del

reconocimiento de derechos a los bosques y otros recursos naturales, considerando que
la protección de los mismos no puede ser únicamente en función de su apropiación por
parte de los seres humanos. Para hacer viable esta propuesta, se sugiere que los
bosques sean sujetos de derechos y que su representación jurídica sea asumida por

8
La Corte Constitucional ha declarado inexequibles algunas normas que regulaban la política forestal y agraria del país por no haber sido
consultadas con los pueblos indígenas y afrocolombianos. Véanse las Sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009.

9
Patiño Posse, Miguel, Derecho ambiental colombiano, Bogotá, LEGIS, 199, p. 89.

10
Ibíd., Derecho ambiental colombiano. p. 172.

4
 grupos de ciudadanos que promuevan su conservación y a la vez defiendan los intereses
de las generaciones futuras11. Esta posición encierra una demanda de profundización de
los esfuerzos para proteger estos importantes recursos naturales. El reconocimiento de
derechos a los bosques puede ser una estrategia que permitirá la conservación de estos
recursos.

De igual forma, surgen interrogantes más profundos sobre la relación entre las
sociedades y los bosques. Habría que preguntarse si el Estado puede hacer una
regulación más eficaz de la conservación de los bosques que las propias comunidades
locales que subsisten de su recursos, y que encuentran en ellos sus medios de vida y las
raíces de sus culturas. Estas realidades suelen escaparse de una visión formalista-estatal
de la regulación de los recursos naturales. En los años ochenta, surgió el movimiento
chipko en la India, liderado por mujeres que se abrazaban a los árboles que proveían de
agua y alimento a sus aldeas, para impedir la tala auspiciada por el Estado con el
propósito de realizar una explotación minera. A pesar de no tener ningún derecho de
propiedad sobre los bosques, las mujeres del movimiento chipko impidieron la tala y
defendieron sus medios de subsistencia12. En Colombia, algunas comunidades se han
movilizado en defensa de los bosques, generando presión sobre las autoridades públicas
para fortalecer su protección frente a los procesos de devastación impulsados por ciertos
actores económicos.

Uno de los problemas fundamentales de la política forestal en Colombia es la posición

relegada que tienen las comunidades para participar y para ejercer su autonomía en
relación con los planes de uso, conservación y aprovechamiento de los recursos
forestales. Sólo se considera su posible participación en los aprovechamientos forestales
cuando las comunidades tienen títulos de propiedad colectiva sobre los territorios en los
cuales están los bosques. Las políticas de conservación muchas veces se realizan sin
tener en cuenta las necesidades de las comunidades locales, aunque estas han
demostrado su inmensa capacidad para conservar y usar los bosques de forma
sostenible. Diversos estudios han demostrado que los sistemas de gobierno colectivos o
comunales sobre los bosques pueden garantizar una conservación exitosa de los mismos,

11
Stone, Christopher D., “¿Los árboles deberían tener legitimidad procesal? Hacia un reconocimiento de los derechos legales de los objetos
naturales.”, en Crawford, Colin (compilador), Derecho ambiental y justicia social, Bogotá, Universidad de los Andes, Siglo del Hombre, 2009, p.
148.

12
Mies, María y Shiva, Vandana, La praxis del ecofeminismo, Barcelona, Icaria, 1998, pp. 129-130.

5
 sin poner en riesgo la supervivencia física de las comunidades que viven y conviven con
ellos. Esta situación pone en evidencia la necesidad de crear sistemas que articulen la
administración comunitaria de los bosques con la política pública de conservación y de
ordenamiento territorial:

para lograr los objetivos sociales y ambientales de la sostenibilidad, los países deben
reconocer y consolidar la construcción de territorios colectivos, en armonía con las áreas
productivas basadas en la propiedad privada y estatal. Las diversidades biológica y
cultural de un país dependen sustancialmente de que su Estado defienda mediante
normas jurídicas y de acciones directas de defensa y apoyo a los grupos humanos que
ocupan estos territorios colectivos13.
La protección de los bosques, comprendiendo su importancia más allá de su valoración
económica, implica la necesidad de armonizar diferentes agendas y múltiples intereses.
No es posible que los discursos de protección y la declaración de zonas de reserva de los
bosques se apliquen, si no se atiende las necesidades de acceso a la tierra de una gran
cantidad de campesinos y trabajadores agrarios. De igual forma, es necesario observar
cómo ciertas comunidades humanas pueden coexistir con los bosques, usándolos y
aprovechándolos sin poner en riesgo su existencia.

Ante todo es fundamental que el problema se comprenda desde una perspectiva integral.
La desintegración de los bosques y de sus elementos que contemplan figuras como los
derechos de superficie, incorporados en el proyecto de ley general agraria y de desarrollo
rural, generan fragmentación de los derechos territoriales y limitan el ejercicio de los
derechos sobre los bosques para las comunidades locales.

Los pronunciamientos sobre la necesidad de armonizar las “locomotoras de crecimiento”

con la protección y conservación ambiental no son suficientes. Un paso en este sentido
sería reconocer y garantizar derechos sobre los bosques a las comunidades locales,
superar el escenario monolítico que supone considerar que éstos son propiedad del
Estado, y promover la participación de las mismas en la construcción de los planes de
conservación y uso de los mismos, reconociendo así que sus autoridades son también
autoridades ambientales. Esto permitiría un diálogo más fecundo, y sentaría las bases de
una administración y un manejo democrático de los bosques y de paso, le permitiría al

13
Cárdenas, Juan Camilo, Dilemas de lo colectivo. Instituciones, pobreza y cooperación en el manejo local de los recursos de uso común,
Bogotá, Universidad de los Andes, 2009, p. 1.

6
país superar la visión liberal del siglo XIX, que facilitó la deforestación de la mitad del
territorio nacional.