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SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO DEL SECTOR

PÚBLICO, A PROPÓSITO DE LA PANDEMIA DEL
CORONAVIRUS

Uriel H. Astete Ochoa

RESUMEN EJECUTIVO: El autor aborda la situación de los trabajadores

del sector público, los cuales, afirma, deben encontrarse adecuadamente
informados y protegidos para laborar, al existir un gran riesgo laboral en
razón al Covid-19. Ante ello, realiza un examen de nuestra legislación, a fin
de dar a conocer si estos trabajadores se encuentran protegidos en materia
de seguridad y salud en el trabajo, si existe alguna limitación en su
protección, así como para conocer sobre quién y cómo se fiscaliza y sanciona
ante incumplimientos de la normativa que los protege. Esto último, señala
el autor, a raíz de que muchos trabajadores del sector público, sobre todo de
aquellos que pertenecen al sector salud, a las Fuerzas Armadas y a la Policía
Nacional, han venido reclamando la falta de equipos de protección para la
realización de sus labores, lo que ya viene generando muertes.

Ante la pandemia del coronavirus (SARS CoV 2), el gobierno peruano como
otros de los países del mundo, se ha visto obligado a tomar una serie de
medidas, como la declaración del Estado de Emergencia Nacional, la
Emergencia Sanitaria a nivel nacional y la disposición de aislamiento social
obligatorio, procurando con ello salvaguardar la salud de la población en
general, con el fin de prevenir, controlar y evitar la propagación del Covid-19
(enfermedad causada por este coronavirus).

Ante este enorme esfuerzo y ante la potencial exposición al contagio de esta

enfermedad, el gobierno se ha preocupado también por salvaguardar la salud
de aquellos trabajadores que, por las circunstancias, tengan permitido laborar,
de acuerdo al Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, en actividades relacionadas
a productos financieros, productos farmacéuticos y de comercio de alimentos
entre otros. Para ello, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en
adelante Sunafil), responsable de la supervisión y fiscalización del
cumplimiento de las normas laborales y las de seguridad y salud en el trabajo,
se ha dedicado intensamente a realizar múltiples operativos con el fin de
verificar el cumplimiento de estas en actividades del sector privado.


Abogado especialista en Seguridad y Salud en el trabajo, con maestría en Derecho Empresarial, egresado de la
Universidad Nacional del Altiplano.

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Sin embargo en esta situación de emergencia, se encuentran obligados a laborar

trabajadores del sector público, que se exponen en mayor grado al contagio del
Covid-19, como los trabajadores de salud por cuanto aquellos tienen a su cargo
encarar en primera línea esta emergencia sanitaria; sumados a ellos se
encuentran los de la fuerza policial y militar, y otros que tienen menor grado de
exposición. A pesar de ello, las fiscalizaciones en este sector parecen no
replicarse con la misma intensidad que en aquellos que pertenecen al de la
actividad privada.

Debemos advertir que para encarar esta pandemia, los trabajadores del sector
público a fin de cumplir con sus labores en forma adecuada, deben contar no
sólo con conocimientos necesarios, sino con equipos de protección adecuados
para laborar en esta situación de emergencia, en tanto que la exposición ante el
Covid-19, crea un gran riesgo laboral, como es el riesgo biológico y
consecuentemente se origina un peligro inminente en la salud y vida de los
trabajadores. Por consiguiente el Estado que ostenta la calidad de empleador,
debe darle una alta prioridad de atención en proporcionar condiciones
adecuadas de trabajo e implementar las medidas de protección y prevención
aplicables al riesgo presentado.

Debemos de tener en cuenta que por la naturaleza del Covid-19, que es una
enfermedad muy infecciosa, el factor de riesgo es de alto grado y se configura
como el riesgo laboral principal del que se debe proteger a los trabajadores en
esta pandemia. Según el Decreto Supremo N° 005-20125-TR, Reglamento de
Seguridad y Salud en el Trabajo, en adelante RSST, el riesgo laboral es aquella
probabilidad de que la exposición a un factor o proceso peligroso en el trabajo
cause enfermedad o lesión1. Este se manifiesta a través del llamado riesgo
biológico, riesgo específico, que es un riesgo consabido cuando existen
emergencias sanitarias, dada la naturaleza de las labores de los trabajadores,
mediante la asistencia o comunicación directa o indirectamente con personas
contagiadas y enfermas.

Así mismo, el riesgo biológico es aquel, que viene condicionado por la

exposición a los agentes biológicos, como las bacterias, hongos, virus, parásitos
etc.2 La OIT al respecto manifiesta que: son riesgos que se han aumentado en los

1
Glosario de términos del reglamento de la ley aquella Probabilidad de que la exposición a un factor o proceso
peligroso en el trabajo cause enfermedad o lesión
2
Comisiones Obreras sanitarias, “Guía Básica de Riesgos Laborales específicos en el Sector Sanitario”, 2011, Castilla
y León Secretaria de Salud laboral CC.OO: Castilla y León. p. 11

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últimos decenios, derivados de nuevas enfermedades infecciosas (el SRAS y la
gripe H1N1) y son factores de riesgo particularmente graves para los
trabajadores del sector de la salud, que constituyen más de 35 millones en todo
el mundo. Los trabajadores del sector de la salud están particularmente
expuestos cuando los medios por los que se transmite una enfermedad no se
comprenden debidamente y cuando el equipo de protección personal es
inadecuado o no está disponible3.

No obstante ello, muchos trabajadores del sector público, sobre todo de

aquellos que pertenecen al sector salud y de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional, han estado reclamando la falta de equipos de protección para la
realización de sus labores ante la pandemia que vivimos en estos momentos.
Las autoridades han dado pronunciamientos y promesas ante dichas
exigencias, pero lamentablemente ya se conoce de la muerte de un médico y
miembros de la policía. Resulta, por lo tanto, pertinente revisar nuestra
legislación a fin de conocer si estos trabajadores ¿se encuentran protegidos por
nuestra legislación de seguridad y salud en el trabajo?, ¿existe alguna limitación
en su protección?, ¿quién fiscaliza el cumplimiento de esta normativa? ¿Cómo
se sancionan su incumplimiento?

Recordemos en primer lugar, que en el ámbito de Seguridad y Salud en el

Trabajo, se reconoce como objetivo principal la promoción de una cultura de
prevención de riesgos laborales, el mismo que constituye un instrumento de
protección de los trabajadores en el campo de sus labores. Nuestra Ley 29783 4,
Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, en adelante LSST, es un instrumento
técnico normativo que contiene disposiciones orientadas a la protección de los
trabajadores contra los riesgos laborales. Esta protección tiene un carácter
universal, al incluir dentro de su ámbito no sólo a los trabajadores de la
actividad privada, sino además aquellos que se encuentran en sector público,
así como trabajadores de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú,
y trabajadores por cuenta propia. Tal protección se encuentra reconocida en el
artículo 2° de este cuerpo normativo, que a diferencia de la norma
reglamentaria antecesora, el Decreto Supremo N° 009-2005-TR, solo era de
aplicación para el ámbito de la actividad privada.

3
OIT, Riesgos emergentes y nuevos modelos de prevención en un mundo de trabajo en transformación, 2010,
Ginebra, Organización Internacional del Trabajo.p4.
4
Es la primera norma con rango de ley en esta materia y constituye un hito importante.

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Esta inclusión de trabajadores de la administración pública, conformada por las
instituciones del sector público 5, constituye un avance muy importante de la
LSST, dado que contempla una cobertura a todos los trabajadores y a todos los
sectores económicos y de servicios, sin ninguna excepción ni limitación. Ello es
notable puesto que otras legislaciones si establecen exclusiones y limitaciones a
determinadas actividades que por la naturaleza de sus labores tienen un
tratamiento y reglas especiales de prevención de riesgos (por ejemplo de las
fuerzas armadas y policiales). Dicho precepto, se encuentra acorde con las
normas internacionales6, dado que es un derecho que no solo emana de la
norma legal, sino de la constitución, aunque no se encuentra explícitamente, se
trata de un derecho fundamental implícito por estar vinculado a la dignidad
humana, a derechos fundamentales como el derecho a la vida , el derecho a la
salud y el derecho del trabajo.

Ahora, la LSST establece una serie de obligaciones que los empleadores en su

calidad de garante de la seguridad y salud de los trabajadores, sean de la
actividad privada o pública deben cumplir, adoptando un sistema de gestión de
seguridad y salud en el trabajo, dentro del cual se encuentran las medidas
preventivas y protectoras que sean necesarias para proteger a los trabajadores
de los riesgos laborales que se pudieran generarse en sus actividades. Por su
puesto ante el incumplimiento de estas obligaciones, el empleador deberá
asumir las consecuencias económicas y legales (responsabilidades en el campo
administrativo, civil y penal).

Está obligación alcanza también al Estado como empleador de los trabajadores

del sector público y la protección comprende a todos los trabajadores de los
diversos regímenes laborales que se encuentran en este. Es decir, que dada la
naturaleza de las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo y su carácter
universal, no solo se encuentra protegidos aquellos que pertenecen a los
Decretos Legislativos N° 276 y N° 728, sino además aquellos del régimen de
contratación administrativa de servicios regulada por el Decreto Legislativo Nº
1057 (CAS), aquellos que tuvieran modalidades formativas y de prácticas,
incluso, conforme al principio de prevención, aquellos que no tengan vínculo
laboral pero que prestan servicio o se encuentran dentro del ámbito laboral.
Además asume responsabilidad solidaria por trabajadores de contratistas,
5
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. “Guía sobre el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos en el Sector Público”, Lima, 2016, p. 11.
6
Normas internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, Constitución de la OIT, Declaración de Filadelfia de la OIT y Convenios de la
OIT sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores y Decisión N° 584 Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el
Trabajo.

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subcontratistas, empresas especiales de servicios y cooperativas de
trabajadores.

Por tanto, si bien la LSST contiene con respecto al sector público pocas
disposiciones específicas, reconocemos que la totalidad de sus disposiciones son
aplicables a este, conforme los dispone el artículo 2° y el principio de
prevención que consagra la norma, protegiendo al trabajador de todos los
regímenes que se encuentran del sector público sin limitación alguna,
incluyendo incluso aquellos no teniendo vínculo laboral presten servicio.

Otro punto importante es la fiscalización del cumplimiento de las normas de

seguridad y salud en el trabajo en el sector púbico. Como bien es sabido, el rol
de fiscalización le corresponde al Estado y en esta materia le compete a
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que la realiza a través de la
Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), como ente
técnico.

Al respecto el reglamento RLSST, en su artículo 123° y segundo párrafo, señala

que en el caso del sector público, la autoridad administrativa de trabajo
(Sunafil) se encarga de la supervisión y fiscalización solamente de trabajadores
que se encuentren bajo el régimen de la actividad privada, lo que significa que
un importante número de trabajadores de este sector queda al margen de este
organismo fiscalizador. Empero según se desprende la lectura de la misma
disposición normativa, la fiscalización del sector público en general queda en
manos de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), que es un
organismo encargado del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos
Humanos del Estado y comprende en su sub sistema de Gestión de Relaciones
Humanas y Sociales, el área de Seguridad y Salud en el Trabajo, como parte de
un proceso en las relaciones entre la organización y los servidores civiles.

Conviene enfatizar en este punto, que la inspección constituye un elemento

esencial dentro del Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por
cuanto el control por parte del Estado permite conocer el cumplimiento de las
obligaciones legales que tiene el empleador y garantiza con ello, no sólo la
protección eficaz del trabajador, sino además el correcto funcionamiento del
sistema, ya que en caso de haber una fiscalización nula o deficiente, las
disposiciones de la LSST se convierten en letra muerta. Por esta razón se
requiere de un organismo activo y con capacidad de tener presencia en todo el
territorio.

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En ese sentido, debemos recalcar que Sunafil es un organismo técnico en

inspecciones y tiene todo un aparato logístico y de recursos humanos para tal
fin, mientras que Servir no lo es, no lo tiene y no comprende a todos los
trabajadores del sector público; por lo que el problema en la fiscalización en el
sector público en materia de seguridad y salud en el trabajo y la debida
protección de sus trabajadores, se origina justamente con la tibia disposición
legal que le otorga esta tarea a Sunafil, solo de aquellos trabajadores que
pertenecen el régimen privado. No obstante, Servir tiene este rol sobre el gran
grueso de trabajadores del sector público, pero no todos.

Por otra parte, ante el incumplimiento de la normativa en seguridad y salud en

el trabajo, nuestra LSST establece que el empleador debe asumir las
implicancias económicas, legales y de cualquier otra índole, imponiéndosele las
responsabilidades jurídicas correspondientes. Como todo cuerpo normativo,
tenemos un sistema de responsabilidades jurídicas que tienen carácter
preventivo, sancionadores e indemnizatorios.

La LSST, establece esencialmente la responsabilidad administrativa, que es la

sanción más generaliza en este campo y se limita a la imposición de multas, que
actúan como efecto disuasivo sobre todo en las empresas del sector privado,
aunque algunas veces suspenden las actividades o cierran el local o la empresa.
Esta responsabilidad tiene efecto nulo en el sector público, porque Sunafil solo
actúa con respecto de la infracción en trabajadores del régimen privado, lo que
es insuficiente en el este sector y porque de multarse al titular de la entidad
pública, este paga la multa con recursos del Estado y no genera ninguna alarma
o preocupación en el funcionario público ante cualquier infracción por el
incumplimiento de la normativa.

La responsabilidad civil de carácter indemnizatorio acompaña usualmente a la

responsabilidad administrativa, en tanto que el trabajador busca el
resarcimiento o la indemnización del daño provocado por los accidentes de
trabajo o las enfermedades profesionales.

La responsabilidad penal en materia de seguridad y salud en el trabajo, ha

tenido acogida en nuestra legislación penal en su artículo 168-A 7, y se ha
7
Código Penal
Artículo 168-A.- Atentado contra las condiciones de seguridad y salud en el trabajo
El que, deliberadamente, infringiendo las normas de seguridad y salud en el trabajo y estando legalmente obligado,
ponga en peligro inminente la vida, salud o integridad física de sus trabajadores de forma grave, será reprimido con
pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años.

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fortalecido ante la incapacidad de frenar los accidentes de trabajo con las
normas administrativas y civiles. Frente a esta realidad el derecho penal
constituye talvez un instrumento efectivo para la protección de los trabajadores
del sector público ante la infracción de las normas de seguridad y salud en el
trabajo, sin embargo su desarrollo aun es incipiente.

En conclusión, podemos señalar que los trabajadores del sector público gozan
de la cobertura de la LSST, por tanto su protección ante riesgos biológicos como
el que existe por la pandemia del coronavirus, no tiene limitación ni restricción
alguna, siéndoles aplicable toda la normativa respectiva. Así mismo el Estado
como empleador en estas circunstancias de emergencia, está en la obligación de
otorgar las condiciones de trabajo necesarias y las medidas preventivas y
protectoras pertinentes a fin de salvaguarda la salud y la vida de los referidos
trabajadores.

La floja disposición de la LSST sobre fiscalización del cumplimiento de su

normativa en trabajadores del sector público por parte de Sunafil limitada solo
a aquellos que pertenecen al régimen privado, genera una grave indefensión al
grueso de trabajadores de este sector. Servir, no es un organismo técnico en
inspección, ni tiene la capacidad logística ni de recursos humanos para hacer
frente a la fiscalización a nivel nacional. Además que no comprende a todos los
trabajadores del sector público.

Ante el incumplimiento de las normas de protección de seguridad y salud en el

trabajo en el sector público, la responsabilidad administrativa presenta
importantes limitaciones a falta de un organismo inspector que opere con la
misma intensidad de Sunafil y por la ineficiencia en la imposición de multas al
Estado como empleador. Por su parte la responsabilidad penal constituye un
elemento importante de defensa para los trabajadores del sector público ante el
incumplimiento de las normas por parte de su empleador.

Si, como consecuencia de la inobservancia deliberada de las normas de seguridad y salud en el trabajo, se causa la
muerte del trabajador o terceros o le producen lesión grave, y el agente pudo prever este resultado, la pena privativa
de libertad será no menor de cuatro ni mayor de ocho años en caso de muerte y, no menor de tres ni mayor de seis
años en caso de lesión grave”.

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