El federalismo cruje

El arreglo federal es un instrumento para procesar la pluralidad. Un federalismo eficaz no

anula la diversidad: le da cauce. Tres ámbitos de gobierno con legitimidad democrática y
con autoridad sobre el mismo territorio, pero con responsabilidades diferenciadas,
deberían gobernar con eficacia un país cultural, geográfica y socialmente heterogéneo y a
una población con distintas ideologías, valores y preferencias políticas.
Pero el federalismo requiere más que tres autoridades legitimadas. Para que las
responsabilidades sean inequívocas, las competencias deben ser distinguidas claramente
en la Constitución y en las leyes. Para ejercer esas responsabilidades, los gobiernos deben
contar con los recursos financieros y las capacidades administrativas necesarias. Se
precisan, además, mecanismos democráticos de control —con contrapesos y rendición de
cuentas en cada ámbito de gobierno.
Incluso cuando todos esos elementos están presentes, los federalismos están llenos de
tensiones, latentes y explícitas: disputas por las competencias y por los recursos,
problemas de coordinación intergubernamental y enfrentamientos entre los actores
políticos, ya sea por diferencias sustantivas o por estrategias políticas. Su existencia es
reflejo de un federalismo que procesa la pluralidad; pero que esas tensiones dificulten la
atención y solución a los problemas públicos es un síntoma innegable de un federalismo
disfuncional.
Las tensiones del federalismo mexicano han sido evidentes desde hace años: los llamados
a revisar el pacto fiscal vienen desde los noventa, y han sido reiterados desde la primera
alternancia presidencial. Al menos desde 2009, las insuficientes capacidades
subnacionales han sido utilizadas como justificación para centralizar instituciones,
recursos y atribuciones; las políticas intergubernamentales —desde la seguridad pública
hasta la promoción turística— han topado con un arreglo federal que no propicia la
coordinación y que facilita eludir las responsabilidades.
En los últimos dos años, primero por la realineación política producida por la elección de
2018 y luego por las crisis sanitaria y económica derivadas de la pandemia de covid-19,
estas tensiones han hecho crujir al federalismo: tanto porque atributos del federalismo
que parecían atrofiados empiezan a moverse, como por las fricciones generadas por la
tarda capacidad de adaptación del arreglo federal a las nuevas condiciones.
Poco antes de la elección de julio de 2018, el CIDE organizó un foro sobre federalismo
(Federalismo mexicano: el problema no resuelto) para llamar la atención de la opinión
pública y de los actores políticos sobre los desafíos de nuestro régimen federal y sobre la
poca presencia del tema en el debate público; pese a estar siempre presente en los
diagnósticos como parte del problema, los partidos y sus candidatos ofrecían pocas ideas
sobre cómo mejorarlo. México parecía vivir las desventajas de los regímenes federales

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(descoordinación entre ámbitos de gobiernos, desarticulación de las políticas
intergubernamentales, déficit de rendición de cuentas) y pocas de sus ventajas.

En la nota conceptual para dicho seminario, afirmábamos: “Hasta ahora no hemos

conseguido construir un proyecto común, y no se ha deliberado franca y explícitamente
sobre el tipo de federalismo que los distintos actores políticos estarían dispuestos a
compartir. Tenemos dificultades para definir ámbitos precisos de responsabilidad,
decisión y actuación, para incrementar la capacidad de gestión efectiva de todos los
gobiernos, y para generar espacios de cooperación eficaz entre ellos. La redefinición del
federalismo supone una deliberación y un acuerdo político de gran calado que permita
responder a algunas preguntas básicas: (i) ¿qué queremos que haga cada ámbito de
gobierno?; (ii) ¿cómo queremos que se distribuyan entre los distintos órdenes de
gobierno las funciones y responsabilidades encomendadas al Estado?, y (iii) ¿con qué
instrumentos de ingreso se va a dotar a cada orden de gobierno para cumplir con sus
responsabilidades?”.1
Esas preguntas quedaron sin respuesta durante las campañas electorales, en los debates
del Congreso y en el plan nacional de desarrollo de este gobierno. En efecto, el triunfo
electoral de Morena modificó las coordenadas de la discusión pública sobre el
federalismo. El problema —reconocido por todos— sería atendido con más centralización
y controles. Los gobernadores, poderosos e intocables en las dos décadas anteriores, no
sólo enfrentaban el desprestigio (ganado a pulso en muchos casos) por incompetencia y
corrupción, sino la creación de superdelegados: figuras políticas nombradas por el
presidente de la República para “poner orden” en los estados. Varias decisiones —la
Guardia Nacional, las reformas en salud y en educación— reforzaron la tendencia
centralizadora de legislaturas previas y la Secretaría de Hacienda disminuyó el flujo de
recursos a los estados. Para finales de 2019, por razones políticas, legales y
administrativas, era claro que el arreglo federal se movía hacia un modelo más
centralizado. Pese a algunas resistencias —gobernadores que protestaron por la reducción
discrecional de recursos, por la injerencia en la política local de seguridad pública o por la
desaparición del Seguro Popular— la trayectoria centralista parecía imparable.
El disfuncional arreglo federal comenzó a crujir en marzo de 2020 cuando la magnitud de
la pandemia de covid-19 empezaba a vislumbrarse. Pronto fue evidente que nuestro
federalismo estaba —y continúa— poco equipado para enfrentar la emergencia sanitaria y
sus consecuencias económicas y sociales.
Desde entonces, el federalismo cruje: las responsabilidades de cada ámbito de gobierno
en materia sanitaria, y en muchas más, no están claramente definidas, dificultando la
coordinación. Ni bien inició el aumento del número de casos positivos de covid-19 en el
país, la descoordinación en las respuestas gubernamentales a la pandemia fue notoria:

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decisiones contradictorias y señales encontradas hacia la población.2 Con todo, los
gobiernos estatales anunciaron medidas de política económica y social para tratar de
contener los efectos de la pandemia en los ingresos de los hogares y las empresas.
Aunque muchas de esas medidas (más de 600)3 replican los añejos problemas de
discrecionalidad y opacidad, es notable que los estados innovaron, reaccionaron pronto a
la emergencia y construyeron soluciones específicas para los problemas locales.
El federalismo también cruje porque la pandemia ha presionado las finanzas del Estado
mexicano: hay gastos inesperados en salud y menos recaudación por la reducción de la
actividad económica. Han disminuido las transferencias del gobierno federal para los
estados y municipios, y algunos ingresos propios, como los impuestos al hospedaje, han
sido afectados. Un grupo de gobernadores ha propuesto una revisión del pacto fiscal para
enfrentar la crisis inmediata y para aprovechar las ventajas del acuerdo comercial con
Estados Unidos y Canadá. Los partidos de oposición se han sumado al llamado y el
presidente se dijo dispuesto a analizarlo.
Las previsiones sobre los efectos en la economía, la pérdida de empleos, las personas que
caerán en pobreza extrema y la disminución de inversión hacen pensar que este
replanteamiento es urgente, pero poco viable si se mantiene sólo como una petición de
más recursos federales. Si el juego es de suma cero (lo que ganan los estados lo pierde la
federación, o lo que ganan unos estados lo pierden otros), hay pocas posibilidades de
replantear el pacto fiscal.
Finalmente, el federalismo cruje porque se ha hecho evidente su dimensión política: los
gobernadores (en lo individual, como grupo partidista —sobre todo los del PAN—; en
alianzas entre varios estados, como la llamada Alianza Federalista) han recuperado un
papel protagónico. En septiembre de 2020, diez gobernadores de esta Alianza anunciaron
su salida de la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), por considerar que ha
dejado de funcionar como espacio de diálogo, y se han anunciado como contrapeso al
poder federal.
Los gobiernos estatales han pedido medidas económicas adicionales o más ambiciosas
para contrarrestar las pérdidas de empresas y empleos. Varios gobernadores de oposición
han iniciado litigios contra decisiones del gobierno federal —por ejemplo, en materia de
energías limpias. Los gobernadores han presionado y exigido abiertamente a las
autoridades sanitarias decisiones más claras; incluso les han disputado el semáforo covid
que pretende guiar la salida del confinamiento sanitario.4 Dieron la batalla para ser ellos,
y no la federación, quienes decidieran sobre el regreso a clases y la reanudación de
actividades no esenciales. Y algunos gobiernos ya han puesto sobre la mesa propuestas
para responder a los desafíos en industrias específicas (la automotriz o la turística, por
ejemplo).

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La pluralidad de voces, la construcción de políticas alternativas y la competencia por
ofrecer mejores soluciones a los problemas son una virtud de cualquier régimen federal,
pero inevitablemente ponen a los gobernadores en ruta de potencial conflicto con el
gobierno federal, particularmente hacia las elecciones de 2021.

El régimen federal está mostrando su capacidad, pero también sus límites en el modelo
actual. La salida de la pandemia, la recuperación económica y la atención a las
consecuencias sociales requerirán un funcionamiento más eficaz de nuestro federalismo.
Si algo ha dejado claro esta pandemia es que por sí solo ningún gobierno puede responder
al desafío formidable que vive desde marzo el país. Esto no ha ocurrido únicamente en
México: los gobernadores demócratas en Estados Unidos han enfrentado al presidente
Donald Trump por posiciones encontradas respecto a la velocidad de la reapertura de las
actividades económicas o educativas; en Brasil los gobernadores han tomado un papel
más proactivo, basado en la ciencia, para reducir los contagios. Incluso en Canadá la
definición de una política nacional que oriente las decisiones de los otros ámbitos de
gobierno ha sido un proceso complejo.5
Sin una respuesta articulada y coherente por parte de los tres ámbitos de gobierno, es
probable que las personas, las empresas, las escuelas, los hoteles, los restaurantes y los
hospitales tengan un retorno a la normalidad más lento, complejo y costoso. Será más
difícil responder a las graves consecuencias económicas y laborales del confinamiento. Lo
mismo ocurrirá con las consecuencias de mediano plazo: el inevitable rezago educativo
generado por las escuelas cerradas, el incremento en la violencia doméstica, las
condiciones de pobreza en que se encontrarán millones de hogares, los problemas
laborales y mercantiles por contratos no cumplidos, rentas no pagadas y deudas no
saldadas. Ninguno de los nuevos problemas públicos podrá ser efectivamente enfrentado
sin recursos fiscales suficientes y capacidad administrativa en los tres ámbitos de
gobierno.
En el largo plazo, el federalismo tendría que ser la vía de construcción de un mejor país
tras la pandemia, no un obstáculo para ello. La perspectiva de coordinación entre ámbitos
de gobierno y de construcción de una agenda común para enfrentar la triple crisis —
sanitaria, económica y de pobreza— no sólo debe ser la de resolver los problemas
inmediatos, sino de empezar a atender, de una vez por todas, los desafíos estructurales
del país.
No se trata sólo de hacer un par de leyes generales para centralizar poderes ni de
introducir una disposición en la ley de ingresos o en el presupuesto de egresos para
resolver las urgencias fiscales del momento. La solución a los problemas del arreglo
federal debe pasar por decisiones articuladas sobre las competencias, los recursos y las
capacidades. En materia de finanzas públicas la tarea vas más allá de negociar recursos

4
para cerrar las cuentas y pagar los aguinaldos a finales de año; se trata de hacer un arreglo
fiscal más justo y equilibrado, en el que los municipios y los estados recauden más y
mejor, haya más certeza sobre las transferencias federales y más transparencia en su
asignación y ejercicio y en el que, en general, los gobiernos cuenten con recursos para
proveer bienes y servicios públicos de calidad.

En el mismo sentido, la respuesta económica debe atender los problemas inmediatos —el
cierre de empresas, la pérdida de empleos y la reducción en la inversión pública— pero
también fijar una ruta para la reactivación económica que aproveche las oportunidades
del T-MEC, que genere mejores condiciones labores, que sea sustentable en lo ecológico y
que, en general, siente las bases para el desarrollo del país. Atender los problemas
sociales no sólo requiere de repartir despensas, créditos y pensiones para evitar que las
personas caigan en pobreza. Es necesario también comenzar a construir, como una
responsabilidad de los tres ámbitos de gobierno, un Estado de bienestar, donde las
personas sepan que los gobiernos garantizan sus derechos, les protegen frente a riesgos y
catástrofes y son el vehículo para que, entre todos, cuidemos unos de otros.
En 2021 habrá elecciones federales y locales. Se renovarán legislaturas locales y
gubernaturas, diputaciones federales y ayuntamientos. La presión electoral y la urgencia
por obtener recursos puede llevar, como ha ocurrido ya, a soluciones parciales de
problemas complejos. El cálculo político puede impedir que el tema se aborde de frente:
siempre habrá un escándalo de corrupción que explotar, una obra que inaugurar, un
proyecto político a impulsar (o detener), o una alianza de corto plazo a formar. Ese cálculo
puede ser rentable para el político o el partido en el momento, pero se necesita más
visión para construir respuestas de Estado a los problemas del federalismo.
Pero el federalismo cruje. Ojalá no haya oídos sordos frente a las señales de que se
requiere componer nuestra maquinaria federal, y que eso significa mucho más que
acomodos parciales para salir del paso. Necesitamos responder directamente las
preguntas sobre el federalismo que queremos, el papel de cada gobierno en ese arreglo y
las fuentes de recursos para financiarlo. Construir un proyecto común para México —sea
para enfrentar las crisis, para reducir la pobreza o para detonar el desarrollo— requiere de
un sistema federal funcional.
Guillermo M. Cejudo, (2020), “El federalismo cruje”, Portal, Nexos, México, [En línea], en
<https://www.nexos.com.mx/?p=50295>, [consultado: 27 de octubre de 2016]