UAM

Manuel Ignacio
Alfonso Delgado

DNI: 05722449-A

REVISTA JURÍDICA
Universidad Autónoma de Madrid
V Premio Joven Investigador
RJUAM
Propuesta: Análisis de la
Naturaleza Jurídica de la
Declaración de Impacto Ambiental
(Derecho Público y Filosofía
Jurídica)
 RESUMEN

El presente escrito, inicialmente redactado para la asignatura optativa de 4º de Grado en

Derecho de la UCLM Derecho del Medio Ambiente, se configura como un análisis
jurídico sobre la naturaleza de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), centrándose
principalmente en su carácter de informe vinculante o no para el órgano sustantivo,
cuestión ciertamente relevante tanto para la doctrina académica como, sobre todo, para
la calidad del medio ambiente que nos rodea.

Palabras clave: Derecho al Medio Ambiente, Solución de Discrepancias, Evaluación de

Impacto Ambiental, Declaración de Impacto ambiental.

ABSTRACT

The following text, initially written for the optional course of the 4th year of the Law
Degree of ULCM Environmental Law, is configured as a legal analysis about the nature
of the Environmental Impact Assessment (EIA), focusing mainly on its character as a
binding report if not for the substantial organism, a question undoubtedly related not
only to the academic doctrine, but most of all to the quality of the environment that is
surrounding us.

Key Words: Environmental Law, Solution of Discrepancies, Evaluation of the

Environmental Impact, Environmental Impact Assessment.

1
Índice

1. Breve referencia histórica, concepto y regulación de la evaluación de impacto ambiental...2

2. Naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental...............................................4
2.1. Vertiente formal: dependencia de la DIA respecto del procedimiento sustantivo.........4
2.2. Vertiente material: desde el punto de vista del art. 45 CE............................................4
3. Especial consideración de un controvertido aspecto de la naturaleza jurídica de las EIA:
¿vinculantes o determinantes?......................................................................................................5
3.1. La DIA como informe vinculante.................................................................................5
3.2. La DIA como informe no vinculante............................................................................6
3.3. La postura de la jurisprudencia.....................................................................................7
4. Conclusiones........................................................................................................................7
5. Bibliografía........................................................................................................................10

1. Breve referencia histórica, concepto y regulación de la evaluación de

impacto ambiental.

Como es sabido, muchos proyectos desarrollados por el hombre tienen efectos

(positivos o negativos) sobre el medio ambiente1. Consciente de ello, la sociedad
norteamericana estableció mediante la National Environmental Police Act de 1969 la
Evaluación de Impacto Ambiental con objeto de analizar las repercusiones en el medio
que pudiera tener toda “actuación federal de entidad que pueda afectar de forma
significativa la calidad del medio humano”2. Debido al éxito de esa regulación, se
implantó en el seno de la entonces Comunidad Europea la Directiva 85/337/CEE, sobre
“Evaluación de las incidencias de ciertos proyectos públicos y privados sobre el medio
ambiente”, modificada por la Directiva 97/11/CE, que amplía su ámbito de aplicación.
Posteriormente, la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27
de junio de 2001 relativa a la evaluación de determinados planes y programas en el
medio ambiente, aumenta aún en mayor medida el ámbito de aplicación de la
Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, EIA) extendiéndolo a “todos los planes

1
Vid. MÍGUEZ FIDALGO, E. y LOMBARDERO RODIL, J. L., Manual para la formación en medio
ambiente, Editorial Lex Nova, 1ª Edición, 2008, pág. 425.
2
Vid. LOZANO CUTANDA, B., Derecho ambiental administrativo, Editorial DYKINSON, S.L.,
Madrid, 2003, págs. 265 y 266.

2
y programas en materia de ordenación del territorio”3, siendo la última disposición
europea relevante a estos efectos la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos
públicos y privados sobre el medio ambiente4.

En el marco jurídico español, con motivo de incorporar las dos últimas Directivas
anteriormente citadas, se publicó en el Boletín Oficial del Estado el día 11 de diciembre
de 2013 la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación ambiental (LEA, en
adelante)5, si bien ya existía a este respecto normativa estatal y autonómica anterior.
Pues bien, de la LEA se desprende, en su art. 5.1 a) el concepto en cuestión de la EIA,
entendiéndola como un “procedimiento administrativo instrumental respecto del de
aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de
autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de
control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a
través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente
de los planes, programas y proyectos”. Hablamos pues, de un análisis preventivo de las
repercusiones que determinados proyectos, considerados procedimientos
administrativos sustantivos, causan en el medio ambiente6. En palabras de la STC
64/19827, “la evaluación de impacto ambiental aparece configurada como una técnica
o instrumento de tutela ambiental preventiva (con relación a proyectos de obras y
actividades) de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa”.

No obstante, recientemente ha entrado en vigor la Ley 21/2013, de 9 de diciembre,

de Evaluación Ambiental, cuyo análisis es vital a la hora de examinar la naturaleza
jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA, en adelante).

3
Ibídem, pág. 268.
4
Vid. GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, E. y RODRÍGUEZ MORILLA, A., Alerta medio ambiente:
Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, GTA VILLAMAGNA Abogados, diciembre
2013, pág. 1.
5
Ibídem, pág. 1.
6
Vid. a este respecto, y si bien siguiendo la anterior normativa, ALONSO GARCÍA, C. y MORENO
MOLINA, J. A., “Técnicas jurídicas de protección ambiental”, en Lecciones de derecho del medio
ambiente (AA.VV, Dir. ORTEGA ÁLVAREZ, L.), Editorial Lex Nova, 2ª Edición, Valladolid, 2000,
pág. 124.
7
Vid. GARCÍA GARCÍA, M. J., La evaluación de impacto ambiental: concepto, naturaleza jurídica y
régimen competencial, en “Boletín Aranzadi Administrativo”, núm. 4/2003, Editorial Aranzadi,
pamplona, 2003, pág.1.

3
 2. Naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental.

2.1. Vertiente formal: dependencia de la DIA respecto del procedimiento

sustantivo.

Es importante partir de la premisa de que existen diversas discrepancias doctrinales

en lo relativo a la naturaleza jurídica de la EIA. En determinados aspectos, desde el
punto de vista formal, como es el hecho de reconocer la EIA como un procedimiento
incidental (aunque esto ya lo aclara la normativa), se habla de un procedimiento
específico de evaluación pero sin ostentar independencia respecto del principal de
autorización del proyecto8, tal como afirma la STC 13/1998, de 22 de enero9. En suma,
hablamos de un procedimiento distinto del sustantivo (para empezar, es otro el órgano
que lo resuelve) y que puede incidir en el mencionado procedimiento principal 10,
ostentando no obstante la naturaleza jurídica de los actos de trámite o no definitivos,
pues la EIA termina siempre integrándose en el procedimiento administrativo
sustantivo11. Según la STC 64/1982, la EIA es el “pronunciamiento de la autoridad
competente de medio ambiente en el que se determina, respecto de los efectos
ambientales previsibles, la conveniencia o no de realizar la actividad proyectada, y, en
caso afirmativo, las condiciones que deben establecerse en orden a la adecuada
protección del medio ambiente y los recursos naturales”12.

2.2. Vertiente material: desde el punto de vista del art. 45 CE.

Desde el punto de vista material, la EIA encuentra su entronque constitucional

directamente en el texto de la CE, pues conforme al art. 45 CE es a los poderes públicos
(en este caso el “órgano ambiental”, que no es sino Administración pública, art. 5.1 b)
LEA) a quienes les corresponde garantizar un medio ambiente adecuado y considerar
los daños al medio ambiente a la hora de tomar una decisión que pueda afectarle13.

8
Vid. ALENZA GARCÍA, J. F., en la pág. 425 de BIBLIOGRAFÍA, documento en el que analiza la obra
de ROSA MORENO, J., Régimen juridico de la evaluación de impacto ambiental, Editorial Estudios
Trivium, Madrid, 1993.
9
Vid. GARCÍA GARCÍA, M. J., op. cit., pág. 3.
10
Ibídem, pág. 1.
11
Ibídem, pág. 4.
12
Ibídem, pág. 1.
13
Ibídem.

4
 3. Especial consideración de un controvertido aspecto de la naturaleza
jurídica de las EIA: ¿vinculantes o determinantes?

Ahora bien, sabemos, de forma sumaria, que la EIA es un procedimiento transversal

que se inserta en el sustantivo14, y debemos añadir ahora que culmina con la DIA, art.
41.1 LEA, que, conforme establece el art. 41. 2 LEA, “tendrá la naturaleza de informe
preceptivo y determinante, y determinará si procede o no, a los efectos ambientales, la
realización del proyecto y, en su caso, las condiciones en las que puede desarrollarse,
las medidas correctoras y las medidas compensatorias (…)”. La discusión doctrinal es
la siguiente: ¿cuál es la manifestación jurídica del adjetivo “determinante” que aparece
en la norma? ¿Vincula siempre y en todo caso al órgano principal (art. 5.1 d) LEA)?

3.1. La DIA como informe vinculante.

Si bien con la normativa anterior era posible (e, incluso, correcto) entender que las
DIA ostentaban efectos vinculantes, con la normativa actual, esa interpretación puede
tildarse de forzada, pues el legislador se ha pronunciado exponiendo que la DIA
determina la procedencia del proyecto a los solos “efectos ambientales” (art. 41.2 LEA).

No obstante, existe doctrina (anterior a la nueva LEA), que entiende que la DIA
tiene el carácter de informe obstativo, vinculante sólo a efectos negativos 15, pues en su
contenido se refleja el sentir de la población por lo que no puede ser deliberadamente no
tenido en cuenta por la resolución sustantiva. Sin embargo, esta doctrina exponía su
postura desde la perspectiva de la normativa anterior, pues la antigua Ley de Evaluación
de Impacto Ambiental afirmaba, en su art 4.2, que en la declaración de impacto
ambiental figurarán “las condiciones que deban establecerse”, haciendo referencia a ese
“deban” establecerse, no que “convengan”, por lo que el órgano administrativo
sustantivo no puede desconocer en modo alguno los términos de la DEA 16. No obstante,
a tenor de la normativa actual, se entiende en el art. 41.2 LEA que estas condiciones se
van a referir únicamente a los aspectos “ambientales”, por lo que, no está tan claro que
el órgano sustantivo no pueda valorar otros intereses distintos de los “ambientales” a la
hora de aprobar un determinado proyecto.

14
Vid. ALONSO GARCÍA, C. y MORENO MOLINA, J. A., op. cit., págs. 126 y 127.
15
Vid. SANZ RUBIALES, I., La evaluación de impacto ambiental de proyectos Algunos problemas de su
régimen jurídico, “Revista jurídica de Castilla y León”, nº 9, mayo 2006, pág. 212.
16
Ibídem.

5
 Algunos autores que defienden la naturaleza jurídica de la DEA como de informe
vinculante17 para la autoridad sustantiva argumentan que este carácter se manifiesta en
que el órgano que tramita el procedimiento principal no tiene competencia para resolver
sobre los aspectos ambientales, así que no podría apartarse de los términos de la DEA.

No obstante, se puede discrepar de la referida doctrina teniendo en cuenta que lo que

hace la normativa (anterior y actual) es otorgar la competencia al órgano ambiental para
pronunciarse acerca de los aspectos de tal índole, pero lo que el jurista debe plantearse
no es que el órgano sustantivo tenga competencia para analizar los aspectos
ambientales, sino que esa misma competencia se ostente en orden a apartarse del criterio
del órgano ambiental, aspecto este último que se valorará en otro punto del trabajo.

3.2. La DIA como informe no vinculante.

En realidad, la mayor parte de la doctrina se inclina desde antaño en el sentido de

otorgar a la DIA naturaleza no vinculante. Se argumentaba que el antiguo art. 20 del
antiguo Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental permitía que el órgano
sustantivo mantuviera una posición distinta del ambiental pues puede discrepar
“respecto de la conveniencia de ejecutar el proyecto o sobre el contenido del
condicionado de la Declaración de impacto”. En definitiva, el órgano sustantivo, podía
cuestionar la postura del informe18, perdiendo la competencia para decidir en favor del
Consejo de Ministros. Por otro lado, esta previsión normativa ha sido elevada a rango
de Ley mediante la nueva LEA, mediante su art. 12.1.

En fin, lo que resulta indiscutible, es que en este mecanismo de solución de

discrepancias se refleja el carácter “determinante” al que nos hace referencia el art. 41.2
LEA19, es decir, que el órgano sustantivo va a estar determinado por el contenido de la
DIA, y puede apartarse del criterio de esta última sólo mediante el mecanismo al que
nos referimos. Así, dando cumplimiento al art. 45 CE, el legislador ha actuado de forma
precavida para que los órganos sustantivos de aprobación de estos proyectos no puedan
desconocer la DIA sin más justificación que su propio criterio.

17
Vid., para más detallada información, ROSA MORENO, J., Régimen jurídico de la evaluación de
impacto ambiental, Editorial Estudios Trivium, Madrid, 1993.
18
Vid. ALENZA GARCÍA, J. F., op. cit., pág. 426.
19
Vid. GARRIGUES, Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental “Novedades administrativo”, J&A
Garrigues, S.L., 2013, pág. 4.

6
 3.3. La postura de la jurisprudencia.

La Sala 3ª del Tribunal Supremo, se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la

naturaleza jurídica de la DIA. Es de destacar, por un lado, la STS de 17 de noviembre de
1998, que afirma que la ratio legis del mecanismo de la DIA estriba en evitar que se
lleven a cabo proyectos20 “de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que
conlleve incidencias notables, son que previamente se haya realizado un estudio
evaluatorio de las mismas”. Parece que el Alto Tribunal quiere resaltar que a pesar de
que las DIA no son vinculantes, son necesarias en orden a que se conozca en todo
momento la incidencia ambiental de la actuación de los poderes públicos (puesto que,
conforme al actual art. 41.3 LEA, la declaración de impacto ambiental ha de publicarse
en el BOE o en el diario oficial que corresponda), esto es, en orden a potenciar el valor
democracia (art. 1.1 CE, pues los ciudadanos van a poder conocer y juzgar el modo en
que sus representantes protegen el medio ambiente) en detrimento de la protección del
mismo (art. 45 CE), dado que una DEA negativa no imposibilita el proyecto en
cuestión. La sentencia continúa afirmando que en la DEA “se plasma un juicio
prospectivo, técnico y jurídico, de la autoridad competente de medio ambiente, que
determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales si su
realización es o no conveniente”21. La doctrina que ha analizado esta jurisprudencia 22 ha
subrayado la naturaleza no vinculante de la DIA, salvo otra legislación sectorial.

4. Conclusiones.

A pesar de que, a la vista de la normativa actual (art. 12.1 LEA) todo apunta a que
efectivamente este informe carece de efectos vinculantes, existen una serie de
reflexiones doctrinales que pueden hacer reflexionar al jurista acerca de este aspecto. De
esta forma, existen autores23 que defienden (haciendo referencia a la anterior normativa)
que en la medida en la que el órgano sustantivo no puede rechazar con carácter
definitivo (esto es, eficacia ad extra) la postura de la DIA, sino que, en definitiva, el
competente para resolver va a ser el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno u

20
Vid. GARCÍA GARCÍA, M. J., op. cit., pág. 3.
21
Ibídem, pág. 3.
22
Vid. LASAGABASTER HERRARTE, I., La jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia
ambiental, en “Ambiente y Derecho”, nº 6, 2008, pág. 152.
23
Vid. SANZ RUBIALES, I., op. cit., pág. 213.

7
órgano que la CCAA determine, ni la antigua Ley ni el Reglamento otorgan posibilidad
jurídica alguna a estos órganos para desconocer la DIA. No obstante, esta doctrina no
puede sostenerse. Y ello, debido a que, si el Consejo de Ministros tuviera que ratificar
de forma reglada la DIA, ¿por qué se ha previsto este mecanismo de solución de
discrepancias? Carece de sentido, pues al legislador le hubiera bastado con disponer que
ningún proyecto pudiera prosperar con una DIA negativa, pero ha establecido un
mecanismo de solución de discrepancias que otorga la competencia para resolver al
Consejo de Ministros. Esta doctrina se apoya24 en que en el Consejo de Ministros
únicamente puede decidir acerca de los aspectos fuera de la competencia estrictamente
ambiental sobre los que eventualmente haya podido pronunciarse la DEA. No parece
ese el espíritu de la norma, pues, en primer lugar, no hubiera sido necesario encomendar
a un órgano como es el Consejo de Ministros la competencia para un examen sólo sobre
eventuales extralimitaciones competenciales, y, por otra parte, la Ley hubiera previsto
expresamente esa limitación en caso de que esa hubiera sido la finalidad del mecanismo.

Además de lo anterior, el art. 12.4 in fine LEA establece que “en tanto no se
pronuncie el órgano que debe resolver la discrepancia, se considerará que (…) la
declaración de impacto ambiental (…) mantiene su eficacia”, esto es, el Consejo de
Ministros tiene la competencia para extinguir la eficacia jurídica de las DIA, por lo que
este mecanismo de examen entre las discrepancias entre el órgano sustantivo y el
órgano ambiental debe interpretarse latu sensu, esto es, el Consejo de Ministros (o el
órgano competente) puede decidir directamente sobre la procedencia del proyecto.

Por otro lado, como hemos visto a lo largo de todo el trabajo, toda la discusión
doctrinal gira en torno a un mismo problema de concepto: esto es, el concepto de
“informe vinculante”. No obstante, ninguna de las obras consultadas se plantean en qué
se concreta el concepto de “informe vinculante” más adecuado jurídicamente, para
después reflexionar acerca de si la definición que da el art. 41.2 LEA es encuadrable en
tal concepto. Pues bien, la doctrina25 afirma que los “informes vinculantes” son aquellos
cuyo contenido obliga al órgano que lo solicita a resolver de manera acorde con el
contenido del mismo, planteándose aquí el carácter obstativo de aquéllos informes que
sólo vinculan en caso de la oposición que expresan, que sería, a lo sumo, el carácter que
24
Para más información, pueden consultarse las obras SANZ RUBIALES, I., op. cit., y MONTORO
CHINER, M. J. Objetivos, naturaleza y límites de la Declaración de Impacto Ambiental de las
Infraestructuras Públicas, en “Revista Española de Derecho Administrativo”, nº. 110, 2001.
25
Vid. SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, Vol. 2, 2ª
Edición, Editorial Iustel, Madrid, 2009, pág. 64.

8
podría otorgársele doctrinalmente hablando a la DIA, máxime si consideramos que
determina la viabilidad del proyecto a los solos “efectos ambientales” (art. 41.2 LEA).

En fin, teniendo presente el referido concepto cabe concluir que, con la normativa
actual, y aún con la anterior, el informe que contiene las DIA con carácter general
(salvo que diga lo contrario el Derecho sectorial aplicable) a lo sumo, tendrán una
eficacia jurídica, si no vinculante, si sui generis. Y ello, porque, como hemos visto en el
tantas veces traído a colación art. 12 LEA, el mecanismo de solución de discrepancias
entre el órgano ambiental y el órgano sustantivo encomienda la decisión al Consejo de
Ministros, o lo que es lo mismo, en caso de DIA negativa, si el órgano sustantivo quiere
resolver el procedimiento de aprobación de un determinado proyecto de forma
favorable, esta DIA no obliga a resolver de forma negativa (informe obstativo). Por el
contrario, la DIA tampoco es catalogable de informe no vinculante, pues tales informes
“son aquellos en los que la opinión manifestada por el órgano informante constituye una
mera ilustración dirigida al órgano que lo solicitó, no condicionando su conducta de
ningún modo”26, por lo que la eficacia jurídica de la DIA es sui géneris, dado que, en
caso de DIA negativa, se condiciona la conducta del órgano sustantivo, pues, para
empezar, en caso de discrepancia pierde la competencia para resolver.

Para terminar, la última reflexión gira en torno a la técnica legislativa relativa al

mecanismo de solución de discrepancias del art. 12 LEA. Pues bien, el legislador, a la
hora de optar por este mecanismo, ha podido hacerlo de un modo mucho más adecuado
dado que el Consejo de Ministros no es un órgano ambiental, sino, como apunta la
doctrina27, un órgano con importantes funciones de naturaleza normativa,
correspondiéndole decisivas funciones de relevancia política, pero no es un órgano
especializado que resuelva como regla cuestiones ambientales. Por ello, de lege ferenda,
a una efectiva protección del derecho al medio ambiente (art. 45 CE), se debería otorgar
la competencia decisoria en los casos en los que se active el mecanismo del art. 12 LEA
a un órgano ambiental especializado (bien podría ser una Administración Independiente
creada ex lege), cumpliendo así el art. 53.3 CE: de tal normativa se desprendería la
preocupación del legislador por proteger al medio ambiente.

Ibídem, pág. 65.

26

27
Vid. SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo Parte General, 8ª Edición, Editorial Tecnos,
Alcalá de Henares, 2012, págs. 278 y 279.

9
5. Bibliografía.

- AA.VV (Dir. ORTEGA ÁLVAREZ, L.), Lecciones de derecho del medio

ambiente, Editorial Lex Nova, 2ª Edición, Valladolid, 2000.
- ALENZA GARCÍA, J. F., en la pág. 425 de BIBLIOGRAFÍA, documento en el
que analiza la obra de ROSA MORENO, J., Régimen juridico de la evaluación
de impacto ambiental, Editorial Estudios Trivium, Madrid, 1993.
- GARCÍA GARCÍA, M. J., La evaluación de impacto ambiental: concepto, naturaleza
jurídica y régimen competencial, en “Boletín Aranzadi Administrativo”, núm. 4/2003,
Editorial Aranzadi, pamplona, 2003.
- GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, E. y RODRÍGUEZ MORILLA, A., Alerta medio
ambiente: Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, GTA
VILLAMAGNA Abogados, diciembre 2013.
- GARRIGUES, Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental “Novedades administrativo”,
J&A Garrigues, S.L., 2013.
- LASAGABASTER HERRARTE, I., La jurisprudencia del Tribunal Supremo en
materia ambiental, en “Ambiente y Derecho”, nº 6, 2008.
- LOZANO CUTANDA, B., Derecho ambiental administrativo, Editorial DYKINSON,
S.L., Madrid, 2003.
- MÍGUEZ FIDALGO, E. y LOMBARDERO RODIL, J. L., Manual para la formación
en medio ambiente, Editorial Lex Nova, 1ª Edición, 2008.
- MONTORO CHINER, M. J. Objetivos, naturaleza y límites de la Declaración de
Impacto Ambiental de las Infraestructuras Públicas, en “Revista Española de Derecho
Administrativo”, nº. 110, 2001.
- ROSA MORENO, J., Régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental,
Editorial Estudios Trivium, Madrid, 1993.
- SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo Parte General, 8ª Edición, Editorial
Tecnos, Alcalá de Henares, 2012.
- SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, Vol.
2, 2ª Edición, Editorial Iustel, Madrid, 2009.
- SANZ RUBIALES, I., La evaluación de impacto ambiental de proyectos Algunos
problemas de su régimen jurídico, “Revista jurídica de Castilla y León”, nº 9, mayo
2006.

10