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ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CIVIL Y PROCESAL CIVIL

CTUALIDAD CIVIL Y PROCESAL CIVIL
ANÁLISIS JURÍDICO

El derecho de propiedad predial estatal

Reflexiones en torno a la categoría jurídica
y su régimen legal

Marco L. OBANDO FERNÁNDEZ* **

El autor considera que el registro, saneamiento, gestión, supervisión y defensa de la

propiedad predial estatal se rigen en vía directa por el conjunto de las normas inhe-
rentes al Sistema Nacional de Bienes Estatales y al Sistema Nacional de Abasteci-
RESUMEN

miento y demás normas especiales, siendo un régimen jurídico especial, dirigido a

la satisfacción del interés público e impregnado de exorbitancias y privilegios, que
disciplina este particular ámbito de la función administrativa, características que
permiten encuadrar a este conjunto de normas jurídicas dentro del Derecho Admi-
nistrativo. De allí que, en la regulación de la actuación del Estado sobre sus pre-
dios, la aplicación del Derecho Privado es residual.

MARCO NORMATIVO
ŠŠ Código Civil: art. 923 y ss.
Š PALABRAS CLAVE: Sistema Nacional de
Bienes Estatales / Sistema Nacional de Abaste-
cimiento / Derecho de propiedad predial esta-
tal / Derecho de propiedad / Bienes estatales /
Bienes nacionales / Bienes públicos / Bienes
fiscales / Bienes inmuebles estatales
Recibido: 14/10/2019
Aprobado: 21/10/2019
INTRODUCCIÓN
Los predios estatales constituyen un ingente,
valioso y estratégico recurso, con aptitud para
servir a la ejecución de políticas de fomento
de la inversión pública y privada, y para satis-
facer las necesidades operativas de las enti-
dades (sedes institucionales y demás loca-
les necesarios para el cumplimiento de sus
fines), entre otras oportunidades y finalida-
des de interés público que redundan en el pro-
greso económico y social del país. En este
contexto, desde el plano jurídico, el dere-
cho de propiedad predial estatal constituye la

* Porque de tal manera amó Dios al mundo, que ha dado a su Hijo unigénito, para que todo aquel que en él cree, no
se pierda, mas tenga vida eterna (Jn 3:16).
** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialista legal de la Subdirección de Normas y Capa-
citación de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales. Las opiniones contenidas en el presente ensayo se
expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.

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categoría jurídica fundamental a partir de la
cual se erigen los principios, garantías, insti-
tuciones, figuras y técnicas que configuran la
arquitectura del Derecho de los Predios Esta-
tales, como rama del sistema jurídico que
regula estos bienes y que asume el perma-
nente desafío de aprovechar las oportunida-
des indicadas.
En el presente ensayo se expondrá la rele-
vancia de la materia, para luego abordar el
derecho de propiedad predial estatal a través
de una aproximación a la concreta situación
jurídica subjetiva que representa. Luego de
ello, se identificará la jerarquía que ostenta
esta categoría jurídica dentro de la estructura
del ordenamiento legal. Finalmente, se dilu-
cidará la naturaleza del Derecho de los Pre-
dios Estatales y las importantes consecuen-
cias que de ella deriven.
I. LA RELEVANCIA DE LA MATERIA
El de las normas jurídicas que regulan los pre-
dios estatales, al que habremos de denominar
Derecho de los Predios Estatales, constituye
un asunto de suprema relevancia nacional,
debido a su envergadura, implicancias y las
oportunidades de desarrollo que genera. Algu-
nas de las razones de diversa índole que ponen
de manifiesto su trascendental importancia
son descritas a continuación.
1. Ámbito de aplicación
En primer lugar, la presente materia des-
taca por su exorbitante ámbito de aplica-
ción. No existe suficiente información esta-
dística, pero se estima que la mayor parte del
territorio nacional constituye propiedad esta-
tal. Se trata de predios urbanos, eriazos, de
uso agrícola, de pastoreo, forestales, playas,
entre otros, a lo largo de todas las regiones
1 Artículo 58 de la CPP.
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta
el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad,
servicios públicos e infraestructura.
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del país. Sobre los predios estatales, no es el
célebre Código Civil el que resulta de ‒pre-
ponderante‒ aplicación, sino un enorme y
articulado universo de normas administrati-
vas, entre las cuales destaca como eje arti-
culador la Ley N° 29151, Ley General del
Sistema Nacional de Bienes Estatales (en
adelante, LGS).
Lo vasto del conjunto de predios respecto a
los cuales se aplica esta disciplina demanda
para esta la mayor de las atenciones, tanto en
el proceso legislativo, así como en el estu-
dio, desarrollo y divulgación de las normas
vigentes. Asimismo, la verificación de dis-
tintas naturalezas de los predios estatales
requiere la coexistencia de regímenes gene-
rales y particulares, con distintas perspec-
tivas, lógicas y finalidades, con el objeto
de asegurar una óptima regulación para su
gestión.
2. Inversión pública
En segundo lugar, debe destacarse que el
Estado tiene la obligación, prevista en el
artículo 58 de la Constitución Política del
Perú 1 (en adelante, CPP), de orientar el
desarrollo del país, para lo cual debe actuar
primordialmente en las áreas de promo-
ción de salud, educación, seguridad y servi-
cios públicos en general. Sin embargo, a
pesar del notable crecimiento económico
nacional y el posicionamiento de nuestra
economía en el panorama internacional en
las últimas décadas, se evidencia una gran
brecha de acceso básico de infraestruc-
tura pública, estimada por el Plan Nacional
de Infraestructura para la Competitividad,
aprobado mediante el Decreto Supremo
N° 238-2019-EF, en 363 mil millones de
soles. Así, nos encontramos muy distantes
de los niveles de infraestructura a los que
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debemos aspirar para alcanzar en esta mate-

ria a los países más desarrollados. De allí que
se ha establecido como Objetivo Prioritario
N° 1 de la Política Nacional de Competitivi-
dad y Productividad, aprobada mediante el
Decreto Supremo N° 345-2018-EF, dotar al
país de infraestructura económica y social
de calidad.
En este contexto, la clara necesidad y
deber de ejecución de proyectos de inver-
sión pública en infraestructura de hospita-
les, escuelas, carreteras, etcétera, nos lleva a
fijar la atención en los predios estatales, en la
medida en que este tipo de proyectos recaen
sobre predios de propiedad estatal (si recaen
sobre predios de propiedad privada, corres-
ponde su previa adquisición por el Estado).
En ese sentido, se hace necesario fortalecer
e implementar mecanismos jurídicos expe-
ditivos y funcionales que coadyuven a un
ágil proceso de saneamiento de los predios
estatales y a su distribución a las entidades
competentes ‒directamente responsables o
con la participación del Sector Privado‒ para
la ejecución de proyectos de infraestructura
pública, lo cual constituye un imperativo
para la satisfacción de las demandas socia-
les, la generación de crecimiento económico
y la reducción de la pobreza.
Comentario relevante
del autor
La clara necesidad y deber de eje-
cución de proyectos de inversión
pública en infraestructura de hos-
pitales, escuelas, carreteras, etcé-
tera, nos lleva a fijar la atención
en los predios estatales, en la me-
dida en que este tipo de proyectos
recaen sobre predios de propiedad
estatal (si recaen sobre predios de
propiedad privada, corresponde su
previa adquisición por el Estado).
3. Inversión privada
En tercer lugar, bajo el modelo de una eco-
nomía social de mercado2, estatuido por el
artículo 58 de la CPP3, corresponde al Estado
fomentar la inversión privada, como prin-
cipal eje propulsor del desarrollo de la eco-
nomía y del bienestar general, sin dejar de
lado el necesario acompañamiento de polí-
ticas sociales. En ese sentido, se reconoce el
rol preponderante de la libre actividad eco-
nómica privada para la creación de riqueza,

2 Kresalja y Ochoa (2012) afirman: “La expresión ‘economía social de mercado’ no tiene un contenido definido y
preciso. Se trata de una cláusula abierta que ha tenido éxito entre nosotros, y que nos hace entender que las reglas
de la economía deben regirse fundamentalmente por los mecanismos que proporciona el mercado, pero también
que el Estado tiene deberes ineludibles que cumplir. Así, debe hacer posible la concreción del derecho de los indi-
viduos y sus asociaciones a participar en la vida económica y propiciar un sistema competitivo, en el cual los acto-
res tengan en sus manos las decisiones fundamentales, penalizando los abusos de las prácticas restrictivas para
beneficio, en primer lugar de los consumidores, pero también de los agentes económicos y del propio sistema.
Pero dentro de esta concepción es también aceptado que el Estado tiene como rol brindar a todos los ciudada-
nos la posibilidad de tener unos ingresos básicos que les permitan subsistir y participar en la vida política y eco-
nómica, así como también corregir las imperfecciones del mercado y actuar ‒cuando no lo hagan los agentes en
forma eficiente‒ combatiendo la exclusión, a la cual puede empujarnos un sistema internacional injusto. A ese rol
debe agregarse como obligación primera del Estado la toma de decisiones encaminadas a la satisfacción de necesi-
dades básicas concretas de todas las personas, para que puedan ejercer en igualdad de oportunidades sus derechos
fundamentales y tener acceso a una vida digna; esto es, hacer realidad su derecho al bienestar constitucionalmente
reconocido. Una fórmula de esta naturaleza es lo suficientemente amplia para amparar los cambios imprevistos
propios de nuestro tiempo sin necesidad de introducir reformas constitucionales. En esta concepción existen, por
tanto, mecanismos destinados a limitar la improvisación populista así como a tener flexibilidad para enfrentar los
retos actuales” (pp. 100-101).
3 Véase nota 1.

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por lo que el Estado cumple solamente un rol
subsidiario.
Bajo este paradigma, corresponde procurar
que los predios estatales no permanezcan en
estado de abandono, improductivos e inope-
rativos. Más bien, el indicado esquema eco-
nómico impone al Estado el deber de fomen-
tar la inversión de los agentes privados en
los diversos sectores (industria, turismo,
vivienda, etcétera) sobre los predios que no
le resulten útiles para sus fines públicos,
haciéndolos ingresar al tráfico jurídico-eco-
nómico, permitiendo así la creación de focos
de desarrollo. Para tal efecto, es menester
diseñar y ejecutar políticas, estrategias y
figuras jurídicas que propicien la inversión
privada sobre los predios estatales a través
de actos de administración y disposición, lo
cual permitirá además optimizar su rendi-
miento económico.
4. Posesión urbana y rural
Finalmente, no de escasa importancia es la
problemática atinente a la histórica y sistemá-
tica práctica de invasión de naturaleza urbana
‒principalmente, con fines de vivienda‒ que
ha propiciado que gran parte de los predios
estatales se encuentren ocupados por priva-
dos que carecen de título alguno. Ante este
singular escenario, la política legislativa
nacional ha transitado pendularmente entre
la defensa de los predios estatales y la imple-
mentación de mecanismos masivos de for-
malización de la posesión de los invasores.
En ese sentido, queda aún pendiente la defi-
nición de estrategias integrales, coherentes y
efectivas, que permitan un adecuado equili-
brio entre la cautela y recuperación de pre-
dios estatales y el reconocimiento jurídico
de invasiones de evidente consolidación.
Ello, sin perder de vista la aún insuficiente
implementación de políticas y programas de
vivienda social, como verdadero trasfondo
de la problemática indicada.
Por su parte, en el sector agrario, desde la
Reforma Agraria se ha seguido un sinuoso
camino sedimentado por reformas legislati-
vas implementadas en mérito a distintas con-
cepciones económicas de lo que debe sig-
nificar el rol del Estado en esta materia, y
condicionado por las coyunturas sociales,
económicas y políticas desde finales de la
década de los sesenta4. Así, se pasó del lati-
fundio a una radical redistribución de la tie-
rra que privilegió las fórmulas asociativas,
para luego pasar a un proceso de fragmen-
tación de las parcelas y, finalmente, desem-
bocar en el intento de implementar un pro-
ceso masivo de formalización de la tenencia
de las tierras.
De este modo, el deber constitucional
del Estado de apoyar preferentemente el

4 Como ilustra Del Castillo (2016): “Hasta pasada la primera mitad del siglo pasado, nuestro país compartía la rea-
lidad del mundo rural de la mayoría de los países latinoamericanos: grandes extensiones de tierras en manos de
pocas familias mientras comunidades de indígenas y muchos campesinos poseían tierras reducidas. La reforma
agraria emprendida en la década de 1970 cambió drásticamente esa situación, eliminando a hacendados y latifun-
distas y realizando una radical redistribución de tierras, privilegiando la formación de cooperativas en la costa, y
de otras formas asociativas en la sierra. Años después, en medio de una grave crisis económica, las cooperativas se
dividieron las tierras entre sus socios, las empresas asociativas en la sierra se liquidaron o fueron duramente gol-
peadas por la violencia de las décadas de 1980 y 1990, a lo que se sumó el proceso de fragmentación por herencia
de las parcelas, resultando en el incremento drástico de predios rurales en el país.
Pero, entre otras limitaciones, la reforma agraria del gobierno militar no puso atención a la titulación de la tierra,
por lo que los fenómenos que mencionamos en el párrafo anterior agudizaron los problemas de falta de formaliza-
ción de los derechos de los titulares de predios rurales. En ese cuadro, desde 1990 se sucedieron importantes cam-
bios políticos institucionales y legales en el país. Siguiendo las tendencias internacionales y las orientaciones de
organizaciones financieras internacionales, en el Perú se impulsaron, desde 1996, procesos masivos de formaliza-
ción de la propiedad rural, dando pie a la ejecución de dos Proyectos de Titulación y Registro de Tierras (PTRT)”
(p. 8).

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Comentario relevante
del autor
Corresponde procurar que los pre-
dios estatales no permanezcan en
estado de abandono, improductivos
e inoperativos.
desarrollo agrario, previsto en el artículo 88
de la CPP5, ha servido como fundamento,
desde las últimas décadas, para establecer
una serie de regímenes jurídicos destinados
a formalizar la posesión rural, así como posi-
bilitar la adjudicación de tierras para pro-
yectos agrícolas (además de la titulación de
las Comunidades Campesinas y Nativas,
desde luego). Sin embargo, tales esfuerzos se
enfrentan a la problemática generada por la
existencia de conflictos históricos de super-
posición de derechos producto de una aplica-
ción desordenada de las políticas de formali-
zación rural (Baldovino, 2016, p. 121).
5. Balance
En suma, las consideraciones expuestas
ponen de relieve la enorme importancia
del Derecho de los Predios Estatales, tanto
por su vasta aplicación, como por tener la
vocación de constituir un punto central en
la implementación de políticas de fomento
de la inversión pública y privada, y así, tras-
cender a la satisfacción del interés general.
En ese sentido, esta materia presenta en la
actualidad desafíos y, sobre todo, oportuni-
dades, para generar desarrollo social y eco-
nómico. Así, la deslumbrante vigencia de
esta rama del Derecho a la par del reconoci-
miento de su relevancia, ponen de manifiesto
5 Artículo 88 de la CPP.
El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma
privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra
según las peculiaridades de cada zona.
Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta.
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el trascendente rol al que ha sido llamada a
desempeñar.
II. CONCEPTO LEGAL
La más cercana aproximación a lo que pode-
mos identificar como un concepto legal de
predios estatales la encontramos en el artículo
3 del Texto Único Ordenado de la Ley
N° 29151, Ley General del Sistema Nacional
de Bienes Estatales, aprobado mediante el
Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA
(en adelante, TUO de la LGS), que incor-
pora la modificación efectuada por la Pri-
mera Disposición Complementaria Modi-
ficatoria del Decreto Legislativo N° 1439,
Decreto Legislativo del Sistema Nacional
de Abastecimiento, el cual entró en vigen-
cia a los noventa días calendario contados a
partir de la publicación de su Reglamento,
es decir, entró en vigencia el 13 de octubre
de 2019. La indicada disposición prescribe:
“Para los efectos de esta Ley, los bienes esta-
tales se circunscriben a los predios, tales
como terrenos, áreas de playa, islas, y otros
de dominio privado y de dominio público,
que tienen como titular al Estado o a cual-
quier entidad pública (resaltado añadido)
que conforma el Sistema Nacional de Bie-
nes Estatales, independientemente del nivel
de gobierno al que pertenezcan, conforme se
establezca en el Reglamento”.
De lo expuesto, puede extraerse un con-
cepto legal de predios estatales, entendidos
como los predios que tienen como titular al
Estado o a cualquier entidad pública. De
dicho concepto destaca, en primer lugar, que
si bien los supuestos de predios del Estado y
predios de entidades públicas están ambos
comprendidos legislativamente en el conjunto
39
de los predios estatales, se encuentran discri-
minados entre sí. Sin embargo, naturalmente,
ello no significa que se niegue que las enti-
dades públicas sean parte del Estado. Por el
contrario, es importante resaltar que el Estado
está compuesto por un complejo articulado de
entidades públicas, que constituyen su nece-
saria concreción para ejecutar las obligacio-
nes, competencias y atribuciones a su cargo6.
Por tanto, todas las entidades públicas, inclu-
yendo a los gobiernos regionales y locales,
son su manifestación.
Sin embargo, a pesar de que toda entidad
pública es una manifestación concreta del
Estado peruano, tanto la LGS, su Regla-
mento, aprobado mediante el Decreto
Supremo N° 007-2008-VIVIENDA (en ade-
lante, RLGS), y demás normas conexas y
complementarias, diferencian los predios
del Estado de los predios de las entida-
des públicas, únicamente con la finalidad
de determinar distintas competencias para su
gestión. En ese sentido, se consideran pre-
dios del Estado aquellos que cuentan con
títulos jurídicos (normas legales, actos admi-
nistrativos, negocios jurídicos o sentencias
judiciales) a nombre del Estado como tal, o
bien a nombre del Fisco, Supremo Gobierno,
Hacienda Pública, Dirección General de
Bienes Nacionales u otra entidad que haya
tenido a su cargo la administración de los
bienes del Estado7. Por su parte, se conside-
ran predios de entidades públicas aquellos
que cuentan con títulos jurídicos a nombre de
una entidad pública en específico.
Del concepto legal de predios estatales
resalta, en segundo lugar, la utilización de
la locución titularidad para referirse a la
situación jurídica subjetiva que el Estado
o las entidades públicas detentan sobre
los predios que les pertenecen, lo cual no
resulta acertado. En efecto, desde una pers-
pectiva sistemático-dogmática se ha estable-
cido claramente el concepto de titularidad
como la pertenencia o correspondencia de
una situación jurídica subjetiva, cualquiera
que fuese esta, a un determinado sujeto de
derecho (véase, por todos: Escobar, 2002,
para más detalles). En ese sentido, un sujeto
puede ser titular de un derecho de propie-
dad, como también puede ser titular de un
derecho de superficie, usufructo, de crédito,
etcétera. Es decir, la titularidad constituye
un concepto relacional que une dos polos:
por un lado, a una situación jurídica sub-
jetiva y, por otro, al sujeto de derecho al
que le corresponde aquella. Por tanto, no
resulta feliz utilizar el concepto de titulari-
dad para describir o identificar la situación
jurídica subjetiva que el Estado o las entida-
des públicas detentan sobre los predios que
les pertenecen. Cuál es entonces la natura-
leza de la situación jurídica subjetiva que
el Estado o las entidades públicas ejercen
sobre sus predios, es el asunto al cual nos
avocaremos a continuación.

6 Como señala Jiménez (2000): “La organización administrativa y funcional del Estado adopta una serie de facetas y
segmentos, que a la luz de sus objetivos y finalidades, resultan necesarios para su puesta en práctica y consiguiente
entendimiento. Términos tales como el de ‘Administración Pública’, ‘Nación’, ‘Poder Ejecutivo’, ‘Gobierno Cen-
tral’, ‘Sector Público Nacional’, ‘Gobiernos Locales’ o ‘Gobiernos Regionales’, por mencionar los más significa-
tivos, pueden proyectar una idea del necesario deslinde que el operador y la comunidad en general deben enfren-
tar para un mejor acierto temático. El Estado, como tradicionalmente es conocido, para adoptar visos de existencia
material y tangible a la luz del Derecho, debe desplegar una serie de ejercicios funcionales a través de organismos
públicos y entidades determinadas, quienes tendrán a su cargo la realización de los fines estipulados en sus corres-
pondientes estatutos de creación. Es decir, cada competencia, cada atribución, requiere ser asumida por una enti-
dad pública individual, la cual a su vez deberá estar debidamente representada por sus funcionarios públicos, quie-
nes investidos legalmente de prerrogativas, desarrollarán como derecho material el derecho subjetivo del que es
titular la comunidad en general” (p. 14).
7 Véase la Cuarta Disposición Complementaria Final del RLGS.

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III. NATURALEZA JURÍDICA: ¿PROPIE-
DAD O DOMINIO?
Del dato positivo, se advierte que la LGS y el
RLGS en su tejido normativo hacen referen-
cia indistintamente a predios de propiedad
del Estado y a predios de dominio del Estado.
Según la concepción contemporánea, el
derecho de propiedad constituye la síntesis
de todas las prerrogativas posibles que un
sujeto puede ejercer sobre un objeto (tales
como el uso, el disfrute, la modificación, la
realización de actos de mera administración,
la constitución de otros derechos reales, etcé-
tera), deviniendo así en la pertenencia más
intensa de un objeto a un sujeto (Gonzales,
2013, pp. 779-786). La perspectiva sistemá-
tica-dogmática reconoce al derecho de pro-
piedad como una situación jurídica subjetiva
de ventaja activa, del subconjunto derecho
subjetivo, y que constituye la especie para-
digmática de los derechos reales.
Finalmente, se ha destacado como notas
características del derecho de propiedad
las siguientes: (a) se trata de un derecho
real, comoquiera que el interés ‒privado o
público‒ se satisface a través de un objeto; (b)
es un derecho absoluto, al constituir la suma
de todas las prerrogativas posibles sobre un
objeto, y por ello, es el derecho real de con-
tenido más amplio; (c) constituye un derecho
exclusivo, toda vez que su titularidad corres-
ponde a un solo sujeto o grupo de sujetos defi-
nidos (en el caso de la copropiedad), en opo-
sición al resto; y (d) es un derecho perpetuo,
es decir, tiene vocación de perdurar indefini-
damente a favor de su titular.
Dentro de tal concepción, no existe obstáculo
alguno en advertir que el Estado detenta un
derecho de propiedad sobre sus predios,
como situación jurídica que sintetiza todas
las prerrogativas posibles que puede ejer-
cer sobre ellos y que fluyen de la normativa
jurídica que disciplina los predios estatales.
En este orden de ideas, es importante desta-
car que aun cuando el origen y desarrollo del
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Comentario relevante
del autor
Desde una perspectiva sistemá-
tico-dogmática se ha establecido
claramente el concepto de titulari-
dad como la pertenencia o corres-
pondencia de una situación jurídi-
ca subjetiva, cualquiera que fuese
esta, a un determinado sujeto de
derecho.
derecho de propiedad tuvieron lugar en el
seno del Derecho Privado ‒como tantas otras
instituciones de superlativa relevancia‒, en
el estado actual de la evolución jurídica, se
revela como una institución lógico-jurídica
general, esto es, un supraconcepto que per-
tenece a la Teoría General del Derecho, de
modo tal que el derecho de propiedad esta-
tal constituye una especie de dicho género,
del cual también participa el derecho de pro-
piedad privada.
Claro está, a diferencia de los privados, el
Estado siempre ejercitará su derecho de
propiedad para la satisfacción del interés
público, sea de modo inmediato o mediato
(Vásquez, 2008, p. 275). El interés público
se verá satisfecho de forma inmediata cuando
los predios estatales se encuentren destina-
dos a servir directamente a la ciudadanía,
a través de un uso público (playas, plazas,
parques, etcétera) o a través de la presta-
ción de servicios públicos (escuelas, hospi-
tales, cuarteles, etcétera). A su vez, el interés
público se verá satisfecho de forma mediata
cuando su gestión redunde en el bienestar
general de forma indirecta, por ejemplo, a
través de ventas mediante subastas públi-
cas y arrendamientos, cuyos ingresos serán
posteriormente invertidos por el Estado para
fines públicos. La permanente y necesa-
ria predeterminación de los predios estata-
les al servicio del interés público constituye
41
la premisa que justifica un régimen jurídico
que impone una serie de parámetros, directri-
ces, y en algunos casos, restricciones, para su
gestión, lo cual, lejos de negar la naturaleza
del derecho de propiedad, lo único que hace
es evidenciar una modulación de este supra-
concepto para su armónica y adecuada inser-
ción en el Derecho Administrativo, lleno de
exorbitancias, potestades regladas y discre-
cionales, y fundamentado en el principio de
legalidad.
En virtud de lo expuesto, reafirmamos que
la situación jurídica que el Estado detenta
sobre sus predios se encuadra perfecta-
mente dentro de la noción y características
de un verdadero derecho de propiedad. De
allí que resulta innecesario y estéril hacer
uso de otras expresiones como la de domi-
nio, o acudir a otras teorías, lo cual no haría
sino traer una inútil confusión sobre la mate-
ria. Finalmente, el Tribunal Constitucional
se adhirió a la tesis expuesta cuando expresó
lo siguiente:
Vista la existencia de una variada e ili-
mitada gama de bienes sobre los que
puede configurarse la propiedad (urba-
nos, rurales, muebles[,] inmuebles, mate-
riales, inmateriales, públicos, privados,
etc.), puede hablarse de diversos estatu-
tos de la misma, los que, no obstante asu-
mir matices particulares para cada caso,
no significan que la propiedad deje de
ser una sola y que, por lo tanto, no pueda
predicarse respecto de la misma elemen-
tos de común configuración (Sentencia
del 25 de enero de 2005, recaída en el
Expediente Nº 3773-2004-AA/TC, fun-
damento 3).
IV. JERARQUÍA CONSTITUCIONAL
En las últimas décadas, las sentencias del Tri-
bunal Constitucional han servido de impor-
tante e imprescindible fuente para dilucidar
el contenido, naturaleza, contornos y alcan-
ces de la propiedad estatal. Sin embargo, su
ubicación en el ámbito de protección cons-
titucional como categoría jurídica general,
y no solo en su subespecie dominio público
(el cual es contemplado en el artículo 73),
no era, por lo menos, clara. Como se sabe, la
CPP contempla en su artículo 708 el princi-
pio de inviolabilidad de la propiedad, como
un elemento central en su régimen econó-
mico; sin embargo, tradicionalmente se con-
sideraba que tal garantía se circunscribía a la
propiedad privada. No obstante, el supremo
intérprete de la Constitución tuvo la oportu-
nidad de instaurar un criterio novedoso y de
máxima relevancia, al señalar lo siguiente:
El Estado, así como tiene el deber de
garantizar la propiedad privada, tiene
también la obligación de proteger y
garantizar la propiedad pública. Al res-
pecto, y a efectos de la protección de la
propiedad, nuestra Constitución no dis-
tingue entre propiedad pública y privada.
En efecto, el artículo 70 de nuestra Ley
Fundamental, cuando establece que el
derecho de propiedad es inviolable y
que el Estado lo garantiza, no sólo se
limita a la protección de la propiedad
de los particulares, sino también de la
propiedad pública (resaltado añadido).
Por ello, como ha señalado Pierre Bonn,
“(...) no hay ninguna razón que impida
que la propiedad pública pueda ser tute-
lada con el mismo fundamento que la

8 Artículo 70 de la CPP.
El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de
los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o
necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya com-
pensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que
el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

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propiedad privada”17. Es por ello que la derechos fundamentales9 (Gonzales, 2013,

Constitución no distingue, a efectos de
su protección, entre propiedad pública y
propiedad privada, reconociendo la legí-
tima facultad del Estado para velar tam-
bién por la propiedad pública. Dicha pro-
tección cobra especial relevancia cuando
se trata de recursos naturales, pues de
acuerdo con la Constitución (artículo
66), estos son patrimonio de la Nación
y el Estado es soberano en su aprove-
chamiento [Sentencia del Pleno Juris-
diccional del 1 de abril de 2005, recaída
en el Expediente Nº 048-2004-PI/TC
(Acción de inconstitucionalidad inter-
puesta por José Miguel Morales Dasso,
en representación de más de cinco mil
ciudadanos, contra los artículos 1, 2, 3, 4
y 5 de la Ley Nº 28258, “Ley de Regalía
Minera”, sus modificatorias y las demás
normas que por conexión sean materia de
la causa), fundamento 85].
Tal y como fluye del texto glosado, el Tri-
bunal ha considerado que el principio cons-
titucional de inviolabilidad de la propiedad
tutela no solo la propiedad privada sino tam-
bién la propiedad pública, es decir, la pro-
piedad estatal. De allí que, a partir del citado
pronunciamiento es posible afirmar que la
jerarquía que ostenta el derecho de propie-
dad estatal dentro del ordenamiento jurí-
dico es de rango constitucional. Tal afir-
mación tiene importantes implicancias en
la medida que en el paradigma de consti-
tucionalización del Derecho que gobierna
en la actualidad, los casos se resuelven en
mérito a principios elásticos, abiertos y de
difícil concreción ‒y ya no por reglas exac-
tas y absolutas‒, cuya operatividad demanda
la aplicación de la técnica de ponderación de
pp. 763-764).
En este contexto, cuando la propiedad esta-
tal se encuentre en tensión o conflicto con
otros valores, principios, normas, etcétera,
se habrá de tener en cuenta que aquella
detenta una jerarquía constitucional, por lo
que no cederá automáticamente ante valo-
res jurídicos de la misma jerarquía, y al pro-
pio tiempo, la indicada jerarquía le otorga
un especial y preponderante ámbito de pro-
tección frente aquellos valores jurídicos de
rango infraconstitucional, los cuales deberán
subordinarse ante su envergadura. Es así que
la propiedad predial estatal cuenta con un
lugar privilegiado en la estructura del orde-
namiento jurídico, viendo robustecido su
marco de protección, lo cual se justifica ple-
namente en atención a la importante función
que desempeña al servicio de la Nación
V. EL RÉGIMEN LEGAL DEL DERECHO
DE PROPIEDAD PREDIAL ESTATAL:
EL DERECHO DE LOS PREDIOS
ESTATALES
Las diversas actividades del Estado cuen-
tan con una regulación específica para su
adecuado y óptimo desarrollo, y la actua-
ción sobre sus predios no es la excepción.
Así, el Estado, al registrar, sanear, gestionar,
supervisar y defender sus predios, encuen-
tra su actuación disciplinada por un conjunto
de normas jurídicas especial, propio y con
cierto grado de autonomía, al que denomi-
namos Derecho de los Predios Estatales, el
cual fija detalladamente las directrices en la
cuales deberá enmarcar sus actos.
Sin perjuicio de que el derecho de propiedad
predial estatal ha contado con regulaciones

9 Como señala Gonzales (2013): “En buena cuenta, una mayor preocupación por la justicia, conlleva necesariamente
una dosis creciente de incertidumbre, pues entran a tallar los principios, la argumentación, las distintas fuentes nor-
mativas, lo que produce inseguridad en la solución. Ya no se admite que una regla específica pueda responder a
cada problema jurídico. En suma: a más justicia, menos seguridad; a más seguridad, menos justicia. El neo-cons-
titucionalismo actual opta por el primero; el positivismo optó decididamente por lo segundo” (p. 764).

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 311 • OCTUBRE 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 35-53 43

específicas desde mediados del siglo XX,
mediante la LGS y el RLGS, se instauró en
el 2008 ‒con la entrada en vigencia de ambas
normas‒ el Sistema Nacional de Bienes
Estatales, como el conjunto de organismos,
garantías y normas que regulan, de manera
integral y coherente, los predios estatales,
en sus niveles de Gobierno nacional, regio-
nal y local, a fin de lograr una administración
ordenada, simplificada y eficiente10. A nivel
normativo, el indicado Sistema comprende la
LGS, el RLGS, así como las normas conexas
y complementarias, conforme a lo dispuesto
por el artículo 4 del RLGS11.
Al lado del Sistema Nacional de Bienes Esta-
tales, existe un inmenso universo de normas
especiales. Estas normas parten desde la
CPP, transitando por diversas leyes, Regla-
mentos, Directivas, etcétera, regulando los
predios estatales a través de cuerpos norma-
tivos específicamente diseñados para tal fin,
o a través de disposiciones normativas sin-
gulares dispersas en cuerpos normativos de
distinta naturaleza que terminan discipli-
nando la propiedad predial estatal desde su
respectivo ámbito, como el Reglamento de
Inscripciones del Registro de Predios, la Ley
de Tributación Municipal, el Código Penal,
etcétera.
Finalmente, en los últimos meses se ha
desarrollado el Sistema Nacional de Abas-
tecimiento (antes denominado Sistema de
Abastecimiento), en mérito al Decreto
Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del
Sistema Nacional de Abastecimiento, y su
Reglamento, aprobado mediante el Decreto
Supremo N° 217-2019-EF, vigentes desde
el 13 y 14 de octubre de 2019, respectiva-
mente. De conformidad con el artículo 4 del
referido decreto legislativo, el indicado Sis-
tema es el conjunto de principios, procesos,
normas, procedimientos, técnicas e instru-
mentos para la provisión de los bienes, servi-
cios y obras, a través de las actividades de la
Cadena de Abastecimiento Público, orienta-
das al logro de resultados, con el fin de lograr
un eficiente y eficaz empleo de los recursos
públicos. Asimismo, se define a la Cadena
de Abastecimiento Público como el conjunto
de actividades interrelacionadas que abarca
desde la programación hasta la disposi-
ción final, incluyendo las actividades invo-
lucradas en la gestión de adquisiciones y
administración de bienes, servicios y eje-
cución de obras para el cumplimiento de la
provisión de servicios y logro de resultados,
en las entidades del Sector Público; y se pre-
cisa que no comprende lo regulado por la
LGS y sus normas complementarias y cone-
xas. Finalmente, se dispone que el Sistema
Nacional de Abastecimiento se rige por el
acotado decreto legislativo, su reglamento y
sus normas complementarias.
Ahora bien, en lo que respecta a la materia
del presente ensayo, debe destacarse que el
Sistema Nacional de Abastecimiento se cir-
cunscribe a lo que denomina bienes inmue-
bles, concepto legal muy preciso contenido
en el numeral 1 del artículo 4 del referido
Reglamento, el cual comprende “aquellas
edificaciones bajo administración de las
Entidades, independientemente del título
jurídico en virtud del cual la ejercen, inclu-
yendo los terrenos sobre los cuales han sido
construidas, destinadas al cumplimiento de
sus fines, tales como sedes institucionales,
archivos, almacenes, depósitos, entre otros,
independientemente de su uso efectivo”. En
este orden de ideas, es importante resaltar

10 Véase el artículo 5 del TUO de la LGS y el artículo 3 del RLGS.

11 Artículo 4 del RLGS.- De la vinculación de las entidades del SNBE
El SNBE vincula a todas las entidades que lo integran, en los términos establecidos en la Ley, en el Reglamento
y demás normas complementarias y conexas, respecto de los actos de administración, adquisición, disposición,
supervisión y registro de los bienes estatales, preservando su coherencia y racionalidad.

44 pp. 35-53 • ISSN 1812-9552 • OCTUBRE 2019 • Nº 311 | ACTUALIDAD JURÍDICA

 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CIVIL Y PROCESAL CIVIL
que mientras el Sistema Nacional de Bienes
Estatales tiene vocación de generalidad, por
el contrario, el Sistema Nacional de Abaste-
cimiento se circunscribe a un supuesto muy
específico, cual es el de bienes inmuebles,
bajo la definición ya glosada.
Como correlato, el objeto de regulación del
Sistema Nacional de Bienes Estatales ha
pasado a ser únicamente los predios estata-
les en sentido estricto, bajo los alcances del
artículo 3 del TUO de la LGS, el cual pres-
cribe: “Para los efectos de esta Ley, los bie-
nes estatales se circunscriben a los predios,
tales como terrenos, áreas de playa, islas
(resaltado añadido), y otros de dominio pri-
vado y de dominio público, que tienen como
titular al Estado o a cualquier entidad pública
que conforma el Sistema Nacional de Bie-
nes Estatales, independientemente del nivel
de gobierno al que pertenezcan, conforme
se establezca en el Reglamento”. El indi-
cado precepto, bajo una interpretación sis-
temática por comparación en relación al ya
glosado numeral 1 del artículo 4 del Regla-
mento del Decreto Legislativo del Sistema
Nacional de Abastecimiento, implica que
las normas del Sistema Nacional de Bienes
Estatales disciplinan únicamente los predios
estatales en sentido estricto, entendiendo
como tales a los terrenos, es decir, aquellas
áreas que carezcan de edificaciones bajo
administración de las entidades. Sin perjui-
cio de ello, cuando en el presente ensayo alu-
dimos a predio estatal lo hacemos en sen-
tido amplio, es decir, a aquella porción de
espacio que incluye al subsuelo y sobresuelo,
comprendidos dentro de los planos vertica-
les de un determinado perímetro superficial,
sea que existan o no edificaciones dentro de
dicho espacio.
En suma, el Derecho de los Predios Estata-
les se encuentra conformado por las normas
inherentes al Sistema Nacional de Bienes
Estatales y al Sistema Nacional de Abaste-
cimiento, así como por normas especiales.
Por su naturaleza, los principales asuntos
ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 311 • OCTUBRE 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 35-53
Comentario relevante
del autor
No existe obstáculo alguno en ad-
vertir que el Estado detenta un de-
recho de propiedad sobre sus pre-
dios, como situación jurídica que
sintetiza todas las prerrogativas
posibles que puede ejercer sobre
ellos y que fluyen de la normativa
jurídica que disciplina los predios
estatales.
regulados por el Derecho de los Predios
Estatales son los siguientes: (a) el registro
administrativo; (b) un régimen para el sanea-
miento de los predios estatales; (c) una lista
de actos de gestión sobre predios estatales,
divididos en: actos de adquisición, actos
de administración y actos de disposición;
(d) los procedimientos conducentes a la
aprobación de dichos actos; (e) los efec-
tos de los actos de gestión de predios esta-
tales: creación, modificación y extinción
de situaciones jurídicas, así como la con-
figuración de las situaciones jurídicas sub-
jetivas generadas; (f) la supervisión de los
predios estatales y de los procedimientos
que se realicen sobre estos; (g) los mecanis-
mos administrativos de defensa de los pre-
dios estatales; y (h) el régimen sancionato-
rio de infracciones cometidas sobre predios
estatales.
VI. SUJECIÓN AL DERECHO ADMINIS-
TRATIVO
Ahora bien, respecto a la naturaleza del
Derecho de los Predios Estatales, al que se
sujeta el derecho de propiedad predial esta-
tal, corresponde afirmar categóricamente
su pertenencia al Derecho Administrativo,
constituyendo una vertiente de este, por
los motivos que procederemos a exponer a
continuación.
45
En primer lugar, las distintas actuaciones
que competen al Estado sobre sus predios
corresponden a una manifestación de su fun-
ción administrativa, entendida como aque-
lla función que no se enmarca en las clásicas
funciones del Estado (legislativa, judicial y
gubernativa) ni en las propias de los organis-
mos constitucionalmente autónomos12.
En segundo lugar, el Derecho de los Predios
Estatales se compone de un marco jurídico
especial, propio y con autonomía frente al
Derecho Civil, esto es, constituye un com-
plejo normativo dirigido específicamente a
regular el derecho de propiedad predial esta-
tal. Sobre este aspecto, es importante desta-
car que en virtud de lo dispuesto por el lite-
ral a) del artículo 7 del TUO de la LGS, es
una garantía del Sistema Nacional de Bie-
nes Estatales la primacía de las disposi-
ciones de aquella, así como de las normas
reglamentarias y complementarias, por su
especialidad, que conforman el referido Sis-
tema, sobre las que, en oposición o menos-
cabo de estas, puedan dictarse. Se trata pues
de un reconocimiento positivo a la primacía
de las normas inherentes al Sistema Nacio-
nal de Bienes Estatales frente a cualquier
disposición de otro cuerpo normativo que
mantenga conflicto con ellas. En virtud de lo
expuesto, queda demostrado que el derecho
de propiedad predial estatal cuenta con un
régimen jurídico especial, habiéndose reco-
nocido como una garantía su primacía, dis-
tanciándose claramente del Código Civil y
demás normas del Derecho Privado.
En tercer lugar, el régimen jurídico espe-
cial que rige el derecho de propiedad predial
estatal se halla dirigido a satisfacer el inte-
rés público. En efecto, el Derecho de los Pre-
dios Estatales se encuentra irradiado por un
sistema axiológico estructurado con base en
una gama de valores de interés público, entre
los que pueden citarse13: la eficiencia en la
gestión de los predios estatales, la maximiza-
ción de su rendimiento económico y social, y
el principio de la racionalidad de su uso. Asi-
mismo, se ha establecido una finalidad del
Sistema Nacional de Bienes Estatales de evi-
dente interés público: contribuir al desarrollo
del país promoviendo el saneamiento de la
propiedad estatal, para incentivar la inversión
pública y privada14. Por su parte, se ha instau-
rado una serie de garantías para la tutela de
los predios de dominio público con el fin de
preservar la tan importante función pública
que desempeñan, entre las cuales encontra-
mos su inalienabilidad, imprescriptibilidad
e inembargabilidad. Además, se contem-
pla como causales para el otorgamiento de
derechos sobre predios estatales la ejecución

12 Fernández y García de Enterría (2006) reseñan el tránsito doctrinario en la búsqueda del concepto de función admi-
nistrativa hasta la tesis negativa o residual, de la siguiente manera: “El intento de aislar una abstracta función esta-
tal de administrar, para edificar sobre la misma el objeto formal del Derecho Administrativo como disciplina, ha
sido uno de los esfuerzos más prolongados y más sutiles en la historia de nuestra ciencia ‒y también uno de los
más baldíos‒. Administrar sería acción (frente a declaración, como propia de las funciones legislativa y judicial), o
acción singular y concreta, o acción organizada, o acción de conformación social, o gestión de los servicios públi-
cos (esta tesis dominó la primera mitad del siglo pasado en Francia), o actuación bajo formas jurídicas peculiares
(acto de autoridad primero, acto-condición y acto subjetivo en DUGUIT, actuación ejecutoria, etc.). El cansancio
de este prolongado esfuerzo dialéctico se manifestó en la sorprendente adopción final de fórmulas exclusivamente
negativas: administrar sería toda actuación del Estado distinta de legislar o de enjuiciar (escuela alemana, desde
MAYER, que reaparece insólitamente en la Ley norteamericana de Procedimiento Administrativo de 1946), cri-
terio cuyo sentido vendría del hecho de que legislar y juzgar se habrían separado del complejo de funciones del
viejo Estado absoluto como simples técnicas formales, en tanto que el resto ‒un conglomerado o aluvión histórico,
donde se mezclan funciones y competencias heterogéneas‒ no es reductible a ninguna técnica formal uniforme”
(p. 45).
13 Véase: el artículo 5, el literal a) del artículo 6, el literal c) del numeral 14.1 del artículo 14, y el artículo 28 del TUO
de la LGS, y los artículos 1, 3, 8 y el literal a) del numeral 9.3 del artículo 9 del RLGS.
14 Véase: el literal a) del artículo 6 del TUO de la LGS.

46 pp. 35-53 • ISSN 1812-9552 • OCTUBRE 2019 • Nº 311 | ACTUALIDAD JURÍDICA

 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CIVIL Y PROCESAL CIVIL

de proyectos de uso o servicio público15, de

interés y desarrollo social16, cultural o depor-
tivo17, y de interés nacional o regional18. En
adición a lo ya señalado, encontramos que
se hace referencia expresa al interés público
como motivación suficiente para poner tér-
mino unilateralmente y de pleno derecho a
la afectación en uso19, y por extensión, a la
cesión en uso20, así como para denegar una
solicitud de compraventa directa21. Los ele-
mentos descritos constituyen evidencia más
que suficiente para demostrar que el Derecho
de los Predios Estatales se encuentra dirigido
a la satisfacción del interés público. Como
señala Vásquez (2008), “la disciplina de los
bienes estatales tiene como trasfondo y prin-
cipal elemento diferenciador, la protección
del interés general que es una constante en el
Derecho Administrativo” (p. 273).
En cuarto lugar, como correlato de su clara
vocación para satisfacer el interés público, el
Derecho de los Predios Estatales se encuen-
tra impregnado de una serie de exorbitan-
cias y privilegios frente al Derecho Común.
Así, encontramos (a) un régimen simplifi-
cado para la primera inscripción de dominio
y demás acciones de saneamiento22, (b) la
imprescriptibilidad de los predios de domi-
nio privado23 ‒sin perjuicio de las ya referi-
das garantías para la tutela de los predios de
dominio público, (c) la recuperación extra-
judicial24, (d) un régimen sancionatorio de
infracciones cometidas sobre predios estata-
les25, entre otros.
Comentario relevante
del autor
Reafirmamos que la situación jurídi-
ca que el Estado detenta sobre sus
predios se encuadra perfectamente
dentro de la noción y características
de un verdadero derecho de propie-
dad. De allí que resulta innecesario
y estéril hacer uso de otras expre-
siones como la de dominio, o acu-
dir a otras teorías, lo cual no haría
sino traer una inútil confusión sobre
la materia.
En quinto lugar, y de modo ratificatorio, la
Quinta Disposición Complementaria Final
del RLGS dispone que, ante los vacíos de
las normas contenidas en él, son de aplica-
ción supletoria las normas y principios del
Derecho Administrativo, y las del Derecho
común, atendiendo a la naturaleza de los
actos y fines de las entidades involucradas.
La reconducción de los vacíos normativos
contenidos en el RLGS a las normas y prin-
cipios del Derecho Administrativo para su
solución, es la muestra más clara e incontro-
vertible de la naturaleza administrativa del
Derecho de los Predios Estatales, pues solo
corresponde reconducir un régimen legal a
la rama del Derecho que le es consustancial.

15 Véase: el artículo 97 del RLGS.

16 Véase: los artículos 84, 89, 97 y 107 del RLGS.
17 Véase: el artículo 107 del RLGS.
18 Véase: el literal b) del artículo 77 del RLGS.
19 Véase: el artículo 98 del RLGS.
20 Véase: el artículo 110 del RLGS.
21 Véase: el artículo 77 in fine del RLGS.
22 Véase: el artículo 18 y siguientes del TUO de la LGS y el artículo 38 y siguientes del RLGS.
23 Véase: el artículo 2 de la Ley Nº 29618, Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los
inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal.
24 Véase: los artículos 65 y 66 de la Ley Nº 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedi-
mientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país.
25 Véase: el literal l) del numeral 1 del artículo 14 y el artículo 32 del TUO de la LGS.

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 311 • OCTUBRE 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 35-53 47

Así, la aplicación supletoria de las normas y
principios del Derecho Común deberá rea-
lizarse de modo excepcional y con mucho
cuidado, ponderando valores jurídicos con-
cretos, en determinadas etapas, y subsidia-
riamente, en la medida en que las fuentes
del Derecho Administrativo sean insuficien-
tes, en concordancia con lo prescrito por el
numeral 1 del artículo VIII26 del Título Pre-
liminar del Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General (en adelante, LPAG), apro-
bado mediante el Decreto Supremo N° 004-
2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG).
dentro de la dinámica en la cual “las formas del
Derecho Privado se han objetivado y consti-
tuido en técnicas independientes que pueden
utilizarse de una manera puramente instru-
mental por los entes públicos” (Fernández y
García de Enterría, 2006, p. 57). Sin embargo,
insistimos en que el trasfondo o base que da
mérito a la utilización meramente instrumen-
tal del contrato es siempre un “núcleo público”
(pp. 57-60): en particular, la previa emisión de
un acto administrativo que aprueba el acto de
gestión sobre el predio estatal, así como el res-
pectivo procedimiento administrativo que le
precede.

En particular, el Código Civil actúa sobre los
predios estatales en los siguientes ámbitos y
de las siguientes formas: (a) integra la confi-
guración de los derechos reales sobre los pre-
dios estatales y su régimen jurídico (acápite
de los Derechos Reales), (b) dota a los pre-
dios estatales de los mecanismos de defensa
del Derecho Común (por ejemplo: la acción
reivindicatoria y los interdictos), y (c) regula
la existencia, validez, eficacia, así como la eje-
cución de los contratos sobre predios estata-
les (acápites del Negocio Jurídico, Contratos y
Obligaciones)27. Respecto a la figura del con-
trato sobre predios estatales, es necesario desta-
car que constituye un elemento paradigmático
En síntesis, el registro, saneamiento, ges-
tión, supervisión y defensa de la propiedad
predial estatal se rigen en vía directa por el
conjunto de las normas inherentes al Sis-
tema Nacional de Bienes Estatales y al Sis-
tema Nacional de Abastecimiento y demás
normas especiales, el cual constituye un
régimen jurídico especial, dirigido a la satis-
facción del interés público e impregnado
de exorbitancias y privilegios, que disci-
plina este particular ámbito de la función
administrativa, características que permiten
encuadrar a este conjunto de normas jurídi-
cas dentro del Derecho Administrativo28. De
allí que en la regulación de la actuación del

26 Artículo VIII del TUO de la LPAG.- Deficiencia de fuentes

1. Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia
de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley;
en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y solo subsidiariamente a estas, a las nor-
mas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
2. Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable, complementariamente a la resolución del caso, la
autoridad elaborará y propondrá a quien competa, la emisión de la norma que supere con carácter general esta
situación, en el mismo sentido de la resolución dada al asunto sometido a su conocimiento.
27 No obstante, con razón se ha afirmado que el Derecho Administrativo y el Derecho Privado “se entrecruzan inex-
tricablemente en muchos actos y actividades de la Administración Pública, por lo que, incluso, dentro de un mismo
acto unos elementos pueden estar sometidos al Derecho Administrativo y otros al Derecho Privado” (Fernández
y García de Enterría, 2006, p. 55). Así, por ejemplo, inclusive en el mismo contenido del contrato sobre predios
estatales podemos encontrar elementos provenientes del Derecho Administrativo, como la cláusula de reversión
de dominio en ciertos contratos de compraventa (véase Obando, 2017, para más detalles).
28 La regulación de los predios estatales por el Derecho Administrativo, por lo demás, no ha de sorprender si se con-
sidera que este último “tiene que atender básicamente a las exigencias que [las entidades de la Administración
Pública] presentan para su desenvolvimiento jurídico normal. Dicho con otras palabras, el Derecho Administra-
tivo es un microcosmos jurídico, que tiende a cubrir todas las posibles zonas en que se mueven [las entidades de la
Administración Pública], incluso aquellas que constituyen el objeto de regulación de otros Derechos” (Fernández
y García de Enterría, 2006, p. 45).

48 pp. 35-53 • ISSN 1812-9552 • OCTUBRE 2019 • Nº 311 | ACTUALIDAD JURÍDICA

 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CIVIL Y PROCESAL CIVIL

Estado sobre sus predios existe una inelu-

dible primacía del Derecho Administrativo
frente al Derecho Privado, siendo la aplica-
ción de este último residual.
VII. CONSECUENCIAS DE LA SUJECIÓN
AL DERECHO ADMINISTRATIVO
Precisada la naturaleza del Derecho de los
Predios Estatales como Derecho Adminis-
trativo, corresponde ahora exponer las serias
e importantes implicancias de tal reconoci-
miento. La primera y principal consecuen-
cia es la aplicación del TUO de la LPAG a
las actuaciones del Estado sobre sus predios,
conforme a lo prescrito por el numeral 1 del
artículo II de su Título Preliminar29. Así, des-
taca la aplicación del régimen del acto admi-
nistrativo a los actos aprobatorios de ges-
tión de predios estatales (deriven o no en la
celebración de contratos), la aplicación del
régimen del procedimiento administrativo al
conjunto de actuaciones procedimentales en
las que se enmarcan tales actos, la aplicación
del régimen de la actividad administrativa
de fiscalización a la función de supervisión
de predios estatales, y la aplicación del régi-
men del procedimiento sancionador al régi-
men sancionatorio de infracciones cometidas
sobre predios estatales.
En segundo lugar, el encuadramiento del
Derecho de los Predios Estatales dentro del
Derecho Administrativo implica la apli-
cación de los principios generales de este
último. Al respecto, los principios generales
del Derecho han sido definidos como:
Conceptos o proposiciones de natura-
leza axiológica o técnica, que informan
la estructura, la forma de operación y el
contenido mismo de las normas, grupos
Comentario relevante
del autor
El Derecho de los Predios Estata-
les se encuentra conformado por las
normas inherentes al Sistema Na-
cional de Bienes Estatales y al Siste-
ma Nacional de Abastecimiento, así
como por normas especiales.
normativos, subconjuntos, conjuntos y
del propio Derecho como totalidad. Pue-
den estar recogidos o no en la legislación,
pero el que no lo estén no es óbice para
su existencia y funcionamiento. (Rubio,
2009, p. 284)
Aunque no era necesario sino que fluía de
la propia naturaleza del Derecho de los
Predios Estatales, la aplicación de los prin-
cipios del Derecho Administrativo a aquel
ha sido ratificada por la Quinta Disposición
Complementaria Final del RLGS, como
hemos puesto de relieve precedentemente
(ver supra 6). Estos principios generales
del Derecho Administrativo, contenidos o
no expresamente en la LPAG, además de
contener mandatos concretos para la ope-
ración de los procedimientos administra-
tivos, cumplen las siguientes funciones30:
a) sirven como criterio interpretativo para
resolver las cuestiones que puedan sus-
citarse en la aplicación de las reglas de
procedimiento; b) fungen como paráme-
tros para la generación de otras disposi-
ciones administrativas de carácter general,
y c) suplen los vacíos en el ordenamiento
administrativo.

29 Numeral 1 del Artículo II del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

1. La presente Ley contiene normas comunes para las actuaciones de la función administrativa del Estado y,
regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos
especiales.
30 Véase: el numeral 2 del artículo IV y el numeral 1 del artículo VIII del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 311 • OCTUBRE 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 35-53 49

En tercer lugar, como una consecuencia adi-
cional y de trascendental importancia se
tiene la posibilidad de que las actuaciones
administrativas sobre predios estatales sean
impugnadas a través de la acción conten-
cioso-administrativa, conforme al artículo
148 de la CPP31 y al Texto Único Ordenado
de la Ley N° 27584, Ley que regula el Pro-
ceso Contencioso Administrativo, aprobado
mediante el Decreto Supremo N° 011-2019-
JUS. Sin perjuicio de ello, los aspectos regi-
dos por el Derecho Privado serán conocidos
por los Tribunales ordinarios.
VIII. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL
PRINCIPIO DE PROCEDIMIENTO
REGULAR
Como se ha visto, el reconocimiento del
Derecho de los Predios Estatales como disci-
plina conformante del Derecho Administra-
tivo implica que le son aplicables los princi-
pios generales de este último. En particular,
interesa destacar en este acápite específica-
mente la aplicación del principio de legali-
dad y el principio de procedimiento regular,
debido a su incidencia capital en la actuación
del Estado sobre sus predios.
Las actividades del Estado, en ejercicio
de su función administrativa, se encuen-
tran disciplinadas rígidamente por un
tejido normativo que impone a aquel com-
petencias, deberes, potestades, atribucio-
nes, pero también límites. En ese sentido,
el Derecho Administrativo, en el seno del
Derecho Público, se erige frente al Estado
estableciendo los cauces y límites en los cua-
les deberá desplegar sus actos. En este orden
de ideas, el Estado se encuentra sometido al
principio de legalidad, previsto en el nume-
ral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar
del TUO de la LPAG, de acuerdo al cual las
autoridades administrativas deben actuar con
respeto a la Constitución, la ley y al Dere-
cho, dentro de las facultades que les estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para
los que les fueron conferidas32. Como señala
acertadamente Morón (2014), el principio de
legalidad o principio de vinculación posi-
tiva de la Administración a la ley “exige
que la certeza de validez de toda acción
administrativa dependa de la medida en que
pueda referirse a un precepto jurídico o que
partiendo de éste, pueda derivársele como
su cobertura o desarrollo necesario” (p. 63).
Como corolario de lo anterior, se tiene que
mientras los privados cuentan con la llamada
libertad negativa, en mérito a la cual pue-
den realizar todo aquello que la ley no les
prohíbe, prevista en el literal “a” del inciso
24 del numeral 2 del artículo 2 de la CPP33, el
Estado, por el contrario, solo puede realizar
aquello para lo cual ha sido facultado por ley.
El paradigma descrito tiene implicancias en
el ámbito patrimonial, en particular, en la
gestión de los predios estatales. En efecto,
apréciese que los privados cuentan con la

31 Artículo 148 de la CPP.

Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción
contencioso-administrativa.
32 El principio de legalidad también es formulado en la regulación del Poder Ejecutivo, encontrándose contemplado
en el Artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo:
Artículo I.- Principio de legalidad
Las autoridades, funcionarios y servidores del Poder Ejecutivo están sometidos a la Constitución Política del Perú,
a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico. Desarrollan sus funciones dentro de las facultades que
les estén conferidas.
33 Artículo 2 de la CPP.
2. Toda persona tiene derecho a:
(…) 24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe (…)

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 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CIVIL Y PROCESAL CIVIL

libertad de contratar34, prevista en el nume- contractual que caracterizan a la actividad

ral 14 del artículo 2 de la CPP35, en virtud de
la cual tienen la potestad de decidir si con-
tratan o no contratan, y con quién contratan;
asimismo, cuentan con la libertad contrac-
tual, prevista en el artículo 62 de la CPP36 y
en el artículo 1354 del Código Civil37, la cual
les otorga la potestad de determinar las esti-
pulaciones que formarán parte de los contra-
tos que celebren. En las antípodas, en apli-
cación del principio de legalidad, el Estado,
en relación a sus predios ‒y en general, en su
ámbito patrimonial‒, solamente podrá cele-
brar aquellos contratos y aprobar los actos
administrativos que la legislación inherente
al Sistema Nacional de Bienes Estatales y
al Sistema Nacional de Abastecimiento y las
normas especiales expresamente se lo permi-
tan (lista numerus clausus) y a favor de quie-
nes la indicada normativa predetermine, en
las modalidades (convocatoria pública o de
forma directa con sujeción a causales) por
ella establecidas. De igual forma, las princi-
pales cláusulas de los contratos que celebre
se encontrarán regladas por el marco jurídico
que discipline cada acto de gestión. En suma,
la aplicación del principio de legalidad a la
gestión de predios estatales deja al Estado
al margen de las libertades de contratar y
contractual privada, o cuando menos, las
reduce al máximo.
De otro lado, el principio de legalidad se
articula con el principio de procedimiento
regular, cuyo cumplimiento constituye un
elemento de validez del acto administrativo,
de conformidad con el inciso 5 del artículo
3 del TUO de la LPAG. En virtud de este
principio, la emisión de un acto administra-
tivo ‒que, en ciertos casos, autorizará la cele-
bración de un contrato‒ debe enmarcarse en
la existencia de un procedimiento previo, y
este, a su vez, debe conformarse a las pres-
cripciones normativas que lo predeterminan
con relación a la particular naturaleza del
acto a cuya formación se dirige. Este requi-
sito reviste superlativa relevancia toda vez
que permite garantizar los derechos de los
administrados (a la defensa, al contradicto-
rio, a la prueba, etcétera) y el cumplimiento
del interés público (transparencia, fiscaliza-
ción, etcétera). Inspecciones técnicas, tasa-
ciones, publicaciones de información del
procedimiento, etapas de oposición y de pre-
sentación de mejores ofertas, informes téc-
nico-legales, opiniones técnicas, son algu-
nas de las etapas y actos que conforman los

34 De la Puente (2001) señala: “El principio de la autonomía privada tiene un doble contenido: en primer lugar, la
libertad de contratar, llamada más propiamente libertad de conclusión, que es la facultad de decidir cómo, cuándo
y con quién se contrata, sabiendo que con ello se va a crear derechos y obligaciones; y en segundo lugar, la libertad
contractual, llamada también más propiamente libertad de configuración interna, que es la de determinar el conte-
nido del contrato, o sea el modelado del mismo. Debe destacarse que la segunda libertad presupone la primera (…)
La libertad de contratar (…) es la potestad que se concede a cada persona de contratar o no y, en caso de hacerlo,
para elegir la persona del otro contratante” (pp. 199, 200, 206).
35 Artículo 2 de la CPP.
Toda persona tiene derecho:
14. A contratar con fines lícitos, siempre que no se contravengan leyes de orden público.
36 Artículo 62 de la CPP.
La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del
contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase.
Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los
mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley.
Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados
legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente.
37 Artículo 1354 del Código Civil.
Las partes pueden determinar libremente el contenido del contrato, siempre que no sea contrario a norma legal de
carácter imperativo.

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Comentario relevante
del autor
El Código Civil actúa sobre los pre-
dios estatales en los siguientes ám-
bitos y de las siguientes formas:
(a) integra la configuración de los
derechos reales sobre los predios
estatales y su régimen jurídico
(acápite de los Derechos Reales),
(b) dota a los predios estatales de
los mecanismos de defensa del De-
recho Común (por ejemplo: la ac-
ción reivindicatoria y los inter-
dictos), y (c) regula la existencia,
validez, eficacia, así como la ejecu-
ción de los contratos sobre predios
estatales (acápites del Negocio Jurí-
dico, Contratos y Obligaciones).
procedimientos para la emisión de actos y
celebración de contratos sobre predios esta-
tales, siendo que toda actuación procedimen-
tal prevista normativamente tutela un deter-
minado valor jurídico.
En virtud de lo hasta aquí expuesto, se evi-
dencia que la sujeción del derecho de pro-
piedad predial estatal al Derecho Adminis-
trativo implica la aplicación del principio de
legalidad y del principio de procedimiento
regular, en virtud de los cuales el Estado
solamente podrá celebrar aquellos contra-
tos y aprobar los actos administrativos que
la legislación inherente al Sistema Nacional
de Bienes Estatales y al Sistema Nacional
de Abastecimiento y las normas especiales
expresamente se lo permitan (lista nume-
rus clausus) y a favor de quienes la indicada
normativa predetermine, en las modalida-
des (convocatoria pública o de forma directa
con sujeción a causales) y en los términos
por ella establecidos, y previa ejecución de
los procedimientos legalmente prescritos.
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Así, la propiedad predial estatal se encuentra
subordinada a una serie de parámetros ajenos
a la propiedad privada.
CONCLUSIONES
La situación jurídica que el Estado detenta
sobre sus predios en sentido amplio (ten-
gan o no edificaciones) se encuadra perfec-
tamente dentro de la noción y característi-
cas de un verdadero derecho de propiedad.
De allí que resulta innecesario y estéril hacer
uso de otras expresiones como titularidad o
dominio, o acudir a otras teorías, lo cual no
haría sino traer una inútil confusión sobre la
materia. De otro lado, a partir de la jurispru-
dencia del Tribunal Constitucional, es posi-
ble afirmar que la jerarquía que ostenta el
derecho de propiedad estatal dentro del orde-
namiento jurídico es de rango constitucional.
Es así que la propiedad predial estatal cuenta
con un lugar privilegiado en la estructura del
ordenamiento jurídico, viendo robustecido
su marco de protección, lo cual se justifica
plenamente en atención a la importante fun-
ción que desempeña al servicio de la Nación.
El registro, saneamiento, gestión, supervi-
sión y defensa de la propiedad predial esta-
tal se rigen en vía directa por el conjunto
de las normas inherentes al Sistema Nacio-
nal de Bienes Estatales y al Sistema Nacio-
nal de Abastecimiento y demás normas espe-
ciales, el cual constituye un régimen jurídico
especial, dirigido a la satisfacción del inte-
rés público e impregnado de exorbitancias
y privilegios, que disciplina este particular
ámbito de la función administrativa, carac-
terísticas que permiten encuadrar a este con-
junto de normas jurídicas dentro del Derecho
Administrativo. De allí que en la regulación
de la actuación del Estado sobre sus pre-
dios, la aplicación del Derecho Privado es
residual.
El reconocimiento de la naturaleza del Dere-
cho de los Predios Estatales como Derecho
Administrativo tiene como consecuencia
 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD CIVIL Y PROCESAL CIVIL
la aplicación de la Ley del Procedimiento
Administrativo General y de los princi-
pios generales del Derecho Administrativo
a las actuaciones del Estado sobre sus pre-
dios, así como la posibilidad de que estas
sean impugnadas a través de la acción con-
tencioso-administrativa, con excepción de
los aspectos regidos por el Derecho Pri-
vado, los cuales serán conocidos por los Tri-
bunales ordinarios. Asimismo, la sujeción
del derecho de propiedad predial estatal al
Derecho Administrativo implica la aplica-
ción del principio de legalidad y del princi-
pio de procedimiento regular, en virtud de
los cuales el Estado solamente podrá cele-
brar aquellos contratos y aprobar los actos
administrativos que la legislación inherente
al Sistema Nacional de Bienes Estatales y
al Sistema Nacional de Abastecimiento y las
normas especiales expresamente se lo permi-
tan (lista numerus clausus) y a favor de quie-
nes la indicada normativa predetermine, en
las modalidades (convocatoria pública o de
forma directa con sujeción a causales) y en
los términos por ella establecidos, y previa
ejecución de los procedimientos legalmente
prescritos. Así, la propiedad predial estatal
se encuentra subordinada a una serie de pará-
metros ajenos a la propiedad privada.
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Situación legal de la tenencia de tierras
rurales en el Perú. Lima.
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ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 311 • OCTUBRE 2019 • ISSN 1812-9552 • pp. 35-53
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