DISCUSIONES

SOBRE
PLANIFICACION
INFORME
DE UN SEMINARIO
(SANTIAGO DE CHILE,
6 A 14 DE JULIO
DE 1965)

m
siglo
veintiuno
editores
sa
 Primera edición, 1966
Segunda edición 1968
Tercera edición, 1969
© SIGLO X X I EDITORES, S. A.

Gabriel Mancera 65 — M éxico 12 D. F.

DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en M éxico
Printed and made in M exico
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ECONOMÍA Y DEMOGRAFÍA

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900038262 - BIBLIOTECA CEPAL

GWo f
ÍN D IC E

P R E F A C IO 1

CAPITU LO I. CONDICIONES Y PROBLEMAS

PARA LA PLANIFICACIÓN EN AM ÉRICA
L A TIN A

1. E L V ER D A D E R O C O N T E N ID O D E L A P L A N IF IC A C IO N 5
2. GÉNESIS DE L A P L A N IF IC A C IÓ N 9
3. L A P L A N IF IC A C IÓ N P A R A E L C A M B IO 13
4. EL M ARCO E C O N Ó M IC O 17
5. E L M A R C O S O C IA L Y P O L ÍT IC O 22
6. LAS C O Y U N T U R A S P O L IT IC A S Y LOS ESFU ERZOS DE
P L A N IF IC A C IÓ N 25
7. L A T É C N IC A Y LA S U S T A N C IA DE L A P L A N IF IC A ­
C IÓ N 28
8. LA P L A N IF IC A C IÓ N Y LA N ECESID AD DE LA RE­
F O R M A A D M IN IS T R A T IV A 32

CAPÍTU LO II. ANÁLISIS DE LAS

EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN EN
AM ÉRICA L A T IN A

1. C O N SID ER A CIO N E S GE N ER A LES 35

2. C A R A C T E R ÍST IC A S DEL PR O C E SO DE P L A N IF IC A ­
C IÓ N EN A M É R IC A L A T IN A 37
a) Características generales 37
b) Características técnicas 41
i) Ausencia de mecanismos operativos en los sis­
temas de planificación, 41; ii) Deficiencia en la
coordinación entre planes y presupuesots del sec-

[V ]
VI ÍNDICE

tor público, 42; ¡ii) Generación escasa de proyectos,

44; iv) Deficiencias en la form ulación del financia­
m iento de los planes, 45; v) Consideración insufi­
ciente de los problemas de integración económ ica
regional en los planes de desarrollo, 46; vi) Ins-
titucionalización prematura, 47; vii) Inexistencia de
sistemas de inform ación estadística adecuados a las
necesidades de planificación, 47

C A P I T U L O III. L A P L A N IF IC A C IÓ N
S E C T O R IA L

1. P L A N IF IC A C IÓ N A G R O P E C U A R IA 50
a) A lg u n o s aspectos de la p ro b le m á tica d el
d esa rro llo a g ro p e cu a rio 50
b) P ro b lem a s especiales q u e p lan tea la p la ­
n ific a c ió n d el d e sa rro llo a g ro p e cu a rio 57
c) L a o rg a n iza c ió n in s titu c io n a l p a ra e l des-
a rro lo a g ro p e cu a rio 62

2. p l a n if ic a c ió n in d u s t r ia l 66

a) E l sen tid o d e la p la n ific a c ió n in d u stria l 66

b) A lg u n o s p ro b lem a s de la p la n ific a c ió n in ­
d u stria l 72
c) O rg a n iza c ió n de la p la n ific a c ió n in d u s­
tr ia l 72

C A P Í T U L O IV . L A E S C A S E Z D E P R O Y E C T O S Y
LOS PLANES DE D ESAR R O LLO

1. P O L ÍT IC A S DE DESARROLLO, PLANES Y PROYEC­

TOS 77
a) L o s p royectos y las p o lític a s d e d esa rro llo 78
b) L o s p ro y ecto s y las decision es d e in v ersió n 79
c) P royecto s y p la n ific a c ió n 81

2. LOS PROYECTOS Y LA O R G A N IZ A C IÓ N PARA EL

DESARROLLO Y L A P L A N IF IC A C IÓ N 83
ÍNDICE VII

a) L o s p royectos y la o rg a n iza ció n d el sec­

to r p ú b lic o 84
b) L o s proyectos d e l sector p r iv a d o 85
c) E l fa cto r tie m p o y la estru ctu ra de la in ­
versió n 87

3. LOS P R O Y E C T O S Y E L C A M B IO T E C N O L Ó G IC O 88

4. L A NECESID AD DE U N D IA G N Ó S TIC O DE L A S IT U A ­
C IÓ N E N M A T E R IA DE P R O Y E C T O S 90

5. V ÍAS P A R A M E J O R A R L A S IT U A T IO N E N M A T E R IA
DE P R O Y E C T O S 92

6. L A P R E IN V E R SIÓ N 93

C A P IT U L O V . L O S R E C U R S O S N A T U R A L E S EN
L A P L A N IF IC A C IÓ N

1. E L C O N C E P T O IN T E G R A D O DE R E C U RSO N A T U R A L 96

2. PROYECTOS DE E X P L O T A C IÓ N DE RECURSOS NA­

TU RALES 99
a) In v e n ta rio y e v a lu a c ió n de los recursos n a ­
tu rales 101
b) N iv e l de p recisión d e los in v en ta rio s 103
i) Estudio exploratorio, 103; ii) Estudio de reco­
nocimiento, 103; iii) Estudio semidetallado, 104;
iv) Estudios detallados, 104

c) E tap as d e los proyectos 105

d) D em an d as de in vestig acion es 106

3. P L A N IF IC A C IÓ N DE L A E X P L O T A C IO N DE LOS RE ­
CURSOS N A T U R A L E S 107
a) C o o rd in a c ió n en tre p la n ific a c ió n , in v esti­
g a c ió n y eje c u c ió n de p royectos 109
b) C o o rd in a c ió n d e las in vestig acion es 111
VIII ÍNDICE

C A P Í T U L O V I. L O S S I S T E M A S D E
P L A N IF IC A C IÓ N Y L A A D M IN IS T R A C IÓ N
P Ú B L IC A

1. E L S IS T E M A DE P L A N IF IC A C IO N Y SUS M E C A N IS ­
MOS 118

2. LA O R G A N IZ A C IÓ N PARA EL P L A N E A M IE N T O
A D O P T A D A EN LO S PAISES L A T IN O A M E R IC A N O S 122
3. R E L A C IO N E S E N T R E LOS O R G A N ISM O S DE P L A N I­
F IC A C IÓ N Y DE PRESU PU ESTO 125

4. L A R E F O R M A A D M IN IS T R A T IV A Y LA P L A N IF IC A ­
C IÓ N 129

C A P Í T U L O V II. L A P L A N IF IC A C IÓ N Y L A
IN T E G R A C IÓ N E C O N Ó M IC A

1 . S E Ñ A L A M IE N T O D E L P R O B L E M A 133

2. O B J E T IV O S Y F O R M A S DE L A V IN C U L A C IÓ N 137
PREFACIO

L a tarea de red acta r las p ágin as q u e sig u en n o ha

sido sen cilla. L as discusiones en q u e se b asan fu ero n
en g ra n p a rte esfuerzos de escla recim ien to e n áreas
n u evas y e n trañ an in e lu d ib le m e n te u n a c ie rta dosis
de im p ro v isa ció n en cu a n to a las in terp re ta cio n es
q u e su rgieron . N o ob stan te, en el proceso d e esta­
b lecer g en era lizacio n es q u e p e rm itie ra n c o m p ren d er
m ejo r el fen ó m en o de la p la n ific a c ió n en A m é ric a
L a tin a , se recu rrió p e rm a n e n tem en te a la va sta y
m u y d ire cta e x p e rie n c ia a cu m u la d a p o r el g r u p o de
p a rticip an tes.
L o s fen óm en os m ism os q u e se a n a liza ro n son h e­
chos b ie n conocid os. E l á n g u lo desde el c u a l fu e ­
ron ex a m in a d o s, y los p ro p ó sito s q u e tu v o ese e x a ­
m en de esclarecerlos desde p u n to s d e vista q u e el
econ om ista n o em p le a h a b itu a lm e n te y q u e a veces
resu lta ro n con trap u estos — lo econ óm ico, lo p o lític o ,
lo social, lo técn ico, lo a d m in istra tiv o , y de orga-
zación — c o n stitu y ero n la p r in c ip a l tó n ica d el S em i­
n a rio , a p a rtá n d o lo de los m ó d u lo s cerrad os a q u e
suelen ceñirse tales exám en es críticos.
P o r lo tan to, en el p en sa m ien to q u e a q u í se Teco-
ge, h a y con sid erab les a bstraccion es y sim p lificacio n es
rad icales. E l estad o de la in v estig a ció n y d e l c o n o ci­
m ien to en estos cam p os n o a p o rta to d a v ía elem entos
p a ra u n a a d ecu ad a p recisión , c u a n tific a c ió n y a p o ­
y atu ra. N o h a y constantes p rev ias n i claras; es d ifí­
c il fo rm u la r lín eas de in te rp re ta ció n sistem áticas; h ay
a ltib a jo s y factores d ifícile s d e a p reh en d er. P ero aso­
m an in d icio s im p o rta n tes de fen óm en os y factores
cu ya in v estig a ció n y ex a m en es p reciso p ro se g u ir y
q u e p o r e llo se desea d e ja r a p u n ta d o s en este d o cu ­
m en to.

[1]
2 PREFACIO

D e n tr o d e este esp íritu se re c u rrió al ex a m e n de

a lg u n a s ex p erie n cia s n acio n a les, n o p a ra estab lecer
ju ic io n i e v a lu a c ió n c rític a d e las m ism as, sin o p a ra
b u scar en ella s rasgos y características q u e, c o m b in a ­
dos en tre sí, p e rm itie ra n p e rfila r e ilu stra r las p r e o ­
cu p a cio n es p r in c ip a le s q u e se p la n te a ro n los p a r ti­
cipantes.
E n el tran scurso d e l S em in a rio , q u e se h a b ía p re­
visto p a ra co n sid era r los p rob lem as de o rg a n iza c ió n y
ad m in istra c ió n d e la p la n ific a c ió n en A m é ric a L a t i­
n a en u n a m p lio sen tid o, las in q u ie tu d e s q u e se
vie n e n fo r m u la n d o en la reg ió n en to rn o a l proceso
de p la n ific a c ió n se ex p resaro n p o r en cim a de a q u e l
p ro p ó sito m ás con creto, y te rm in a ro n co n d u c ie n d o
las d elib e ra c io n e s h a cia dos cu estio n es cen trales. P o r
u n a p a rte, h a ce r d e la p la n ific a c ió n u n v e h íc u lo de
a u té n tic a ex p resió n d e las necesidades y asp iracion es
de tra n sfo rm ació n y p ro g re so d e A m é ric a L a tin a ,
e n riq u e c ié n d o la co n elem en tos de la p ro b le m á tica
d el d esa rro llo q u e h o y escapan a su tarea: la c a p i­
ta liza ció n in tern a , el u so d e los recursos y d e l vasto
p o te n cia l d e d esa rro llo de los países, la in te g ra ció n
eco n ó m ica y e l lo g ro d e elevad as m etas de b ien esta r
y em p le o com o re su lta d o d ire cto y n o rm a l d el fu n ­
cio n a m ie n to d el sistem a econ óm ico. P o r o tra p a rte,
en circu n stan cia s cam b ian tes com o las d e A m é ric a
L a tin a , y d en tro de co n d icio n es estru ctu rales d ifíc i­
les, e n c o n tra r las m o d a lid a d es y p ro ced im ien to s m ás
a p ro p ia d o s p a ra h a ce r a van zar la p la n ific a c ió n h asta
d a rle re a lid a d y e fic a cia a u n a p o lític a d e d esarro­
llo q u e a b a rq u e las grand es cuestiones q u e tien e
p la n te a d a s la regió n .
E n con secu en cia, estas p á g in a s co n stitu y en u n a
ob ra sin g u la r, p u es lo ex p u esto en ella s n o es el
fru to d e la e x p e rie n c ia de u n a u to r a islad o, n i u n a
co lecció n d e ensayos de diversos au tores, n i rep re­
senta ta m p o co el p en sa m ien to u n ifo rm e d e u n g ru p o .
Es m ás b ie n la resu lta n te d e l d iá lo g o v iv o en tre
ex p erto s d e v a rio s países q u e in te rca m b ia ro n in fo r-
PREFACIO 3

m acion es, con cep tos e in q u ie tu d e s sobre la p la n ifi­

cació n en ge n e ra l y sob re la e x p e rie n c ia la tin o a m e ­
ric a n a en p a rticu la r.
E l In stitu to L a tin o a m e r ic a n o d e P la n ific a c ió n E co­
n ó m ica y S o c ia l — d e a cu e rd o co n la o r ie n ta c ió n
d a d a p o r su C o n se jo D ire c tiv o — p ro m o v ió este es­
fu erzo d e c rític a c o n stru ctiv a m e d ia n te u n S em in a ­
r io sobre la O rg a n iza ció n y A d m in is tra c ió n d e l P la ­
n ea m ie n to q u e se celeb ró en S a n tia g o d e C h ile d el
6 a l 14 d e ju lio d e 1965. Se in v itó a los ex p erto s en
a ten ció n a su e x p e rie n c ia y a ctu a c ió n en lab o res de
p la n ific a c ió n en A m é ric a L a tin a o en organ ism o s
in tern a cio n a le s y a su p a rtic ip a c ió n en g ru p o s téc­
nicos d e aseso ram ien to en la m a teria. A c tu a ro n a
títu lo p e rso n a l y n o co m o rep resen tan tes d e sus ins­
titu cion es. P o r co n sig u ien te, este d o cu m en to n o re­
presen ta el p en sa m ien to d el o rga n ism o in v ita n te n i
el d e las en tid ad es a q u e p e rten e ce n los in v ita d o s.
P reten d e cond ensar, en lo fu n d a m e n ta l, las o p in io ­
nes, in q u ie tu d e s e ideas de ex p erto s q u e p a r tic ip a ­
ron d ire cta m en te d u ra n te p e río d o s im p o rta n tes en las
fases in ic ia le s o d ecisivas d el proceso d e p la n ific a ­
ción , y co n o cie ro n de cerca las m ú ltip le s facetas q u e
in flu y e n en el m ism o. Sus n om bres son los sig u ie n ­
tes: M a n u e l B a lb o a , José C árd en as, F e rn a n d o C a r ­
doso, R ic a r d o C ib o t ti, S h im o n D a n ie li, A lb e r to F u e n ­
tes M o h r, Jesús G o n zále z, N o r b e r to G o n zález, B e n ja ­
m ín H o p en h a y n , José Ib a rra, E n r iq u e Iglesias, B e rn a l
Jim én ez, R o b e r to J o rd á n P a n d o , C ristó b a l L a ra , G o n ­
za lo M a rtn e r, C arlo s M atu s, José M e d in a , A n g e l M o n ­
ti, C le a n th o de P a iv a L e ite , R a ú l P reb isch , L u is R o ­
jas, G e rm á n ic o S algad o, M a n u e l San M ig u e l, H é c to r
Soza, E stevam Strauss, O s v a ld o S u n k el, J a c o b o Scha-
tán, L o u is N . Sw enson, A n g e l V a ld iv ia , P e d ro V us-
k o v ic y A lb e r t W a tersto n . T a m b ié n fu e ro n in v ita d o s
otros ex p erto s d e d istin tos países, q u e n o p u d ie ro n
asistir p o r d iversos m otivos.
E sta o b ra se h a p re p a ra d o sobre la base de las
d elib e ra cio n e s y h a sid o red acta d a p o r u n a co m isió n
4 PREFACIO

d esign ad a a l efecto. B u sca recoger y o rg a n iza r co n la

m á x im a o b je tiv id a d p o sib le , los aspectos m ás sobre­
salientes d e las discusiones, e n te n d ie n d o co m o tales,
n o sólo las o p in io n e s q u e tu v iero n a m p lia a cep ta ció n ,
sin o ta m b ié n las q u e su scitaro n m ayores in q u ie tu d e s
o controversias.
C A PÍTU LO I

CONDICIONES Y PROBLEMAS PARA LA

PLANIFICACIÓN EN AMÉRICA LATINA

1. E L V ER D A D E R O C O N T E N ID O DE L A P L A N IF IC A C IÓ N

£1 co n cep to y la id ea d e p la n ific a c ió n están en b o g a

en A m é ric a L a tin a . H a h a b id o en esto u n ca m b io
im p o rta n te y p o sitivo respecto* a la situ a c ió n p re­
va le c ie n te h asta h ace un os d iez años, en q u e el tér­
m in o m ism o era o b je ta d o p o r su excesiva ca rg a de
v a lo ra c ió n p o lític a . E n añ os m ás recien tes n o sólo
h a d esa p a recid o en g ra n m ed id a esa co n n o ta ció n , sin o
q u e se h a pasad o a l ex trem o op u esto , en q u e se co­
m ien za a co n sid era r la p la n ific a c ió n com o u n in stru ­
m e n to q u e o p era a l n iv e l estricta m en te té cn ico y
b a jo cu ya a cció n los p ro b lem a s reales d e l d esa rro llo
la tin o a m e rica n o p o d ría n resolverse co n fa cilid a d .
C o m o to d o co n c e p to q u e se p o n e d e m o d a , su a p li­
cació n se h a d ifu n d id o ta m b ié n en fo rm a d esm ed id a.
H a pasad o d el área d e lo eco n ó m ico a to d o el va sto
cam p o de lo so cia l, y a veces se p reten d e a p lic a r lo
a casi c u a lq u ie r a ctiv id a d h u m a n a q u e p u e d a im a g i­
narse. A I m ism o tiem p o , se ob serva q u e la id ea de
la p la n ific a c ió n h a su frid o u n proceso d e d esla va ­
m ie n to en el cu al tie n d e a p e rd e r p a rte d e su c o n te ­
n id o básico, así co m o de los a trib u to s esp ecífico s de
la a c tiv id a d p la n ific a d o ra y d e su m isió n fu n d a m en ­
tal en los países sub d esarrollad os.
E n el S em in a rio se h izo u n esfu erzo sistem ático
p o r p recisa r ju sta m en te estos aspectos d e la p la n ific a ­
ción , p ro c u ra n d o r e la c io n a rla d e m o d o d ire cto co n la
p ro b le m á tica d e l d e sa rro llo la tin o a m e rica n o y con

[5]
6 CONDICIONES Y PROBLEMAS

el m a rco in s titu c io n a l y a d m in istra tiv o d e n tro d el

cu al d e b e fu n cio n a r. P a ra e llo se re c u rrió d e m a n e­
r a p r in c ip a l a l ex a m en d e diversas e x p erie n cia s de
p la n ific a c ió n q u e se h a n v e n id o d e sa rro lla n d o en
A m é ric a L a tin a , n o só lo en los ú ltim o s años —en q u e
la id ea h a lo g ra d o a m p lia a ce p ta c ió n y los esfuerzos
d e p la n ific a c ió n h a n a lca n za d o u n a m a yo r ex p resió n
fo rm a l—, sin o h ace va rias décadas. Y a en los años
trein ta y en los cu a ren ta se h ic ie ro n ensayos d e p la ­
nes q u in q u e n a le s o sexen ales en a lg u n o s países, y se
fo rm u la ro n p royectos y p rog ra m as sectoriales, a lg u ­
nos d e ello s d e a p re c ia b le sig n ifica c ió n desd e e l p u n ­
to d e v ista d e la re o rie n ta c ió n d e l proceso d e desa­
rro llo . Pese a q u e las técnicas, m étod os y p r o c e d i­
m ien tos d e p la n ific a c ió n u tiliza d o s en a q u e llo s casos
p arecen b u rd o s a h ora, a n te el avan ce m e to d o ló g ic o
d e los ú ltim o s años, n o es m en os c ie rto q u e a lg u ­
n o de a q u e llo s p la n e s y p rogram as c o rresp o n d ie ro n a
cam b ios im p o rta n tes d e la p o lític a eco n ó m ica, y qu e,
p o r c o n sig u ien te, g ra v ita ro n en e l d esa rro llo u lte r io r
d e los países en q u e se a p lica ro n .
H a c ia fin es d e la d éca d a d e 1950, c u a n d o las c o n ­
d icio n es econ óm icas in tern a cio n a le s se d e te rio ra n y
los p ro g ra m as sectoriales o p a rcia les n o p u e d e n a p li­
carse sin p e lig ro de graves d ese q u ilib rio s fin a n c ie ­
ros, y c u a n d o su rgen n u eva s co n d icio n es p o lític a s en
A m é ric a L a tin a q u e a ce n tú a n la p re o cu p a c ió n po r
los efectos sociales d e l d e sa rro llo econ óm ico, se com ­
p ren d e c la ra m e n te la n ecesid ad d e e m p le a r m ás am ­
p lia s form as de p la n ific a c ió n ten d ien tes a r a c io n a li­
zar y c o o rd in a r la p o lític a d e d e sa rro llo m e d ia n te el
uso d e in stru m en to s perfeccion ad os. E sta nueva* con ­
cep ció n , en la q u e el S em in a rio cen tró su interés,
tien e com o elem e n to b ásico de a p o y o u n e n fo q u e de
tip o g lo b a l d e las cuestiones relacio n ad a s co n el desa­
rro llo eco n ó m ico y social, en te n d ie n d o p o r esto las
tareas y a ctiv id a d es q u e d eb ería n lle v a r a ca b o d e ­
term in ad as in stitu cio n e s y organism os d el E sta d o y
cu ya fin a lid a d e x p líc ita y d ecla ra d a es la cre ació n de
EL VERDADERO CONTENIDO 7
u n sistem a, fo rm a l o in fo rm a l, y d e u n proceso d e p la ­
n ific a ció n . D ich as tareas se re fie re n co n creta m en te
al ex a m en d e la e v o lu c ió n y d e las persp ectivas de
la situ a c ió n socioecon óm ica; a la d e fin ic ió n d e o b je ­
tivos d e la rg o p la zo d el d e sa rro llo eco n ó m ico y social;
5 T a n á lisis té cn ico de la co h eren cia en tre estos d iv e r­
sos o b je tiv o s, así co m o en tre ello s y la d isp o n ib ilid a d
d e recursos h um an o s, n a tu ra le s, d e c a p ita l y fin án -
cieros. T o d o s estos esfuerzos en el p la n o té cn ico se
a p o y a b a n en el su p u esto b ásico y te n ía n p o r fin a li­
d a d c o n d u c ir a la estru ctu ra ció n y a p lic a c ió n d e u n a
n u ev a p o lític a de d esa rro llo eco n ó m ico y social.
E sta fu e la co n cep ció n q u e p r iv ó a l a d op tarse en
fo rm a g e n e ra l p a ra todos los países la tin o a m e rica ­
nos, en 1961, la id ea d e la p la n ific a c ió n . S in em b a r­
go, las prim eras ex p erie n cia s recogid as, sa lvo en a lg u ­
nos casos, registra n m ás q u e u n esfu erzo p a ra u t ili­
zar los p la n es co n fin es d elib e ra d o s de cam b io, u n a
m arcad a te n d en cia a co n stitu irlo s en m ed ios d e ra c io ­
n a liza c ió n y c o o rd in a ció n fo rm a l d e la p o lític a d e
d esa rrollo. E l S em in a rio cen tró su a ten ció n en la b ú s­
q u ed a de las causas de esa d esv iació n respecto a los
p ro p ó sito s o rigin ales. E n efecto, los p a rticip a n te s se­
ñ a la ro n q u e, si b ie n las tareas de los organism os
d e p la n ific a c ió n , en A m é ric a L a tin a p rin c ip a lm en te,
se h a n lim ita d o d u ra n te varios años a los aspectos
técnicos m en cio n ad os, n o d e b ie ra n q u ed arse e n ese
p la n o . C o m o ya se h a em p eza d o a o b serva r en m ú-
chos países desde fin es d e la ú ltim a d éca d a , p a rte
fu n d a m e n ta l d e la a ctiv id a d p la n ific a d o ra d eb e ser
u n a la b o r de p ro m o c ió n y asesoría d estin a d a a o b te ­
n er q u e los órganos ejecu tiv o s a d o p te n las decision es
y lle v e n a cab o las accion es y a ctivid ad es q u e p e rm i­
tan la re a liza ció n d e los p la n es en la p rá ctica . E sto
h a v e n id o e x ig ie n d o en varios países n o sólo la ela ­
b o ra c ió n de p la n es op erativ o s —p o r e jem p lo , los p ro ­
gram as p lu ria n u a le s de in v ersió n p ú b lica , la a d a p ­
ta ció n d el presu p u esto fiscal p a ra c u m p lir la fu n c ió n
d e p la n a n u a l d el sector p ú b lic o y los p rog ra m as see-
8 CONDICIONES Y PROBLEMAS

toriales y reg io n a le s—, sin o ta m b ié n u n a la b o r de

c o o rd in a ció n en tre organism os y d e o rd en a ció n en el
tiem p o p a r a q u e a q u e lla s decision es, accion es y acti^
víd ad es se e je c u te n en fo rm a o p o rtu n a .
C o rresp o n d e asim ism o a los organism os d e p la ­
n ific a ció n la tarea d e c o n tro la r la m a rch a d e las
a ctiv id a d es p rog ra m ad a s y, en con secu en cia, la resp o n ­
sa b ilid a d de p ro p o n e r y p ro m o v er los reaju stes o m o ­
d ifica cio n e s a q u e d e b e ría n d a r lu g a r las d esviacion es
de la re a lid a d con respecto a lo p ro g ra m ad o . F in a l­
m en te, a los organ ism o s de p la n ific a c ió n com p ete
ta m b ién la re a liza ció n d e todas las a ctiv id ad es a u x i­
liares y c o m p lem e n ta ria s q u e sean necesarias en el
cam p ó técn ico, a d m in istra tiv o , d e o rg a n iza ció n y de
in fo rm a ció n q u e p e rm ita n a d ich os organism os c u m ­
p lir con la fu n c ió n p la n ific a d o ra .
L a s d iscusiones d el S em in a rio , p a rticu la rm e n te el
an álisis d e la im p la n ta c ió n ' y el a va n ce d e la p la n i­
fic a c ió n en d iversos países la tin o a m erica n o s, p e rm i­
tiero n v e r con g ra n c la rid a d q u e la p la n ific a c ió n ,
e n te n d id a en el sen tid o g lo b a l y fo rm a l e x p u e sto en
los p á rra fo s an teriores, h a b ía registra d o u n p rogreso
con sid erab le, en la ú ltim a d écada, en casi tod os los
países la tin o a m erica n o s. Sin em b argo, se a p re c ió ta m ­
b ién q u e en n in g ú n país de la reg ió n se h a b ía lle g a ­
d o to d a v ía a crear sistem as y procesos d e p la n ific a ­
ció n con u n g ra d o taT d e p e rfe cc io n a m ie n to e in flu e n ­
cia q u e p e rm itie ra n g a ra n tiza r la e fic a cia d e la p o lí­
tica d e d esa rro llo . Se co n c lu y ó q u e el a va n ce d e la
p la n ific a c ió n q u e se h a b ía lo g ra d o se a p re c ia b a sobre
tod o en las tareas d el d ia g n ó stico y proyeccio n es g lo ­
bales, es d ecir, en las fu n cio n es d e o r ie n ta c ió n gen e­
ral, así co m o ta m b ié n en el d esa rro llo de p rogram as
parciales, p rin c ip a lm e n te de in fra estru c tu ra — tran s­
portes, en erg ía y otros— y d e proyectos específicos,
a u n q u e en esto ú ltim o las d eficien cia s eran a ú n m u y
grandes. A d e m ás, se ob servó q u e los logros —con
alg u n as ex cep cio n es im p o rta n tes— h a b ía n sid o m u ­
ch o m en ores en c u a n to a la c a p a cid a d d e los o rg a ­
GÉNESIS 9
nism os d e p la n ific a c ió n en su fu n c ió n p a ra asesorar
e in flu ir en la p o lític a d e c o rtó plazo, n o ob sta n te
e l a v a n c e rea liza d o en los ú ltim o s años e n la e la b o ­
ració n d e p lan es o p erativ o s p a rcia les y p rogram as
an u ales y b ia n u ales.
Se v e rific ó así q u e los d iversos países d e A m é ri­
ca L a tin a se e n cu en tra n en n iv eles dispares d e avan ce
y de e fic a cia en sus m ecanism os de p la n ific a c ió n , y
se p u d o a p rec ia r ta m b ié n q u e son d e d istin to o rd en
las razon es y factores q u e e x p lic a n cad a situ a ció n
p a rticu la r.

2. GÉNESIS DF. L A P L A N IF IC A C IÓ N

£1 an álisis d e los d istin tos casos p e rm itió d escu b rir

a lg u n a s razones p ro fu n d a s y gen era lizad a s q u e e x p li­
can p o r q u é en casi todos lo s países se h a lle g a d o a
a ce p ta r la id ea y a a d o p ta r a lg u n a fo rm a d e p la n ifi­
cació n d el d esa rrollo. D e a cu e rd o con las o p in io n es
vertid a s en el S em in a rio , las razon es básicas, tan to
o b je tiv a s com o su b jetiva s, q u e h a n p ro m o v id o p o r
todas partes la p la n ific a c ió n son, en tre otras, las si­
gu ien tes:
a) la co n cien cia crecien te e n tre gru p o s im p o rta n ­
tes de d irig en tes p o lítico s, d e in telectu a les, d e té cn i­
cos, de fu n cio n a rio s p ú b lico s y d e otros sectores in ­
flu y en tes en la o p in ió n p ú b lic a y en los m ed ios d ir i­
gentes, de q u e el r itm o de ex p a n sió n eco n ó m ica d e
A m é ric a L a tin a es in s u fic ie n te p a ra a ten d er las n ece­
sidades de uría p o b la c ió n en cre cim ien to a celerad o,
y p o r co n sig u ien te en tera m en te in sa tisfa cto ria p ara
aten d er las asp iracion es en r á p id o ascenso d e esa
p o b la ció n cad a vez m ayor;
b) los in d icio s cad a vez m ás claros d e q u e los
esfuerzos p arciales p a ra a ce le ra r el d esa rro llo —ya
sea p o r m ed io d el a u m en to de las ex p o rta cio n es d e
p ro d u cto s básicos, a través d e p rogram as o proyectos
de in version es en in fra estru ctu ra , o d e la ex p an sió n
in d u stria l estim u la d a p o r la su stitu ció n d e im porta-
10 CONDICIONES Y PROBLEMAS

d o n e s, y a ú n m e d ia n te los esfuerzos d e in te g ra ció n

re g io n a l— si b ie n h an p e rm itid o en ciertos países
y en d ete rm in ad o s períod o s, a lca n za r ritm os glo b a les
de in c rem en to d el in g reso n a c io n a l re la tiv a m e n te rá ­
pid os, en g e n e ra l n o h a n lo g ra d o rem ed ia r, y n i
siq u ie ra a te n u a r d e m a n era sig n ifica tiv a , las deficien-'
cías la m e n ta b le s q u e persisten en las co n d icio n es de
v id a d e los g ru p o s m a yo rita rio s de la p o b la c ió n la t i­
n oam erican a;
c ) e l re c o n o cim ie n to de q u e u n d esa rro llo a cele­
rad o q u e se trad u zca sim u ltá n e am en te en b en e ficio s
sig n ifica tiv o s p a ra el g ru eso d e la p o b la c ió n es u n
im p e ra tiv o in e lu d ib le en A m é ric a L a tin a , y d e q u e
esta tarea rep resen ta u n d esafío n u e v o y sin p reced en ­
tes en la h isto ria d e l d e sa rro llo eco n ó m ico y social;
d) el c o n v e n cim ie n to de q u e p a ra c u m p lir sim u l­
tá n eam en te el d o b le p ro p ó sito d e acelera r el d esarro­
llo y d is tr ib u ir m e jo r sus fru to s es im p resc in d ib le
lle v a r a c a b o cam b ios p ro fu n d o s en la estru ctu ra eco­
n ó m ica y social d e las n acion es latin o a m erica n a s, así
co m o en sus relacio n es en tre sí y con otras zonas d el
m undo;
e) el re c o n o cim ien to de q u e la p la n ific a c ió n p u e ­
de ser u n in stru m e n to eficaz p a ra o rie n ta r el p r o ­
ceso de reform as estru ctu rales e in stitu c io n a les en
el sen tid o de p ro m o v er y h a cer v ia b le u n proceso de
d esa rro llo q u e c u m p la sim u ltá n e am en te con los o b je ­
tivos econ óm icos, p o lític o s y sociales q u e h a lle g a d o
a p la n tea rse la socied ad latin o a m erica n a ;
f) la crecien te co m p le jid a d de las fu n cio n es y res­
p o n sa b ilid a d e s en tregad as al sector p ú b lic o —q u e
p o r e x ig e n c ia d el p r o p io proceso de d esa rro llo h a
lle g a d o a d esem p eñ a r el p a p e l de p ro ta g o n ista en la
o rien ta c ió n y m a rch a de ese proceso— y la n ecesi­
d a d de c o o rd in a r y d a r sen tid o y p ro p ó sito com ú n
a la a cció n d el E sta d o en sus m ú ltip le s m a n ifesta ­
ciones, h a n sid o otras de las fu en tes im p o rta n tes p ara
im p u lsa r la id ea y la acción p la n ificad o ra s, así com o
las tareas y p ro g ra m as p arciales lleva d o s a cab o po r
GÉNESIS 11
a lg u n o s organism os estatales, q u e h a n c o n s titu id o con
frecu en cia los n ú cleo s in sp ira d o res d e la p la n ific a ­
ció n y los p rin c ip a le s in d ic a d o res d e e x p e rie n c ia en
esta m ateria;
g) e l avan ce de la in te g ra ció n e co n ó m ica en A m é ­
rica L a tin a h a e x ig id o en a lg u n a m ed id a d e los países
e l an álisis de persp ectivas y e l e stu d io de o rie n ta ­
ciones fu tu ra s de la p o lític a eco n ó m ica, así co m o , en
d eterm in ad o s casos, la p ro g ra m a c ió n c o n ju n ta d e p ro ­
yectos de in v ersió n y de ciertas accion es d e p o lític a
eco n ó m ica, fa cto r este ú ltim o q u e h a lle g a d o a ten er
u n a in flu e n c ia d ecisiva en e l M e rc a d o C o m ú n C e n ­
tro a m erica n o , p o r cita r u n e je m p lo d e p a r tic u la r sig ­
n ifica ció n .
Se señ aló en el S em in a rio q u e este c o n ju n to de
co n v iccio n es y o p in io n es q u e se h a n id o ge sta n d o en
gru p o s cad a vez m ás a m p lio s e in flu y e n te s en los
países latin o a m erica n o s h a te n id o su o rig e n , e n co n ­
sid erab le m ed id a , en el estu d io sistem ático de la re a ­
lid a d eco n ó m ica la tin o a m e rica n a y d e sus p ro b lem a s
y persp ectivas de d esa rro llo , q u e h a n v e n id o lle v a n d o
a cab o desde fines de la d éca d a d e 1940 las in s ti­
tu cion es in tern a cio n a le s. D esd e la m ita d d e los años
cin c u e n ta , esos estud ios se re a liza ro n en fo rm a cre­
cien te en los p ro p io s países co m o p u n to d e p a rtid a
de sus trab a jo s d e p la n ific a c ió n . E n otras p a lab ras,
en la m ed id a en q u e se in ic ia b a n en los d istin tos
países esfuerzos g lo b a le s y sistem áticos d e p la n ific a ­
ción , esos m ism os países c o n trib u ía n a refo rza r el in te ­
rés p o r esas tareas y a fo rta le ce r la co n v icc ió n de
q u e la p la n ific a c ió n es a la vez u n a n ecesid ad in e lu ­
d ib le y u n in stru m e n to p a ra su p era r los p rob lem as
d el s u b d e sa ^ a llo . E n este sen tid o, el esclarecim ien ­
to, la p ro m o ció n , la com p ren sión , y la im p lem en ta-
c ió n d e la id ea p la n ific a d o ra en A m é ric a L a tin a h a
sid o p ro d u c to d el esfu erzo d e gru p o s cad a vez m ás
a m p lios de fu n cio n a rio s y técn icos n acio n a les, así
co m o de in stitu cio n es técn icas in tern a cio n a les.
E l a va n ce de las ideas de p la n ific a c ió n ta m b ién
12 CONDICIONES Y PROBLEMAS

se a p o y ó en g ra n m ed id a en los p ro g ra m as secto ria­

les y proyectos esp ecíficos d e g ra n e n v e rg a d u ra q u e
se com en zaron a im p u lsa r d elib e ra d a m e n te en varios
países d e A m é ric a L a tin a desde antes d e la segu n da
g u erra m u n d ia l. L a e x p e rie n c ia rea liza d a p o r los o rg a ­
nism os gen erales de fo m e n to in d u stria l y las em p re­
sas estatales esp ecializad as, y los resu ltad os concretos
o b ten id o s en los sectores m a n u fa ctu re ro s y d e in fra ­
estru ctu ra, así co m o los gru p o s d e técn icos y a d m i­
n istrad ores form ad o s en este proceso, co n stitu y ero n
sin d u d a u n a base m u y im p o rta n te p a ra d em o stra r
la c a p a c id a d d e re a liza ció n d e l E stad o y la p o sib ili­
d a d d e in flu ir d e lib e ra d a m e n te sobre el cu rso d el
d esarrollo.
O tr o d e los elem en tos q u e c o n trib u y ó asim ism o
al fo rta le cim ie n to d e la id ea d e la p la n ific a c ió n fu e
e l re c o n o cim ien to d e la im p o rta n c ia q u e las .re fo r­
m as in stitu cio n a les y estru ctu rales y la p la n ific a c ió n
m ism a h a n te n id o en la a ce le ra ció n d e l proceso de
d e sa rro llo en otras regio n es d e l m u n d o . E se h a sid o
el caso d e la reco n stru cció n y ex p a n sió n d e p o sgu e­
rra de a lg u n o s países cap italista s com o F ra n cia , Ita ­
lia, J a p ó n , los Países B a jo s, los países escandin avos,
y d e los países socialistas, y d e a lg u n a s n acion es
su b d esarrollad as co m o E g ip to , la In d ia , y P ak istán .
L a a ce p ta ció n y p ro m o ció n d e reform as e stru c tu ­
rales fu e refo rzad a en años m ás recien tes en A m é ric a
L a tin a p o r u n c a m b io im p o rta n te en la o rie n ta c ió n
de la p o lític a in teram erican a. L o s go b iern o s d e los
países la tin o a m erica n o s y e l d e los E stados U n id o s
reco n o ciero n e x p líc ita m e n te en la C a r ta d e P u n ta
d el E ste la n ecesid ad y u rg e n c ia d e laW refo rm as y
d ec id iero n c o n d ic io n a r a ellas y a la fo rm u la c ió n d e
p la n es gen erales d e d esa rro llo la co o p era ció n fin a n ­
c iera in te rn a c io n a l r e q u e rid a p a ra c o m p lem e n ta r el
esfu erzo d e d esa rro llo de los países la tin o a m erica n o s.
PARA EL CAM BIO 13

3 . LA PLANIFICACIÓN PARA EL C A M B IO

L a s o p in io n es cad a vez m ás gen era lizad a s y conse­

cuen tes en fa v o r de la p la n ific a c ió n h a n te n id o en
A m é ric a L a tin a u n a génesis y u n a p r o b le m á tica d i­
versas de las q u e tu v iero n en otras áreas y épocas.
E n ciertos países y en d eterm in ad o s p eríod o s, la p la ­
n ific a c ió n fu e c o n ceb id a y u tiliz a d a p a ra o rg a n iza r
u n a eco n o m ía de gu erra . E n otros casos lo fu e p ara
acelera r a l m á x im o la reco n stru cció n d e po sgu erra
y p a ra m a n te n e r el e q u ilib r io eco n ó m ico d e co rto
p lazo. E n los países socialistas co rresp o n d ió n o sólo
al p ro p ó sito de a ce le ra r el d esa rro llo in d u stria l, sin o
ta m b ién a tod a u n a tran sfo rm ació n en e l sistem a
p o lític o e in stitu c io n a l. L a p la n ific a c ió n in d ic a tiv a
q u e está en b o g a en varios países d esa rro lla d o s se
p ro p o n e b ásica m en te d e fin ir o rien tacio n es d e la rg o
p la zo q u e p e rm ita n ra c io n a liz a r las in version es p ú ­
b lica s y privad as, y u n a m a yo r c o o rd in a ció n a co rto
p la zo q u e e v ite d ese q u ilib rio s en el sistem a eco n ó ­
m ico . C o m o en otras áreas en d esa rrollo, en el caso
la tin o a m e rica n o la p la n ific a c ió n h a v e n id o a ser co n ­
sid erad a com o el in stru m e n to fu n d a m e n ta l p a ra su­
p era r la c o n d ició n de su b d esarrollo, tran sició n q u e
su p on e cam b ios in stitu cio n a les y d e estru ctu ra eco­
n ó m ica m u y p ro fu n d o s, segú n se re ite ró in sisten te­
m en te en el S em in ario. P o r esa razón , la p la n ific a ­
ció n tien e en n u estro caso u n a p ro b le m á tica d ife re n te
y ta m b ié n u n sig n ifica d o p o lític o b ie n d e fin id o , y
no p o d ría con ceb irse com o u n p ro b lem a e x c lu s iv a ­
m en te técn ico, a d m in istra tiv o y d e o rga n iza ció n .
E sto q u e d a en cla ro , p o r e je m p lo , c u a n d o se an a­
liza el m a rco de la o rg a n iza ció n eco n ó m ica q u e p re­
va lece en A m é ric a L a tin a , y d en tro d e l c u a l se des­
a rro lla la p la n ific a c ió n . E n la estru ctu ra econ óm ica
característica d el su b d esarrollo, el m ecan ism o d e p re­
cios, y p o r lo ta n to el fu n c io n a m ie n to d el m ercad o,
p resen tan d eficien cia s im p o rta n tes, p o r lo q u e la
p la n ific a c ió n se co n cib e precisam en te co m o u n ins-
14 CONDICIONES Y PROBLEMAS

tru n ie n to c o rrec tiv o de esas d eficien cia s. E n conse­

cu en cia , la p o lític a econ óm ica y los in stru m en to s de
esa p o lític a , así com o su a cció n co rrectiv a en el m er­
cado, serán m ás a m p lio s q u e los u tiliza d o s en los p a í­
ses d esarrollad o s, pu esto q u e la p la n ific a c ió n d eb e ser
la ex p re sió n d e u n a p o lític a d e d esa rrollo, q u e en ­
trañ a cam b ios y p rogram as d e refo rm a estru c tu ra l
q u e n o están presentes —a l m en os en sim ila r m a g ­
n itu d — en la p o lític a d e cre cim ien to d e los países
in d u stria liza d o s.
A h o r a b ie n , la e x p e rie n c ia la tin o a m e rica n a revela
q u e con frec u en c ia e l a va n ce de la p la n ific a c ió n en
A m é ric a L a tin a n o h a c o in c id id o co n la a p lica c ió n
d e d efin icio n e s p o lítico -d o ctrin a ria s claras y precisas
en el ca m p o d e l c a m b io estru ctu ra l, base n ecesaria
p a ra fija r los o b je tiv o s d el d esa rro llo y d ete rm in a r
los m ed ios y p o lític a s in stru m en tales. H a sid o más
b ie n e l p r o d u c to d e esfuerzos de co m p ren sió n de la
r e a lid a d econ óm ico-social la tin o a m e rica n a y d e sus
persp ectivas fu tu ra s, lleva d o s a d e la n te p rin c ip a lm e n ­
te en el p la n o técn ico e in te le c tu a l. Es p ro b a b le q u e
esta circu n sta n cia in c id a en el fo n d o m ism o d e la
e x p lic a c ió n d e p o r q u é, m ien tras la id ea de p la n ifi­
cació n se h a v e n id o im p o n ie n d o en g e n e ra l, sean tan
diversas y d isím ile s el g ra d o d e a va n ce q u e h a a lca n ­
zad o en cad a caso p a rticu la r, la in te n sid a d con q u e
progresa, la in flu e n c ia q u e ejerce y la a m p litu d
q u e h a lo g ra d o en c u a n to a sistem a y proceso.
T a m b ié n e x p lic a las a ltern a tiv a s a q u e h a q u e d a ­
d o su jeta la p la n ific a c ió n en u n m ism o país a lo lar­
go d el tiem p o . E n efecto, en la m e d id a en q u e la
p la n ific a c ió n n o lleg a a ser p a r te esen cial de tod a
la estru ctu ra y d e l fu n cio n a m ie n to de u n sistem a eco­
n ó m ico y p o lític o , su a d o p ció n y uso q u e d a n d ete r­
m in ad os en cad a p aís p o r u n c o n ju n to d e factores
cam b ian tes ta n to in tern o s com o ex te rn o s, en tre los
cu ales ca b ría m e n cio n a r sobre to d o los sigu ientes:
a) las características de la estru ctu ra y el fu n c io n a ­
m ien to d el sistem a eco n ó m ico y d el p o d e r p o lític o ;
PAAA EL CAM BIO 15
b) el g ra d o d e e v o lu c ió n y c o m p le jid a d d e la a d m i­
n istra ció n p ú b lic a , y c) las circu n stan cias econ óm icas y
p o lític a s co y u n tu ra le s: el ritm o d e d esa rro llo , las co n ­
d icio n es econ óm icas d e co rto p la zo , las id eo lo g ía s p re ­
d o m in a n tes en los p a rtid o s d e g o b ie rn o y o p o sició n ,
etc. P o r su p u esto q u e in c id e n ta m b ié n u n c o n ju n to
d e p ro b lem a s con cretos rela cio n a d o s p rin c ip a lm e n te
con la d is p o n ib ilid a d d e p erso n a l técn ico c a p a c ita ­
do, la ex iste n c ia y acceso a la in fo rm a ció n necesaria,
la c a p a c id a d de g e n e ra ció n d e p royectos y p rogram as
en el sector p ú b lic o y en el p riv a d o , las p o s ib ilid a ­
des d e c o o rd in a ció n d e diversas p o lític a s de corto
p la zo en tre sí y co n las o rien tacio n es d e m ed ia n o
p la zo , las características de o rg a n iza c ió n y a d m in is­
tració n d e la p la n ific a c ió n , y la p a r tic ip a c ió n d e los
sectores, ta n to d e fu n cio n a rio s p ú b lico s co m o de g ru ­
p os d e in terés y clases sociales. Es p reciso a d v e rtir
q u e este c o n ju n to d e p ro b lem a s m ás aparen tes e in ­
m ed ia to s d e la p la n ific a c ió n en c u e n tra n su o rigen
p r o fu n d o en los factores señ alad os en los p u n to s
p revios.
Estos elem en tos y factores se co m b in a n en cad a
país de m o d o d iverso, d a n d o lu g a r a u n a co n stela ­
c ió n p a r tic u la r en cad a caso. P a ra h a ce r a ú n m ás
co m p le jo el cu ad ro, si b ie n v a rio s de los elem en tos
q u e c o n d ic io n a n los esfuerzos d e p la n ific a c ió n en
cad a país p erten ecen a su m a rco in stitu c io n a l y es­
tru ctu ra l básico, y p o r co n sig u ien te n o su fren a lte r a ­
ciones im p o rta n tes a co rto y a m e d ia n o p la zo , h a y
otros elem en tos y factores q u e ob ed ecen a situ a cio ­
nes y circu n stan cia s tem porales, y, en la m ed id a en
q u e estos se a lte ra n , la situ a c ió n d e la p la n ific a c ió n
su fre ta m b ién va iven es im p ortan tes.
E n e l S em in a rio se d io g ra n im p o rta n c ia a l a n á li­
sis de a q u e llo s factores fu n d a m en ta les, ta n to p e rm a ­
nentes co m o circu n stan ciales, q u e h a n v e n id o d ete r­
m in a n d o el sen tid o y co n te n id o d e la p la n ific a c ió n
en A m é ric a L a tin a . E n tre ellos se destacan m u y p r i­
m o rd ia lm e n te los factores de n a tu ra le za estru ctu ral,
16 CONDICIONES Y PROBLEMAS

lo m ism o en el o rd en p o lític o y so cio ló g ico q u e en

el eco n ó m ico , así co m o los p ro b lem a s de o rg a n iza ció n
q u e se d e riv a n d e d ich as co n d icio n es y de la ex iste n ­
cia de u n a a d m in istra ció n p ú b lic a q u e n o corres­
p o n d e en su estru ctu ra y fu n cio n es a los r e q u e ri­
m ien tos d e u n esfu erzo sistem ático y p e rm a n e n te en
fa v o r d el d e sa rro llo eco n ó m ico y social.
E n cam b io , en las d iscusiones se p restó re la tiv a ­
m en te m enos a ten ció n a los p rob lem as de o rd en téc­
n ico q u e ya h a n sid o re p e tid a y a m p lia m e n te a n a li­
zados en otras reu n io n es y estudios, y a los cu ales
se h a a trib u id o con frecu en cia el le n to y d esig u al
a van ce de la p la n ific a c ió n en A m é ric a L a tin a , a sa­
ber: la fa lta d e p erso n a l técn ica m en te c a lific a d o , la
p reca ried a d de la in fo rm a ció n estadística, la in s u fi­
c ien cia d e la asisten cia técn ica in te rn a cio n a l, las d e­
ficien cias en las p ro p ia s técn icas de p la n ific a c ió n , y
otros p ro b lem a s de esta n atu raleza.
A u n q u e se d iscu tiero n a lg u n o s de estos aspectos,
h u b o consenso en q u e los p ro b lem a s esenciales de la
p la n ific a c ió n n o era n d e este carácter. C u a n d o sí lo
eran, com o en e l caso de las d eficien cia s en m ateria
de proyectos y de la escasa ex p resió n q u e a lcan zan
los p la n e s en las decision es de p o lític a eco n ó m ica, se
c o n c lu y ó q u e e llo n o se d eb ía ta n to a las fa lla s m eto ­
d o ló g ica s o d e p erso n a l esp ecializa d o — a u n q u e éstas
tam b ién in flu y e n — com o a q u e se tra ta b a m ás b ie n
d e d eficien cia s q u e a p a re cía n en el n iv e l técn ico , p ero
q u e en m uch os casos eran r e fle jo de la escasa cap a ­
c id a d d e d ecisión y acción d el E stado, lo q u e a su
vez está c o n d ic io n a d o p o r a q u e llo s factores fu n dá-
m en tales a q u e antes se h a h e c h o referen cia .
Si b ie n la p la n ific a c ió n en sí m ism a, es u n in s­
tru m en to de ra c io n a liza c ió n cie p o lítica s, su uso, a p li­
cació n y e fic a cia com o m ed io de reo rien ta ció n de la
p o lític a de d e sa rrro llo está d ete rm in a d o n o sólo p o r
la c a lid a d técn ica d el sistem a y proceso de p la n ific a ­
ció n y d e los p ro p io s p la n ifica d o res, sin o p r in c ip a l­
m en te p o r las co n d icio n es econ óm icas, p o lítica s, so-
EL M ARCO ECONÓM ICO 17

cíales y a d m in istrativ as q u e en m arcan el proceso de

a d o p ció n de decisiones.
A c o n tin u a ció n se a n a liza rá n las co n d icio n es eco­
nóm icas de tip o estru ctu ra l y circu n sta n cia l sobre las
cu ales se h a tratad o d e su p erp o n er las n u evas o rie n ­
taciones d e p o lític a econ óm ica; las con d icion es p o lí­
ticas q u e in flu y e n sob re la fo rm a en q u e se tom an
las decisiones, y la m a n era en q u e la socied ad , y en
p a r tic u la r la a d m in istra ció n p ú b lic a , rea ccio n a n fren ­
te a estas reo rien tacio n es, co n d ic io n a n d o la eficacia*
d e la p o lític a de d e sa rro llo y, p o r tan to, de la p ro p ia
p la n ific a c ió n .

4. E L M A R C O E C O N Ó M IC O

E l cu a d ro estru ctu ral d e con d icion es econ óm icas y

fin a n ciera s q u e p re d o m in a en los d iferen tes países
la tin o a m erica n o s y q u e p reten d e m od ificarse p o r m e­
d io d e la p la n ific a c ió n , es b ie n con o cid o. S alvo a lg u ­
nos pocos casos ex cep cio n ales, el cre cim ien to d e las
ex p o rtacio n es es in su fic ie n te p a ra fin a n c ia r las im ­
p o rtacion es de los b ien es de p r o d u c ció n y d e con su ­
m o esenciales p a ra el d esa rro llo . D e este desajuste,
a g ra v a d o p o r las flu c tu a c io n e s e n el m erca d o in te r ­
n acio n a l d e los p recios d e los p ro d u cto s básicos, se
h a n d e riv a d o , p o r u n a p arte, fu erzas q u e h a n lim i­
tad o la ex p an sió n econ óm ica, y p o r otra, u n proceso
d e e n d eu d a m ie n to e x te rn o q u e h a c ia fines d e la d é ­
cada de 1950 a d q u irió en m u ch os países caracteres
a larm an tes p o r el ex a g e ra d o peso fin a n c ie ro d e l ser­
v ic io de esas deudas.
L a a g ricu ltu ra , q u e es el sector m ás im p o rta n te de
la p r o d u c ció n la tin o a m e rica n a en térm in o s d e la
m asa de p o b la c ió n q u e d e riv a de él su p r in c ip a l m e­
d io de vid a , se h a caracteriza d o en ge n e ra l p o r u n a
resistencia secu lar a la m o d ern iza ció n y a l a u m en to
de la p ro d u c tiv id a d . C o n frecu en cia la p ro d u c ció n
a g ríco la h a sid o in ca p a z de crecer siq u ie ra a l ritm o
de la d em a n d a in tern a , a g u d iza n d o la crisis d e b a ­
18 CONDICIONES Y PROBLEMAS

lan za d e pagos, ya sea p o r el a u m en to d e las im p o r­

taciones o p o r la d ism in u ció n d e los saldos a grícolas
e x p o rtab les. P o r o tra p arte, h a c o n trib u id o a ge n e ra r
presiones in fla c io n a ria s q u e se h a n trad u cid o , en a l­
g u n os casos, con la c o n trib u c ió n d e otros factores, en
alzas im p o rta n tes d el n iv e l g e n e ra l d e p recio s y,
en otros, en u n a lim ita c ió n a l a u m en to en el n iv e l
rea l d e v id a ta n to d e la p r o p ia p o b la c ió n r u ra l com o
d e la p o b la c ió n o b re ra u rb a n a , lo q u e a su vez h a
l le v a d o a lim ita r la ex p a n sió n in d u stria l. Se h a ad ­
q u ir id o c o n cien cia en A m é ric a L a tin a q u e las d e fi­
cien cias d e este secto r ra d ic a n fu n d a m e n ta lm e n te en
las form as d e te n en cia d e la p r o p ie d a d r u ra l —el la ti­
fu n d io y el m in ifu n d io — q u e p rev ale ce n en gran d es
áreas d e n uestros países, co n stitu y en u n id a d e s auto-
econ óm icas y reta rd a ta ria s, y c o n fig u ra n to d a u n a
o rg a n iza ció n so cia l d e tip o tr a d ic io n a l en los sectores
rurales.
£1 sector m ás d in á m ico d e la eco n o m ía la tin o a ­
m erica n a h a sid o la in d u stria y su ex p a n sió n h a p e r­
m itid o q u e el d esa rro llo a van zara a u n en a q u e llo s
casos en q u e era m u y d é b il el estím u lo e x te rn o . Sin
em b a rg o , l a in d u stria liza c ió n h a a d o le c id o ta m b ié n
d e graves d eficien cia s, q u e h a n lle g a d o a l e x tre m o de
a m en azar las p o sib ilid a d e s d e ex p a n sió n fu tu r a en
a lg u n o s países. C o m o es b ie n sabid o, la d in á m ica
d e la in d u stria liza c ió n en A m é ric a L a tin a h a estad o
d a d a fu n d a m e n ta lm e n te p o r las lim ita cio n es im p u es­
tas a la c a p a c id a d p a ra im p o rta r, lo q u e h a d ete rm i­
n a d o u n proceso de su stitu ció n d e im p o rta cio n e s de
p ro d u cto s m a n u fa ctu ra d o s. D a d a la a lta p ro te cció n
d eriv a d a d e l esfu erzo de co n ten er las im p o rta c io ­
nes, la e x iste n c ia d e m ercad os in tern o s re la tiv a ­
m en te lim ita d o s y la in c o rp o ra ció n de técn icas p ro ­
d u ctiva s d e a lta d en sid ad de c a p ita l, d iseñ ad as p ara
p ro d u c ir p a r a a m p lio s m ercados hom o gén eo s, el p ro ­
ceso d e in d u stria liza c ió n en A m é ric a L a tin a h a id o
c rean d o u n a estru ctu ra in d u stria l q u e se caracteriza
con fre c u e n c ia p o r estos p rob lem as: a) p la n ta s con
EL M ARCO ECONÓM ICO 19

g ra n m a rg en d e c a p a c id a d ociosa; b) te n d en cia a la
situ a c ió n m o n o p ó lic a y a u n a g ra n co n cen tra ció n
en la p ro p ie d a d d e las em presas; c) in s u fic ie n c ia de
o p o rtu n id a d e s d e em p le o en re la c ió n con e l r á p id o
a u m en to d e la o fe rta de m a n o d e o b ra u rb a n a ;
d) a g u d iza ció n d e las d isp a rid a d es regio n a les in te r­
nas p o r la g ra n co n cen tra ció n g e o g rá fica d e la p ro ­
d u c ció n m a n u fa ctu re ra ; e) in c a p a cid a d p a ra d esarro­
lla r m ercad os ex te rn o s y, f) escasa c o n trib u c ió n d el
proceso d e in d u stria liza c ió n a l m e jo ra m ie n to en la
d is trib u c ió n d e l in greso.
N o o b sta n te la e x iste n c ia d e este c o n ju n to d e
prob lem as, su g ra v e d a d sólo h a v e n id o a q u e d a r en
d escu b ierto en la m ed id a en q u e co m ien zan en a lg u ­
nos países a c o n stitu ir u n fre n o a l p r o p io d e sa rro llo
in d u stria l y u n a lim ita c ió n a las p o sib ilid a d e s de
q u e c o n tin ú e crecien d o la eco n o m ía en su c o n ju n to .
T a m b ié n en el sector p ú b lic o se h a n v e n id o e x ­
p e rim e n ta n d o d ificu lta d e s crecien tes en los ú ltim o s
años. P o r u n a p a rte , h a co rresp o n d id o a l E sta d o la
resp o n sa b ilid a d d e im p u lsa r y fin a n c ia r en g ra n m e­
d id a el d esa rrro llo in d u s tria l y p a ra e llo h a d e b id o
r e a liza r adem ás in g en tes in version es en c o rre g ir y am ­
p lia r u n a in fra e stru c tu ra e co n ó m ica in ca p a z d e sus­
ten ta r el proceso d e in d u stria liza c ió n . E n v ir tu d d el
in ten so p roceso d e u rb a n iza ció ri, d e las flag ra n tes
d esig u ald a d es d e n iv eles d e v id a y en resp u esta a
presiones p o lític a s p o p u la re s cad a vez m ás a p rem ia n ­
tes, h a n a u m en ta d o en fo rm a co n sid e ra b le los gas­
tos estatales en v iv ie n d a , sa lu d , ed u ca ció n y p r e v i­
sión social. E n la m ed id a en q u e estas ten d en cias
h a cía n crecer la p a rtic ip a c ió n d el sector p ú b lic o en
el in greso n a c io n a l, en tra b a n en crisis las fu en te s tra­
d icio n a le s d e fin a n cia m ie n to , basad as fu n d a m e n ta l­
m en te en el c o m ercio ex te rio r. L o s esfuerzos p a ra
com p en sar la d ism in u ció n re la tiv a d e esa base tri­
b u ta ria , y c o n tra rrestar las flu c tu a c io n e s d e c o rto p la­
zo q u e la caracteriza n , m ed ia n te la creació n d e u n
sistem a fle x ib le y p ro g re sivo d e trib u ta c ió n in tern a ,
20 CONDICIONES Y PROBLEMAS

h a n tro p ezad o en tod os los países con pod erosas d i­

ficu lta d es p o lític a s y a d m in istrativas.
E ste c o n ju n to d e factores —ju n t o co n otro s de
m en o r e n tid a d q u e n o es d el caso m e n cio n a r a h o ra —
h a c o n fig u ra d o u n c u a d ro d e cre cim ien to d e l in greso .
n a c io n a l q u e h a sid o in s u fic ie n te en ge n e ra l p ara
a ten d er las n ecesid ad es d e u n a p o b la c ió n q u e a u m en ­
ta co n g ra n rap id ez, d e u n p roceso d e u rb a n iza c ió n
q u e se v ie n e to rn a n d o e x p lo s iv o y d e u n a d em a n d a
de o p o rtu n id a d e s d e e m p le o cad a vez m a yo r y en
g ra n m ed id a in satisfech a. E n estas co n d icio n es, los
n iveles m ed ios d e in g reso p o r h a b ita n te n o sólo h an
c recid o escasam ente, sin o q u e las o p o rtu n id a d e s a d i­
cion ales d e m e jo ra m ie n to en las co n d icio n es d e v id a
se h a n d istrib u id o en fo rm a m u y d esig u a l, p u es gran
pa rte d e la p o b la ció n , ta n to ru ra l com o u rb a n a , h a
p e rm a n e cid o al m a rg en d el proceso d e m e jo ra m ie n to
e co n ó m ico y social. E ste cu ad ro, q u e co m ien za a p er­
cibirse co n cre cien te cla rid a d , p resen ta persp ectivas
alarm an tes c u a n d o sus ten d en cias a ctu ales se p royec­
tan h a c ia el fu tu r o , n o sólo en lo q u e se re fie re a
la d istrib u c ió n de los fru to s d e l progreso, sin o tam ­
b ié n en lo q u e a tañ e a la in c o rp o ra ció n d e vastos
gru p o s h u m a n o s q u e e n trarán a l m erca d o de tra b a ­
jo en v ir tu d d el cre cim ien to d em o g rá fico , y a la tec-
n ific a ció n d e las a ctiv id ad es p ro d u ctiva s.
A l c u a d ro de co n d icio n es de la rg o p la zo m ás a rri­
ba esb ozad o se su p erp u so, en la segu n d a m ita d de la
década de 1950, u n m a rcad o d eca im ie n to en los m er­
cados in tern a cio n a le s d e p ro d u cto s básicos, situ ació n
q u e se a g u d izó h a c ia fin es de esa d éca d a co n los
p rob lem as d e fin a n cia m ie n to fiscal y ex te rn o , y con
las tension es in fla cio n a ria s, te n d ien d o ad em ás a fre­
n ar el d esa rro llo . E n a q u e llo s países en q u e la in fla ­
ción a u m e n tó n o ta b lem e n te se a d o p ta ro n p rogram as
de esta b iliza ció n q u e , sin lo g ra r su o b je tiv o in m e ­
d iato, p arecen h a b e r em p eo rad o la d is trib u c ió n d el
ingreso sin crear ta m p o co co n d icio n es p a ra la e x p a n ­
sión econ óm ica. E n los dem ás países, el d e te rio ro de
EL M ARCO ECONÓM ICO 21
las co n d icio n es ex te rn as o b lig ó a lim ita r la v e lo cid a d
d el proceso de cre cim ien to y en to d o caso p ro d u jo
fu ertes p é rd id a s d e reservas y au m en to s con sid erab les
en el e n d e u d a m ie n to ex te rn o .
D e n tr o d e este cu a d ro d ra m á tico d e co n d icio n es
econ óm icas y fin a n ciera s estru ctu rales y d e c o y u n tu ­
ra (q u e se d a en m a yo r o m e n o r m e d id a en casi
todos los países la tin o a m erica n o s) se p reten d e a d o p ­
tar u n c o n ju n to d e n u eva s o rien ta cio n es d e la p o lít i­
ca d e la r g o y co rto p la zo , p o r m e d io d e l in stru m e n to
d e la p la n ific a c ió n . L o s p la n es d e d esa rrollo, a p o ­
yados b ásicam en te en u n e x tra o rd in a rio esfu erzo de
a h o rro in te rn o y en la co o p e ra c ió n fin a n c ie ra y téc­
n ica in te rn a cio n a l, se c o n c eb ía n co m o in stru m en to s
p a ra lle v a r a c a b o a m p lio s p rogram as d e m e jo ra ­
m ie n to so cia l en los sectores d e sa lu d , v iv ie n d a y
ed u ca ció n , así co m o p o r m ed io d e la refo rm a tr ib u ­
ta ria y la re fo rm a a graria. E sta ú ltim a , c o n ju n ta ­
m en te co n sustan ciales in version es en in fra estru ctu ra
y n u evo s p royectos in d u stria les, co m b in ad o s co n u n
g ra n esfu erzo p a ra e l in crem en to y d iv e rsific a c ió n de
las ex p o rta cio n es y co n el a va n ce d e la in te g ra ció n
latin o a m erica n a , te n d ería a re a n im a r el cre cim ien to
d e la eco n o m ía n a c io n a l y a im p u lsa r u n n u e v o pro-
ceSo d e d esa rrollo, q u e e n v ir tu d d e los p ro g ra m as y
m ed id a s d e m e jo ra m ie n to social, y d e las reform as de
estru ctu ra, p e rm ita b e n e fic ia r a l c o n ju n to d e la p o ­
b la c ió n la tin o a m erica n a .
E sta es, pues, la tarea a q u e se h a n visto a b o ca ­
dos los esfuerzos d e p la n ific a c ió n en A m é ric a L a tin a
en los añ os recientes. D e la sola d escrip ció n d e la
vasted ad y c o m p le jid a d d e l esfu erzo p ro p u esto y de
su con traste con la situ a c ió n eco n ó m ica, p o lític a y
social p re v a le cie n te n o sólo e n A m é ric a L a tin a sin o
ta m b ién en el e x te rio r, se d ed u cen las en orm es d ifi­
cu ltad es y lim ita c io n e s q u e el a va n ce d e la p la n ific a ­
ció n h a b r ía d e en co n tra r en la p rá ctica . Es ev id en te
q u e el le n to y d ific u lto so a va n ce d e la p la n ific a c ió n
n o p u e d e a trib u irse sim p lem e n te a lo p reca rio d e los
22 CONDICIONES Y PROBLEMAS

recursos técn icos y h u m an o s, n i ta m p o co a las en o r­

m es d ific u lta d e s y lim ita cio n es q u e p resen ta la a d m i­
n istra ció n p ú b lic a p a r a ser reo rg a n iza d a y resp o n d er
con c a p a c id a d y e fic ie n cia a u n sistem a y a u n p r o ­
ceso d e p la n ific a c ió n . P o r el co n tra rio , h a y q u e ev a ­
lu a r ese a va n ce en térm in os d el m a rco estru c tu ra l y
c o y u n tu ra l d e co n d icio n es econ óm icas e in s titu c io n a ­
les p ree xisten tes y d e l p r o fu n d o c o n te n id o p o lític o
d e los p ro g ra m as y d e las m ed id a s in co rp o ra d a s a
los p la n e s d e d esa rro llo .

5. E L M A R C » S O C IA L Y P O L ÍT IC O

Son cad a vez m ás con o cid os los m ecanism os sociales

y las fo rm as d e p resió n y d e in stitu c io n a liz a c ió n p o ­
lític a a través d e las cu ales se exp resa la estru ctu ra
social d e los países la tin o a m erica n o s. £1 S em in a rio
d ed icó b a stan te tie m p o a re la c io n a r estos elem en tos
con las co n d icio n es p a ra la p la n ific a c ió n . E x istió
acu e rd o en q u e n u estros países p u e d e n caracterizarse
com o esas socied ad es llam a d as d u ales, es d ecir, en q u e
co ex isten form as m od ern as de estra tifica ció n social
con fo rm acio n es sociales arcaicas. E sto se m a n ifiesta
en las socied ad es latin o a m erica n a s p rim o rd ia lm e n te
p o r la en o rm e c a n tid a d d e p o b la c ió n q u e q u e d a al
m a rg en d e u n a p a r tic ip a c ió n so cia l y p o lític a —y a u n
eco n ó m ica — ve rd a d era m e n te efe ctiv a . A la m argin a-
liz a c ió n d e la m a y o ría corresp on d e, p o r o tro la d o , en
los cen tro s m ás d esarrollad o s d e cad a país, u n a lto
g ra d o d e in te g ra ció n d e los g ru p o s sociales, q u e p u e ­
d en in flu ir p o r e llo en los m ecanism os d e d ecisión
p o lític a y en las p rin c ip a le s a ctiv id ad es p ro d u ctiva s.
L a s socied ad es d u a le s latin o a m erica n a s presen tan
así en su fa z u rb a n o -m o d ern a la a p a rie n c ia d e u n a
socied ad a b ie rta y flu id a . D e n tro de este m a rc o exis­
te u n p roceso rep rese n ta tiv o a veces f o r m a l .y otras
n o, p e ro siem p re lim ita d o , p o rq u e n o ca p ta las capas
m a rg in a le s d e la p o b la ció n . P o r co n s ig u ien te, son
c on sid erab les las d ificu lta d e s p a r a la r e n o v a ció n so-
EL MARCO SOCIAL Y POLITICO 23

cial, p o lític a y a d m in istra tiv a , q u e co n stitu y e el ele­

m en to esencial d el d esa rro llo y la p la n ific a c ió n . Si
b ien en sectores u rb an o s se m a n ifiesta n c la ra m e n te el
d e sa rro llo y la m o d ern iza ció n , los intereses tra d ic io n a ­
les d o m in a n tes sig ilen in flu y e n d o fu erte m e n te en el
sen tid o de m a n te n e r la situ a ció n ex isten te, y a q u e su
p o d er está b asad o en q u e persista esa d u a lid a d .
E n verd a d , n o só lo los g ru p o s d o m in a n tes, sin o
todas las fuerzas u rb a n a s m od ern iza n tes se b e n e fic ia n
en cierta m e d id a d e la e x iste n c ia d e u n sector atra ­
sado y sin in tegra r. E l d e sa rro llo recie n te d e a lg u n o s
países y la u rb a n iza c ió n a celera d a d e casi todos, n o
h a n p e rm itid o su p era r esta situ a ció n . P o r e l c o n tra ­
rio , h a n p u e sto d e m a n ifiesto el d esn ivel a veces ere-'
c ien te q u e ex iste e n tre las d iversas cap as d e la p o ­
b la c ió n . A l traslad ar a las ciu d a d es p a rte d e las p o b la ­
ciones m a rg in a le s d e l área ru ra l, h a n re v e la d o con
m a y o r c la rid a d a ú n las consecu encias n ega tiv as d el
p a tró n d e o rg a n iza c ió n social d e los países d e la r e ­
g ió n . H a sta épocas m u y recien tes los sectores ru ra les
so p o rtab a n en su a isla m ien to las con secu en cias d e su
c o n d ic ió n d e n o in tegra d o s, sin c o m u n ic a r a l c o n ju n ­
to d e l sistem a social la in satisfa cció n b ásica q u e ge­
n era el su b d esarrollo. Es p reciso rec o rd a r q u e esa in ­
satisfacción tien d e a crecer con e l d esa rrro llo y la
m o d ern iza ció n de sectores d iferen cia d o s d e la socie­
d ad, y a q u e en térm in o s rela tiv o s d ich o d esa rro llo
p a rc ia l a ce n tú a e l su b d esa rro llo d e los sectores m a r­
gin ales.
C o m o con secu en cia d el tip o de estru ctu ra social
d escrita, la v id a p o lític a e in s titu c io n a l d e diversos
países d e la reg ió n se lim ita b a —y está restrin g id a
to d a vía en g ra n p a rte — a g ru p o s trad icio n a les r e la ­
tiv a m en te m in o rita rio s. M ie n tra s n o su rgiero n las
presiones u rb a n a s d e m asa, las tran sform acion es p o ­
lítica s en la m a y o ría de los países n o fu e ro n m ás
a llá d e la tran sició n h a c ia u n a d em o cracia q u e n o
lo g ra b a u n a a m p lia p a r tic ip a c ió n p o p u la r. E sa m ism a
tran sició n se h a p ro d u c id o d en tro d e u n m a rg en m u y
 24 CONDICIONES Y PROBLEMAS

re d u cid o de a ltern a tiv a s p o lítica s, es d ecir, sin q u e

se p resen taran op cio n es q u e re fle ja ra n d ire cta m en te
los intereses d e los n uevos gru p o s sociales n o v in c u ­
lados a l esq u em a tra d icio n a l. P o r lo m ism o, d ich a
tran sició n se re a lizó a veces m e d ia n te fó rm u la s a u to ­
ritarias, sin la m e d ia ció n d e m ecanism os d e con su lta
d em ocrática .
£1 a n á lisis d e las tran sform acion es q u e vie n e n
p ro d u cién d o se en las sociedades la tin o a m e rica n a s co­
lo ca en u n p rim e r p la n o , p o r lo ta n to , los factores
q u e a lte ra ro n el c u a d ro tra d ic io n a l, crean d o n u evas
situacio n es p o lítica s y a p u n ta n d o h a c ia n u evas so lu ­
c io n e s . D e n tro d e estos factores, q u e n o son sino
o tra fa ce ta d el proceso d e tra n sfo rm ació n eco n ó m ica,
se co n sid era ro n co m o con d icion es básicas fa vo ra b les
al cam b io , la a p a ric ió n en e l escen ario p o lític o d e las
m asas p o p u la res, el su rg im ien to d e los gru p o s em p re­
sariales m od ern o s y la tran sfo rm ació n d el a p a ra to a d ­
m in istra tiv o y d e lib e ra tiv o p ro d u cid o s p o r la m o d er­
n iza ció n d e l E stad o , c o n la con secu en te c re a c ió n de
n u evo s gru p o s té cn ico -b u rocrático s y p o lític o s. P o r
su p u esto q u e estos n u evo s actores q u e in te rv ie n e n en
la d in á m ic a social y en la b a la n za d e p o d e r d e las
sociedades latin o a m erica n a s, a ctú a n u n as veces e n fo r­
m a a isla d a , otras en a lia n za —y a ú n en c o n tra — de
los gru p o s trad icio n a les, co n fo rm e a la situ a c ió n co n ­
creta y p e c u lia r d e cad a país. A l respecto lla m a p rin ­
cip a lm e n te la a te n ció n q u e c u a n d o se p ro d u c e a lg u n a
ru p tu ra en e l e q u ilib r io tra d ic io n a l de p o d er, y a sea
p o r los m o tiv o s señ alad os y / o co m o co n secu en cia d el
p ro p io d esa rro llo , g e n e ra lm en te se u tiliz a la p la n ifi­
cación com o u n a a lte rn a tiv a v á lid a p a ra en fre n ta r
los p ro b lem a s d e d e sa rro llo d e la reg ió n , y h a y fu e r ­
zas sociales dispuestas a a p o y a rla .
L a p r e o cu p a c ió n d e los p a rticip a n tes d e l S em in a­
ria , m ás q u e en u n an álisis m in u cio so d e las c o n d i­
ciones g lo b a le s d e l ca m b io so cia l ocasionad as p o r la
acció n d e lo s referid o s gru p o s, se c o n cen tró sob re los
factores y m o v im ie n to s sociales esp ecíficos q u e fa ci­
LAS COYUNTURAS POLÍTICAS 25
lita ro n la a ce p ta ció n d e técn icas d e p la n ific a c ió n o
e m p u ja ro n h a cia tal resultad o.

6. LAS C O Y U N T U R A S P O L ÍT IC A S Y LOS ESFU ERZOS DF.

P L A N IF IC A C IÓ N

A raíz d e la d iscu sión sobre la estru ctu ra p o lític a la ­

tin o a m e rica n a y su proceso d e tran sfo rm ació n , fu e
p o sib le lle g a r a con clu sion es sobre las co n d icio n es
p o lítica s y co y u n tu ra le s q u e — d en tro de u n m arco
ge n e ra l re a c io a esfuerzos d e ra c io n a liz a c ió n — fa v o ­
reciero n d eterm in ad o s avances d e la p la n ific a c ió n en
A m é ric a L a tin a . Se d istin g u ie ro n tres situ acio n es p r in ­
cipales.
L a p rim e ra y m ás o b v ia se r e la c io n a c o n la exis­
ten cia o ca sio n a l d e circu n stan cias p o lítica s fa vo ra b les
a reform as en lo e c o n ó m ico y en lo social. T a l situ a ­
ció n se presentó c u a n d o en a lg u n o s países se d iero n
a lg u n a s de las sig u ien tes circu n stan cias:
a) E l su rg im ie n to d e n u evo s gru p o s sociales q u e
lo g ra ro n im p o n e r u n a id e o lo g ía fa v o ra b le a l ca m b io
y tu v ie ro n acceso a la estru ctu ra d e p o d er. Son los
casos de C o sta R ic a y V e n e z u e la en q u e e l proceso
de c a m b io se registró d en tro d e lo s m arcos d el o rd en
social e in s titu c io n a l vig en te; d e C u b a , d o n d e los
cam bios se d iero n con a lteracio n e s básicas en la es­
tru ctu ra p o lític a , in s titu c io n a l y so cia l p rev ale cien te,
o d e B o liv ia y, m u c h o antes, d e M é x ic o , d o n d e tam ­
b ié n se a lte ra ro n las bases trad icio n a les d el p o d er
in tro d u cién d o se p ro fu n d a s m od ificacio n e s en e l co n ­
trol d e la p ro p ie d a d .
b) L a in c o rp o ra ció n d e sectores sociales con a cti­
tu d es "d esa rro llista s” en las cap as d irig en tes, en c u y o
caso el p la n y los p rogram as d e d esa rro llo co n sti­
tu yeron m ed ios p a ra a lca n za r los n u evo s o b je tiv o s
"d esa rro llista s” . C a b e señ a la r q u e en estos casos se
te n d ió a em plear* p la n e s sectoriales o reg io n a le s in ­
d ep en d ie n te m en te d e la o rg a n iza c ió n de sistem as y
procesos form ales d e p la n ific a c ió n . P a recería q u e los
26 CONDICIONES Y PROBLEMAS

im p u lsos m ás fu ertes d e c a m b io social se d iero n d en ­

tro d e m arcos p o lítico -a d m in istrativo s q u e o b lig a ro n
a la a ce p ta ció n , en grad os d esigu ales p e ro in n e g a ­
bles, d e arreg lo s p o lític o s q u e p e rm itie ro n la co ex is­
ten cia d e form as tra d icio n a les d e acción econ óm ica
p riv a d a o g u b e rn a m e n ta l con form as e in stitu cio n e s
m ás au d aces y m od ern as d e p ro m o ció n d el d esa rro ­
llo . E sta situ a c ió n a m b ig u a , q u e se. p r o d u jo ju sta m en ­
te en a lg u n o s d e los países con m a yo r g ra d o de in ­
d u stria liza ció n y d esa rro llo , in d ic a o tra característica
b ásica d e las socied ad es la tin o a m erica n a s: el v ig o r
y la p e rm e a b ilid a d d e lo q u e se h a c o n v e n id o en
lla m a r “ la socied ad tr a d ic io n a l” y el c arácte r r e la ti­
v a m en te d e p e n d ie n te d e las fu erzas sociales m oder-
n izad oras q u e a ctú a n d en tro d e los lím ites d e la es­
tru ctu ra so cio e co n ó m ica p rev ale cien te. Si n o fu era
así, n o se p o d ría co m p ren d er el p a c to im p líc ito exis­
ten te en a lg u n o s países d e los intereses y las fu erzas
sociales v in c u la d o s a l sistem a a g ra rio y / o e x p o rta d o r
con los intereses rep resen tad os p o r los gru p o s d e em ­
presarios u rb a n o s m odern os. E sta a lia n z a se e x p re ­
só, a l n iv e l d e los p ro b lem a s d e la p la n ific a c ió n , p o r
la elec c ió n d e ciertas áreas y sectores en q u e fu e posi­
b le p la n ific a r o ra c io n a liz a r la p o lític a eco n ó m ica, al
la d o d e otras áreas y sectores en q u e la v ie ja a d m i­
n istra ció n p re -p la n ifíc a d o ra c o n tin u ó a c tu a n d o p ara
h a ce r p esa r en las d ecision es los intereses tra d ic io n a ­
les. H e a q u í u n a razó n im p o rta n te d e la r e la tiv a fa ci­
lid a d p a r a el d e sa rro llo de p rog ra m as sectoriales, p ro ­
yectos aislad os y p la n es regio n a les, m ien tra s a l m ism o
tiem p o resu lta b a n in fru ctu o so s o p u ra m e n te form ales
los esfuerzos p a ra d esa rro lla r la p la n ific a c ió n g lo b a l.
H a y tam b ién u n a segu n d a situ a c ió n socio-p o lítica:
“ el v a c ío d e p o d e r” , q u e p e rm itió al p a recer in tro d u c ir
m étod os y p ro p ó sito s relacio n ad o s con la p la n ific a ­
ció n en a lg u n o s casos q u e se e x a m in a ro n en e l S em i­
n ario . L a ex p resió n “ v a c ío de p o d e r” d escrib e u n a
situ a ció n p o lític a q u e se p resen ta en la fase a gu d a
de la crisis d el p o d e r tra d ic io n a l, c u a n d o n o ex isten
LAS COYUNTURAS POLÍTICAS 27
gru p o s y cu ad ros p o lític o s n u evo s capaces d e rem ­
p la za r los v ie jo s p a rtid o s trad icio n a les, en circu n sta n ­
cias q u e éstos h a n p e rd id o a sid ero y su stan cia social
y eco n ó m ica. E n países q u e h a n a lca n za d o m a yo r
c o m p le jid a d en su e v o lu c ió n p o lític a p u e d e llegarse
a u n a situ a ció n en q u e los p a rtid o s d e c lie n te la n o
ten g an có m o d is tr ib u ir n u evo s em p leos y a u m en tos
d e con su m o d e b id o a l e stan cam ien to d e l sistem a eco­
n ó m ico , y carezcan , p o r o tro la d o , de co n d icio n es
p o lític a s p a ra p ro p o n e r u n a n u ev a o r ie n ta c ió n “ desa-
r ro llis ta ” b asad a e n e l in crem en to d e las in version es
en vez d el “ d istrib u tiv ism o ” social. T a m b ié n p u e d e n
d arse situ acio n es en q u e n u evo s g ru p o s sociales y eco­
n óm ico s p o n g a n en ja q u e y p a ra lic e n la a cció n de
los g ru p o s trad icio n a les, p e ro sin estar en co n d ic io ­
nes d e rem p la zarlo s en la estru ctu ra de p o d er. P a re­
cería q u e en estos casos la crisis d e l m eca n ism o tra­
d ic io n a l d e decision es, q u e es u n a m a n ifesta ció n de
la s itu a c ió n d e v a c ío d e p o d er, es lo q u e h a lle v a d o
a v e r en la p la n ific a c ió n u n a p o sib le a lte rn a tiv a .
U n tercer tip o de situ a ció n q u e d io lu g a r a a v a n ­
ces en la p la n ific a c ió n en A m é ric a L a tin a , p a r tic u la r ­
m en te en ciertos países en q u e el proceso de ca m b io
eco n ó m ico y social era a ú n m u y in c ip ie n te , tu v o su
o rig e n en los a co n te cim ien to s h em isféricos q u e lle ­
v a ro n a la a d o p c ió n d e la C a r ta de P u n ta d el Este
en agosto de 1961. L o s m ecanism os id ead os en esa
ocasión p a ra lle v a r a cab o la co o p era ció n fin a n cie ra
in te rn a cio n a l c o m p ren d ía n req u isito s técn ico -racion a­
les (proyectos, planes) q u e sirvieran de base p a ra la
d e fin ic ió n de p o lític a s d e d esa rro llo y p a ra la co n ­
cesión de a y u d a ex te rn a . Estas ex ig e n cia s im p u lsa ro n
la fo rm u la c ió n de p la n e s en m u ch os países, p e ro sus
efectos sustan tivos n o h a n sido, en lo g e n e ra l, de
alcances p ro fu n d o s. S egú n se señ aló en el S em in a rio ,
la a sp ira ció n de p la n ific a r p a ra el ca m b io y la tran s­
fo rm a c ió n social, en fre n ta d a con co n d icio n es reales
en q u e d ic h o ca m b io es d ifíc il, n o lo g ra realizarse y
28 CONDICIONES Y PROBLEMAS

con frecu en cia , se trad u ce en a ctiv id ad es d e p la n ifi­

cación d e u n n iv e l m ás b ien form al.
O tr a c o n d ició n q u e h a sid o fa v o ra b le a la p la n i­
fic a c ió n se ob serva a q u e llo s casos en q u e lo s m eca­
nism os d e in te g ra ció n eco n ó m ica r e g io n a l lle v a ro n
a com prom isos en la d e fin ic ió n d e la p o lític a eco n ó ­
m ica d e los países y a la elecció n d e in stru m en to s
y o b jetiv o s q u e o b lig a ro n a u n rec íp ro co a ju s te en
las o rien tacio n es d e su d esa rrollo. T a l es n o ta b le m e n ­
te el caso d e l M e rca d o C o m ú n C e n tro a m e ric a n o y
de ig u a l m o d o p o d ría d arse en la A L A L C o in clu so
en a lg u n o s d e los ensayos q u e se están h a c ie n d o en
u n a fe ria d e in te g ra ció n d e áreas fron terizas.

7. L A T É C N IC A Y L A S U S TA N C IA DE L A P L A N IF IC A C IÓ N

L a p la n ific a c ió n , ta n to en su aspecto c o n c e p tu a l com o

en c u a n to a su n atu ra le za com o proceso so cia l, im ­
p lic a u n a d o b le d in á m ica : se presen ta a la vez
co m o u n esfu erzo d e m a x im iz a ció n de la r a c io n a lid a d
fo rm al y co m o u n in te n to d e a u m e n ta r la ra c io n a ­
lid a d m a te ria l o su stan tiva. £ n su aspecto d e fa cto r
d e r a c io n a liza c ió n a n iv e l fo rm a l, la p la n ific a c ió n
sig n ifica b ásica m e n te la o p tim iza ció n de las r e la c io ­
nes en tre m ed io s y fin e s dados. L a c u a n tific a c ió n y
e l r ig o r d e las técn icas in stru m en ta les u tiliz a d a s p ara
su g erir form as a lte rn a tiv a s d e lo g ra r m ás rá p id a m e n ­
te y con m e n o r costo los fin e s persegu id os c o n stitu ­
yen las características p rin c ip a le s d el razo n a m ie n to
p la n ific a d o r en lo fo rm al. U n esfu erzo d e este tip o
p ro c u ra ser n e u tro en cu a n to a las m etas d e la rg o
plazo. N o caen en los h orizo n tes in trín secos d e l p ro ­
ceso fo rm a l d e ra c io n a liza c ió n las p reg u n tas sobre
el p o r q u é, el p a ra q u é y el p a r a q u ié n d e la p la n i­
ficació n .
P o r o tro la d o , en su asp ecto de ra c io n a lid a d sus­
ta n tiva , la p la n ific a c ió n a p u n ta d ire cta m en te h a cia
esas cu estio n es d e fo n d o . Se en fo ca a la p ro b le m á tica
d el c o n ju n to d e la socied ad y co n stitu y e u n m ed io
LA TÉCNICA y LA SUSTANCIA 29

¡jara la d ete rm in a ció n d e los o b jetiv o s ú ltim o s d e

la m ism a y de los cam b ios req u e rid o s p ara asegu rar
su cu m p lim ien to .
P a ra h a b la r co n p recisió n c o n cep tu a l d e p la n ifi­
cació n es p reciso d e fin ir ese proceso com o u n a te n ­
ta tiva de lo g ra r el m á x im o d e r a c io n a lid a d fo rm a l
plus el m á x im o de ra c io n a lid a d su stan tiva; p e ro la
co in cid en cia en tre los dos p olos de esa d u a lid a d n o
se d a fá cilm en te en la p rá ctica . S u ced e m ás b ie n lo
c o n tra rio ; en ciertos casos se presen tan situ acio n es
sociales y p o lític a s en las cu ales se a ce n tú a n los a v a n ­
ces de la p la n ific a c ió n en su aspecto m ás fo rm al, sin
gra n im p a c to su stan tivo sobre la co n d u c c ió n d e la
p o lític a e co n ó m ica y social. E n otras situ acio n es se
lo g ra m a yo r énfasis en los aspectos su stan tivo s d el
c a m b io social, sin q u e a e llo corresp on d a n ecesaria­
m en te u n g ra d o m u y a va n za d o de r a c io n a lid a d de
los m ecanism os técnicos.
D e esta p ro b le m á tica p a rte la a g u d a co n tro v ersia
sobre la op osició n en tre lo técnico y lo politico, q u e
o c u p ó ta m b ié n la a ten ció n d el S em in ario. E lla se
presenta m u y v iv a en la p ráctica, p r in c ip a lm e n te en si­
tu acio n es socio-políticas com o las p revalecien tes en
A m é ric a L a tin a . E n esta regió n , la m o d ern iza ció n
d e las a ctitu d es sociales y de las p rácticas p o lítica s
tien e su fo co de ferm en ta ció n en el área u rb a n a .
P o r o tro la d o , la reo rg a n iza ció n y ren o v a ció n d el
sistem a p o lítico-so cial tien en com o fu e n te d e in s p i­
ració n y com o o b je tiv o p r im o r d ia l satisfacer las n ece­
sidades de las p o b la cio n es n o in tegra d as a la socie­
dad. P e ro com o estos gru p o s son ju sta m en te los q u e
viv en en con d icion es trad icion ales, con b ajo s n iveles
d e ra c io n a lid a d y de o rga n iza ció n , n o p u e d en tran s­
form arse p o r sí m ism os en fu erza social a u tó n o m a de
in ten ció n m o d ern iza d o ra, y m u ch as veces n i siq u ie ­
ra sirven d e p u n to d e a p o y o p o lític o a lo s gru p o s
m o d ern izan tes q u e sostien en co m o id ea l p r o p io las
r eiv in d ica cio n es q u e a trib u y e n a los sectores m a rg i­
nalizados.
30 CONDICIONES Y PROBLEMAS

E n los países q u e y a p a sa ro n p o r la re v o lu c ió n
in d u stria l, e l p e n sa m ien to c ie n tífic o m o d ern o y las
fuerzas e id eo lo g ía s d in á m ica s fa vo ra b les a l c a m b io
social n o e n c o n tra ro n los m ism os o b stácu lo s estru c­
turales p a ra m ezclarse en u n a a m a lg a m a técn ico -id eo ­
ló g ic a r e la tiv a m e n te consisten te. T a n t o e l socialism o
com o e l c a p ita lism o m o d ern o , p u d ie ro n form arse co­
m o p e n sa m ien to y com o p rá ctic a d en tro d e u n m o­
d e lo en el c u a l las fuerzas sociales c o n te n ía n los
elem en tos fa vo ra b les p a ra la ra c io n a liza c ió n d e las a cti­
tudes y d e las form as d e pen sam ien to.
N o fu e así en A m é ric a L a tin a . E n a lg u n a s de
las situ a cio n es m en cio n a d as en el p u n to 6, fa ltó q u e
a l im p u lso p o lític o fa v o ra b le a las reform as básicas
se su m ara la d is p o n ib ilid a d n a c io n a l d e los m ed ios
técn icos y d e los agen tes p ro d u cto res y a d m in istra ti­
vos q u e p e rm itie ra n ra c io n a liz a r en a lg u n a m ed id a
los aspectos p o sitivo s d e m o v im ie n to s sociales m o d er­
n izan tes, y, n o o b sta n te darse las co n d icio n es p o lí­
ticas, n o siem p re fu e p o sib le cre a r efectivos sistem as
n acio n a les de p la n ific a c ió n . E n otros casos, m ás
corrien tes q u izá s, las ex p erie n cia s p la n ific a d o ra s q u e ­
d a ro n en cerrad as en el lim ita d o c írc u lo d e posi­
b ilid a d e s q u e se le o frecía a gru p o s in te le c tu a le s y
técnicos. E n estas situ acio n es la p la n ific a c ió n se trans­
fo rm a m ás en u n esfuerzo d e r a c io n a liz a c ió n y coor­
d in a c ió n a d m in istra tiv a q u e en u n m éto d o d e g o b ie r­
n o a l servicio d e u n a in sp ira ció n re fo rm a d o ra de las
estru ctu ras de la p ro p ie d a d , d e la ren ta y d e los
m ecanism os d e p o d e r característicos d e la socied ad
tra d icio n a l.
E l an álisis de estas diversas ex p erie n cias, q u e en
c o n ju n to lle v ó a q u e se su b ra yara en m ás d e u n a
o p o rtu n id a d e l carácter fru stran te d e la situ a c ió n
so cio -p o lítica d e A m é ric a L a tin a , p e rm itió in d ic a r
a lg u n o s factores p o lític o s y a d m in istra tiv o s q u e e x p li­
can la e v o lu c ió n d el proceso de im p la n ta c ió n d e la
p la n ific a c ió n en nuestros países. A sim ism o p e rm itió
v islu m b ra r u n o p tim ism o m o d era d o y rea lista ta n to
LA TÉCNICA Y LA SUSTANCIA 31

en lo q u e se re fie re a l esfu erzo y a rea liza d o co m o en

lo q u e se r e la c io n a co n el fu tu r o d e la p la n ific a c ió n
en A m é ric a L a tin a .
E n la crisis d e l sistem a tra d ic io n a l y d e los m éto ­
dos r u tin a rio s de a cció n g u b e rn a m e n ta l q u e se p re­
senta en todas p artes se a d v ie rte n fuerzas sociales
q u e —en gra d os v a ria b le s y en m ed id a d esig u a l en
cad a país— h a n sid o im p reg n a d o s p o r las id eas d el
d esa rro llo y de la p la n ific a c ió n . C a b e señ a la r o tra
vez la in flu e n c ia e je rc id a p o r los econ om istas, in g e ­
n ieros, técn icos y em p resarios m od ern o s en la d ifu ­
sión d e esas ideas, así com o la im p o rta n c ia q u e tu v o
la d iv e rsific a c ió n in d u stria l y la a cció n d e l E sta d o al
p e rm itir la in c o rp o ra ció n d e p a rte d e estos técn icos
a alto s n iv eles d e la m a q u in a r ia estatal y d e la em ­
presa. F a ltó , y fa lta cierta m e n te to d a vía , cre a r las
co n d icio n es q u e p e rm ita n a los sin d icatos y los p a r­
tid os p o lític o s ejercer e l p a p e l q u e cu m p le n en los
países m ás d esarrollad o s, a fin d e lo g ra r la a m al­
gam a —sin q u e de e lla d erive la d iso lu c ió n d e un os
en otros— en tre las fuerzas básicas d e ren o va ció n
socio-p o lítica, q u e asegu ran la ra c io n a lid a d m a te­
ria l, y la d isc ip lin a d e l p e n sa m ien to y d e los m é to ­
dos p la n ific a d o re s rep resen tad os p o r los técnicos, p o r ­
tadores d e los in stru m en to s de la ra c io n a lid a d fo rm al.
E n a lg u n o s casos, e l d esaju ste en tre las c o n d ic io ­
nes p o lític a s y las n ecesid ad es técn icas p u e d e o c u l­
tarse p o r la creen cia d e q u e e l m a yo r o m en o r é x ito
de la p la n ific a c ió n se debe, p o r ejem p lo , a la u b ic a ­
ció n je r á r q u ic a de las o ficin a s o ju n ta s d e p la n ifi­
c ació n en el a p a ra to a d m in istra tiv o g u b e rn a m e n ta l,
a la fa lta d e c a p a cid a d técn ica en la la b o r p la n ific a ­
d o ra de a lg u n o s países d el área, o a la in e x iste n cia
de p rogram as sectoriales y d e p royectos. Si b ie n es
ev id en te q u e los factores a p u n ta d o s h a n g r a v ita d o en
a lg u n o s casos, las causas esenciales d el é x ito d e la
p la n ific a c ió n se ge n e ra n su stan cia lm en te en los fac­
tores estru ctu rales e in stitu cio n a les m en cio n a d o s a rri­
ba. Sería u n a ilu sió n p reten d e r q u e las o fic in a s de
32 CONDICIONES Y PROBLEMAS

p la n ific a c ió n p u e d a n so lu c io n a r p o r sí m ism as los

p rob lem as estru ctu rales de A m é ric a L a tin a , a l ig u a l
q u e sería u n erro r desd eñ ar la im p o rta n c ia d e la
la b o r de escla recim ien to , d e a co p io de in fo rm a ció n
y análisis, d e e stab lecim ie n to d e m ecanism os in stru ­
m en tales, etc., q u e se rea liza —a ú n en co n d icio n es
poco fa v o ra b les— a través de los m in isterio s, ju n ta s,
gru p o s y cursos d e p la n ific a c ió n eco n ó m ica y social
q u e existen en el co n tin en te.

8. L A P L A N IF IC A C IÓ N Y L A NECESID AD DE L A R E F O R M A
A D M IN IS T R A T IV A

D e las d iscu sion es d el S em in a rio y de las p o n en cias

presentadas, resu ltó c la ro q u e en la situ a ció n social
la tin o a m e rica n a la refo rm a d el a p a ra to a d m in istra ­
tiv o d e l E stad o es c o n d ic ió n n ecesaria y p aso in ic ia l
p ara lle v a r a c a b o u n a p o lític a d e d esa rro llo . E l
E stad o exp resa las fuerzas sociales en ju e g o , y com o
los intereses p o r m a n te n e r el status quo son to d a vía
m u y fu ertes en A m é ric a L a tin a , el E stad o co n tien e
los factores de c o n tin u id a d ju n ta m e n te co n los de
cam b io. S in em b a rg o , la situ a ció n de flu id e z creada
p o r la crisis de la estru ctu ra tra d ic io n a l a b r ió o p o r­
tu n id ad es p a ra q u e fuerzas sociales con prop ósitos
in n o v ad o res a ctú en y se exp resen a través d el a p a ­
rato a d m in istra tiv o d el E stado. E se fu e sobre tod o
el caso de las presiones p o p u la res q u e se p resen ta­
ron en los países en q u e los go b iern o s y el E stado
se b asaron en a lia n za s en tre los gru p o s “ d esarrollis-
tas” tecn ocráticos y los m o v im ien to s de m asas. D e n ­
tro de los lím ites señ alados en los p árra fo s p reced e n ­
tes, la a cció n d e los técnicos en la p la n ific a c ió n , a
con secu en cia de la ex iste n cia d e esas fuerzas sociales
ren o vad oras, p u e d e tran sform arse en u n a p a la n ca
pod erosa d e l c a m b io social tod a vez q u e lo g re e je r­
cer en fo rm a rea lm e n te e fe ctiv a su la b o r m od erni-
zadora en la a d m in istració n p ú b lic a . P ara v e r con
cla rid a d esta cuestión , es preciso referirse a grand es
rasgos a la e v o lu c ió n d el E sta d o en n uestros países.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA S3
A con secu en cia d e las p ro p ia s característica s socia­
les d e A m é ric a L a tin a , la a d m in istra c ió n p ú b lic a se
co n stitu y ó in ic ia lm e n te com o u n p ro lo n g a m ie n to de
la estru ctu ra de p o d er b asad a en la fa m ilia p a tria r­
c al co n su c írc u lo d e p ro tegid o s, p a rte d e los cu ales
pasó a in teg ra r la m a q u in a r ia a d m in istra tiv a d e l Es­
tad o. A ra íz de esta situ a ció n , te n d ía a crearse u n a
d o b le le a lta d p o r p a rte d e los fu n cio n a rio s: d e u n
la d o a los intereses p a rticu la rista s q u e los sosten ían
p o lític a m e n te y les a b r ía n el acceso a l em p le o p ú b li­
co, y, p o r el o tro, a los intereses ge n e ra les de la
c o m u n id a d q u e corresp on d e rep resen ta r a l G o b ie rn o .
E n épocas su p erad as y a en la m a yo ría d e los países,
p rim a ro n los p rim eros sob re los segun dos. T a n t o es
así q u e m ien tra s d o m in a ro n la escena esos agru p a-
m ien tos p o lític o s, era p rá ctica m en te n u lo e l p a p e l
a u tó n o m o d e la A d m in is tra c ió n p ú b lic a co m o fu e n ­
te d e decision es y de acción .
E n épocas m ás recientes, y co m o con secu en cia de
la crisis d e las fu erzas p o lític a s tra d icio n a les a p a re­
c iero n n u evo s p a rtid o s q u e se fo rm a ro n a ra íz d e la
a m p lia c ió n en el n ú m e ro d e los p a rticip a n te s en el
ju e g o p o lític o . E n esta co y u n tu ra el E sta d o se tran s­
fo rm ó en agen te p a ra a ten d er presiones sociales m ás
am p lias, a l d ar acceso a p a rtid o s q u e rep resen ta b an
segm en tos d e la m asa u rb a n a y d e las clases m ed ias,
q u e d e esta m a n era p a sa b a n a c o n s titu ir p artes im ­
p o rtan tes d el ju e g o p o lític o co n c ie rta c a p a c id a d de
n eg o cia ció n . C o m o con secu en cia d e e llo la a d m in is­
tració n p ú b lic a se a m p lió c o n sid e ra b le m en te ta n to
p a ra p ro p o rc io n a r los n u evo s servicios p r o d u c tiv o s y
sociales q u e d ich o elec to ra d o e x ig ía , co m o p a ra asi­
m ila r en sus cu ad ros a m iem b ro s d e los n u evo s p a r­
tid os y sus seguidores.
E n la n u ev a fase so cio -p o lítica q u e v iv e A m é ric a
L a tin a , se está in ic ia n d o la tran sició n d e este tip o
de a rre g lo p o lític o -a d m in istra tiv o h a cia n u eva s fo r­
m as d e o rg a n iza ció n q u e c o rresp o n d an efe ctiv a m en te
a las fu n cio n es d el E stado m o d ern o . Éste se carac­
54 CONDICIONES Y PROBLEMAS

teriza p o r a d q u ir ir n u eva s fu n cio n es d e in version ista,

de em p resario y d e o rie n ta d o r d e l proceso d e desa­
rro llo . A l n iv e l d e l r e c lu ta m ie n to d e lo s servidores
p ú b lico s así com o en el proceso d e d e c id ir y a d m i­
n istra r la p o lític a eco n ó m ica y social, e l E sta d o m o ­
d ern o se te cn ifica y b u ro cra tiza . E n este n u e v o co n ­
te xto se p la n te a la n ecesid ad de la refo rm a d e la
a d m in istra ció n p ú b lic a , en la c u a l la p la n ific a c ió n
p u e d e lle g a r a te n er u n g ra n sen tid o d in á m ico . L a
m a q u in a r ia estatal en A m é ric a L a tin a s ig u e g u a r ­
d a n d o rasgos corresp on d ien tes a cad a u n a d e las fases
d e su e v o lu c ió n , lo q u e d a lu g a r a la e x is te n c ia de
u n en o rm e d esp erd icio d e en ergías en v ir tu d d e la
p r o life r a c ió n d e cen tro s in d e p en d ien tes de d ecisió n
y c o n tro l y, en sum a, a raíz d el a lto g ra d o d e irra ­
c io n a lid a d p re v a le cie n te . P o r lo tan to, la p rim era
tarea de los p la n ific a d o re s a l n iv e l d e la a d m in is­
tració n d el E sta d o es la d e p ro m o v er u n a refo rm a
q u e p e rm ita su b o rd in a r los intereses p a rticu la rista s
a los intereses gen erales.
Sin em b a rg o , la p o sib ilid a d d e p a rtic ip a c ió n de
los p la n ific a d o re s en ese proceso d e c a m b io tiene,
p o r sup uesto, la característica d e ser d e a cció n r e fle ja
en lo q u e se re fie re a los ru m b o s d e la p o lític a
social y e co n ó m ica g e n e ra l. L a o r ie n ta c ió n d e d ich a
p o lític a p u e d e estar a p a rta d a d e las n ecesid ad es de
ca m b io y tran sfo rm ació n q u e p o n e d e m a n ifie sto el
p r o p io e je rc ic io d e la p la n ific a c ió n . E n estos casos
las lab o res d e los gru p o s d e p la n ific a d o re s p u e d en
ten d er a tran sform arse en tareas casi p u ra m e n te fo r­
m ales. ¿ C u á l p u e d e ser, en esas con d icion es, la a cti­
tu d d el p la n ific a d o r? E l S e m in a rio lle g ó a c o n c lu ir
q u e la la b o r d e p la n ific a c ió n , p o r ser en esen cia u n a
tarea d e ra c io n a liza c ió n , o b je tiv a c ió n y p rese n tació n
d e a ltern a tiv a s en térm in o s d e l in terés co lectiv o , p re­
senta d e todas m an eras o p o rtu n id a d es in n eg a b les de
h a cer presen te los intereses perm an en tes d e la colec­
tiv id a d en su c o n ju n to y de in flu ir en d ich o sen tid o
en las d ecision es d e p o lític a .
CA PÍTU LO II

ANALISIS DE LAS EXPERIENCIAS DE

PLANIFICACIÓN EN AMÉRICA LATINA

1. C O N SID E R A C IO N E S GE N ER A LES

E l S em in a rio a n a lizó las ex p erie n cia s de p la n ific a ­

ció n en a lg u n o s países latin o a m erica n o s. N o se in te n ­
tó con e llo n i u n an álisis c o m p le to d e ese proceso
n i u n a a p recia ció n q u e co m p ren d ie ra la to ta lid a d de
los países. L a d iscu sión n o tu v o p o r p ro p ó sito u n a
e v a lu a c ió n o ju ic io té cn ico sobre los respectivos sis­
tem as y procesos d e p la n ific a c ió n ; p re te n d ió m ás b ien
id e n tific a r los factores y co n d icio n es d e d iverso o rd en
q u e d ete rm in a ro n la génesis d e la p la n ific a c ió n , co n ­
d icio n a ro n sus características in ic ia le s e in flu y e r o n en
su cu rso p o sterior. L a s d elib e ra cio n e s sobre el tem a
c o n stitu y ero n u n esfu erzo te n d ien te a co m p ren d er el
fen ó m en o de la p la n ific a c ió n en A m é ric a L a tin a com o
u n proceso social y p o lític o en su sen tid o m ás a m p lio .
J u n to con esas ex p erien cias, se tu v ie ro n p e rm a ­
n en tem en te en cu e n ta —co m o ele m e n to d e ju ic io
co m p a ra tiv o — a lg u n a s características de la p la n ifi­
cació n en otros países latin o a m erica n o s y los a n te­
cedentes de este proceso en d écadas pasadas. L o s d is­
tin tos casos a n a liza d o s p e rm itie ro n lle g a r a u n a serie
d e con clu sion es acerca d e las características q u e h a
revestid o el proceso d e p la n ifica ció n , en A m é ric a
L a tin a .
V isto el proceso d e la p la n ific a c ió n en los ú lt i­
m os años se ob servan co m o características p rin c ip a le s
d el m ism o, en p rim e r lu g a r, su g e n e ra liza c ió n , en
u n p e río d o re la tiv a m e n te corto, h asta a lca n za r p rá cti­

[3 5]
36 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS

cam en te a la to ta lid a d de los países la tin o a m erica n o s.

Ese proceso h a d esem p eñ ad o u n p a p e l im p o rta n te
en el escla recim ien to d e los p rob lem as fu n d a m e n ­
tales d el d esa rro llo con q u e se en fre n ta cad a u n o
d e los países y en la d e te rm in a c ió n d e las o rie n ­
tacio n es y m ed id a s d e p o lític a . L a tarea d e esclare­
c im ie n to y o r ie n ta c ió n ge n e ra l, así com o la visió n
d e la r g o p la zo sobre las p o sib ilid a d e s de cre cim ien to
y las d istin tas a ltern a tiva s, es u n a de las m ision es
fu n d a m en ta les d e la p la n ific a c ió n . E l p re stig io ga n a ­
d o p o r lo s m ecanism os p la n ific a d o re s está d ire cta ­
m en te r e la c io n a d o con su c a p a cid a d p a ra tra sla d a r al
n iv e l d e la c o n sid e ra ció n p o lític a y d e los sectores
de o p in ió n u n a v isió n cla ra de la p ro b le m á tica de
cad a país.
A d e m á s de h a b e r A p o rtad o elem en tos y en fo q u es
n u evo s a l d eb a te sob re los p ro b lem a s y o b je tiv o s del
d esa rrollo, las tareas d e la p la n ific a c ió n h a n c o n tri­
b u id o sin d u d a a p recisa rlo y d a rle bases o b jetiva s.
E n este sen tid o h a n sid o d e im p o rta n c ia e l le v a n ta ­
m ie n to c u a n tita tiv o d e la r e a lid a d la tin o a m erica n a ,
el esfu erzo a n a lític o p a ra in te rp re ta rla y co m p ren d er
su d in á m ica y, ju n t o con e llo , la fo rm a ció n d e cu a ­
dros técnicos d e cre cien te in flu e n c ia en la a d m in is­
tració n p ú b lic a y a ú n en los d iversos sectores sociales.
Estos esfuerzos c o b ra ro n esp ecial im p u lso a p a rtir de
1961, p e ro se reco n o ce q u e son to d a v ía in co m p le to s
e in su ficien tes.
E l a v a n c e en ese p la n o , re fe rid o al escla recim ien ­
to, la fo rm a c ió n y el a c o p io d e an teced en tes c u a n ti­
tativo s h a id o a co m p a ñ a d o , n o ob sta n te la b re ved a d
d el p la zo , d e u n a g ra d u a l, p e ro crecien te a cció n en
el p la n o d e la p o lític a eco n ó m ica y p a rticu la rm e n te
d e la d e in version es p ú b lica s. U n a de las m a n ifesta ­
cion es p o sitiva s m ás destacadas es el esfu erzo persis­
ten te h a c ia u n m a y o r g ra d o d e ra c io n a lid a d en la
a cció n d e l sector p ú b lic o . Se h a g e n e ra liza d o la a d o p ­
ció n d e n u evo s p ro ced im ien to s p resu p u estario s y
en a lg u n o s d e lo s países se h a lo g ra d o estab lecer p ro ­
CARACTERÍSTICAS 37
gram as gen era les de in v ersió n d e l sector p ú b lic o . L a
ex iste n cia d e estos m ecanism os, en cu ad rad o s d e n tro
d e p lan es d e la rg o p la zo , h a p e rm itid o en ciertos p a í­
ses u n a m e jo r c o o rd in a ció n d e la p o lític a e co n ó m ica
n a c io n a l y u n a cierta reo rien ta c ió n d e las inversion es.

2. C A R A C T E R ÍST IC A S DEL PR O C E SO DE P L A N IF IC A C IÓ N
EN A M É R IC A L A T IN A

P ara c o m p ren d er los p ro b lem a s q u e la p la n ific a c ió n

está e n fre n ta n d o y q u e lim ita n la efe ctiv id a d d e su
acción , el S em in a rio estim ó p reciso a h o n d a r e n a q u e ­
llas características d el proceso q u e le h a n im p e d id o
co b ra r m a yo r efica cia e in flu ir m ás d ire cta m en te en
áreas d e la p o lític a d e d e sa rro llo q u e re q u ie re n u n a
a cció n m ás p ro fu n d a . E n tre ese tip o de caracterís­
ticas se destacan las siguientes:

a) Características generales

1. E n la m a yo ría de los casos an alizad os, sí, m ues­

tra u n a ten d en cia a l exceso d e fo rm alism o en las
tareas d e p la n ific a c ió n , q u e es u n p ro d u c to n a tu ra l
d e la n o v e d a d d e la técn ica, p e ro en m a yo r m ed id a
de la fa lta de e x p e rie n c ia p re v ia d e los técn ico s q u e
la a p lica n . A este fen ó m en o c o n trib u y e ta m b ié n el
h ech o d e q u e la p la n ific a c ió n se u tiliz a con el d o b le
p ro p ó sito de servir de in stru m e n to d e o rie n ta c ió n d el
d esa rro llo y, a l m ism o tiem p o , p a ra c u m p lir r e q u i­
sitos p a ra e l fin a n cia m ie n to ex te rn o .
2. L a fa lta d e p le n o a p o y o p o lític o a la p la n ifi­
cación , la carga d e fôÍD C iali^ ô ''õ on 1q u ê"'liace sus p r i­
m eras ex p erie n cias, la estrech a lig a z ó n d e las p o líti­
cas d e co rto p la zo a los a cu erd os d e fin a n cia m ie n to
in te rn a cio n a l, etc., crean u n a m b ie n te p r o p ic io p a ra
q u e las tareas de p la n ific a c ió n se d esa rro llen en fo r­
m a re la tiv a m e n te a isla d a d e los m ecanism os d e d eci­
sión d e c o rto p la zo y d el p e n sa m ien to d e los d iv e r­
sos sectores sociales. E ste a isla m ien to es m en os inten so
38 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS

en a lg u n o s países, esp ecialm en te en lo q u e se refiere

a co n tacto s con el secto r p riv a d o . P ero en la g e n e­
r a lid a d d e los casos, e l a isla m ien to in te rn o d e las
esferas d e d ecisió n d el g o b ie rn o es p a rticu la rm e n te
agu d o. L a s relacio n es d e las o ficin a s de p la n ific a c ió n
con los b an co s cen trales, m in isterio s, o rgan ism o s a u tó ­
n om os, etc., n o siem p re son d e co m p ren sió n y c o o r­
d in a c ió n . E n ge n e ra l, las p o lític a s fin a n ciera s n a c io ­
n ales y los a cu erd os d e fin a n cia m ie n to in te rn a cio n a l
de co rto p la zo tien en im p líc ito s factores d e rig id ez
en c u a n to a las o rien tacio n es e in stru m en to s d e la
p o lític a d e co rto p la zo , q u e lim ita n las p o sib ilid a d e s
d e c o o rd in a ció n co n o b je tiv o s de carácter m ás g en era l.
N o su elen p ro d u cirse p la n o s d e e n te n d im ie n to
en tre las o fic in a s d e p la n ific a c ió n y los eje c u tiv o s de
la p o lític a eco n ó m ica, p o rq u e la n a tu ra le za de sus
a ctiv id a d es tien d en a d istan ciarlos. P a ra el e je c u tiv o
d e m e n ta lid a d p ra g m á tica , o c u p a d o p o r lo s in n u m e ­
rab les p ro b lem a s q u e d eb e resolver d ía a d ía, es d ifí­
cilm e n te c o m p ren sib le la fo rm a lid a d de la p la n ific a ­
ció n d e la rg o p la zo . P o r o tra p arte, el p la n ific a d o r,
a p esar d e estar con scien te de la n ecesid ad d e d ich a
co o rd in a ció n , n o p u e d e m u ch as veces in f lu ir p a ra
lo g ra rla p o rq u e d escon oce la c o m p le jid a d y v a rie d a d
d e l a rte d e la p o lític a e co n ó m ica d ia ria . L a a lta d ire c ­
ció n p o lític a d e u n país p o d ría p r e c ip ita r d ic h a co o r­
d in a c ió n , p e ro p a ra e llo se re q u e riría u n a p o y o p o lí­
tico y n o sólo u n c o n sen tim ie n to p o lític o d e la p la n i­
ficació n .
S in em b a rg o , la e x p e rie n c ia a n a liza d a in d ic a q u e
—a ú n e x istie n d o tal lim ita c ió n — es m u y gran d e,
a u n q u e se d esaprovech e, la p o s ib ilid a d d e in flu e n c ia
en la p o lític a de co rto p la zo de u n a o fic in a d e p la ­
n ific a c ió n estrictam en te técn ica. E n este sen tid o , la
lim ita c ió n d e los m étod os de p la n ific a c ió n d isp o n i­
b les es im p o rta n te. N o se h a n d e sa rro lla d o m eto d o ­
logías p a ra la fo rm u la c ió n d e p la n e s a n u a les o p e ra ­
tivos, p a ra in te g ra r la p o lític a e co n ó m ica con los
p rogram as de m etas, p a ra c o o rd in a r la p o lític a m o-
CARACTERÍSTICAS 39
n e ta ria y c a m b ia ria con los program as, etc. T a le s
lim ita cio n es m eto d o ló gica s, su m ad as a l d escon ocim ien ­
to de la p rá ctica d e la a cció n d e c o rto plazo, in h ib e n
a los p la n ific a d o re s p a ra a ctu a r en esa esfera. N ótese
q u e c u a n d o se d isp o n e d e m étod os o p eran tes d e tra­
b a jo p ara la a cció n de co rto p la zo , com o en el caso
d e la té cn ica de p resup uestos fu n cio n a le s, ex iste n g ra n ­
des p o sib ilid a d e s de in flu e n c ia . L a s técn icas d e p re ­
supuestos fu n cio n a le s se h a n in tro d u c id o en casi todos
los países d e A m é ric a L a tin a , y p o r m ed io d e ellas
se h a lo g ra d o u n a crecien te c o o rd in a ció n en tre planes
y presup uestos, a pesar d e ser éste el c en tro d e las
decision es d e a sign ació n de los recursos d e l E stado.
Sería ló g ic o p en sa r q u e a lg ú n efecto sim ila r p o d ría
h aberse o b te n id o si se h u b ie ra d isp u esto de m étod os
op eran tes p a ra la fo rm u la c ió n d e presu p u estos m o­
n etarios, c o o rd in a ció n ge n e ra l d e la p o lític a eco­
n óm ica, etc.
T a m b ié n se reg istra n casos en q u e n o se h a q u e ­
rid o fo rza r u n a c o o rd in a ció n estrech a en tre p lan es
de o rie n ta c ió n y p o lític a s de c o rto p la zo , p o r estim arse
q u e n o e x istía n c a b a lm e n te las co n d icio n es p a ra urja
p la n ific a c ió n efe ctiv a , y se h a o to rg a d o a los p la n es
d e o r ie n ta c ió n el p a p e l fu n d a m e n ta l d e crear o p i­
n ió n p ú b lic a y c o n cien cia fre n te a los p ro b lem a s q u e
lim ita n el d esa rro llo , y p e rm itir así u n a a cció n pos­
te rio r d e m a yo r e fic a cia sin e x p o n e r a los n acien tes
órgan o s de p la n ific a c ió n a u n a fru stra ció n p rem a tu ra.
3. E l an álisis d e l proceso d e p la n ific a c ió n regis­
tra situ a cio n es en q u e los organ ism o s p la n ific a 4 o re s
en tra n p rim ero en u n a e ta p a d e c o n s e n tim ie n to p o lí­
tico, y q u e el p aso h a c ia u n a situ a c ió n d e a p oyo
p o lític o es u n h e c h o c ru c ia l q u e d ete rm in a las p o si­
b ilid a d e s d e é x ito m ás p e rm a n e n te en estas a c tiv i­
dades. L a c o m p le jid a d d e la e v o lu c ió n d e u n a etap a
a o tra p u e d e ex p licarse , en tre otros factores, p o r los
sigu ientes:
40 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS

i) E l d e sa rro llo y las características d e la p rim era

eta p a in flu y e n en las p o sib ilid a d e s d e u n a e v o lu c ió n
p o sitiva h a c ia u n a situ a c ió n de a p o y o p o lític o . E n
los casos en q u e el p e río d o in ic ia l d e co n s en tim ie n to
p o lític o p e rm itió a l ó rg a n o d e p la n ific a c ió n fo rta ­
lecerse in te rio rm e n te , co n so lid a r sus cu ad ros d e p e r­
sonal, d em o stra r u tilid a d p rá ctic a en accion es p a r­
ciales, c re a r u n p en sa m ien to en to rn o a los p ro b le ­
m as fu n d a m en ta les, etc., a q u e lla s p o sib ilid a d e s fu e ­
ron m u c h o m ás n ítid as.

ii) E l m a n te n im ie n to d e u n a g ra n o b je tiv id a d en el
ó rg a n o p la n ific a d o r su rge ta m b ié n com o u n e lem e n ­
to im p o rta n te p a ra d a rle p e rm a n e n cia a las tareas
d e p la n ific a c ió n . E n caso c o n tra rio , las a ctiv id ad es
p u e d e n q u e d a r su jeta s a lo s va iven es d e l proceso
p o lític o . E n este sen tid o, ex iste n casos d e reve'rsión
d el proceso desde la fase d e a p o y o p o lític o a la de
co n sen tim ie n to p o lític o , y a sea p o r u n c a m b io en
la c o rrela ció n d e las fuerzas q u e d ete n ta n el p o d er
o p o r u n a id e n tific a c ió n excesiva d e la d ire cc ió n d el
ó rg a n o p la n ific a d o r co n los p a rtid o s p o lític o s d e g o ­
b ie rn o , c u a n d o a ú n los cu ad ros técn icos in term e d io s
n o estab an con solid ad os.

iii ) L a fle x ib ilid a d de respuesta d e l ó rg a n o p la n ifi­

cad or a los req u e rim ien to s d e la situ a c ió n presente
es u n a m o d a lid a d d e tra b a jo q u e d em ostró ser eficaz
p ara c o n so lid a r el p restig io d e las n acien tes o ficin a s
de p la n ific a c ió n . E sa fle x ib ilid a d p e rm itió m ostrar
u tilid a d p rá ctic a en aspectos parciales.

iv) L a ex iste n c ia d e p la n es en los q u e la té cn ica y

el m éto d o se c o n ju g u e n co n o b je tiv o s c la ra m e n te p er­
cib id o s p o r la so cied a d y sirvan p a ra cre a r o p in ió n
p ú b lic a fa v o ra b le a la p la n ific a c ió n y h a ce r p a r tic i­
p a r en el proceso a la a d m in istra c ió n y a l secto r p r i­
v a d o es ta m b ié n u n a c o n d ic ió n n ecesaria. P ero , al
m ism o tiem p o, resu lta ser u n a d e las p rin c ip a le s d e fi­
CARACTERÍSTICAS 41

cien cias d e la e x p e rie n c ia de p la n ific a c ió n en A m e ­

rica L a tin a .

v) E l p restigio de ord en m ás p e rm a n e n te q u e d eb e
lo g ra r la p la n ific a c ió n , e x ig e la fo rm u la c ió n y m a n ­
te n im ien to d e u n a lín e a d e la rg o p la zo q u e resp o n d a
a los p rob lem as fu n d a m en ta les d e cad a país. L a e x is­
ten cia de o rien tacio n es d e fin id a s d e la rg o p la zo es
lo q u e p u e d e d a r c o n tin u id a d , y a l m ism o tiem p o
p r o fu n d id a d en su a cció n fu tu ra , a l esfu erzo d e p la ­
n ifica ció n .

b ) . Características técnicas

E l ex a m en d e ex p erie n cia s lle v ó ta m b ié n a con si­

d erar las p o sib ilid a d e s d e su p era r lim ita cio n es bas­
tan te frecu en tes q u e se presen tan en los n iv eles m ás
técnicos d e las tareas d e p la n ific a c ió n en tre la s cu a ­
les cab e destacar:

i) Ausencia de mecanismos operativos en los sistemas y '

de planificación. E sto se r e fle ja en q u e la g ra n m a yo ­
ría d e los países la tin o a m erica n o s n o fo r m u la n n i
eje c u ta n p la n es a n u a les o p erativ o s q u e resp o n d a n a
la m ism a c o b e rtu ra q u e los p la n e s d e o rien tació n .
D esde el m o m en to q u e en tod os los países se desa­
rro lla u n a p o lític a e co n ó m ica es e v id e n te q u e ex is­
ten m ecanism os o p erativ o s en la esfera m o n eta ria ,
fiscal, d e c o m ercio e x te rio r y c a m b ia ria , etc. E l p ro ­
b le m a ra d ic a en q u e tales sistem as d e d ecisió n de
c o rto p la zo n o su elen c o n fig u ra r u n a p o lític a g e n e ra l
coh eren te, p o r lo q u e en la p rá ctic a las d ecision es
de p o lític a n o g u a rd a n re la c ió n co n los p la n te a m ie n ­
tos su stan tivo s d e la rg o p la zo p ro d u cid o s p o r el sis­
tem a de p la n ific a c ió n , n i son consecu entes e n tre sí.
Y a se d ijo q u e este h e c h o es p ro d u c to ta n to d e lim i­
taciones en el a p o y o p o lític o com o d e las d e fic ie n ­
cias m eto d o ló g ica s q u e p resen ta el d esa rro llo a ctu a l
d e la técn ica d e p la n ific a c ió n en A m é ric a L a tin a
42 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS

Estas lim ita c io n e s in flu y e n d ecisiva m en te en p ro b le ­

m as tales co m o la c o o rd in a ció n en tre p la n e s y p resu ­
puestos, la escase/ d e proyectos q u e a co m p a ñ a n los
planes, la fa lta de m ecanism os de e je c u c ió n y co n tro l
de estos ú ltim o s, y otros.

ii) Deficiencias en la coordinación entre planes y pre-

supuestos del sector público. U n a e fic ie n te c o o rd in a ­
ció n en tre p la n e s y presu p u estos e x ig e la ex iste n cia
de p la n e s a n u a les op erativo s, y a q u e los p resu p u estos
se fo rm u la n a base d e u n a estim ació n d e l n iv e l de
precios co rresp o n d ie n te a la v ig e n cia d e ese p resu ­
p u esto , y los p la n e s d e la rg o y m e d ia n o p la z o se
fo rm u la n a p recios constan tes. P o r lo tan to, la d e c i­
sión sob re e l n iv e l a d e c u a d o d e gastos p ú b lico s ex ig e
u n p la n a n u a l d e a cció n co n v ig e n cia p a ra e l m ism o
p e río d o p resu p u estario y en el c u a l están exp resad as
las p o lític a s d e salarios, p recios, n iv e l d e l tip o d e cam ­
b io , ex p a n sió n c re d itic ia , y otras. L a p o lític a a n u a l
de c o n ju n to p u e d e exp resarse así en fo rm a co h eren te
con la p o lític a p resu p u estaria.
P o r o tra p a rte, la fo rm u la c ió n ciel p resu p u esto
d el sector p ú b lic o im p lic a u n a d e fin ic ió n m u y d eta ­
lla d a y p recisa d e las accion es q u e p a ra el a ñ o sig u ie n ­
te va a r e a liza r el g o b ie rn o , e stip ü la n d o m etas físi­
cas c u a n d o co rresp o n d a, y en to d o caso lo s costos
y re q u e rim ie n to s d e insum os d e ca d a u n o d e los p ro ­
gram as presu p u estario s. P o r lo ta n to , la co n fe cció n
d e d ich o s p resu p u estos req u ie re , com o a n teced en te
fu n d a m e n ta l, la fo rm u la c ió n re la tiv a m e n te d e ta lla d a
d e las accion es p a ra £l a ñ o sig u ie n te d e la eco n o m ía
en su c o n ju n to , com o fo rm a d e c o o rd in a r las m etas
d el sector p ú b lic o y d el sector p r iv a d o d e n tro d e u n
m a rco d e p o lític a e co n ó m ica co n co rd an te. L o s p la n es
d e m e d ia n o y la rg o p la zo n o p ro p o rc io n a n el d e ta lle
necesario p a ra la fo rm u la c ió n d e los presu p u estos
n i c o n tie n e n la to ta lid a d d e los an teced en tes in d is­
p en sab les p a r a ta l tarea. A este resp ecto d e b e m en ­
cion arse q u e las m etas p a ra el a ñ o sig u ie n te p u e d e n
CARACTERÍSTICAS 43

d ife r ir —y a veces su stan cia lm en te— d e las cifras

d el p la n de m e d ia n o o la r g o p la z o p o r d iversas razo­
nes en tre las q u e cab e d estacar las sigu ientes: u n
c o n o cim ie n to m ás co n creto y d e ta lla d o d e las p o si­
b ilid a d es d e a cció n en el co rto p la zo , c o n o cim ie n to
q u e se a crecien ta con la p r o x im id a d de la fec h a de
in ic ia c ió n de las accion es; in c u m p lim ie n to d e las m e­
tas en e l a ñ o a n te rio r; cam b ios en la situ a c ió n de
co m ercio e x te rio r; su rg im ien to d e a co n tecim ien to s
im previstos; d ificu lta d e s esp eciales d e fin a n c ia m ie n ­
to, y p o r ú ltim o , rev isió n d e las m etas d e m ed ia n o
y la rg o p la zo en fu n c ió n de las e x p erie n cia s a n te ­
riores. T o d o esto in d ic a q u e la fo rm u la c ió n de u n
p la n a n u a l o p era tiv o , p o r su m ism a n a tu ra le za , co n ­
sid era a las cifras a n u a les de lo s p la n es d e o rie n ta ­
ció n co m o u n an te ce d en te fu n d a m e n ta l, p e ro en m a­
n era a lg u n a com o el ú n ic o p a ra la d e fin ic ió n de
sus m etas. P o r e llo , la in e x is te n cia d e p lan es an u ales
o p erativ o s d ific u lta gra vem e n te la c o o rd in a ció n efec­
tiv a en tre los presu p u estos y los planes.
A d e m á s de los factores ya señ alad os, es n ecesario
m en cio n a r q u e la c o o rd in a ció n en tre p la n e s y p resu ­
puestos se ve d ific u lta d a p o r el g ra d o in c o m p le to de
c o b e rtu ra d e las reform as p resu p u estarias. P o r lo g e ­
n era l, la in tro d u c c ió n d el sistem a de presu p u estos p o r
p rogram as se h a in ic ia d o p o r el g o b ie rn o c e n tra l y,
en m u ch os casos, d ich as reform as h a n q u e d a d o lim i­
tad as a d ich o sector. F a lta a b a rca r a los organ ism o s
d escen tralizad o s y a las em presas p ú b lica s, en q u e
la c o o rd in a ció n en tre p lan es y presu p u estos es d e la
m a yo r im p o rta n cia .
Q u e d a , p o r lo tanto, u n a sig n ific a tiv a tarea a
rea liza r en el cam p o de los sistem as p resu p u estarios,
a m p lia n d o sus co b ertu ra s a to d o el secto r p ú b lico .
T a m b ié n d eb e tenerse p resen te q u e la in tro d u c c ió n
d el sistem a d e p resu p u esto p o r p rogram as h a im p li­
cad o en varios casos u n a im p o rta n te o rd e n a c ió n fo r­
m a l en la p resen tació n d e los presu p u estos, p e ro n o
n ecesariam en te u n a p ro g ra m a ció n r a c io n a l y efe ctiv a
44 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS

d e lo s gastos p ú b lico s. F in a lm en te, n o es p o sib le ig­

n o ra r q u e el én fasis de las reform as presu p u estarias
se h a p u e sto hasta a h o ra en las fases de la fo rm u la ­
ció n d e los presup uestos, y los procesos d e eje c u c ió n
y c o n ta b iliza c ió n p resu p u estaria h a n q u e d a d o r e la ti­
v a m en te a l m a rg en . E ste h e c h o ta m b ién lim ita las
p o sib ilid a d e s de c o o rd in a ció n en tre los p la n es y p re­
supuestos, p o r cu a n to la in e x isten cia d e sistem as ad e­
cu ad os de c o n ta b ilid a d p resu p u estaria im p id e co n o ­
cer el c u m p lim ie n to de las m etas, la e fic a cia y costos
de los lo g ro s y, en d e fin itiv a , d ific u lta la fu tu r a c o o r­
d in a c ió n en tre p la n es y p resu p u estos a l carecerse de
u n a base d e e v a lu a c ió n p erm a n en te de las e x p e rie n ­
cias an teriores.

iii) Generación escasa de proyectos. L a ex iste n cia

de u n proceso d e p la n ific a c ió n d estin a d o a re o rie n ta r
el cre cim ien to y la estru ctu ra eco n ó m ica, n o sólo
crea la n ecesid ad de fo r m u la r m ás proyectos, sino
q u e fu n d a m e n ta lm e n te de p royectos c u a lita tiv a m e n ­
te d iferen tes. P a ra el tip o de p o lític a tra d ic io n a l,
a p eg a d o a l cu rso n a tu r a l d e l d esa rrollo, ta n to la es­
fera p ú b lic a co m o la p riv a d a g e n e ra n c o m ú n m e n te
u n n ú m ero su fic ien te d e proyectos, a u n q u e d e c a li­
d a d v a ria b le . E n otras p alab ras, si n o estu viera n en
proceso en los países las o p eracio n es de p la n ific a ­
ción , el p ro b le m a d e escasez d e proyectos, ta n a g u d o
h oy, te n d ría o tr o carácte r c u a lita tiv o y c u a n tita tiv o .
L a ex iste n cia d e este p ro b le m a está lig a d a ta m b ién
con el h ech o d e q u e en la m a yo ría d e los países la
p la n ific a c ió n está en u n a eta p a en q u e fa lta n d ire c­
ciones d e p o lític a q u e d esem peñ en u n p a p e l s u fi­
c ien tem en te d in á m ico en la p ro m o c ió n d e p royectos
estratégicos acordes con las n u evas n ecesidades. E n
otras p a lab ras, la d em a n d a de proyectos es fu n ció n
de las n u eva s o rien tacio n es q u e se recogen en los p la ­
nes, en ta n to q u e la o fe rta c o n tin ú a lig a d a a los m e­
canism os ru tin a rio s, ta n to p ú b lico s com o p rivad os,
d a d o q u e las o rien tacio n es d e los p la n es n o se tra­
CARACTERÍSTICAS 45
d u cen en p o lític a s econ óm icas q u e ten g an fu erza su­
fic ie n te p a ra in d u c ir la g e n e ra ció n de proyectos.
E n u n p la n o m ás co n creto la escasez d e p royectos
estratégicos tien e m ú ltip le s causas d irectas, en tre las
cu ales d eb e m en cio n a rse el c lim a ge n e ra l d e d esarro­
llo , el n iv e l técn ico n a c io n a l, la m a g n itu d y n a tu ra ­
leza d e los proyectos p o ten cia les, la e x iste n c ia de
em presas co n su lto ra s n acio n a les, los p ro b lem a s in sti­
tu cion ales, etc. S in em b arg o, n in g u n a d e las lim ita ­
ciones m en cio n ad as es in su p era b le. E l S em in a rio tra­
tó en d e ta lle el p ro b le m a de los proyectos, segú n se
reseña en este in fo rm e. (V éase el c a p ítu lo IV .)

iv) Deficiencias en la form ulación del financiam ien­

to de los planes. Esta es otra de las fa lla s q u e p re­
sentan la m a y o ría d e los p la n es d e d e sa rro llo en
A m é ric a L a tin a y a la c u a l c o n flu y e n d iversos fa c ­
tores. L as o ficin a s de p la n ific a c ió n b asan sus estim a­
ciones d el p o te n cia l de recursos in tern o s q u e p u ed e
ser m o v iliza d o co n sid e ra n d o la n ecesid ad d e lo g ra r
u n a tasa ra zo n a b le d e c re cim ien to . P o r lo gen era l,
esas estim aciones se h a ce n en fo rm a re la tiv a m e n te
a isla d a d e los m in isterio s de h a cie n d a y d e las o fic i­
nas d e a d m in istra ció n d e im pu estos, p e ro co n base
en d ecision es p o lític a s p revias gen erales sobre la n e­
cesidad d e efe ctu ar reform as a los sistem as tr ib u ta ­
rios. A d em ás, se rea liza n su jetas a serias lim ita cio n es
de in fo rm a ció n estad ística, y se trad u cen en m u ch os
casos en a u m en to s im p o rta n tes p ro yecta d o s de la p re­
sión tr ib u ta r ia in tern a .
E n síntesis, son p royeccio n es q u e g u a rd a n u n a ar­
m o n ía razo n a b le con la estrateg ia g e n e ra l d e d esa rro ­
llo q u e se p la n te a , p e ro q u e —m ira d as desde e l á n ­
g u lo de las p o sib ilid a d e s p o lític a s y p rácticas d e tales
reform as trib u ta ria s— p u e d en re su lta r im p ra c tic a ­
bles. P o r lo ta n to , es d e la m a yo r im p o rta n c ia lo ­
g ra r u n a c o o rd in a ció n en c u a n to a o p o rtu n id a d y
su stan cia de las reform as trib u ta ria s co n los criterio s
 46 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS

de fin a n c ia m ie n to estab lecid o s en los p la n e s d e des­

a rro llo .
E n lo q u e se re fie re al fin a n cia m ie n to ex te rn o ,
ta m b ién se p resen tan serios prob lem as. E n efecto, los
criterio s d e fin a n cia m ie n to in te rn a cio n a l d e corto
p la zo resu lta n g e n e ra lm e n te in c o m p a tib les con los
criterio s a d o p ta d o s en los p la n es de d esa rro llo y se
trad u cen en recom en d acion es d e p o lític a eco n ó m ica
a n u a l d ife re n te de las q u e su rg iría n d el an álisis d el
d ia g n ó stic o de las econ om ías y de las estrategias de
d e sa rro llo p la n tea d a s.
Se trata, pues, d e dos p ro b lem a s d e d esco o rd in a ­
ción : el p rim ero , de tip o in te rn o en tre las o ficin a s
de p la n ific a c ió n y los m in isterio s de h a cie n d a . E l se­
g u n d o , m ás c o m p lejo , es ge n e ra d o p o r u n a descoor­
d in a c ió n en tre las o ficin a s d e p la n ific a c ió n , los res­
p o n sab les in tern o s d e la p o lític a eco n ó m ica d e co rto
p la zo (ban cos cen trales, m in isterio s de h a cie n d a , etc.)
y los o rgan ism o s d e fin a n cia m ie n to in te rn a c io n a l de
co rto p la zo . N a tu ra lm e n te , d o n d e estos p ro b lem a s se
presen tan el resu lta d o es el in c u m p lim ie n to d e los
pla n es d e d e sa rro llo y su su stitu ció n p o r crite rio s de
m ás co rto p lazo.

¿ v) Consideración insuficiente de los problem as de in­

tegración económ ica regional en los planes de des­
arrollo. S alv o e l caso d e C en tro a m é rica , en q u e ya
fu ero n a n a liza d a s las relacio n es en tre la in te g ra ció n
y la p la n ific a c ió n , el resto de los países la tin o a m e r i­
canos d esa rro lla las tareas p la n ific a d o ra s en fo rm a
a isla d a d e los esq uem as de in te g ra ció n r e g io n a l q u e
están p la n tea d o s. E llo es p ro d u c to de la fase in ic ia l
en q u e se en c u e n tra n am bos procesos y d e la d ifi­
c u lta d d e tra d u c ir la p o lític a d e in te g ra ció n , en su
estado presen te, en u n a a cció n p ro g ra m á tica , a ú n al
n iv e l n a c io n a l. A e llo d eb e sum arse el h e c h o d e q u e
ta m p o co se h a n d esa rro lla d o m étod os o p eran tes p a ra
estab lecer la n ecesaria c o o rd in a ció n en tre las p o líti­
cas d e d e sa rrro llo n a c io n a l y la p o lític a d e in teg ra ­
CARACTERÍSTICAS 47
ción, fa cto r q u e te n d rá im p o rta n c ia crecien te a m e­
d id a q u e a va n ce el proceso d e in teg ra ció n .
P o r sep a ra d o se reseña la co n sid e ra ció n q u e el
S em in a rio d io a este p ro b lem a . (V éase el c a p ítu ­
lo V II.)

vi) Institucionalización prematura. E n los casos en v

q u e la p la n ific a c ió n se d esa rro lla sin u n a p o y o p o ­
lític o c o n tin u a d o , los gru p o s p la n ific a d o re s se ve n
co m p ren sib lem e n te m o tiv ad o s a a p ro v e ch a r situ a c io ­
nes in tern a s fa vo ra b les, p a ra in s titu c io n a liz a r la p la ­
n ific a c ió n y así crear el esq u em a fo rm a l d e fu n c io ­
n a m ie n to q u e le a segu re cierta p erm a n ecia . E llo h a
lle v a d o m u ch as veces a la a d o p c ió n d e esquem as fo r­
m ales ríg id o s y am biciosos q u e co m o la e x p e rie n c ia
p o sterio r v a d em o stra n d o , en tra b a n las p ro p ia s a cti­
vid a d es d e p la n ific a c ió n y d esp iertan esperanzas q u e
n o p u e d e n ser cu m p lid as. H a y m u ch o s casos en A m é ­
ric a L a tin a d e esq uem as id ea les d e p la n ific a c ió n q u e
n o tien en v id a rea l, d e o b lig a cio n e s im p u estas p o r
la ley q u e p erm a n ecen in cu m p lid a s, de organism os
q u e tien en fu n cio n es p e ro n o p erso n a l técn ico p a ra
d esem p eñ arlas, d e m ed ios de c o o rd in a ció n fo rm a l q u e
n o o p e ra n , etc. E sta te n d en cia n o es p a r tic u la r de
la e x p e rie n c ia la tin o a m e rica n a , sin o q u e p arece ser
p r o p ia d e las etap as in iciale s d e la p la n ific a c ió n .

v ii) Inexistenciade sistemas de información esta - ,

distica adecuados a las necesidades de planificación.
L a e x p e rie n c ia c o m ú n d e las o fic in a s d e p la n ific a ­
c ió n m u estra u n a d e d ic a c ió n d e sp ro p o rcio n a d a de
sus recursos h u m a n o s y su tie m p o a la b ú sq u e d a
d e in fo rm a cio n es n ecesarias p a ra la fo rm u la c ió n de
los p la n es, en circu n stan cia s q u e p a ra le la m e n te e x is­
ten o ficin a s cen trales d e estadísticas y p rog ra m as de
reco lecció n , e la b o ra ció n y p u b lic a c ió n d e in fo rm a ­
ciones, d iseñ ad as a l m a rg en d e las n ecesid ad es de
p la n ific a c ió n . T a l situ a ció n es a ú n m u c h o m ás n o ­
to ria en el caso d e la in fo rm a ció n re q u e rid a p a ra
48 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS

la eje c u c ió n y c o n tro l d e los planes, esp ecialm en te

p o r el p ro b le m a d e o p o rtu n id a d d e las m ism as. E l
d esa p ro v ech am ie n to d e la c a p a c id a d tra d ic io n a l d e
la p ro d u c ció n d e estadísticas tien d e g e n e ra lm en te a
d esv irtu a r las tareas de p la n ific a c ió n d á n d o le ex ce­
sivo én fasis a los aspectos m eram en te m ecá n icos y
cu a n tita tiv o s, y p o sterg a n d o las tareas fu n d a m e n ta ­
les d e análisis, d iscu sió n y asesoría su stan tivas q u e
cleben e jerc er las o fic in a s d e p la n ific a c ió n . L a s d e fi­
cien cias de in fo rm a ció n c o m p lic a n las tareas p la n i­
ficad oras y tien d en a lle v a r a las o fic in a s d e p la ­
n ific a c ió n a esfuerzos esp orád icos e x tra o rd in a rio s, en
d esm ed ro d e fu n cio n es q u e d eb en ser c o n tin u a s y
program ad as.
E n co n secu en cia , es im p o rta n te ir rá p id a m e n te a
u n red iseñ o de los m ecanism os de in fo rm a ció n esta­
d ística a fin d é a d a p ta rlo s en c u a n to a l co n ten id o ,
m éto d o y o p o rtu n id a d , a las necesid ad es d e fo rm u la ­
ción, e je c u c ió n y c o n tro l d e los planes. E sto d eb e
h acerse a p ro v e ch a n d o a l m á x im o los recursos q u e ac­
tu a lm en te se usan en las o ficin a s d e estadísticas, y
en la a d m in istra c ió n p ú b lic a en g e n e ra l, en la p ro ­
d u c ció n d e in fo rm a cio n es q u e son ya d eficien tes o
in a d ecu a d a s a n te los n u evo s req u e rim ien to s d e las
fu n cio n es d e p la n ific a c ió n .
C A P ÍT U L O III

L A P L A N IF IC A C IÓ N S E C T O R IA L

L a e x p e rie n c ia d e d istin to s países latin o a m erica n o s

en m a te ria d e p la n ific a c ió n secto ria l d a ta d e m u ch os
años. E sto es p a rticu la rm e n te e fe ctiv o en e l caso d e
la p ro g ra m a ció n d e aspectos tales co m o la e le c tr ifi­
cación , el d esa rrro llo d el p e tró leo , la ex te n sió n d el
sistem a v ia l, la m o d ern iza c ió n d e los ferro ca rriles y
la a m p lia c ió n d e a lg u n o s servicios p ú b lico s.
N o ob stan te, ex iste n dos sectores estratégicos, es­
trech am en te v in c u la d o s y q u e in flu y e n recip ro ca m en ­
te, en los cuales m u y recie n tem en te se co m ien za a
en sayar técnicas d e p la n ific a c ió n eco n ó m ica. Se trata
d e los sectores a g ro p e cu a rio e in d u stria l.
E l S em in a rio e x a m in ó a lg ú n o s d e los p rin c ip a le s
aspectos rela cio n a d o s con esas técn icas y d isc u tió a l­
gu n os d e sus p ro b lem a s característicos, q u e se d eri­
va n d el h e c h o q u e a pesar d e q u e ciertos p rin cip io s
y m étod os d e p la n ific a c ió n p u e d e n te n er v a lid e z ge­
n eral, es n ecesario ad ecu arlo s a las m o d a lid a d es p r o ­
pias de cad a sector in tro d u c ie n d o las m od ificacio n e s
q u e sean aconsejab les.
C o n respecto a la o rg a n iza ció n n ecesaria p a ra el
proceso de p la n ific a c ió n secto rial, se a n a liza ro n los
aspectos p rin c ip a le s d e la estru ctu ra a d m in istrativ a
a n iv e l m in iste ria l y d e las en tid ad es au tón om as, h a ­
c ie n d o esp ecial referen cia a los com etid os q u e cab en
a los organ ism o s d e p la n ific a c ió n en las fases de
d ich o proceso.

[49]
50 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

1 . P L A N IF IC A C IÓ N A G R O P E C U A R IA

a) Algunos aspectos de la problem ática del desarrollo

agropecuario

C asi sin ex c e p ció n , en los d iversos países d e l á rea se

registran n um erosas m a n ifestacion es d e in s u fic ie n te
d esa rro llo a g ro p e cu a rio q u e estarían señ a la n d o la n e­
cesid ad d e u n esfu erzo d e lib e ra d o p a ra sa lir d e esta
situ a c ió n d e r e la tiv o estan cam ien to d e la p ro d u c ció n ,
así co m o p a r a e le v a r las co n d icio n es sociales y eco­
n óm icas d e la p o b la c ió n ru ra l.
E n tre estas m an ifestacion es, q u e se ex p resan con
d iverso g ra d o d e in ten sid a d en los d istin to s países,
se m e n cio n a ro n en el S em in a rio los sigu ientes:
a) E l d e sa rro llo y d iv e rsific a c ió n in su ficien tes de
la p ro d u c c ió n a gro p e cu a ria , q u e v ie n e d ific u lta n d o
el cre cim ien to eco n ó m ico y social a través d e i) abas­
te cim ien to in s u fic ie n te d e la d em a n d a in tern a ; ii) d e­
p e n d e n c ia d e su m in istro s forán eos, p o r lo ge n e ra l
p ro v en ie n tes d e fu era d el área y- iii) re d u cc ió n de
los saldos e x p o rta b le s a l ab so rb er la d e m a n d a in te r­
n a u n p o rc e n ta je ca d a vez m a y o r d e la p ro d u cció n .
T o d o lo a n te rio r tien e efectos a lta m e n te d esfa vo ra ­
bles en la b a la n za d e pagos, lim ita n d o la c a p a c id a d
de los países p ara im p o rta r los b ien es d e c a p ita l y
las m a terias p rim as q u e se r e q u ie re n p a ra u n p ro ­
ceso d e d e sa rro llo eco n ó m ico m ás acelera d o. L a s d i­
fic u lta d e s d e a b a ste cim ien to in te rn o y las presiones
sobre la b a la n za d e pagos refu erza n los procesos in ­
flacio n ario s.
b) E l estad o a c tu a l d e l d e sa rro llo a gro p e cu a rio ,
u n id o a los serios p ro b lem a s d e las estru ctu ras agra ­
rias y a l em p le o d e h erram ien ta s de p o lític a abso-
letas, v ie n e fre n a n d o u n a r e d istrib u c ió n d e l ingreso
agro p e cu a rio , y c o n stitu y e así el m ás serio o b stá c u lo
a la a m p lia c ió n d e los m ercad os in tern o s, prerre-
q u is ito p a ra u n d esa rro llo m ás a celera d o de los res­
tantes sectores d e la econ om ía.
PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA 51

c) E l escaso d esa rro llo eco n ó m ico de los países

latin o a m erica n o s, d e riv a d o en g ra n m e d id a d e la in ­
su ficien te ex p a n sió n d e l sector a g ro p e cu a rio , n o crea
fu en tes de em p le o q u e a b so rb an el cre cim ien to d e
la fu erza d e trab a jo . A a g u d iza r el p ro b lem a c o n tri­
b u ye el p r o p io sector ru ra l, a l n ó crear n u eva s o p o r­
tu n id ad es de tr a b a jo q u e fren en la em ig ra ció n d el
cam p o a las ciu d ad es, y a l estar in c o rp o ra n d o en
m uch os casos técn icas o rien tad a s a la eco n o m ía de
m a n o d e o b ra y n o a m a x im iza r el u so d e los dem ás
recursos, en esp ecial la tierra y el c a p ita l.
d) E n casi todos los países se registra la destruc;-
ció n de sus recursos n atu ra les ren o va b les, con lo c u a l
se están crean d o las co n d icio n es p a ra a g u d iza r aú n
m ás el p ro b lem a , y a grave, d e in s u fic ie n te d e sa rro llo
agrario.
T o d o s estos an teced en tes in d ic a n q u e n o es posi­
b le c o n fia r en q u e p ro b lem a s d e esta m a g n itu d p u e ­
d a n e n co n tra r u n a so lu ció n esp on tán ea. E l S em in a ­
r io estu vo de a cu e rd o en estim ar q u e se re q u ie re u n
esfu erzo con scien te y d e lib e ra d o q u e, com en zan d o
p o r id e n tific a r las causas q u e m o tiv a n el in s u ficien te
d esa rro llo d e l sector, p e rm ita el d iseñ o de su e x p a n ­
sión, a l m en o r costo social y eco n ó m ico p o sib le. L a
rea ctiv a ció n eco n ó m ica y social d e l a gro e x ig ir á im ­
p o rta n tes recursos, q u e n o p o d rá n ser a sign ad os con
c rite rio de p r io r id a d d en tro d el p r o p io sector, y q u e
ta m p oco serán co m p a tib le s co n las a ltern a tiv a s q u e se
ofrezcan en los dem ás sectores econ óm icos y sociales
d e la co m u n id a d , si n o es a través d e u n proceso de
p la n ific a c ió n .
L a p la n ific a c ió n d el d e sa rro llo d el sector a gro p e­
c u a rio c o n trib u iría a d ic io n a lm e n te a a ce n tu a r la p o ­
s ib ilid a d de in te g ra ció n de A m é ric a L a tin a en la m e­
d id a en q u e sea p o sib le d isp o n er de los anteced entes
sobre las proyeccio n es d e d em a n d a y p re v e r las p o si­
b ilid a d e s d e la o fe rta , b asad a en el c o n o cim ie n to de
los recursos con q u e c u en ta n los d iferen tes países y
sus a ltern a tv ia s m ás econ óm icas d e uso.
52 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

E n estas circu n stan cias, la p la n ific a c ió n d e l des­

a rro llo a g ro p e cu a rio aparece com o u n a a lte rn a tiv a
q u e p e rm itir ía u n a reo rien ta c ió n d e la p o litic a a g ro ­
p e cu a ria d e n tro d el m a rco d e los p ro b lem a s p la n te a ­
dos. A m é ric a L a tin a ofrece num erosos ejem p lo s de
asign ació n de im p o rta n tes recursos a l d esa rro llo a g ro ­
p e cu a rio q u e n o h a n co n trib u id o , sin em b arg o, en
la m ed id a esp erad a o p o sib le, a su p ro p io cre cim ien ­
to n i a la a celera ció n d el d esarrollo.
H u b o ig u a lm e n te a cu erd o en co n sid era r q u e u n a
tarea ta n im p o rta n te p a ra los países la tin o a m e rica ­
nos co m o es la m o v iliza ció n d e l sector a g ro p e cu a rio
y la in c o rp o ra ció n d e la p o b la c ió n r u ra l q u e, con
con tad as ex cep cio n es, co n stitu ye el g r u p o m ayo rita-
r io d e la c o m u n id a d , d eb ería p lan tearse com o p a rte
d e u n esfu erzo d e p ro g ra m a ció n d e to d a la econ o­
m ía. E n tre las razon es m ás im p o rta n tes q u e así lo
a co n sejan , se m en cio n a ro n :
a) L a ex p a n sió n d e la p ro d u cció n d e b e p roye
tarse en fu n c ió n d e las p ersp ectivas d e la d em an d a.
L a d em a n d a in te rn a d e a lim en to s estará d e te rm in a ­
d a p o r el cre cim ien to d e m o g rá fic o y los m o v im ie n to s
m igrato rio s; p o r la p o lític a d e p recios p a ra los p ro ­
du ctos d el a gro; p o r el ingreso y la p o lític a d e red is­
trib u c ió n d e l m ism o; p o r los esfuerzos o rien tad o s a
m e jo ra r la d ie ta en d eterm in ad o s gru p o s y, fin a lm e n ­
te, p o r la p o lític a de su stitu ció n d e im p o rta cio n e s
d e p ro d u cto s agro p ecu a rio s o rig in a d a en p ro b lem a s de
b a la n c e d e pagos o d e co m p lem e n ta ció n reg io n a l.
L a d em a n d a in te rn a d e m a terias p rim as d e o ri­
gen a g ro p e cu a rio será a su vez fu n c ió n d e l e fe cto de
u n p la n d e d esa rro llo sobre la ex p a n sió n d e las a cti­
vid a d es q u e las insum en.
L a n ecesid ad d e p r o d u c ir p a ra la e x p o rta c ió n
d ep en d e rá de los req u e rim ien to s d e m o n e d a e x tra n ­
je r a q u e e x ija u n a d ete rm in a d a tasa d e d esa rro llo ;
d e la p a r tic ip a c ió n q u e se le asign e en el p la n a la
e x p o rta c ió n d e p ro d u cto s agro p ecu a rio s, d e fin id a a
su vez p o r las p o sib ilid a d e s d el país de e x p a n d ir e x ­
PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA 53
p o rtacion es de o tro o rigen ; d el d iseñ o d e u n a estra­
tegia d e d iv e rsifica ció n d e las ex p o rta cio n es co n el
p ro p ó sito d e re d u cir la v u ln e r a b ilid a d d e l sector e x ­
tern o , to d o e llo en m arcad o d en tro d e las p ersp ecti­
vas de d em an d a e x te rio r .
Estos an teced en tes in d ic a n q u e n o sería a co n seja­
b le a sign ar recursos p a ra el d e sa rro llo d e la p ro d u c ­
c ió n a g ra ria sin ten er p rev ia m e n te u n a estim ación
a d ecu a d a d el c o m p o rta m ien to d e la d em an d a, q u e
—a l d ep en d e r d e m u ch as va ria b les— sólo es p o sib le
p red e cir e n u n esfu erzo g lo b a l d e p la n ific a c ió n .
b) C o m o la a g ric u ltu ra es la a ctiv id a d eco n ó m ica
q u e o c u p a la m a yo r p a rte d e la p o b la c ió n a ctiv a en
m u ch os d e lo s países, en a lg u n a m e d id a es la fu e n te
d e a b a ste cim ien to d e m a n o de o b ra p a ra otros secto­
res d e a ctiv id a d . H istó ric a m e n te e l d esa rro llo econ ó­
m ico se h a visto a co m p a ñ a d o d e u n a tran sferen cia
p e rm a n e n te d e m a n o d e o b ra d e l ca m p o a las c iu ­
dades. E n A m é ric a L a tin a este proceso se a gra v a p o r­
q u e la eco n o m ía n o crea en los sectores n o a grícolas
su ficien tes fu en tes d e e m p le o p a ra ab so rb er su p ro ­
p io cre cim ien to v e g e ta tiv o y m en os el o rig in a d o p o r
esa tran sferen cia.
U n esfu erzo d e lib e ra d o d e a ce le ra ció n d el des­
a rro llo a g ro p e cu a rio n o p o d rá d e fin ir las técn icas
a em p le ar, q u e se r e fle ja r á n e n la o c u p a c ió n , sin
c o n ta r co n u n a p ro y ecció n d e la d em a n d a d e m a n o
d e o b ra en los dem ás sectores.
U n o d e los o b je tiv o s im p o rta n tes en u n p ro g ra ­
m a d e d e sa rro llo eco n ó m ico y social p u e d e ser el
d e m a x im iza r la o c u p a c ió n a sig n á n d o le u n a a lta
resp o n sa b ilid a d a l secto r a gro p e cu a rio ; o p u ed e, p o r
e l co n tra rio , resid ir en e l a u m en to su stan cia l d e la
p ro d u c ció n a graria, asociad a sim u ltá n e a m en te a la l i ­
b eració n d e m a n o d e o b ra re q u e rid a en otros sec­
tores. D e la d e fin ic ió n d e estas a lte rn a tiv a s d e p e n ­
d erán las d ecision es co n respecto a la te cn o lo g ía a
d ifu n d ir y tod a la p o lític a selectiva y o rien ta d o ra ,
54 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

en m a teria d e salarios y p recios d e d eterm in ad o s in ­

sum os y b ien es d e cap ital.
c) E l c a p ita l ta l vez sea u n o de los factores m ás
escasos. L a d e fin ic ió n de p rio rid a d es de in v ersió n
en tre los d iversos sectores d e la eco n o m ía y d en tro
d el p ro p io sector ru ra l, sólo p o d rá hacerse d e n tro de
u n esq u em a g lo b a l d e p la n ific a c ió n q u e e v a lú e las
diversas a ltern a tiva s d e in versión .
d) U n a d e las va ria b les q u e n o rm a lm en te d eter­
m in a la tasa d e cre cim ien to en u n proceso d e des­
a rro llo eco n ó m ico es la c a p a cid a d d e pagos extern os.
D esd e este p u n to de vista, la fu e n te m ás im p o rta n te
de in greso d e d ivisas en m u ch os d e los países la tin o ­
am erican os son las ex p o rtacio n es d e o rig e n a gro p e­
cu ario.
D a d o el escaso d esa rro llo técn ico q u e p rev alece
en la a g ricu ltu ra , los gastos d e divisas en im p o rta ­
ciones d e insum os y b ien es d e c a p ita l p a ra el sector
p ued en te n er u n a a lta p r o d u c tiv id a d g e n e ra d o ra de
divisas, a través d e las ex p o rta cio n es o d e la su stitu ­
ció n d e im p o rta cio n es. S in em b arg o, esta asign ació n
p refe re n te d e u n fa cto r tan escaso y - d e c is iv o com o
las divisas, d eb erá hacerse d en tro d e u n a ev a lu a c ió n
d e c o n ju n to sob re la p r o d u c tiv id a d d e sus usos a l­
tern ativos.
e ) E l d esa rro llo a g ro p e cu a rio v a n o rm a lm en te aso­
c ia d o a cam b ios im p o rta n tes en las técn icas p ro d u c ­
tivas, q u e r e q u ie re n el em p le o de n u evo s insu m os y
b ien es d e c a p ita l. A u n c u a n d o sólo co n tad o s países
d e A m é ric a L a tin a tien en lim ita d a la ex p a n sió n de
su fro n te ra a gríco la , la in c o rp o ra ció n d e n u eva s tie­
rras v a asociad a n o rm a lm en te a costosas in version es
de in fra estru ctu ra . E n estas circu n stan cias, u n a d e las
a ltern a tiv a s m ás econ óm icas se en c u e n tra en la p osi­
b ilid a d d e h a ce r u n m e jo r u so d e las tierras y a d is­
p o n ib le s a través d e la in c o rp o ra ció n d e n u eva s tec­
n ologías. Esta a lte rn a tiv a o frece vastas p o sib ilid ad e s
en tod os los países, d eriva d as d el escaso u so q u e de
e lla se h a hecho.
PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA 55
L a tra n sfo rm ació n a g ro p e cu a ria v a asociad a a u n
a u m en to co n sid e ra b le de insum os, h erram ien ta s y
b ien es d e c a p ita l, q u e p u ed e d a r base a l d e sa rro llo
d e in d u stria s en el p r o p io país, c re a n d o n u eva s o p o r­
tu n id ad es de tra b a jo e in version es y c o n trib u y e n d o
a aseg u rar su n o rm a l a b a stecim ien to y a eco n o m izar
divisas. A sp ectos com o éstos tien en m u ch as veces u n a
im p o rta n c ia insosp ech ad a q u e sólo se p o n e d e m a n i­
fiesto en u n esfu erzo g lo b a l d e p la n ific a c ió n .
f) L o s d iversos estu d ios rea liza d o s en los p rop io s
países y p o r los organism os esp ecializad os in tern a ­
cio n a les c o in c id e n en q u e la ex iste n cia de trab as es­
tru ctu ra les c o n stitu y e el m ás serio o b stá c u lo a l des­
a rro llo eco n ó m ico acelera d o. P o r co n sig u ien te, se
r e q u ie re n p ro fu n d a s refo rm as agrarias si se desea
m o v iliza r a l agro y a la e co n o m ía en su co n ju n to .
T ra n sfo rm a c io n e s tan esenciales n o p u e d e n ser in i­
c ia tiv a a isla d a d e u n m in isterio o d e u n a d e p en d e n ­
cia d e g o b ie rn o . D e b e n n ecesariam en te c o n stitu ir u n o
de los m ás serios esfuerzos d el p a ís y en g ra n m ed id a
o rie n ta r tod a la p o lític a e co n ó m ica y social. M u ch a s
veces e llo sig n ifica u n a r e o rie n ta c ió n en m a te ria de
p recios agríco la s, d e p o lític a d e im p o rta cio n e s y e x ­
p o rtacion es, de tran sferen cias in tersecto riales d e in ­
gresos o d e tran sferen cias en e l p r o p io sector a g ra rio
y el d iseñ o d e u n a n u ev a p o lític a trib u ta ria , la b o ra l,
de p rev isió n , d e c ré d ito a grario , etc., q u e c o m p ro ­
m ete a gran d es sectores d e la eco n o m ía y q u e o rie n ta
la a cció n d e g ra n p a rte d el sector p ú b lic o y p riv a d o .
£1 S em in a rio d estacó la im p o rta n c ia d e u n ad e­
cu a d o d ia g n ó stico o in te rp re ta ció n d e la p ro b le m á ­
tic a a g ra ria p a ra id e n tific a r las causas q u e o rig in a n
su in s u fic ie n te d esa rro llo y la in c id e n c ia q u e e llo
tien e en el cre cim ien to in d u s tria l, la d istrib u c ió n
d e l ingreso, el em p le o , la e sta b ilid a d y otro s aspec­
tos. E ste esfu erzo es in d isp en sab le p a ra estab lecer los
m ed ios d e acción , las p o lític a s y la estrategia a se­
g u ir , y con stitu ye, p o r lo ta n to , u n a d e las etap as
m ás im p o rta n tes en la fo rm u la c ió n d el p la n , y la
56 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

q u e u su a lm en te m a yo r tiem p o p u e d e re q u e rir. E x i­
ge el con cu rso d e u n n u m ero so e q u ip o d e p ro fe sio ­
n ales y técn icos, ta n to d e la a ctiv id a d p r iv a d a com o
d el sector p ú b lic o , lo q u e p a ln te a u n en o rm e esfu er­
zo de o rg a n iza c ió n y c o o rd in a ció n con el a p o y o de
los d iversos organ ism o s ejecu tiv o s q u e in te rv ie n e n
en fo rm a d ire cta o in d ire c ta en la p o lític a a gro p e­
cu aria.
Se su b ra y ó la im p o rta n c ia q u e en el caso d e l agro
a d q u ie re el d iseñ o de u n a estra teg ia d e d e sa rro llo
a la rg o p la zo , co n in d ic a c ió n cla ra d e las etap as p re­
vistas a c o rto y m e d ia n o plazo.
A l fo rm u la rse el p la n p ro p ia m en te d ich o , se esta­
b le ce n los o b je tiv o s o m etas d e p ro d u c ció n q u e se
desean lo g ra r en u n p e río d o d a d o co n el p ro p ó sito
d e satisfacer la d em a n d a in te rn a y aseg u rar d ete rm i­
nad os n iv e le s d e e x p o rta c ió n , d e a cu e rd o a l a p orte
q u e el p la n g lo b a l d e d e sa rro llo le a sign a a l sector
a gro p e cu a rio .
E l lo g ro d e estos o b jetiv o s d e p r o d u c ció n lle v a
im p lícito s ciertos sup uestos sob re el uso d e la tierra,
el n iv e l d e d esa rro llo técn ico , la estim ació n c u a n ti­
ta tiv a d e l n iv e l d e in version es, la d em a n d a d e in su ­
m os e im p o rta cio n es, las prevision es sob re el em p le o
a g ríco la y la p r o d u c tiv id a d d e la m a n o d e o b ra , y
la e fic ie n c ia d e la u n id a d p ro d u c tiv a .
E n la p la n ific a c ió n d e l d esa rro llo a g ro p e cu a rio
a m e d ia n o y la rg o p la zo , n o rm a lm en te p u e d e n ex is­
tir d iversas a ltern a tiva s. C a b e d estin a r d eterm in ad o s
recursos p ro d u c tiv o s a usos diversos, d e p e n d ie n d o de
las v a ria b le s q u e se desee m a x im iz a r d e a cu e rd o con
la estra teg ia g lo b a l d e d esa rrollo. E n ciertos casos, el
o b je tiv o p o d ría ser m a x im iz a r el sector ex te rn o , sea
a través d e u n proceso d e su stitu ció n d e im p o rta c io ­
nes a so ciad o o n o a l d e la ex p an sió n de las e x p o rta ­
ciones; en otros, p o d rá ser el d e m a x im iz a r e l em ­
pleo, o b ie n el d e sa rro llo d e u n a d ete rm in a d a área
g eo g rá fica . H a b rá así q u e estu d iar, en m u ch as o ca ­
siones, d iversas a lte rn a tiv a s p a ra el em p le o d e lo s re­
PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA 57
cursos d isp o n ib les, d en tro d e los o b jetiv o s d iseñ ad os
en la estrategia g lo b a l d e d esarrollo.
E l e stab lecim ie n to d e los o b je tiv o s y d e la estra­
te g ia de d esa rro llo sólo co n stitu y en u n a fase d e l p ro ­
ceso d e p la n ific a c ió n , q u e d eb e com p letarse con
p rogram as y proyectos concretos q u e co n d u zca n a la
rea liza ció n d e las m etas estab lecidas. E llo e x ig e a
su vez la estru ctu ra ció n d e p o lític a s esp ecíficas y la
d isp o sició n d e los organism os q u e las lle v a n a cab o,
así co m o la leg isla ció n q u e sea n ecesaria p a r a en ­
treg ar a l E sta d o y a los p a rticu la re s las h e rra m ie n ­
tas legales p a ra a ctu ar.
N o o b sta n te las v e n ta ja s q u e tie n e en fo car la p la ­
n ific a c ió n secto ria l co m o c o m p o n en te d e u n esfu erzo
sistem ático y g lo b a l, se señ aló e n e l S em in a rio q u e
el im p u lso d ire cto a l sector a g ro p e cu a rio a base de
p rogram as y proyectos concretos n o d eb ería poster­
garse p a ra c o n d ic io n a rlo a u n avan ce m ás p ro fu n d o
y d e la rg o p la zo d e to d o el proceso d e p la n ific a c ió n ,
c u an d o n o ex ista n co n d icio n es p a r a ello.

b) Problem as especiales que plantea la planificación

del desarrollo agropecuario

H u b o consenso en reco n o cer las d ificu lta d e s esp ecia­

les q u e presen ta la p la n ific a c ió n e n el secto r agro ­
p e cu a rio . Se estim ó asim ism o la im p o rta n c ia d e p la n ­
tearla sobre la base d e u n estu d io p r e v io d e d iagn o sis
tan c o m p le to co m o sea p o sible.
F u e así co m o se m e n cio n ó q u e en u n a a g r ic u l­
tu ra b asad a en el sistem a d e em p resa p r iv a d a la
p la n ific a c ió n d e su d esa rro llo consiste en e l fo n d o
en el d iseñ o d e u n a p o lític a d e estím u lo s y p resio ­
nes; e n la preseta ció n p o r p a rte d e l E sta d o d e u n
c o n ju n to d e servicios; en fa c ilita r el acceso d e d eter­
m in a d o s in sum os o e l fin a n c ia m ie n to d e las inver-
ciones, y en in version es d e in fra e stru c tu ra p o r p a rte
d el sector p ú b lico . C o n to d o e llo se espera q u e u n
c o n ju n to m u y a m p lio d e em p resarios a grícolas reac­
58 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

cio n e en d e te rm in a d a d irecció n , y a sea e m p le a n d o

en m e jo r fo rm a le» recursos d e q u e d isp o n en o a lte ­
ra n d o la c o m b in a c ió n d e factores p ro d u ctiv o s a tra­
vés d el em p le o d e u n a te cn o lo g ía m ás a va n za d a, a
través de lo c u a l será p o sib le lo g ra r m ás altos n iveles
d e p ro d u c ció n . L a p rev isió n c u a n tita tiv a d e estos
efectos en el caso de la a g ric u ltu ra presen ta a lg u n o s
p ro b lem a s concretos, en tre los q u e cab e d estacar los
siguientes:
a) N u m ero so s em presarios, de las m ás v a riad a
c o n d icio n es socio-culturales. L o s em p resarios a g ríco ­
las d e u n p a ís n o rm a lm en te se cu en tan p o r cien tos
d e m iles o p o r m illo n es. L o s h a y grandes, ch ico s y
m ed ian os. D esd e este p u n to d e v ista p o d ría n c la s ifi­
carse en p ro d u cto res de su bsistencia, p re-cap italistas
y cap italista s. L o s em p resarios cap italista s tien en u n
cla ro co n cep to d e la o rg a n iza ció n eco n ó m ica d e la
em p resa y rea ccio n a n con fa c ilid a d fren te a l d iseñ o
d e estím u lo s y presiones, p e ro son, n u m érica m en te,
los m enos. L o s p ro d u cto res de su b sisten cia su elen
c o n s titu ir los gru p o s m a yo rita rio s, a u n c u a n d o n o
d isp o n en d e u n p o rc e n ta je m u y e le v a d o d e tierras
p ro d u ctiva s, p e ro se en cu en tra n to ta l o p a rcia lm e n te
m a rg in a d o s d e la eco n o m ía d e m ercad o, sien d o m u y
d ifíc il lle g a r h asta ellos con las h erram ien ta s clásicas
d e p o lític a eco n ó m ica. C o n estos gru p o s es p reciso
r ea liza r esfuerzos especiales en ed u ca ció n , persu asión
y d em ostraciones. L o s p ro d u cto res p re-cap italistas son
n o rm a lm en te m u c h o m en os n u m erosos q u e lo s de la
c atego ría a n te rio r, p e ro c o n tro la n gran d es ex te n sio ­
nes d e tierras y p a rticip a n en la eco n o m ía d e m erca­
do, a u n q u e n o tien en o rgan izad as sus em presas con
el c rite rio de m a x im iza r el u so d e los recursos dis­
p o n ib les. Estos em p resarios están caracterizad os p o r
su escasa resp u esta fren te a p o lític a s d e estím u lo s
econ óm icos.
L a ex iste n cia d e ta n n u m erosos em p resarios y de
las m ás v a ria d a s co n d icio n es h a ce esp ecialm en te d i­
fíc il p re v e r e l efe cto q u e p u e d a lo g ra rse sobre sus
PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA 59
decisiones empresariales y sobre el volumen de pro­
ducción a través de un esfuerzo de planificación, que
deberá emplear diversas herramientas para conseguir
sus objetivos.
b) En la agricultura es caso corriente que los pro­
ductores no sean dueños del principal medio de
producción: la tierra. A ello normalmente se suma
la vigencia de legislaciones inadecuadas que acen­
túan la inseguridad del empresario. Se está así en
presencia de un grupo de productores, que en de­
terminados países puede ser muy numeroso, y que
no estará en condiciones de responder en la misma
forma que los restantes frente a las mismas herra­
mientas de política diseñadas en el programa de
desarrollo agropecuario, o cuya respuesta dependerá
de cómo se modifique la legislación sobre el par­
ticular.
c) La planificación del desarrollo agropecuario
no sólo guarda relación con el logro de volúmenes
de producción suficientes para abastecer la demanda
interna y disponer de determinados saldos exporta­
bles, sino que debe incluir además la promoción eco­
nómica, social y cultural de las masas campesinas.
La obtención de ambos objetivos va asociada a
profundos cambios de estructura. El proceso adquiere
así una complejidad mayor, obligando en muchos
casos a diseñar programas o políticas de efectos en­
contrados en alguna medida. Por ejemplo, una re­
forma agraria puede desalentar la inversión de
empresarios eficientes —que en ciertas modalidades
incluso no serán afectados por la reforma— por el
clima de incertidumbre a que normalmente está aso­
ciada. Por otra parte, podría también alentar a
muchos empresarios a intensificar sus inversiones y
a elevar la producción porque piensen que en esta
forma desaparecerían las posibilidades de verse afec­
tados. En todo caso, en la fase inicial de una legis­
lación de reforma agraria, y mientras ésta no está
plenamente definida, se crea un ambiente de des­
60 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

concierto, cuyas consecuencias en la producción pue­

de resultar difícil prever en el corto y mediano plazo.
d) Una dificultad adicional en la tarea de pla­
nificación agropecuaria es el desconocimiento que
normalmente existe sobre el uso potencial de los re­
cursos naturales disponibles, a lo que se suma la
deficiente información para evaluar el uso actual que
de ellos se viene haciendo. En estas circunstancias,
resulta especialmente difícil prever las posibilidades
de un mejor uso de esos recursos en el futuro.
e) Los aumentos de producción previsibles en un
plan de desarrollo suelen originarse como consecuen­
cia de la expansión de las áreas cultivadas y de los .
mayores rendimientos por unidad de superficie.
Estimar la ampliación de las áreas puede resultar
más fácil cuando se trata de la incorporación de
nuevas tierras ya sea por obras de riego, desmonte,
apertura de caminos, etc. Es más difícil cuando se
trata, por ejemplo, de ampliar las áreas de unos cul­
tivos a expensas de otros, en zonas ya incorporadas
a la producción.
Los aumentos de producción derivados de más
altos rendimientos unitarios por hectárea resultan
más difíciles de prever por las siguientes circunstan­
cias: i) Porque muchas veces dependerá de la aplica­
ción de técnicas aún no definitivamente conocidas o
cuyos efectos no están bien cuantificados en el mo­
mento de formular el plan; ii) porque sus resultados
no serán los mismos en las diversas regiones y con­
diciones de suelos; iii) porque dependerán del nú­
mero de productores que los adopten y del área que
cubran; iv) porque normalmente no sólo dependerá
del empleo de una sola práctica, sino de un conjun­
to de ellas, y v) porque la decisión de aplicar dichas
prácticas no sólo dependerá de que éstas lleguen a
conocimiento de los productores, sino además de
otros elementos que contribuirán a que en defini­
tiva los productores tomen la decisión de emplear­
las. Distinta será la reacción frente a la política de
PLANIFICACIÓN AGROPECUARIA 61
precios y a las relaciones de precios entre insumo y
productos; a la presión tributaria, a la disponibi­
lidad de créditos, etc., de los productores de subsis­
tencia, capitalistas y pre-capitalistas, de los propieta­
rios y de los arrendatarios.
f) La agricultura debe enfrentar imprevisibles ad­
versidades naturales que no sólo pueden afectar las
áreas cultivadas y los rendimientos de un año, sino
que pueden extenderse a un período prolongado. Por
ejemplo, una fuerte y prolongada sequía o una epi­
zootia pueden reducir considerablemente unas exis­
tencias ganaderas que requerirán muchos años para
volver al nivel original.
g) En la agricultura también es más difícil que
en otros sectores hacer una adecuada evaluación del
tiempo de maduración de determinadas inversiones,
ya sea en infraestructura o al nivel del predio.
h) La existencia de graves y profundos proble­
mas estructurales que vienen afectando el desarrollo
agropecuario de muchos de los países del área, obli­
garán a la mayoría de estos a incorporar, como una
de las tareas fundamentales del plan, la reforma de
dichas estructuras. Ello crea un problema adicional
en la planificación, pues si bien sus resultados pue­
den ser más fáciles de prever a mediano o largo
plazo, una vez realizada o muy avanzada la mencio­
nada reforma, resultará difícil estimarlo durante el
período de aplicación de ésta, y aún más en las zonas
no afectadas o por ser afectadas durante períodos
posteriores de la misma.
i) Un proceso de desarrrollo agropecuario acele­
rado requiere un enorme esfuerzo de organización y
asistencia por parte del Estado. Hay que intensificar
las acciones que se están realizando así como iniciar
muchas otras nuevas. Programas de investigación, ex­
tensión, asistencia crediticia, racionalización de los
procesos de comercialización, estadísticas agropecua­
rias, estudios sociológicos y económicos, preparación
de programas y proyectos —para citar sólo algunos—
62 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

demandan la acción de un considerable número de

técnicos y profesionales con que no suelen contar los
países. Hay una tarea adicional de formación y adies­
tramiento de personal relativamente fácil de prever,
pero en cambio no lo es tanto estimar la eficiencia
con que se cumplan estas nuevas funciones, especial­
mente en sus comienzos.
j) Un plan de desarrollo agropecuario va nece­
sariamente asociado a un tremendo esfuerzo de con­
trol y evaluación permanente que permita conocer
el comportamiento de las diversas variables e intro­
ducir los cambios sobre las previsiones hechas al
formularlo, de manera que los objetivos fundamen­
tales se vayan logrando o en todo caso aproximán­
dose a los niveles propuestos. Esto supone disponer
de una adecuada y oportuna información estadís­
tica, que también es más difícil de obtener en el caso
agrícola que en otros sectores económicos.
e) La organización institucional para el desarrollo
agropecuario
La planificación del' desarrollo agropecuario requie­
re de una adecuada organización institucional. Hubo
acuerdo en el Seminario en estimar que estas condi­
ciones, por lo general, no se dan todavía en los paí­
ses de América Latina y que por tales motivos una
de las más importantes tareas a desarrollar por el
sistema de planificación del desarrrollo agropecuario
es una reestructuración y organización institucional
que asegure una eficiente administración, evaluación
y control.
Se mencionó que la actual organización de los
servicios agrícolas de los países suele adolecer de
las siguientes deficiencias:
a) Existencia de ministerios de agricultura crea­
dos y organizados para desempeñar principalmente
funciones de fiscalización y control, y que además
se caracterizan por una organización administrativa
PLANIFICACIÓN a g r o p e c u a r i a 63
poco ágil, por lo que no cumplen las funciones orien­
tadoras y promotoras básicas. Dados estos vacios, las
tareas respectivas se han encomendado a organizacio­
nes o institutos autónomos, especialmente creados
para estos efectos. Con ello, se ha debilitado aún
más la autoridad de dichos ministerios.
b) A estos institutos autónomos se les ha dotado
normalmente de mayor agilidad administrativa, so­
lucionando así los problemas de funcionamiento de
que adolecen los ministerios. Sin embargo, todo este
proceso ha carecido de los mecanismos de coordina­
ción necesarios para ejecutar una política armónica
de desarrrollo agropecuario.
c) No obstante la creación de nuevas institucio­
nes, en general no se han logrado cubrir todas las
funciones necesarias. Quedan así enormes áreas no
cubiertas, y, simultáneamente, existe una duplicidad
de funciones entre las nuevas instituciones creadas
y entre éstas y las de algunas dependencias de los
ministerios del ramo.
d) El debilitamiento de los ministerios de agri­
cultura se traduce en que la mayor parte de los re­
cursos que el Estado destina al agro son canalizados
a través de los institutos autónomos, los que además
han venido asumiendo responsabilidades crecientes
en el diseño de algunos aspectos de política agra­
ria. Dada la autonomía de que normalmente están
dotados estos institutos, las inversiones que el Estado
realiza en favor del agro, así como la política agra­
ria, suelen realizarse sin unidad de criterio.
e) Entre las funciones principales que el sector
público deja de desempeñar cabe destacar los estu­
dios económicos y de programación del desarrollo
agropecuario. Debido a ello, los gobiernos normal­
mente carecen de una adecuada evaluación de la si­
tuación agrícola y sus causas, lo que limita su capa­
cidad para actuar con oportunidad y dentro de una
línea general de política bien definida.
64 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

f) Como resultado de lo anterior, no sólo se ad­

vierten políticas encontradas entre las diversas insti­
tuciones, sino que además, en muchas de ellas, esas
políticas se diseñan con criterios carentes de una
orientación “desarrollista”. A manera de ejemplo, se
mencionó que, en la mayoría de los países, la orga­
nización crediticia está al servicio de los productores
en función de las garantías que puedan ofrecer al
instituto de crédito. Paralelamente, se crean nuevas
instituciones para atender a los pequeños producto­
res, pero inspiradas más bien en criterios "paterna­
listas”. Prácticamente no existen, o son muy esca­
sos, los sistemas modernos de crédito, en los que la
principal garantía es la capacidad empresarial del
productor y su permeabilidad a las innovaciones tec­
nológicas, o en los que los préstamos se otorgan a
través de cooperativas o asociaciones de productores,
y están orientados conforme a las prioridades esta­
blecidas por los planes de desarrrollo. En materia
tributaria, las políticas tienden a diseñarse con cri­
terio “fiscalista”. En estas circunstancias, casi no se
emplea la tributación como instrumento valioso para
la redistribución del ingreso entre los productores,
para desalentar inconvenientes sistemas de tenencia
o la gran propiedad, promoviendo su división, o
para alentar la eficiencia.
g) Se observa con frecuencia en América Latina
que en los sectores agropecuarios de la administra­
ción pública existe una enorme distancia entre la
índole técnica de las nuevas funciones y el sistema
que rige en materia de contratos, ascensos y remu­
neraciones, en gran parte heredado del pasado. Por
ejemplo, hay actividades como las de investigación
agrícola que por su naturaleza exigen al profesional
una alta calificación y una dedicación total. Para
atraer o retener este tipo de funcionarios, deben
crearse condiciones especiales de estímulo, en tanto
que la organización administrativa vigente, diseñada
para realizar funciones de control y fiscalización, con­
PLANIFICACIÓ N AGROPECUARIA 65
cede especial importancia a otros valores. Esta orga­
nización, que ya está resultando inadecuada para un
Estado moderno con funciones técnicas más comple­
jas, resulta absolutamente insuficiente para muchas
dependencias asociadas al desarrollo agropecuario.
Estos problemas adquieren especial gravedad en
el sector de la agricultura, en que funciones tales
como la investigación, la extensión, el inventario de
los recursos naturales y otras de esa naturaleza son
tareas de responsabilidad del Estado. Los países que
han logrado importantes avances en su desarrollo
agropecuario han creado condiciones especiales y
disponen de miles de especialistas que trabajan ac­
tivamente en la creación de técnicas cada vez más;
avanzadas y en la acumulación de conocimiento cien­
tífico. Uno de los problemas serios quç afronta Amé­
rica Latina es la falta en la administración pública
de profesionales que cumplan esa función.
Al examinarse estos problemas de organización,
se apreció con claridad en el Seminario que no ca­
bría encontrarles solución a través de esquemas açb
ministrativos prototípicos. La propia diversidad de
condiciones en cada país, tanto en lo que se refiere
a la estructura y funcionamiento de las actividades
agropecuarias como a la organización institucional
existente, son los factores que deben modelar el tipo
de arreglo institucional más apropiado.
Sin embargo, y como base de cualquier reorga­
nización, se señaló la importancia de definir pre­
viamente las funciones que, dentro de un esfuerzo
cie planificación, deben quedar asignadas al sector pú­
blico. Entre ellas se mencionaron el diseño y admi­
nistración de la política agraria; la planificación; el
inventario de los recursos naturales renovables; las
investigaciones agrícolas y económicas; la extensión
agrícola; la prestación de servicios a los productores;
la promoción; el control y las inversiones en infra­
estructura.
Como parte de un proceso de desarrollo econó­
66 LA PLAN IFICACIÓ N SECTORIAL

mico y social, el desarrollo agropecuario no sólo está

orientado a lograr determinados objetivos de produc­
ción, sino que debe propender además a la promo­
ción de la masa campesina en lo económico, lo social
y lo cultural. En estas condiciones, a las medidas
netamente técnicas y económicas que puedan elevar
cuantitativamente el volumen físico de la produc­
ción deben sumarse aquellas que simultáneamente
promuevan al hombre de campo y su familia.
Puesto que las funciones que le corresponda des­
arrollar son muy amplias, esta organización debe
estar dotada de mecanismos de coordinación. Esa
coordinación no es fácil si se tiene en cuenta que
deben participar en ella un gran número de minis­
terios y organismos muchas veces autónomos. Se re­
queriría así una participación muy armónica del
ministerio de agricultura con el organismo de pla­
nificación, los ministerios de hacienda, economía,
obras públicas, educación, transportes, e f instituto
o corporación de reforma agraria, los institutos
oficiales de crédito, las corporaciones o institutos en­
cargados de la comercialización de productos agro­
pecuarios, los organismos privados, y otros. Además,
éste esfuerzo debería teríer expresión regional, pues
étende el sector públi<& toma contacto más directo
coñ los problemas del sector agropecuario y donde
se realiza la política formulada es precisamente al
nivel de las regiones.
? . PLANIFICACIÓN INDUSTRIAL

a) El sentido de la planificación industrial

La industrialización —que esquemáticamente se pue­
de definir como el incremento de la proporción del
séétor manufacturero en la producción económica
total, acompañado de avances en la complementarie-
dad interindustrial, en la teconolgía y en la organi­
zación— es uno de los rasgos más destacados y, al
PLANIFICACIÓN INDUSTRIAL 67
mismo tiempo, una de las exigencias del desarrollo
económico. Ese proceso lleva implícitos serios pro­
blemas y obstáculos en los países de América Latina.
Para superarlos, en plazos y a costos sociales razo­
nables, parece imponerse la acción planificada. Ello
no puede concebirse como un simple ordenamiento
de las gestiones que en un momento dado se reali­
zan desarticuladamente en el campo de la política
industrial. Tampoco consistiría en la preparación y
evaluación aislada de proyectos de inversión. En los
países en desarrollo, como los de América Latina, la
planificación industrial tiene asignado un papel más
amplio; hay que concebirla como un instrumento de
racionalidad para guiar los cambios en la orienta­
ción y formas del desarrollo industrial, exigidos por
el objetivo de una industrialización más dinámica y
mejor integrada.
En términos más específicos, el Seminario se abo­
có a examinar qué debe esperarse de la planificación
industrial desde el ángulo de los problemas más
trascendentes del desarrollo económico y de la in­
dustrialización en América Latina.1 Esos problemas
son, en esencia, de dos tipos: los de carácter más uni­
versal, que corresponden a la responsabilidad de la
industria como elemento dinámico del desarrollo y
a los requerimientos de la expansión de la demanda
interna de manufacturas; y los que responden a si­
tuaciones y necesidades más típicas de los países la­
tinoamericanos : el imperativo de aliviar el estran-
gulamiento externo, la necesidad de ofrecer empleos
productivos a la creciente fuerza de trabajo, y la con­
veniencia económica y social de propender a una
mejor distribución del ingreso.
Frente a estas exigencias básicas, la industrializa­
ción, aunque ha alcanzado elevados índices cuanti­
1 Un análisis amplio de los problemas industriales latino­
americanos se encuentra en un reciente estudio de la CEPAL:
El proceso de industrialización en América Latina (E/CN.12/
716). Publicación de las Naciones Unidas,
68 LA PLAN IFICACIÓN SECTORIAL

tativos, registra tendencias y situaciones que la pla­

nificación debiera corregir.
Por una parte, el proceso tradicional de sustitu­
ción de importaciones de manufacturas finales de
consumo tiende a agotarse, incluso en los países me­
nos industrializados y más pequeños del área, en que
las limitaciones al mismo se manifestarían incluso
en una etapa menos .avanzada del desarrollo indus­
trial. La estructura productiva que se ha formado
en ese proceso contiene características escasamente
dinámicas. £1 bajo grado de complementariedad in­
terindustrial se manifiesta en una apreciable depen­
dencia de importaciones de bienes intermedios y de
capital, e implica que la expansión manufacturera
no siempre se traduce en efectos propulsivos apre-
ciables sobre la propia industria y las demás activi­
dades económicas.
Por lo demás, las modalidades que ha tomado el
proteccionismo suelen inducir una alta tasa de ren­
tabilidad en el mercado interno y, en consecuencia,
escaso interés en los mercados de exportación. Los
altos costos y las actitudes monopólicas se traducen
en precios relativos de muchas manufacturas que
limitan la cuantía de la propia demanda interna
y, en la medida que se refieren a manufacturas de
consumo popular, tienen un efecto negativo sobre la
distribución del ingreso real. Por otro lado, esos altos
precios —y también ciertos defectos de calidad cuan­
do se refieren a industrias de bienes intermedios y de
capital— dificultan la instalación o funcionamiento
de las actividades usuarias.
La estrechez de los mercados nácionales también
dificulta o impide la expansión industrial hacia nue­
vas ramas que requieren amplias escalas de produc­
ción para operar económicamente. Cuando llegan a
instalarse, lo hacen con costos financieros y sociales
elevados.
Esa estrechez de mercado, así como la dependen­
PLANIFICACIÓN INDUSTRIAL 69
cia tecnológica respecto a los países desarrollados
(que crean tecnologías de amplias escalas de pro­
ducción), y las tendencias a invertir en exceso en
ciertas industrias durante el período de sustitución
de importaciones en que el mercado se expande con
gran dinamismo, conducen a la instalación de capa­
cidad excedente y a un desperdicio de recursos.
Las características señaladas corresponden a una
etapa del proceso de industrialización en América
Latina en la cual ha sido insuficiente su aporte a
la solución del problema del estrangulamiento ex­
terno. Por una parte, no ha logrado abrirse nuevos
mercados externos y, por otra, mantiene una elevada
dependencia del suministro de bienes intermedios y
de capital.
La industria manufacturera latinoamericana ha
mostrado una debilidad marcada como actividad de
absorción de mano de obra frente a los graves pro­
blemas ocupacionales de la mayoría de los países. La
capacidad de absorción de fuerza de trabajo no
depende exclusivamente del ritmo de la expansión
industrial; depende también de su orientación y de
las tecnologías adoptadas. Los nuevos campos indus­
triales, cuyas perspectivas se abren hacia el futuro,
corresponden en muchos casos a industrias de bienes
intermedios y de capital, de relativamente baja in­
tensidad de mano de obra. Por otro lado, la absor­
ción del progreso técnico de los países desarrollados
conduce cada vez más a la adopción de tecnologías
más mecanizadas y al desplazamiento de actividades
manufactureras de baja productividad y de altos ín­
dices de ocupación.
Habría que considerar que, aunque la industriali­
zación implica cambios de la estructura productiva en
favor de industrias generalmente de menor intensidad
de mano de obra, todavía está abierto un campo muy
amplio para la expansión de las industrias “livianas”
de consumo final —de mayor intensidad de mano de
obra— en la medida en que la redistribución del in-
70 LA PLAN IFICACIÓN SECTORIAL

greso permite el acceso al mercado de manufacturas

de importantes masas de población. Se observó asimis­
mo que no será razonable pensar en detener la ab­
sorción tecnológica y ampliar la brecha entre los paí­
ses más y menos desarrollados, pero que habría que
procurar fórmulas y esquemas que permitan guiar
los beneficios de la alta productividad industrial
hacia la dinamización del desarrrollo general, invir-
tiendo los excedentes en actividades que ofrezcan di­
recta e indirectamente nuevas fuentes de trabajo.
£1 Seminario consideró que la contribución de la
industria a la redistribución del ingreso había que
examinarla desde varios puntos de vista. Como efec­
to redistributivo favorable, figura el que se deriva
de la mayor productividad fabril y de las mayores
tasas de salarios que se le asocian, la mayoría de las
veces en relación directa con el poder sindical de
los trabajadores.
De otro lado, como la industria en América Lati­
na se ha superpuesto a una estructura económica y
social preexistente, se mantienen las fuentes princi­
pales de desigualdad distributiva. La propia indus­
trialización ha creado nuevas fuentes de desigualdad,
por constituir un proceso de concentración de la
propiedad y, en consecuencia, del ingreso, que no
da origen muchas veces a incrementos de la tasa de
ahorro, sino que se transforma principalmente en
consumo.
Van unidos a este fenómeno la ineficiencia y los
altos costos de producción y los elevados precios de
las manufacturas nacionales de consumo popular, que
reducen el ingreso real de los sectores mayoritarios.
b) Algunos problemas de la planificación industrial
Los empresarios manufactureros son los principales
sujetos de la planificación industrial, ya qtie sus ac­
titudes y conductas son las que habría que guiar
hacia los objetivos de los planes. Algunos obstácu­
PLANIFICACIÓ N INDUSTRIAL 71
los para la planificación emanan de la posición del
empresario industrial, que con frecuencia tiene poca
fe en ella. Aunque se interesa y muchas veces es un
gran cooperador en las primeras etapas de diagnós­
tico, suele hacerlo con cierto recelo por temor a la
intervención del Estado y a que se conozcan ciertos
secretos de la empresa. El recelo —e incluso la opo­
sición con ocasiones— aparecen con mayor notoriedad
y frecuencia en la etapa de ejecución de los planes,
cuando hay que tomar determinadas medidas en
relación con el campo de sus intereses particulares.
Sin embargo, se señalaron casos en que el escla­
recimiento de ideas, problemas, objetivos y estrate­
gia por parte de los organismos de planificación in­
dustrial, han despertado en los medios empresariales
privados del campo industrial un espíritu de colabo­
ración más amplio y entusiasta.
Para aclarar el problema antes citado se hizo re­
saltar en el Seminario la existencia de tres grupos:
un sector tradicional, que tiende a resistir el pro­
ceso de planificación; un grupo moderno de empre­
sarios privados, cuya posición sería más receptiva; y
el correspondiente a las empresas estatales, entre las
cuales, aunque reina un espíritu público, subsisten
en algunos moldes tradicionales que dificultan su
participación en un esfuerzo planificado.
La preponderancia en el desarrollo industrial de
múltiples unidades productivas privadas implica una
cierta Inseguridad sobre el cumplimiento de los ob­
jetivos y las metas de la planificación, lo que a su
vez supone la necesidad de observar de cerca la mar­
cha del sector y, quizás, algo de “prueba y error" en
el manejo de ciertos instrumentos de promoción, den­
tro de un proceso planificador permanente y con­
tinuo.
Por lo demás, se señaló que el sector manufac­
turero es sumamente heterogéneo, pues incluye acti­
vidades que representan mundos tecnológicos, econó­
micos, sociales y hasta políticos diferentes. Por ejem-
72 LA. PLANIFICACIÓN SECTORIAL

pío, comprende estratos tan distintos como el fabril

de la gran empresa y el artesanal. Por este motivo, la
planificación industrial se hace compleja y el plan­
teamiento de una estrategia del desarrollo exige a
la vez una gran capacidad de síntesis y un gran de­
talle en los estudios específicos.
Según se expresó, y como lo muestra el examen
de algunos casos, los instrumentos generales de pro­
moción —por ejemplo los tributarios— son insuficien­
tes para alterar las conductas empresariales que se
quieren corregir en ciertos campos. Para conseguir
entonces los resultados establecidos en el plan, los
instrumentos han de ser específicos y más directos. El
manejo de esos instrumentos requiere estudios de alto
grado de desagregación y detalle —incluso proyectos
específicos y análisis técnicos por establecimientos. Se
presenta aquí otra rigidez o limitación importante de
la planificación industrial: la falta de estudios avan­
zados de proyectos adecuados a la estrategia indus­
trial elegida. Esto puede estar relacionado con la
falta de conocimiento de los recursos naturales, cuya
investigación, hasta ponerlos de manifiesto y evaluar
sus posibilidades, suele ser costosa y larga. El retraso
de las investigaciones de recursos naturales es una de
las formas en que se expresa la debilidad de la in­
vestigación tecnológica de América Latina, e incide
no sólo sobre el desaprovechamiento de ciertos re­
cursos, sino también en la adopción de tecnologías
a veces inadecuadas a los problemas económicos del
país.
Por todas estas razones, la planificación industrial
debe consistir en todo un “proceso” entendido como
una gestión permanente y continua de gobierno, para
elaborar planes, ponerlos en práctica, efectuar su eva­
luación y mejorarlos.
c) Organización de la planificación industrial
La planificación industrial se concibe como parte
constitutiva de los esfuerzos generales de planifica­
PLANIFICACIÓN INDUSTRIAL 73
ción. Existe o no un sistema de planificación formal
—con una oficina, consejo o autoridad central en la
cúspide— hay planificación en la medida que las de­
cisiones se tomen coordinadamente, en función de
objetivos predeterminados, orientados hacia el largo
plazo y con sentido de continuidad. Si no es así, por
muy eficientes que sean los organismos administra­
tivos más especializados, la planificación industrial
no será un instrumento capaz de dar al sector la
orientación que se requiere para el proceso de des­
arrollo.
Esas grandes orientaciones no pueden fijarse sino
en la cúspide del sistema de planificación. De ellas
se derivan las orientaciones industriales dentro del
desarrollo general y en función de éstas debería ac­
tuar el resto del sistema de planificación industrial.
Debajo del más alto nivel administrativo, suele
haber una amplia gama de organismos relacionados
con la planificación industrial —a veces varias dece­
nas— con diversos grados de autonomía. Se suelen
encontrar institutos, corporaciones o bancos de fo­
mento industrial desvinculados del resto del sistema.
Frecuentemente se otorga un alto grado de autono­
mía a ciertas entidades a causa de la ineficiencia de
la administración pública tradicional y para despren­
derlas de las influencias desorganizadas de los pode­
res políticos. Esa mayor autonomía crea la necesidad
de un sistema coordinador, como el de planificación,
que comience en el tope del sistema administrativo
y que centralice ciertas decisiones básicas dentro de
un orden jerárquico adecuado, de modo que asegure
la debida coordinación y realismo del manejo de la
política industrial en todos los niveles.
Dada la necesidad de establecer una cierta cen­
tralización de decisiones, de resolver conflictos entre
las políticas de los diversos organismos especializa­
dos, de establecer las vinculaciones necesarias entre
ellos y con la cúspide del sistema, y de manejar
adecuadamente las corrientes de información, se re­
74 LA PLAN IFICACIÓ N SECTORIAL

quiere de un órgano de planificación industrial si­

tuado inmediatamente después de las autoridades del
más alto nivel del sistema de planificación.
Así como se necesitan la coordinación, la conti­
nuidad y los horizontes más amplios en el plano de
decisión de orden más general, el desarrollo manu­
facturero precisa esfuerzos integrales, al nivel de los
organismos ejecutores, es decir, de la movilización
coordinada de gran número de instrumentos de pro­
moción. Por ese medio, podrían superarse situacio­
nes de desvinculación e incluso contraposición de la
política en los diversos organismos que ejercen rela­
ciones con la planificación industrial.
Como uno de los ejemplos más notables de ello
se mencionó el divorcio existente entre la estrategia
del desarrollo industrial formulada por los órganos de
planificación industrial y el tipo de proyectos que
preparan y promueven otras entidades públicas. Así,
la política industrial planificada pierde gran parte de
su sentido operativo, pues la promoción sigue otros
caminos, con el agravante de que ese tipo de diver­
gencias se suele producir entre entidades guberna­
mentales que más bien deberían asociarse en torno
a objetivos comunes derivados del interés social.
Se destacó la necesidad de que a la planificación
se asocien las entidades empresariales y laborales com­
prometidas en el desarrollo manufacturero, para que
participen activamente en la formulación y revisión
de la política industrial. La carencia de un mecanis­
mo apropiado induce a que estas entidades actúen y
decidan con arreglo a finalidades particulares y de
corto plazo, desperdiciándose en gran medida una
valiosa posibilidad de cooperación y de aunar esfuer­
zos hacia la consecución de objetivos de más largo
aliento y de interés comunitario.
Se destacó asimismo el papel que le cabe desem­
peñar en la planificación industrial a las entidades
de investigación científica y tecnológica y en especial
a las universidades. £1 punto es especialmente impor-
PLAN IFICACIÓN INDUSTRIAL 75
tante si se considera la función relevante que juega
la tecnología en el desarrollo industrial y lo inade­
cuado de la entera dependencia tecnológica del mun­
do desarrollado, cuyos problemas son diferentes a los
que enfrentan los países en desarrollo.
En relación con los planes, pareció necesario
puntualizar que, aunque en formulación deben par­
ticipar todas las entidades comprometidas, la res­
ponsabilidad de fijar las grandes orientaciones del
desarrollo industrial corresponde a los organismos
máximos del sistema de planificación. Los trabajos
especilizados pueden estar a cargo de las entidades
correspondientes. Además, siempre será necesaria la
formación de equipos o grupos de trabajos ad-hoc,
en cuanto a los proyectos y a los estudios detallados
de industrias específicas y a ciertas investigaciones
que no se requieren en forma rutinaria. En general,
los grupos ad-hoc son más necesarios mientras mayor
sea el grado de detalle o desagregación de un plan.
El Seminario concluyó que, de acuerdo con la
definición del proceso de planificación y los meca­
nismos que lo conforman, el sistema destinado a
formular, ejecutar y controlar planes de desarrollo
industrial, debe responder básicamente a la necesi­
dad de realizar las siguientes tareas: i) formular pla­
nes de laigo y mediano plazo; ii) formular planes de
corto plazo; iii) disponer planes de investigación tec­
nológica y de recursos naturales necesarios; iv) pre­
parar ciertos proyectos específicos; v) disponer planes
de política industrial —en su sentido instrumental de
medidas y acciones— y los presupuestos de operación
de las entidades comprometidas, y vi) preparar los
planes de información estadística rutinaria que se
requiere para la formulación y el control de los pla­
nes de desarrollo industrial.
La compleja organización administrativa para eje­
cutar estas tareas debe obedecer a los principios:
i) continuidad y permanencia; ii) coordinación en­
tre los organismos responsables de las diversas ta-
76 LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

reas, lo que exige la centralización de las decisiones

de influencia más general en el nivel superior, la
distinción de niveles jerárquicos y el establecimien­
to de líneas de comunicación entre las entidadés de
un mismo plan jerárquico; iii) asociación de los eco­
nomistas y técnicos especializados que deben realizar
los estudios inherentes a la planificación industrial;
éstos tienen un alto contenido económico y un mayor
contenido de ingeniería a medida que se desciende
a niveles de mayor detalle o desagregación, y iv) par­
ticipación activa en el proceso de planificación in­
dustrial de los medios empresariales y laborales com­
prometidos.
C A P ÍT U L O IV

L A ESCASEZ D E P R O Y E C T O S Y LO S
PLANÉS DE D E S A R R O L L O 1

1. POLÍTICAS DE DESARROLLO, PLANES Y PROYECTOS

Al abordar el tema de los proyectos y los planes de

desarrollo el Seminario coincidió en que debe darse
por superada la etapa en la cual el “enfoque pro­
yectos” se consideraba como antagónico al “enfoque
planificación”; en que la disyuntiva planteada en
ocasiones entre planes y proyectos es una disyuntiva
falsa; en que no son éstas dos posibilidades optati­
vas, ya que los proyectos deben formar parte de los
planes, como proceso deliberado tendiente a impul­
sar y racionalizar los esfuerzos de desarrollo.
Por otra parte, se reconoció que la escasez de pro­
yectos es uno de los principales obstáculos para la
viabilidad práctica de un proceso de planificación.
En la necesidad de superar ese obstáculo coinciden,
aunque desde distintos ángulos, preocupaciones e in­
tereses de los gobiernos y sectores privados de los
países, así como de los organismos internacionales
de cooperación técnica y financiera que están per­
suadidos del valor de la planificación como instru­
mento eficaz para el desarrollo y el cambio.
El problema consiste en promover la identifica­
ción, preparación, evaluación y ejecución de proyec­
tos en el marco de un proceso de planificación. En
1 El examen de este terna en el Seminario se basó en un
documento sobre Promoción de la Preparación de Proyectos,
preparado en febrero de 19t«j> por los señores Julio Melnik
y Eduardo Figueroa.
[77]
 L A ESCASEZ DE PROYECTOS

este sentido se entiende por proyecto toda “unidad

de actividad que permite materializar un plan de
desarrollo”. Caben en este concepto tanto aquellas
acciones en que prevalece la importancia de la inver­
sión fija (industrias, carreteras, puertos) como aqué­
llas en que lo fundamental son aspectos de organi­
zación y tecnología (crédito agrícola supervisado, cen­
tros de extensión e investigación agrícola, campañas
sanitarias, investigación de recursos naturales).
Tal vez pecando en exceso de simplificación, po­
dría decirse que estas unidades de acción, por una
parte, y, por otra, las medidas de política económica
y social (políticas monetaria, fiscal, de precios y sala­
rios, etc.) son las dos grandes columnas en que se
asienta la materialización del Plan. La escasez de
proyectos —entiéndase como falta absoluta de opor­
tunidades identificadas de inversión, o como deficien­
cias en los estudios— atenta contra el realismo y
la viabilidad de ese proceso e indica la existencia
de fallas graves en el mismo y por ende en los meca­
nismos encargados de llevarlos adelante.
a) Los proyectos y las políticas de desarrollo
En el Seminario se hizo hincapié en que la escasez
de proyectos no puede separarse del problema funda­
mental de la planificación en América Latina: una
política de desarrollo que responda a las necesidades
más profundas —económicas y sociales— de la región.
De ahí que los problemas básicos de escasez de pro­
yectos, o su pobre calidad, o su divorció con lás metas
de los planes, deban encuadrarse, en última instan­
cia, en la búsqueda de objetivos o estrategias que
ofrezcan salidas al estancamiento o posibilidades de
superar las etapas actuales de crecimiento.
Las políticas tradicionales, correspondientes a las
etapas de crecimiento hacia afuera o de sustitución
de importaciones, constituían —y siguen constitu­
yendo en algunos países latinoamericanos— estímu­
POLÍTICAS DE DESARROLLO 79
los directos a la iniciativa pública y privada. En el
marco de esas políticas surgen frecuentemente con
claridad proyectos importantes para el desarrollo na­
cional. Hoy existen políticas en ciernes, qüe al no
hallarse todavía bien definidas —y la integración
es una de ellas— no ofrecen estímulos claros ni con­
figuran de por sí proyectos estratégicos. Por eso mis­
mo, mientras esas políticas no se definan con mayor
vigor y claridad, se requerirán esfuerzos persistentes
en la identificación y promoción de proyectos que
constituyan aportes significativos al desarrollo y que
ayuden a la definición de esas políticas. Esto último
se desprendió claramente de ejemplos citados en el
Seminario, que mostraban una interacción entre las
políticas y ciertos proyectos estratégicos, pues muchas
veces éstos contribuían de por sí a dar una orienta­
ción definida al desarrollo.
Por otra parte, pudo apreciarse que los proyec­
tos que se preparen y ejecuten tenderán a encuadrar­
se en los objetivos y en las propias metas de inversión
de los planes, en la medida que éstos expresen Una
estrategia clara y cuenten con suficiente respaldo po­
lítico.
b) Los proyectos y las decisiones de inversión
Cabe decir que todo proceso de desarrollo, por su
naturaleza esencialmente dinámica, se manifiesta en
una corriente continua de decisiones de inversión.
Parte de esas decisiones se concretan a través de pro­
yectos elaborados con grados diversos de anteceden­
tes y de perfeccionamiento técnico. Evidentemente,
más alto será el nivel de racionalidad del proceso
de inversión cuanto mayor sea el número de deci­
siones que se basen en alternativas de proyectos bien
estudiados. Esto podría definirse como la racionali­
dad intrínseca de un sistema de decisiones de inver­
sión, si este sistema se considerara como una nueva
suma de decisiones aisladas. Âhora bien: como cada
80 LA ESCASEZ DE PROYECTOS

decisión está íntimamente vinculada a muchas otras

que se generan continuamente en el proceso econó­
mico, y depende de ellas, es indispensable ubicarla
dentro de ese proceso. De ahí la importancia funda­
mental de encuadrar las decisiones de inversión en
el marco de una política de desarrollo que, en un
nivel superior de racionalidad y organización, debe
ir expresándose en un proceso de planificación.
En otras palabras, si bien todo proceso de desa­
rrollo, en cuanto contiene decisiones de inversión,
debe suponer la existencia de proyectos, no todo gru­
po de proyectos implica desarrollo. Por el contrario,
en ciertos casos —y así lo demuestra la experiencia
reciente de varios países latinoamericanos— el lan­
zamiento desordenado de proyectos ha llevado a endeu­
damientos externos exagerados y a graves distorsio­
nes en la estructura productiva, porque no se toma­
ron en cuenta los efectos de cada proyecto o grupo
de proyectos sobre el resto de la economía, ni se
aplicó un orden de prelación adecuado. Por otra
parte, en ocasiones, la disponibilidad de un buen
grupo de proyectos permite poner en marcha con rapi­
dez y eficacia una determinada política de desarro­
llo, aun cuando no se cuente con un sistema de pla­
nificación completo y maduro.
En América Latina se pueden citar varias expe­
riencias, muy significativas, de una política de desa­
rrollo que se expresó y concertó a través de algunos
proyectos estratégicos y que, aparte de su impacto
económico sobre el país o una determinada región,
concitaron por sí mismos movimientos de opinión
suficientemente fuertes como para dar apoyo político
al proceso de cambio del cual esos proyectos forma­
ban parte. Cuando los planes contienen varios de
esos proyectos estratégicos, que modifican sustancial­
mente la situación previa y que por ello atraen la
imaginación popular, no resulta difícil obtener apo­
yo a la planificación y a la política en que ella se
sustenta. En cierto sentido, puede decirse que el pro­
POLÍTICAS DE DESARROLLO 81

blema principal no es tán solo la escasez general de

proyectos, sino la falta de algunos caracteres estraté­
gicos que se identifiquen como pilares de una polí­
tica de desarrollo nacional o regional.
Si bien la generación de proyectos estratégicos es
muy diversa, el proceso de planificación debiera con­
tribuir de manera significativa a identificarlos. En
esencia, un proyecto es o no estratégico en función
de una determinada estrategia de desarrollo, cuya
definición surge muchas veces de un buen diagnós­
tico. Así se observa claramente en el caso de los pro­
yectos industriales, en que resulta muy difícil deter­
minar los méritos de un determinado proyecto en
términos de su rentabilidad social, si previamente no
se ha definido una política o estrategia de desarro­
llo en el sector, o en una determinada rama indus­
trial. Por ejemplo, si se tendiera a resolver la escasa
complementariedad del desarrollo de algunas indus­
trias latinoamericanas mediante una política de inte­
gración, será ésta la que indique los proyectos claves.
c) Proyectos y planificación
Conviene destacar aquí las preocupaciones expresa­
das en el Seminario sobre la incidencia de la escasez
de proyectos en la planificación, desde dos ángulos
distintos: la viabilidad operativa de los planes y el
equilibrio entre los sectores. Con respecto a lo pri­
mero, es evidente que un proceso de planificación
pierde buena parte de su valor si no contribuye a
orientar y coordinar planes y programas de inver­
sión. Para hacerlo tiene que avanzar más allá de los
estudios sectoriales, y llegar hasta la etapa que per­
mita su concreción o su ajuste en función de las
realidades que prevalezcan al nivel de los entes eje­
cutivos. En este sentido, parecería muy conveniente
que los organismos centrales de planificación influ­
yeran o participaran en los trabajos de preinversión
82 LA ESCASEZ DE PROYECTOS

de los proyectos más importantes para el cumplimien­

to de los planes.
En lo que toca al segundo punto, o sea el papel
de los proyectos en el proceso de planificación desde
el punto de vista del equilibrio entre los distintos
sectores, se plantean problemas muy serios para el
cumplimiento de las metas del plan y aun de su pro­
pia estrategia. En efecto, la escasez de proyectos en
ciertos sectores puede distorsionar la estructura de la
inversión, y por ende el papel que les corresponde
en el plan, *aun cuando los programas respectivos
parezcan lógicos y bien concebidos al nivel macro­
econômico.
El proceso de planificación tiende a alcanzar un
cierto equilibrio —o a corregir desequilibrios— en
el desarrollo de los distintos sectores, con el fin de
lograr al máximo el aprovechamiento de los recursos
disponibles y resolver o evitar estrangulamientos que
reducen la capacidad de utilización de esos recursos.
En otras palabras, la ejecución de un plan implica
llevar a cabo un conjunto armónico de decisiones,
que en gran parte son decisiones de inversión, ya
sea que las tome directamente el sector público, o
que las adopte el sector privado bajo el estímulo
general de las condiciones económicas y sociales vigen­
tes en el país y de aquellos que deliberadamente
generen las medidas de política económica.
La planificación intenta armonizar esa corriente
continua de decisiones de inversión a que ya se ha
hecho referencia, dentro de una orientación que res­
ponda a cierta estrategia de desarrollo. Las decisiones
de inversión más importantes suelen basarse en pro­
yectos. Por otra parte, la realidad es que —sobre todo
en las primeras etapas de un proceso de planifica­
ción— los entes ejecutivos se encuentran en situa­
ciones muy diferentes en cuanto a su capacidad para
traducir en proyectos las metas de inversión fijadas
en los planes.
A fin de que los planes tengan sentido operativo
ORGANIZACIÓN PARA EL DESARROLLO 83

y flexibilidad suficiente para adaptarse a variaciones

coyunturas —y esto último es muy importante en
el caso de las economías latinoamericanas, por su
dependencia de factores exógenos— sería necesario
contar en todos los sectores con proyectos que repre­
sentaran montos de inversión superiores aún a los
previstos en los planes. Sólo así se llegaría a dar sen­
tido efectivo a la selección de alternativas, o sea, en
última instancia, a la asignación de recursos. Para
que esto ocurra, la identificación y preparación de
proyectos debiera constituirse en un proceso conti­
nuo vinculado al propio proceso de planificación.
2. LOS PROYECTOS Y LA ORGANIZACION PARA EL
DESARROLLO Y LA PLANIFICACION

Para superar en el plazo más breve posible la esca­

sez de proyectos y mejorar su calidad, es necesario
utilizar de manera mucho más eficaz los mecanismos
operativos que inciden directa o indirectamente sobre
las decisiones de inversión. Además, se requiere con
frecuencia crear instrumentos nuevos que llenen va­
cíos institucionales o contribuyan a dinamizar la ac­
tividad de algún sector de la administración. Esta
adecuación de recursos administrativos requiere una
acción que será directa en casi todas las ramas de
la administración pública e indirecta en cuanto a
los mecanismos que promueven la inversión privada.
Planteada en este doble nivel —de estrategia para
el desarrollo y de uso y adaptación de mecanismos-
la promoción de proyectos, su identificación, prepa­
ración, evaluación y ejecución, aparecen vinculadas
con el establecimiento de un sistema de planificación
efectivo y con la profunda reforma administrativa que
ello supone. Las opiniones y sugerencias vertidas en
el Seminario sobre algunas reformas en la organiza­
ción para el desarrollo y la planificación pueden con­
tribuir sustancialmente a mejorar la situación en ma­
teria de proyectos. Pero conviene antes esbozar un
84 LA ESCASEZ DE PROYECTOS

marco conceptual que permita situar mejor esas opi­

niones.
a) Los proyectos y la organización del sector público
Habituado a cumplir funciones tradicionales de con­
trol, en cierto modo pasivas, el aparato estatal pre­
senta rigideces para desempeñar con eficacia las fun­
ciones cada vez más activas de orientación y conduc­
ción del proteso de desarrollo. En otros términos, si
bien el Estado ha ido asumiendo funciones amplias
de promoción del desarrollo y ha ido creando meca­
nismos e instituciones para desempeñarlas, en gene­
ral el sector público no se ha adaptado eficaz y racio­
nalmente a la necesidad de satisfacer los requisitos
que las nuevas funciones le imponen. Una de las
manifestaciones más salientes de esta brecha admi­
nistrativa es la escasez dé proyectos.
¿Cómo ubicar los proyectos dentro de ese esfuer­
zo de modernización administrativa? Para ello debe
tomarse en cuenta que las actividades del Estado en
la promoción del desarrollo comprenden: t) la for­
mulación de políticas; ii) preinversiones orientadas
al perfecionamiento del factor humano; iii) preinver­
siones destinadas al conocimiento del potencial de
recursos naturales; iv) inversiones en infraestructura;
v) inversiones directamente reproductivas; y vi) acción
orientadora, supervisora y controladora de la activi­
dad económica en su conjunto.
De estas actividades, las señaladas en los puntos
ii), iii), iv) y v) se materializan principalmente a tra­
vés de la ejecución de proyectos. Por consiguiente, la
reforma administrativa necesaria para capacitar al Es­
tado a fin de que cumpla eficazmente las funcio­
nes de promoción del desarrollo deberá prever, como
una de sus objetivos fundamentales, adoptar o esta­
blecer mecanismos técnicos y de decisión adecuados
para la gestación y ejecución de proyectos concretos.
Ya se ha visto el papel que podrían desempeñar
ORGANIZACIÓN PARA EL DESARROLLO 85
esos mecanismos como generadores de una corriente
de proyectos en todos los sectores, corriente que se
mantendría dentro del sistema de planificación a tra­
vés de un proceso, continuo de realimentación, en
que los trabajos de formulación de planes contribu­
yan a identificar posibilidades de proyectos, y el estu­
dio técnico de estos, a su vez, a dar mayor realismo
y operatividad a los planes.
La organización de un sistema que satisfaga tales
requisitos presenta una gran complejidad y es tarea
de plazo largo. En el Seminario se hicieron algunas
sugerencias prácticas para ir estableciendo ese siste­
ma, destacándose entre ellas la creación de oficinas
sectoriales de planificación en todos los ministerios
y principales entes autónomos y empresas del estado.
Estas oficinas sectoriales, al permitir una vinculación
adecuada entre los planificadores centrales y los orga­
nismos ejecutivos del Gobierno, constituirían un esla­
bón indispensable en la cadena que lleva desde el
estudio y la formulación de una estrategia a la formu­
lación de proyectos.
Para poder cumplir este papel, indispensable en
un sistema eficaz de planificación, las oficinas secto­
riales deben llevar a cabo una serie de tareas de pro­
gramación sectorial, coordinación de actividades den­
tro del sector respectivo, asesoramiento de los diri­
gentes ejecutivos de cada institución, y promoción
de proyectos.
b) Los proyectos del sector privado
Las reflexiones anteriores se relacionan principalmen­
te con los proyectos que se generan y se ejecutan
en el sector público. No se dejaron de lado en el Semi­
nario los problemas que conciernen a la preparación
de proyectos en el sector privado, sobre todo cuando
se trata de inducir cambios en la estructura de la
inversión.
Se cuenta tradicionalmente con una serie de ins-
86 LA ESCASEZ DE PROYECTOS

trumentos para orientar las inversiones privadas hacia

los objetivos de la política económica y social. En
las últimas décadas las corporaciones y bancos- de
fomento han ido influyendo cada vez más sobre las
inversiones privadas, entre otras cosas a través de
la canalización de créditos de fomento. Sin embargo,
en algunos países esos estímulos no se han utilizado
con una orientación clara, ni se ha aprovechado el
instrumento para plantear requisitos que exijan a
los empresarios estudios más cuidadosos de sus pro­
yectos o planes de inversión.
En los últimos años la situación parece haber co­
menzado a mejorar. Por una parte, a medida que los
países van contando con planes de desarrollo, éstos
proporcionan criterios más claros y definidos para
que los institutos de crédito y de fomento orienten
su política, aunque se han dado casos en que los
propios organismos de planificación no han propor­
cionado normas y criterios claros a las instituciones
financieras, a pesar de que los planes y programas
sectoriales les hubiesen permitido haceiío. Por otra
parte, la actividad creciente del financiamiento inter­
nacional de tipo institucional (b id , etc.)
b ir f , a id ,
va imponiendo normas de presentación de las solici­
tudes de crédito que contribuyen notablemente a me­
jorar la preparación de proyectos concretos.
Las líneas de crédito concedidas por esas institu­
ciones internacionales a entidades nacionales que a
su vez las utilizan para conceder préstamos a produc­
tores industriales o agropecuarios, cumplen una fun­
ción de gran significación, tanto al nivel de las pro­
pias entidades financieras nacionales como al de las
empresas, al habituarse ambas a evaluar cada opera­
ción sobre la base de proyectos preparados conforme
a ciertas normas. No obstante, las exigencias que plan­
tean esas normas de las entidades internacionales no
son a veces compatibles con las posibilidades nacio­
nales de preparación de proyectos. En otras oportu­
nidades, esos requisitos imponen un exagerado esfuer-
ORGANIZACIÓN PARA EL DESARROLLO 87
zo financiero en la etapa de preinversión, lo cual
repercute en contra de la misma idea de invertir sobre
la base de proyectos bien estudiados.
c) El factor tiempo y la estructura de la inversión
Finalmente, en cuanto a la relación entre los pro­
yectos y la puesta en marclta de un proceso de pla­
nificación, se advirtieron algunas rigideces importan­
tes originadas en el factor tiempo.
En primer término, el hecho de que al elaborarse
los primeros planes debe tomarse en cuenta que un
alto porcentaje de la capacidad de inversión —sobre
todo del sector público— se encuentra comprometi­
da por proyectos en ejecución, que muy rara vez es
posible reemplazar por otros proyectos, aunque éstos
parezcan más consistentes con los lincamientos del
plan. En segundo lugar, el período de maduración
de proyectos de cierta magnitud —y esto se aplica
en particular a los considerados estratégicos— suele
ser largo, no sólo por las características intrínsecas
del proyecto y el grado de información existente, sino
también por los cambios que supone para las acti­
vidades del organismo responsable de su ejecución.
En relación con esto se hizo notar que la experien­
cia del BiRF indica que un proyecto importante de
energía o transporte puede llevar de 3 a 5 y aún
más años, desde el momento en que se toma la deci­
sión de llevar adelante los estudios económicos y de
ingeniería necesarios hasta la fecha en que éstos pue­
den considerarse completos como para aprobar su
finaciamiento y entrar a la etapa de ejecución. Estas
rigideces limitan la posibilidad de traducir rápida­
mente una estrategia de desarrollo en planes opera­
tivos.
También cabe considerar que, en el marco de un
proceso de planificación, las decisiones de inversión
que puedan llamarse estratégicas suelen exigir estu­
dios bastante detallados, sectoriales primero y com-
88 LA ESCASEZ DE PROYECTOS

plementarios después, los que a su vez sólo pueden

abordarse cuando la planificación global ha avan­
zado lo suficiente. Es decir, parece existir una secuen­
cia bastante lógica que va desde el diagnóstico a la
fijación de una estrategia, de ésta a la elaboración
de un plan o modelo global, de este modelo a los
estudios sectoriales, y de éstos, finalmente, a la deter­
minación de criterios suficientemente específicos como
para alimentar la elaboración, preparación y ejecu-
.ción de proyectos. Esto no excluye en absoluto la posi­
bilidad, y aun la necesidad, de que una vez fijada
la estrategia del desarrollo puedan llevarse adelante
proyectos claves para su concreción. Más aún, así ha
ocurrido y sigue ocurriendo en diversos países de
América Latina. De todas maneras, es evidente que
el factor tiempo debe ser tomado en cuenta constan­
temente cuando se examina la interdependencia entre
proyectos y planes, y cuando se intenta avanzar en
la ejecución de los planes mediante una acción espe­
cífica en ese campo.
Planteada así la interdependencia entre planes y
proyectos, se ve claramente que al poner en marcha
un proceso de planificación se debe trabajar desde
un comienzo en la preparación de proyectos. La tarea
de preparar proyectos no debería quedar confinada
a “proyectistas” que inician su labor después de ter­
minados los trabajos macroeconômicos de diagnóstico,
las proyecciones generales y las pruebas de coheren­
cia. En vez de esta concepción de tipo “consecutivo” se
propone una concepción de tipo más bien “iterativo”:
los primeros estudios de diagnóstico y proyecciones
deben permitir identificar posibles proyectos, cuyo
estudio proporcionará valiosas informaciones de ca­
rácter muy concreto que ayudarán a su vez a mejorar
las proyecciones y afinar el diagnóstico.
3. LOS PROYECTOS Y EL CAMBIO TECNOLÓGICO
Un aspecto importante del problema se refiere al
papel que pueden desempeñar los proyectos como
EL CA M B IO TECNOLÓGICO 89
vehículos para al trasmisión y adaptación de nuevas
tecnologías. “La trasmisión de tecnología desde los
centros industriales hacia los países en desarrollo...
cobra una significación particular cuando se la plan­
tea con relación a proyectos específicos, pues es allí
donde en definitiva van a materializarse los enfoques
que se hayan hecho a un nivel macroeconômico”.2
Todo proyecto plantea alternativas técnicas que
implican a su vez alternativas en el uso de recur­
sos, sobre todo de mano de obra y de capital. Para
poder evaluar un proyecto suele ser necesario contar
con estudios que consideren diversas alternativas téc­
nicas, lo cual permite apreciar mejor las interrelacio-
nes del proyecto de que se trata con el resto de la
economía y, poj- consiguiente, escoger la solución téc­
nica que mejor responda a criterios generales de asig­
nación de recursos fijados en los planes. A la inversa,
la estrategia de desarrollo expresada en el plan debe­
ría también especificar criterios que permitan lograr
el mejor equilibrio posible entre la utilización de los
recursos más abundantes en el país y la incorpora­
ción de los cambios tecnológicos que supone todo
proceso de desarrollo.
En la teoría económica contemporánea se ha deba­
tido el problema de las alternativas técnicas y el
uso de los recursos, sobre todo en términos de dis­
yuntivas entre intensidad de capital o de mano de
obra. El debate no se ha definido todavía, y ni
siquiera se han desarrollado suficientemente ciertos
instrumentos que permitan cuantificar mejor la dis­
ponibilidad de los diversos recursos y traducir esa
disponibilidad en algún sistema de precios más ade­
cuado que los del mercado para orientar la asigna­
ción de recursos en función de distintas soluciones
técnicas.
Ello no reduce en absoluto la importancia de una
serie de investigaciones básicas sobre los recursos exis-
* Véase Melnick y Figueroa, op, cit.
90 LA ESCASEZ DE PROYECTOS

tentes. Todo lo contrario. Los países en desarrollo

reconocen cada vez más la necesidad de conocer mejor
sus propios recursos, humanos y naturales, y en algu­
nos casos la asistencia técnica y financiera internacio­
nal está ayudando a esa tarea. También es importante
estimular las investigaciones tecnológicas propiamen­
te dichas, pues en general los países en desarrollo
deben tomar sus decisiones sobre la base de alterna­
tivas técnicas desarrolladas en los países más avan­
zados, en que la disponibilidad de recursos —y en
especial la relación mano de obra capital— suele ser
muy distinta. De aquí se desprende que en estos paí­
ses debiera asignarse mayor importancia a los traba­
jos de investigación de recursos naturales, de recursos
humanos, y de tecnologías orientadas hacia la mejor
utilización de los recursos disponibles en cada país.
Las universidades latinoamericanas tienen un pa­
pel activo que desempeñar en estás tareas básicas
para el desarrollo, capacitando técnicos con concien­
cia de las posibilidades y requerimientos del desa­
rrollo nacional, y tomando como parte de su misión
la realización de algunas investigaciones básicas que
hoy no se hacen, o se hacen en condiciones muy pre­
carias. A su vez, estas investigaciones debieran utili­
zarse cada vez más como base para la identificación
y evaluación de proyectos que tengan un impacto
beneficioso sobre el desarrollo del conjunto de la
economía. Esto se extiende también a las investiga­
ciones sobre recursos naturales, campo que los países
latinoamericanos desconocen en extremo. De un ma­
yor conocimiento de los recursos hidráulicos, mine­
rales, de los bosques y de las tierras de la región,
surgirán sin duda proyectos estratégicos que vigori­
cen los esfuerzos nacionales de desarrollo.
4. LA NECESIDAD DE UN DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
EN MATERIA DE PROYECTOS
A pesar de las diferencias que existen entre los paí­
ses, y en distintos períodos de la vida de un país,
NECESIDAD DE UN DIAGNÓSTICO 91
la escasez de proyectos continua siendo una condi­
ción prevaleciente en muchos de los países de Amé­
rica Latina. Algunas de las deficiencias a que se
atribuía la falta de proyectos tienen hoy menor vigen­
cia, especialmente en el campo del financiamiento
externo y en la oferta de personal preparado. Por
una parte, los organismos internacionales de crédito
actualmente financian estudios e investigaciones de
preinversión. Por otra, las instituciones nacionales y
los organismos internacionales han estado capacitan­
do a un número apreciable de funcionarios de enti­
dades ejecutivas.
Y sin embargo, la escasez de proyectos persiste.
Esto ha llevado al convencimiento de que es indis­
pensable investigar las causas de fondo de esa esca­
sez, pues parecería que esas causas tienen raíces más
profundas y complejas que las que se advierten a
simple vista.
Aparte de ciertas razones básicas, tales como la
relación entre proyectos, clima de desarrollo y defi­
nición de políticas, seguramente una investigación de
la naturaleza indicada llegaría a establecer que la
superación de los problemas de escasez de proyectos
implica resolver problemas muy complejos de admi­
nistración y de organización. Es decir, que las defi­
ciencias tan evidentes que se advierten en materia de
proyectos constituirían otra manifestación de la falla
en los mecanismos de decisión y ejecución que está
retardando y aun desvirtuando la planificación en
América Latina. Pero la realidad no aconseja ni per­
mite esperar a que se implanten sistemas de plani­
ficación bastante completos y perfeccionados antes
de actuar en diversas direcciones que permitan dar
mayor eficacia a los procesos de toma de decisiones
encaminadas a poner en marcha una política de desa­
rrollo.
92 L A ESCASEZ DE PROYECTOS

5. VÍAS PARA M EJORAR LA SITUACIÓN EN MATERIA DE

PROYECTOS
Teniendo en cuenta la necesidad de reforzar la acción
en materia de proyectos mediante un gran esfuerzo
nacional de organización para entrar en la fase ope­
rativa de la planificación, se consideraron varios ele­
mentos concretos para una acción gubernamental a
nivel nacional:3
a) "Dar la debida jerarquía a la oficina de plani­
ficación y asegurar la cohesión del sistema adminis­
trativo a los fines de la colaboración interguberna­
mental; y concretamente, en relación a los proyectos,
facilitar la formación de equipos interdisciplinarios.’’
tí) “Reforzar las oficinas nacionales, sectoriales,
regionales u otras instituciones que se ocupan de
proyectos y lograr una mayor vinculación entre la
formulación de proyectos y de programas.”
c) “Poner especial preocupación en las investiga­
ciones de recursos naturales, orientándolas con más
énfasis hacia la identificación de posibles proyectos
en los distintos sectores de inversión. Eso implica
no sólo asignación de recursos, sino también la crea­
ción o perfeccionamiento de bases institucionales ade­
cuadas.”
d) "Propender al máximo aprovechamiento de los
técnicos nacionales y la racionalización en el empleo
de consultores extranjeros, lo que implica entre otras
cosas, estimular la formación de oficinas consultoras
nacionales.”
é) “Crear mecanismos de estímulo a la promo­
ción de proyectos en el sector privado.”
f) “Organizar cursos de capacitación en materia
de proyectos y estimular la preparación de material
didáctico para elevar el nivel técnico de los funcio­
narios o ejecutivos del sector público o de la empre­
sa privada.”
* Véase Melnick y Figueroa, op. cit.
LA PREINVERSION 95
6. LA p r e in v e r s ió n

Una de- las modalidades de ayuda externa que ha

ido desarrollándose crecientemente en los últimos
años, y de la cual cabe esperar un aporte significa­
tivo para mejorar la situación de proyectos, es la
que prestan organismos de asistencia técnica y finan­
ciera para trabajos de preinversión. Un ejemplo es el
apoyo que viene dando el Fondo Especial de las Na­
ciones Unidas para investigaciones básicas, sobre todo
en materia de recursos naturales y de preparación de
técnicos nacionales, dos de las deficiencias que afec­
tan la capacidad de los países en desarrollo para pro­
ducir buenos proyectos. Otros organismos internacio­
nales, como el BIRF, también están otorgando un
apoyo más decidido al fortalecimiento de la capaci­
dad de los países para superar la escasez de proyectos.
Se consideran en particular algunas vías concretas
que está ensayando el BID con el mismo propósito.
Aparte de sus operaciones de asistencia técnica, orien­
tadas hacia la identificación y preparación de pro­
yectos concretos de inversión, este organismo está
tratando de contribuir a superar la escasez de pro­
yectos, manteniendo al mismo tiempo una relación
armoniosa entre planificadores, entes ejecutivos e ins­
tituciones internacionales de crédito, a través de cua­
tro tipos de operaciones crediticias:
a) Créditos en moneda extranjera y moneda local
para fortalecer organismos de planificación; b) Lí­
neas de crédito para programas de inversión sobre
la base de una “muestra” de proyectos; c) Créditos
“ligados” a contratos de asistencia técnica con fir­
mas de consultores extranjeros, con cláusulas que
obligan a los consultores a formar el personal lo­
cal necesario para sustituir el personal extranjero;
y d) Créditos para la constitución de fondos per­
manentes —rotativos— de preinversión, a fin de ase­
gurar una continuidad en los trabajos de prepara­
ción de proyectos.
94 LA ESCASEZ DE PROYECTOS

Este último tipo de ayuda podría servir como ele­

mento catalizador para mejorar la preparación de
proyectos que no requieren financiamiento externo,
y que en general representan la parte más impor­
tante de la inversión. Además, este tipo de fondo de
preinversión permitiría ir ordenando las decisiones
de inversión en el marco de un sistema de priori­
dades, siempre que su administración se guiara por
criterios que respondieran a las metas y orientaciones
de los planes. Para ello sería conveniente que los
organismos nacionales de planificación participaran
en la orientación de esos fondos.
Estos fondos pueden también estimular el aprof-
vechamiento del talento técnico latinoamericano, con
lo cual se capacitaría a éste para competir en los
países con las firmas extranjeras. Para que esto ocu­
rra, es necesario que los gobiernos y las entidades
internacionales promuevan la utilización y la orga­
nización de aquellas asesorías técnicas de empresas y
servicios estatales y privados existentes que han alcan­
zado un alto nivel técnico y de eficiencia. Una deman­
da estable de este tipo de servicios es requisito para
sustituir una importación muchas veces innecesaria.
Finalmente, se consideró en el Seminario que los
esfuerzos para superar la escasez de proyectos no de­
ben limitarse a aquellos que pueden obtener finan­
ciamiento externo. El problema básico perdominante
no es facilitar la captación de créditos externos —por
importante que esto sea—, sino desarrollar, como par­
te de un sistema eficaz de planificación, mecanismos
que produzcan los proyectos necesarios para la eje­
cución del plan. Esos proyectos debieran constituir un
inventario que permita avanzar de manera más diná­
mica y racional en el proceso de inversión. Desde
este punto de vista, la formación, el mantenimiento
y el aumento de ese inventario debiera considerarse
como paite de la inversión fija de infraestructura
que sirve de sustentación para el aumento de la capa­
cidad productiva, o sea para el desarrollo económico.
C A P ÍT U L O V

LOS RECURSOS NATURALES EN LA

PLANIFICACIÓN

Uno de los problemas que preocupa más insistente­

mente en América Latina es la escasez de proyectos
y de programas concretos, y en el capítulo anterior
se reseñan los planteamientos y discusiones suscita­
dos en el Seminario a este respecto. En el presente
capítulo se trata un tema estrechamente vinculado
al problema de la generación de proyectos y progra­
mas específicos que hasta ahora ha recibido muy
escasa atención en América Latina: la vinculación
entre la investigación en materia de recursos natu­
rales y la planificación del desarrollo. El Seminario
descubrió algunas ideas y sugerencias tendientes a
solucionar esta cuestión vital.
La forma en que deben ser considerados los recur­
sos naturales en la planificación no está suficiente­
mente aclarada todavía. Dificulta esta tarea el escaso
conocimiento que se tiene de los recursos y de las
alternativas tecnológicas para su aprovechamiento eco­
nómico. Para que se pueda planificar la utilización
racional de los rceursos naturales de un país habrá
que empezar antes por planificar su investigación,
lo que presupone la acción coordinada de profesio­
nales en tres campos distintos: la economía, las cien­
cias naturales y la tecnología. La falta de un tra­
bajo coordinado se ha debido en gran parte a la
ausencia de una definición clara de objetivos comu­
nes capaz de reunir los profesionales de los tres cam­
pos en un esfuerzo conjunto. El objetivo común debe
[95]
96 LOS RECURSOS NATURALES

ser el logro de una mayor productividad de los recur­

sos de investigación disponibles.
La investigación de recursos naturales puede gene­
rar una mayor oferta de ellos, pero debe orientarse
hacia el conocimiento de aquellos recursos naturales
que exija el desarrollo. Los economistas, científicos
y técnicos tienen que econtrar un lenguaje común y
mantener un diálogo permanente para que ese obje­
tivo pueda ser alcanzado. Además, hay que conside­
rar sus implicaciones en tres niveles distintos: a) el
nivel de planificación y decisión, que define la deman­
da y decide sobre el empleo de los recursos naturales;
b) el nivel ejecutivo, que transforma los planes en
realizaciones concretas, y c) el nivel de la investiga­
ción, que proporciona los antecedentes básicos.
Los científicos y técnicos tienen que traducir los
resultados de sus investigaciones en datos que pue­
dan ser manejados por los economistas y a éstos co­
rrespond e orientar a los investigadores sobre las prio­
ridades en las investigaciones.
La planificación de la investigación de recursos
naturales implica no sólo establecer prioridades con
respecto a Tos recursos específicos o áreas que deban
ser investigadas, sino también establecer el mínimo
de datos necesarios para estructurar e implementar
los planes.
1. EL CONCEPTO INTEGRADO DE RECURSO NATURAL

Cuando se trata de incorporar un recurso natural

a la economía, hay que considerar su conexión espa­
cial con los demás recursos, con todas sus implica­
ciones. No se puede explotar un recurso dado sin
antes considerar los que están asociados al mismo.
Cuando se planifica la explotación de un yacimien­
to mineral, por ejemplo, hay no sólo que examinar
las características físicas y químicas del mineral, la
situación del yacimiento en relación al relieve y a
los materiales que lo cubren, etc., sino también los
CONCEPTO DE RECURSO NATURAL 97
recursos naturales que tienen que ser utilizados para
la apertura de los caminos de acceso, el agua y la
energía necesarios a la explotación y los demás ele­
mentos que se requerirán para las personas que tra­
bajan en la explotación.
Resulta evidente la importancia del concepto inte­
grado de recursos naturales cuando se trata de desa­
rrollar un área para la expansión de la actividad
económica. Dicha expansión puede realizarse tanto
por la conquista de áreas aún inexplotadas, como
por la mejor utilización de las áreas ya ocupadas.
En estos casos, no se trata de explotar un recurso
aislado, sino los recursos existentes ei* el área, lo
que implica su conocimiento integrado.
El estudio integrado de los recursos naturales es
una técnica que se está desarrollando intensamente
en los últimos tiempos principalmente como resul­
tado del empleo en escala creciente de la fotografía
aérea. El estudio integrado se contrapone a la téc­
nica tradicional de hacer estudios aislados en cam­
pos tales como la geología, la botánica, lá hidrología,
etc. Además de aprovechar economías de escala, los
estudios integrados tienen la gran ventaja de permi­
tir una mejor evaluación de las potencialidades de
un área dada por el conocimiento simultáneo que
se adquiere de la interrelación entre los diversos re­
cursos específicos.
Los conocimientos existentes en materia de recur­
sos naturales conjuntamente con el conocimiento tec­
nológico para su explotación económica, constituyen
lo que se puede llamar ‘‘oferta actual” de recursos.
Además de esto, debe considerarse una “oferta poten­
cial”, definida por los recursos cuya existencia ape­
nas se infiere. Dicha inferencia resulta de indicacio­
nes empíricas tales como la correlación con otras
áreas debidamente conocidas, y que presentan seme­
janzas con el área en estudio.
El grado de conocimientos que se puede tener
de un área o de un determinado recurso específico
 98 LOS RECURSOS NATURALES

puede ser extremadamente variable, tanto en exten­

sión como en profundidad, lo que torna bastante elás­
tico el concepto de “oferta actual” de recursos natu­
rales.
Cuando se decide explotar un recurso natural,
esta decisión es generalmente motivada por la oferta.
Hay una tendencia a imponer una idea, un proyec­
to, antes de considerar la demanda. Esto se debe a
un enfoque parcial de las personas que tienen las
ideas básicas del proyecto y ocurre con frecuencia
cuando se trata de un especialista en un campo res­
tringido de las investigaciones.
Los economistas y planificadores tratan de cam­
biar esta tendencia en el sentido de que la demanda
pase a tener una influencia más marcada en las deci­
siones que determinan la ejecución de los proyectos.
Si la oferta de recursos naturales fuera amplia, esto
es, si hubiera un conocimiento completo de los recur­
sos de un país y de las tecnologías para explotarlos
económicamente, la tarea del planificador se vería
facilitada. Esa es la situación de los países desarro­
llados —donde la investigación de recursos naturales
y de tecnología está muy avanzada—, pero no la de
ijos países en vías de desarrollo, cuyo conocimiento
de los recursos naturales es en general muy frag­
mentario. Mientras la “oferta potencial” en algunos
de ellos es elevada, como suele suceder en aquellos
¡ que tienen una baja densidad demográfica, la “ofer­
ta actual” es muy limitada.
Las limitaciones en la “oferta actual" de recur­
sos naturales en América Latina crean una situación
difícil para los planificadores que han perfeccionado
su instrumental bajo la influencia científica y técni­
ca de los países desarrollados. En condiciones de
oferta limitada de capital, oferta limitada de recur­
sos naturales y con una capacidad limitada de aumen­
tar su “oferta actual” por el sistema de investiga­
ciones tradicionales, hay que adoptar una estrategia
propia.
PROYECTOS DE EXPLOTACIÓN 99
En algunos países de América Latina se presenta
una situación que se podría calificar de "oferta dis­
torsionada" de recursos naturales.
Los sistemas tradicionales de investigación, que
constituyen el principal mecanismo generador de la
“oferta actual” de recursos naturales, fueron mon­
tados para satisfacer básicamente la demanda exter­
na y sólo recientemente, en ciertos países, se está
intentando adaptar el sistema a las nuevas condiciones.
Así por ejemplo en Bolivia, mientras las inves­
tigaciones geológicas y los relevamientos cartográfi­
cos se encuentran razonablemente adelantados con
relación a la minería, las investigaciones de los demás
recursos se encuentran en condiciones incipientes. La
misma situación se presenta en varios países. En el
Perú, las reservas identificadas y medidas de mine­
rales metálicos representan cerca de 3 veces más de
lo que el país tiene capacidad de explotar,xmientras
que apenas están comenzados los estudios de suelos
en la región de la selva, cuya explotación es nece­
saria para el desarrollo económico del país.
La necesidad que tienen los países latinoameri­
canos de desarrollar su mercado interno y diversificar
sus exportaciones introduce cambios marcados en la
estructura productiva, los cuales resultan en la inten­
sificación de la demanda de recursos naturales para
los que no existe una “oferta actual” suficiente. Como
la “oferta actual” fue producida por un mecanismo
y bajo un marco estructural que no se adapta a las
condiciones presentes, se afirma que es distorsionada.
2. PROYECTOS DE EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES
Los planes de desarrollo para cumplir con sus obje­
tivos deben traducirse en proyectos, que en el campo
de los recursos naturales pueden tener una gran varie­
dad tanto en extensión como en complejidad. Los
recursos naturales participan directa e indirectamente
en todos los sectores de la economía, pero como pro­
100 LOS RECURSOS NATURALES

yectos específicos de su explotación deben conside­

rarse aquellos que atienden a una demanda de bie­
nes o servicios o que agregan a la economía otros
recursos identificados en los estudios y cuya incorpo­
ración puede abrir nuevas perspectivas de desarrollo.
Toda la vida de un proyecto, desde la idea básica
generadora hasta la fase de producción, depende de
la contribución de profesionales de distintas discipli­
nas que actúan en instituciones diversas.
Los campos de actuación y sus respectivas contri­
buciones al proyecto son presentados en forma esque­
mática en el siguiente cuadro:
CAMPOS DE ACTUACIÓN EN EL DESARROLLO DE PROYECTOS

Campo de actuación Contribución al proyecto

Investigación — Metodología — ideas bá­
sicas para generación de
proyectos — solución de
problemas tecnológicos.
Exploraciones — Obtención de datos bá­
sicos en el terreno.
Ingeniería y economía — Elaboración de los dise­
ños — evaluación de la
factibilidad técnica y mi-
croeconómica.
Planificación económica — Definición de demandas
— evaluación de la facti­
bilidad económica al ni­
vel macro — compatibi­
lidad con los programas
de desarrollo económico.
PROYECTOS DE EXPLOTACIÓN 101
Político Decisiones sobre priori­
dades y la asignación de
recursos para las etapas
de preinversiones y para
la ejecución del proyec­
to.
Ejecutivo Implementación y opera­
ción del proyecto.
La formulación de proyectos de explotación de
recursos naturales depende de la existencia de una
“oferta actual”, que está representada por los inven­
tarios y la evaluación de los recursos.
a) Inventario y evaluación de los recursos naturales
La investigación de recursos naturales se realiza en
dos campos distintos. Una tiene por objeto cuantifi­
car en grado creciente de precisión la existencia1 de
recursos naturales; la otra, determinar las interrela-
ciones de los recursos naturales específicos entre ellos
y en combinación con otros recursos de la econo­
mía, a fin de permitir su explotación económica. El
primero constituye el inventario que resulta de las
exploraciones e investigación en las ciencias natura­
les, y el segundo, la investigación tecnológica.
Se entiende por inventario la presentación por
medio de mapas o tabulaciones de las ocurrencias
de los recursos naturales en forma cualitativa, cuan­
titativa y en grados variables de precisión y escala.
La cualificación de los recursos en los inventarios
debe ser hecha según los sitemas de clasificación taxo­
1 Se emplea la palabra existencias no en el sentido restrin­
gido de recurso “agotable”, pero también con un sentido di­
námico, que incluye los recursos fluyentes y los biológicos o
renovables.
102 LOS RECURSOS NATURALES

nómica aceptada internacionalmente en las respecti­

vas ciencias, lo que hace posible la comparación entre
áreas y recursos específicos y establecer correlaciones
en escala universal.
Los inventarios son presentados en términos físi­
cos, no habiendo en su elaboración una preocupa­
ción básica por la posible explotación económica de
los recursos. Los inventarios son documentos de ca­
rácter permanente, pero ello no significa que sean
estáticos. Deben estar en continuo proceso de evolu­
ción, representados por la elaboración de mapas con
escala creciente, por tabulaciones y datos estadísticos
con grado creciente de precisión, o por cambios en
los sistemas de clasificación, según las exigencias del
desarrollo. Los inventarios como tales no pueden ser
utilizados directamente por los planificadores; hay
que proceder antes a una evaluación de los recursos.
Para transformar los inventarios en datos que per­
mitan determinar el valor de los recursos en térmi­
nos económicos, o sea hacer su evaluación, hay que
considerar los conocimientos tecnológicos existentes
y sus posibles alternativas de uso en la explotación
de los recursos. Como la tecnología varía con el tiem­
po, así también la evaluación será variable, en con­
traste con los inventarios que tienen un carácter de
permanencia. La evaluación, como el inventario, pue­
de ser hecha en grados variables de escala y preci­
sión. Si la tecnología de explotación es conocida se
suele realizar una evaluación preliminar simultánea­
mente con el inventario.
Cuando la tecnología adaptable a la explotación
de un determinado recurso en las condiciones natu­
rales en que se encuentra no es conocida, hay que
hacer investigaciones especiales y trabajos experimen­
tales antes que se pueda hacer una evaluación. Los
resultados de la evaluación y las alternativas tecno­
lógicas aplicables son los datos que interesan a los
economistas y a los planificadores. Esos datos per­
PROYECTOS DE EXPLOTACIÓN 103
miten la conversión de los inventarios en posibles
alternativas de producción.
b) Nivel de precisión de los inventarios
Para fines de planificación de desarrollo, los inven­
tarios de recursos naturales pueden ser clasificados
en varios niveles de acuerdo con la precisión cie las
exploraciones. A cada nivel corresponde una etapa
en la definición de proyectos, siguiendo un proceso
de aproximaciones sucesivas. Se pueden considerar los
siguientes niveles:
i) Estudio exploratorio. El estudio exploratorio
está basado en conocimientos ya existentes que son
integrados por un grupo de expertos con un mínimo
control de terreno. Constituye una definición de las
ofertas “potencial y actual” de recursos naturales.
Presenta una descripción somera de un área, región
o país, indicando sus principales características geo­
gráficas y la explotación actual de los recursos natu­
rales. Es un inventario con un alto grado de genera­
lización. Dichos estudios son un instrumento para
la obtención de ideas básicas generadoras de proyec­
tos. Su alto nivel de generalización exige una capa­
citación adecuada por parte de los profesionales que
los ejecutan, quienes no deben ser especialistas en
un campo restringido.
ii) Estudio de reconocimiento. Los estudios de re­
conocimiento son hechos en áreas seleccionadas y tie­
nen por objetivo identificar los principales recursos
naturales en términos semi-cuantitativos, lo que per­
mitirá identificar y delimitar el ámbito de posibles
proyectos en la etapa de evaluación. Partiendo de
los estudios exploratorios se eligen las áreas del es­
tudio, que pueden ser cuencas hidrográficas, forma­
ciones geológicas, unidades políticas, etc., dependien­
do de los objetivos del reconocimiento.
Dichos estudios deben ser hechos por profesiona­
les de gran experiencia y visión general o por equi­
104 LOS RECURSOS NATURALES

pos interdiscíplinarios, por la ocasión que ofrecen

de revelar oportunidades insospechadas de desarrollo
que podrían pasar desapercibidas si los estudios fue­
ran hechos por un especialista.
Los estudios de reconocimiento tienen la ventaja
de identificar, a un costo relativamente bajo, las
áreas o recursos de mayor interés para el desarrollo,
así como de permitir descartar aquellas áreas que
no ofrecen condiciones.
Como estos estudios tienen una base científica,
constituyen el instrumento más efectivo para desper­
tar el interés por proyectos promisorios y desviar la
atención de “proyectos” muchas veces fantásticos que
crean una gran expectativa, pero que pueden estar
basados en premisas falsas. Dada la influencia que
pueden ejercer los estudios de reconocimiento en las
decisiones políticas, hay que tener un cuidado espe­
cial no sólo en los criterios de prioridad de los estu­
dios mismos, sino también en la elección de los equi­
pos que deberán realizarlos.
iii) Estudio semidetallado. Para llegar a la ela­
boración de anteproyectos que sirvan de base a los
estudios de factivilidad técnica y económica de la ex­
plotación de recursos naturales, se hace necesario
calificar y cuantificar con un grado mínimo de pre­
cisión los recursos naturales pertinentes su interrela-
ción con la constelación de factores y las tecnologías
aplicables.
Los estudios semi-detallados exigen el empleo de
especialistas en las varias disciplinas con uso mucho
más intensivo de profesionales y equipos que en los
estudios de reconocimiento.
Un aspecto que distingue los estudios semi-deta­
llados es que ellos exigen la realización de investi­
gaciones tecnológicas del tipo experimental cuando
las tecnologías conocidas no se adaptan perfectamente
a las condiciones del proyecto.
iv) Estudios detallados. Son los estudios necesa­
rios para la elaboración del diseñó final del proyec-
PROVECTOS DE EXPLOTACIÓN 105

to, el cual tiene que ceñirse a algunos patrones téc­

nicos que requieren datos más detallados que los
obtenidos en las etapas anteriores. El diseño final
o diseño" ejecutivo es el instrumento que orienta a
los ingenieros en la ejecución del proyecto. Esta fase
está constituida principalmente por mediciones, com­
prendiendo menos trabajos de investigación propia­
mente tales. Se inicia una vez tomada una decisión
final de ejecutar los proyectos, pues dichos estudios
representan una intensidad relativamente grande de
inversiones por unidad física de recursos y en gene­
ral sólo sirven a su objetivo directo.
c) Etapas de los proyectos
Los proyectos de explotación de recursos naturales
en el campo de la ingeniería no son formulados de
una sola vez, sino que el proceso tiene que seguir una
serie de etapas en cuya sucesión adquieren una for­
ma cada vez más detallada. Este procedimiento esca­
lonado es el único compatible con los problemas re­
sultantes de las limitaciones en la “oferta actual” de
recursos naturales, dado que para pasar de la “oferta
potencial” a la “oferta actual” hay que seguir un
proceso de aproximaciones sucesivas.
En un proyecto se consideran las siguientes etapas:
i) Idea básica — generación del proyecto
ii) Diseño preliminar
iii) Anteproyecto
iv) Diseño final — ejecutivo
v) Ejecución
vi) Operación
Las tres primeras comprenden las etapas de pre­
inversión y las siguientes las de inversión cada una
de las cuales debe ser precedida por las investigacio­
nes del nivel correspondiente.
Todo este proceso toma tiempo y representa mu­
chas veces inversiones considerables. El procedimien­
to escalonado tiene la ventaja de permitir que las
106 LOS RECURSOS NATURALES

decisiones sobre las inversiones puedan ser tomadas

gradualmente mientras se van definiendo mejor los
proyectos, lo que permitirá, si es necesario cambiar
la orientación de las investigaciones, o bien suspen­
derlas en caso de que las evaluaciones preliminares
que son hechas al final de la segunda fase lleguen
a la conclusión de que el proyecto debe ser recha­
zado. Las responsabilidades en las decisiones aumen­
tan de una fase a otra, tanto por el monto de las
inversiones como por las expectativas creadas por
los proyectos.
d) Demanda de investigaciones
Incumbe al sistema de planificación y de decisión
de los países determinar las inversiones a ser efectua­
das en investigación, exploración y desarrollo de pro­
yectos. También le corresponde decidir si es conve­
niente dejar que el sistema de investigaciones genere
espontáneamente la “oferta actual”, la que condi­
cionará el desarrollo de los proyectos como ha su­
cedido tradicionalmente, o si se debe partir hacia
un procedimiento más racional en el cual las deman­
das identificadas en el mismo sistema de planifica­
ción y decisión determinen la generación de proyec­
tos. De las ideas de proyectos así generadas, resultará
una demanda de recursos para cuya satisfacción el
sistema de investigaciones deberá operar en el sen­
tido de proporcionar una “oferta actual” de recursos
naturales partiendo de la “oferta potencial”, lo que
significa que el sistema actuará presionado por una
“demanda” de investigaciones.
Una vez aceptada la planificación, el segundo
planteamiento es el adecuado. La investigación es
considerada como una actividad económica y como
tal debe ser programada de acuerdo con la demanda
y los recursos disponibles. El problema reside en­
tonces en determinar la demanda de investigaciones.
EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES 107
3. P L A N IF IC A C IÓ N D E L A E X P L O T A C IÓ N D E LO S RECU RSO S
NATURALES

La actividad de planificación debe incluir como

parte de su instrumental la planificación de la inves­
tigación de recursos naturales, tanto en lo que toca
a la oferta de estos últimos, qué es un producto de
la investigación, como a los factores que determi­
nan la demanda de investigaciones, que está estre­
chamente correlacionada con la planificación eco­
nómica.
Uno de los obstáculos a la planificación de la
explotación de recursos naturales es la falta de com­
patibilidad entre la oferta y la demanda de investi­
gaciones. Hay dos grupos de profesionales: por un
lado, los científicos que razonan en términos de ofer­
ta, y, por otro, los economistas planificadores que lo
hacen en términos de demanda. Generalmente, los
científicos hacen de sus investigaciones un objetivo
y no un instrumento. Muchas veces están completa­
mente aislados del mundo que existe más allá de los
muros de sus laboratorios. Ese aislamiento es acen­
tuado en el caso de los científicos latinoamericanos
formados en universidades de los países adelantados,
en donde el mundo se presenta en contraste con sus
países de origen y en el que la agresividad del medio
hace que busquen refugio en las investigaciones teó­
ricas que pasan a ser el centro de sus vidas.
El problema de los economistas en las Oficinas
de Planificación es que esperan que los científicos
sean capaces de proporcionarles datos que puedan
manejar con sus instrumentos. Necesitan conocer los
recursos disponibles, la posible combinación de re­
cursos y los resultados de la combinación. Para esto
son necesarias las investigaciones de los científicos,
pero los economistas no pueden decir cuáles son las
investigaciones y cómo deben ser hechas. Para que
el mecanismo funcione bien, habrá necesidad de
que los científicos, por lo menos los dirigentes de la
108 LOS RECURSOS NATURALES

actividad científica, tengan un mínimo de conoci­

mientos económicos y que los economistas tengan
una noción de los problemas conectados con la in­
vestigación.
La estrategia para conseguir que los científicos
ataquen de preferencia aquellos problemas que el
diagnóstico económico revela como más importantes
para el desarrollo del país, debe basarse en la ex­
plotación del anhelo de los científicos por la reali­
zación de algo nuevo, transfiriendo parcialmente sus
intereses del terreno puramente teórico al terreno de
las realizaciones que tengan una influencia más di­
recta sobre el proceso de desarrollo. En general, los
planificadores están en condiciones de ofrecer esta
alternativa.
La forma de materializar la actuación directa de
los científicos es a través de los proyectos concre­
tos, los que deben constituir el polo dinámico de
todo el sistema de investigaciones.
Los proyectos de estudio cuya demanda será de­
terminada por los programas de desarrollo económi­
co constituirán la demanda primaria de la investiga­
ción. Las investigaciones hechas para fines de pro­
yectos específicos generarán una demanda secundaria
de investigación destinada a resolver problemas iden­
tificados por los científicos en los proyectos mismos.
Si el proceso se deja enteramente en manos de los
científicos, habrá una tendencia infalible de su pro­
pagación al infinito, porque un verdadero científico
nunca puede decir que llegó al fin de una investi­
gación; siempre existe algo por perfeccionar o acla­
rar aún más. Entre el científico y el que va a utili­
zar los resultados de las investigaciones, debe existir
alguien que sea capaz de juzgar cuál es el nivel mí­
nimo de conocimientos necesarios para una actuación
dentro de un grado de riesgo aceptable.
EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES 109
a) Coordinación entre planificación, investigación y
ejecución de proyectos
Para tener una visión global de la dinámica del com­
plejo mecanismo de investigación, planificación, de­
cisión y ejecución de los proyectos ele explotación de
recursos naturales, comprendiendo sus interrelacio-
nes; la secuencia en los estudios, exploraciones, eva­
luación y decisión, hasta llegar a la operación de
los proyectos, puede seguirse un modelo que se uti­
lizó en las discusiones del Seminario en esta materia.
Las ideas básicas para generación de proyectos
pueden definirse en los sistemas de investigación,
como el resultado de nuevos descubrimientos o de
estudios exploratorios, lo que constituye una gene­
ración por el lado de la oferta de recursos. También
puede resultar de demandas definidas en el sistema
de planificación. La idea básica puede estar presen­
tada en un documento sencillo en el cual se descri­
ban los objetivos del proyecto, los conocimientos exis­
tentes de los recursos y las posibilidades de explo­
tarlos.
La primera etapa de evaluación económica con­
siste en verificar la compatibilidad de la idea con
los planes de desarrollo. Si el proyecto fue generado
por el lado de la demanda, dicha compatibilidad es
casi automática. Si la idea proviene del lado de la
oferta de recursos, la compatibilidad puede signifi­
car su incorporación a un plan, pero sólo a largo
plazo, dado que en la mayoría de los casos pasar de
la idea básica a la ejecución requiere un tiempo con­
siderable.
Verificada la compatibilidad de la idea, cabe al
sistema de investigaciones definir un programa de
estudios que permita formular un diseño preliminar.
Este programa va acompañado de su respectivo pre­
supuesto, lo que representa la primera decisión polí­
tica que resultará en la formulación del proyecto.
Esta decisión dará como resultado una demanda de
110 LOS RECURSOS NATURALES

investigaciones para las cuales serán asignados los

fondos correspondientes. Se da comienzo así al pro­
yecto para lo que deberá ser constituida una unidad
dentro del sistema ejecutivo. La primera tarea de
esta unidad, será un trabajo de investigaciones y
exploraciones que debe ser efectuado bajo la orien­
tación del sistema de investigaciones, el que anali­
zará y evaluará los resultados bajo su aspecto cien­
tífico. Con los datos obtenidos en el reconocimiento,
el sector de ingeniería y economía del proyecto pre­
parará un diseño. preliminar. Éste pasaría al sistema
de planificación donde se hace una evaluación preli­
minar y en seguida una segunda etapa de decisión.
£1 proceso sigue caminos similares a los de la pri­
mera etapa pero represenando, como comentáramos
con anterioridad, decisiones de mayor responsabili­
dad dado el monto de las inversiones necesarias para
llegar a los estudios de factibilidad y a las expecta­
tivas que el proyecto puede haber creado a estas
alturas.
La elaboración de los anteproyectos exige una de­
finición de las alternativas tecnológicas aplicables.
Los estudios semi-cletallados definen con un grado
de precisión razonable la calidad y cantidad de los
recursos naturales que pueden interesar a la explo­
tación. Como se dijo anteriormente, ése es el punto
crítico para la elección de las tecnologías aplicables,
lo que con frecuencia exige la realización de investi­
gaciones tecnológicas de tipo experimental. En los
proyectos de explotación minera es frecuente la ne­
cesidad de hacer ensayos piloto en los laboratorios
para investigar la mejor técnica de concentración. En
los proyectos de explotación agrícola en general, los
datos obtenidos en los estudios, a pesar de definir
las condiciones del habitat, pueden no ser suficientes
para determinar posibles funciones de producción, lo
que exigirá trabajos de investigación y experimenta­
ción agronómica.
La investigación tecnológica con el fin de resol­
 EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES 111

ver problemas específicos surgidos en los estudios de

proyectos se realiza en el terreno mismo, pero con
apoyo de los laboratorios y científicos del sistema
tradicional de investigaciones.
La experiencia adquirida en los proyectos, la ca­
pacitación de personal y la transferencia de recursos,
hace que el sistema de investigaciones aumente su
capacidad, lo que resulta en nuevos descubrimientos
que estimulan la generación de proyectos, que son
a su vez el “mercado” del sistema de investigaciones.
£1 contacto directo del sistema de investigaciones con
I los proyectos permite el funcionamiento de este im­
portante dispositivo de realimentación.
El modelo presentado tiene por propósito condu­
cir a una planificación racional de la explotación
de los recursos naturales. Su adopción en las condi­
ciones de la mayoría de los países latinoamericanos,
dado el marco actual de sus sistemas de investiga­
ción de recursos naturales y la falta de conexión
entre los tres sistemas mencionados, presupone la in­
troducción de cambios institucionales que afecten es­
pecialmente al sistema de investigaciones.
b) Coordinación de las investigaciones
En los países de América Latina hay mucho que ha­
cer para mejorar la coordinación entre los que efec­
túan las investigaciones a largo plazo y los que la
hacen con miras al desarrollo de proyectos.
Las deficiencias en la coordinación son la princi­
pal causa de que los sistemas de investigaciones de
resursos naturales no tengan, en general, capacidad
para generar nuevos proyectos ni tampoco para rea­
lizar estudios de proyectos en la escala requerida por
el desarrollo económico. De esta manera funciona
un verdadero mecanismo de causación circular.
Si no hay una conexión directa entre los estudios
para proyectos y el sistema tradicional de investiga­
ciones, no es posible la operación del dispositivo de
112 LOS RECURSOS NATURALES

realímentación mencionado con anterioridad, el cual

podría convertir la causación circular en un proceso
de crecimiento dinámico autosostenido.
En los países avanzados, el instrumental de la in­
vestigación de recursos naturales evolucionó presio­
nado por la necesidad de profundizar cada vez más
Jos conocimientos sobre dichos recursos debido a
sus crecientes alternativas de uso y el consecuente
aumento del costo de oportunidad. Esto explica, por
ejemplo, la gran demanda que existe de institucio­
nes, técnicos y científicos cuyo campo de acción está
caracterizado más por la profundidad que por la ex­
tensión. En dichos países, los estudios exploratorios-
y de reconocimiento son cosas del pasado.
En los países avanzados, los estudios a nivel de
reconocimiento fueron hechos según un procedimien­
to sistemático, pero casi todos concluidos en el siglo
pasado, cuando aún no existía una presión fuerte
sobre los recursos naturales, lo que permitía que los
estudios fueran hechos con propósitos puramente
científicos.
Al contrario, en los países en vías de desarrollo,
dada la ausencia de un conocimiento sistemático de
los recursos, es mucho más difícil la elección racional
de áreas o de factores de recursos sobre los cuales se
deberían realizar los estudios semi-detallados y deta­
llados para fines de desarrollo de proyectos. Además,
la situación obliga a emplear los avances más recien­
tes en el campo de la ciencia y de la tecnología sobre
una base que está»desfasada por lo menos en medio
siglo.
La necesidad dé atacar proyectos sobre los cuales
hay una decisión política no permite que los estu­
dios básicos ocupen un tiempo muy largo. Esa situa­
ción hace que se actúe simultáneamente en una am­
plia gama de escalas, lo que conduce al empleo de
dos procedimientos distintos. Unos quieren conocer
el país para encontrar la mejor manera de alcanzar
su desarrollo integral; otros, partiendo de conocimien­
EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES 113

tos ya existentes, concentran sus esfuerzos en un cam­

po limitado, con la esperanza de llegar al desarrollo
inmediato de un área o de un recurso natural espe­
cífico. Estos dos procedimientos no son alternativas
para llegar a un mismo resultado. En otras palabras,
se trata de dos maneras diferentes de atacar el pro­
blema de los estudios de recursos naturales por las
personas que tienen objetivos inmediatos diferentes.
El primer procedimiento tiene un enfoque a largo
plazo, partiendo de grandes generalizaciones y bajan­
do gradualmente al detalle. Para seguir ese camino,
hay que tener una estructura de investigaciones apro­
piada y disponer de algún personal con larga expe­
riencia y visión general. Dado que este procedimiento
no conduce a resultados inmediatos, es mucho más
difícil obtener los recursos financieros necesarios ya
que se buscan inversiones capaces de ofrecer resulta­
dos materiales a corto plazo.
Los recursos disponibles para este tipo de estu­
dios al nivel exploratorio y de reconocimiento nunca
son suficientes para completar el mapa del país en
un plazo razonablemente corto, con los procedimien­
tos corrientes. Así, por ejemplo, en varios países hay
programas de mapeo geológico que demorarían algu­
nos decenios en concluirse si los trabajos guardan el
ritmo actual. En la mayoría de los casos los progra­
mas de trabajo siguen criterios puramente geográfi­
cos, sin considerar áreas prioritarias. Los mapas son
hechos de acuerdo con fajas delimitadas por los para­
lelos, avanzando de meridiano en meridiano de una
manera sistemática.
La sistematización -de estudios básicos, si bien es
correcta y presenta indudables ventajas desde el pun­
to de vista científico y cartográfico, es económicamen­
te inconveniente, pues es enteramente aleatoria la fre­
cuencia con que son alcanzadas áreas de interés para
el desarrollo.
Los científicos que tienen a su cargo los estudios
sistemáticos deberían mantener un contacto más estre­
114 LOS RECURSOS NATURALES

cho con los planificadores, con el fin de introducir

cambios en los criterios que rigen los avances en los
estudios, de tal manera que los recursos disponibles
se concentren siguiendo un procedimiento de aproxi­
maciones sucesivas en aquellas áreas que presentan
mayor potencialidad para el desarrollo.
El segundo procedimiento, con un enfoque a cor­
to plazo, está presionado por los que necesitan datos
básicos para su aplicación inmediata en la ejecución
de proyectos. Esta presión generalmente trae consigo
los recursos financieros para la ejecución de los estu­
dios. Como en estos casos existe gran prisa en obte­
ner los datos, es frecuente la contratación de estos
estudios con grupos privados internacionales que em­
plean las técnicas más avanzadas. Estos estudios no
suelen estar conectados con el sistema tradicional de
investigaciones, y ello impide que se aprovechen sus
beneficios indirectos puesto que el trabajo analítico
y la compilación de los informes son efectuados fuera
del país. Este tipo de proyecto de investigación no
conduce a capacitar personal nacional de alto nivel,
perdiéndose uno de los más importantes beneficios
de la investigación. La participación en el análisis de
los resultados y en la compilación de los informes
constituye la principal manera de formar técnicos en
esta materia y de dotar al país del personal necesario
para llevar adelante políticas adecuadas de investiga­
ción de recursos naturales.
Los organismos de planificación no podrán apo­
yarse en una corriente continua de informaciones
sobre recursos naturales y tecnología necesaria para
la elaboración de programas y proyectos de desarro­
llo, si no se cuida de^tf organización de instituciones
capaces de responder a la demanda de los planifi­
cadores.
La investigación de recursos naturales tiene que
ser una actividad permanente, en la que el grado de
conocimientos va aumentando en extensión y pro­
fundidad. Aún los países más adelantados y con su
EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES 115

territorio enteramente explotado desde muchas gene­

raciones, no pueden prescindir de esos estudios. Por
otro lado, es imposible “importar” ese conocimiento
dadas las peculiaridades de cada área.
En los países de América Latina existen general­
mente instituciones especializadas en una de las ramas
de los recursos naturales, o bien se trata de institu­
ciones dedicadas básicamente a otras actividades que
hacen estudios de un recurso específico como tarea
accesoria.
Este tipo de organizaciones para la investigación
suele ser muy poco productivo en relación con los
recursos humanos y materiales disponibles. La inves­
tigación de recursos naturales no constituye en la
mayoría de los casos una actividad básica de carác­
ter permanente, sino que los estudios son hechos para
atender a proyectos específicos. Los estudios son inte­
rrumpidos cuando los proyectos entran en la fase
ejecutiva, después de la conclusión de los estudios
básicos necesarios a su elaboración.
Para que los planificadores puedan disponer de
las informaciones que necesitan en relación con los
recursos naturales y con las posibilidades de explo­
tarlos económicamente, se examinó en el Seminario
la conveniencia de organismos integrados por cientí­
ficos y técnicos en las varias disciplinas y por eco­
nomistas, los cuales constituirían el eslabón entre los
sistemas de investigación, planificación y ejecución.
Estos organismos podrían:
i) planificar, elaborar y coordinar en una ofi­
cina central conectada directamente con el
sistema de planificación y decisión, los pro­
yectos de investigación de recursos naturales
en el país;
ii) operar con un número limitado de científi­
cos y técnicos de alto nivel;
116 LOS RECURSOS NATURALES

iii) utilizar una elevada proporción de científi­

cos y técnicos con una formación profesional
incompleta, en condiciones que estimulen su
perfeccionamiento en el servicio, en cursos
especiales de capacitación y con becas;
iv) atender a las necesidades de la investigación
intensiva en proyectos específicos, con bene­
ficio para los estudios sistemáticos;
v) utilizar con eficiencia las instalaciones, los
equipos y el instrumental de alto costo;
vi) reducir los costos de los trabajos de campo
por medio de la coordinación e integración
de estudios en varias disciplinas;
vii) utilizar los modernos métodos de elabora­
ción, análisis y presentación de datos;
viii) agregar a su patrimonio los aportes de la
asistencia técnica internacional.
La acción en el campo de desarrollo de los recur­
sos naturales se basaría en las siguientes considera­
ciones, entre otras:
i) la investigación es una actividad económica;
ii) los proyectos son el “mercado” del sistema de
investigaciones;
iii) los estudios sistemáticos son un esfuerzo "a
fondo perdido” del sistema de investigaciones
para ampliación de su “mercado” y del siste­
ma de planificación y decisión, para orientar
mejor los proyectos de desarrollo económico;
iv) cabe a los sistemas ejecutivos definir las corre-
EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES 117

laciones entre la calidad de los datos básicos

a ser obtenidos en las investigaciones, y la
seguridad en el desarrollo de proyectos;
v) corresponde a los planificadores establecer los
criterios de prioridad en el desarrollo de pro­
yecto y las demandas de recursos naturales que
lleven a la generación de nuevos proyectos;
vi) compete a los administradores señalar los ries­
gos aceptables en la decisión que tomen en
cada etapa del desarrollo de los proyectos, y
asignar los fondos necesarios para que el sis­
tema de investigaciones realice los estudios que
permitan que los proyectos sean formulados,
ejecutados y operados con el grado de segu­
ridad apetecible.
C A P ÍT U L O VI

LO S SIS T E M A S D E P L A N IF IC A C IÓ N Y
L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L IC A

1. EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN Y SUS MECANISMOS

La planificación en América Latina presenta moda­

lidades muy diversas en cuanto a su grado de avan­
ce, las funciones que cumple y los problemas que
enfrenta. No han llegado a estructurarse aún verda­
deros sistemas y procesos de planificación. No obs­
tante reconocerse lo anterior, el Seminario consideró
provechoso examinar los avances hechos a fin de pro­
porcionar un marco de referencia para el examen de
los problemas de organización y administración.
Un sistema de planificación implica la vigencia
de una serie de mecanismos destinados a cumplir fun­
ciones esenciales. La existencia formal de dichos me­
canismos no asegura su efectividad, y a su vez, ésta
no exige la formalidad institucional.
La necesidad de actuar racionalmente en los asun­
tos de gobierno, de decidir con plena conciencia sobre
sus alternativas y sus resultados, de llevar adelante
los cambios de estructura que son necesarios, etc., es
el espíritu que impulsa o debe impulsar a la plani­
ficación. Ese espíritu puede llevar a la creación de
un sistema de planificación y de una organización
administrativa y social que lo opere.
El concepto de sistema de planificación indica la
existencia no sólo de un método por el cual se orien­
tan los órganos planificadores en la formulación del
alcance y determinación de la consistencia de los
objetivos que se postulan. Entraña además un méto-
[118]
FX SISTEMA Y SUS MECANISMOS 119
do administrativo y una organización que permitan
que la administración pública y los sectores privados
aporten a la planificación sus conocimientos, infor­
maciones, apreciaciones y aspiraciones sobre las accio­
nes inmediatas y futuras. La planificación represen­
ta en el plano administrativo un trabajo de tipo
permanente. Por lo tanto, exige la creación de toda
una serie de mecanismos capaces de producir orien­
taciones programáticas basadas en un enfoque glo­
bal que le dé sustancia a la planificación, incorpo­
rando los cambios deseados en la asignación de los
recursos disponibles; transformar dichas orientacio­
nes en planes concretos de acción para cada año,
administrar dichos planes y velar por su cumplimien­
to, al mismo tiempo que producir periódicamente
informaciones básicas de control, a fin de asegurar
la validez permanente de los planes mediante su cons­
tante revisión. Es evidente que la implantación de
tal sistema debe iniciarse, proseguirse y terminarse
con gran flexibilidad en cada país, a fin de consi­
derar las características propias del caso concreto. En
suma, no se trata de un esquema rígido que pueda
implantarse de inmediato, sino de un modelo que
pueda servir de orientación para adoptar un proceso
de planificación. Lo anterior pone de manifiesto que
se trata de un proceso de toma de decisiones. Por
lo tanto, el objeto de la planificación es fundamen­
tar la ación gubernamental presente con base en la
interpretación de la realidad y las metas futuras. El
concepto de sistema de planificación enunciado indi­
ca que la racionalidad de las decisiones presentes
dependen del curso futuro programado para la eco­
nomía, de manera que la acción racional en el corto
plazo exige de la programación de largo plazo. Así
pues, la planificación de corto y de largo plazo no
son alternativas, sino complementarias.
Al, examinarse este proceso de toma de decisiones
y formulación de programas futuros se señaló en
el Seminario la necesidad de lograr la participación
120 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

popular en el mismo, si bien se ha avanzado muy

poco en cuanto a las formas concretas que puede
tomar dicha participación. En todo caso, la planifi­
cación no se concibe com o una tarea técnica aislada
de la sociedad. Se ha señalado antes que es esencial
que en América Latina exista una verdadera concor­
dancia entre la planificación com o actividad técnica
y las decisiones de desarrollo, para que se traduzca
en acciones de corto plazo y forme parte real del
proceso de administración.
U n proceso de planificación avanzado supone nor­
mas preestablecidas de funcionam iento en la admi­
nistración pública. Esto significa que a las diferen­
tes fases del proceso coresponde una asignación clara
de tareas e itinerarios por cumplir, la definición de
los canales de com unicación, el establecimiento de mé­
todos técnicos uniformes para cum plir las tareas, la
creación de mecanismos de coordinación entre los
niveles asesores y ejecutivos, etc. En resumen, se trata
del proceso para producir los planes, las decisiones
y su ejecución.
Los mecanismos de orientación responden a la
necesidad de contar permanentemente con una estra­
tegia bien definida de desarrollo capaz de guiar las
acciones presentes. Mecanismos de este tipo son los
planes nacionales o regionales de m ediano y largo
plazo, ya sean generales o parciales.
Los mecanismos de decisión y operación cumplen
la tarea de transformar la estrategia diseñada, en
una táctica de acción para el presente. En esta cate­
goría entrarían los planes operativos anuales, dentro
de los cuales se engloban los presupuestos anuales de
divisas, monetarios, de materiales e insumos básicos,
de m ano de obra y los presupuestos del sector público.
Los mecanismos de implementación son los que
hacen posible la ejecución de las decisiones presen­
tes proporcionando el detalle operativo para las metas
de corto plazo. Entre estos mecanismos deben desta­
carse el diseño específico y detallado de las políti­
EL SISTEMA Y SUS MECANISMOS 121

cas, así com o su administración por m edio de los p ro­

gramas de ejecución presupuestaria, los mecanismos
de generación de proyectos y sus programas de ejecu­
ción, y los programas de trabajo de los organismos
ejecutores.
Los mecanismos de inform ación son los llamados
a abastecer continuamente todo el sistema de las esta­
dísticas y de las investigaciones especiales necesarias
para que puedan funcionar los mecanismos restantes
del sistema. A qu í deben mencionarse los programas
de inform ación estadística y los programas especia­
les de investigación en el cam po de los recursos natu­
rales, la tecnología, la investigación científica, etc.
Los mecanismos de participación popular cum ­
plen la función de abrir el proceso de planificación
hacia la sociedad.
Un sistema de planificación com o el descrito cons­
tituye un mecanismo com plejo y difícil de crear y
operar, ya que requiere cambios importantes en los
sistemas de organización administrativa del Estado.
Por lo tanto, la tarea debe abordarse p or etapas. En
América Latina ha existido explícita o implícitamen­
te una estrategia para crear sistemas de planifica­
ción, y esa estrategia, salvo excepciones, ha tenido
las siguientes características: a) la planificación se ha
tratado de implantar al nivel nacional, aunque a ve­
ces se han cubierto primero regiones o estados para
llegar finalmente a cubrir todo el país; b) el sistema
de planificación se b a ido integrando por partes,
atendiendo a un orden de secuencia en cuanto a la
creación de los mecanismos esenciales ya m enciona­
dos más que com o un proceso de perfeccionamiento
gradual de todos los mecanismos simultáneamente;
c) se ha puesto mayor acento inicial en la formula­
ción de planes con el fin de que la experiencia en
su form ulación cree las condiciones para instaurar
sistemas de planificación; d) se ha dado mayor im­
portancia a la form ulación de planes de m ediano y
largo plazo y muy escasa a la de planes anuales ope­
122 LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

rativos; é) a través de esta estrategia se han hecho

esfuerzos de formación de personal y de difusión de
los m étodos de planificación; y /) se ha preferido en
general crear organismos nuevos para llevar adelante
las tareas de planificación y no asignar tales funcio­
nes a ministerios u organismos existentes.

2. LA ORGANIZACIÓN PARA EL PLANEAMIENTO

ADOPTADA EN LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS

En la actualidad todos los países de América Latina

tienen organismos de planificación y se esfuerzan en
hacer funcionar un proceso de planificación integra­
do. A l crearse esos organismos el problem a que surge
es definir a qué nivel se establecerán las unidades
centrales de planificación. La práctica que se ha
seguido generalmente en América Latina es ubicar­
las al nivel presidencial. Sin embargo, se ha pensado
también que podría tener más validez colocarlas en
el M inisterio de Hacienda o de Economía, cerca de
los mecanismos administrativos tradicionales, a fin
de que la planificación sirva para racionalizar la
administración.
El problema de la localización de esos organismos
centrales n o es indiferente al ciel tipo de planifica­
ción que se quiera emprender. Es natural que si se
desea hacer una planificación general a nivel nacio­
nal sea conveniente colocar la oficina correspondiente
al nivel presidencial. Por otra parte, si sólo se desea­
ra hacer programas sectoriales o proyectos específi­
cos no sería necesario crear organismos centrales de
planificación ni ubicarlos a tan alto nivel. Asimismo,
si sólo se tratase de formular planes regionales, la
solución sería crear entidades autónomas de este carác­
ter en las zonas correspondientes.
Dadas las modalidades de la planificación que
se ha desarrollado en América Latina, los gobiernos
han propendido a la creación de órganos centrales
de planificación, reforzados en algunos casos con ofi-
ORGANIZACIÓN PARA EL PLAN EAM IENTO 123
ciñas ministeriales especializadas y con organismos
planificadores regionales. Por lo general, los gobier­
nos han creado consejos de econom ía o de desarro­
llo, o juntas de planificación, b ajo los cuales se han
situado oficinas técnicas de planificación. Baste citar
los casos de Colom bia, con su Consejo de Política
Económica, del Perú, con su Consejo Económ ico y
Social, del Paraguay, con su Consejo de C oordinación
Económica, de El Salvador, con su Consejo N acio­
nal de Planificación y Coordinación Económica, de
Honduras, con su Consejo Nacional de Economía, etc.
En algunos países —Bolivia y Brasil— se ha bus­
cado la fórmula de establecer ministerios de plani­
ficación. Esta solución tiene la ventaja de que otor­
ga al Jefe de Planificación autoridad e influencia
en el Gabinete. Por otro lado, tiende con ello a crear­
se resistencia en la Adm inistración Pública, que ve
en el nuevo organismo una especie de superminis-
terio.
Otra solución adoptada en algunos países ha sido
la de crear organismos de planificación al nivel de
instituciones autónomas. T a l fue el caso de la C or­
poración de Fomento de la Producción de Chile
( c o r f o ) , cuya Dirección de Planificación formulaba
los planes de desarrollo hasta que en 1965 se creó un
organismo central a nivel presidencial.
U no de los aspectos interesantes a considerar es
el tamaño de las ofiçinas técnicas de planificación.
En muchos países las oficinas centrales de planifica­
ción han id o aumentando considerablemente su per­
sonal. Ello se ha debido a la debilidad técnica para
planificar de los ministerios y las agencias descentra­
lizadas. Se trata de subsanar ésto a través del forta­
lecimiento de los grupos sectoriales de planificación
dentro de la oficina central, pero tiene la desven­
taja de que muchas veces el plan de un sector se
hace casi totalmente fuera del ministerio respectivo
y sin su participación. En tales casos se producen
124 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

enormes dificultades para la aprobación dfel plan y

para su ejecución.
O tro factor que influye en el crecim iento de la
oficina central de planificación es la ausencia de un
sistema estadístico capaz de proporcionar inform acio­
nes adaptadas a las necesidades planificadoras. Esto
origina un gran trabajo de investigación de ciertos
aspectos de la realidad económ ica y social. Por con­
siguiente, se suele desviar a un grupo de técnicos
hacia la preparación de estadísticas básicas, lo que
redunda en una hipertrofia del organismo de plani­
ficación o en el uso antieconóm ico de los escasos
recursos de personal planificador.
De igual manera, la necesidad de influir sobre
los mecanismos operativos del plan y en particular
del presupuesto fiscal, han llevado a muchas ofici­
nas de planificación a formar grupos de trabajo en
asuntos administrativos y en programación presupues­
taria, representando esto otra elemento de crecimien­
to en el tamaño de las oficinas de planificación.
Parecería conveniente que los ministerios de hacien­
da, a través de sus oficinas de presupuesto, formaran
unidades de program ación presupuestaria encargadas
de form ular los presupuestos anuales en contacto con
la oficina de planificación. L o mismo podría acon­
sejarse para el caso de las oficinas de organización
y métodos.
Con respecto a las relaciones de las oficinas de
planificación con el resto de los organismos que inte­
gran el sistema, se señaló que muchas oficinas cen­
trales n o trabajan en contacto con las oficinas minis­
teriales ni con los organismos autónomos y regiona­
les, com o tam poco con los bancos centrales y los orga­
nismos de financiamiento. En más de un país se
ha dado la circunstancia de que existan rivalidades
serias entre estos organismos, dificultándose todo el
trabajo de planificación y coordinación. Dicha sepa­
ración atenta fundamentalmente contra la ejecución
de los planes formulados. L o anterior se suele deri-
RELACIONES 125
var de la inoperancia del proceso de planificación,
que no permite dar participación a las agencias eje­
cutoras. en al form ulación del plan, incorporando sus
iniciativas e interesándolas en su realización.

3. RELACIONES ENTRE LOS ORGANISMOS DE

PLANIFICACIÓN Y DE PRESUPUESTO

U no de los puntos más importantes respecto a las

relaciones que debe mantener la planificación, es el
que se refiere a la vinculación de sus organismos
con los de presupuesto. El presupuesto es una herra­
mienta muy útil para la planificación, y tiene la ven­
taja de estar arraigada en la rutina de la adminis­
tración pública. Por consiguiente, se considera al pre­
supuesto gubernamental com o un instrumento estra­
tégico en la política de desarrollo. Por una parte,
constituye un eslabón fundamental para el proceso
de planificación, en especial en lo que se refiere a
la asignación de recursos — personal, materiales, equi­
pos, organización, conocim ientos técnicos, etc. — para
dar cum plim iento en el corto plazo a las metas esta­
blecidas en los planes de largo y m ediano plazo. Por
otra, se le considera com o un mecanismo decisivo
de política económica, pues su nivel y com posición
—ju n to con reflejar en lo inm ediato las metas de
desarrollo— influyen en el corto plazo y en los cam­
pos monetarios, cam biario y financiero en general.
T am bién influye al determinar la asignación de recur­
sos en la estructura orgánica y en los procedim ien­
tos de la administración pública.
A l organismo encargado de la formulación del
presupuesto anual, cual es la oficina del presupues­
to, debe corresponder una gran participación en la
programación de corto plazo de las actividades del
gobierno. Sin embargo, suele aceptarse que el nivel
del gasto público y su distribución entre consum o e
inversión sean magnitudes que debe recomendar el
organismo central de planificación, de acuerdo con
126 LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

los planes por ella formulados. C on todo, el trabajo

de detalle de la form ulación de programas operati­
vos anuales, de asignación de recursos y de m edición
de costos debe quedar en manos de la oficina de pre­
supuesto. En materia de programas de inversión se
suele recomendar una participación muy activa del
organismo central de planificación en estrecho con­
tacto con la oficina de presupuesto. C on respecto a
las estimaciones de ingresos, se considera necesario
dar una gran influencia a los organismos recauda­
dores de impuestos y tesorerías.
O tro aspecto en el que hay coincidencia de op i­
niones es en el relativo a la necesidad de que la ofi­
cina de presupuesto incorpore técnicos y programa-
dores altamente capacitados que puedan dedicar su
tiempo a labores ele program ación en contacto con
los órganos ejecutores de programas. Parece conve­
niente reducir las labores meramente contables de
las oficinas de presupuesto, trasladando estas funcio­
nes a las oficinas centrales de contabilidad. La fusión
de los organismos de contabilidad con los de presu­
puesto suele derivar en un crecimiento muy grande
de la oficina de presupuesto, com o ha sucedido en
Colom bia y Bolivia. En esos casos puede ocurrir que
las labores contables tiendan a absorber a tod o el per­
sonal, sin dejar recursos para programar adecuada­
mente. En otros casos, las oficinas de presupuesto
pequeñas, que no tienen a su cargo tareas contables,
suelen estar en mejores condiciones para las labores
de programación presupuestaria.
Un aspecto muy importante p or dilucidar es la
vinculación entre la planificación y el presupuesto.
A este respecto, pueden existir posiciones distintas.
En algunos países se ha fusionado a las oficinas de
presupuesto y de planificación en un mismo minis­
terio. En otros, la fusión se ha hecho incorporando
la oficina de presupuesto al organismo de planifi­
cación. Otra fórmula consiste en incorporar la ofici­
na de presupuesto dentro de una oficina central de
RELACIONES 127

administración, que incluye administración del per­

sonal y organización y métodos, tal com o ocurre en
Ecuador, Panamá y Brasil. En estos casos, por estar
estas oficinas a nivel presidencial, se relacionan muy
estrechamente con las de planificación.
Otra posición consiste en mantener separadas las
oficinas de planificación y de presupuesto. En esta
solución puede haber dos alternativas: una consiste
en radicar la oficina de presupuesto en el Ministe­
rio de Hacienda —caso de la gran mayoría de los
países latinoamericanos— y otra en ubicarla com o
dependencia de la Presidencia de la R epública, co­
m o en la R epública Dominicana, en que la Direc­
ción de Presupuestos está a nivel presidencial, pero
separada de la Junta Nacional de Planificación y
Coordinación.
Conviene examinar brevemente cuál ha sido la
experiencia recogida en América Latina respecto a
las distintas posiciones enunciadas. En el caso de Cos­
ta Rica, la Oficina de Presupuestos se fusionó con
la Oficina de Planificación, radicando la parte con­
table de presupuestos en el Ministerio de Economía
y Hacienda. La O ficina de Presupuesto costarricense
era un ejem plo típico de burocracia arraigada a las
normas tradicionales, y ésta fue una de las razones
de que se trasladara a la de programación. La segun­
da razón que m otivó ese cam bio fue la participación
de la Asamblea Legislativa en la aprobación del pre­
supuesto. Para introducir la idea de presupuestos por
programas y hacerla aprobar p or el Congreso se esti­
m ó que la unidad de planificación tendría más poder
de convencim iento que la oficina tradicional. La ven­
taja que se obtiene con este tipo de arreglo es que
la oficina de planificación puede encontrar en el pre­
supuesto un poderoso instrumento de asignación de
recursos, que le da gran prestigio en toda la admi­
nistración pública. Pero esa misma fuerza podría tam­
bién traducirse en que hubiera resistencias contra la
oficina de planificación, o incluso en que ésta per­
128 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

diera de vista sus fines originales y se convirtiera

en un ob jeto de controversia política.
Otra fórmula ha consistido en trasladar la oficina
de presupuesto a un organismo central de aministra-
ción colocado al mismo nivel de la oficina de plani­
ficación. Es el caso de Ecuador, pais en que se solu­
cion ó el problem a creando la Secretaría T écnica de
Administración, que incluye la O ficina N acional
de Presupuesto a nivel presidencial. Esta oficina coor­
dina su labor con planificación a través del Comité
de Financiamiento, y el presupuesto es estructurado
por ambos sectores en igualdad de condiciones.
La fórm ula de mantener la oficina de presupuesto
en el Ministerio de Hacienda se ha adoptado en la
mayoría de los países latinoamericanos, tom ando en
consideración que, si bien es cierto que el presu­
puesto es un instrumento de fines múltiples, el aspec­
to que más lo caracteriza es su elemento operati­
vo. C om o se trata de utilizarlo com o herramienta de
ejecución de planes, parecería conveniente situar la
oficina de presupuesto en un nivel muy próxim o a
las decisiones operativas, com o es el caso de los minis­
terios de hacienda. Para establecer el vínculo con
los planes, la oficina de presupuestos puede mante­
ner los contactos necesarios con los técnicos de plani­
ficación, y a un nivel más alto la coordinación puede
hacerse en el C onsejo de Desarrollo, donde tienen
participación el Ministro de Hacienda y los respon­
sables de la planificación.
Algunas personas consideran que, si bien la pla­
nificación es una función de asesoramiento, podría
ser muy provechoso reunir b ajo un mismo ministe­
rio las funciones cie planificación, política económ ica
y presupuestos, lo cual facilitaría la integración polí­
tica en una etapa anterior a la de presentación del
presupuesto.
LA REFORM A ADMINISTRATIVA 129
4. LA REFORMA ADMINISTRATIVA Y LA PLANIFICACIÓN
En general, una de las características del fenóm eno
del subdesarrollo es la existencia de una adminis­
tración pública ineficiente. E llo es particularmente
grave, porque el éxito de la planificación depende
de la eficacia de la administración pública, debido
a que es un proceso administrativo. Es difícil conce­
bir un proceso de planificación que consiga plena­
mente sus finalidades si a la vez n o funcionan los
procesó» de presupuestar, ejecutar, contabilizar, con­
trolar, dotar de personal, suministrar, supervisar e
informar.
En lá América Latina parece observarse que la
administración pública ha m ejorado a m edida que
avanzan los trabajos de la planificación. El hecho
de que ésta pueda tener esa influencia significa que
en numerosos países la administración pública care­
cía de mecanismos para preparar y form ular ade­
cuadamente políticas económicas. La planificación ha
hecho posible en algunos casos que se comenzara a
cum plir esta función.
La falta de form ulación de políticas económicas
ha estado muy vinculada al fenóm eno más general
de la naturaleza rudimentaria de la administración
pública. Cuando se trata de ejecutar los programas
o políticas, el problema no es una mera falta de coor­
dinación, sino —la mayor parte de las veces— una
falta de instrumentos y de instituciones que tengan
experiencia o tradición suficientes para administrar
este tipo de programas. Puede servir de ejem plo ilus­
trativo lo que ocurre en el desarrollo industrial. En
muchos países la función de la dirección de indus­
trias es extraordinariamente rudimentaria y los minis­
terios carecen de diversos servicios que puedan ayu­
dar a cum plir las metas de los programas. En estos
casos la falta de coordinación es resultado de la inexis­
tencia de instrumentos funcionales.
La conclusión lógica es que se requiere una refor
130 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ma de la estructura de la administración pública y

el establecimiento de un conjunto de principios tales
com o contratación sin influencia política, ascenso se­
gún mérito, sueldos iguales por trabajo igual en toda
la administración pública, dedicación exclusiva, etc.
Un programa de este tipo es seguramente de largo
plazo. Quizás puede servir com o fuerza dinámica de
esta tendencia el nuevo tipo de funcionarios públi­
cos que cum plen nuevas funciones y tienen interés
prim ordial en mantener la estabilidad dentro del ser­
vicio y un alto nivel de eficiencia.
Por lo que toca a la conveniencia de m odificar la
estructura del sector público a fin de hacerlo más
apto para apoyar un proceso de desarrollo, se plan­
tea la necesidad de efectuar reformas administrati­
vas capaces de m odificar la macroorganización del
estado. N o se trataría, pues, de cambios en determi­
nadas oficinas del gobierno, racionalizando algunas
modalidades de trabajo, sino de modificaciones en
la organización global de la administración pública,
redistribuyendo sus recursos. En este sentido, se ob­
serva una inadecuada organización del sector públi­
co, derivada de que el aparato estatal es el trasunto
de una organización creada hace muchos años para
propósitos muy diferentes de los que tiene en la
actualidad en América Latina, y a la que se han ido
agregando desordenadamente nuevos organismos.
U n rasgo que sobresale en forma notoria, es el
crecimiento de instituciones autónomas creadas com o
mecanismos más flexibles para impulsar programas
de desarrollo; se trata de organismos poderosos con
un mayor grado de eficiencia administrativa, que
tienen en sus manos tareas tan importantes com o la
electrificación, la prom oción industrial, la extensión
de los transportes, la seguridad social, la enseñanza
universitaria, la reforma agraria y la colonización.
Gran parte de la política de desarrollo queda en ma­
nos de este sector descentralizado. N o obstante la
decisiva contribución al desarrollo que se ha logrado
LA REFORM A ADMINISTRATIVA 131

de esta manera, la situación descrita plantea un p ro­

blema. Se viene observando en muchos países la pér­
dida de importancia y de poder de los ministerios
y los poderes públicos centrales, con el consiguiente
debilitam iento en su capacidad de dirigir y coordi­
nar la acción de desarrollo económ ico.
Una reforma administrativa n o puede descono­
cer los hechos anteriores y debe atacar de lleno sus
causas. Algunos países latinoamericanos han resuelto
emprender reformas administrativas globales. Para
implantarlas se han seguido dos estrategias principa­
les. Una consiste en reorganizar a fondo toda la es­
tructura ministerial y de los organismos autónomos,
y la otra en m odificar por partes el aparato institu­
cional. Un caso interesante en el que se aplicó la
primera estrategia es el del Ecuador, país que ha ve­
nido introduciendo desde 1963 importantes cambios
tendientes a racionalizar la estructura de la adminis­
tración pública. Se comenzó reorganizando las ofici­
nas de la Presidencia, reestructurando el organismo
de planificación, creando la Secretaría Técnica de
Administración y varias comisiones de asesoría legal.
Se creó un Ministerio de Finanzas, en reemplazo del
de Tesoro; se organizó un Ministerio de Agricultura
y Ganadería, otro de Industria y Com ercio y se ro­
busteció el de Obras Públicas, a la vez que se m odi­
ficaba la estructura de los restantes ministerios. En
el sector descentralizado se form ó el Instituto de R e­
forma Agraria y Colonización y se fusionaron algu­
nas instituciones autónomas.
Una estrategia parecida había seguido Colom bia
en 1960 cuando realizó su reforma administrativa.
Conform e a un esquema piloto se reestructuraron en
ju n io de aquel año todos los ministerios existentes,
separando dentro de ellos tres niveles: de dirección,
técnico y administrativo.
El Plan Bienal 1965-66 de Bolivia incluye una
reforma administrativa global que m odifica los or­
ganismos de la Presidencia y redistribuye sectorial­
132 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

mente las funciones asignadas a los ministerios. La

implantación de la reforma se ha iniciado con la
reestructuración del Ministerio de Agricultura, dán­
dole tuición sobre los organismos descentralizados de
ese sector, algunos de los cuales se fusionan entre sí.
Para que esas reformas de estructura sean efi­
cientes se requiere contar con personal compenetra­
do de las técnicas modernas de administración y que
a la vez com prenda su responsabilidad en el desarro­
llo. En este sentido, se necesita formar cuadros de
administradores y ejecutivos capaces de guiar la rea­
lización de programas y proyectos y a la vez de darle
sentido a los cambios estructurales que se impulsan
en la economía.
C A P ÍT U L O V II

L A P L A N IF IC A C IÓ N Y L A
I N T E G R A C I Ó N E C O N Ó M IC A

1. SEÑALAMIENTO DEL PROBLEMA

A l abordar este tema, el Seminario destacó el hecho

de que, en general, los procesos de planificación eco­
nómica se llevan a cabo en América Latina en forma
aislada de la política de integración económ ica en
que los países están empeñados. La im portancia de
ese hecho reside en que ambos fenómenos pueden
influir decisivamente en el desarrollo, dando origen
a una diversidad de fuerzas económicas que inducen
decisiones de inversión, de localización de la activi­
dad económ ica y a políticas implícitas respecto a
sustitución de importaciones y al sector externo. Las
orientaciones con que actúan esas fuerzas tenderán
en ocasiones a ser de carácter contradictorio, redu­
ciendo en vez de potenciar los fines que se persi­
guen tanto con la integración com o con la planifica­
ción. Caracteriza a la situación actual la coexistencia
de rasgos similares en ambos procesos: los dos son
incipientes, están en plena evolución en cuanto a su
alcance y procedimientos y cada uno de ellos se des­
envuelve sin una asociación suficiente con las deci­
siones de política económ ica que afectan de una u
otra manera a las actividades mismas que son objeto
de la planificación y de la integración.
Por ello, el problema de vinculación de planes
se manifiesta en tres niveles: a) el de las grandes de­
cisiones de política de desarrollo; b) el de los pro­
gramas específicos, principalmente sectoriales y de

[1 3 3 ]
15 4 LA. INTEGRACIÓN ECONÓM ICA

infraestructura, y cj un nivel propiamente técnico,

que permita esclarecer la influencia que sobre el
proceso de desarrollo de un país ejercen las pers­
pectivas de desarrollo de los restantes y las propias
decisiones en materia de integración entre países.
En el caso de Centroamérica se han venido con­
siderando estos problemas y se ha avanzado lo mis­
mo en el cam po de la coordinación de políticas que,
sobre todo, en la form ulación y adopción de progra­
mas específicos. Se han hecho progresos en menor
grado en los aspectos técnicos de la coordinación de
planes nacionales.
Se señaló en el Seminario que la importancia de
vincular ambos procesos está sustentada, además, en
otras razones. Para lograr un avance satisfactorio en
la integración, se necesita complementar la política
comercial con otras medidas destinadas a preparar
la econom ía de los países para dicho avance y ase­
gurar que ese proceso brinde a la región todo el
potencial de desarrollo de que es capaz. Por otra
parte, la creación de un gran espacio económ ico
ofrece una base para contribuir a la solución de los
problemas de estrangulamiento externo y de estan­
camiento que se perciben en América Latina. La
planificación, a través de la cual es posible definir
una estrategia clara de desarrollo regional y para
cada uno de los países, podría desempeñar el papel
de asegurar la captación de las nuevas posibilidades
que la integración ofrece. Con ello la planificación
puede hacer una contribución efectiva al avance de
la integración misma.
Tam bién se percibe esta necesidad de vincular la
integración con la planificación, cuando se analiza
la problemática de países o grupos de países que se
encuentran en etapas distintas de su desarrollo. A l­
gunos de ellos crecen a base del im pulso dinámico
externo; hay otros que derivan su dinamismo del
proceso de sustitución de importaciones, y existe un
tercer grupo en que se tiende a superar esa etapa y
s e ñ a l a m ie n t o del problem a 135

en que se requieren nuevas fuerzas dinámicas. Una

de las sugerencias hechas en el Seminario se refirió
a la posibilidad de vincular los planes de desarro­
llo y la integración en forma tal que ambos instru­
mentos se empleen con el propósito de superar eta­
pas de desarrollo que tienden a agotarse. En una
vinculación real le cabría a la planificación antici­
par la necesidad de reorientar el desarrollo hacia
las nuevas etapas, definir las políticas correspon­
dientes y plantear los requisitos. Correspondería a
la integración el papel de crear en el plano m ulti­
nacional las condiciones necesarias para ello, a tra­
vés de la política comercial, la integración de mer­
cados, la política regional de inversiones, y otros
instrumentos, ajustándose a las etapas de desarrollo
de los grupos de países para facilitar así su evolu­
ción. En muchas de las naciones de América Latina
se perciben desequilibrios regionales internos y aun
economías duales que han enseñado que la actividad
económica n o tiende necesariamente a distribuirse
en forma justa ni racional. Se señaló que en el plano
de la integración se ha definido com o parte de esa
política procurar ciertos objetivos de equilibrio, y
que todo esto puede adquirir un giro positivo me­
diante una acción clara y de peso destinada a lograr
determinados objetivos de crecimiento y de creación
de oportunidades para zonas o países de menor estado
actual de desarrollo, contando con que las mayores
posibilidades dinámicas creadas por la integración
para el conjunto de la zona constituirán un ambien­
te adecuado para que se desenvuelva esta política.
Lograr ese crecimiento requiere crear condiciones
de estructura económ ica tales que permitan aprove­
char al m áxim o los recursos productivos disponibles,
dentro del marco de la integración. Las medidas ca­
paces de conducir a esos resultados son precisamente
aquellas que se utilizan en los planes de desarrollo,
puesto que se trataría de crear una infraestructura
adecuada, una disponibilidad de energía y un esfuer­
136 LA INTEGRACIÓN ECONOMICA

zo de inversión bien orientado. La coordinación de

planes tendría com o propósito incorporar en los mis­
mos ese tipo de medidas, pero ahora no sólo con una
concepción nacional, sino con el objetivo deliberado
de lograr un equ ilibrio adecuado entre los países.
A l nivel de cada uno de los países es necesario
situar la integración dentro del conjunto de los ele­
mentos básicos que com ponen la estrategia del des­
arrollo, com prendiendo las reformas estructurales y
los otros elementos que cada u n o de ellos trata de
aplicar para superar su estado actual. Para esto es
necesario contar con una perspectiva económ ica y
social de América Latina ingresada y, en cada país,
considerar claramente la nueva circunstancia del mer­
cado regional com o uno de los hechos básicos sobre
los que se elabora el programa de desarrollo. A su
vez, este proceso podría facilitar la adopción de deci­
siones políticas que realicen los países de América
Latina en los años futuros com o parte del pToceso
de intensificación de la integración.
El convencim iento de la necesidad de incorporar
más explícitamente la integración a las políticas de
desarrollo, que en el caso del M ercado Com ún Cen­
troamericano ha dado lugar a la elaboración de ele­
mentos de un programa regional, se manifiesta tam­
bién para el conjunto de la región en forma muy
definida. La resolución N ? 100 (IV) adoptada por
la Asociación Latinoamericana de Libre Com ercio
(A L A L C ) señaló la necesidad de realizar una pro­
gramación industrial zonal, de alcanzar una coordi­
nación de políticas agropecuarias y de fijar priori­
dades para proyectos de infraestructura que sean de
interés para el programa de integración. Señaló tam­
bién algunos criterios relativos al desarrollo indus­
trial zonal, para guiar los estudios y tareas que se
realicen en esta materia.
Por otra parte, en el docum ento que recientemen­
te presentaron cuatro conocidos economistas de Am é­
rica Latina con propuestas para activar el proceso
OBJETIVOS DE LA VINCULACIÓN 137

de integración,1 se incluye com o parte importante de

estas nuevas medidas un capítulo de política regio­
nal de inversiones y se insiste en la importancia de
la adopción de un criterio de reciprocidad adecuado.
Tam bién se realizan en la región estudios desti­
nados a analizar desde el punto de vista estructural
el proceso de integración y a brindar elementos para
incorporar la integración a los planes. A pesar de
esto, se señaló en el Seminario que el esfuerzo que
se destina a estos estudios no es suficiente frente a la
magnitud a importancia de los problemas envueltos.

2. OBJETIVOS Y FORMAS DE LA VINCULACIÓN

Los objetivos principales que podrían alcanzarse con

la incorporación de la integración económica a los
planes de desarrollo, podrían ser:
a) Evitar que se cierren posibilidades de integra­
ción futura. La concepción de las políticas naciona­
les de desarrollo sin la hipótesis de integración y
con las tendencias a la autarquía que de ello sur­
gen, pueden conducir al cierre de posibilidades de
especialización y de aprovechamiento del mayor ta­
maño del mercado.
b) Lograr que los acuerdos que se vayan adoptan­
d o se traduzcan en integraciones efectivas. La prepa­
ración de la economía interna de cada país para expor­
tar al resto del área es condición indispensable para
lograr un aprovechamiento eficaz de estos acuerdos, y
esto sólo se alcanzaría en forma parcial a menos que
las políticas de desarrollo comprendidas en los distin­
tos planes actúen definitivamente en esta dirección.
c) Analizar los efectos de los acuerdos adoptados
o por adoptarse a Ja luz de su impacto sobre el des­
arrollo social y económ ico de cada país, de m odo

1 Felipe Herrera, José Antonio Mayobre, Raúl Prebisch, y

Carlos Sanz de Santamaría: Proposiciones para la Creación de
un Mercado Común Latinoamericano. (E/CN.12/728).
138 LA INTEGRACIÓN ECONÓM ICA

que se obtengan elementos adicionales de ju icio para

las decisiones que vayan tom ando los países en cuan­
to a su política de integración.
d) Incorporar directamente a los planes las p olí­
ticas de orientación regional de inversiones en sec­
tores productivos y en infraestructura en forma tal
que efectivamente se obtengan las ventajas que dichas
políticas persigan y para que se consigan los objetivos
de equilibrio en el desarrollo regional.
Además de señalar el estado actual de desvincu­
lación entre integración y planes, y de examinar al­
gunos posibles objetivos que debieran perseguirse en
esta materia, el Seminario discutió el sentido que
podría tener esta incorporación en sistemas de plani­
ficación com o los que existen en América Latina.
A continuación se resumen los puntos principales de
esta parte de las deliberaciones.
El contenido básico de aquella vinculación no
puede ser de carácter meramente formal. Estando des­
tinada a lograr metas determinadas de desarrollo e
integración, se entendió que lo que se requiere coor­
dinar, más que los aspectos técnicos de los planes,
son los aspectos de la propia política de desarrollo.
Por supuesto que para ello será necesario encarar
ciertos factores técnicos que hagan posible dicha coor­
dinación sustantiva.
Aparentemente no sería necesario armonizar todos
los aspectos de la política de desarrollo que están con­
tenidos en los planes de cada uno de los países. En
cambio, la coordinación debe entenderse en un senti­
do lim itado y específico, abarcando concretamente
sólo aquella parte de las políticas nacionales de des­
arrollo que tiene relación directa con el proceso de in­
tegración y en la cual las decisiones de cada uno de
los países inciden o son influidas directamente por
hechos o decisiones que ocurran en los demás países
del área. Se señaló que la vinculación de planes y la
coordinación de políticas constituyen un planteo de
largo plazo, a alcanzar sobre la base selectiva indi­
OBJETIVOS DE LA VINCULACIÓN 139

cada. En el caso de los países centroamericanos esa

coordinación se ha centrado inicialmente en los sec­
tores de infraestructura y en las industrias de alcance
regional, b ajo el supuesto de que el resto de las
economías sería inducido por esta coordinación par­
cial. En cualquier caso, pareció que la coordinación
de planes podría en un com ienzo avanzar definiendo
las políticas aplicables a los sectores cuyo desarrollo
se intenta coordinar. Estas políticas configurarían un
programa específico de armonización incorporado di­
rectamente en los planes de desarrollo.
En el Seminario se observó que los acuerdos de
com plementación previstos en la a l a l c para las in­
dustrias de tipo regional pueden constituir elemen­
tos importantes de esa coordinación. En efecto, dichos
acuerdos tienden al diseño de una política regional
de desarrollo para cada uno de los sectores, teniendo
en cuenta la evolución futura de la demanda, las
formas más económicas de satisfacerla, los criterios
de equilibrio entre países, etc. Además, de esos acuer­
dos podrían derivarse las medidas crediticias, fiscales,
cambiarias, que sería necesario incorporar a los pla­
nes nacionales para alcanzar los objetivos de com ple­
mentación industrial perseguidos.
Tam bién podrían ser objeto de coordinación de
planes los programas de modernización, adaptación
a la mayor competencia o reconversión de sectores
tradicionales que fuera necesario encarar con m otivo
de la integración. Este sería el caso de aquellos sec­
tores económicos de los países que en virtud de
haber operado largos años con muy poca o ninguna
competencia externa, se desempeñan en condicio­
nes competitivas desfavorables p or problemas relati­
vos a la antigüedad del equipo, a la provisión de
insumos, a la dotación de infraestructura, a la orga­
nización de la producción o de los mercados, a la
mano de obra, etc. Para estos casos se pueden adop­
tar en los planes programas específicos que mediante
medidas de apoyo crediticio, asistencia técnica, for-
140 LA INTEGRACIÓN ECONÓM ICA

mación de m ano de obra, inversión en infraestruc­

tura, etc., tiendan a colocar a estos sectores en con­
diciones competitivas más favorables con relación al
resto de América Latina.
La program ación de la infraestructura abarca
dos aspectos principales. El prim ero es la infraes­
tructura de interconexión destinada a crear una red
mínima de vinculación entre las regiones principales
de los distintos países, de m od o que el transporte y
las com unicaciones cumplan con condiciones m íni­
mas de econom icidad y eficiencia para servir el p ro­
pósito de lograr una integración económ ica efectiva.
Para el diseño de esta red parece requerirse tener
en cuenta las orientaciones principales del conjunto
de los programas específicos a que ya se ha hecho
referencia y del resto de los sectores económicos cap­
tados en los planes.
El segundo aspecto lo constituye la infraestruc­
tura destinada a proporcionar condiciones de creci­
miento adecuado para los países y regiones de menor
desarrollo relativo, que en virtud de carecer actual­
mente de ella están en situación desventajosa con
respecto a otras áreas y países. Para atraer hacia
ellos proporciones adecuadas de la nueva actividad
que se cree p or virtud de la integración, colocán­
dolos en condiciones de creciente competencia res­
pecto a los centros más desarrollados de América
Latina, podría requerirse dotarlos de la infraestruc­
tura de transporte, energía, agua, vivienda, escuelas,
etc., necesaria. La transformación de algunos centros
de estos países en futuros polos dinámicos y la con ­
centración en ellos de las inversiones de infraestruc­
tura con el ob jeto de abaratar la inversión evitando
la dispersión que la encarezca, implicaría un esfuer­
zo de planificación y desarrollo de largo plazo y en­
trañaría la necesidad de coordinar planes entre países.
Los programas destinados a apoyar los esfuerzos
que hagan los países de menor desarrollo relativo
para compensar su desventaja inicial, además de com-
OBJETIVOS DE L A VINCULACION 141

prender inversiones en infraestructura, incorporarían

nuevas actividades productivas tanto en los sectores
de interés regional com o en aquellos otros que son
tradicionales para los países más industrializados del
área pero que pueden tener carácter dinám ico para
los menos desarrollados. Algunos de estos sectores
más tradicionales pueden tener ventajas peculiares
en esos países. En efecto, pueden utilizar materias
primas producidas en condiciones económicas y apro­
vechar también cierta experiencia y organización ya
existentes en la producción de estos tipos de bienes,
incorporando así un valor agregado sensiblemente
mayor a bienes que actualmente se exportan com o
materias primas.
Por otra parte, es posible que, en muchos casos,
el efecto indirecto que estos sectores tengan sobre el
conjunto de la econom ía a través de su demanda
de materias primas y bienes intermedios les otorgue
un efecto m ultiplicador total bastante mayor que su
sólo efecto directo, y que ello signifique una ventaja
adicional. El contenido de m ano de obra de algunos
de estos sectores puede ser relativamente elevado, en
algunos casos proporcionalm ente mayor que el de
grandes industrias regionales y p or lo tanto el efecto
ocupacional puede ser mayor. T am bién lo sería en­
tonces la consecuencia positiva que tengan sobre el
resto de la economía, a través de la demanda de
bienes de consumo que realice esta mano de obra.
O tro elemento de esta coordinación de políticas
de desarrollo y de inversiones y de integración, sería
un marco general en el que se situasen todos los ele­
mentos anteriores. El proceso de integración debe
tener ciertos objetivos para el conjunto de América
Latina y para grupos de países, y objetivos que se
traduzcan en metas de crecimiento adicional. Esos
objetivos se pueden formular en términos de estruc­
tura económ ica más adecuada y de un mayor dina­
mismo del proceso de crecimiento, y por esta razón
se refieren al con jun to de la econom ía de cada uno
142 LA INTEGRACIÓN ECONÓM ICA

(le los países y de América Latina en su totalidad y

no sólo a sectores específicos.
Para cada un o de los sectores que sean ob jeto de
acuerdos de com plementación, o para los acuerdos
de programas fronterizos o de integración parcial por
grupos de países, pueden fijarse objetivos y orienta­
ciones específicos en forma tal que el con junto de
estos acuerdos vaya conduciendo a ciertas metas glo­
bales consideradas com o factibles. Ciertos objetivos
de equilibrio regional, que faciliten a todos los paí­
ses posibilidades adicionales de crecimiento, sólo pue­
den fijarse al nivel de un conjunto de sectores que
sean ob jeto de coordinación. Es posible que un es­
quema de especialización regional al nivel de cada
uno de los sectores no conduzca a un equilibrio en
la distribución de la actividad económ ica entre paí­
ses. Sería precisamente objetivo del marco general
procurar que el con jun to de los sectores o de las po­
líticas sectoriales tendiera hacia ciertas metas de equi­
librio, aunque cada u no de ellos tomado aisladamen­
te no las satisficiera. Por otra parte, para programar
el crecim iento de este grupo de sectores y de activi­
dades se precisa alguna perspectiva de las posibilida­
des de desarrollo futuro del área, la cual se podría
derivar de dicho marco general.
Desde el punto de vista técnico, en el Seminario
se consideró que la coordinación de planes requeriría
trabajar a dos niveles convergentes: a) el nacional,
de m od o que la consideración de los problemas esté
estrechamente vinculada con la realidad y las necesi­
dades de los distintos tipos de países, y b) el regional,
por cuanto para la form ulación de su propio plan, ca­
da país requiere un marco de perspectivas acerca del
desarrollo integrado del conjunto del área, el cual p o­
dría ser form ulado por los mecanismos de integración.
Com plem entando el marco regional, cabría elabo­
rar marcos subregionales para problemas que sean
de interés de algunos grupos de países en lo relativo
a sectores productivos de mercado subregional, a des­
OBJETIVOS DE LA VINCULACIÓN 143

arrollo fronterizo y a ciertos tipos de infraestructura.

Es el caso de industrias com o la textil, en las que el
tamaño del mercado requerido para operar eficien­
temente n o es de alcance regional, pero que se pres­
tan a acuerdos de especialización entre grupos de paí­
ses con el propósito de abastecer su demanda con
pleno aprovechamiento de las economías de escala
que permite un cierto grado de especialización. Ello
entraña la coordinación de metas de producción en­
tre los empresarios de los países respectivos.
Los programas de desarrollo fronterizo presentan
un caso especial de coordinación de planes. Tienden
a prom over el desarrollo de zonas que, por estar si­
tuadas en las fronteras de dos o más países, haber
estado divididas en jurisdicciones políticas distintas
o por encontrarse aisladas de su respectivas econo­
mías, n o han aprovechado las posibilidades de cre­
cimiento que su integración permitiría. Son ejem plo
de ello los trabajos que en este sentido está reali­
zando el BID, con la colaboración del Insttiuto La­
tinoamericano de Planificación, en las fronteras Co-
lombo-Venezolana y Colombo-Ecuatoriana. Tam bién
podrían serlo las cuencas hidrográficas que se hallan
sobre el lím ite de varios países de América Latina.
En cada uno de estos casos correspondería diseñar
una política de desarrollo, determinar las medidas
que son necesarias para llevarla a cabo y definir
acuerdos entre los países interesados en estas medidas.
Se subrayó en el Seminario que la visión y los
procedimientos de la planificación son útiles para
sistematizar el análisis y encauzamiento del proceso
de integración. A unque se cuenta con importantes
elementos de diagnóstico referentes al proceso de in­
tegración y al papel que puede desempeñar dentro
del crecimiento de los países, se podría contribuir a
facilitar la adopción de decisiones relativas a esa in­
tegración mediante el esclarecimiento de las relacio­
nes entre ella, la estructura económ ica y el proceso
de desarrollo.
impreso en litoarte, s. de r. 1.
ferrocarril de cuerna vaca 683, méxico 17, d. f.
tres mil ejemplares
15 de diciembre de 1969