VIVIENDA SOCIAL EN COLINAS URBANAS: PROBLEMA O SOLUCION?

GOMES, L. C.; SZÜCS, C. P.

Grupo de Estudos da Habitação

Universidade Federal de Santa Catarina, Brasil

RESUMEN

Actualmente más del 80% de la población brasileña vive en áreas urbanas (IBGE 1, 2003). Esta
concentración poblacional se realiza en un contexto de profunda desigualdad social. El rápido
crecimiento demográfico promovió la valorización inmobiliaria y la consecuente expulsión de la
población pobre para los sitios de difícil ocupación, especialmente las laderas de cerros. Sin ayuda
financiera o técnica, esta ocupación se dio de forma precaria, originando situaciones de riesgo
dispersas por toda la ciudad.

El Poder Público reconoció tardíamente este problema, y así surgen una serie de iniciativas en el
intento de reestructurar el paisaje. Las intervenciones públicas en viviendas de interés social en los
cerros tuvieron un desarrollo aleatorio, surgiendo a veces en la forma de soluciones emergentes, y a
veces como acciones de gran impacto ambiental. A pesar de cuestionarse la eficiencia de estas
acciones, ellas acabaron por legitimar los cerros como parte de la ciudad y su ocupación como
alternativa consolidada de vivienda para la población pobre.

De esta forma, observando el conflicto resultante de la urgencia de soluciones habitacionales, la

escasez de espacio urbano y el desequilibrio ambiental, este trabajo discute la viabilidad de la
ocupación de cerros como solución habitacional sustentable para los grandes centros urbanos.

1
Instituto Brasileiro de Geografia y Estadística.

1
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

1. INTRODUCCIÓN

Las grandes ciudades brasileras sufren con el aumento poblacional asociado a la limitación del
suelo urbano. El advenimiento de la industria después de la Segunda Guerra Mundial y la
modernización de las ciudades, en los años 60, colaboraron significativamente para la intensa
migración campo-ciudad. Hasta 1940, las ciudades brasileras contenían apenas 32% de la población
(BONDUKI, 1997), actualmente mas de 80% de la población vive en áreas urbanas (IBGE, 2003).
Esta concentración poblacional se presenta en un contexto de profunda desigualdad social, donde
grande parte vive en condición precaria de habitabilidad. El rápido crecimiento demográfico estableció
una demanda de habitaciones y la consecuente valorización del mercado inmobiliario. Las áreas mas
favorables a la ocupación fueron rápidamente parceladas trayendo la expulsión de la población pobre y
su migración para sitios insalubres y de difícil ocupación, especialmente cerros y áreas inundadas.

A pesar de la reducción en el ritmo del proceso de metropolización, a partir de los años 80, un
“cordón de miseria” estaba instalado y la inversión de este cuadro exige sobretodo el reconocimiento
del problema y voluntad política. Según la Fundación Joao Pinheiro, el déficit habitacional brasilero es
de mas de 6,5 millones de unidades, además menos de la mitad de los domicilios brasileros (43,9%)
son considerados adecuados2 (IBGE, 2003). Los datos revelan una urbanización descontrolada llena de
serios problemas de orden ambiental. Si por un lado, la ciudad es una grande consumidora de recursos
naturales, por otro, promueve una ocupación altamente predatoria al medio ambiente. El retrato de esta
situación es la densa ocupación es la densa ocupación informal de los cerros que llegaron a un estado
de crisis evidenciado por los desastres naturales como deslizamientos, inundaciones y asesoramientos.
(Ilustraciones 1,2 e 3).

Dentro de este contexto, varias iniciativas gubernamentales intentaron amenizar este cuadro
crítico. Siempre centralizadas por el gobierno federal, las políticas de financiamiento y producción de
viviendas surgieron a partir de los años 40, con los institutos de Jubilación y Pensión (IAPs), ganando
dimensión, en los años 60, con la creación del Banco Nacional de Habitación (BNH). En 86, el BNH
queda extinto y el único representante gubernamental del sector pasa a ser la Caja Económica Federal
(CEF). A pesar de lo esfuerzos empleados, a la acción política no mudaría mucho, se continuaba
invirtiendo en la transferencia de la población de las áreas centrales para barrios de la periferia y las
familias de menor renta fueron las menos favorecidas por estos financiamientos.

ILUSTRACIÓN 1: Corrida de masa en ILUSTRACIÓN 2:

ciudad del noreste brasilero, en 2000. Inundación en la ciudad de
Fuente: CONDERM, 2003 ILUSTRACIÓN 3: Deslizamiento
Sao Paulo Fuente:
en Teresópolis, interior de Río de
www.mre.gov.br
Janeiro en 2002. Fuente:
www.uol.com.br/2002/dez.
2
Para el IBGE son considerados adecuados aquellos domicilios que poseen red general de abastecimiento del
agua, red de alcantarillado o pozo séptico, colecta de basura directa o indirecta y hasta dos moradores por
dormitorio.

2
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

El fin de la dictadura militar, la mayor autonomía destinada a los estados y municipios y el

crecimiento de la participación popular propiciaron un contexto político favorable a la revisión de los
paradigmas de proyecto de entonces. Surgió una mayor conciencia, por parte de los profesionales y
gestores, de la necesidad de intervenciones específicas en estas áreas y el reconocimiento de ellas
como parte de la ciudad. Esta visión promovió, en los años 90, una serie de iniciativas y preocupadas
con aspectos ambientales locales.

A pesar de los recursos par fines habitacionales continúen centralizados, donde la CEF es
responsable por 90% de los financiamientos habitacionales del país (PEIXOTO FILHO, 2004), el
reconocimiento del problema se hace presente en todas las instancias gubernamentales. Hay iniciativas
municipales positivas de políticas de combate a desastres y ocupación de áreas ambientalmente
frágiles, concretizadas por el fortalecimiento de las instancias municipales de defensa civil. En la
instancia federal, por su vez, el Ministerio de las Ciudades viene invirtiendo en investigaciones
relacionadas a la ocupación de cerros y coloca el “combate a la exclusión territorial y degradación
ambiental de las ciudades brasileras, como uno de los objetivos centrales de la políticas de desarrollo
urbano del Gobierno Federal” (BRASIL, 2004). Esta preocupación, por parte de los gestores públicos
y urbanistas, evidencian la importancia de estudios dedicados al tema.

2. PANORAMA DE LA OCUPACIÓN DE LOS CERROS

La ocupación de los cerros por la población mas pobre tuvo inicio en los primeros años del
siglo XX, en la ciudad de Río de Janeiro, y se intensifican, en los grandes centros urbanos brasileros, a
partir de los años 40, como consecuencia de la política sanitaria establecida por el gobierno federal.
En la ciudad de Recife, capital del estado d Pernambuco en el noreste brasilero, en 1939, fue creada la
“Liga Social Contra Mocambos3” que destruyó mas de doce mil chozas diseminadas por los manglares
centrales de la ciudad bajo el argumento de que “amenazaban la salubridad” del centro urbano (DE LA
MORA, 2002). La liga pretendía sustituir los mocambos por casas saneadas apartadas el centro, mas
en 1944, ella presentaba un déficit, entre habitaciones demolidas y construidas, da mas de 5.000
unidades y muchos de los moradores transferidos acababan por retornar a las áreas centrales de la
ciudad, debido a las posibilidades de supervivencia que estas presentaban. De esta forma, la población
de baja renta buscó ocupar los terrenos mas inaccesibles a la especulación inmobiliaria: las laderas de
cerros y los márgenes de ríos.

Desde entonces, las políticas habitacionales aplicadas no fueron capaces de detener el

crecimiento del déficit habitacional y los cerros fueron densamente ocupados. Este proceso gano
ritmo, en los años 60, con la intensificación de la urbanización de las ciudades. Luego surgirían los
primeros señales de la degradación con la mayor frecuencia de accidentes en favelas de cerros. El
estado de crisis establecido por la continuidad de esta ocupación informal es mas fácilmente percibido
a cada invierno, cuando las lluvias potencializan los deslaves en el suelo fragilizado. Para ilustrar esta
afirmación, sabíamos que entre 1988 e 2002, fueron registrados mas de 1300 victimas fatales de
deslaves, en el Brasil, y por lo menos 150 municipios brasileros presentan situaciones de riesgo en las
laderas habitadas4.

Las actividades humanas que modifican el ambiente natural son comunes en todas las
ciudades, siendo ellas resultantes de las necesidades de proveer alimento, abrigo, movilidad y la
constante demanda por espacio (SPIRN, 1995). Para los moradores del cerro, esta necesidad de
espacio es aún más conflictiva, pues la falta de recursos (técnico y financiero) va de encuentro a las
exigencias constructivas de medio físico ocupado. La población enfrenta, con lo que dispone, un sitio

3
Mocambo: chozas, viviendas sub-normales típicas de la región.
4
Datos divulgados en el I Seminario Brasilero de Habitación y Laderas, realizado en los días 11 y 12 de
septiembre de 2003 en la ciudad de Sao Paulo – Brasil,

3
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

de equilibrio frágil, muchas veces desconociendo el peligro que corren. Segundo Afonso (1999) “las
laderas brasileras han sido ocupadas al acaso, carentes de proyectos [...], generando graves problemas
urbanísticos, paisajísticos y ambientales”. Normalmente los daños provocados al medio ambiente son
asociados a la producción informal de habitación, no en tanto, el poder público no puede se eximir de
la responsabilidad, como gestor urbano, sobre estos espacios. Lo que ocurre es que ambos agentes se
acomodan en su situación, los habitantes en la lucha por la inserción en el mercado, y el poder público
en la administración de la ciudad y de los servicios urbanos (FIDEM, 2003).

2.1- MODO DE OCUPACIÓN DE LOS CERROS

Según el Diagnóstico
Ambiental, Urbanístico y Social de
las Áreas de Cerros Urbanos de la
Región Metropolitana de Recife
(ALHEIROS ET AL, 2003)
ocupación de morros se dio de dos
modos diferentes: el espontáneo y el
planeado.

Las ocupaciones
espontáneas constituyen aquellas,
cuya busca individual o colectiva por
la vivienda altera los espacios
naturales y tornan, sus ocupantes,
agentes modificadores del espacio ILUSTRACIÓN 4- Foto de ocupación espontánea con remoción de
(Ilustración 4). Es el caso de la la vegetación natural en las áreas edificadas y presencia de lonas
mayoría de las comunidades pobres negras cubriendo pendientes de riesgo. Cerro de la Zona Norte de la
brasileras y segundo Alheiros et al ciudad de Recife, en el noreste brasilero. Fuente: FIDEM, 2000.
(2003), esas ocupaciones presentan
algunas características comunes:

- Ocupaciones a través de un proceso de invasión;

- Retirada de la vegetación natural;
- Cortes para asentamiento o ampliación de la vivienda;
- Casa localizada en el borde del talud;
- Ausencia de canaletas, y calzadas (proceso de infiltración);
- Ausencia de drenaje pluvial;
- Drenaje natural dificultada por la existencia de basura;
- Rede vial irregular surge de acuerdo con la necesidad de acceso a la vivienda.

Las ocupaciones planeadas

son aquellas donde la búsqueda da una
solución al problema colectivo, el de
la falta de vivienda, hace del poder
público el agente modificado del
espacio (Ilustración 5). En diversos
formatos como los conjuntos
habitacionales o los proyectos de
urbanización de favelas, los
emprendimientos habitacionales
públicos tuvieron sus características
modificadas a lo largo de los años de
acuerdo con la visión política y
proyectual de la época como ILUSTRACIÓN 5; ejemplo de ocupación planeada. Cerro de la
zona norte de la ciudad de Recife, Brasil, Fuente: FIDEM, 2000.

4
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

veremos a seguir.

2.2 EMPRENDIMIENTOS HABITACIONALES PÚBLICOS EN CERROS EN EL BRASIL

Aunque, en los primeros años del siglo XX, ya se registraron comunidades ocupando
informalmente los cerros, en Brasil, solamente en los años 60, se tiene noticia de emprendimientos
habitacionales públicos en estas áreas. Nuestro punto de partida será entonces, el urbanismo moderno,
cuyas directrices de proyecto se diseminaron a través de los CIAM (Congreso Internacional de
Arquitectura Modernista) para el mundo y aún se perpetúan en muchas intervenciones actuales. Los
preceptos urbanísticos de modernismo introdujeron la idea del mundo ideal como el mundo plano,
ignorando las particularidades de cada lugar. Segundo Farra (2003), “aún en los sitios mas
accidentados, se aplica una cultura técnica que procura adaptar la naturaleza a las características
pretendidas para las nuevas exigencias de la urbanización. El mundo es plano. El tractor mueve
montañas.” Estas ideas poblaron por mucho tiempo, la cabeza de los urbanistas brasileros, cuyos
resultados, muchas veces desastrosos, pueden ser vistos en los conjuntos habitacionales de los años 70
y 80.

Uno de los paisajes mas marcantes de este período es el coronamiento de cerros con los
tradicionales edificios “H” padrón de la COBA diseminado por todo el Brasil. Generalmente alejados
del centro, los cerros ganaron habitaciones modernas, para eso fueron aplanados y ganaron
infraestructura. Mientras tanto las laderas del entorno fueron ignoradas por el poder público, la
población fuera del mercado de la COBA, vio en ellas una posibilidad de acceso al suelo. Ocupó las
áreas verdes restantes indiscriminadamente aprovechando aún la infraestructura instalada para el
conjunto (Ilustración 6).

Las soluciones adoptadas, de un modo general, siguieron la lógica del plano y utilizaron
topologías habitacionales estandarizadas independiente de las especificaciones del sitio. Al respecto de
este “vicio proyectual”, MASCARÓ (1994) coloca que “todo terreno natural donde será implantada
una urbanización se constituye en una realidad tridimensional. Infelizmente la mayoría de las veces,
los proyectistas no toman en cuenta la riqueza de las variaciones en altura del área”.

ILUSTRACIÓN 6 – Vista aérea del conjunto habitacional típico de los años 70 ocupando la cima aplanada del
cerro. En primer plano, ocupación irregular de las áreas remanecientes del conjunto. Conjunto habitacional en
Recife. Fuente: ALHEIROS ET AL, 2003.

Un ejemplo clásico del desajuste proyectual para laderas es el Conjunto Santa Etelvina,
construido por la Compañía estadual de habitación – COHAB/SP, en 1982, en el sector este de la
ciudad de Sao Paulo (Ilustraciones 7 y 8). A fin de implantar 40.000 unidades habitacionales, en el
local, fue realizado una remoción de tierra exorbitante, ultrapasando los 5´000.000m3 (FREITAS ET
AL, 2001; FARAH, 2003). La descentralización provocada por la exposición del suelo mas frágil a las
lluvias desfiguró la topografía creada por el emprendimiento. Entre los principales problemas

5
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

verificados, segundo Farah (2003), están: lechos de calle totalmente erosionados; sistema de
abastecimiento de agua, drenaje y accesos destruidos y unidades habitacionales comprometidas. “En la
época de su consolidación, se estimuló que el costo de cada residencia, ante las obras de recuperación
necesaria habría alcanzado el valor de un apartamento en la Avenida Paulista, área noble de Sao
Paulo” (FREITAS ET AL, 2001). Este caso podría ser encarado como resultado de la inexperiencia en
el tratamiento de áreas accidentadas o una ejecución malograda por el acaso, pero como lo que se
percibe, en la literatura especializada, es el uso abusivo de estos paradigmas como una práctica
proyectual frecuente.

ILUSTRACIÓNES 7 y 8: Fotos del conjunto Santa Etelina de la

COBA/SP en fase final de construcción y detalle, después de la
erosión que casi destruyó el conjunto. Sao Paulo. Fuente:
FREITAS ET AL, 2001 y FARAH, 2003.

Spirn (1995), retrata bien esta situación cuando afirma que “El hombre al transformar el
ambiente natural pre-existente , a pesar de toda técnica disponible, se ha mostrado incapaz de
comprender la lógica de la composición y de la organización de los mismos”. No en tanto, algunas
experiencias, a partir de los años 90, se destacaron por implementar nuevas prácticas de urbanización
en cerros. El mal desempeño de las experiencias anteriores y las nuevas condiciones políticas
ciertamente colaboraron en la mudanza de visión de los gestores públicos.

Entre los cambios positivos mas

significativos están la incorporación de
laderas, como elemento de proyecto, la
mayor variación de tipologías
habitacionales (Ilustración 9) y la
adopción de las micro-bacías como unidad
de planeamiento. No en tanto, de una
forma general, los técnicos continúan
cometiendo lo mismos errores ha casi
cincuenta años. De acuerdo con informe
desarrollado por la Fundación de
Desarrollo Municipal de Pernambuco –
FIDEM (2003), las principales
características de acción planeadas son:

• adopción del modelo de

ocupación ni siempre adecuado ILUSTRACIÓN 9: Conjunto habitacional construido en minga,
a las características de los en 1992, Sao Paulo. Destaque para la implantación de unidades
cerros; escalonadas en la ladera, Fuente: FARAH, 2003.
• adopción de soluciones de ocupación que implican en procesos de terraplén generalizado;
• remoción de cubierta vegetal;
• bajo padrón constructivo de las viviendas;
• ausencia de tratamiento de las áreas adyacentes a la ocupación, propiciando invasiones; y

6
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

• ausencia de control por el poder público sobre la expansión y la densificación de las

ocupaciones.

Los emprendimientos públicos habitacionales son, por tanto, consecuencias de una demanda
emergente de la sociedad y no de una estrategia de planeamiento. Sea por el carácter de urgencia, sea
por la falta de visión estratégica, estas intervenciones no se han mostrado eficientes a largo plazo. El
deterioro del proyecto original, descaracterizando los espacios públicos y privados y las nuevas
condiciones de ocupación establecidos en estos locales sugieren esta condición. Por otro lado,
situaciones latentes de riesgo se multiplican, destruyendo el paradigma de que el riesgo se soluciona
simplemente con obra.

3. LEGISLACIÓN: EL MUNDO ES PLANO?

Un asunto mal resuelto que filtra todo este proceso es

la legislación, pues ella contempla prioritariamente la
urbanización de áreas planas y no establece parámetros para
emprendimientos de interés social. La Ley Federal 6766 de
1979, por ejemplo, determina no ser permitido el
parcelamiento “en terrenos con declividad igual o superior a
30% salvo si atendidas exigencias específicas de las
autoridades competentes” (BRASIL, 2004). El hecho es que
mientras estas áreas son ignoradas por el poder público, la
población las ocupa. En este punto, FREITAS (2001) afirma,
“terrenos con declive relegados, en el proceso de
urbanización, casi siempre dan espacio al nacimiento de
asentamientos informales, con frecuente instauración de ILUSTRACIÓN 10 – Conjunto en
problemas sociales, ambientales y de seguridad geotécnica”. área de cerro con ladera de
preservación invadida. Recife, Brasil.
Cuando elFuente:
poderfoto de la autora,
público, feb/2004.
resuelve reaccionar,
acaba por apelar para el no-cumplimiento de normas y
para la evaluación subjetiva de proyectos. El resultado
son obras sin soporte legal o aprobadas por fuerza
B política que dan espacio a soluciones precarias del
punto de vista de la habitabilidad y de la seguridad
A geotectónica. Además de la ausencia de normas que
orienten los proyectos, hay una presión política que
induce al aprovechamiento máximo del suelo con
unidades habitacionales, restando para el uso colectivo, las áreas
sobrantes. Es común en las intervenciones no estar definida
claramente la relación Público vs. Privado y el estado es omiso a
B
hacer efectivos los derechos y deberes del morador. En el caso,
de los conjuntos habitacionales en laderas, por ejemplo, a quien
cabe el mantenimiento de los taludes?
(Ilustración 10). La cobranza de una postura
formal del morador se complica cuando no
están definidos los títulos de propiedad y
consecuentemente las obligaciones
A asociadas a esto. El problema entonces
extrapola la esfera física y alcanza la
político-institucional.

ILUSTRACIONES 11 y 12: A = Muchas veces, la observación de

desempeño urbano inducido por la legislación induce a ocupaciones
legislación; inadecuadas al medio físico de la ladera.
B = diseño usualmente prohibido
por la legislación, Fuente:
7
FARAH, 2003.
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

Los requisitos para el sistema vial, por ejemplo, inducen proyectos de vías y lotes que exigen grandes
movimientos de tierra para su cumplimiento muchas veces poniendo en riesgo la estabilidad del área y
encareciendo el valor de la obra (ilustraciones 11 y 12). El Departamento Nacional de Carreteras –
DNER en sus “Normas para proyectos geométricos de vías urbanas” establece 6 metros como largura
mínimo para vías, afuera de los paseos. Ya las normas municipales generalmente recomiendan vías
con declividades longitudinales máximas inferiores al 12%, lo que induce a un trazado paralelo a la
curva de nivel para terrenos con declividades superiores como muestra el ejemplo A de la ilustración.
Lo que algunos investigadores cuestionan (FREITAS, 2000; FARAH, 2003 e ALHEIROS ET AL,
2003) que la utilización de vías ortogonales a la curva de nivel con declividades arriba de 12% puede
ser un “mal menor” pues evitaría el aplanamiento generalizado.

La crítica vale también para el número de espacios de vehículo que, en varios municipios,
debe ser igual al número de unidades habitacionales. Tratándose de un emprendimiento en laderas con
fines habitacionales para baja renta, este parámetro debería considerar el nivel de la renta familiar de la
población atendido. En cuanto a esto, MORETTI (1997) presenta una tabla con el porcentual de
familias que no poseen automóviles por nivel de renta, en
ILUSTRACIÓN 13: Gráfico con porcentual de
la grande Sao Paulo (Ilustración 13), y sugiere: “puede se
familia que no posee automóvil, por nivel de renta, en
admitido en parte de las unidades previstas sea en vagas de
la Grande Sao Paulo, 1987. Fuente: MORETTI,
estacionamiento, posibilitando así el acceso por vía de
1997)
pedestres”.

Frente a esto, parece razonable la prioridad del pedestre, en disminución del acceso de
vehículos a cada lote, la adopción de lechos carrozables más estrechos y la reducción de espacios de
vehículos. Este posicionamiento se justifica no solamente por el menor costo de la obra, sino también
por el menor movimiento de tierra necesaria. Esto no significa descalificar el espacio, sino evitar el
sobredimensionamiento, generalmente inducido por la legislación competente. Además de eso, los
espacios normalmente proyectados para un volumen de vehículos (vías y estacionamientos)
inexistentes en este nivel de renta pueden ser mas bien aprovechados para actividad de ocio y
convivencia.
De forma general, es necesario la revisión de los parámetros urbanísticos establecidos y la
creación de legislaciones que contemplen el tema específico “habitaciones en laderas”. Además, es
necesario habilitar recursos humanos en el tratamiento técnico de estas áreas, sea para la elaboración
de proyectos, sea para la fiscalización. Estas acciones son fundamentales, pues la ineficiencia del
poder público en prohibir la ocupación de áreas de protección, pasa no solo por la precariedad de los
sectores de control urbano, mas principalmente por “su incapacidad en abrir alternativas para las
cuestiones habitacionales en las regiones envueltas” (FARAH, 2003).

4. LA POSICIÓN POLÍTICA Y CIENTÍFICO DELANTE DEL PROBLEMA

Al poder público, se presentan algunas alternativas en lo que respecta a las ocupaciones de las
áreas de cerros: La Omisión, que negligencia el problema; la Reacción, actuando en respuesta a los
incidentes; y/o a la Prevención, anticipándose a las ocurrencias. Delante de la crisis instalada en las
ciudades por el déficit habitacional, por la degradación ambiental y por la escasez del suelo urbano,
parece impensado ignorar el problema. Resta entonces optar por la Reacción, o sea actuar en carácter
emergente (postura más común en nuestras ciudades); o asumir una postura preventiva que exige
priorizar la política del problema.

Algunas ciudades brasileras, más avanzadas en cuanto a estas cuestiones, como Recife y Sao
Paulo, vienen adoptando una postura mixta asociando el tratamiento emergente (reacción) al
planeamiento integrado (prevención) considerando las especificaciones locales. Algunas de las
características comunes a estas acciones son el fortalecimiento de la defensa civil municipal, la
realización del levantamiento y mareamiento de los puntos de riesgo, la movilización popular, los
planos de reducción de riesgo, la educación ambiental y las obras de contención. Observando
actuaciones pioneras como estas, el Ministerio de las Ciudades ha invertido en la movilización de las

8
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

comunidades civil y científica, en la promoción del cambio de experiencias y en el apoyo técnico y

financiero a los gobiernos locales. Esta iniciativa del gobierno federal conjuntamente con la mayor
frecuencia de encuentros científicos específicos viene mostrando la importancia del tema en el
escenario nacional.

En el medio científico, el problema de la ocupación de laderas crea una discusión entre

diferentes grupos. Aquellos que defienden el mantenimiento de la ladera natural como área de
preservación y, por tanto priorizan la remoción de las ocupaciones existentes. Y otro que cree en la
calificación de estas áreas con el mantenimiento de la población en el local. El primer grupo, se
preocupa con la degradación ambiental y social promovida por las ocupaciones y se basa en la
legislación ambiental vigente, como el código forestal, (Ley 4771 de 1965), las resoluciones del
Consejo nacional del Medio Ambiente – CONAMA y Leyes municipales de Protección de
Manantiales. Del punto de vista técnico estas leyes, bien como los argumentos de los ambientalistas
son coherentes y es discutible la importancia de las áreas verdes en la garantía de calidad de vida en
las ciudades. No en tanto, las innumeras áreas de protección legitimadas oficialmente no recibieron
una fiscalización correspondiente e muchas de estas áreas fueron densamente ocupadas. Son miles de
familias que ocupan los cerros, ha años lo que torna muy difícil la solución de la retirada total. El
segundo grupo se ha preocupado en encontrar soluciones de proyecto y obra para estas áreas con el
objetivo prioritario de sanar el riesgo geotécnico. La práctica y las investigaciones desarrolladas
acumularon bastante conocimiento en el tratamiento físico de estas áreas, mas poco se discutió en las
relaciones sociales intrínsecas a este espacio. Aunque no se cuestione la importancia de estos avances,
la situación de varios conjuntos consolidados muestra que la obra no es suficiente para garantizar una
mejoría habitacional y ni mismo sanar el riesgo de una localidad.

Estudios mas recientes vienen intentando incorporar esas dos visiones, proponiendo el
mantenimiento de la población de una forma mas sustentable. El principio de esta postura es la
participación popular, donde el conocimiento de la cultura y de los costumbres de los usuarios debe
orientar las soluciones urbanísticas. Especialmente en intervenciones para comunidades de baja renta,
la complicidad de la población es fundamental para la garantía de suceso del proyecto. Cuando una
solución de proyecto fue adecuada para una comunidad y los pactos locales fueron bien trabajados, su
mantenimiento acostumbra a funcionar bien, caso contrario tiene una duración reducida (USP, 1998).
Además fue incorporada la utilización de la microbacía de drenaje como unidad de planeamiento. Esta
metodología permite un estudio más real del drenaje natural y propone la preservación de riachuelos y
canales.

5. CONCLUSIONES

Lo que puede percibirse es que, de una forma general, a medida en que la población
“soluciona” sus dificultades habitacionales, provoca un problema al poder público. Es necesario
entonces que el Estado se anticipe, ocupando de forma segura los vacíos en cerros urbanos, dándole
uso (sea con viviendas o no). El reconocimiento tardío de la gravedad de la ocupación de los cerros
urbanos, como áreas habitacionales consolidadas resultó en índices desastrosos que denuncian el
estado de la crisis de estas áreas. Solamente en las ocho capitales con mayor índice de accidentes en
cerros, en el país, se estima que hay 1,7 millones de familias en áreas de riesgo (información verbal5).

La dinámica de las ocupaciones no fue acompañada por el desarrollo de instrumentos legales y

técnicos que orientasen intervenciones públicas en estas áreas. Lo que se percibe en el escenario
nacional es un avance en la oferta de tecnología que intenta rellenar la laguna de años de omisión. Los
institutos de investigación, como el IPT de Sao Paulo, o GEORIO, de Río de Janeiro e la FIDEM, en
Pernambuco, y algunos gobiernos municipales están invirtiendo en el sector. De hecho, algunos
municipios brasileros ya cuentan con programas de prevención de riesgos que han mostrado empeño

5
NOGUEIRA, Fernando. Diagnóstico expedito da ocupação problemática de encostas no Brasil,
Seminário Brasileiro de Habitação e Encosta. 1, São Paulo, 2003.

9
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

en la reducción del número de victimas por ocasión de las lluvias intensas. No en tanto, el mismo no
puede ser dicho desde el punto de vista jurídico, donde la legislación ya no puede atender la demanda
social y administrativa de los “nuevos problemas urbanos”. Es preciso entonces promover una amplia
discusión sobre los actuales instrumentos legales y su eficiencia efectiva en la preservación ambiental.

La ocupación de las laderas para uso habitacional se muestra a principio un medio viable para
la solución, aún que parcial, del déficit de viviendas en el Brasil, pero es necesario profundizar el
estudio de sus reflejos en el medio ambiente natural. Además promover esta ocupación de forma
adecuada desde el punto de vista de la ingeniería no es suficiente para garantizar la remoción del
riesgo de estas áreas, es necesario un continuo trabajo de gestión espacial apoyado por la comunidad
usuaria. Podemos afirmar que, a principio, la reversión del problema habitacional urbano a través de la
ocupación de los cerros exige la calificación de áreas consolidadas, el control de nuevas ocupaciones y
el avance legal y técnico de instrumentos que auxilien las intervenciones en estas áreas.

6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

AFONSO, Sônia. Urbanização de encostas: crises e possibilidades. O Morro da Cruz como um

referencial de projeto de arquitetura da paisagem. Tese (doutorado em arquitetura e urbanismo,
estruturas ambientais urbanas). Universidade de São Paulo. São Paulo, 1999.

ALHEIROS, M. et al. Manual de Ocupação dos Morros da Região Metropolitana do Recife.

Recife: Fundação de Desenvolvimento Municipal, 2003.

BRASIL. Casa Civil.Subchefia para assuntos jurídicos. LEI 6766 de 19 de dezembro de 1979.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis. Acessado em: 29 de maio de 2004. (b)
CASTRO, Josué de. Ensaios sobre a geografia humana. 5. ed. São Paulo: Editora Brasiliense, 1969.
236p.

CONDERM - CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DO

RECIFE. Programa Viva o Morro: resumo executivo. Recife, 2003. 59p.

DE LA MORA, Luis. Proposta de Política Habitacional de Interesse Social para o Recife.Recife:

FADE/UFPE, 2002.

FARAH, Flávio.Habitação e encosta. São Paulo: Instituto de Pesquisa Tecnológica do Estado de São
Paulo(IPT), 2003. 311p.(Col. Habitare)

FREITAS, Carlos G. L. de. (coord.) et all. Habitação e Meio Ambiente: abordagem integrada de
empreendimentos habitacionais. São Paulo: IPT, 2001. 227p. (Col. Habitare)

FIDEM -FUNDAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL DE PERNAMBUCO. Diagnóstico

ambiental, urbanístico e social das áreas de morros urbanos da Região Metropolitana do Recife.
Recife, 2003.

IBGE. Censo demográfico brasileiro 2000: Resultados preliminares. Disponível em: http:/
www.ibge.gov.br. Acessado em novembro 2003.

MASCARÓ, Juan L. Manual de Loteamentos e Urbanização. Porto Alegre: Editora Sagra DC

Luzatto, 1994. 237p.

MORETTI, Ricardo de Souza. Normas urbanísticas para habitação de interesse social:

recomendações para elaboração. São Paulo: IPT, 1997.

10
 II Simposio La Vivienda en la Sociedad de Hoy
Vivienda social en colinas urbanas: problema o solución?
Gomes, L. C.; Szücs, C. P.

NOGUEIRA, Fernando R. Gerenciamento de riscos ambientais associados a escorregamentos:

contribuição as políticas públicas municipais para áreas de ocupação subnormal. 260f. Tese (
doutorado em Geociência ). Universidade Estadual Paulista, Rio Claro, 2002.

PREFEITURA DA CIDADE DO RECIFE. Secretaria de Planejamento Urbano e Meio Ambiente

(SEPLAM). Atlas Ambiental da Cidade do Recife. Recife: SEPLAM, 2000.

SOUZA, Maria Ângela de A. Assentamentos Populares no Recife: Cadastro e Mapeamento de

Assentamentos Populares no Recife. Cadastro e Mapeamento. Recife: SEHDUR, 1990.

_____. Habitação: bem ou direito? As condições de acesso à habitação popular analisadas à luz da
atuação da COHAB-PE na RMR. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Urbano) Universidade
Federal de Pernambuco, Recife, 1990.

USP - UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. Laboratório de

Habitação. Parâmetros Técnicos para Urbanização de Favelas: primeiro relatório. São Paulo:
FINEP, 1998.

11