La contabilidad del sector público y los

estándares internacionales de información

financiera – John Edward Torres Pinilla
 Publicado: septiembre 18, 2013
 Última Actualización: septiembre 18, 2013

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La Ley 1314 de 2009 ratificó una vez más las competencias del Contador General de la
Nación, señaladas en el artículo 354 de la Constitución Política y en la Ley 298 de 1996,
como máxima autoridad de normalización y regulación en materia contable pública.

En ese sentido, haciendo uso de la competencia constitucional y legal, la Contaduría

General de la Nación continúa con su constante modernización del Régimen de
Contabilidad Pública-RCP, el cual está siendo “armonizado” con los Estándares
Internacionales de Contabilidad del Sector Público-NICSP, (conocidas por su sigla en
inglés como IPSAS), aplicables a las entidades del Gobierno General, y los Estándares
Internacionales de Contabilidad e Información Financiera (NIC y NIIF), aplicables a las
empresas gubernamentales (Empresas públicas según el RCP), de acuerdo al entorno
económico definido en el actual RCP y en correspondencia con el artículo 87 de la Ley 489
de 1998.

No obstante, existe una confusión semántica respecto al proceso que se lleva a cabo en el
camino hacia estándares internacionales de contabilidad e información financiera en
Colombia, lo cual no es de simple lectura sino de interpretación si se compara con el
proceso adelantado para el sector privado, pues de un lado la Contaduría General de la
Nación denomina el proceso que adelanta como “armonización” o “convergencia” dando
un mismo significado a ambos, en tanto que el Consejo Técnico de la Contaduría Pública-
CTCP, quien es el normalizador contable del sector privado, denomina el proceso que que
lleva a cabo como “Convergencia”, con un sentido distinto al de la Contaduría General de
la Nación; y no se trata de ver los dos procesos de manera separada considerando que las
empresas gubernamentales (Empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de
economía mixta, entidades financieras, empresas prestadoras de servicios públicos, entre
otras) participan en un mismo mercado con las empresas del sector privado.

Así surge la duda de qué debe entenderse por armonizar o converger.

El Contador General de la Nación ha señalado[i] que se optó por llevar a cabo un proceso
de “armonización” considerando las facultades constitucionales y legales, las diferencias
entre el contexto local frente a los contextos internacionales, los desarrollos internacionales
no aplicables en el país, los desarrollos nacionales no considerados en los estándares
internacionales, la dificultad en la interpretación y aplicación de algunos criterios de los
estándares internacionales y la diferencia de la estructura normativa de la contabilidad
pública respecto a la estructura de los estándares internacionales.

En ese sentido, el concepto 2012-550-000716-2, expedido por la CGN, expresa que “La
Contaduría General de la Nación ha denominado “armonización” al proceso de avanzar
hacia los estándares internacionales de contabilidad mediante la incorporación de
criterios de reconocimiento, medición y revelación en la estructura de la regulación
contable pública, teniendo en cuenta la pertinencia de estos criterios a la luz de las
necesidades informativas y características de las entidades que se encuentran bajo su
ámbito. Consultar las necesidades informativas y las características de las entidades
públicas que están bajo el ámbito de aplicación de la regulación contable colombiana es
coherente con una metodología teleológica de las normas a que se refiere el marco
conceptual del Plan General de Contabilidad Pública.

Un proceso de armonización, aunque apunta a la aplicación de criterios de las normas

internacionales, es diferente al de “adopción” en tanto este último consiste en una copia
textual de los estándares o la exigencia de los mismos mediante una norma jurídica que
utiliza la vía de la remisión, por lo que puede afirmarse que los esfuerzos de los procesos
de adopción resultan inferiores a los requeridos en los trabajos de armonización”.

De otro lado, si bien la Ley 1314 de 2009, ni los documentos que ha emitido el CTCP
definen expresamente el concepto de Convergencia, se ha comprendido éste como un
proceso de adopción de los estándares internacionales excepto en aquellos casos que
resultaren inconvenientes o impracticables en el país, casos que podrían considerarse
excepcionales, aunque esto se sabrá hasta cuando se defina por parte del CTCP cuales
serían los estándares o los apartes de los cuales se apartaría Colombia.

Así es de señalar que el Consejo Técnico de la Contaduría Pública manifestó en el

documento titulado Propuesta de normas de contabilidad e información financiera para la
convergencia hacia Estándares Internacionales, que “(…) el proceso de convergencia a
estándares internacionales de contabilidad e información financiera se llevará a cabo
tomando como referente las Normas Internacionales de Información Financiera – NIIF
(IFRS por sus siglas en inglés) junto con sus interpretaciones, el marco de referencia
conceptual, fundamentos de conclusiones y las guías para su implementación; y las
Normas Internacionales de Información Financiera para Pequeñas y Medianas Entidades
– NIIF para PYMES (IFRS for SMEs por sus siglas en inglés) emitidas por el Consejo de
Normas Internacionales de Contabilidad (IASB por sus siglas en inglés) (…)”.

(…)

El CTCP, propone que las entidades del grupo 1, y las del grupo 2 que así lo decidan
apliquen los Estándares Internacionales de Contabilidad e Información Financiera sin
modificaciones, manteniendo su contenido original sin adaptaciones, desviaciones,
adiciones, ni excepciones técnicas; hacerlo de otra manera podría generar conflictos con
respecto a la comparabilidad de la información financiera y esto iría en contra del
propósito de homogeneidad global de las mismas. Si existen argumentos que demuestren
que la aplicación de un estándar o sus interpretaciones, no resultaría eficaz o apropiado
para los entes en Colombia o dicho estándar o interpretación no se debería incorporar en
su versión completa, aún si han sido desarrollados para su aplicación universal y se han
usado exitosamente alrededor del mundo. (…)”

En relación con las empresas gubernamentales “de interés público”, el Comité Técnico y de
Doctrina Contable de la CGN ha definido la viabilidad para que apliquen el modelo NIC-
NIIF full, teniendo en cuenta las experiencias de regulación contable de otros países, las
necesidades informativas de las empresas gubernamentales y los mercados en los que
participan y compiten, así como los beneficios que obtendrían en términos de disminución
de costos, eficiencia de sus operaciones y de competitividad. La aplicación de estándares
internacionales de contabilidad plenas, para este grupo de empresas, estará sujeta a las
actividades de coordinación que los organismos de regulación lleven a cabo en los términos
del artículo 12 de la Ley 1314 de 2009 y lo dispuesto en el Decreto 3048 de 2011. A todas
luces, esto no es un proceso de armonización sino de adopción.

En cuanto a las entidades del Gobierno General y las empresas gubernamentales que no son
de interés público, la CGN trabaja en la construcción de un modelo de contabilidad para
estas empresas, que consulte los criterios de los estándares internacionales de contabilidad
que apliquen al contexto del sector público colombiano, considerando aspectos como los
costos excesivos que les implicaría aplicar criterios exigentes en términos de
reconocimiento, medición y, principalmente, de revelación de información y su relación
con los beneficios que se obtendrían, así como la posibilidad de satisfacer necesidades
informativas con modelos contables menos exigentes.

Así las cosas, en el primer caso tal como señaló la CGN la armonización corresponde a la
incorporación de criterios de los estándares internacionales a la normativa local de acuerdo
a las características de las entidades y sus necesidades de información; en tanto que el
concepto de Convergencia, se ha comprendido éste como un proceso de adopción de los
estándares internacionales excepto en aquellos casos que resultaren inconvenientes o
impracticables en el país. Son dos procesos diferentes, con resultados que pueden llegar a
ser distintos y generar asimetrías y dificultades en la comparabilidad de la información en
el caso de las empresas gubernamentales que no son de interés público.

Exceptuando lo señalado para las empresas de interés público, todo lo anterior, pareciera
contrario a lo señalado en el artículo 12 de la Ley 1314 de 2009, que expresa que “En
ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales y legales, las diferentes
autoridades con competencia sobre entes privados o públicos deberán garantizar que las
normas de contabilidad, de información financiera y aseguramiento de la información de
quienes participen en un mismo sector económico sean homogéneas, consistentes y
comparables”, y del artículo 240 de la Ley 1450 por la cual se expide Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, el cual establece que “En desarrollo de los principios de
transparencia, eficiencia, eficacia, participación , publicidad, seguridad jurídica e
igualdad , el Gobierno Nacional establecerá un sistema de coordinación institucional que
persiga el logro de los objetivos de la Ley 1314 de 2009 de expedir normas contables, de
información financiera y de aseguramiento de la información que conformen un sistema
único y homogéneo de alta calidad dirigido hacia la convergencia con estándares
internacionales de aceptación mundial.

El desarrollo de este sistema tendrá en cuenta los roles de cada una de las autoridades que
participen en la creación de normas de contabilidad, información financiera y
aseguramiento de la información según el esquema fijado en las Leyes 298 de 1996 y 1314
de 2009 que distingue entre autoridades de regulación , supervisión y normalización
técnica”.

Sin embargo, pese a la coordinación interinstitucional que llevan a cabo la Contaduría

General de la Nación, Los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Comercio, Industria
y Turismo, el Consejo Técnico de la Contaduría pública, y otras entidades como las
Superintendencias y la DIAN, no se comprende que se estén llevando a cabo dos procesos
distintos (Armonización y convergencia).

No obstante lo señalado por la Contaduría General de la Nación, surge la pregunta respecto

a si los procesos de armonización son los más adecuados cuando se trata de empresas
gubernamentales que no son “de interés público” puesto que se verían enfrentadas a las
asimetrías derivadas de la estructura de la regulación contable si se compara con el sector
privado. Esto es así porque están regidas por la Contaduría General de la Nación como
organismo regulador y normalizador, mientras las empresas del sector privado con quienes
compiten en un mismo mercado en condiciones de igualdad y libre competencia, están
reguladas por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público-MHCP y de Comercio,
Industria y Turismo-MCIT, con un normalizador diferente el cual es el Consejo Técnico de
la Contaduría Pública-CTCP.

Las estructura de regulación en colombia difiere entonces de la existente para la expedición

de los estándares de información financiera internacionalmente, si se tiene en cuenta que el
IASB es el organismo que a nivel internacional emite los estándares para las empresas tanto
privadas como gubernamentales, garantizando la existencia de una sola regulación, y no es
que debiera adoptarse el mismo esquema de regulación que existe en el plano internacional
sólo porque sí, sino porque dicho esquema no se fundamenta en la clase de propietarios o
inversionistas de una empresa o entidad (Estado – Sector privado – mixta) sino en las
características de los sectores a los cuales pertenecen (Gobierno – Mercado de bienes y
servicios) y es el esquema que el sector privado ha adoptado mediante una validación local
que separa el regulador y el normalizador .

Pasará lo mismo con las demás empresas estatales? De ser así, los esfuerzos y los costos de
los estudios de “armonización” se perderían como sucedió con los estudios realizados para
que las empresas gubernamentales “de interés público” armonizaran, lo cual fue infructuoso
porque luego se les permitió aplicar el esquema de regulación privado, como se había
advertido por algunos expertos y conocedores del tema con mucho tiempo atrás.
Adicionalmente, quedan al menos algunos interrogantes como: ¿Es posible que la
regulación contable emitida por la CGN y los Ministerios contenga criterios de
reconocimiento diferentes? ¿Quién dirimiría las diferencias de criterios contables que
puedan llegar existir entre la CGN y los Ministerios? En ese escenario, ¿tendrá alguna
incidencia que la CGN sea una Unidad Administrativa Especial adscrita al MHCP? ¿Deben
los organismos de inspección, vigilancia y control (Superintendencias) evaluar el
cumplimiento de dos regulaciones para entidades con similares características? ¿En caso de
que existan normas con criterios distintos, y en el evento de una licitación o presentación de
propuesta para un mismo posible cliente, ¿deben presentarse conciliaciones entre las dos
regulaciones? ¿una empresa gubernamental debe hacer un proceso de conversión o de
homologación a las normas contables que aplican las empresas privadas o viceversa? Si no
se presenta nada de lo anterior, y se cumple cabalmente el mandato del artículo 12 de la
Ley 1314, ¿no resultaría más práctico que existiera un solo regulador? ¿No podría ser el
regulador de las empresas del sector público y privado el CTCP y que la CGN solo emita
las normas para las entidades de gobierno?

Esto último no resulta descabellado puesto que para los propósitos de consolidación que
lleva a cabo la CGN las empresas gubernamentales seguirían cumpliendo con el reporte de
información para efectos de la elaboración del Balance General de la Nación a través de un
proceso de homologación tal como sucede en la actualidad en el caso de las entidades
financieras del sector público.

Sin embargo, esto no resultaría necesario si la Contaduría General de la Nación no

consolidara en un solo juego de estados financieros a las entidades de gobierno y a las
empresas gubernamentales; pues podría presentar unos estados financieros que incluyan
solamente a las entidades de gobierno general que aplicarían el RCP, y otro que se
consolidaría con la información de las empresas gubernamentales quienes aplicarían las
normas emitidas por los Ministerios. Dicha consolidación no sería contraria al mandato
constitucional y legal y si generaría estados financieros consolidados desagregados de
acuerdo a las funciones económicas del Estado.

De otra parte, para el caso de las entidades de gobierno general, de conformidad con lo
señalado en las distintas capacitaciones de la Contaduría General de la Nación se encuentra
en la actualidad en un proceso de estudio de las últimas versiones de las NICSP emitidas
por la IFAC, con el propósito de actualizar las normas contables para este tipo de empresas,
dado que en el año 2007 entró en vigencia el Régimen de Contabilidad Pública producto de
una primera armonización con los NICSP.

Para este proceso de actualización de las normas aplicables a las entidades de gobierno
resultaría adecuado para la Contaduría General de la Nación y sobre todo para las entidades
del sector público, sus representantes legales, sus directivos, los contadores públicos
responsables de la preparación de la información, los órganos de control, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística-DANE, el Departamento Nacional de Planeación-
DNP, los auditores y revisores fiscales que se siguiera un proceso similar al adelantado por
la IFAC para la elaboración del Marco Conceptual. Dicho proceso consta de cuatro fases[i],
a saber: Fase 1: Alcance de la información financiera, los objetivos y usuarios de los
Reportes Financieros de Propósito General, las características cualitativas incluidas en estos
reportes y la entidad reportante; Fase 2: Definición y reconocimiento de los elementos de
los estados financieros; Fase 3: Consideraciones de la base o bases de medición que pueden
ser adoptadas por los elementos que son reconocidos en los estados financieros; Fase 4:
Consideraciones de los conceptos que pueden ser adoptados para presentar la información
inanciera y no financiera en los Reportes Financieros de Propósito General. Un proceso
como este sería más adecuado en aras de la legitimidad como se señaló en párrafos
anteriores y mejoraría ampliamente los sistemas de planificación de recursos empresariales
(Enterprise Resource Planning ERPs) y los Sistemas Integrados de Información Financiera
mediante los cuales se procesan automática y sistémicamente los hechos financieros y
económicos, considerando que la información financiera pública hace parte de la
Administración financiera pública, y que la contabilidad es un proceso transversal con
impacto transaccional y no transaccional en cuanto a la valoración, gestión, previsión de
activos y pasivos, como son la administración de portafolios, bienes y derechos, entre otros.

En los gremios profesionales y en la academia ha tenido poca acogida que la discusión del
proceso de armonización que adelanta la Contaduría General de la Nación no sea un
proceso abierto en donde participen diferentes actores. En el proceso de discusión han
participado sólo algunas empresas públicas que, en su mayoría, participan también en los
Comités del Consejo Técnico de la Contaduría Pública quien adelanta un proceso de
convergencia hacia IFRS para las empresas del sector privado.

Un proceso de discusión abierto a múltiples actores otorga legitimidad a los procesos de

regulación, los cuales no deben basarse solamente en el poder de imposición que tiene la
administración pública para darle el carácter de obligatorio. Es necesario considerar que
proceso de actualización de la normatividad contable es de alto interés público dado que se
refiere a la forma en que se reconoce, se miden, se presenta y se revela información
respecto a los recursos públicos..

Quizás con una mayor participación se evitarán los dobles esfuerzos normativos y se
ahorrarán costosos estudios de “armonización” aplicables a las empresas gubernamentales
as, evitando así que luego de estas “investigaciones” se llegue a la más elemental
conclusión: que las empresas estatales así no sean de “interés público” deben aplicar la
regulación contable que aplican sus similares y que la Contaduría General de la Nación se
debe concentrar en la regulación de las entidades del Gobierno General que aplican las
NICSP (IPSAS).

Además se debe tener en cuenta que si los estándares internacionales de contabilidad e

información financiera no se adoptan, se corre el riesgo de diseñar unas normas contables
que terminen siendo una colcha de retazos, razón por la cual las empresas del Estado no
podrían señalar en sus Estados Financieros que éstos cumplen con dichos estándares sino
que simplemente cumplen con las normas contables colombianas. Ahora, si se trata de
desarrollar un modelo contable propio basado en los estándares internacionales existentes,
no debería llamarse el proceso convergencia o armonización a los estándares emitidos por
el IASB o la IFAC si es que no se va a ir realmente hacia esos estándares, pues en ese caso
no se aplicarían los estándares sino unas normas basadas en estándares, algo que es muy
distinto.
[i] International Public Sector Accounting Standards Board. Conceptual Framework for General
Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities: Presentation in General Purpose Financial
Reports

[i] Memorias Cátedra Nacional de Contabilidad Pública Edgar Fernando Nieto Sánchez

Autor:

John Edward Torres Pinilla

Contador Público
Especialista en Hacienda Pública
Docente Universitario Contabilidad Internacional, Hacienda Pública y Contabilidad Pública
Cel. 314 416 5744 – 311 263 7197
Email: jtorres@globalcontable.com
           john.torres@unimilitar.edu.co*