Los Condicionantes Internos de La Política Exterior 1608148351 - 35240

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LOS CONDICIONANTES INTERNOS
DE LA POLÍTICA EXTERIOR
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LOS CONDICIONANTES
INTERNOS
DE LA POLÍTICA
EXTERIOR
Entramados de las relaciones

internacionales y transnacionales
María Cecilia Míguez

Leandro Morgenfeld
(coordinadores)
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Míguez, María Cecilia
Los condicionantes internos de la política exterior: entramados
de las relaciones internacionales y transnacionales / María Cecilia
Míguez; Leandro Ariel Morgenfeld. – 1a edición bilingüe – Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires: María Cecilia Míguez, 2020. 438
p.; 20 x 13 cm.
Edición bilingüe: Español; Portugués.
ISBN 978-987-86-7016-4
1. Política Internacional. 2. Historia de América del Sur. 3. Econo-
mía Internacional. I. Morgenfeld, Leandro Ariel. II. Título.
CDD 327.101
Este libro es el resultado de dos proyectos de investigación que lo

hicieron posible. Uno de ellos, el Proyecto PIP CONICET Progra-
mación Científica 2015-2017, dirigido por María Cecilia Míguez,
denominado Los condicionantes internos de la inserción internacional
argentina. Presiones, debates y movilizaciones en torno a la política
exterior desde la década de 1960 hasta la actualidad. El otro, el Pro-
yecto UBACyT Programación Científica 2018-2020, dirigido por
Leandro Morgenfeld, titulado Política exterior, inserción económica
internacional y movilización popular (1966-2016).
ISBN: 9789878670164
Las opiniones y los contenidos incluidos en esta publicación son
responsabilidad exclusiva del/los autor/es.
Los condicionantes internos de la política exterior
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Índice
Prólogo ............................................................................................... 9
Mario Rapoport
Introducción .................................................................................. 13
María Cecilia Míguez y Leandro Morgenfeld
Primera parte: Debates teóricos y apuntes

metodológicos........................................................................ 19
Los factores internos de la política exterior. Hacia la
profundización de un debate en las Relaciones
Internacionales latinomericanas .............................................. 21
Los movimientos sociales como actores de la política
exterior. Convergencia entre Teorías de los
Movimientos Sociales y Relaciones Internacionales ......... 75
Leandro Sánchez
Segunda parte: Tramas internas y relaciones

internacionales.................................................................... 107
Una “inmensa potencia explosiva”. Uruguay y la ruptura
de relaciones con Cuba en 1964............................................. 109
Roberto García y Martín Girona (Udelar)
Modelos de desarrollo, bloques en el poder y relaciones
internacionales en las dictaduras de Brasil y Argentina
(1964-1973) .................................................................................. 141
Agustín Crivelli
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8 • Índice
Las revistas especializadas en Relaciones

Internacionales y el clima de ideas de la Argentina hacia
mediados de la década de 1970 .............................................. 173
María Florencia Delpino y María Cecilia
Míguez
Empresariado industrial y gobierno en los orígenes del
Mercosur. Las negociaciones del Acta de Buenos Aires.. 199
Julián Kan
Los determinantes internos de la política de la deuda
externa pública de Argentina (2015-2019) ......................... 227
Noemí Brenta
China en América Latina: clases dirigentes y
asociaciones estratégicas .......................................................... 261
Rubén Laufer
Interesses em Conflito: raízes internas da política
externa do Brasil no século XXI............................................. 297
Luiz Augusto Estrella Faria
¿Instrumentos para el desarrollo o inserción
internacional regulada?. Algunos apuntes para entender
el acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur ............ 339
Andrés Musacchio
La resistencia social a la política exterior aperturista
durante la presidencia de Macri. Los casos de las
Cumbres de la OMC y el G20 y el Acuerdo
Mercosur-Unión Europea ....................................................... 367
Leandro Morgenfeld
Alinhamento ou submissão?. As relações Brasil-Estados
Unidos sob Bolsonaro ............................................................... 403
Carlos Eduardo Vidigal
Sobre los autores y las autoras................................................ 431
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Prólogo
MARIO RAPOPORT
Años atrás se pensaba que la historia de las relaciones

internacionales era una mera historia diplomática. En los
papeles de las cancillerías los historiadores podían seguir su
curso con testimonios fiables. Se creía también que era una
historia intergubernamental entre naciones que imponían
sus intereses o claudicaban dejándose avasallar según sus
grados de fuerza o debilidad. Los conflictos y alianzas entre
países, las guerras y las declaraciones de amistad o unio-
nes de unos con otros eran tratados por los historiadores
de la misma manera tradicional. Las políticas exteriores se
expresaban en las acciones de los gobiernos y estas acciones
se transcribían en discursos y documentos. Pero el curso de
la historia mostró otra cosa.
Las relaciones externas van más allá de la acción de
los gobiernos fuera de sus territorios. La creación de orga-
nismos internacionales, sobre todo después de la Segun-
da Guerra Mundial, la creciente presencia de entidades
empresariales, militares, sindicales o de espionaje, de gran-
des corporaciones económicas o financieras, de entidades
de derechos humanos, de movimientos sociales o políticos
de carácter internacional, la actividad de diferentes y vastos
sectores sociales disconformes o contestatarios en muchos
países inciden sobre los gobiernos y hasta pueden jugar de
manera independiente a ellos. Esto ha sido reconocido en
numerosos libros y trabajos.
El proceso de globalización económica y financiera,
las crisis y desigualdades que genera y el peso creciente
de los países más poderosos y de las grandes corporacio-
nes es un elemento central a tener en cuenta. Así como la
competencia entre esos mismos países que llevan a guerras
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10 • Los condicionantes internos de la política exterior
frías o calientes y ponen en peligro la estabilidad mundial.

Desde la tecnología, la ecología y el medio ambiente hasta la
destrucción de parte de la humanidad con pandemias como
actualmente el coronavirus, producto en última instancia
de ese descuido de la naturaleza en el que vivimos.
A su vez, el juego de la política interna tiene también un
papel significativo sobre la política exterior. La ideología y
el accionar de los partidos políticos, los golpes de estado y la
influencia de grupos de interés, civiles o militares y de orga-
nizaciones religiosas suelen ser decisivas para comprender
las conductas internacionales.
Las presiones o invasiones de las grandes potencias o
aun movimientos externos desestabilizadores, económicos
y políticos se realizan con el estímulo de fuerzas internas.
A lo que se agrega el rol de la informática y las comunica-
ciones en redes y complejos periodísticos donde pululan el
espionaje, las difamaciones y las falsas informaciones que
confunden o engañan a las poblaciones en todo el mundo.
Por otro lado, la corrupción económica o política por
parte de los países más poderosos o de las corporaciones
sobre líderes o funcionarios de la periferia influye deci-
sivamente en las conductas externas de esos países. Las
soberanías nacionales no se destruyen sin la ayuda de los
cómplices internos.
Pero la resistencia a este tipo de situaciones tiene
también como protagonistas a los pueblos afectados y a
la aparición de otros líderes nacionales que algunas veces
pueden revertir el curso de los acontecimientos y cambiar
radicalmente las políticas locales y exteriores. Compren-
den como un elemento esencial la unión con países vecinos
y semejantes, donde se produjeron simultáneamente cam-
bios parecidos (al igual que en otras épocas, como la de la
independencia) a través de procesos de integración regional
sobre todo en el Cono Sur de América Latina. Transfor-
maciones marcadas, sin ninguna duda, por una inestabi-
lidad sistémica provocada por el subdesarrollo y alentada
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Los condicionantes internos de la política exterior • 11
por los mismos intereses tradicionales que una y otra vez

actúan para frenar o invertir esas políticas, reintroduciendo
gobiernos de derecha.
La política internacional forma un entramado muy
complejo. Incluye aspectos estratégicos, políticos, económi-
cos, diplomáticos, legales y sociales y da lugar a un enfoque
interdisciplinario enmarcado en coyunturas históricas don-
de para su comprensión se requiere, en el estudio de los
diferentes casos, múltiples puntos de vista y la participación
de especialistas de diversos campos. Ese entramado no se
reconoce sólo en los documentos diplomáticos locales y
extranjeros ni en la acciones de los gobiernos nacionales,
sino que obliga a emplear métodos más abarcadores como
la historia oral entre otros. Historiadores, internacionalis-
tas, economistas, politólogos e investigadores del Conicet y
de las universidades, imbuidos con ese espíritu, confluyen
en estas páginas.
Los trabajos de este libro reflejan, como tema central,
dentro de la gran problemática que plantea el escenario
internacional, tanto en sucesos, instancias o países diferen-
tes, el peso de la política interna sobre la exterior.
Hace años me introduje en este tema al analizar la
influencia decisiva de los fenómenos locales sobre la polí-
tica internacional argentina durante la Segunda Guerra
Mundial y la posguerra. El país, aunque estaba alejado de los
escenarios bélicos, parecía, por las ásperas luchas políticas
internas, estar en medio de ellos. Las presiones que venían
de afuera eran muy fuertes, pero no pudieron sin embar-
go torcer el curso de los acontecimientos como en otros
momentos, y el país tomó un rumbo impredecible e inédito
que alteró el curso futuro de su historia.
Los autores de este libro parten de ejemplos diferentes
donde se reconocen intenciones parecidas. Representan
una escuela de pensamiento con la continua incorporación
de nuevos investigadores y docentes, doctores y magisters
que influyó decisivamente en el estudio de la politica inter-
nacional argentina. Producto de ello fue la creación de la
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Asociación Argentina y Latinoamericana de Historia de las

Relaciones Internacionales. La Asociación creada en Cór-
doba en 1993 abarcó en numerosos congresos y jornadas
a grupos de investigadores de todo el país. También, la
vinculación con entidades similares en el continente ame-
ricano y países europeos, con las cuales se realizaron tra-
bajos conjuntos y diversos intercambios de docentes y de
investigadores en especial con Brasil, México, Chile, Uru-
guay, Bolivia, Paraguay, Canadá, Estados Unidos, Francia,
Italia, Inglaterra, China y con La Comission of History of
Internacional Relations con sede en Milán y en París, dando
lugar a una profusa cantidad de investigaciones conjuntas
y producción bibliografíca que ayudó a cambiar la forma
de pensar y la utilización en esta disciplina de nuevos ins-
trumentos de análisis. Una revista académica, Ciclos en la
historia, la economía y la sociedad, el Instituto de Estudios
de Historia Económica y Social en la Facultad de Cien-
cias Económicas de la UBA y luego el IDEHESI (UBA-
Conicet) acogieron esas actividades. Este magnífico libro es
una demostración de ello.
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Introducción
MARÍA CECILIA MÍGUEZ Y LEANDRO MORGENFELD
El presente libro se propone explorar uno de los aspectos

más descuidados de los estudios sobre la inserción interna-
cional y la política exterior en América Latina -en especial
en la Argentina, Brasil y Uruguay-: la vinculación entre las
denominadas variables internas y las relaciones internacio-
nales. Si bien son varios los autores que han llamado la
atención sobre la importancia de los factores internos en
la adopción de determinada política exterior, son pocos los
estudios específicos que desarrollan en profundidad dichos
condicionantes. Escasean aún más los trabajos que, desde
una perspectiva histórica, puedan interpretar el entramado
entre dichos condicionantes y el escenario internacional.
En general, cuando se abordan las variables internas, éstas
quedan reducidas al accionar del poder ejecutivo y de la
cancillería –actores centrales sin lugar a dudas- sin dar
cabida a otras fuerzas sociales y políticas que también se
expresan y tienen su injerencia. Por lo tanto, lo que nos pro-
ponemos es analizar, a través de algunos hitos significati-
vos del período, la compleja combinación de elementos que
influyen en la adopción e implementación de determinadas
políticas exteriores, y en consecuencia, del tipo de patrón
de inserción internacional, incluyendo una multiplicidad de
actores socioeconómicos y políticos. Los artículos que lo
componen resaltan el considerable peso relativo de la polí-
tica interna (sea en sus aspectos puramente vinculados con
el sistema político y los movimientos sociales, o en referen-
cia a la política económica) y de los grupos de interés, en la
explicación e interpretación de los cambios y permanencias
en la política exterior.
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Consideramos que la disciplina de las relaciones inter-

nacionales, que ya desde hace varios años viene desplegan-
do la importancia de los enfoques multidisciplinarios, debe
verse enriquecida a través de estudios que demuestren, a
través del análisis de casos y procesos históricos concre-
tos, la relevancia de los factores internos, sin descuidar su
profunda imbricación con las variables externas. La parti-
cularidad del enfoque que orienta este libro es que, lejos
de las visiones que reducen la mirada sobre estas varia-
bles a cuestiones diplomáticas o intraburocráticas, nuestro
análisis busca poner el foco sobre los aspectos económi-
cos, sociales y políticos que se expresan en los conflictos
dentro y por fuera del Estado. Es decir, se estudia a la
política exterior como manifestación particular de relacio-
nes económico-sociales más generales. Los condicionantes
internos de orden político, económico y social constituyen,
en determinadas coyunturas históricas, variables centrales
para explicar la política exterior. Al analizar la construcción
de los patrones de inserción internacional (concepto más
amplio que el de política exterior) cobran relevancia acto-
res no gubernamentales que, en determinados contextos,
operan como fuentes de poder predominante incluso res-
pecto de las instituciones políticas. Por ello, la posición de
los distintos sectores e incluso las movilizaciones sociales
y populares tienen –según el caso- una importancia des-
tacable como factor explicativo para analizar las conduc-
tas adoptadas por los gobiernos frente a las decisiones de
política exterior.
Una serie de modelos teóricos han llamado la atención
respecto del factor interno y de las variables domésticas en
el análisis de la política exterior. Sin embargo, el estudio
histórico de la vinculación entre la dinámica y el conflicto
interno, por un lado, y las relaciones internacionales y la
injerencia de las grandes potencias predominantes del sis-
tema internacional, por otro, sigue siendo un relativo vacío
en las producciones académicas. Creemos que, para profun-
dizar y discutir los enfoques teóricos, es necesario volver
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a revisar la historia reciente desde una perspectiva global

y multidisplinaria. Ese desafío es abordado por las investi-
gaciones publicadas en este libro, que tratan aspectos muy
variados y que tienen influencia en la política internacional:
configuraciones políticas, clases dirigentes y proyectos eco-
nómicos, condicionantes estructurales y coyunturales como
los procesos de endeudamiento, la relación con las princi-
pales potencias del sistema internacional, las movilizacio-
nes sociales y climas de ideas que signaron determinado
período histórico.
Esta obra colectiva es el resultado de dos proyectos
de investigación. El Proyecto PIP CONICET Programación
Científica 2015-2017, dirigido por María Cecilia Míguez,
titulado “Los condicionantes internos de la inserción inter-
nacional argentina. Presiones, debates y movilizaciones en
torno a la política exterior desde la década de 1960 hasta la
actualidad” y el proyecto UBAcyT programación científica
2018-2020, dirigido por Leandro Morgenfeld, denomina-
do “Política exterior, inserción económica internacional y
movilización popular (1966-2016)”.
En la primera parte del libro se presentan los debates
teórico-metodológicos que guían a los abordajes histórico-
concretos de la segunda parte. El texto de María Ceci-
lia Míguez plantea un exhaustivo balance de las distintas
corrientes teóricas que problematizan cómo los factores
internos condicionan e inciden en la inserción interna-
cional, focalizándose en los más recientes desarrollos en
el campo disciplinar de las Relaciones Internacionales en
América Latina. Presenta un completo estado del arte y
propone un enfoque teórico y metodológico para el análisis
de la política exterior.
El artículo de Leandro Sánchez destaca el protago-
nismo de los movimientos sociales como un actor funda-
mental de la política internacional. Su principal aporte es
que hace converger las teorías de los movimientos sociales
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con las de las relaciones internacionales, proveyendo un

marco conceptual para abordar los estudios de la segunda
parte de esta obra.
Con un minucioso trabajo de archivo, Roberto García
Ferreira y Martín Girona se centran en un episodio clave de
la guerra fría de los años sesenta, explicando las presiones
externas e internas que llevaron a Uruguay a romper rela-
ciones diplomáticas con Cuba en 1964.
Agustín Crivelli analiza las políticas exteriores y las
relaciones bilaterales de Argentina y Brasil, en el período
1964-1973, prácticamente en su totalidad bajo dictaduras
cívico-militares. En su análisis identifica qué variables de
orden político, económico y social actuaron como condi-
cionantes internos de esa inserción internacional y de ese
estratégico vínculo bilateral.
La investigación de María Florencia Delpino y María
Cecilia Míguez se centra en dos revistas argentinas pio-
neras de las Relaciones Internacionales, en el convulsio-
nado período de la vuelta del peronismo al poder, en los
momentos previos al golpe de estado de 1976. Ambas serían
vehículo de transmisión y difusión de las ideas y debates
que signaron el período y que se truncarían durante la últi-
ma dictadura militar.
Noemí Brenta, como parte de una reconocida investi-
gación de largo aliento sobre la historia de la deuda externa
argentina y el vínculo con organismos financieros interna-
cionales como el FMI, se enfoca en este texto en el análisis
de los determinantes internos del vertiginoso aumento de
la deuda externa pública durante el gobierno de la Alian-
za Cambiemos, un aporte fundamental para entender los
actuales desafíos que enfrenta la Argentina.
Julián Kan se ocupa en este artículo de analizar la
impronta aperturista y neoliberal en los orígenes del Mer-
cosur, focalizándose en cómo el empresariado industrial,
a través de sus distintos representantes y corporaciones,
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presionó y se posicionó frente a las negociaciones que deri-

varon en la firma del Acta de Buenos Aires, en 1990, sobre
la cual luego se erigió el Tratado de Asunción.
Rubén Laufer aborda una problemática muy actual, que
es la creciente presencia china en América Latina, y lo hace
analizando en detalle las asociaciones estratégicas con las
clases dirigentes de la región. Advierte sobre el surgimiento
de importantes fracciones de las clases dirigentes latinoa-
mericanas ligadas a grupos económicos estatales o privados
asiáticos, que reforzarían la inserción internacional depen-
diente de América Latina.
Luiz Estrella Faria analiza cuáles son los intereses y los
conflictos que subyacen en la política interna de Brasil a
principios de este siglo, sin los cuales es imposible entender
la inserción internacional del gigante sudamericano.
Andrés Musacchio presenta una visión crítica del
acuerdo recientemente firmado entre la Unión Europea y
el Mercosur, mostrando cómo, más que una palanca para el
desarrollo de los países del Cono Sur, el mismo, de ratificar-
se, profundizaría el subdesarrollado regional, desarticulan-
do todavía más las tramas sociales y políticas internas.
Leandro Morgenfeld analiza la dificultad del gobierno
de la Alianza Cambiemos para consolidar un consenso en
torno a una política exterior aperturista. A partir del estu-
dio de tres casos (las Cumbres de la OMC y el G20 y el
Acuerdo Mercosur-Unión Europea) muestra que la resis-
tencia social y política dificultó la estrategia del gobierno
que encabezaba Macri.
Por último, Carlos Eduardo Vidigal explica la relación
entre Brasil y Estados Unidos durante el gobierno de Jair
Bolsonaro. El alineamiento es analizado a través de los dis-
cursos del presidente y sus principales colaboradores, de los
casos históricos de alineamiento y de la inserción de esa
política en el contexto regional e internacional. Concluye
que la política exterior del actual gobierno brasilero implica
una abdicación de las tradiciones autonómicas y desarro-
llistas que caracterizaron a la cancillería de ese país.
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Esperamos que este libro aporte en distintos ámbitos,

para la teoría y la práctica de las relaciones internacionales
de los países latinoamericanos. Agradecemos muy especial-
mente el trabajo de los autores y las autoras, quienes termi-
naron estos capítulos en el contexto de la pandemia global,
en un gesto de compromiso, esperanza y apuesta a futuro.
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Primera parte: Debates
teóricos y apuntes
metodológicos
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Los factores internos
de la política exterior
Hacia la profundización de un debate

en las Relaciones Internacionales latinomericanas
MARÍA CECILIA MÍGUEZ
1. Introducción
Este trabajo pretende formalizar una serie de conceptos

respecto de la interpretación de la política exterior en un
país periférico. Retoma tradiciones de las Relaciones Inter-
nacionales (RI) para poner en discusión algunas de ellas, y
para rescatar la importancia de los estudios críticos e histó-
ricos como fuente de la reflexión conceptual.
Analiza, en especial, los denominados condicionantes
domésticos de la política exterior, los desagrega, para luego
reivindicar la importancia de una historia total y de un aná-
lisis mucho más complejo de las fronteras entre “lo interno”
y “lo externo”.
El estudio de la vinculación entre las denominadas
variables internas y externas de la política exterior tiene
ya una larga tradición en la disciplina de las Relaciones
Internacionales (RI). Desde la década de 1950 en adelante,
varias corrientes han desarrollado enfoques y perspectivas
para abordar la cuestión de las condiciones domésticas de
la política internacional. Las primeras de ellas surgieron
en los Estados Unidos, dando origen a distintos modelos
de Análisis de Política Exterior (APE), desde cosmovisiones
diversas que analizaremos. Algunos de esos enfoques son
profundamente estadocéntricos, otros sistémicos, algunos
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construyen tipos ideales ahistóricos, otros se basan en el

individualismo metodológico, entre otros aspectos. Lo cier-
to es que dichos modelos se vuelven insuficientes a la hora
de explicar la política de los Estados periféricos -signada
por relaciones de dependencia- donde el entramado entre
lo interno y lo externo es particular.
La condición estructural de dependencia que impacta
en el desarrollo de los países latinoamericanos, y en el
comportamiento de sus clases dirigentes, élites económi-
cas, intelectuales y políticas, ha sido largamente estudiada
por las denominadas Teorías de la Dependencia (Dos San-
tos, 2003). Al mismo tiempo, esa condición que continúa
vigente (Taush, 2010) no puede explicar en su totalidad la
compleja combinación e imbricación de elementos internos
y externos que nos permiten en cada caso, interpretar una
política exterior. Se considera aquí que los condicionantes
internos de orden político, económico y social constituyen,
en determinadas coyunturas históricas, variables centrales
para explicar la política exterior. En el plano interno se
definen las disputas y contradicciones que se expresan en la
adopción de determinada política exterior, aunque muchas
de ellas provengan de dinámicas transnacionales; y al mis-
mo tiempo es en esa misma articulación donde es posible
elaborar estrategias políticas para atender las necesidades
de grandes mayorías.
El desdibujamiento de las fronteras entre lo interno y
lo externo es una experiencia concreta e histórica en nues-
tra América Latina, tal como lo han señalado muchísimos
autores. Dicho desdibujamiento se comprueba en distinta
medida para todas las naciones. La Historia de las Relacio-
nes Internacionales lo reflejó en sus trabajos empíricos y
analíticos (Renouvin et Duroselle, 2010) (Frank, 2012). El
proceso de globalización en el marco del auge del neolibe-
ralismo de las últimas décadas del siglo XX hizo aún más
lábiles esas fronteras, dando protagonismo a una multipli-
cidad de actores en el escenario de la política internacio-
nal. Ya desde sus primeros trabajos, Keohane y Nye (1971)
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teorizaron sobre las relaciones transnacionales y la nece-

sidad de incluir nuevos escenarios y protagonismos en la
teoría. Las corrientes de la Economía Política Internacional
también contribuyeron a la incorporación de nuevos acto-
res de las relaciones internacionales, más allá de los Esta-
dos. Los estudios trasnacionales y globales, en sus diversas
escuelas, han sido prolíficos en este sentido.1
Pero el Estado continúa siendo la llave que orienta la
estrategia de inserción internacional a través de sus polí-
ticas, promoviendo, profundizando o desalentando condi-
ciones históricas de vinculación con el sistema mundial.2 Y
la decisión política también está condicionada por factores
internos que es necesario distinguir. Por esa razón, asumi-
mos que es necesaria la distinción analítica de lo interno
-aquello que sucede en el plano de las fronteras del estado
nación- y lo externo, que involucra la relación con países y
actores por fuera de dicho plano, pero siempre teniendo en
cuenta el carácter dialéctico y complejo de dicha distinción
que buscaremos matizar.
Existen, en la región y en la Argentina, trabajos que
han estudiado específicamente la relación entre esos fac-
tores y la política exterior, buscando incluso relacionar las
características específicas de la inserción internacional del
continente. Sin embargo, creemos que es necesario revisar
1 Pueden contarse como pioneras las obras de Wallerstein (1979), Strange

(1988), Omahe (1990), Reich (1993), Rosenau (1990), Badie y Smouts (1995).
2 La inserción internacional es un concepto que remite al modo en que una
nación se vincula con el resto de los actores y unidades del sistema mun-
dial y se refiere por lo tanto a todo un conjunto de acciones establecidas a
través de la política exterior y de la política interna. Incluye a su vez los
comportamientos de diversos actores y sectores de la sociedad civil, es
decir, por fuera del Estado. Coincidiendo con Perina (1988) entendemos por
patrón de inserción cierta regularidad en la relación de una nación con el
resto de los actores del sistema internacional. Es resultado de las diferentes
políticas exteriores de los estados, pero también de las acciones internacio-
nales de actores no-gubernamentales (p. 13). El estado tiene aún un rol rele-
vante en la adopción y promoción de determinado patrón de inserción en el
sistema mundo a través de la implementación de la política exterior y de la
política económica interna.
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dicha literatura desde una determinada teoría del estado

(Poulantzas, 1978), una perspectiva de sistema mundo, crí-
tica3 (Wallerstein, 1987; Cox, 1987 y 1993), que nos per-
mita inscribir el análisis de la condición doméstica de la
política exterior en relaciones sociales más amplias, en un
enfoque histórico y de “tendencias profundas” (Renouvin y
Duroselle, 2010). Solamente un abordaje histórico permi-
te el análisis total y dinámico, abriendo paso a categorías
explicativas válidas. Todos los aportes teóricos que aquí se
realizan son fruto de investigaciones históricas, originados
en preguntas constantes a diversas fuentes, como fondos de
archivos desclasificados, entrevistas y corpus periodísticos,
entre otras, porque tal como afirma Pierre Vilar, “no es legí-
timo creer que se ha dicho lo suficiente sobre un tema antes
de haber confrontado la línea de reflexión elegida con un
análisis profundo de las realidades, complejas en el espacio
y cambiantes en el tiempo” (1980: 8).
Así, todas las variables que desagregaremos, deben ser
siempre interpretadas desde una perspectiva que introduce
la noción del factor tiempo, de la historicidad de los aconte-
cimientos. Consideramos que los estudios en ciencias socia-
les deben incluir necesariamente el análisis de los distintos
tiempos históricos, como los de flujo y los de creación o
ruptura, los de larga duración y los cíclicos. Recuperamos
aquí la visión de Vilar, y su discusión con Louis Althusser
(Vilar, 1973) y Nicos Poulantzas respecto de las catego-
rías teóricas, y la necesidad de remitirlas constantemente
3 La noción de teoría crítica es tributaria de conceptualizaciones elaboradas

en el marco de la teoría crítica sociológica de la llamada escuela de Frank-
furt, el núcleo de pensadores vinculados al Instituto de Frankfurt de Investi-
gación Social establecido en 1923, entre cuyos miembros se destacan Max
Horkheimer, Theodor Adorno, Herbert Marcuse y George Lukács, entre
otros.
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al estudio de los casos históricos concretos (Vilar, 1980)4;

así como la importancia de comprender a los fenómenos
de la política exterior como coyunturas, es decir, el “con-
junto de condiciones articuladas entre sí que caracterizan
un momento en el movimiento global de la materia histó-
rica” (Vilar,1980: 81). En esta línea, este capítulo tiene los
siguientes objetivos que lo guían:
En primer lugar, recorrer las escuelas de pensamiento
que han abordado la problemática de los condicionantes
internos de la política exterior. Luego, revisar esas lectu-
ras, considerando sus principales aportes, pero a la luz de
una clara teoría del estado, de una corriente crítica y de
un enfoque histórico de las relaciones internacionales. En
tercer término, recuperar la importancia de la participación
social y movilización como un elemento que impacta en
la legitimidad de los gobiernos, y que, por lo tanto, puede
constituirse -en algunos contextos- en una variable relevan-
te para explicar la toma de decisiones en política exterior.
Por último, es nuestra intención matizar la distinción entre
factores internos y externos, teniendo en cuenta distintos
niveles de análisis donde ambos se encuentran profunda-
mente relacionados.
Nuestra mirada reivindica la noción de historia total,
de Pierre Vilar (1980: 43-44), es decir una compleja trama
de fenómenos que conforman la dinámica histórica y cuya
comprensión implica una jerarquización analítica en base a
la búsqueda de determinación, al mismo tiempo capaz de
enlazar los diversos niveles de la actividad social y articular
estructuras y acontecimientos. La historia total reconoce la
preponderancia de los factores materiales en el devenir del
proceso histórico, pero sin reducirlos a una determinación
mecánica, porque se encuentran profundamente vinculados
4 Vilar insistía en la necesidad de distinguir entre formación económico-

social real y el objeto teórico modo de producción, así como en la elabora-
ción de métodos que permitieran analizar los casos concretos en que se
combinan varios modos de producción, y evitar la aplicación de “modelos”
al estudio histórico (1980).
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los aspectos sociales, económicos, mentales, políticos y cul-

turales. Implica a su vez comprender a las políticas exterio-
res como signo – desde una mirada sincrónica-, como con-
secuencia o producto de modificaciones sociales pasadas,
y como causa o factor de nuevas transformaciones futuras
(Vilar, 1983:118).
Desarrollaremos los citados objetivos a lo largo de los
distintos apartados del trabajo, concentrándonos en primer
lugar en los distintos modelos formalizados para el análi-
sis de la política exterior, para luego señalar la necesidad
de replantear algunos aspectos y avanzar en una construc-
ción conceptual ordenada para clasificar los condicionantes
domésticos de la política exterior.
2. Los Análisis de Política Exterior (APE)
Tal como se afirmaba, la cuestión de la relación entre facto-

res internos y externos de la política exterior ha sido abor-
dada por la disciplina de las RI desde la década de 1950 por
lo que se denomina Análisis de la Política Exterior (APE). Es
un campo de estudios que se ubica a medio camino entre las
relaciones internacionales y la política comparada. Se trata
de enfoques que buscaron construir modelos para interpre-
tar el comportamiento del Estado y la formulación de su
política exterior (Hudson, 2005). El análisis de política exte-
rior considera los factores que influyen en quienes toman la
decisión e incluso en la decisión transformada en política.
Por eso profundiza sobre los factores internos de la política
exterior. En sus inicios, estos abordajes se erigieron como
respuesta a las tradiciones corrientes realistas, alrededor de
un principal aporte: evitar la visión monolítica del Estado
como actor racional unitario. Por esa razón, aparecieron en
escena múltiples actores, intereses, grupos, que afectaban
tanto la formulación como la implementación de la polí-
tica exterior de un país. Surgieron casi exclusivamente en
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los Estados Unidos, y bajo la impronta del individualismo

metodológico. Tuvieron la virtud de proponerse como teo-
rías intermedias explicativas, incluir los aportes de otras
ciencias sociales -como la sociología, la psicología y la psi-
cología social- y buscar así explicaciones multicausales no
solamente de la implementación de la política exterior sino
también del proceso de formulación. Trabajos pioneros die-
ron origen a tres tipos líneas de investigación posteriores.
Valerie Hudson y Christopher Vore (1995) los han clasifi-
cado en tres grupos:
1. La Política Exterior Comparada, cuyo trabajo funda-

cional fue el de James Rosenau (1966) y donde el prin-
cipal aporte fue la consideración de las características
de cada Estado para vincularlas con su política exte-
rior. Construyó tipologías del comportamiento de los
Estados en política internacional. Los primeros estu-
dios de este autor -de larguísima y prolífica trayectoria
en las Relaciones Internacionales- tuvieron una fuerte
impronta positivista y sistémica. Elaboró un modelo
donde se identifican tres fases básicas del proceso polí-
tico de formulación de la política exterior, variables
independientes (inputs), variables propias del policy-
making (intervinientes) y variables dependientes o de
resultado y efecto (outputs) (Rosenau, 1968: 11-314).
Se trataba de un conjunto de cadenas de decisión, lo
que tenía la virtud de confrontar con las visiones que
identificaban un único momento de selección de alter-
nativas (p. 312, 315).
2. Los Análisis de Toma de Decisiones. El trabajo inicial
de esta corriente fue el de Snyder, Bruck y Sapin (1963)
y gira alrededor de la importancia de los grupos y
actores a la hora de tomar decisiones en el ámbito
internacional.
3. El Contexto de la Política Exterior. Este enfoque tiene
su origen en los trabajos de Harold y Margaret Sprout
(1956), donde se ponderan los distintos factores que
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influyen en los tomadores de decisiones, determinan-

do así un escenario político, institucional, económi-
co, geográfico, ideológico. En este tipo de corrientes,
aparecen como centrales variables como el clima de
ideas, las expectativas sociales, los tipos de regímenes
políticos, entre otras. La personalidad de los partici-
pantes pasó a ser una variable importante en la toma
de decisiones.
Algunas de estas corrientes, en su afán de enfrentarse a

las interpretaciones sistémicas de la política internacional,
ponderaron de tal modo el comportamiento subjetivo de
los actores en la formulación de la política exterior, que los
transformaron en equivalentes a los intereses del Estado.
El modelo sistémico clásico de interpretación de la política
exterior fue el de Kenneth Waltz (1979)5, y en efecto no
era útil para explicar en detalle la gestación de la política
exterior; pero el reduccionismo subjetivista llevó a la exage-
rada ponderación de las percepciones de funcionarios, sin
ningún tipo de explicación de carácter socioeconómica, o
estructural (Hazleton, 1988: 13 y 14)
Posteriormente, y abrevando en estas corrientes, apa-
recieron modelos más completos para comprender la polí-
tica exterior. Los de Graham Allison (1971) y el de Robert
Putnam (1988) fueron quizás los más elaborados.
El de Allison (1971), que sí parte extensamente de
un análisis histórico, tuvo la particularidad de vincular la
cuestión burocrática al proceso de toma de decisiones en
política internacional. Ello abrió la posibilidad de compren-
der que las decisiones políticas se toman en un determina-
do contexto organizacional, y que los agentes individuales
actúan bajo la influencia de las lógicas que rigen las oficinas
5 Los postulados de Waltz fueron derivando hacia la formulación del neorrea-

lismo como corriente de las RI. Según sus postulados, el comportamiento de
las unidades del sistema (estados) se explica mayoritariamente por constre-
ñimientos estructurales del sistema que en los atributos o características de
cada una de ellas (Waltz: 1979: 88-97).
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burocráticas a las que pertenecen y donde se desenvuelven.

A partir del estudio del caso de la crisis de los misiles en
Cuba, Allison quiere demostrar que la aparente incoheren-
cia de la política exterior tiene relación con las diferencias
entre la Casa Blanca, el Departamento de Estado, el Pen-
tágono y el sector de inteligencia. Así, construye distintos
modelos de comportamiento burocrático y su impacto en
la formulación de la política exterior. En esos modelos, o
bien el Estado es un ente racional maximizador de benefi-
cios —modelo racional—, o el conflicto burocrático explica
las diferencias y contradicciones a la hora de la toma de
decisiones —modelo burocrático— o, por último, existe una
organización tal que puede establecer respuestas estanda-
rizadas para cualquier tipo de situación —modelo organi-
zacional—. Estudios más recientes profundizan respecto de
la política burocrática, poniendo énfasis en que la decisión
no es solamente una elección racional, sino un proceso de
pulling and hauling (Alden y Aran, 2012), y en las diversas
características y estrategias dentro de esas oficinas (Kaarbo
y Grunfeld, 1998; Preston y ‘t Hart, 1999).
El enfoque de Robert Putnam (1988) fue denominado
“de doble nivel”, por incorporar la noción de que los facto-
res internos influyen en la política internacional y vicever-
sa. Incluye la influencia de los intereses de grupos internos
que presionan al gobierno. Tiene la gran virtud de mos-
trar el carácter difuso de la frontera entro lo interno y lo
externo, y en línea similar se expresaron los trabajos de
Volgy y Schwarz (1991), señalando que muchas activida-
des gubernamentales tienen cada vez más una dimensión
externa. Sin embargo, el enfoque de doble nivel continúa
explicando el accionar del Estado a partir de la maximiza-
ción de beneficios, que pretenden equilibrar acontecimien-
tos internos y externos6. Hacia fines de la década de 1970,
6 Para un análisis pormenorizado de los aportes de los análisis de política

exterior desde perspectivas liberales, realistas, neoclásicas y constructivistas
ver Kaarbo (2015).
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Eduard Milenky (1978) elaboró un modelo para interpre-

tar el proceso decisorio a partir de una serie de círculos
concéntricos, con diferentes niveles decisorios (el íntimo,
el próximo y el periférico), donde incluye diversos actores
como el presidente y sus consejeros, comandantes de las
Fuerzas Armadas, los grupos económicos favorecidos, los
desfavorecidos, el parlamento, los partidos políticos y el
Congreso Nacional.7 Profundizando esquemas interpreta-
tivos multinivel encontramos la obra de Kegley y Wittkopf
(1995) que señalaron tres niveles analíticos: el individual, el
nacional donde se aborda la política exterior de los Esta-
dos y sus condicionantes, y el nivel sistémico. Asimismo,
entre los aportes al campo del APE, se destaca el análisis
de las tres dimensiones de Carlsnaes: estructural, posicional
e intencional (1992); y el trabajo de Hill, que profundiza
la importancia de la vinculación dinámica entre actores y
estructuras (2003).
En nuestra región, los estudios sobre Política Exterior
han sido los que más se han desarrollado dentro del cam-
po de las RI, prevaleciendo de manera significativa sobre
otras áreas de la disciplina (Deciancio, 2016). Dos autores
han sido fundamentales y pioneros en el área: Alberto Van
Klaveren (1984; 1992) y Marcelo Lasagna (1996)8. En el
caso del primero de ellos, elaboró un modelo que incluyó
la importancia de factores internos y externos en la defi-
nición de la política exterior. Realizó una operacionaliza-
ción de unos y otros para lograr un esquema completo
de interpretación de una decisión de política internacio-
nal. Para Van Klaveren (1992), las variables externas son
de dos tipos: sistémicas —el carácter unipolar, multipolar
y bipolar del mundo, así como la distribución de riqueza
entre los países—; y externas específicas —se concentran
7 La teoría de la decisión tuvo un lugar en preponderante en la constitución

de los estudios de política exterior en el mundo anglosajón, al calor del lla-
mado Segundo Debate de las Relaciones Internacionales en los años sesenta
(Simonoff, 2018: 1).
8 Se destacan también los estudios de Maira (1987) y Osorno (1995).
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en las características puntuales, en los atributos y compor-

tamientos concretos de países individuales, por ejemplo,
el peso de un determinado Estado en la PE de un país—.
Dentro de los factores internos, a los que da preponderan-
cia, se encuentran la identificación de recursos —geografía,
población, grado de desarrollo, voluntad y capacidad—, y
de características del sistema político, la política económica
y el sistema de creencias (Van Klaveren 1992: 193-200).
El objetivo de este autor fue poder superar una de las
limitaciones centrales de la Teoría de la Dependencia por-
que la cadena explicativa que construye sería para él dema-
siado abstracta como para permitir hipótesis sobre la inter-
pretación de los procesos políticos y de la política exterior
(Van Klaveren, 1984). Sus trabajos -si bien operacionalizan
los factores internos y externos- llaman muy acertadamente
la atención sobre el riesgo de una distinción tajante entre
ambos para el caso de los países latinoamericanos, señalan-
do que es particularmente problemático identificar fuentes
puramente domésticas de política exterior en una región
donde actores transnacionales poseen estrechos vínculos
con grupos locales.
Dos trabajos teóricos de Lasagna (1995; 1996) se cen-
traron sobre lo que el autor consideró como “determinantes
internas de la política exterior”. Allí, sostuvo que si bien
el ámbito más próximo a la política exterior es el inter-
nacional, por el mismo hecho de ser una actividad guber-
namental es necesario conocer no sólo el escenario donde
la política exterior es recibida, sino también lo que ocurre
en el proceso doméstico nacional donde ella es generada
(Lasagna, 1995: p.390). Lasagna se dedica especialmente a la
variable régimen político para explicar el comportamiento
diferencial de los Estados frente a similares determinacio-
nes del contexto externo. Al igual que Van Klaveren, busca
saldar lo que considera un vacío en otras tradiciones como
el realismo, el neorrealismo, la interdependencia y la teo-
ría de la dependencia. Afirma que: “no ayudan a explicar
situaciones donde Estados de un mismo nivel en el contexto
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mundial responden de forma diferente a los mismos estí-

mulos”. Por esa razón pondera los condicionantes internos,
especialmente atendiendo al sistema político, a la “cultura
política o a la personalidad de la élite que toma la decisio-
nes externas” (Lasagna, 1995: p.388). Sin embargo, hay en
este enfoque reminicencias de teorías sistémicas, carece de
una teoría crítica que vincule esas variables con las rela-
ciones sociales y los conflictos en el nivel del Estado, así
como de un enfoque histórico. Volvemos a reiterar aquí que
las categorías deben ser resultado del estudio de los casos
históricos, y no pretender “encajar” los sucesos históricos
en tipos ideales.9
A partir de mediados de los años noventa, dos aportes
han cobrado mayor espacio en los estudios internacionales:
las teorías constructivistas -a los que haremos referencia- y
los modelos que intentan explicar la variedad de conflictos
intraestatales en la formulación de la política pública. Los
primeros, se orientan a las cosmovisiones o creencias de los
hacedores de política exterior, revalorizando el peso de las
“ideas” y la “visión de mundo” en la adopción de determina-
da decisión en el área de la política internacional. La exce-
lente obra de Paradiso (1994) tiene la virtud de historizar
las trayectorias y debates en la política exterior argentina,
vinculando las cosmosiviones con las lógicas del sistema
político, las necesidades de la propia política económica
nacional y el modelo de inserción internacional. Rescata-
mos el trabajo de Roberto Russell (1990), también pionero
en la comprensión de las variables domésticas y en especial
9 En un trabajo anterior, se han desarrollado las falencias en ese sentido del

concepto de autonomía heterodoxa de Juan Carlos Puig. Ver (Míguez,
2018).
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de las “creencias” en el análisis del curso de acción política10,

así como el enfoque aplicado por Myriam Colacrai (2006),
quien profundiza esta perspectiva de análisis.
Una serie de estudios e investigaciones desarrolladas
bajo la dirección de Anabella Busso (2016; 2017) también
han avanzado en la importancia de los factores domésticos
en la política internacional, incluyendo múltiples variables
y actores de las relaciones internacionales. Los resultados
de proyectos de investigación colectiva reciente dan cuenta
de un enfoque teórico y metodológico ampliamente explo-
rado11. Gabriel Tokatlian y Federico Merke (2014), por su
parte, han desarrollado la relevancia de los asuntos internos
y de los agentes estatales en la formulación de las relacio-
nes exteriores. En especial Merke se ha especializado en
el estudio de las variables internas que explican cambios y
continuidades en los procesos, y más recientemente (2019)
ponderando las “preferencias” de los gobiernos en línea con
los trabajos de Rhodes (2018). Este tipo de trabajos prácti-
camente abandonan la inscripción de esos comporamientos
políticos e incluso individuales en procesos materiales e
históricos. Las corrientes de la Economía Política Interna-
cional (EPI) en la Argentina, desarrolladas especialmente
en el equipo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales dirigido por Diana Tussie, han abordado el estudio
de actores diversos de la economía para comprender las
relaciones internacionales, combinando la influencia facto-
res internos y externos.
10 Russell, considera que la estructura decisoria está integrada por los actores
gubernamentales domésticos, los gobiernos extranjeros y los grupos no
gubernamentales que tienen influencia sobre ella, determinando su tamaño,
diferenciación de tareas y especialización, y a su vez diferenciándola de los
procesos decisorios, como una dinámica de la evolución de la información,
su alteración, y adopción de las decisiones (Russell, 1990).
11 Ver especialmente los trabajos de Busso (2016) y (2019), de Actis, Lorenzini
y Zelicovich (2016), Zelicovich (2019).
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En este trabajo partimos de toda una línea de trabajo

desarrollada por Mario Rapoport, similar a la explorada por
Amado Cervo y la Escuela de Brasilia, que fueron quienes
primero llamaron la atención entre la vinculación entre
los modelos económicos y la política exterior, pero recu-
perando un enfoque histórico (Bernal-Meza, 2005) (Rapo-
port y Spiguel, 2003)12. Desde sus primeras obras, Rapo-
port (1982) desarrolló una particular mirada que vinculaba
las variables económicas, sociales y políticas con las rela-
ciones internacionales. Estos autores adoptaron una pers-
pectiva metodológica inspirada en las tradiciones france-
sas de la Historia de las Relaciones Internacionales -las
obras de Jean-Baptiste Duroselle y de Pierre Renouvin- un
enfoque histórico-estructural del sistema-mundo que tiene
origen en los trabajos de Emmanuel Wallerstein, y la ya
citada perspectiva histórica de vinculacion entre estructu-
ra y coyuntura desarrollada por Vilar (1980). Tributando a
esta corriente, continúa siendo necesario realizar un aporte
conceptual claro, que parta de una perspectiva crítica sobre
el Estado, que atienda la situación de dependencia vigente
de la región latinoamericana, y que al mismo tiempo pue-
da interpretar el accionar de los agentes individuales en el
proceso de toma de decisiones de la política exterior, en el
marco de tendencias económicas sociales, culturales e ideo-
lógicas. Constituyen antecedentes de este trabajo las obras
de Rapoport (1988; 1997) y los más recientes trabajos colec-
tivos sobre Historia Oral de la Política Exterior Argentina
compilados por Rapoport (2015 y 2016).
Como anticipábamos en la introducción, el ejercicio
conceptual que sigue a continuación es fruto de variadas
investigaciones históricas de las relaciones internacionales
y resultado de una serie constantes de preguntas a los docu-
mentos, archivos, protagonistas, sucesos históricos donde
12 Simonoff (2012) describe a esta corriente como sociohistórica, e incluye a

esta autora entre sus partícipes. Se destacan asimismo los trabajos de Rapo-
port y Madrid (2003), Morgenfeld (2011) y Kan (2013).
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puede comprobarse tanto la influencia de distintos factores

domésticos, como el carácter complejo de dichas influen-
cias (Míguez, 2013, 2015, 2016, 2017, 2019).
3. Una teoría de la relación estado-sociedad,

para comprender el estado “en movimiento”
en el plano internacional.
La experiencia de la globalización neoliberal demostró que,

lejos de perder poder, es el Estado quien se vuelve protec-
tor -y también garante- de los efectos de dicho proceso de
mundialización del capital sobre la sociedad. Así, continúa
siendo el momento de condensación de pujas en el espacio
doméstico que impactan en la toma de decisiones. Este tipo
de enfoque vuelve la mirada sobre el Estado, pero desde un
punto de vista muy distinto al de los enfoques realistas o
neorrealistas (Berringer, 2014). ¿Qué significa entonces, en
esta perspectiva, analizar los condicionantes internos?
En primer lugar, hacer una interpretación de la rela-
ción entre Estado y sociedad (O’Donnell, 1978) para com-
prender el rol de las distintas clases y fracciones de clase en
la formulación de la política pública. Un estado que es co-
constitutivo de las relaciones económico-sociales, y que no
puede ser comprendido sin atender esa profunda relación
de la que emanan las instituciones, las políticas y las contra-
dicciones (Hirsch, 2005).13Afirmar que la política exterior
es una política pública no constituye ninguna novedad. El
tema es definir cómo interpretamos el Estado y sus expre-
sión en forma de políticas. Eso nos lleva a la necesidad de
13 O’Donnell afirma que “la garantía que presta el Estado a ciertas relaciones
sociales, incluso las relaciones de producción que son el corazón de una
sociedad capitalista y de su contradictoria articulación en clases sociales, no
es una garantía externa ni posterior de dicha relación. Es parte intrínseca y
constitutiva la misma, tanto como otros elementos económicos, de informa-
ción y control ideológico que son aspectos que sólo podemos distinguir ana-
líticamente en dicha relación” (1978: 1162).
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interpretarlas como parte de lo que Oscar Oszlak y Guiller-

mo O’Donnell (1982) llamaron el Estado “en movimiento”.
En esta perspectiva teórica, toda política estatal es una toma
de posición del Estado frente a una “cuestión socialmente
problematizada”, es decir, aquella que por su importancia
para algún sector ha sido incluida en la agenda de proble-
mas sociales que requieren un necesario posicionamiento.
La particularidad es que en el caso de las políticas exterio-
res, los sectores que instalan determinada cuestión como
demanda no solamente se ubican en el plano interno, sino
que se incluyen otros actores del plano internacional. Por
tanto, la política es –al igual que las restantes– el resultado
de un proceso social más abarcativo, que incluye a una mul-
tiplicidad de actores sociales, tales como clases, fracciones
de clase, movimientos sociales, organizaciones e individuos
estratégicamente ubicados respecto a una cuestión, además
de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posición
respecto de ella (Thwaites Rey, 2005: 30-31). A esos acto-
res se agregan los que pertenecen al sistema internacional,
como las potencias, las empresas extranjeras, los organis-
mos internacionales, etc. Todas esas disputas se condensan
en el seno del Estado.
Partimos aquí de una definición poulantziana del
Estado, que lo considera como “la condensación mate-
rial de una relación de fuerza entre clases y fracciones
de clase, tal como se expresa, siempre de manera espe-
cífica, en el seno del Estado” (1978: 154-159) que tiene
resistencias propias, y un grado de autonomía relativa.
Es también una materialidad, un conjunto de aparatos
o instituciones que delinean una morfología concreta
donde se expresa no solamente ese carácter de clase,
sino la influencia más amplia de la lucha de clases y
el balance de fuerzas políticas. Por estas razones, el
Estado no puede ser visto como instrumento despro-
visto de valoración y contenido al servicio del sector
social que detenta su control. No es una arena neutral
ni un árbitro imparcial, ya que en su propia estructura
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institucional se expresan tanto las conquistas de las

clases subalternas resultantes de la lucha de clases, así
como los conflictos entre los sectores dominantes. Si
bien es muy relevante conocer las formas organizacio-
nales de las distintas oficinas burocráticas, así como las
características individuales de los hacedores de política,
estas no pueden por sí solas explicar un proceso de toma
de decisiones en forma completa y total. Esta concep-
ción teórica nos permite distanciarnos de los enfoques
en el área de estudio de las relaciones internacionales
que no suelen interpretar de este modo las disputas y
contradicciones en la definición de la política exterior, o
bien negando su carácter conflictivo y contradictorio, o
remitiéndolo únicamente a cuestiones de poder personal
o conflictos burocráticos.
La autonomía relativa del Estado es la garantía del
papel de organización y unificación de las distintas fraccio-
nes en el bloque en el poder, la relativa separación entre lo
político y lo económico. La función estatal se cumple cuan-
do el Estado logra crear la apariencia de encontrarse por
encima de las clases sociales, y eso se profundiza cuando
en la arena política aparecen las contradicciones entre los
distintos sectores y sus intereses particulares (Poulantzas,
1973: 152). El estudio reciente sobre las modificaciones en
el bloque en el poder a partir de 1983 en la Argentina
(Míguez, 2013, 2016 y 2017) permiten analizar el impacto
de esas contradicciones en la política internacional. Poulan-
tzas (1973) ha formulado el concepto de bloque en el poder
para denominar a esa unidad contradictoria en el estado
capitalista, de las clases y fracciones de clase de una for-
mación económico-social específica (p. 303). Asimismo, las
clases y fracciones de clase logran unidad en el estado bajo
la égida de una de esas clases o fracciones que se constituye
en hegemónica arrogándose para sí el “interés general” del
Estado-nación. Partiendo de la noción de hegemonía de
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Antonio Gramsci14, y en relación con la función de “cohe-

sión” que cumple el Estado, Poulantzas amplía el uso del
término, utilizándolo también para explicar el predominio
de una clase o fracción de clase dominante respecto de las
demás. Aparece entonces un doble ejercicio de la hegemo-
nía: “la clase hegemónica es la que concentra en sí, en el
nivel político, la doble función de representar el interés
general del pueblo-nación [constituirse en hegemónica res-
pecto de las clases subalternas] y de detentar un dominio
específico entre las clases y fracciones dominantes.” (Pou-
lantzas, 1973: 175). Trabajos relativamente recientes han
explorado la política exterior desde esta perspectiva, como
es el caso de Oswaldo Amaral (2007) y Tatiana Berringer
(2014; 2015).
Desde este marco, podemos comprender el devenir de
la política exterior, sus vaivenes y giros en el marco de la
conflictividad social que se expresa también en el Estado. Al
mismo tiempo, la política pública en general –y la política
exterior en particular– es resultado de relaciones de fuerza
dentro del bloque dominante, pero en el marco de la rela-
ción con las clases subalternas. Los trabajos de Historia de
las Relaciones Internacionales de Rapoport (2006), Moniz
Bandeira (2013) Rapoport y Laufer (2000), Laufer (2008),
Laufer y Spiguel (1993), Madrid (2003), Morgenfeld (2018),
Míguez (2013), Joaquim Fermandois (1991) (1999), Pablo
Lacoste (2005) constituyen estudios donde dichos conflic-
tos se evidencian ampliamente, demostrándose su impacto
en la política internacional. Aquí entonces aparecen cuatro
cuestiones centrales a la hora de analizar los condicionantes
domésticos de la política internacional.
14 La hegemonía -combinando la coerción con el consenso- presupone que los

intereses y tendencias de los grupos sobre los cuales ella se ejerce sean toma-
dos en cuenta, formando un cierto “equilibrio de compromisos”, es decir que
logrando imponer cuestiones sustanciales, el grupo dirigente hace sacrifi-
cios y concesiones, pero que éstos no afecten lo que es esencial en la relación
hegemónica (Gramsci, 1999: 138).
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En primer lugar, las RI deben abandonar las visiones

estadocéntricas, y atender a la multiplicidad de actores que
influyen en la definición de una política exterior. Desde
los enfoques de la interdependencia, lo transnacional y los
Estudios Globales esta concepción se ha ido profundizando
sistemáticamente. Incluso esas perspectivas han tenido sus
versiones en la disciplina a nivel regional desde la década
de 1980 en adelante (Lagos, 1980; Muñoz, 1981; Tomassini,
1981; Rapoport, 1982; Escudé, 1983; Perina, 1988; Here-
dia, 1995 y. 2009; Bernal-Meza, 2005; Miranda 2001 (a
y b), Dallanegra Pedraza, 1997; Simonoff, 2012, Van Kla-
veren, 1992; Rapoport, 1992; Cervo, 2003 , 1992; Saraiva
2008; Busso 2019; Lechini y Moraso, 2020).15 Sin embar-
go, y acordando con la gran mayoría de ellos, no debe
desdibujarse el rol que el Estado continúa desempeñando
como impulsor de estrategias de inserción en el sistema
mundial.16
Segundo, también hay suficiente coincidencia en la
literatura de las RI que el Estado no es un actor unitario,
unívoco. Pero aquí inscribimos su problemática central-
mente en las pujas de poder y de clase que lo atraviesan.
Tanto entre las fracciones que conforman el bloque en el
poder, como con las restantes fracciones de la clase domi-
nante, y de todas ellas con los sectores subalternos. Consi-
deramos que dichas contradicciones constituyen una varia-
ble que puede explicar el devenir de la política internacional
(Rapoport y Spiguel, 2003; Míguez, 2013; Kan, 2015).
15 Para un estudio sobre los enfoques ver Figallo y Henríquez (2020).

16 La estrategia de inserción internacional (a diferencia de la inserción interna-
cional que es un concepto más amplio) es el esquema central de un conjunto
de orientaciones y lineamientos de la política exterior que un Estado decide
poner en práctica para vincularse con otros actores en el sistema internacio-
nal (Lorenzini, 2011). El concepto de inserción internacional incluye víncu-
los que exceden la coyuntura y que incluyen muchos otros actores por fuera
del Estado. Es, en todo caso, el “modo de estar en el mundo” (Paradiso,
2007).
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En tercer término, este enfoque permite recuperar la

importancia de los movimientos sociales, de la participa-
ción política de distintas organizaciones dentro y por fuera
del sistema político, incluso en la definición de la política
exterior, un tópico prácticamente abandonado en los estu-
dios del área (Morgenfeld, 2006; Kan, 2015).
Por último, el accionar subjetivo e individual de actores
claves en la formulación e implementación de la política
exterior constituye un elemento a atender en los análisis de
política exterior, pero siempre debe inscribirse en tenden-
cias profundas, tanto materiales como ideales, es decir en
el marco de las relaciones de fuerza existentes y del clima
de ideas, sistemas de creencias, construcción y circulación
del conocimiento.
Teniendo en cuenta estos aspectos, analizaremos en el
siguiente apartado la existencia de una serie de variables
domésticas que condicionan la política exterior adoptada
por los gobiernos.
4. Los condicionantes domésticos de la política

exterior
¿Cuáles son, entonces, esos condicionantes domésticos?

Haremos un análisis de las distintas variables internas que
consideramos pueden influir en la política exterior, hacien-
do las salvedades que hemos afirmado desde inicio respecto
de una distinción tajante con aspectos externos:
a. La composición del bloque en el poder,

y por lo tanto, el estado de las relaciones de fuerza
entre las fracciones que lo conforman
y para con las clases subalternas.
Como se viene desarrollando, es necesario identificar las
fracciones de las clases dominantes que conforman el blo-
que en el poder, y cómo se configura o no la hegemonía en
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determinada coyuntura. Eso implica detectar los distintos

actores económicos tanto en el plano de la sociedad civil
como en su participación en el Estado, que pujan por deter-
minada política internacional, y se expresan a partir de sus
prácticas económicas directas, su organización en corpora-
ciones, y ejerciendo una influencia indirecta en los ámbitos
estatales (Aruguete, 2010). La hegemonía de una de esas
fracciones de clase es significativa a la hora de interpretar la
estrategia de política de exterior de determinado gobierno.
Asimismo, las presiones o negociaciones con otros sectores
relativamente desplazados también impactan en las deci-
siones internacionales, sea por exclusión de sus demandas,
o por determinada incorporación particular que permita
“balancear” el poder.
En las condiciones de un capitalismo globalizado, la
inserción en dicho escenario mundial es un elemento cen-
tral para definir las posibilidades o los límites de cualquier
proyecto económico, político y social nacional. En el caso
de países periféricos, en los períodos donde las fraccio-
nes que hegemonizan tienen con potencias extranjeras, con
intereses de corporaciones transnacionales, o su supervi-
vencia está atada a la relación con actores del sistema glo-
bal, o un determinado sistema productivo -definido este en
función del espacio regional de división internacional del
trabajo-, la política exterior se constituye en un instrumen-
to de acercamiento o de ratificación de la predominancia
de dichos vínculos. Ello puede evidenciarse a lo largo de
nuestra historia reciente en numerosas ocasiones: tratados
comerciales, privilegios otorgados en concesiones, proce-
sos de endeudamiento fraudulentos, licitaciones irregula-
res, legislaciones hechas “a medida” de determinada empre-
sa o corporación, entre otros. 17
17 Para un análisis de las relaciones internacionales de la periferia, desde la

perspectiva de la regulación, ver (Mistral, 1978).
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Las corrientes de la EPI focalizan en esquemas de

ganadores y perdedores, para comprender las relaciones de
poder donde tienen anclaje las políticas internacionales. Por
esa razón, aparecen actores económicos como las empre-
sas, a las que consideran como actores políticos “no solo
porque pueden interferir en las prerrogativas del Estado
(marcando su agenda, con anuncios de inversión o desin-
versión), sino porque se relacionan de modo permanente
con el Estado y sus diferentes estamentos” (Tussie, 2015:
160). Al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que los
intereses vinculados a la asociación con las potencias hege-
mónicas y que -por lo tanto- garantizan la dependencia, se
presentan disputando dentro del bloque en el poder y no
como una constricción “externa” solamente. En condicio-
nes de dependencia, esa disputa dentro del bloque de poder
incluye las relaciones de asociación subordinada respecto
de las potencias dominantes del sistema internacional, y a
su vez, las pujas entre las potencias por el predominio en
cada uno de los países en cuestión (Rapoport, 1982; Mor-
genfeld, 2011, Laufer 2008).
b. El grado de autonomía relativa del estado,

la coyuntura política y del sistema político, y el nivel
de organización de los sectores subalternos respecto
de cuestiones socialmente problematizadas vinculadas
con la política internacional.
El proceso de toma de decisiones incluye a las instituciones
y oficinas públicas, y por lo tanto al ámbito de lo que Pou-
lantzas denomina escena política (1973). Por ello es impor-
tante identificar las características del régimen político y
la coyuntura del sistema político, donde se expresan diri-
gencias y fuerzas políticas partidarias. Si las pujas entre
fracciones del bloque en el poder son intensas, el probable
que en la arena política se expresen significativamente esas
fuerzas, en la forma de una aparente contradicción en las
políticas públicas aplicadas.
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Por otra parte, es necesario evaluar en qué medida

las dirigencias políticas en cada período histórico reflejan
las disputas de las distintas fracciones dominantes o de las
demandas provenientes de las amplias mayorías populares.
Ello se relaciona con las características del régimen polí-
tico, con las condiciones particulares del funcionamiento
del sistema político y con la condición de legitimidad de
los gobernantes (Luján, 1991). Aquí cobran relevancia los
partidos políticos y su rol en la escena política. Las corrien-
tes ideológicas que expresan, sus propuestas, la dinámica
del sistema electoral, el funcionamiento de los poderes de
estado, y en especial del Poder Legislativo (Sánchez; 2013;
López Burian, 2015)18. El trabajo de Rapoport, Los partidos
políticos y la Segunda Guerra Mundial (1997) fue pionero en
ese sentido. El un trabajo previo se reconstruyó las posicio-
nes políticas de los dos partidos políticos mayoritarios en la
Argentina (Partido Justicialista y Unión Cívica Radical) en
el período 1983-2003 utilizando el enfoque que se desagre-
ga aquí (Míguez, 2013).
La conflictividad es un elemento constante tanto entre
las fracciones de clase como respecto de los sectores sub-
alternos, lo que explica supuestos “vaivenes” en la política
internacional. Tal como afirma Musacchio (2016) la con-
flictividad social no desaparece cuando los sectores domi-
nantes logran imponer sus intereses económicos desde el
plano político, como tampoco desaparece la tensión sobre
la forma en que el país debe articularse con el sistema inter-
nacional (p. 34). Es necesario por lo tanto distinguir forma
18 La tesis doctoral de Leandro Sánchez (2013) autor en este volumen, desa-

rrolla el rol del Parlamento argentino en la elaboración de la política exte-
rior argentina, desde una perspectiva de los condicionantes internos elabo-
rada por Widmaier (2004) y denominada constructivismo pragmático. A
partir de ella, Sánchez construye “una concepción de política exterior entre
el proceso político interno y externo donde dicha distinción por una u otra
posición no constituye una elección teórico-filosófica irreversible, sino
como una cuestión de orden empírico donde el peso de cada una de ellas
como factor explicativo de la política exterior se ajusta a hechos concretos”
(2013: 34).
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y función del Estado, para evaluar los grados de autono-

mía relativa y las posibilidades de transformación aún en el
marco de las relaciones sociales existentes. Hemos definido
la función del Estado, en términos generales, y en su mayor
nivel de abstracción. Sin embargo, teniendo en cuenta la
constante dinámica de las relaciones de fuerza sociales y las
contradicciones políticas que se expresan como tendencias
en el seno del Estado, esa función adquiere formas diversas,
que incluso pueden estar en relativa contradicción con la
función. La forma del Estado es un concepto que alude
tanto a las características de las instituciones que forman
aparatos del Estado, como a las acciones que consideradas
en forma conjunta conforman y delinean la función del
Estado (Bonnet y Piva, 2010: 182).19
La experiencia latinoamericana muestra que, bajo cier-
tas circunstancias se torna factible que desde el propio Esta-
do se desplieguen mecanismos de resistencia a los aspec-
tos más perversos del capital para la vida de los pueblos,
poniéndose de manifiesto la dimensión contradictoria del
Estado. En concreto, cuando las relaciones de fuerzas per-
miten que en los Estados se articulen procesos políticos
y sociales, nacionales y regionales, impulsados por movi-
mientos populares, se abre la posibilidad de empujar polí-
ticas favorables a ciertas demandas e intereses de las clases
y grupos subalternos (Thwaites Rey y Ouviña, 2016).20 Ya
en su obra Todo imperio perecerá, Duroselle (1992) analiza
aspectos internos que que tienen impacto en la política
exterior. Entre ellos destaca: la presión del parlamento -
que a su vez se relaciona con la influencia de formaciones
19 René Zavaleta Mercado, abocado a la comprensión de la problemática de los

países periféricos, ha considerado que de acuerdo a las fases históricas pue-
den encontrarse en los casos específicos, situaciones instrumentales del
Estado y fases de autonomía relativa (2009: 332). El manejo del Estado en
forma directa por parte de las clases dominantes, sin mediación, genera una
reducción de margen de lo político.
20 De acuerdo con los autores, a costa del efecto pasivizador de ciertos benefi-
cios otorgados por políticas estatales (2016).
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políticas y de grupos de interés; la lectura que los respon-

sables de la política hacen del “ambiente” -ideas predomi-
nantes, opinión pública, climas sociales; y lo que denomina
“estrategia de la derivación”, que refiere a los casos en los
que un gobierno utiliza la política exterior para modificar
posiciones respecto de la política interna o para debilitar
a la oposición. Quiere decir que es necesario continuar
teniendo en cuenta el impacto que tienen en la política exte-
rior lo que el propio Duroselle llamó “comunidades inter-
medias organizadas”: partidos políticos, organizaciones de
profesionales, asociaciones diversas de naturaleza política
y cultural, así como el impacto de sus posiciones en los
cuerpos electorales (Guillen, 2012). Un caso de estudio en
los últimos años son las diversas corrientes y movimientos
religiosos, su impacto en la política y por lo tanto, en la
política internacional (Del Campo y Resina, 2020).
Es por esa razón que, en algunos contextos y coyuntu-
ras particulares, la movilización social, la presión de secto-
res subalternos, es también una variable a considerar en el
proceso de toma de decisiones de la política exterior, como
se evidencia en numerosos casos de la historia argentina
(Míguez, 2012; Míguez y Morgenfeld, 2017).21
c. El modelo económico o tipo de desarrollo nacional

Definir un modelo económico, una estrategia o las carac-
terísticas del desarrollo de una nación implica analizar tan-
to condiciones estructurales históricas de mediano y largo
plazo, como los impactos concretos y coyuntuales de las
políticas económicas adoptadas por los sucesivos gobier-
nos. Dicho modelo condiciona el tipo de política exterior.
Utilizamos aquí la noción de desarrollo en el sentido expre-
sado por Aldo Ferrer (2007), quien afirma que “el desa-
rrollo implica la organización e integración de la creativi-
dad y los recursos de cada país para poner en marcha los
21 Ver el trabajo de Leandro Sánchez y la introducción en este volumen.
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procesos de acumulación en sentido amplio” (p.432). Por

eso preferimos referirnos en la categorización a modelos
económicos, porque no todos ellos implican estrategias de
desarrollo22. Retomamos también el concepto de régimen o
patrón de acumulación utilizado por Basualdo que “alude
a la articulación de un determinado funcionamiento de las
variables económicas, vinculado a una definida estructura
económica, una peculiar forma de Estado y las luchas entre
los bloques sociales existentes” (2007: 6), porque nos per-
mite vincular las variables económicas con lo que hemos
desarrollado en los puntos 1 y 2.
Lo que entendemos como modelo económico -
aspectos analíticamente distinguibles como económicos
dentro del patrón de acumulación- puede desagregarse en
una serie de variables que lo componen:
A. la composición de la estructura productiva (desarrollo

de las distintas ramas productivas, crecimiento, inte-
gración, diversificación, concentración, participación
del capital extranjero, y el tipo de relación entre Esta-
do y Mercado)
B. las características del denominado sector externo,
incluyendo tanto el comercio exterior y el tipo de
política aplicada (el tipo de inserción comercial global,
composición y destino de las exportaciones e impor-
taciones, relación con organismos multilaterales espe-
cíficos) como la cuenta de servicios, los movimientos
22 Ferrer afirma: “Un país puede crecer, aumentar la producción, el empleo y

productividad de los factores, impulsado por agentes exógenos, como suce-
dió con Argentina en la etapa de la economía primaria exportadora. Pero
puede crecer sin desarrollo, es decir, sin crear una organización de la econo-
mía y la sociedad capaz de movilizar los procesos de acumulación inheren-
tes al desarrollo o, dicho de otro modo, sin incorporar los conocimientos
científicos y sus aplicaciones tecnológicas en el conjunto de su actividad
económica y social” (2007: 433).
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financieros y de bienes de capital internacionales, y los

pagos a las instituciones internacionales (relación con
FMI, BM y otras entidades similares)
C. la utilización del crédito público, privado y el inter-
nacional
D. la distribución del ingreso y la participación de los
distintos sectores sociales en el producto total, las polí-
ticas de empleo, sociales, educacativas y en el área de
salud (aquí se incluyen elementos más amplios como la
absorción de mano de obra y la formalidad del mer-
cado laboral).
E. la orientación del desarrollo científico y tecnológico
Este tipo de enfoque evita caer en las interpretaciones

“comercialistas”, que reducen la relación entre economía
y política internacional al aspecto comercial, sin tener en
cuenta todas las áreas en las que las economías nacionales e
internacional están vinculadas23.
En cuanto a la primera de las variables, es central
identificar como condicionante de la política exterior, qué
tipo de actividades económicas caracterizan la estructura
productiva, el grado de concentración y fundamentalmen-
te cuáles son promovidas, beneficiadas o perjudicadas por
acción u omisión de la política pública. Es un elemento
crucial porque dichos intereses también tendrán expresión
en el seno del estado y en la formulación de la política
exterior de acuerdo a la gravitación que tengan en la estruc-
tura productiva.
La participación del capital extranjero así como sus
condiciones de operación en el plano local, al igual que la
incorporación a cadenas productivas transnacionales, tam-
bién son un elemento a ponderar, tanto porque impli-
can tener encuenta la relación con esos capitales – y de
23 Sí existe más literatura respecto de la relación entre factores domésticos y

externos en el ámbito de las negociaciones comerciales. Ver (Conceicao-
Heldt, 2013) y (Betz, 2015).
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múltiples actores- a la hora de la toma de decisiones, como

por las lógicas de intermediación que se generan en el ámbi-
to productivo (Musacchio, 2020).
La relación que se establezca entre el Estado y el mer-
cado, apunta a incluir como elemento condicionante el tipo
de políticas que orientan la intervención política en el mer-
cado a través de reglas de juego, regulaciones y participa-
ción en distintos ámbitos de la esfera económica. Como
afirma Ferrer (2007) el orden global proporciona un marco
de referencia para el desarrollo de cada país, “pero la forma
de inserción en su contexto externo depende, en primer
lugar, de factores endógenos, propios de la realidad interna
del mismo país” (p. 434).
Las variable B tiene impacto en una problemática que
ha sido central en el caso de los países periféricos y que es
la restricción externa, que se ha convertido en un condi-
cionante recurrente al crecimiento económico. Existe una
amplia literatura en la historia económica que ha abor-
dado esta problemática no solamente desde sus aspectos
coyunturales sino también estructurales (Braun y Joy, 1968;
Diamand, 1973; Thirwall, 1979; Schorr y Wainer, 2014).
Cuestiones como los flujos de capitales asociados a pagos
de intereses, remisión de utilidades y dividendos, inver-
siones extranjeras y fugas de capitales son centrales a la
hora de definir la estrategia económica y cómo impac-
ta en los diversos actores. Por otra parte, es el aspecto
donde existe una total imbricación entre política interna
y externa, ya que todas las medidas están estrechamente
vinculadas con actores del sistema internacional, sean uni-
dades nacionales, organismos, empresas. Entre los trabajos
que han desarrollado más claramente la relación entre los
proyectos económicos y la política internacional se desta-
can los de Rapoport (2006) (2020), los de Moniz Bandeira
(2006) (2011) (2013), Cervo (2003), Vidigal (2009), Musac-
chio (2013) (2016), Brenta (2014; 2019) Laufer (2008).
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El endeudamiento externo se ha transformado en un

gran condicionante de la política exterior, y es parte cen-
tral en la definición del modelo económico (Brenta, 2019).
Organismos multilaterales como el Fondo Monetario Inter-
nacional se han constituido en actores políticos que pene-
tran las fronteras del Estado de modos diversos y condicio-
nan las políticas públicas adoptadas en áreas no solamente
económicas sino también sociales, culturales e incluso de
seguridad interna (Brenta, 2014) (Nemiña, 2011).
d. La formación intelectual y profesional

de los hacedores de política, así como las ideas
y creencias que guían la toma de decisiones.
Las trayectorias individuales y de actores colectivos son
relevantes a la hora de interpretar la toma de decisiones en
el proceso de formulación de la política exterior y en su
implementación. En algunas circunstancias es una variable
central para comprender diferencias, vaivenes, contradic-
ciones (Rapoport, 2015 y 2016). Las perspectivas construc-
tivistas han hecho un gran aporte que destaca la importan-
cia de las cosmovisiones. Alexander Wendt (1995) sostuvo
que las asociaciones humanas se encuentran esencialmente
determinadas por las “ideas compartidas”. Plantea que las
estructuras sociales poseen tres características: el conoci-
miento compartido -o entendimiento intersubjetivo-, los
recursos materiales y las prácticas (Wendt, 1995: 73-74).
Este tipo de análisis buscaba en esa clave interpretar ten-
dencias hacia la cooperación o hacia el conflicto.
Gran parte de los trabajos que adscriben a esta perspec-
tiva se han orientado a los estudios sobre las organizaciones
internacionales, la construcción de normas, o comporta-
mientos sociales de oficinas públicas y su impacto en las
negociaciones internacionales. Al mismo tiempo han abor-
dado la existencia de comunidades epistémicas y su rol en
la construcción de identidades, intereses y tipos de orga-
nización social. Según la definición de Peter Haas (1992),
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una comunidad epistémica es una red de profesionales con

reconocida experiencia y competencia en un campo deter-
minado y un reconocido conocimiento de temas relevan-
tes para la elaboración de política en ese terreno o área
temática. El constructivista Emanuel Adler (1992) concibe
a las comunidades epistémicas como creadoras de creen-
cias intersubjetivas que actúan como “vehículos de supues-
tos teóricos, interpretaciones y significados colectivos que
pueden ayudar a crear la realidad social de las relaciones
internacionales” (p. 343). En una deriva más reciente, Adler
y Pouliot (2011) incorporan el concepto de prácticas interna-
cionales, para el análisis de los comportamientos y dinámicas
globales, considerando que al mundo “no como un conjunto
de estados ni dividido por fronteras y líneas de identifi-
cación nacional, sino como comunidades transnacionales
de práctica” (p. 29).
Tal como afirma Robert Frank (2012), los historiadores
de las relaciones internacionales han sido constructivistas
sin saberlo, antes de que el constructivismo fuera teorizado,
ya la noción de “fuerzas profundas”, los obligó a medir el
peso de las mentalidades, estereotipos e imaginarios socia-
les que conforman la percepción de las realidades (p. 72).
Estas instituciones, ideas y valores no flotan en el espa-
cio, sino que están ancladas (aunque no en forma lineal)
a procesos materiales, es decir, al devenir histórico de la
manera en que se estructura el escenario nacional. “Toda
investigación sobre las representaciones no debe olvidar
las duras realidades (…) Deconstruir lo real no significa
negarlo” (Frank, 2012: 75). En este sentido, es importan-
te comprender esas trayectorias individuales en corrientes
de pensamiento, circulación de conocimiento, institucio-
nes donde se realizan los recorridos formativos, los deba-
tes ideológicos del período en el que piensan y actúan. Y
relacionarlas con condiciones materiales e ideacionales de
mediano y largo plazo. Existe una dimensión ideológica de
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toda diplomacia.24 Y esa dimensión no está siempre clara-

mente definida en postulados duros y coherentes, sino que
su fuerza suele residir en sentimientos periféricos que ellas
generan incluso en espacio que no comulgan directamente
con esas ideologías (Frank, 2012: p. 353). Los imaginarios
y las prácticas culturales que tienen influencia en la defi-
nición de la política exterior responden, en algunos casos,
a las fuerzas profundas descriptas por Renouvin y Durose-
lle (2010): las “mentalidades colectivas” o “subconscientes”,
como por ejemplo en el caso los nacionalismos, las tenden-
cias neutralistas o pacifistas de algunas naciones, imágenes
sociales y culturales, percepciones geopolíticas, que pueden
constituirse en terreno favorable para una u otra decisión
política (p. 243- 245).25
Ello nos lleva a la reflexión de por qué y en qué con-
diciones las élites dominantes y las dirigencias políticas de
los países dependientes adoptan o no los paradigmas hege-
mónicos de las potencias dominantes para la formulación
de sus políticas públicas (Míguez, 2013). Consideramos que
el traspaso del conocimiento desde las potencias a los paí-
ses dependientes, constituye uno de los elementos funda-
mentales para la preservación de un orden internacional
jerárquico, puesto que a través de universidades y centros
de difusión de conocimiento se construye la hegemonía, el
aspecto consensual de la dominación (Ramirez, 2007). La
transmisión de paradigmas mediante la enseñanza en las
escuelas diplomáticas, academias militares, universidades,
etc, contribuye a sostener la legitimidad de dicho orden
y la existencia de una inserción internacional subordina-
da. También acordamos con Arlene Tickner (2002) cuando
afirma que el predominio de las vertientes dominantes de
24 Ver Rapoport, (2015 y 2016).

25 Duroselle (1974) diferencia las mentalidades colectivas, entendidas como
actitudes mentales precisas -nacionalismo, colonialismo, pacifismo, etc.-
que se encuentran en una posición intermedia entre las ideologías -que
serían más duraderas- y la opinión pública Para una correcta definición de
opinión pública en este sentido, ver (Frank, 2012: p.358).
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la ciencia social occidental en los países subdesarrollados

tiene el efecto de negarles a éstos la condición de sujetos
activos en la construcción de su propio conocimiento y
cualquier proceso de transmisión de conocimiento entre
norte y sur está atravesado por la dinámica de la domina-
ción, la explotación y la hegemonía. Es decir que, en térmi-
nos metodológicos, es necesario reconstruir el entramado
de ideas que sustentan la política exterior en el marco sis-
témico de las relaciones de poder en el mundo (Deciancio
y Míguez, 2020).
Una vez realizado nuestro análisis pormenorizado de
los condicionantes internos de la política exterior, pasare-
mos a reflexionar sobre la vinculación entre los denomina-
dos factores internos y externos.
5. ¿Cuán domésticos son esos condicionantes?
Realizar un análisis exhaustivo de las variables que com-

ponen los factores condicionantes internos de la política
exterior es útil fundamentalmente en dos sentidos: a) nos
permite identificar en cada caso qué variable tiene mayor
gravitación para explicar cambios o continuidades, vaive-
nes y contradicciones; b) habilita a realizar comparaciones
de manera más clara, tanto entre distintos períodos en el
caso de una misma nación, como entre políticas exteriores
de distintos países; c) revaloriza al espacio nacional como
ámbito donde surgen también las posibilidades de trans-
formación política.
Sin embargo, tal como hemos anticipado desde nuestra
introducción, en cada una de las variables descriptas en
nuestro apartado anterior, podemos encontrar la influencia
y relación con movimientos, actores, clases y flujos transna-
cionales. Esta problemática ha sido tratada en la literatura
de las Relaciones Internacionales. Por ejemplo, el término
“interméstico” – muy utilizado en la disciplina- fue acuñado
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por Bayless Manning en 1977, y se trata de una expresión

compuesta que describe aquellos asuntos que son insepara-
blemente tanto internacionales como domésticos. El autor
afirmaba así que “la naturaleza de los asuntos internacio-
nales contemporáneos está marcada por ser simultánea,
profunda e inseparablemente internacional cuanto domés-
tica” (Manning, 1977: 309). Desde una perspectiva marxista,
Poulantzas (1976) también afirmaba que factores internos
y externos no podían interpretare en forma aislada. Espe-
cialmente desde el avance de la denominada globalización
de fines del siglo XX, encontramos ideas de ese tipo en
los enfoques de Rosenau y su noción de “nueva frontera”
(Rosenau, 1997: 4-5) y en el concepto de “espacio social
transnacional” de Beck (1998). Rosenau (1997) sostuvo que
los cambios relacionados con esa nueva condición de inter-
dependencia global, promovieron formas intensas de vin-
culación global, incluyendo a los movimientos sociales.
Lo cierto es que la Historia de las Relaciones Interna-
cionales tuvo siempre clara esa interconexión, puesto que
cuando se estudian los fenómenos reales, las característi-
cas o categorías estanco parecen ser inútiles. Durosselle
afirmó que
no existe ningún acto de política extranjera que no tenga

un aspecto de política interna (…) todo acto que mira hacia
el extranjero tiene un aspecto interior, aunque más no sea
en función del simple hecho de que la autoridad responsable
emana de un proceso interno. (1992: 47)
Llega a esa conclusión a partir de sus extensos estu-

dios históricos que lo comprueban. Luego, a las corrien-
tes de estudios transnacionales se sumaron las de historias
conectadas y los Estudios Globales, que produndizaron la
reflexión al respecto, dando origen a toda una serie de con-
ceptos híbridos que buscan nombrar esa complejidad entre
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espacios locales y globales (Pétrash, 1998).26 Las corrien-

tes de la EPI también tienen como una de sus premisas la
estrecha vinculación entre lo interno y lo externo. Tal como
afirma Tussie, “la problemática de la EPI se define por la
influencia recíproca de la economía en la política (y vice-
versa), así como de lo interno en lo externo (y viceversa)”
(2015: 161). Pero vayamos ahora al tratamiento de nuestras
variables domésticas y su carácter transnacional, entrelaza-
do, conectado con dinámicas regionales y mundiales.
En cuanto a la composición del bloque en el poder
debemos incluir allí la injerencia de actores transnacionales
que operan a través de sus vínculos con distintas clases
y fracciones, dadas las particulares características de las
formaciones económico-sociales dependientes. Berringer
(2014) explica que los bloques de poder de los países depen-
dientes se articulan en torno a la relación que las fracciones
de capital endógeno establecen con el capital imperialista, y
que las contradicciones entre las potencias predominantes
del sistema internacional pueden influir tanto en nuevas
configuraciones de poder en el seno del bloque dominante
del país dependiente, como en el de dicha potencia (p. 447).
Al mismo tiempo, los movimientos sociales también pueden
constituirse en parte de un entramado transnacional, que
incluso los transforma en ocasiones en sujetos globales. La
presión de movimientos de trabajadores, de intelectuales,
sociales, ambientalistas, feministas, etc. que actúan reba-
sando las fronteras estatales impacta en el plano local, y
constituye además una fuente de demanda para los Estados
nacionales y, por lo tanto, exige definiciones de política
exterior por acción u omisión.
El modelo económico o tipo de desarrollo está inserto
en una estructura global, y tiene existencia en un entramado
complejo donde se develan limitaciones y posibilidades en
26 Para una reflexión sobre los Estudios Globales en las RRII ver el número
102, año 2020, de la Revista Colombia Internacional, Dossier compilado por
Jean-Marie Chenou y Cinthia Quiliconi.
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el marco de determinado proceso de acumulación mundial.

Las variables operacionalizadas relacionadas con la estruc-
tura productiva, el comercio exterior, el sector externo, el
endeudamiento, entre otras, incluyen la relación con las
potencias predominantes del sistema internacional, orga-
nismos multilaterales y también con otros países del globo.
Tomamos aquí la perspectiva de Bob Jessop (2011), quien
ha desarrollado extensamente la relación entre el Estado
y el mercado global, afirmando que se trata de un vínculo
complejo a partir de tres razones: la importancia tanto de
las dimensiones territoriales como de flujo; la condición de
los Estados de “conectores de poder” que funcionan como
nodos en una red; y el hecho de que la integración en
el mercado mundial no solo condiciona a los gestores del
Estado, sino también al capital y al trabajo. (29-30). Por su
parte, Cox (1981) afirma que la hegemonía a nivel interna-
cional no es un orden entre Estados, sino un orden dentro
de una economía mundial con un modelo de producción
dominante que penetra en todos los Estados y los vincu-
la a otros modelos de producción subordinados, a la vez
que se erige como un complejo de relaciones sociales inter-
nacionales que conectan las clases sociales de los diferen-
tes países. Asimismo, existen importantes estudios sobre la
influencia de las empresas transnacionales y los organismos
globales en la política interna de los países periféricos (y
de los que no lo son).27
Las identidades nacionales, la visión del otro, las men-
talidades subjetivas y las imágenes culturales de los hace-
dores de política se contruyen también por interacción de
una matriz nacional y otra transnacional (Grosser, 2012:
283). La formación intelectual, así como las ideas y creen-
cias, están profundamente relacionadas con la circulación
de saberes, donde el flujo desde el centro a la periferia sigue
siendo muy notorio y predominante. Se incluye, como lo
hacía Klaveren (1991), el sistema de creencias como factor
27 A este respecto ver (Amin 1974, 1988; Sunkel 1972).
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interno de la política exterior, pero en este caso volvemos a

poner en tensión el carácter puramente doméstico. Incluso,
tal como lo ha desarrollado la Historia de las Relaciones
Internacionales, las concepciones del orden internacional se
transforman en clivajes internos y se expresan en posicio-
nes divergentes a la hora de la toma de decisiones (Guillen,
2012). Por todas estas razones es que para el Análisis de la
Política Exterior hemos desarrollado en otro trabajo con-
junto con Melisa Deciancio (Deciancio y Míguez, 2020) un
esquema que incluye, más que factores internos y externos,
cuatro niveles de análisis donde condicionantes internos y
externos se encuentran profundamente relacionados:
a. Nivel global. Este nivel, más amplio, incluye tanto el

sistema interestatal tradicionalmente objeto de estudio
de las RI, como un nivel global, que comprende una
multiplicidad de actores estatales y no estatales que
rebasan las fronteras del Estado. En esta etapa del aná-
lisis, se evalúan los vínculos con las potencias predo-
minantes y con los actores, instituciones y estructuras
con capacidad de incidir manteniendo o disputando
el orden global.
b. Nivel de los Estados pares. Las relaciones con Estados
pares pueden pertenecer a un proceso de integración
regional o simplemente referirse a socios cercanos
cuyos vínculos son relativamente simétricos.
c. El Estado como relación social. Se parte de considerar
al Estado como condensación de fuerzas para poder
observar el modo en que allí se expresan las pujas den-
tro del bloque dominante, así como el vínculo entre
Estado y sociedad civil, las relaciones de fuerza y la
situación de los sectores subalternos, pero incluyendo
también en las tramas políticas elementos, actores y
situaciones que se refieren en reiterados casos a condi-
cionantes de orden transnacional.
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d. Actores e ideas. Este nivel tiene por unidad de análisis

la dirigencia política, los funcionarios, los grupos de
presión y los think tank, y remite a la interpretación del
rol de las ideas y la circulación de conocimiento, tan-
to a nivel doméstico como aquellas determinadas por
los flujos globales de ideas e información (Deciancio y
Míguez, 2020: 97-98).
Como se puede observar, en estos niveles están inclui-

dos los condicionantes internos, pero en relación con las
influencias o condiciones externas. Este esquema no quita
relevancia a la importancia de desagregar y distinguir la
condición interna, pero es útil para hacer un análisis e inter-
pretación completos de la política exterior, especialmente
de los países que no cuentan entre las potencias del globo.
6. Conclusiones
Como se ha afirmado, este capítulo es el resultado de varios

años de investigación histórica y conceptual en el área de
las Relaciones Internacionales, la Economía Política y la
Ciencia Política. Resuenan en él los enfoques de colegas,
puesto que todo conocimiento es en última instancia, un
ejercicio colectivo.28
En primer lugar hicimos un recorrido por los Análi-
sis de Política Exterior, elaborados en su mayoría en los
Estados Unidos, cuál fue su impronta inicial, para luego
analizar los trabajos en nuestra región que abordaron la
cuestión de los condicionantes domésticos de la política
internacional. A partir de allí, explicitamos un particular
abordaje que combina una perspectiva crítica del Estado y
28 Agradezco especialmente el haberme formado con muy generosos maes-

tros, maestras y colegas: Mario Rapoport, Claudio Spiguel, Rubén Laufer,
Ricardo Vicente, Mabel Thwaites Rey, Eduardo Madrid, Noemí Brenta,
Beatriz Figallo, Andrés Musacchio, Leandro Morgenfeld y Julián Kan.
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del sistema internacional, con un enfoque histórico y mul-

tidisciplinario. Ello nos permite elaborar una clasificación
de las variables domésticas que consideramos necesarias a
tener en cuenta a la hora de analizar el proceso de formula-
ción e implementación de la política exterior.
Así, distinguimos cuatro condicionantes centrales: uno
relacionado con la composición del bloque en el poder, otro
con la autonomía relativa del estado y la actuación de los
sujetos políticos, en tercer lugar el modelo económico, y
por último la cosmovisión y sistema de creencias de los
hacedores de política. Este tipo de enfoque habilita a no
solamente reconstruir una mirada amplia y compleja de las
relaciones internacionales, sino también a recuperar como
elemento explicativo la relación entre sectores subalternos
y política exterior, un aspecto relativamente descuidado por
la literatura de las RI. Una vez realizado ese ejercicio de aná-
lisis, pusimos en tensión la distinción taxativa entre aspec-
tos internos y externos, ya que la imbricación entre unos
y otros es fundamental para la comprensión profunda de
las relaciones internacionales y de la política exterior, algo
que tanto las corrientes críticas como los enfoques históri-
cos, tuvieron en claro. Por eso recuperamos la propuesta de
análisis multinivel de Deciancio y Míguez (2020).
Retomando nuestros objetivos iniciales se ha preten-
dido aportar a un debate actual en el campo de las RI, que
debe incluir las miradas de zonas del mundo que no cuentan
entre las potencias hegemónicas, y cuya genuina preocu-
pación es la consecución de un orden justo que permita el
bienestar de amplias mayorías. Fundamentalmente, reivin-
dicamos la posibilidad de profundizar las conceptualizacio-
nes en la medida en que son resultado de los estudios de los
fenómenos concretos, un ejercicio sin duda más complejo.
La aplicación de tipologías abstractas a los estudios de caso
constituye también un modo de imposición de conocimien-
tos generados con determinados fines e intereses. La Teoría
de las Relaciones Internacionales en las zonas periféricas
del mundo requiere reivindicar más que nunca el enfoque
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histórico para poder pensarse a sí misma. Al mismo tiempo,

revalorizar el espacio nacional como ámbito de construc-
ción de alternativas es un desafío totalmente vigente. Por
lo tanto, revisar las condiciones internas que posibilitan
mejores estrategias de inserción internacional es una tarea
necesaria de toda reflexión comprometida con un desarro-
llo económico, social, político y cultural justo.
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Los movimientos sociales como actores
de la política exterior
Convergencia entre Teorías de los Movimientos

Sociales y Relaciones Internacionales
LEANDRO SÁNCHEZ
1. Introducción
Este capítulo busca analizar el protagonismo de los movi-

mientos sociales como actor de la política internacional.
Para ello recorre una serie de perspectivas teóricas, tan-
to provenientes de la Teoría de los Movimientos Sociales
como de las Relaciones Internacionales (RI). Gran parte de
la investigación contemporánea en la disciplina académica
de las RI da por sentado que ciertas entidades, como los
estados, las organizaciones internacionales o sus respecti-
vos líderes, son capaces de actuar. Trata a la agencia inter-
nacional, es decir, la capacidad de actuar en política interna-
cional, como analíticamente dada. Solo en raras ocasiones
la pregunta versa sobre la emergencia de los agentes inter-
nacionales, y sin embargo esa pregunta es más que necesaria
para abordar la acción colectiva transnacional. En este tra-
bajo, se mueve la constitución de la agencia internacional
al centro del escenario para poder pensar los movimientos
sociales como actor de la política exterior.
Este cambio de perspectiva implica reconsiderar dos
problemas de larga data en el campo: los niveles de análisis y
la relación estructura/agente. Ambos se tratan ampliamen-
te como preguntas analíticas que deben resolverse antes
de comenzar una investigación empírica (Singer, 1961;
teseopress.com 75
Wendt, 1987). Sin embargo, incluso desde la perspectiva

analítica se plantea que la agencia es un logro práctico y
contingente.
Por lo tanto, es pertinente tener presente una defi-
nición amplia de agencia, entendida como ‘capacidad para
actuar’, definición que se refinaría y se le daría contenido
al comprometerse con material empírico. Ergo, a lo largo
de este trabajo, se usa el término ‘agente’ para designar una
entidad que puede actuar en un contexto específico y ‘agen-
cia’ como la capacidad correspondiente para actuar1.
Los autores de las RI han usado el término ‘agencia’
de varias maneras. Como observa Wight (2006: 178), “las
atribuciones de agencia pueden cambiar, no solo dentro de
las teorías, sino también dentro del espacio de una ora-
ción”. Incluso concluye que en el campo rara vez se tiene
claro qué es una agencia, qué significa ejercer la agencia,
o quién y qué podría hacerlo. Puede que esta situación no
sea, necesariamente, el resultado de una falta de rigor ana-
lítico. Quizá, la variedad de nociones teóricas de agencia
utilizadas en la disciplina refleja una variedad de compren-
siones prácticas de agencia en el mundo.
Es por eso que el interés analítico radica en cómo
esta variedad práctica influye en la política internacional. El
cambio de perspectiva propuesto, hacia una visión de la
agencia como un logro práctico, no implica que todas las
conceptualizaciones analíticas deban abandonarse. Tampo-
co es un argumento sobre la primacía ontológica de la
práctica. La intención es traer a la vista fenómenos que
1 No hay acuerdo en la teoría social sobre cómo debe conceptualizarse la

agencia. Para algunos autores, la agencia está estrechamente vinculada a la
idea de un sujeto humano con una historia, intenciones y la capacidad de
tomar sus propias decisiones. Desde este punto de vista, "una capacidad de
agencia -de desear, formar intenciones y actuar creativamente- es inherente
a todos los humanos" (Sewell, 1992; Emirbayer y Mische, 1998). Otros han
intentado ir más allá de esta comprensión antropocéntrica al concebir la
agencia como la mera calidad de ser activo o vibrante, una cualidad que no
está reservada para sujetos humanos (Barad, 2003; Latour, 2005; Ben-
net, 2010).
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con demasiada frecuencia se ignoran en la investigación,

fenómenos que permanecen analíticamente invisibles si se
comienza con la suposición de que los agentes ya existen.
La cuestión de quién puede actuar es, a menudo, un
tema político muy controvertido, vinculado a las atribucio-
nes de responsabilidad moral, obligación legal y represen-
tación política (Schindler, 2014). Estudiar la agencia como
un logro práctico pone de manifiesto un aspecto conflictivo
que suele ser velado, a saber, que se trata de la identidad de
quienes están involucrados en ellos (Ringmar, 1996).
Para hacer justicia a esta importante característica de
la vida social y, por lo tanto, abordar los movimientos
sociales como objeto de estudio es necesaria una actualiza-
ción de la caja de herramientas analíticas de las Relaciones
Internacionales. Esta actualización puede basarse en tres
tradiciones distintas del pensamiento social que teorizan
cómo el ‘hacedor’ emerge del ‘hecho’ (Duvall y Chowd-
hury, 2011; Butler, 1990): postestructuralismo, estudios de
performance y teoría de actores y redes. Estos corpus resal-
tan cómo las prácticas sociales producen ‘sujetos’, ‘actantes’
o ‘roles’. A pesar de las importantes diferencias, compar-
ten una visión de la agencia como relacional, situacio-
nal y reflexiva (Bucher, 2017; Emirbayer, 1997; Jackson y
Nexon, 1999).
Puesto que hoy es imposible entender la dinámica polí-
tica doméstica e internacional sin tener en cuenta las pasio-
nes y las acciones de las personas organizadas en movi-
mientos, este apartado intentar aportar, aunque de manera
acotada, un repaso crítico de dos campos de saberes, que
poco se nutren entre sí, a partir de su corpus bibliográfico.
No se trata de un recetario teórico aunque algunos ingre-
dientes se destacan más que otros.
Para ello es necesario delinear un breve recorrido sobre
las Teoría de los Movimientos Sociales en primer lugar. La
complejidad que ese fenómeno encierra confluye con dos
inquietudes basamentales de la teoría social y obviamente
significativas en las Relaciones Internacionales: los niveles
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de análisis y el vínculo agente/estructura. Ese segundo paso

intentará revisar brevemente dicho dilema para, a posterio-
ri, centrarse en los hilos de pensamiento que considero han
inspirado importantes cuerpos de investigación en la disci-
plina: la teoría de la red de actores, el postestructuralismo,
y el carácter “teatral” de la acción social.
2. De la estructura a la emoción: la Teoría

de los Movimientos Sociales
Los movimientos sociales han sido abordados de distintas

maneras, pero es posible trazar un pasaje de las perspecti-
vas macro sociológicas a las micro fundamentaciones de las
acciones políticas y sociales. Ese será el recorrido, sintético,
de este apartado.
Durante treinta años, el paradigma dominante en la
investigación sobre y en la teoría de los movimientos socia-
les estadounidenses fue la movilización de recursos (Obers-
chall, 1973; Gamson, 1995; McCarthy y Zald, 1977; Tilly,
1978), que posteriormente devino en la teoría de los pro-
cesos políticos (McAdam, 1982; Tarrow, 1994). Se privile-
giaba el análisis de las circunstancias externas, tales como
las alianzas de élite o la obtención de recursos (Jenkins
y Perrow, 1977); los equipos políticos profesionales y de
recaudación de fondos (McCarthy y Zald, 1977); la dismi-
nución en la represión estatal (Tilly, 1978); las crisis del
Estado (Skocpol, 1979); y otras “ventanas de oportunidad”
en el ambiente político (Kingdon, 1984). Esta sería una
poderosa perspectiva estructural y organizacional que daba
respuesta especialmente a los movimientos de los oprimi-
dos, como lo fueron los movimientos de lucha por los dere-
chos laborales y civiles que buscaban la plena inclusión y los
“derechos ciudadanos” (Jasper, 1997). La principal laguna
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de este paradigma fue “la cultura”, que gozaba, simultánea-

mente, de su propio renacimiento en otras disciplinas de
las ciencias sociales.
El final de los noventa atestiguo tanto la cristalización
definitiva del paradigma de los procesos políticos, como
el incremento de su crítica. Los defensores de la primera
presentarían a esta perspectiva teórica como la que define el
lenguaje -reducido a conceptos generales de estructuras de
oportunidad, estructuras de movilización y marcos de ali-
neación- necesario para contestar todas las preguntas bási-
cas sobre los movimientos sociales (McAdam, McCarthy
y Zald, 1996).
Las críticas teóricas apuntaban a que los supuestos de
la teoría de la elección racional a menudo estaban inser-
tos subrepticiamente en los modelos (Jasper, 1997: 33-37;
Opp, 2009); a que conceptos tales como los de recursos y
oportunidades políticas estaban ampliamente diseminados
(Gamson y Meyer, 1996); a que el concepto de oportuni-
dades combinaba coyunturas estratégicas de corto plazo y
horizontes estructurales de largo plazo (Jasper, 2012); a que
el paradigma hacía que las protestas se vieran muy sim-
ples y normales (Piven y Cloward, 1992); a que los sesgos
estructurales no permitían fijar plenamente la atención en
las dinámicas culturales (Goodwin y Jasper, 2004); y a que
las emociones estaban del todo ausentes (Goodwin, Jasper y
Polletta, 2000). Gran parte de la crítica consistía en que esta
aproximación teórica ignoraba las elecciones, los deseos y
los puntos de vista de los actores: los participantes poten-
ciales se daban por sentados y como ya dados, tan sólo
esperando la oportunidad de actuar.
Al final de los noventa McAdam, Tarrow y Tilly lle-
varon a cabo un esfuerzo bien sustentado para repensar
el paradigma del proceso político desde una perspectiva
más dinámica y cultural. El principal producto fue un libro
llamado Dynamics of Contention (McAdam, Tarrow y Tilly,
2001), una aguda evaluación y refutación de muchos de los
trabajos previos de los mismos autores. El grupo adoptó
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un enfoque “relacional” por el cual las relaciones difieren

de las interacciones. Las relaciones ya están estructuradas
y funcionando y las interacciones tienen lugar en medio de
esas relaciones. Sin embargo, una perspectiva más estraté-
gica examinaría las interacciones primero, como prioridad,
y entonces, tal vez, trabajaría hacia atrás, para visualizar lo
que los actores aportan a esas interacciones, sin asumir que
exista una relación con la cual empezar a trabajar.
Mientras que Tilly y otros estaban forjando la movili-
zación y la aproximación a la teoría de la oportunidad polí-
tica en Estados Unidos, Touraine se encontraba luchando
por entender el rumbo postindustrial en Francia. Después
de 1968, habiendo formulado el concepto de la sociedad
programada en la cual los humanos controlan sus destinos
(o su “historicidad”: el ritmo y la dirección del cambio) a
un grado sin precedentes (Touraine, 1969 y 1973), empezó
a investigar una serie de movimientos sociales por medio
de “intervenciones sociológicas”2 (Touraine, 1978; Cousin
y Rui, 2010).
La acción no reside más en algún actor colectivo que
surgirá para dirigir la “historicidad” al nivel de un sistema
social, sino en los esfuerzos de la gente común para expan-
dir y proteger sus propias individualidades, lo que Tou-
raine (1997) denomina el sujeto. Vehementemente rechaza
al hombre económico interesado en sí mismo, con tradi-
ciones de elección racional, pero también al ser humano
sobre socializado de la sociología tradicional. Touraine
2 Como otros autores, Touraine parecía pensar que conocía las metas de los
participantes mejor que los participantes mismos. Como resultado de varios
rechazos, Touraine abandonó en parte el proyecto de juzgar al movimiento
social que continuaba con la lucha sobre la historicidad en la sociedad post-
industrial. Su humor se volvió más pesimista en la medida en que los movi-
mientos que estudió se perdieron, en su mayoría, en sus propios esfuerzos
por controlar el cambio social, especialmente con respecto a las grandes
empresas (Touraine, 1997).
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pone el énfasis en la dimensión ética, centrada sobre todo

en la autonomía individual, en vez de en el conflicto social
estructurado.
Para expresar las ideas de Touraine acerca de los movi-
mientos de las sociedades programadas, Melucci (1996)
ayudó a promulgar el término “nuevos movimientos socia-
les”, los cuales “desviaban su enfoque de clase, raza y otros
temas políticos más tradicionales hacia los terrenos cultura-
les”. Estos movimientos están más preocupados por desafiar
los códigos dominantes que por obtener el poder político.
Las dimensiones cruciales de la vida diaria (tiempo, espacio,
relaciones interpersonales, identidad personal y de grupo)
han sido incorporadas en estos conflictos y nuevos actores
han reclamado su autonomía para darle sentido a sus vidas.
El intento principal de Melucci fue promover los puntos de
vista culturales de los movimientos sociales, conceptos para
apreciar los puntos de vista de los participantes. No obstan-
te, aún faltaba algo en el nivel de lo psicológico. Incluso, más
armónico con las dinámicas psicológicas y de psicología
social que la mayoría de los autores (Melucci, 1996), tenía
micro fundamentos débiles3.
Es obviamente posible construir modelos estructurales
que ignoren los micro fundamentos de la acción política,
pero éstos son precarios. Los modelos de nivel macro debie-
ran ser compatibles con las motivaciones y otros fenóme-
nos de nivel micro. Sin embargo, si los micro fundamentos
no se hacen explícitos no pueden probarse y los macro
modelos regularmente se ven sorprendidos o problema-
tizados. A menudo, las micro suposiciones se introducen
subrepticiamente dentro de modelos que los profesionales
no aceptarían si fueran hechas explícitas. Parece preferible
3 Lo anterior demuestra que la aproximación de Touraine, si bien otorgaba un

lugar central lógico para la identidad (Cohen, 1985), todavía operaba en un
nivel macro social que desalentaba la revisión seria de los mecanismos
micro sociales, algo muy parecido a las limitaciones de la escuela de la opor-
tunidad política (esto no es sorprendente, dada la deuda que ambas propues-
tas tienen con el marxismo) 23.
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comenzar con micro fundamentos, ya que siempre es posi-

ble construir el nivel macro. Aunque empezar en el nivel
macro y tratar de construir hacia abajo, implica deducir
suposiciones desde tu propio punto de partida.
McDonald, alumno de Alain Touraine, ha adoptado
este enfoque de abajo hacia arriba. Rechaza los modelos de
movimientos sociales que sean demasiado instrumentales o
demasiado expresivos; parte del cuerpo, en lugar de hacerlo
a partir de los símbolos (McDonald, 2006: 218). Pleyers4
examina de un modo similar los “caminos de la subjeti-
vidad” en el movimiento globalifóbico. “Las experiencias
vividas”, sostiene, utilizando un término que cumple con la
misma función que el de corporización de McDonald, “no
pueden ser delegadas”, así que los participantes desconfían
de las organizaciones formales y de las jerarquías (Pleyers,
2010: 44).
Touraine, Melucci, McDonald y Pleyers han estado tra-
tando de encontrar los micro fundamentos de la acción
que faltaban en los primeros trabajos de Touraine. Ni
McDonald ni Pleyers incluyen explícitamente a las emocio-
nes, pero sus experiencias corporales y vividas apuntan en
esa dirección. Las emociones son una parte esencial de la
acción; ellas evitan una visión idealista de símbolos e ideas
que dirija a la gente y son las que la conducen hacia la
movilización o en su contra.
Ahora bien, ¿qué hay de la aproximación que ha defi-
nido por largo tiempo el micro nivel primario de la teoría
de la acción humana, la teoría de las decisiones racionales?
Un año después de que Tilly publicara su libro sobre la
Vendée (Tilly, 1964), que comenzó a definir la perspectiva
de la oportunidad política, Olson publicó un pequeño volu-
men llamado La lógica de la acción colectiva, que aplicaba los
supuestos de la microeconomía a la acción colectiva. Los
actores racionales participan en sindicatos, movimientos
4 Al igual que McDonald es miembro internacional del Centro de Análisis y

de Intervención Sociológicos (CADIS), el instituto que fundó Touraine.
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sociales y revoluciones -cualquier clase de acción colectiva-

sólo si ganan personalmente algo que no obtendrían por
no participar. Olson (1965: 61) es famoso por reconocer los
factores morales y los emocionales, tan sólo para excluirlos
posteriormente de su modelo basado en el hecho de que “no
es posible obtener pruebas empíricas de la motivación tras
las acciones de una persona”. Por supuesto, ello es tan impo-
sible como obtener pruebas de que alguien está motivado
por el interés propio.
Opp (2009), por su parte, presenta el paradigma de
la elección racional como la única aproximación a los
movimientos sociales que cuenta con una teoría general
y explícita de la acción. Diseccionando concienzudamente
otras tradiciones, Opp muestra que ellas sólo tienen sentido
cuando se adiciona una teoría de la acción de nivel micro,
la cual está ya implícita. Llega a esta conclusión definiendo
a la elección racional muy ampliamente (Opp, 2009: 2-3) y
apuntando que “las preferencias (es decir, las metas, moti-
vaciones o deseos) de los actores individuales son condición
para su comportamiento”.
La teoría de la acción de Opp no requiere que la gente
sea egoísta o brillante, pero sí la retrata como altamente
conocedora, consciente de sus metas y capaz de definirlas
y balancearlas. Si la gente hace lo que ella piensa que es
mejor en ese momento, eso abre la puerta a toda clase de
dinámicas interpretativas y emocionales que le dan forma a
sus percepciones e incentivos. Opp no dice mucho acerca de
ello, especialmente acerca de las emociones, probablemente
porque no parecen ellas ser lo suficientemente rigurosas
como para formularse dentro de proposiciones que suenen
científicas y que los teóricos de la decisión racional han
favorecido (Elster, 1999).
Inevitablemente, el péndulo intelectual se ha alejado
de los grandes paradigmas estructurales e históricos y ha
regresado a la creatividad y a la agencia; a la cultura y el
significado; a la emoción y la moralidad. Sin embargo, un
péndulo no regresa exactamente al mismo lugar con cada
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balanceo. En lugar de un regreso a la gran fenomenología

de Husserl o de Merleau Ponty, la ruta es ahora colocar
firmemente al significado y a la intención en contextos
sociales, en arenas institucionales, en redes sociales y en
formas de interacción que los estructuralistas consideraban
importantes. Teóricos como Touraine, Giddens, Bourdieu y
Habermas persiguieron tales síntesis -con mayor o menor
éxito- en los setenta y los ochenta; y una década después los
efectos de la ola empezaron a aparecer en el estudio de los
movimientos sociales.
En un esfuerzo magistral, Cefaï (2007)5 desenterró la
herencia de Chicago de Robert Park y sus continuadores
intelectuales para volcarlos a este fenómeno. Cefaï muestra
el poder de la idea parkiana de públicos, como opuesta a
las más fácilmente descartables de multitud y de masas.
También estudia una tradición de Chicago a través de las
investigaciones de Klapp y Gusfield. Rechazando la idea de
que las multitudes son irracionales, Cefaï muestra que gran
parte del “comportamiento colectivo” ocurre en y alrededor
de los movimientos sociales.
El autor logra un acierto metodológico también cuan-
do presenta a la etnografía como el camino más seguro para
entender las situaciones en las que los humanos trabajan y
retrabajan su concepción del mundo que los rodea6.
Emirbayer ha seguido un camino paralelo, de vuelta
al pragmatismo. Llamando a su versión “pragmática rela-
cional”, sigue a Dewey al atacar las teorías “de la interac-
ción”, las cuales asumen que las entidades interactuantes
permanecen estables a través de las interacciones. En vez
de ello, insiste en que las unidades involucradas en una
transacción derivan su intención, significado e identidad
5 Este autor combina el legado de Chicago con los enfoques de la oportunidad

política y de la sociedad programada, y accede hasta los últimos días de la
obra del representante de Chicago, Erving Goffman.
6 La historia intelectual de Cefaï genera un número de mecanismos útiles en
el nivel micro, así como también aclara el camino para una posterior elabo-
ración de conceptos llenos de significados culturales y emocionales.
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de los [cambiantes] roles funcionales que operan dentro de

la transacción. Emirbayer ha aplicado esta aproximación
relacional a la actuación y a las emociones de la acción
colectiva, encontrando en el análisis de redes un método
prometedor para examinar las relaciones sin tener que des-
cubrir los lazos entre las entidades que se relacionan entre
sí (Emirbayer y Goodwin, 1994; Emirbayer y Mische, 1998;
Emirbayer y Goldberg, 2005).
A su vez, mucho de la teorización del constructivismo
cultural proviene de feministas, de Beauvoir a Butler; ade-
más, los feminismos serían una fuente para el redescubri-
miento inicial de las emociones en los movimientos sociales
de mediados de los noventa (Kleinman, 1996; Taylor, 1996;
Groves, 1996). En contraste con el “manifiesto” de Emir-
bayer, nadie ha llevado estas piezas de los feminismos y
la teoría/militancia queer a un programa coherente o una
“gran teoría” que se pueda emplear como representativa de
esta tradición. Quizá porque esa no es la aspiración episte-
mológica de esas perspectivas.
Por otra parte, arraigada especialmente en la psicología
de los veinte y los treinta, entre figuras como Vygotsky
(1978), Leontyev (1981) y Luria (1976), la teoría de la activi-
dad7 que apunta a balancear las acciones realizadas por los
individuos y los contextos sociales en los que ellos las reali-
zan, poniendo igual atención sobre ambos aspectos es otro
gran aporte. Krinsky y Barker (2009: 213; Krinsky, 2007)
han aplicado explícitamente la teoría de la actividad para
proponer que esta sugiere visualizar a la estrategia como
algo que envuelve a y emerge de un proceso permeado de
cultura y cargado de emociones, que implica actividad a
futuro, orientada a metas dentro y entre sistemas de acti-
vidad conjunta.
7 CHAT por sus siglas en inglés, Cultural-Historical Activity Theory, Teoría de la

Actividad Histórico-Cultural.
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Estos esfuerzos teóricos, y muchos otros recientes,

están tejidos de hilos comunes. Reflejando amplias tenden-
cias en la ciencia social, los teóricos de los movimientos
sociales se están aferrando a las nociones de agencia. La
elección individual garantizó un lugar para la agencia en
la teoría de juegos y en la de la elección racional, pero las
imágenes reduccionistas de las metas humanas luego la res-
tringieron. La desatención a la cultura es una razón debido
a la cual la teoría de la elección racional, aun en su forma
más amplia, no es sino sugestiva de una novedosa ruta.
Ahora bien, los significados han de ser lo que los actores
realmente respalden, no el “significado” que los estudio-
sos atribuyan a una “historia de la sociedad”. Existe una
variedad de herramientas y metáforas para rastrear esos
significados en la política: narratividad, discursos, textos,
lugares, íconos, caracteres y retórica, entre otras (Jasper,
2007). Se trata de mecanismos distintos que conllevan sig-
nificados y no debieran ser reificados en teorías separadas
e incompatibles.
Como parte de este esfuerzo por incorporar un amplio
rango de significados es necesario sumar las emociones
a ese aparato cognoscitivo que todas las herramientas de
trabajo han intentado adoptar. Hasta ahora, el redescubri-
miento de las emociones ha sido un camino independiente,
imperfectamente incorporado a otros enfoques (Goodwin,
Jasper y Poletta, 2001; Gould, 2009; Hoggett, 2009), pero las
emociones ayudan a que el mundo alrededor tenga signi-
ficado y a formular acciones que respondan a los aconte-
cimientos: una forma de pensar y de evaluar más a menu-
do y no una fuente de irracionalidad (Nussbaum, 2001).
Numerosos conceptos estructurales, tales como las estruc-
turas de oportunidad política y la mayoría de los concep-
tos culturales, como los enmarcamientos y las identidades,
dependen de subrayar el impacto causal de los mecanis-
mos emocionales.
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3. Entre los niveles de análisis y el vínculo agente/

estructura
El pasaje o la incorporación de las Teorías de los movi-

mientos Sociales a las Relaciones internacionales implica la
distinción entre distintos niveles de análisis, que ha sido una
estrategia analítica común. Esta idea influyente se remonta
al intento de Waltz de localizar las principales causas de la
guerra al distinguir tres imágenes de la política interna-
cional8. Desde entonces, muchos autores han refinado esas
categorías, proponiendo una amplia variedad de niveles
y agentes correspondientes, como individuos, burocracias,
estados, regiones y el sistema internacional (Singer, 1961;
Hollis y Smith, 1990; Buzan, 1995). Sin embargo, más allá
del consenso básico de que los niveles del estado y el sistema
internacional son importantes, no hay acuerdo sobre cuáles
son los niveles relevantes y, en consecuencia, los agentes
relevantes para una investigación sobre la dinámica de la
política internacional.
En particular, la lógica del problema de los niveles de
análisis incita al investigador a resolver el problema de la
agencia sobre bases teóricas antes de comprometerse con
material empírico. Por lo tanto, en su clásica contribución
al debate, Singer argumenta que,
El problema no es realmente decidir qué nivel es más valioso

para la disciplina en su conjunto y luego exigir que se cumpla
desde ahora hasta la eternidad. Más bien, se trata de darse
cuenta de que existe este problema conceptual preliminar y
que debe resolverse temporalmente antes de cualquier tarea
de investigación. (Singer, 1961: 90)
8 Una explicación puede localizar las causas de la guerra 'dentro del hombre,
dentro de la estructura de los estados separados, [o] dentro del sistema de
estado' (2001: 12).
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Pero si “temporalmente” se resuelve la cuestión de

la agencia mediante una afirmación teórica antes de
identificar lo que resulta interesante, ya se ha decidido
qué tipo de mundo se quiere ver. Se hace imposible ver
cómo se constituye la agencia en la práctica. Además,
aunque Waltz y Singer enfatizan que lo que proponen
es una distinción analítica, se confunde fácilmente con
una ontológica. Como señala Mabee (2007: 434), existe
una tendencia a ‘reificar estos niveles en lugar de ver-
los como formas complementarias de ver problemas de
investigación particulares’.
Las Relaciones Internacionales siguen siendo una
empresa bastante centrada en el estado. Como conse-
cuencia, los niveles de análisis aparecen, simplemente,
como diferentes grados de agregación de una misma
cosa: la política interestatal. Desarrollos más recientes
en la política mundial han creado una imagen más com-
pleja. Nuevos actores se han unido al elenco de la políti-
ca internacional demostrando que pueden tener agencia
en la política internacional (Finnemore y Sikkink, 1998;
Keck y Sikkink, 1998), y que las organizaciones interna-
cionales poseen la capacidad de actuar independiente-
mente de los directores de sus estados miembros (Bar-
nett y Finnemore, 2004; Martin, 2006). Sin embargo, la
introducción de todas estas entidades como agentes
potenciales de la política internacional no ha desafia-
do el modo predominante de tratar el problema de la
agencia, que es a través de una afirmación teórica, a
veces, reduccionista.
En paralelo, en lo que respecta al vínculo agente/
estructura9, se abrió una vía prometedora para la teori-
zación de la agencia cuando Wendt (1987) introdujo ello
en las Relaciones Internacionales. Wendt criticó las teorías
9 En el centro de este problema teórico se encuentra la cuestión de si los agen-

tes dan forma a las estructuras sociales o viceversa (Bourdieu, 1977; Gid-
dens, 1984).
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del campo por resolver este problema al convertir uno de

los dos elementos en ‘unidades ontológicamente primitivas’,
argumentando que, como resultado, no podían explicar las
propiedades y poderes causales de sus unidades primarias
de análisis (Wendt, 1987: 337). Por lo tanto, las teorías que
asumen la agencia de ciertos actores, como lo hacen todos
los enfoques racionalistas, no pueden explicar de dónde
provienen sus ‘poderes causales’. La propuesta de Wendt,
que luego desarrolló en una teoría integral de la política
internacional, es concebir a los agentes y estructuras como
“entidades mutuamente constitutivas pero ontológicamen-
te distintas” (Wendt, 1987: 360). Si bien el problema de los
niveles de análisis resalta la cuestión de quiénes son los
agentes relevantes, el problema de la estructura y la agen-
cia resalta lo que significa actuar frente a las restricciones
estructurales10.
Wendt (1987: 339) había señalado inicialmente que
“los principios organizadores del sistema estatal cons-
tituyen estados como unidades individuales de elección
que son responsables de sus acciones”; en otras palabras,
la agencia de los actores internacionales está conforma-
da por la estructura del sistema internacional (Jackson y
Nexon, 1999: 296).
Consecuentemente, sin embargo, él y otros, en busca
de un camino intermedio entre los enfoques positivistas
y post-positivistas, limitaron sus análisis a la constitución
de identidades e intereses, al tiempo que delimitaban otros
aspectos de la agencia. Las propuestas para endogenizar la
identidad corporativa y estudiar “los procesos que involu-
cran la aparición y desaparición de actores políticos, así
como las transformaciones de límites” (Cederman y Daa-
se, 2003: 6) no fueron escuchados. Como señalan Fearon y
Wendt (2002), como los racionalistas, los constructivistas
10 En opinión de Wendt, los agentes internacionales -principalmente los esta-

dos- están limitados por las estructuras sociales, pero también tienen el
poder, a través de sus actos, de transformar estas mismas estructuras.
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modernos se han contentado, en gran medida, con tomar

como dados de manera exógena en algún tipo de actor, ya
sea un estado, movimiento social transnacional, organiza-
ción internacional o lo que sea . El camino del medio resultó
ser una ‘calle de sentido único’ (Herborth, 2004: 61; Sen-
ding, 2002).
Menos interesada en cómo los compromisos metateó-
ricos de ese programa se traducen en teorías reales de la
política internacional, cierta crítica ha apuntado a la con-
cepción dualista de agencia y estructura en sí. En una con-
tribución fundamental, Emirbayer y Mische (1998: 962)
diagnosticaron que una fijación en la interpenetración de la
agencia y la estructura había dejado a la teoría social con
una “concepción plana y empobrecida” de la agencia. Dicho
diagnóstico se aplicó a gran parte de la literatura sobre rela-
ciones internacionales de finales de la década de 1990. Al
afirmar que los agentes y las estructuras son mutuamen-
te constitutivos, los académicos estructuradores del campo
tienden a reificar tanto a los agentes como a las estructuras
como entidades de distintas cualidades ontológicas (Bucher,
2017; Jackson y Nexon, 1999). Haciendo eco del llamado de
Emirbayer (1997) para una ‘sociología relacional’, Jackson y
Nexon (1999) propusieron poner ‘relaciones antes que esta-
dos’ y dibujaron los contornos de un campo relacional.
En contraste con la mayoría de los enfoques, que
toman ciertas entidades como dadas y luego estudian cómo
interactúan, los relatos relacionalistas toman las interaccio-
nes como su punto de partida y luego estudian cómo los
patrones de tales interacciones (a menudo también denomi-
nadas configuraciones, figuraciones o formaciones) influ-
yen sobre los elementos, aparentemente estables, del mun-
do social. Como señalan Jackson y Nexon (1999: 308), “en
lugar de simplemente examinar lo que hacen los agentes,
el análisis [relacionalista de proceso] puede proporcionar-
nos teorías sobre qué agentes son y cómo se produce y
sostiene su agencia”. De manera crucial, una perspectiva
relacionalista no requiere una definición a priori de lo que
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abarca exactamente la agencia. El relacionalismo permite

comenzar a ver la agencia no como un elemento singular
y esencial, sino desglosar lo que se entiende por “agencia”
en diferentes aspectos.
Las Relaciones Internacionales también han sido tes-
tigo del surgimiento de la teoría de la práctica (Neumann,
2002; Adler y Pouliot, 2011; Bueger y Gadinger, 2015), una
familia de enfoques que se entiende explícitamente como
relacional (Nexon y Pouliot, 2013). Estos enfoques estu-
dian formas de actividad socialmente reconocidas, realiza-
das sobre la base de lo que los miembros aprenden de los
demás, y capaces de hacerse bien o mal, correcta o inco-
rrectamente (Barnes, 2001: 19; Neumann, 2013: 87). Es una
preocupación central para estos enfoques conceptualizar la
constitución de agentes como un efecto de las interaccio-
nes: la agencia es el resultado de la práctica más que su fuente
(Bially Mattern, 2011: 72; Duvall y Chowdhury, 2011: 337).
La (re)emergencia de la agencia
Si bien una revisión exhaustiva de esta literatura está más
allá del alcance de este trabajo, esta sección se centrará en
esos hilos de pensamiento que han inspirado importantes
cuerpos de investigación sobre la base de lo planteado ante-
riormente, a saber, la teoría de la red de actores, el postes-
tructuralismo y la “teatralidad” de la acción social.
Un hilo de pensamiento que concibe la agencia como
un efecto de las prácticas es la teoría de la red de actores11.
El movimiento teórico crucial de esta literatura es conce-
bir la agencia como un efecto relacional. La capacidad de
actuar no es una característica intrínseca de una entidad
individual, sino que se deriva de su incrustación en una red
de enlaces a otras entidades. Podría decirse que la teoría
11 La teoría de la red de actores se originó a fines de la década de 1980. Sus pri-

meros protagonistas fueron Latour, Callon y Law (Callon, 1986; Callon y
Latour, 1981; Latour, 1987; Law, 1994).
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de la red de actores ha recibido la mayor atención por la

proposición provocativa de que el carácter emergente de
la agencia se aplica por igual a entidades humanas y no
humanas. La contribución de la teoría de la red de actores
a la teoría social, sin embargo, no radica tanto en la idea de
que las cosas pueden actuar, sino en su problematización de
lo que significa actuar en absoluto.
La recepción de la teoría actor-red en Relaciones Inter-
nacionales ha tendido a enfatizar demasiado el punto de
la agencia no humana a costa de descuidar su relaciona-
lismo. El interés por el vocabulario teórico de la teoría
actor-red ha aumentado en los últimos años (Barry, 2013;
Best y Walters, 2013; Passoth y Rowland, 2015). Empírica-
mente, esta perspectiva se ha aplicado a cuestiones como
la seguridad internacional (Aradau, 2010; Schouten, 2014),
el fracaso estatal (Schouten, 2013), las prácticas de tortura
(Austin, 2016) y el uso de conceptos en la disciplina (Bueger
y Bethke, 2014). Al mismo tiempo, el trabajo más reciente
de Callon ha provocado una ola de nuevas investigaciones
en Economía Política Internacional sobre el papel perfor-
mativo que desempeñan las teorías y modelos económi-
cos en la configuración de mercados y agentes económicos
(Braun, 2016). En finanzas, este enfoque ha arrojado nueva
luz sobre la agencia de los fondos de cobertura (Hardie y
MacKenzie, 2007), los inversores institucionales (Watson,
2009) y los bancos centrales (Holmes, 2014; Braun, 2015).
La noción de performatividad, por su parte, es de cru-
cial importancia para el pensamiento postestructuralista en
la agencia. Se remonta a la obra del filósofo lingüístico Aus-
tin, quien introdujo la idea de la naturaleza performativa de
ciertas expresiones12. Austin ejerció una influencia particu-
larmente fuerte en el trabajo de postestructuralistas, como
Derrida y Butler. Transfiriendo la idea de performatividad
de la filosofía del lenguaje a la teoría política, enfatizan las
12 El punto de partida de Austin es que no todas las declaraciones se refieren a

realidades preexistentes.
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incertidumbres e inestabilidades de los actos performati-

vos. Así, Derrida (1988) critica a Austin por ignorar el papel
constitutivo que juega el riesgo de ruptura en el habla. El
enfoque predominante de Austin está en las condiciones
que hacen que los actos de habla sean exitosos, y no en
cómo y por qué fallan los actos de habla. Sin embargo, el
fracaso es, argumenta Derrida, constitutivo de la perfor-
matividad. Precisamente porque los actos de habla pueden
salir mal, su enunciado exitoso tiene efectos performati-
vos, lo que da origen a hechos que podrían ser de otra
manera. Derrida extiende esta idea no solo al discurso, sino
también a la práctica social en general. Butler (1990, 1993)
sigue esta línea de argumentación, demostrando que las
atribuciones de género se basan en prácticas reiterativas
que hacen que lo que es históricamente contingente parezca
natural y fijo. Desde esta perspectiva, las prácticas estabili-
zan a los agentes, pero nunca lo hacen por completo, dejan-
do las identidades y las prácticas que las sostienen abiertas
a la apropiación y el cambio.
Después de la adopción temprana de ideas postestruc-
turalistas en las Relaciones Internacionales (Der Derian y
Shapiro, 1989), las concepciones postestructuralistas de la
agencia se hicieron muy influyentes en la disciplina. Quizás,
como era de esperar, las investigaciones postestructuralistas
de la agencia se han centrado principalmente en el esta-
do. Weber, por ejemplo, emplea el concepto de performati-
vidad para desnaturalizar el estado-nación soberano. Como
“sujetos en proceso”, los estados-nación soberanos son “los
efectos ontológicos de las prácticas que se ejecutan de
manera performativa” (Weber, 1998: 78). La idea de la cons-
titución performativa de la agencia también está presen-
te, aunque a menudo implícitamente, en la literatura más
amplia sobre la construcción de identidades estatales. Aquí,
los discursos que delimitan los límites entre uno mismo y
el otro constituyen el estado como un tipo particular de
agente (Neumann, 1999; Ringmar, 1996). Estos discursos
son performativos no solo porque identifican los posibles
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peligros que amenazan al yo, sino también porque esta-

blecen al estado como el actor designado para tratar con
ellos. Realizan la agencia estatal a través de la ‘tituliza-
ción’ de varios sectores políticos (Wæver, 1995; Buzan et
al., 1988; Balzacq, 2005; Hagmann, 2018) y protegen lo
que, siguiendo a Giddens, se ha denominado la ‘seguridad
ontológica’ de los estados (Huysmans, 1998; Mitzen, 2006;
Steele, 2008; Zarakol, 2010). Otros han identificado tales
desempeños de agencia a nivel de regiones en lugar de esta-
dos (Hellmann et al., 2013; Lopez Lucia, 2016).
En los últimos años, muchos estudiosos postestruc-
turalistas han recurrido al estudio de las prácticas. Mien-
tras que algunos han tomado estrictamente discursos como
prácticas discursivas, otros han trazado una línea más fuerte
entre los dos conceptos, reconociendo que el discurso cons-
tituye la condición previa para la acción, pero insistiendo en
que las prácticas son clave para comprender cómo se desa-
rrolla dinámicamente la política (Neumann, 2002; Adler y
Pouliot, 2011; Bueger y Gadinger, 2015; Schindler y Wille,
2015). Adler y Pouliot (2011: 4), por ejemplo, entienden las
prácticas como “actuaciones competentes”, lo que significan
que las prácticas son patrones de acción socialmente signi-
ficativos, que, al realizarse de manera más o menos com-
petente, encarnan, actúan y posiblemente reifican simultá-
neamente el conocimiento de fondo y el discurso en y sobre
el mundo material. Como lo expresan Duvall y Chowdhury
(2011), las prácticas son “el medio por el cual los sujetos se
producen como tales”, lo que requiere que los académicos
tomen en serio la “dinámica de producir y realizar temas
colectivos” (p.338).
Un tercer apartado del pensamiento teórico social
enfatiza fuertemente el carácter “teatral” de la acción
social. Goffman (1959) argumentó que la acción social en
la cultura occidental puede entenderse como acción dra-
matúrgica. Las acciones son “actuaciones” en el sentido tea-
tral del término, y las personas son “actores” en el sentido
de ser “gestores de impresión” ante una audiencia. Turner
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(1974), en otra contribución seminal, destacó los momen-

tos rituales ‘liminales’ que producen un fuerte sentido de
solidaridad entre las personas (‘communitas ‘), trascendien-
do las distinciones de estatus y las restricciones normati-
vas. Aquí, “actuación” se entiende, generalmente, como un
“proceso social por el cual los actores, individualmente o en
concierto, muestran a otros el significado de su situación
social” (Alexander, 2006: 32). Dichas representaciones com-
prenden acciones que van desde rituales cotidianos hasta
grandiosas representaciones teatrales. Los elementos cen-
trales de una actuación son los repertorios de significado,
su instanciación por parte del actor y la recepción por par-
te de la audiencia. Los actores toman prestados significa-
dos del discurso, reafirman estos significados a través de
su actuación y luego los devuelven al discurso mientras la
audiencia interpreta los eventos organizados antes que ellos
(Ringmar, 2012: 2).
Más recientemente, Alexander (2004) ha desarrollado
una teoría influyente de las actuaciones sociales que se basa
tanto en la sociología de la acción dramatúrgica cotidiana
de Goffman como en la teoría de los rituales de Turner. En
mayor medida que sus predecesores, Alexander enfatiza
que, si bien las actuaciones en colectivos sociales tradicio-
nales a pequeña escala son una cosa, funcionan de mane-
ra muy diferente en sociedades complejas, segmentadas y
diferenciadas. Aunque los rituales continúan jugando un
papel esencial, tanto los artistas intérpretes como el públi-
co se han “desunido” de la producción ritual. Cuando falla
la fusión, las interpretaciones parecen artificiales y artifi-
ciales, menos como rituales que como interpretaciones en
sentido peyorativo.
En Relaciones Internacionales, los estudiosos de dife-
rentes persuasiones teóricas han aprovechado las ideas de
Goffman, Turner y otros. El trabajo de Goffman en parti-
cular permite salvar la división racionalista-constructivista
en el sentido de que “los actores se comportan estratégi-
camente, pero la acción estratégica consiste principalmente
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en el uso egoísta y manipulador de actuaciones y auto-

presentaciones, marcos y argumentos” (Schimmelfennig,
2002: 425). Así, la concepción de Goffman de la acción per-
formativa ha encontrado aplicación en el trabajo de racio-
nalistas y constructivistas (Barnett, 1998; Schimmelfennig,
2002; Adler-Nissen, 2014). Incluso, hacia el extremo cons-
tructivista del espectro, ha habido un creciente interés en
las “representaciones encarnadas” enfatizadas por los estu-
dios de performance (Edkins y Kear, 2013; Ringmar, 2016;
Wilcox, 2015; Fierke, 2013).
4. Conjeturas
Si el problema de la estructura y la agencia es uno onto-

lógico, entonces, como se señaló anteriormente, no puede
resolverse por el peso de la evidencia. Hay allí una fala-
cia epistemológica, buscar soluciones empíricas a preguntas
ontológicas. Porque, precisamente, el mismo catálogo de
eventos puede explicarse de manera diferente dentro de
diferentes esquemas ontológicos.
Si, entonces, se debe tener cuidado de no implicar una
resolución empírica a los dilemas ontológicos, es igualmen-
te importante resistir la tentación de asumir que las onto-
logías sociales proporcionan soluciones acomodadas a las
preguntas empíricas. Ello implicaría una falacia ontológica,
buscar soluciones ontológicas a preguntas empíricas.
A pesar de su nombre, el problema de la estructura
y el agente no es, en absoluto, puramente analítico, tam-
poco el de los niveles de análisis. Más bien, las prácticas y
los eventos en sí mismos producen relaciones específicas
entre agentes y estructuras. En su artículo seminal sobre
el relacionalismo en Relaciones Internacionales, Jackson y
Nexon (1999: 318) sugieren que el concepto de agencia
incluye diferentes aspectos que “pueden no ser constan-
tes para todos y cada uno de los agentes”. Los “aspectos”
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conceptuales de la agencia dependen de las prácticas par-

ticulares que se examinan. Es por eso que las soluciones
puramente analíticas a los problemas de agencia expresan
en última instancia una visión parcial del mundo. Tales con-
ceptualizaciones expresan el consenso cultural de un tiem-
po y lugar dados, más que la naturaleza objetiva de las cosas
e implican abandonar cierta “teorización de espectador”.
La línea de estudios antropológicos, aunque con dife-
rentes énfasis y propuestas, ha influido en los análisis sobre
América Latina13 por su potencialidad para captar acciones
de los grupos subalternos en contextos que trascienden el
sistema político formal rescatando la capacidad de agencia.
Es allí donde se puede buscar una adecuada forma de abor-
dar la acción colectiva transnacional.
13 Entre ellos se destacan estudios sobre el papel de la ritualidad en la configu-

ración de relaciones de clase, conciencia y autonomía, como el caso de los
trabajadores de las minas bolivianas (Nash, 1979; 2001) o los campesinos del
valle de Cochabamba (Lagos, 1997); el lugar de la violencia y el terror en la
constitución de relaciones políticas y sociales (Taussig, 1993; Isla, 1999); las
relaciones sindicales y laborares a partir de la reconstrucción de campos de
fuerzas sociales, como la formación del proletariado en Venezuela (Rose-
berry, 1985) y el estudio de los procesos de salud-enfermedad y su significa-
ción política en el caso de los trabajadores gráficos de Argentina (Grimberg,
1997). Otro núcleo de análisis ha sido el referido a los movimientos sociales.
Algunos estudios han considerado el problema de la autonomía respecto al
Estado y los partidos políticos (Escobar, 1992; Wallace, 1998) mientras que
otros han dado cuenta de la articulación compleja entre dominación y resis-
tencia a partir del estudio de las “rondas campesinas” en el norte de Perú
(Starn, 1992). Asimismo, un aspecto destacado del análisis consistió en
poner de manifiesto las desigualdades de género en la formulación de estra-
tegias, objetivos y en la propia identidad de los movimientos sociales. Así, se
estudió la politización de las relaciones de género y la producción de mascu-
linidades (Gutman, 1997) y, en especial, la incidencia de los marcadores de
género en los objetivos y liderazgos dentro de los movimientos (Blondet,
1990; León, 1994). Recientemente, un conjunto de estudios se centraron en
los efectos del neoliberalismo y la globalización en las protestas populares
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Segunda parte: Tramas
internas y relaciones
internacionales
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Una “inmensa potencia explosiva”
Uruguay y la ruptura de relaciones

con Cuba en 19641
ROBERTO GARCÍA Y MARTÍN GIRONA (UDELAR)
1. Uruguay, la “cuestión cubana” y su “notable

gravitación”
A fines de marzo de 1962, dos meses más tarde de que Cuba

fuera excluida de la Organización de Estados Americanos
(OEA) tras la reunión de consulta celebrada en el balneario
de Punta del Este, el canciller uruguayo, Homero Martí-
nez Montero, elevaba a sus pares de la región un detallado
informe confidencial. Resumía en él los antecedentes del
caso, así como las múltiples discusiones mantenidas antes
de la votación final que, por estrecho margen, consiguió la
exclusión del gobierno cubano del organismo regional. El
preámbulo del escrito contenía tres párrafos contundentes
que así se iniciaban: “Ningún otro suceso ha sacudido a
América Latina, en el curso de este siglo, sin que esto signi-
fique otra cosa que la mera comprobación de un hecho his-
tórico, como la revolución político-social operada en Cuba”.
Pese a la lejanía, la “inmensa potencia explosiva” que sacu-
dió desde 1959 la región también supuso para el gobierno
uruguayo una recurrente toma de posición que a la vez
1 Este texto es parte del proyecto I+D, “Uruguay, la Revolución Cubana y el

sistema interamericano, 1959-1964” financiado por la Comisión Sectorial
de Investigación Científica de la Universidad de la República (Uruguay) y
que integran, además de los autores, Julieta De León, Santiago Amorín y
Joaquín Flores.
teseopress.com 109
se encontraba atravesada porque existían “circunstancias y

motivos similares, latentes y válidos, en gran parte de Amé-
rica Latina”. En caso de que los mismos no fuesen atendidos
y “a [un] ritmo acelerado”, proseguía, podrían suponer otro
“estallido revolucionario semejante”.2
Al igual que para sus pares del sistema interameri-
cano, el citado canciller consideraba una cuestión central la
“neutralización” de la proyección revolucionaria cubana. A
fines de ese mismo año 1962, cuando las tensiones a que
había dado lugar la crisis de los misiles en octubre tendían
a disiparse, Martínez Montero, esta vez en una de las varias
reuniones privadas con el encargado de negocios cubano
arribado al país el año anterior, abordó directamente ese
tópico. Habían quedado atrás aquellas primeras entrevistas
donde se comportó en forma “verdaderamente hostil”. Aho-
ra, el paso del tiempo daba lugar a un trato más “afectuoso”
que habilitaba ese tipo de intercambios.3 Por eso mismo,
el uruguayo se permitió consultarle al caribeño acerca del
“¿por qué?” los cubanos se empecinaban en buscar “hacer
que el resto de Latino América tuviera un cambio estruc-
tural”.4 No era caprichosa la insistencia: la temática de la
“propaganda” “subversiva” que llegaba a Montevideo y des-
de esta capital se dirigía hacia los vecinos más próximos
del Cono Sur, era algo recurrente y daba lugar a constantes
rispideces con los demás países. Una vez más, estos hacían
ver a las autoridades sobre su “ingenuidad” respecto a las
2 Homero Martínez Montero, “Informe sobre la VIII Reunión de Consulta de

los Ministros de Relaciones Exteriores de las Repúblicas Americanas, Punta
del Este, Uruguay, 22 a 31 de enero de 1962”, RCVIII/2/, Archivo Histórico
Diplomático, Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay (AHD, MRE-
Uy), Embajada del Uruguay en Buenos Aires, Confidenciales, Carpeta C.21,
Año 1961, Asunto Conferencia de Cancilleres Americanos (Punta del Este
22 de enero de 1962).
3 Heriberto Martínez a Raúl Roa, Montevideo, 9 de enero de 1962, Archivo
del Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba (AMREX-Cu), Embajada
de Cuba en Uruguay, Año 1962.
4 Manuel M. Villar a Raúl Roa, Montevideo, 1º de diciembre de 1962,
AMREX-Cu, Embajada de Cuba en Uruguay, Año 1962.
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“actividades comunistas”, advirtiendo lo riesgoso de una

tradicional postura permisiva hacia esa ideología en gene-
ral, pero que desde 1959, se materializaba en la expresión
-aún más peligrosa por lo cercana- del “castro-comunismo”.
Detrás de esas expresiones se condensaban dos de
las más significativas dimensiones sobre cómo el tradicio-
nalmente democrático, liberal e “hiperintegrado” Uruguay,
gradualmente fue abordando lo que recientemente Tanya
Harmer llamó la “cuestión cubana” (Harmer, 2019). En bue-
na medida, lo anteriormente expuesto se relaciona al desta-
cado rol que parecía ocupar el país en la compleja tramita-
ción del radical desafío que Cuba implicaba en el marco de
una Guerra Fría latinoamericana (Pettiná, 2018).
En ese sentido, como parte de un trabajo colectivo más
amplio aún en curso, este texto constituye un acercamiento
parcial al tramo final de una investigación sobre el impac-
to de la radical revolución caribeña en la política exterior
uruguaya entre 1959 y 1964, cuestión que entrañaba una
“notable gravitación” según informaban repetidamente los
funcionarios de la embajada cubana en Montevideo.5 Bus-
camos, entonces, presentar las principales motivaciones que
contribuyen a explicar algunos de los pormenores sobre
cómo el Uruguay fue gradualmente acoplando su posición
internacional hacia lo que el sistema interamericano en su
conjunto -y no solo Estados Unidos- promovía para aislar
y derrocar al gobierno cubano. No se trató de un proceso
lineal ni exento de crecientes tensiones, máxime si se tie-
ne en cuenta que América Latina se había convertido en
la zona más peligrosa del mundo. Mucho menos se hace
inteligible observando exclusivamente al Estado, o acudien-
do a hipótesis que se aferran a explicar ese proceso dia-
logando con las tradiciones que en materia internacional
5 Montevideo, s/f, s/a, [Montevideo, diciembre de 1961], “Uruguay, 1961

(Acerca de la situación política)”, AMREX-Cu, Embajada de Cuba en Uru-
guay, Año 1962.
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el Uruguay -al igual que otros países pequeños- tienden

a asumir en cuanto al apego irrestricto a las normas del
derecho internacional.
Por lo dicho, el texto explicita brevemente las múltiples
dimensiones necesarias para comprenderlo y procura
incorporar en ese debate, a través de una serie de episo-
dios ocurridos ante la inminencia de la ruptura con Cuba
y luego de que la misma se efectivizara, la vitalidad de un
conjunto heterogéneo de movimientos sociales creciente-
mente internacionalizados en la solidaridad con Cuba y que
durante todo el lustro mantuvieron un protagonismo cuya
centralidad contribuye a explicar lo tardía de una posición
rupturista varias veces dilatada por lo menos desde 1960.
Aunque la limitación de espacio impide desarrollarlo
con mayor amplitud, consignamos que el comentario parte
de una estrategia de investigación multi archivística en la
que se incluyen fuentes primarias diversas en su origen y
características, provenientes de acervos públicos y priva-
dos de Uruguay, Cuba, Brasil, Chile, Honduras, Guatemala,
Costa Rica, México, Paraguay, Bolivia y Argentina, además
de documentación estadounidense disponible en línea.6
2. Algunas tendencias de “larga duración”
El objetivo del trabajo requiere plantear algunas cuestiones

previas.
Primero, se asume la necesidad de adoptar una pers-
pectiva que coloque este tramo de la historia de la política
exterior uruguaya en un espacio geográfico y e inclusive
cronológico más amplio al formulado en el proyecto. La
obviedad de esto último, que no debería sorprender, mucho
más tratándose de asuntos relacionados a lo internacional,
encarna el desafío de abandonar los marcos tradicionales
6 https://bit.ly/3bBRsKh.
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del por mucho tiempo predominante nacionalismo his-

toriográfico. Esto tuvo un impacto importante en ciertas
narrativas que durante mucho tiempo tendieron a explicar
la historia en clave nacional, ciertamente “excepcionalista” y
por ende escasamente conectada a los procesos latinoame-
ricanos. Así, e incluso en lo relacionado a la cuestión inter-
nacional, el país se auto-percibía como una “isla democráti-
ca” en medio de una región donde cundía la inestabilidad, la
debilidad institucional y el golpismo militar era la tónica.
Por ende, una segunda consideración cuestiona ese tipo
de relatos y también advierte, según la diversidad empírica
a que hicimos referencia, que la posición uruguaya respecto
a Cuba fue asumida, pensada y procesada por los prota-
gonistas en un diálogo intenso, sostenido en el tiempo y
constante con el resto de sus pares del sistema interame-
ricano. Por supuesto, no todos incidían con igual peso en
su delineamiento, ni suponían un espejo válido en el cual
mirarse. Había algo más que distancias geográficas con las
dictaduras centroamericanas y caribeñas y por ende eran
profundas las diferencias políticas e ideológicas. Empero, la
evidencia sugiere una marcada tendencia a hilvanar posi-
ciones comunes sobre la base de un fuerte sustrato transna-
cional compartido en que los actores se presentan crecien-
temente internacionalizados y se asumen, piensan, actúan y
desplazan más allá de las fronteras nacionales. Y Uruguay
fue parte de eso.
La tercera cuestión implica señalar que las dificultades
para pensar la historia internacional del país recién apunta-
das, redundaron en un escaso desarrollo de la historiografía
sobre las relaciones internacionales, dejando en llamativa
opacidad vastos tramos del devenir histórico. Tan es así
que aún en un tópico “interméstico” de singular proyección
como el cubano, debe advertirse que su indudable impacto
no ha constituido, en su especificidad, un objeto de estudio
particular. Por el contrario, algo de sus fortísimos embates
aparecen en forma tangencial o bien se integran a indaga-
ciones mayores cuyo centro de reflexión es el proceso de
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radicalización juvenil de los sesenta, el origen de la violen-

cia política o acaso la extendida cultura de anticomunis-
mo, ya presente desde los años treinta, pero crecientemente
extendida desde la irrupción cubana.
Una cuarta cuestión a tener presente aparece ligada a lo
que recientemente Gerardo Caetano ha sugerido para deli-
near, desde una mirada geopolítica, algunos de los clivajes
que constituyen una marca de larga duración del Uruguay:
fue en “varias ocasiones” que el país se orientó a cumplir
“un rol central como factor de equilibrio regional” (Cae-
tano, 2019). Sitiado entre dos grandes potencias, mirando
al mundo a través de una “frontera transatlántica” privi-
legiada, “sin las grandes tensiones interclasistas y étnicas
del continente”, corresponde subrayar que no solamente en
cuanto a la historia política el país parecía ocupar un lugar
importante. En el plácido, pequeño y permisivo Uruguay,
en función de lo señalado, se habilitaban y por ende produ-
cían, numerosos e intensos intercambios transnacionales:
proxenetas, delincuentes viajeros, pero también anarquis-
tas, intelectuales, periodistas, dirigentes sindicales y políti-
cos, entre ellos ex presidentes o diplomáticos perseguidos
en otras latitudes encontraban muy habitualmente cobijo
en un país que también se nutría de su impronta. Vinculado
al presente trabajo y ya en clave de Guerra Fría, no debe
perderse de vista que dos de las más importantes instancias
relativas a la “cuestión cubana” se dilucidaron en cónclaves
regionales reunidos en el país: en el mismo balneario de
la costa uruguaya se lanzó la Alianza Para el Progreso y
meses más tarde la OEA excluyó a Cuba. No pareció ser
un capricho del destino. En la elección de Uruguay pesaba
lo que en su momento había sido la Conferencia reunida
en Caracas en marzo de 1954, donde gobernaba el dicta-
dor Marcos Pérez Jiménez y desde donde se cuestionó a
la democrática Guatemala. Por aquella historia anterior, si
ahora la OEA deseaba discutir la “cuestión cubana”, acon-
sejable era reunirse en países democráticos. Por esa razón,
la estabilidad de un sistema político bastante más amplio
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y sobre todo tolerante en comparación a sus vecinos, era

funcional a un sistema interamericano en tensión y en el
cual la legitimidad de su vecino más poderoso, histórica-
mente intervencionista, estaba en franco declive. A ello se
añadía otro factor: tradicionalmente, la postura del país en
el terreno internacional -con la excepción de la breve Doc-
trina Larreta- era celosa respecto a la defensa de ciertos
pilares entre los cuales estaba la democracia representativa,
el respeto a la soberanía, la autodeterminación de los pue-
blos y a la defensa del principio de no intervención.
Eso nos conduce a un quinto elemento desde el cual
se torna imperioso analizar la evolución de la actitud uru-
guaya respecto a Cuba y que se vincula estrechamente al
destacado lugar del país en lo que podríamos llamar la
geopolítica regional de la Guerra Fría latinoamericana. A
lo ya expuesto, su amplitud y estabilidad política interna,
ciertamente valorada a nivel regional, contribuían a que
el país fuese punto de encuentro, circulación de propa-
ganda, ideas, personas y muy probablemente, un sitial de
privilegio para la conspiración. Cierta sobreactuación de la
dirigencia política nacional en la defensa de las libertades
y la auto percepción de celoso guardián de la democracia
representativa en una región por momentos inhóspita, fue
crecientemente juzgada como temeraria y peligrosa para
la seguridad regional, muy especialmente desde 1959. No
era esto algo novedoso: en el mundo diplomático y en el
de las agencias de inteligencia vinculadas a este, se adver-
tía repetidamente sobre esto desde el inicio de la Guerra
Fría en 1947. El periodismo más influyente se hacía muy
habitualmente eco de eso y difundía constantes denuncias
alertando sobre la peligrosidad de la acción de agentes
del comunismo internacional. Puede sostenerse que, desde
Uruguay, ambas grandes potencias se observaban mutua-
mente durante el conflicto bipolar. No en vano la emba-
jada de Estados Unidos y de la URSS (Aparicio, García y
Terra, 2013) -más tarde, también Checoslovaquia-, (Zourek,
2018; 2020) desplegaban numeroso personal con cobertura
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diplomática para cumplir a la vez actividades de inteligencia

(García, 2012). Algo similar puede percibirse desde la docu-
mentación diplomática y policial brasileña, país que parecía
monitorear las actividades de izquierda en América Lati-
na desde su embajada en Montevideo. Todo ello se agravó
a partir de 1959 con el añadido que, según lo ya escrito,
tampoco resultan insólitas las actividades desplegadas por
la Embajada de Cuba en el país (García, 2018), algo que
incluso parece haber trascendido la ruptura de relaciones
de septiembre de 1964 en tanto, apunta Aldo Marchesi, los
cubanos dejaron toda una red de contactos clandestinos
que facilitaron una parte de la labor conspirativa hacien-
do posible en la capital uruguaya, secretos intercambios y
discusiones sobre las vías de la revolución latinoamericana
(Marchesi, 2019).
3. En busca de los actores y sus múltiples dimensiones
Queda, por último, presentar a los protagonistas, que se

dividen en dos grandes niveles, por cierto, superpues-
tos: uno doméstico y otro internacional. Su presentación
entraña trascender la historia exclusivamente diplomática y
supone avanzar más allá de los típicos actores estatales.
En cuanto a lo interno, consignamos que debe tomarse
en cuenta un proceso de formulación complejo en el que
se contaba a la cancillería en diálogo con un Poder Ejecuti-
vo de integración colectiva -donde había nueve voluntades
de los partidos mayoritarios con sus diversas facciones-, y
con las comisiones de relaciones internacionales del Poder
Legislativo. Segundo, deben observarse los partidos, lo que
implica incluir no solamente a quienes co-gobernaban des-
de el Consejo Nacional de Gobierno, sino a todo el espec-
tro, entre ellos las izquierdas, minoritarias electoralmente,
pero de importante presencia en los debates parlamenta-
rios. No todo quedaba allí y existe un tercer protagonista de
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importante incidencia. Así, los dos primeros se encontra-

ban fuertemente acicateados por las constantes presiones
de los medios de prensa: desde donde los más influyentes
periódicos, se ventilaba a diario una persistente propaganda
encubierta de la CIA, destinada a denunciar la peligrosi-
dad del comunismo internacional y promover la ruptura
de relaciones con Cuba. Esto último nos supone destacar,
como un cuarto actor, a las insistentes presiones cumplidas
en una relación estrecha con la CIA y sus pares de la región,
por la inteligencia policial uruguaya. Expresión elocuente
a ese respecto fueron las palabras de advertencia del con-
sejero de gobierno Amílcar Vasconcellos al momento de
argumentar su voto contrario a la ruptura de relaciones con
Cuba: el país corría el “riesgo de que las decisiones en mate-
ria de relaciones internacionales, quedaran en manos del
Servicio de Inteligencia”.7 A ello se deben añadir, por fue-
ra del Estado, el creciente protagonismo de los numerosos
sindicatos pertenecientes a variados rubros de actividad así
como también, unidos a ellos, otros tantos sectores juveni-
les que nucleaban a estudiantes secundarios, de magisterio y
fundamentalmente universitarios, que expresaron durante
todo el tramo a estudio y particularmente en ese complejo
año de 1964, no solo una manifiesta solidaridad hacia Cuba
revolucionaria sino que mantuvieron un constante pulso
con el gobierno procurando incidir en su conducta inter-
nacional ante Cuba.
El delineamiento anterior, trazado atendiendo a una
escala doméstica, no supone obviar, tal y como se postuló,
un diálogo intenso de esos actores con sus pares de la región
y, a la vez, con lo que también era la dinámica más global
de la Guerra Fría. En ese sentido, un último planteamiento
teórico implica subrayar que tanto la dirigencia política,
7 “Manifestaciones formuladas por los señores Consejeros al considerarse el

tema”, Archivo de la Dirección Nacional de Información e Inteligencia (en
adelante, ADNII), Carpeta 2107, “Citación por la Dirección de Migración de
4 personas de nacionalidad rusa”, p. 7.
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como los diplomáticos, espías, intelectuales, sindicalistas y

jóvenes estudiantes se asumían, vinculaban y pensaban su
accionar como parte un espacio que no quedaba reducido al
Uruguay, y donde la revolución caribeña nítidamente con-
tribuía a su latino-americanización, algo en lo que incidía
la virulencia y efectos nocivos de una crisis económico-
social con rasgos inéditos para la cual las respuestas esta-
tales, en el terreno económico, político y policial, tendían
a su agravamiento.
4. Resistencia internacional, solidaridad creciente

y “radicalización anticastrista”
Los planteamientos esquemáticamente expuestos ofician de

base para explicar algunos cruces que culminan haciendo
eclosión, hacia septiembre de 1964, en la formal ruptura
de relaciones entre Uruguay y Cuba. La medida, que como
veremos sería ampliamente discutida, generaba importan-
tes reparos a nivel político y jurídico, siendo intensamente
resistida por numerosos grupos sociales que procuraban y
de hecho conseguían incidir desde tiempo antes en algunos
aspectos de la política exterior. Esas expresiones de solida-
ridad no eran novedosas en 1964. Tampoco las dudas del
elenco gobernante. Un somero repaso de algunas coyun-
turas específicas del tramo a estudio, iniciado en 1959,
permite establecer ciertas continuidades y acercar algunos
elementos que contribuyen a comprender mejor un desen-
lace final que amerita cierta profundización y sobre el cual
ensayamos algunas hipótesis explicativas.
La primera cuestión pasa por tener presente que ambos
países atravesaban en 1959 sendas transiciones políticas.
Mientras Cuba iniciaba su victoriosa y radical revolución,
en Uruguay había llegado al gobierno el Partido Nacional
tras casi un siglo de predominancia del Partido Colorado.
En materia de asuntos internacionales, el herrerismo, sector
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mayoritario del partido ahora gobernante, había exhibido

posiciones en clave antiimperialista, condenando la presen-
cia imperial estadounidense sobre todo en Centroamérica y
el Caribe, además de defender, en numerosas ocasiones, el
apego a la no intervención, algo muy propio de los países
pequeños y periféricos, que por otra parte constituía una
tradición compartida con el resto del sistema político.
En ese orden corresponde recordar que la aproxima-
ción vivencial del público uruguayo y la seducción por la
revolución cubana fue casi inmediata: en febrero-marzo
de 1959 arribaron al país un grupo de revolucionarios, o
“barbudos” como se definían, que llegaron como parte de
la denominada “Operación Verdad” a explicar en qué había
consistido la revolución acaecida en la isla mayor del mar
Caribe. Sus actos en la capital despertaron interés y fueron
seguidos de cerca por un público numeroso. Luego, poco
más adelante, fue el mismo Fidel Castro quien llegó a Mon-
tevideo en mayo tras su paso por Buenos Aires. En ese caso
el indudable magnetismo de su figura generó una presencia
numerosa a su arribo en la terminal aérea, en su visita a
las zonas afectadas por las inundaciones del mes anterior
y, sobre todo, en el masivo acto en el centro de la ciudad.
La prensa, quizás sobrevalorando la presencia, indicó una
asistencia de 40000 personas. Aunque la inteligencia poli-
cial, más cauta, indicó como cifra la mitad, se trataba de
un número desusado en la capital uruguaya. Ya regresado
Castro a su Cuba natal, se promulgó la primera reforma
agraria, lo que dio lugar a ciertas tensiones con Estados
Unidos que a la vez comenzaron a recordar el caso de Gua-
temala con la United Fruit, aún fresco en el imaginario local,
más si se tiene en cuenta que el ex presidente guatemalteco
vivía exiliado en el país desde 1957. Otro indicio de esa
incipiente pero siempre presente proyección de la cuestión
cubana que despertaba la solidaridad tuvo lugar, por ese
mismo tiempo, en la creación del Movimiento Latinoame-
ricano 26 en la sede de la Asociación de la Prensa Uruguaya.
La policía, que seguía de cerca cualquier manifestación de
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ese tipo, subrayó que era un “movimiento JUVENIL [sic]

inspirado en la revolución que encabezó el Dr. Fidel Castro,
en Cuba, ‘para ser solidaria con la misma y como afirmación
antiimperialista’”.8
Mientras tanto, y ya en el nivel de la política exterior,
el país participaba de la V Reunión de Consulta de can-
cilleres latinoamericanos en Santiago de Chile, donde se
escucharon los primeros ecos del cimbronazo que generaba
la victoriosa experiencia cubana entre las dictaduras veci-
nas, sobre todo en República Dominicana y Nicaragua.9 Sin
embargo, y pese a que las relaciones bilaterales continuaron
en tanto hubo un rápido y hasta celebrado reconocimien-
to al nuevo gobierno cubano por parte de las autoridades
uruguayas, las tempranas expresiones de solidaridad que
percibían entre sectores juveniles y sindicales no pasaron
desapercibidas. Según puede verse en un informe produci-
do por la embajada cubana en Montevideo, ese punto reci-
bía una especial atención, que denotaba una inicial directiva
encaminada a conocer los sectores favorables y contrarios
a la revolución.10 Ese segundo semestre de 1959 estuvo
signado, en lo que sería de allí en adelante una tendencia
creciente, por la fuerte insistencia regional para que Uru-
guay controlara en forma eficaz el ingreso de propaganda
comunista que era remitida clandestinamente a Argentina,
Paraguay y Brasil, tal y como profusamente aparece en la
documentación remitida desde la embajada uruguaya en
8 ADNII, Carpeta 1106A, “Actividades del Partido Comunista. Informes de

octubre 1958 a julio 1959”.
9 Telegrama de Cancillería a Embajada de Uruguay en Washington D C. 5 de
agosto de 1959, AHD, MRE-Uy, Reuniones de Consulta de Cancilleres de la
O.E.A, 1959, caja 1.
10 “Relación de personas y organizaciones a favor y en contra de la Revolución
Cubana en Uruguay”, 10 de octubre de 1959, AMREX-Cu, Embajada de
Cuba en Uruguay, Año 1959.
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Buenos Aires11 o como queda consignado en los informes

que desde Montevideo se enviaban a la cancillería en San-
tiago de Chile.12
El mojón siguiente tuvo lugar cuando el presidente
Eisenhower decidió a visitar el Cono Sur como forma de
buscar erosionar la fuerte impronta cubana y, a la vez, bus-
cando los apoyos regionales para una eventual interven-
ción que derrocase a Fidel Castro del poder. Atrás había
quedado la propuesta cubana de celebrar una conferencia
de países subdesarrollados en La Habana, que no había
recibido mayor atención en la región, y con Uruguay par-
ticipando de esa fría recepción hacia la iniciativa. Por el
contrario, el gobierno sí brindó una calurosa recepción al
presidente estadounidense el 2 de marzo de 1960. La misma
contrastó con las numerosas manifestaciones antiimperia-
listas esgrimidas en varios puntos de la capital uruguaya
por parte, fundamentalmente, de estudiantes universitarios
que desplegaron banderas de extensas dimensiones mien-
tras la comitiva visitante se desplazaba, así como carteles
de repudio y condena hacia los Estados Unidos. No todo
quedaba ahí: con similar fuerza se defendía a Cuba, “nue-
va lucecita” de esperanza continental. Las manifestaciones
fueron respondidas con una violencia inusitada por parte
de la policía. Se conformó un “Estado Mayor” que repri-
mió a los estudiantes en las calles, cercenó la autonomía
universitaria ingresando a dos facultades sin órdenes de
allanamiento y buscó, en una forma totalmente desusada en
el país, por todos los medios silenciar las voces disidentes.
Tanques en las calles, cientos de uniformados, armas de
fuego y gases lacrimógenos marcaron lo que parece haber
11 Numerosos informes en AHD, MRE-Uy, Embajada de Uruguay en Argenti-

na, Sección Confidencial, 1959, Caja 1, carpeta 3, “Relaciones con los países
comunistas” y carpeta 1 “Infiltración Comunista en Sud América- Infiltra-
ción Castrista en Sud América”.
12 Numerosa documentación disponible en Archivo General Histórico del
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, Embajada de Chile en Uru-
guay, Volúmenes 5385, 5385A y 5385B.
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sido una señal de inicio que dejaba tempranamente expues-

ta y en el centro de los debates a la misma Universidad
de la República. En esas coordenadas, y desconociendo su
historia institucional anterior, la casa mayor de estudios fue
repetidamente señalada como refugio de peligrosos agita-
dores vinculados al nuevo enemigo regional que asomaba:
el “castrismo” cubano. La documentación policial del ser-
vicio de inteligencia no deja dudas y puede ampliamente
fundamentarse a través de sus fuentes y desde entonces, una
particular aversión hacia los agentes “castro-comunistas”.
Era el momento de una clara “radicalización anticastrista”
de ese servicio que no debe disociarse de las fuerte vincula-
ciones del presidente en ejercicio ese año, Benito Nardone y
su Jefe de Policía, el coronel Mario Aguerrondo, este último
también conocido por sus fuertes impulsos golpistas y una
admiración más o menos oculta hacia el nazismo.
A lo antes expuesto deben sumarse, durante los meses
siguientes, las feroces consecuencias del ajuste económico
que implicó la firma de la primera carta de intención con
el Fondo Monetario Internacional. No sorprende el enra-
recido clima antiuniversitario habida cuenta sus pronun-
ciamientos en materia internacional, así como las movili-
zaciones contra la carestía de la vida en solidaridad con
otras gremiales. En julio, la visita del presidente cubano
Osvaldo Dorticós generó una actitud descortés de parte del
gobierno uruguayo y de la custodia policial que debía velar
por su integridad, recibiendo fuertes críticas en la Cámara
de Diputados.13 Hacia octubre, una huelga de funcionarios
universitarios derivó en un violento intento de asalto al edi-
ficio central. Sus promotores, acicateados por la incesante
campaña mediática que denunciaba presuntas actividades
del embajador cubano y advertía sobre la conformación de
13 Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, 11 de julio de 1960, especial-

mente pp. 54-56.
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un “soviet”, buscaban “recuperarla” para la democracia. No

lograron su cometido. La connivencia policial les permitió
escapar, pero aquella era otra fuerte señal.
Como parte de un clima regional proclive y en función
de las cercanías con la estación montevideana de la CIA,
la citada “radicalización anticastrista” se hizo visible a tra-
vés de un amplio abanico de informaciones de inteligencia
producidas para convencer a quienes aún no lo estaban en
el Consejo Nacional de Gobierno, de la imperiosa necesi-
dad de promover una actitud rupturista hacia la URSS y
Cuba.14 Los tiempos apremiaban pues Nardone debía entre-
gar el poder -que era ejercido en forma rotativa por un año
entre los sectores más votados del partido ganador de los
comicios- a inicios de marzo de 1961. Aunque finalmente
no se consiguió avanzar en disposiciones unilaterales tan
radicales, en enero el Consejo declaró persona non grata al
embajador cubano Mario García Incháustegui y decretó la
expulsión del Primer Secretario de la embajada soviética.15
Afuera, mientras se decidía la medida, Incháustegui con-
signaba la presencia de un numeroso público que celebró
un acto de solidaridad frente al Palacio de Gobierno. El
funcionario caribeño, informado tiempo antes de la estric-
ta fiscalización policial de sus actividades, había reducido
al mínimo su exposición pública.16 De todas formas, fuer-
tes lazos con el movimiento estudiantil ya se habían ten-
dido pues,17 como se advierte en la documentación de la
embajada cubana, allí residía un componente esencial de
14 “Actuaciones de la Embajada de Cuba en nuestro país”, Montevideo, 2 de

julio de 1960 en ADNII, Carpeta 666A, “Actuaciones de la Embajada Cuba-
na”.
15 Presidencia de la República, Actas del Consejo Nacional de Gobierno de
Uruguay, Acta No. 240, sesión del 12 de enero de 1961.
16 Mario García Incháustegui a Raúl Roa, Confidencial, La Habana, 20 de
enero de 1961, AMREX-Cu, Embajada de Cuba en Uruguay, Año 1961.
17 La nota manuscrita de despedida a la Federación de Estudiantes Universita-
rios del Uruguay en Archivo de la Unidad Polifuncional de Problemas Uni-
versitarios, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, Caja 220,
“FEUU. Prensa. 1960”.
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la solidaridad que hacia la revolución debía promoverse

como parte de una estrategia de autodefensa que se asumía
en la defensa exterior del proceso (Gleijeses, 2004; Krujit,
2019). El episodio dio lugar entonces a singulares muestras
de solidaridad para con el embajador que disponía de un
plazo muy breve para abandonar el país. Ese “calor de pue-
blo”, escribió García Incháustegui a La Habana, “lo sentimos
como nunca antes en los últimos días de mi estancia en el
querido país”.18 Parte de esas expresiones no solo llegaron a
la embajada para despedirlo, también se hicieron presentes
en el aeropuerto donde fueron muchos los abrazos.
En abril de 1961, la invasión a Bahía de Cochinos
generó respuestas similares. Desde el gobierno las auto-
ridades guardaron un estruendoso silencio no existiendo
inclusive pronunciamiento oficial alguno. Las representa-
ciones cubanas en los países que aún no habían roto con la
isla caribeña, recibieron instrucciones de informar sobre las
manifestaciones de solidaridad hacia el país invadido. En el
caso uruguayo, consigna un documento, “no se hizo infor-
me” sobre la posición del gobierno “dado que esta no exis-
tió”.19 El silencio de las autoridades contrastó con la declara-
ción de una huelga general por parte de diversos sindicatos
de trabajadores. Una “manifestación estudiantil relámpa-
go”, portando carteles que vivaban a Cuba, “fue disuelta a
balazos” por la policía. Cuando al cabo de esos días se con-
cretó el triunfo sobre las tropas mercenarias, unas 40.000
personas marcharon celebrando por la principal avenida
18 Mario García Incháustegui a Raúl Roa, Confidencial, La Habana, 20 de

enero de 1961, AMREX-Cu, Embajada de Cuba en Uruguay, Año 1961, p. 5.
Documento cedido para esta investigación por el historiador chileno Ricar-
do Pérez Haristoy.
19 “Uruguay. Posición favorable de los organismos oficiales o del gobierno ante
la agresión a Cuba”, AMREX-Cu, Embajada de Cuba en Uruguay, Año 1961.
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capitalina, siendo quemadas banderas estadunidenses.20 En

el Consejo de Gobierno nuevamente algunos representan-
tes intentaron avanzar en la ruptura con Cuba.
Para ese entonces ya alcanzaban notoria visibilidad
las acciones solidarias de Comité Coordinador de Apoyo
a la Revolución Cubana, que nucleaba a un espectro polí-
tico partidario que trascendía a las izquierdas e incluso
se expandía por la casi totalidad de los departamentos del
país. Un informe cubano al año siguiente no dudaba en
calificarlo como uno de los más importantes e influyentes
de América Latina.21 Hacia mediados de agosto, la reunión
del Consejo Interamericano Económico y Social donde se
oficializaría la Alianza Para el Progreso, dio pie para escu-
char en el paraninfo universitario las consideraciones del
mismísimo Ernesto Guevara sobre la ruptura que supo-
nía el ejemplo cubano dentro del sistema interamericano.
La conferencia seguida con singular entusiasmo por un
público numeroso que vociferaba y celebraba en reiteradas
ocasiones la victoria cubana en Playa Girón, culminó en
forma trágica con el asesinato, una vez culminada la parte
oratoria, de un profesor de historia que había asistido al
recinto universitario.
Mientras esos eventos crecientemente violentos en el
orden interno iban erosionando en forma evidente la vida
política y social, en el orden internacional el país mantenía
un pulso bastante firme en cuanto a la defensa irrestricta de
la no intervención, lo que sin embargo no suponía tomar
distancia del consenso regional respecto a la peligrosidad
que entrañaba el ejemplo cubano. Desde el gobierno revo-
lucionario ese capital era reconocido y apreciado en tanto
la resistencia internacional uruguaya constituía una suer-
te de garantía pues, como ya fue escrito, se trataba de un
20 “Uruguay. Posición favorable de los sectores populares ante la agresión a

Cuba”, AMREX-Cu, Embajada de Cuba en Uruguay, Año 1961, pp. 2-3.
21 “Informe sobre el Comité Coordinador de Apoyo a la Revolución Cubana”,
Montevideo, 7 de septiembre de 1962, AMREX-Cu, Embajada de Cuba en
Uruguay.
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país donde la democracia representativa presentaba rasgos

mayores de solidez respecto a sus vecinos regionales. Esta-
dos Unidos, más allá de la fuerte incidencia de una crisis
económica que iba limitando y tensionaba la autonomía de
la política exterior, parecía no tener éxito en la presión para
que el país se acompasara rápidamente a lo que iba ganado
cuerpo dentro de la diplomacia regional: la explicitación del
carácter socialista de la Revolución Cubana la hacía incom-
patible con la OEA. Una de las varias expresiones de esas
dificultades pudo vivenciarla un sorprendido Adlai Steven-
son quien arribó al Uruguay en representación de Kennedy
para tratar personalmente los temas de la política latinoa-
mericana con el ahora presidente uruguayo Eduardo Víctor
Haedo. Tras la reunión privada, las palabras explicitadas
en la conferencia por el mandatario fueron concluyentes:
“[…] el Partido que tiene la responsabilidad del Gobierno
mantiene una larga tradición que no está dispuesto a aban-
donar en defensa de los principios de no intervención y de
autodeterminación de los pueblos”. Más “elocuente” fue el
editorial del diario oficialista que dirigía el propio Haedo,
El Debate: “Nuestro pueblo recibe con reservas esta clase
de visitas” y “es contrario a la política americana de mandar
emisarios que a vuelo de pájaro quieren interesarse y cono-
cer los problemas nacionales”.22
Pese a ello, el vendaval acercó nuevamente a Punta
del Este las cuestiones relativas a qué debía hacer el orga-
nismo regional con Cuba. Fueron otra vez numerosas las
delegaciones pues se trataba de una instancia de consulta
de cancilleres promovida en este caso por Colombia. Para
el Uruguay, país anfitrión, aquella supuso una instancia
de importantes tensiones. El gobierno discrepaba, en for-
ma similar a México, con la convocatoria de la instancia.
También mantenía importantes reservas sobre la cuestión
22 “Despacho del Señor Ministro Informando sobre visita del señor Adlai Ste-
venson a Montevideo”, Informe No. 61, Montevideo, 12 de junio de 1961,
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jurídica y dudaba con notorio fundamento en cuanto a la

validez y eficacia de las sanciones contra el país caribeño.
Diversos documentos de la embajada de Cuba y la docu-
mentación diplomática uruguaya reflejan esas tensiones,
donde incluso el propio canciller presentó su renuncia ante
artículos de prensa que pretendieron desacreditarlo días
antes de recibir a las delegaciones extranjeras. Empero, y a
la hora de la votación final, la tradicional postura “resisten-
te” del gobierno dejó paso a la necesidad de contribuir con
el voto favorable a expulsar a Cuba de la OEA como for-
ma de hacer prevalecer la unidad hemisférica, circunstancia
agravada por la condición de país anfitrión. Sin embar-
go, una marcha patriótica reunió a miles de manifestan-
tes muchos de los cuales partieron caminando en caravana
rumbo al balneario del este uruguayo. Aunque su presencia
finalmente no consiguió el resultado esperado mantuvo en
vilo a las autoridades que por otra parte también debieron
controlar, en la capital, una contra cumbre que reunía a
importantes referentes internacionales solidarios con Cuba.
Otra vez, la expulsión cubana en la OEA fue aprovechada
por sectores conservadores cercanos a la embajada de Esta-
dos Unidos para presentar una nueva moción de ruptura,
aunque no se consiguió el número necesario, tal y como el
propio Haedo adelantó en reuniones informales al encarga-
do de negocios de Cuba.23
Tras el fuerte impulso que no pudo forzar a que el
gobierno añadiera su voto a los países que se abstuvieron de
acompañar la exclusión, los meses siguientes mostraron una
indudable disminución de las actividades solidarias, atra-
vesadas por el hecho de que, como se informaba a través
de Prensa Latina, a finales del año se celebrarían elecciones
nacionales. Sin embargo, la crisis de los misiles en octubre, a
un mes de los comicios, despertó nuevamente la solidaridad
para con Cuba, esta vez ante la inminencia de una nueva
23 Hiriberto Martínez a Raúl Roa, Montevideo, 11 de febrero de 1962

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invasión que podría ser devastadora. Fue una nueva ocasión

para que en las calles diversos sectores se manifestaran. Una
caravana de 110 camiones arribó al centro capitalino donde
tuvo lugar un acto con 18000 personas, según se lee en un
informe confidencial enviado a La Habana. Hubo destruc-
ción de vidrieras, de locales asociados a Estados Unidos
y, mediando incluso la presencia del Ministro del Interior,
Nicolás Storace -cercano colaborador de la CIA-, la mani-
festación universitaria fue “reprimida violentamente” por la
policía que detuvo a 70 personas.24
El fracaso electoral de los intentos de unificación
de las izquierdas a fines de 1962 dio lugar a un amplio
debate interno que desplazó la atención sobre Cuba a un
segundo orden. Parece haber incidido también algunas
cuestiones de orden bilateral entre Uruguay y Cuba, por
los diferendos entre ambos países en lo relativo a la
tramitación de los salvoconductos de los asilados en la
embajada uruguaya en La Habana, donde se constataron
serias irregularidades.
5. El movimiento de solidaridad con Cuba

y el golpismo “gorila” en puerta
El tramo final del proceso tuvo lugar en 1964. A

fines del año anterior, armas halladas en Venezuela dis-
pararon nuevas reclamaciones por parte de este país,
desde donde las autoridades dijeron tener pruebas que
implicaban directamente a Cuba. Una vez, la seguridad
regional debía ser abordada y todo indicaba que, en esta
ocasión, con pruebas que parecían firmes, se habilitarían
soluciones colectivas más drásticas. De comprobarse,
permitiría esta vez vencer las resistencias de los países
24 M. Villar a Raúl Roa, Confidencial, Montevideo, 5 de noviembre de 1962,

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que aún mantenían relaciones con Cuba: México, Boli-

via, Chile y Uruguay. El asesinato de John Kennedy alte-
ró los tiempos de una nueva conferencia de consulta que
finalmente tuvo lugar en Washington, en julio de 1964.
En la capital estadounidense, y siguiendo la tradición,
el nuevo canciller, Alejandro Zorrilla de San Martín,
defendió el mantenimiento de relaciones con Cuba. Sus
instrucciones fueron aprobadas por unanimidad. Meses
después, el 8 de setiembre, el Consejo Nacional de
Gobierno volvió a tratar el tema y finalmente resolvió la
ruptura. Esta resolución, aprobada por seis votos contra
tres, fue resultado de amplios debates, presiones y reali-
neamientos políticos, que a la vez dieron lugar a una
división transversal dentro de los partidos tradicionales
(Aldrighi, 2012).
La drástica medida ambientó una escalada de violencia
y a un marcado endurecimiento de la represión estatal. Se
reprimieron sistemáticamente las movilizaciones solidarias
con un importante saldo de heridos y detenidos. Las calles
fueron testigos, una vez más, de enfrentamientos violentos
y una serie de atentados dirigidos contra propiedades vin-
culados al gobierno y capital estadounidense, así como a
representantes de aquellos sectores políticos nacionales que
votaron la ruptura. Estallaron bombas de fabricación casera
frente a la Embajada estadounidense, el National City Back,
Coca Cola y Alianza Cultural Uruguay-Estados Unidos.
También fueron atacados un camión de General Electric,
una Sub-Estación de UTE y el Instituto de Traumatología.
Al día siguiente, se arrojaron artefactos explosivos contra
los domicilios del presidente del CNG, Luis Giannattasio
y de otros tres consejeros, así como la embajada de Brasil,
una estación de radio y locales políticos de sectores rup-
turistas. En La Habana, el diario Hoy, que seguía la línea
de los comunistas del Partido Socialista Popular, destacaba
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en importantes titulares a primera plana lo que parecía

indicar como una nueva fase en la lucha por la liberación
del Uruguay.25
No fue todo. También hubo atentados contra grupos
identificados con la Revolución Cubana, atribuidos a sec-
tores de derecha que como en numerosas ocasiones se
había comprobado, presentaban un importante componen-
te parapolicial, algo que la documentación policial con-
firma. Los sectores antagónicos a la Revolución Cubana
y al mantenimiento de sus relaciones con Uruguay tam-
bién tuvieron sus expresiones organizadas en la sociedad
civil, enmarcadas en el despliegue de campañas anticomu-
nistas y articuladas con organizaciones “democráticas” de
las derechas, que llevaron adelante cuestionamientos a las
libertades de las que gozaba la izquierda en Uruguay y
propiciaron estrategias de represión y persecución frente
a los conflictos sociales (Broquetas, 2012; Bucheli, 2012).
El Comité Uruguayo pro determinación de los pueblos fue una
de sus expresiones. En su seno se alertó que “al amparo
del tan preciado principio de no intervención, se paraliza
la acción de las Democracias y se obtiene un peligrosísimo
salvoconducto para agredir a cada una de ellas”. Parale-
lamente se advertía que “años de incesante labor” serían
“borrados” por “un enemigo, implacablemente riguroso y
ante el cual nuestros gobiernos no han sabido defenderse,
ni unidos ni separados”.26
Entre los hechos más destacados otra vez debe señalar-
se la centralidad asumida por la Universidad, que se expre-
só por medio de un comunicado el 31 de agosto: “lo que
en estos momentos se pretende hacer con la República de
Cuba no difiere, en su esencia, de lo que en tiempos se hizo
25 Hoy, “Uruguay: tiran bombas contra cuatro de los títeres”, 12/9/1964; “Uru-
guay: bombas en empresas y autos de la embajada yanqui”, 10/9/1964; “Ape-
drean embajada yanqui en Uruguay como protesta”, 10/9/1964; “La Revolu-
ción surgió y vive en la estrecha unión de estudiantes, obreros y
campesinos”, 12/9/1964; “Uruguay: crece la protesta popular”, 15/9/ 1964.
26 El País, Montevideo, 23/07/1964.
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con Nicaragua, Panamá, Santo Domingo, Guatemala y otros

países”. Si bien lo expresado no implicaba “pronunciarse
sobre el Gobierno de Cuba o su régimen político, social o
económico” la hora reclamaba “defender a nuestro país y en
escala más a amplia a todos los pueblos de Latinoamérica”.27
Otra vez, la Universidad adquiría una relevancia destaca-
ble para el movimiento de solidaridad, transformándose en
un espacio de encuentro entre estudiantes, intelectuales,
trabajadores y militantes políticos. Además de encuentro,
hubo espacio para la resistencia: el edificio central de la
Universidad fue ocupado por unos 300 jóvenes, quienes
puertas adentro resistieron al violento asedio policial, que
rodeó la casa de estudios cortando el suministro de energía
y agua a los ocupantes. La intervención del Rector logró un
tenso acuerdo con autoridades políticas. El cerco policial
sería levantado y los jóvenes podrían abandonar el lugar
tras ser fichados por el servicio de inteligencia, presuroso
por conocer la integración de aquel grupo, convencido de la
existencia de agitadores extremistas. Sucesos similares ocu-
rrieron con la manifestación que acompañó a los cubanos
en su despedida rumbo a la terminal aérea. Otra vez, la vio-
lencia policial fue desatada con elocuencia. Para la embajada
de Estados Unidos, el accionar de la militancia juvenil en
defensa de Cuba y las respuestas policiales habían llegado a
niveles hasta entonces desconocidos en Uruguay.28
Varios factores deben señalarse. Si bien estos episodios
eran la culminación de una intensa movilización de alcance
nacional contra la ruptura que como hemos destacado for-
maba parte del movimiento de solidaridad desde 1960, la
disputa final por las relaciones con Cuba estuvo enmarca-
da por el agravamiento de las expresiones nacionales de la
27 El Diario, “Declaración del Consejo Directivo Central”, Montevideo, 02/09/

1964.
28 US Embassy, Montevideo to State Departament, "Demostrations and Vio-
lence Following Uruguay´s Break with Cuba”, A-183, Confidential, 17/10/
1964, Archivo del periodista Jorge Bañales. Documento cedido por la colega
Clara Aldrighi.
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crisis económica -con sus consecuencias para los sectores

populares- en un cuadro de conflictividad social y enfren-
tamiento con el gobierno. Al mismo tiempo, hay que tener
en cuenta la influencia del contexto político regional: el
golpe de estado en Brasil, cuyas derivaciones locales eran
especialmente intensas por el exilio del propio presidente
derrocado y otro centenar de dirigentes brasileños; y tam-
bién por las elecciones chilenas, pautadas por la posibilidad
de una victoria del Frente de Acción Popular (FRAP) enca-
bezado por Salvador Allende.
En su diario personal, el ex agente de la CIA encargado
de las operaciones contra Cuba en Montevideo, afirmaba
que “las presiones de Brasil pueden crear aquí reacciones
negativas […] pero tarde o temprano los uruguayos van a
tener que tomar una línea dura similar […] porque el país
es demasiado pequeño para resistirse a la presión” (Agee,
1987). Por su parte, un cable de la AFP daba cuenta de
que “según la opinión de los observadores calificados de
Washington” la ruptura uruguaya también era “consecuen-
cia directa de los resultados de las elecciones presidenciales
chilenas”.29 Las fuentes diplomáticas de la cancillería uru-
guaya subrayan esa perspectiva pues el país siguió de cerca
la tramitación de la ruptura chilena con Cuba. En cuan-
to a la incidencia peligrosa de Brasil y su decidida pre-
sión al gobierno uruguayo en diversos temas, llegaba hasta
el estamento militar, especialmente por las relaciones que
en ese nivel el nuevo embajador de la dictadura, Manuel
Pio Correia -también cercano a la CIA- tenía desde tiem-
po atrás. Los rumores de golpe de estado, presentes desde
enero de 1964 incluso, se profundizaron y en el contexto
del rompimiento con Cuba, varios senadores no negaron
reuniones con el estamento militar, más allá de que adu-
jeron que se trataba de instancias de “camaradería”. Docu-
mentos de la embajada estadounidense aportados por Clara
29 Acción, “Lo atribuyen al triunfo Demócrata Cristiano en Chile”, Montevideo,

10/09/1964.
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Aldrighi advierten la crispación brasileña y su deseo de ins-

pirar a los militares uruguayos a que transitaran un camino
similar. La embajada mexicana estaba al tanto y comunicaba
de esos rumores. Pero quien venía prestando especial aten-
ción era la embajada cubana en Montevideo, especialmente
un prolijo y extenso informe confidencial dedicado a los
principales “gorilas” del Uruguay. Otras fuentes señalan que
desde la oficina de Fidel Castro este tema era seguido en
detalle. La evidencia muestra la cautela y sigilo de Cuba,
interesada en no perder una representación diplomática
que también fungía como base para la conspiración.
Otro de los elementos novedosos y una dimensión
escasamente abordada que debe añadirse en esa etapa final
se relaciona a la importante articulación que el movimiento
de solidaridad con Cuba produjo en todo el sistema político
uruguayo, algo que es relevante destacar, superaba notoria-
mente a las izquierdas, donde los debates sobre la viabilidad
de la revolución latinoamericana y el lugar de Uruguay en
la misma eran naturales e intensos. Más allá de la importan-
te disputa por la hegemonía con los sectores de la “nueva
izquierda”,30 es importante advertir las fracturas que Cuba
generaba también en las internas de los partidos Blanco
y Colorado, cogobernantes. Sobre estos deben consignar-
se las posiciones de sus respectivos movimientos juveniles
que se pronunciaron contrariamente a la dirigencia, por el
mantenimiento de las relaciones con Cuba.31 Importa tam-
bién añadir que la solidaridad desarrollaba un discurso que
reflejaba esta amplitud y heterogeneidad, tomando como
ejes la autodeterminación, la no intervención y la defensa
de la soberanía nacional, lo que suponía conectar con la tra-
dición diplomática del país. En este sentido, el llamado de
la Central de Trabajadores de Uruguay (CTU) y el Comité
30 Para un abordaje del impacto de la revolución cubana en las izquierdas uru-

guayas véase Aldrighi (2009), Duffau, (2008), Leibner (2011) y Rey (2005).
31 Época, “Jóvenes Ubedistas por la autodeterminación”, Montevideo, 26/08/
1964.
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Coordinador a una manifestación en abril de 1964, afirma-

ba que las resoluciones de la OEA implicaban “una afrenta
para todos los trabajadores y los pueblos de América Latina”
que apoyan “a la gloriosa Isla del Caribe y defienden las
mejores tradiciones ajustadas al derecho de autodetermina-
ción”, lo que significaba defender “nuestra soberanía y las
mejores tradiciones de nuestro pueblo”.32 Las movilizacio-
nes agruparon amplios sectores sociales, y el movimiento
articuló a diversas organizaciones y actores, presentando
una intersección entre fuerzas sociales que como ya des-
cribimos iban mostrando gran relevancia en el período: el
movimiento sindical, la Universidad de la República y el
movimiento estudiantil.
Una última cuestión que contribuyó a los intentos de
dilatar la decisión gubernamental y en otra muestra elo-
cuente de las diversas dimensiones que presentaba el tema,
se relacionaba a lo comercial entre ambos países, algo que
en el marco de la crisis económica y social del país mere-
cía su consideración. Máxime si se tiene en cuenta que la
legislación estadunidense colocaba trabas insalvables para
la colocación de las carnes uruguayas. En esa línea fueron
numerosas las voces que se escucharon en la defensa del
mantenimiento de relaciones con Cuba. Anidaban allí tan-
to aspectos pragmáticos vinculados a intereses económicos
como también visiones de la política exterior. En este sen-
tido, es importante tener en cuenta que las relaciones de
Cuba con los actores locales no se limitaban a los planos
político e ideológico, sino que abarcaban una dimensión
comercial que se superpuso con las expresiones de la crisis
económica en nuestro país y con las diferentes perspecti-
vas de desarrollo nacional. En determinadas ciudades del
interior del país, la “cuestión cubana” aparece vinculada con
sentidos e intereses asociados a hechos económicos y a la
dependencia del comercio con la isla, lo que contribuía a
32 El Popular, “Llamado de la CTU y el Comité Coordinador”, Montevideo, 27/

04/1964.
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que se ampliase el marco de las alianzas sociales y políticas

en torno a la defensa de las relaciones con Cuba. Durante
el debate final sobre la ruptura de relaciones, uno de los
consejeros de la oposición se refería a los mensajes que lle-
gaban al gobierno de industriales, productores, ganaderos
y obreros, expresando su temor por la posible interrupción
del intercambio comercial con Cuba. Los “obreros de los
frigoríficos del interior de la República están bombardean-
do a telegramas a los señores consejeros sobre este asunto”
fueron sus palabras.33 Los sindicatos frigoríficos eran muy
activos en relación a este tema, destacándose los trabajado-
res del Ameglio en Canelones, los del Saladero de Melo y
en particular los del Frigorífico Tacuarembó, todos estable-
cimientos que mantenían importantes vínculos comerciales
con el gobierno cubano.
El caso de Tacuarembó resultó paradigmático: en ese
departamento ubicado a 400 km de Montevideo, funcio-
naba el Saladero del Frigorífico Tacuarembó. Trabajaban
330 obreros y era la fuente laboral más importante del
departamento. Había iniciado sus actividades en 1960 y los
primeros convenios firmados por la empresa fueron con
Cuba. A fines de julio de 1964, una delegación sindical del
Frigorífico llegó a Montevideo para entrevistar a conseje-
ros, ministros, diputados y senadores. Entrevistados por la
prensa, los obreros advertían que “si se aplicaran las reso-
luciones de la OEA una verdadera catástrofe se abatiría
sobre las 300 familias de obreros que trabajan” y que “con
el contrato firmado por setenta millones de pesos, tene-
mos asegurado trabajo para dos años sin interrupción”.34
De acuerdo con esta delegación, toda la opinión pública del
departamento se pronunció en contra de la ruptura: obre-
ros, comerciantes, ganaderos, profesionales, Presidente del
Consejo Departamental, el Jefe de Policía, el Obispo y otras
33 Presidencia de la República, Actas del Consejo Nacional de Gobierno de

Uruguay, Acta No. 186, sesión del 15 de septiembre de 1964.
34 El Popular, “Paro y movilización, ayer en Tacuarembó”, 05/08/64.
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personalidades.35 Para el redactor de un artículo en Marcha,

“la protesta de obreros, industriales y productores de aquel
departamento” distaba mucho de ser una muestra de “infil-
tración castri-comunista”. Por el contrario, estaban “reivin-
dicando los fueros de la soberanía nacional para comerciar
con quien le interese, en lo que va, por supuesto, la defensa
digna y legítima de su trabajo”.36
6. Algunas conclusiones
Tres semanas antes de que el Consejo Nacional de Gobierno

tratase nuevamente la cada vez más espinosa “cuestión
cubana”, el diplomático de carrera y ex vice canciller, Héctor
Gross Espiell, elaboraba un extenso memorándum donde
discutía la “obligatoriedad” de cumplir con las sugerencias
de la Reunión de Consulta de Washington. Es altamente
probable interpretar que ese texto reservado fuera parte de
los materiales disponibles en el momento final de adoptar
una resolución en el organismo colegiado. Para Gross había
dos grandes temas: el “problema jurídico” y el “punto de
vista político”. Sobre el primero, tras un repaso amplio de
la doctrina, advertía claras “dificultades interpretativas” y
“dudas”. Sin embargo, mucho pesaba la dimensión políti-
ca, pues suponía “un problema de decisión compleja” ya
que la ruptura “apareja cuestiones de política interna que
no es necesario señalar”. Pese a todo, su opinión eleva-
da al gobierno era que “el no rompimiento liso y llano”
parecía “inadmisible” en un escenario regional como el de
1964. “Nos colocaría en una difícil y aislada posición inter-
nacional, prácticamente solos en América y quedaríamos,
de hecho, como enemigos del sistema regional americano”
35 El Popular, “La defensa de las relaciones con Cuba: causa sagrada en Tacua-
rembó”, 02/08/1964.
36 Marcha, “Comercio con Cuba”, 07/08/1964.
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completaba.37 He ahí la primera dimensión explicativa, exó-

gena y deudora de la radicalización de la Guerra Fría lati-
noamericana. Eran razones de peso y el texto deja al des-
cubierto que el margen de maniobra del gobierno se había
estrechado considerablemente al calor de una atmósfera
externa que lucía cada vez más enrarecida, amenazante.
Recuérdese que las dudas ante la “cuestión cubana” habían
devenido en numerosos golpes militares en América Latina,
y la sombra del gorilismo ya no era lejana para el país. Por
ende, sostener una posición de principios no era posible.
Había necesidad, por último, de culminar cuanto antes
con el cada vez más espinoso tema cubano. Al fin de cuen-
tas, si alguna solución tendría, se habría de “resolver por
el juego de fuerzas a cuya dirección somos ajenos”. Por
ende, debía imponerse una coartada de “realismo político”:
acompañar al sistema regional, atendiendo la presión de
los vecinos más próximos; poniendo fin a un tema proble-
mático y que el mismo “no nos divida más internamente”.
Estas palabras, todo indica, condensaban la problemática
tramitación de la dimensión interna de una ruptura que
suponía interrumpir el comercio con el país caribeño en
medio de una crisis económica y social, y a la vista de lo que
era la presión consistente de un movimiento de solidari-
dad con Cuba que como señalamos, nucleaba a fuerzas que
trascendían a las izquierdas, congregando a ambos partidos
tradicionales gobernantes. En atención a esas fuerzas, a las
que se añadían por supuesto los jóvenes estudiantes y sin-
dicatos movilizados desde las calles, el gobierno hizo recaer
la ruptura en la tradición del país por cumplir los com-
promisos y obligaciones internacionales, es decir, la misma
se tomaba en observancia de las resoluciones de la OEA.
Se trataba de un aspecto clave pues suponía no recostar la
imagen internacional del Uruguay democrático al nivel y
37 Héctor Gross Espiell, “Obligatoriedad de la decisión adoptada en la Confe-

rencia de Cancilleres”, Montevideo, 18 de agosto de 1964. Archivo de Héc-
tor Gross Espiell.
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virulencia que expresaban en los cónclaves los delegados

de países centroamericanos. Algo similar hicieron Bolivia y
Chile. Con relación a este último país, las comunicaciones
fueron constantes.
En la convergencia de atender esas dos grandes dimen-
siones -externa e interna- que suponía tratar de neutralizar
la “inmensa potencia explosiva” de la revolución cubana
estaba la clave. Y la decisión final mostraba que el gobierno
parecía ser partidario de asumir el costo de enfrentar por
medio de la violencia las demandas internas, pero no así las
que provenían del ámbito regional.
Los episodios de represión policial y violencia política
desatados a partir de la ruptura de relaciones pueden con-
tribuir al cuestionamiento de una visión tradicional que
remarcaba la excepcionalidad del proceso político urugua-
yo hasta fines de la década de 1960; dando muestras de
la creciente polarización y radicalización de las prácticas
políticas, un proceso en el cual la recepción local de la Revo-
lución Cubana adquirió una destacable centralidad.
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Modelos de desarrollo, bloques
en el poder y relaciones internacionales
en las dictaduras de Brasil y Argentina
(1964-1973)
AGUSTÍN CRIVELLI
1. Introducción y abordaje metodológico.
Prácticamente durante todo el decenio 1964-1973 la

Argentina y Brasil vivieron dictaduras cívico-militares. En
este trabajo analizamos la evolución de ambas experiencias
en lo que refiere a sus políticas exteriores y sus relaciones
bilaterales, procurando identificar las variables que en algu-
na medida actuaron como condicionantes internos de las
mismas. Partimos de la convicción de que los condicionan-
tes internos de orden político, económico y social constitu-
yen las variables centrales para explicar la política exterior
de un país en un determinado momento histórico. Las con-
tradicciones y disputas en pugna acaban por resolverse en
el ámbito doméstico, plasmándose en políticas públicas y,
naturalmente, en la política exterior.
Nos enmarcamos dentro de la perspectiva metodoló-
gica inaugurada por Mario Rapoport (Rapoport y Spiguel,
2003), que resalta la vinculación entre el tipo de desarrollo
nacional y la política exterior. Tributando a esta corriente,
procuramos hacer una interpretación del rol de las distintas
clases y fracciones de clase en la formulación de la polí-
tica pública –y la política exterior en particular–, enten-
diéndola como el resultado de relaciones de fuerza dentro
del bloque dominante, y en relación con las clases subal-
ternas. Compartimos el abordaje metodológico presentado
teseopress.com 141
por María Cecilia Míguez (2020) en este libro, para anali-

zar las políticas exteriores de Argentina y Brasil, particu-
larmente las relaciones bilaterales, durante las dictaduras
cívico-militares de la década del sesenta. Nos centramos en
el análisis de los condicionantes internos, particularmente
en el modelo económico o tipo de desarrollo nacional; la
composición del bloque en el poder y las ideas y creencias
que guían la toma de decisiones.
En cuanto a la composición del bloque en el poder: a
partir de la identificación en cada país de las fracciones de
las clases dominantes que durante el período analizado con-
forman el bloque en el poder, y la hegemonía de alguna/s
de ellas, interpretaremos la estrategia de política de exterior
de los Estados en cuestión. Al tratarse de regímenes milita-
res en países periféricos, puede esperarse que las fracciones
hegemónicas posean vínculos estrechos –intereses compar-
tidos y subordinados– con potencias extranjeras y corpo-
raciones transnacionales, y la política exterior se constituya
en un instrumento de reafirmación de dichos vínculos.
Respecto del modelo económico o tipo de desarrollo
nacional analizaremos las características del régimen de
acumulación dominante1, en sus aspectos económicos, en
ambos países bajo los gobiernos militares del período. Revi-
saremos las políticas económicas adoptadas, identificando
los tipos de actividades económicas promovidas, beneficia-
das o perjudicadas por la acción u omisión de las políti-
cas públicas; la participación del capital extranjero y sus
condiciones de operación; la relación entre el Estado y el
mercado; la distribución del ingreso; los mecanismos de
financiamiento de los sectores público y privado, haciendo
especial énfasis en el endeudamiento externo
1 El concepto de régimen de acumulación de capital dominante alude a la arti-

culación de un determinado funcionamiento de las variables económicas,
vinculado a una definida estructura económica, una peculiar forma de Esta-
do y las luchas entre los bloques sociales existentes (Basualdo, 2007: 6).
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Por último, haciendo foco en una dimensión ideológica

de la diplomacia, analizaremos la existencia de corrientes
de pensamiento e instituciones que hacen a la transmisión
de paradigmas entre los militares de la época, incluyendo la
formación en escuelas diplomáticas y academias militares.
2. Contexto internacional
El inicio de la década del sesenta se enmarcó en un contexto

caracterizado por la intensificación de la Guerra Fría. El
conflicto bipolar entre las dos superpotencias –y sus res-
pectivos bloques– alcanzó a todos los rincones del mundo,
con el despliegue de una carrera armamentística y nuclear,
hasta ese momento nunca vista.
Con los países del Tercer Mundo ganando protago-
nismo, –con la creación del Movimiento de los No Ali-
neados y el surgimiento de movimientos anticolonialistas/
antiimperialistas-Latinoamérica pasó a formar parte cen-
tral del escenario de disputa bipolar. Tras el triunfo de la
Revolución Cubana en 1959, la preocupación central de
Estados Unidos en la región se centró en contrarrestar la
creciente efervescencia social y las tendencias del nacio-
nalismo económico, atribuidas a la penetración soviética
e identificadas con la “infiltración comunista” (Rapoport y
Laufer, 2000)
Durante la presidencia de Kennedy la política nor-
teamericana para la región se inscribió en una estrategia
continental que incluía el reformismo preventivo y asisten-
cialista de la Alianza para el Progreso (APEP); sin dejar de
lado las habituales presiones diplomáticas y económicas; y
la lucha contrainsurgente coordinada desde el Pentágono
con los ejércitos nacionales. Tras la muerte de Kennedy,
bajo la presidencia Lyndon Johnson, Washington endureció
su política exterior -en el marco doctrinario de las “fron-
teras ideológicas”- incluyendo operaciones de golpismo
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encubierto, como en los casos de Argentina y Brasil, y la

intervención militar unilateral como en Santo Domingo de
abril de 1965 (Rapoport y Laufer, 2000). La invasión norte-
americana en Santo Domingo significó un hito en la estra-
tegia política para la región. Luego de la injerencia directa
en los asuntos internos de un país de la región, Washington
en esta oportunidad procuró legitimarse en la Organiza-
ción de Estados Americanos (OEA), bajo el argumento de
la necesidad de evitar otro gobierno comunista en la región
(Míguez, 2013).
Con el fracaso de la APEP, los Estados Unidos refor-
zaron las tendencias proclives a las salidas represivas o
militares. A partir de la penetración económica, median-
te las grandes corporaciones industriales y los organis-
mos financieros, e ideológica, a través del fortalecimiento
de los vínculos con las Fuerzas Armadas, la intervención
norteamericana en la región se tradujo en un militarismo
creciente que legitimó su accionar en el seno de la socie-
dad civil. Bajo el escudo de la lucha contra el comunis-
mo, las Fuerzas Armadas fueron actores decisivos para fre-
nar el avance de políticas nacionalistas que cuestionaran
las estructuras dependientes y atrasadas de América Latina
(Míguez, 2013).
Los Ejércitos latinoamericanos redujeron y centraron
su función a garantes del orden económico y social, adop-
tando de manera generalizada la doctrina militar propug-
nada desde el National War College, centrada en el com-
bate al “enemigo interno” (Rapoport y Laufer, 2000). La
estrategia de Washington procuraba evitar que una poten-
cia extra regional (léase, la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas) pudiera involucrarse en enfrentamientos mili-
tares en la región.
Bajo esta coyuntura internacional, y en relación a
los gobiernos militares cuyas políticas exteriores estamos
analizando, más allá de sus particularidades históricas y
políticas, ambos países compartieron el papel protagónico
desempeñado por la diplomacia e inteligencia norteameri-
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cana en los procesos que en 1964 y en 1966 desemboca-

ron en los golpes cívicos-militares en Brasil y Argentina,
respectivamente.
3. Dictaduras, economía y estrategias de desarrollo
La política económica de la dictadura brasileña modificó las

condiciones de funcionamiento de los mercados de capi-
tal y trabajo. Se reformularon las relaciones de producción
para el funcionamiento y expansión de las empresas priva-
das nacionales y extranjeras. En un contexto internacional
favorable, el Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG),
implementado durante la presidencia de Castelo Branco,
fue relativamente exitoso en reducir la inflación y generar
cierta estabilidad económica.
En marzo de 1967, respondiendo a una política de
supuesta legalidad que suponía un cambio periódico de jefe
del poder ejecutivo, Castelo Branco fue reemplazado por
su entonces ministro del Ejército, Arthur da Costa e Silva.
La conducción económica pasó de las manos de Roberto
Campos a las de Delfim Netto, un crítico del rumbo exce-
sivamente ortodoxo que había asumido el PAEG. Además
del cambio de nombres, se trató, en algún sentido, de una
modificación en la concepción de la política económica.
(Skidmore, 1988)
Castelo Branco había llevado a cabo un meticuloso e
intenso trabajo de reorganización del Estado, de manera de
prepararlo para la nueva fase de acumulación que se abriría
a partir de 1968. Las reformas fiscal, bancaria, cambiaria y
administrativa; la constitución del mercado de capitales; la
corrección monetaria; la política de incentivos; y la apertu-
ra de la economía, significaron la eliminación de los obs-
táculos legales, políticos y sindicales, dejando al capital con
total libertad para definir sus márgenes de ganancias.
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El elevado porcentaje de capacidad ociosa en el sector

industrial –como resultado de la política recesiva del
gobierno de Castelo Branco–, no hacía necesarias las inver-
siones en capital fijo para retomar el ciclo de crecimiento
económico, al tiempo que la política de crédito barato para
el consumo aseguraba un mercado donde colocar la pro-
ducción. Este conjunto de factores formaría las premisas
básicas del nuevo patrón de acumulación de capital, que
sería caracterizado como “milagro brasileño”.2
A partir de 1967 comenzó a flexibilizarse la política
económica, en la medida en que ya se había cumplido con
la tarea de preparar el terreno para la acción de las corpora-
ciones extranjeras, y a partir de ahora se procuraría impul-
sar el crecimiento de la economía. En junio de 1968 Costa
e Silva lanzó su plan económico, el Programa Estratégico de
Desenvolvimento (PED), que preveía metas de crecimiento
del PBI por encima del 6% anual. En una primera etapa,
de transición, se buscaba estimular los sectores con mayor
capacidad ociosa, mediante la flexibilización de la política
financiera y la expansión del crédito; centrándose luego en
el estímulo de inversiones que expandan la capacidad pro-
ductiva (Brasil, 1968).
Souza (2017) concibe a la política de Delfim Netto y el
PED como un giro heterodoxo en la política económica del
régimen militar, e incluso le atribuye el mérito, en lo que
refiere a los niveles de crecimiento de la economía, en el
período 1968-73. Sin embargo, si bien existen medidas del
PED, especialmente las que tienen que ver con las políti-
cas antiinflacionarias, que se alejan del esquema netamente
monetarista del PEG, es posible apreciar los aspectos de
continuidad entre los gobiernos de Castello y Costa e Silva,
los cuales integran un mismo modelo económico concen-
trador de ingresos y asociado al capital extranjero, más allá
2 Con seis años de un promedio anual de crecimiento del producto bruto

interno por encima del 11%.
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de diversos ajustes que sufriera a lo largo del tiempo, par-

ticularmente en elementos vinculados a la política macro-
económica (Tavares y Serra, 1971).
La puesta en marcha de las reformas del PAEG inició
un nuevo patrón de acumulación en Brasil, de asociación
al capital extranjero en sectores estratégicos, amparados
por el Estado en la provisión de infraestructura e insumos,
relegando a un papel secundario al sector privado nacional.
La concentración del ingreso jugó un papel central en este
nuevo patrón de acumulación, y junto a la reforma finan-
ciera viabilizaron el mercado de bienes durables, mientras
que la caída de las escalas salariales hizo posible que las
empresas recuperen márgenes de ganancias y la capacidad
de reinvertir utilidades (Salm, 2010).
La fuerte caída del salario se tradujo en un incremento
de la concentración del ingreso. El 80% más pobre de la
población vio caer su participación en el ingreso total de
45,5% en 1960 a 36,8% en 1970, mientras que el 5% más rico
aumentó su participación desde el 27,4% al 36,3%, durante
el mismo período. (Baer, 2002:99)
En agosto de 1969 Costa e Silva sufrió un accidente
cerebrovascular, fue apartado del gobierno, y luego de dos
meses de gobierno de una junta militar, el General Emi-
lio Garrastazu Médici, jefe del Serviço Nacional de Infor-
mações (SIN), asumió la presidencia. No obstante, a pesar
del cambio de presidente, Delfim Netto mantuvo la con-
ducción económica del país.
Entre 1968 y 1970 se incrementó significativamente
el ritmo de acumulación de capital. La participación de
la inversión en capital fijo en el producto nacional bruto
aumentó desde casi el 12% en 1967, a alrededor del 15% en
1968-69, superando el 20% en 1970. (Suzigan, 1974: 121)
Si bien desde los inicios de la dictadura los sucesivos
gobiernos militares ofrecieron todas las garantías para el
avance del capital extranjero en el país, las empresas trans-
nacionales no intensificaron sus inversiones sino hasta
1968. En primer término, esperaban la consolidación del
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nuevo régimen y su capacidad de disciplinamiento de las

fuerzas sociales y políticas que se oponían al capital extran-
jero. En segundo lugar, aguardaban un incremento en la
tasa de ganancia y la reactivación de la economía. Cumpli-
das ambas condiciones, los capitales extranjeros, impulsa-
dos por la formación de capitales excedentes en el centro,
ingresaron sostenidamente en la economía brasileña.
El promedio anual de la inversión extranjera directa
se incrementó desde 54,2 millones de dólares en el perío-
do 1962-66 a 106 millones en 1967-70, mientras que la
media anual de los préstamos y financiamientos externos
creció de 318,8 millones a 714 millones de dólares, entre
los dos períodos3.
Con el ingreso masivo de capitales extranjeros se elevó
el potencial de acumulación de la economía brasileña. La
reactivación económica de 1968 se transformó en una
expansión económica acelerada a partir de 1971, con cre-
cimientos en los niveles de inversión tanto pública como
privada. La inversión pública –que desde 1968 ya venía
creciendo a niveles superiores a los de la inversión priva-
da– del sector público nacional creció a un promedio anual
del 17,3% en el período 1970-74, mientras que la inversión
pública de los Estados se incrementó a un 21,8% anual. De
manera análoga se comportó la inversión en el sector pri-
vado en el período, con un promedio anual de crecimiento
de 15,8% (Reichstul y Coutinho, 1983: 46).
El avance del capital extranjero en la economía devino
en una aceleración de la concentración del capital y, conse-
cuentemente, en una profundización del proceso de mono-
polización de la economía brasileña. Este proceso queda
evidenciado al analizar una muestra de las 318 mayores
empresas industriales, las cuáles representaban el 42% del
valor bruto de la producción industrial brasileña en 1972.
Si utilizamos al patrimonio neto como un indicador del
3 Cf. Banco Central do Brasil, Relatório Anual, números varios.
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tamaño de las empresas, podemos observar que las filiales

de empresas extranjeras tenían un tamaño 2,2 veces mayo-
res a las empresas privadas brasileñas (Souza, 2017: 88).
Este proceso no se debe necesariamente a la instalación
de nueva capacidad productiva por parte de las empresas
extranjeras, sino que, por el contrario, la razón principal
se encuentra en la adquisición de empresas brasileñas por
parte de firmas extranjeras. Entre 1966 y 1970, el 52% de
las empresas estadounidenses que se establecieron en Bra-
sil lo hicieron a través de la compra de empresas locales,
proporción que se elevó al 61% en el período 1971-73 (Sou-
za, 2017: 89).
En la Argentina, consumado el golpe de estado del 28
de junio de 1966, el ministerio de economía durante los
primeros seis meses estuvo a cargo de Néstor Salimei, expo-
nente de la política reformista impulsada por las fracciones
de la burguesía representadas por la Confederación General
Económica (CGE). El plan económico contenía cierto grado
de intervencionismo estatal, impulsando el control de cam-
bios y un acuerdo de precios, como mecanismos centrales
para el control de la inflación.
El nombramiento de Salimei en el Ministerio de Eco-
nomía, que era gradualista en materia de inflación y pro-
pugnaba por alguna forma de capitalismo nacional, rápi-
damente ganó la enemistad de los hermanos Alsogaray
(Rouquié,1982: 261). También la Unión Industrial Argenti-
na (UIA) se opuso al acuerdo de precios, solicitando en cam-
bio el congelamiento salarial y una mayor devaluación.
Sumado a ello, el ministro Salimei no coincidía con
las intenciones del embajador argentino en Washington,
Álvaro Alzogaray, –hermano del General Julio Alzogaray,
dirigente de la facción liberal– de atraer inversiones norte-
americanas en el país. De modo que, tanto la UIA como el
sector liberal de las Fuerzas Armadas impulsaron cambios
en el rumbo económico, lo que finalmente sucedió el 30
de diciembre de 1967, cuando Salimei fue reemplazado por
Adalbert Krieger Vasena, economista de orientación liberal
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con vínculos con las multinacionales (Potash, 1994: 30).

Krieger Vasena privilegió el ajuste global de la economía,
para lo cual impulsó una estricta política fiscal combinada
con una fuerte intervención del Estado y con acuerdos con
los jefes del sindicalismo. Al mismo tiempo, pactó acuerdos
con el FMI y restableció los contratos con las compañías
petroleras (De Riz, 2000: 60).
Educado en los Estados Unidos desde joven, descen-
diente de una familia de banqueros por parte de su padre,
y de una tradicional familia de industriales por parte de su
madre, el nuevo ministro era un claro exponente del esta-
blishment del gran capital transnacional (Caso, 1989). De
acuerdo al diagnóstico de Krieger Vasena, las causas de la
inflación se encontraban en los altos costos y las expectati-
vas de los agentes económicos. De modo que para revertirla
recurrió a las clásicas recetas ortodoxas, congelando pre-
cios, salarios y tarifas, manteniendo fijo el valor del peso
en relación al dólar, luego de una devaluación del 40%, y
eliminando el control de capitales. Al mismo tiempo buscó
reducir el déficit fiscal a través de un incremento de los
derechos de exportación a los productos agrícolas –medida
poco ortodoxa–, lo que posibilitó que el Estado incremen-
tara sus ingresos.
A pesar de permanecer estancado durante la gestión
económica de Krieger Vasena, el sector agropecuario –las
fracciones de la burguesía agraria, integrantes de la oli-
garquía diversificada– tuvo una reacción ambigua frente
al mismo, dado que, si bien por un lado se mantuvieron
elevados los derechos de exportación, al mismo tiempo se
les brindaron una serie de beneficios, como desgravaciones
impositivas para inversiones y el fin del congelamiento de
los arrendamientos.
Pero los derechos de exportación además de colaborar
a los fines de reducir los niveles inflacionarios e incremen-
tar los ingresos del Estado, que hacía posible la inversión en
obra pública, jugaban un rol central en desacoplar los pre-
cios internos de los alimentos exportables –como la carne
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vacuna– de manera que la caída de los salarios reales no

fuera tan brusca. Evitar una fuerte caída del poder adquisiti-
vo de los trabajadores era considerado esencial para garan-
tizar el orden y lograr el anhelado equilibrio de clases.
Las políticas implementadas en el período de Krieger
Vasena permitieron incrementar el producto per cápita
entre los años 1967 y 1969, a costa de profundizar la
desigualdad en la distribución del ingreso. El crecimien-
to económico respondió, en gran medida, al dinamismo
del sector de la construcción, particularmente debido a las
obras impulsadas por el sector público y a la facilitación
del acceso al crédito para los sectores de altos ingresos, que
posibilitó la adquisición de viviendas e impulsó la actividad
de la construcción privada.
Junto con el crecimiento económico y la reducción de
la inflación, el plan Krieger Vasena alcanzó el equilibrio
de la balanza de pagos, con un incremento de reservas y
mejora en la posición de divisas. Sin embargo, estos logros
no respondieron al dinamismo exportador, o a la dinámica
de la sustitución de importaciones, sino más bien al ingreso
de capital privado del exterior –bajo la forma de préstamos
a corto plazo–, evidenciando que no se habían alcanzado
las condiciones necesarias para que el capital trasnacio-
nal apostara por la continuidad del modelo a largo plazo
(O’Donnell, 2009: 160).
Préstamos e inversiones externas, que compraron
empresas argentinas, fueron el motor de la economía que,
junto con las obras públicas emprendidas por el Estado,
impulsaron la reactivación. Todo esto implicó un proceso
de desnacionalización de la economía que agudizó la crítica
de los nacionalistas. De manera paradójica, fue justamente
esta ausencia de inversiones externas de largo aliento lo que
terminaría colocando al Estado en el rol de agente dinami-
zador de la economía, incluso aún a pesar de las intencio-
nes de quienes llevaban las riendas de la economía en ese
momento (O’Donnell, 2009: 172).
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A diferencia del caso brasileño, este rol dinamizador

del Estado fue posible por la capacidad de apropiación de
una parte importante de la renta diferencial de la que goza-
ban fracciones de la burguesía agraria, lo que permitiría
–por un tiempo– un mecanismo de impulso al crecimiento
sin contar con el aporte de capitales externos de largo plazo.
(O’Donnell, 2009: 175)
El definitiva, el plan normalizador de Krieger Vasena
implicaba la dominación económica de la burguesía trans-
nacional –a través de la imposición de patrones de acu-
mulación de capital que la favorecían– y la consecuente
subordinación de las restantes fracciones de la burguesía.
De modo que los sectores desplazados de la burguesía
local definieron sus posiciones ante el avance de la burgue-
sía transnacional. Como consecuencia de la aplicación de
los derechos de exportación a las exportaciones agropecua-
rias, fracciones de la oligarquía diversificada se opusieron al
plan económico. En el mismo sentido, la burguesía nacional
–representada por la CGE que perseguía los intereses de los
industriales nacionales– se opuso al modelo que hundía a
la pequeña y mediana empresa de capital local, en beneficio
del capital trasnacional.
También hay que considerar la oposición del movi-
miento obrero que, si bien en estos años no vio seriamente
afectado su nivel de ingresos y calidad de vida –por lo
menos en un primer momento– si vio disminuir notable-
mente el peso político y económico de los sindicatos.
De manera que el plan económico que en tan poco
tiempo había mostrado notables éxitos, encontró una
importante oposición interna, dejando al descubierto serias
contradicciones y debilidades que contribuyeron a la caí-
da de Onganía. Cuando los salarios reales de los sectores
medios y bajos cayeron, el orden y la “armonía de clases”
desaparecieron y la presidencia de Onganía llegaría a su fin.
Luego de las jornadas de protestas populares en la ciu-
dad de Córdoba, el 29 y 30 de mayo de 1969, el período
que se extiende hasta la caída del gobierno de Onganía, la
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cartera de Economía estuvo a cargo de José María Dagnino

Pastore, quien, ante el recrudecimiento de la puja distri-
butiva gatillada por el clima de convulsión política, otorga
incrementos salariales del 20%.
Tras desvincular a Onganía de la presidencia, la Junta
Militar impone a Roberto Levingston en el cargo, quien
designa a un allegado de Krieger Vasena en la cartera de
Economía, Carlos Moyano Llerena. El nuevo ministro pro-
curando mantener el espíritu del plan anterior, devalúa un
15% la moneda, mantiene los derechos de importación y
autoriza un incremento de 7% en los salarios. La caída de
los salarios reales se traduce en fuertes protestas que deter-
minan la salida de Moyano Llerena, y la asunción de Aldo
Ferrer en octubre de 1970 (Rapoport et al, 2012: 660).
Ferrer tiene como objetivo un programa expansivo y
reformista que incluya los intereses del capital nacional, a
través de la utilización del poder de compra del Estado. Para
esto impulsa el régimen de “compre nacional” el cual impo-
nía como prioritaria la adquisición de bienes manufactura-
dos provenientes de sectores controlados por la burguesía
nacional. De manera adicional instrumenta créditos para
empresas de capitales nacionales con el objetivo de impul-
sar la producción de bienes intermedios y de capital.
El bloque de poder sufre modificaciones respecto del
que sostuvo al gobierno de Onganía. La clase obrera, a tra-
vés del movimiento obrero organizado, se afirma como un
factor de poder, lo que queda en evidencia cuando el techo
de negociación salarial de 19% –impuesto por el Ministerio
de Economía– fue ampliamente superado por acuerdos que
alcanzaron niveles de incremento de entre el 30% y el 40%
(Rapoport et al, 2012: 662).
En un contexto recesivo e inflacionario que comienza
a mostrar la dinámica económica, queda en evidencia la
situación de decadencia política que atraviesa el gobierno
con otra revuelta popular en marzo de 1971, nuevamente
con epicentro en la ciudad de Córdoba.
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La magnitud del levantamiento y la incapacidad por

parte de la FF.AA. de contener y disciplinar a la sociedad
civil, determinaron la caída de Levingston y la designa-
ción del comandante en jefe del ejército, Alejandro Agustín
Lanusse (1971-1973) como responsable del poder ejecuti-
vo nacional.
El período de Lanusse se enmarca un contexto econó-
mico donde se desacelera el crecimiento, se intensifica el
deterioro de los salarios reales e incrementan los niveles de
desocupación, la balanza comercial pasa a ser deficitaria, y
se produce un salto en la tasa de inflación desde un 13.6%
en 1970, a 34.8% en 1971 (Portantiero, 1977: 558).
La búsqueda de Lanusse de reconstruir la legitimidad
del Estado, junto a las diversas fuerzas políticas y la buro-
cracia sindical, significó el repliegue de la burguesía trans-
nacional, y el consecuente restablecimiento de la situación
que Portantiero califica como un “empate hegemónico”.
4. Dictaduras y bloques en el poder
En el caso argentino el resultado central de las políticas

económicas aplicadas durante el período de la autodeno-
minada “revolución argentina” (1966-1973) fue un proceso
sostenido de extranjerización de la estructura económica
argentina, especialmente en lo que refiere a la producción
industrial, donde el capital extranjero no vino a instalar
plantas industriales, sino a comprar las ya existentes, lo que
devino en un fuerte proceso de concentración del capital,
fundamentalmente en el sector industrial.
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Se distinguen tres fracciones del capital en el bloque

en el poder4 durante esta etapa. En primer término, el capi-
tal extranjero, la fracción hegemónica durante el período,
conformada por las empresas de mayor tamaño, de mayor
productividad y con acceso al crédito externo. Además de
controlar los núcleos estratégicos de los sectores de activi-
dad donde operan, definen las características del proceso
productivo e imponen la estructura de costos al conjun-
to de la cadena de valor. En un segundo lugar tenemos a
la denominada oligarquía diversificada, conformada por la
fracción más concentrada del capital agropecuario –prin-
cipalmente en el agro pampeano–, que durante la primera
fase de la ISI se había diversificado hacia la producción
industrial y las finanzas. Finalmente, la tercera fracción del
capital está conformada por la burguesía nacional, la frac-
ción que más retrocedió en el período bajo análisis, tanto en
términos de su participación en la producción, como en su
lugar en los núcleos estratégicos de control de cada una de
las cadenas de valor (Campos, 2010: 48).
Del análisis de la evolución de las ventas de la cúpula
industrial en el período se desprende que las empresas
extranjeras han sido la fracción más dinámica, con una
participación en las ventas que nunca bajó del 60%. En lo
que respecta a oligarquía diversificada, su participación se
mantiene relativamente estable en las ventas de la cúpula
4 Utilizamos el concepto de bloque en el poder de Nicos Poulantzas (1969),

según el cual en las sociedades capitalistas varias clases dominantes (o frac-
ciones de las mismas) ejercen el dominio político de la estructura estatal:
El bloque en el poder se refiere a la periodización de la formación capitalista
en estadios típicos. Comprende la configuración concreta de la unidad de
esas clases o fracciones en estadios, caracterizados por un modo específico
de articulación, y un ritmo propio de división, del conjunto de las instancias.
En ese sentido, el concepto de bloque en el poder se refiere al nivel político,
comprende el campo de las prácticas políticas, en la medida en que ese cam-
po concentra en sí y refleja la articulación del conjunto de las instancias y de
los niveles de lucha de clases de un estadio determinado. El concepto de blo-
que en el poder tiene aquí una función análoga a la del concepto de forma de
Estado en lo que concierne a la superestructura jurídico-política” (Poulan-
tzas, 1969:302-303).
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industrial –al mismo tiempo que mantienen la conducción

de las fracciones agrarias–, mientras que la burguesía nacio-
nal es la fracción del capital que ve reducir su participa-
ción en la facturación de la cúpula industrial. Finalmente
es posible observar un importante incremento de la par-
ticipación estatal en las ventas de la cúpula industrial. Las
empresas estatales van a estar al servicio de la acumulación
del capital, fundamentalmente a partir del establecimiento
de precios de trasferencia y las políticas de contratación
de la obra pública, mediante la llamada “patria contratista”
(Basualdo, 2010: 154).
En lo que respecta las clases populares, particularmente
la clase obrera industrial tenía un peso relativo importante,
y su organización en sindicatos fuertes la dotaba “de recur-
sos económicos y organizativos significativamente mayores
que los del resto de América Latina” (O’Donnell,1977: 531).
Además, la clase obrera industrial tenía un conflicto estruc-
tural con la burguesía pampeana, dado que los principales
productos de exportación de la economía argentina eran,
al mismo tiempo, “alimentos que constituyen el principal
bien-salario del sector popular” (O’Donnell,1977: 531), algo
que no sucedía en el caso brasileño.
Los militares argentinos no cuestionaron la hegemonía
de las empresas transnacionales. Buscaron incorporar a
la fracción de la oligarquía diversificada, principalmente
como contratistas de la obra pública, al mismo tiempo que
imponían derechos de exportación a los productos agrope-
cuarios. Pero el fracaso del bloque de poder no se debió a
la oposición de las fracciones de capital que podían verse
perjudicadas, sino a la resistencia de los sectores populares
y la imposibilidad de los militares de imponer un siste-
ma político y económico que subordine el conjunto de las
fracciones sociales a los intereses de un bloque de poder
conformado por las empresas transnacionales y la oligar-
quía diversificada.
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En el caso del régimen militar brasileño, lejos de estan-

car la economía, se mostró eficiente en acelerar la acumu-
lación capitalista en Brasil, la cual fue posible gracias a las
condiciones impuestas que permitieron una super explo-
tación de la clase trabajadora. La brutal concentración de
la riqueza y la represión salarial –facilitada por la desarti-
culación de la vida sindical– crearon las condiciones para
retomar la fase ascendente del ciclo económico y la recupe-
ración de las tasas de ganancias. De manera que no es casual
que el auge de la represión coincida con el denominado
período del “milagro”, tal como oportunamente lo señalaron
Ruy Mauro Marini (1977) y Theotônio Dos Santos (2000).
René Dreifuss (1981) estudió a fondo las dos institu-
ciones centrales en el proceso político que condujo al golpe
cívico-militar de 1964: el Instituto de Pesquisas e Estudos
Sociais (IPES) y el Instituto Brasileiro de Ação Democrática
(IBAD). En su análisis caracteriza el golpe de 1964 como el
resultado de la acción organizada del sector más internacio-
nalizado del empresariado brasileño. Habiendo emergido
como un capital multinacional y asociado, a partir del desa-
rrollismo del período de Juscelino Kubitschek (1956-1961),
esta fracción de clase organizada por sus intelectuales orgá-
nicos en el IPES, transformó esta entidad de la sociedad
civil en uno de los principales centros de conspiración que
destituyó al presidente João Goulart, apoderándose del apa-
rato del Estado a través de la ocupación de sus puestos
estratégicos. Los ministerios de Planificación y de Hacienda
quedarían en manos de hombres del IPES, como Delfim
Neto, Roberto Campos, Otávio Gouveia de Bulhões, entre
otros, desde el gobierno de Castelo Branco (1964-1967)
hasta el final de la dictadura.
Una vez en el poder, el IPES –como representante de
esa fracción internacionalizada del capital– se dispuso a
implementar gran parte de su programa previamente for-
mulado. Se emprendieron importantes transformaciones
en el marco institucional y de regulación del capitalismo
brasileño a favor de los intereses del capital monopolista.
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Una amplia Reforma Administrativa; la creación del Ban-

co Central y del Consejo Monetario Nacional; la primera
flexibilización de la legislación laboral en Brasil, a través
del FGTS; e incluso el Servicio Nacional de Informaciones
(SNI), creado en 1964 por el general Golbery do Couto e
Silva, activo dirigente del IPES. (Melo, 2013:3)
En resumidas cuentas, la dictadura brasileña se ha
constituido centralmente como un gran negocio para el
gran capital, en la medida que uno de los resultantes del
proceso de aceleración de acumulación capitalista fue, ade-
más de una expansión de la fracción de capital ligada a la
industria de bienes durables, el fortalecimiento de las otras
fracciones de las clases dominantes nacionales, cuyos acto-
res tendrían un mayor peso sobre el Estado en el período
subsiguiente. Los ejemplos más claros se encuentran en el
empresariado ligado a la construcción civil (como los gru-
pos Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, Mendes Júnior y
Odebrecht), la industria pesada (Gerdau, Votorantim, Villa-
res, entre otros), y centralmente el sistema financiero (de
los cuales sobresalen los grupos Moreira Salles, Bradesco e
Itaú), todos grupos económicos que construyeron o conso-
lidaron sus “imperios” en ese contexto (Campos, 2012).
El auge de la represión en el período del “milagro brasi-
leño”, la política permanente de ajuste salarial –garantizan-
do ganancias extraordinarias al gran capital– y cierta eufo-
ria del consumo entre ciertos sectores de las clases medias,
son los elementos centrales que establecieron las relaciones
de fuerzas sociales durante el régimen militar.
En los años setenta, con la crisis estructural del capi-
talismo, desapareció el endeudamiento externo –una de las
principales fuentes de financiamiento del modelo– justo en
el momento que era necesario para desarrollar las inver-
siones que posibiliten mantener las tasas de crecimiento.
La otra fuente de financiamiento, que eran los excedentes
resultantes del propio ciclo interno de reproducción del
capital, no eran suficientes para mantener el ciclo ascen-
dente por mucho tiempo. Después de diez años de ajuste
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salarial, el modelo brasileño mostraba sus límites estructu-

rales para garantizar la recuperación de la tasa de ganancia
exclusivamente a partir del incremento de la plusvalía abso-
luta (Mendonça,1988:101).
5. Dictaduras, política exterior y relaciones bilaterales
5.1 Militares, geopolítica y política exterior

En Argentina, en una primera etapa, bajo la presidencia de
Onganía, la política exterior de lo que se podría considerar
una de las corrientes desarrollistas de los militares, en su
búsqueda de adoptar medidas de estabilización económica
los llevó a proponer una política exterior que estrechara los
vínculos con los organismos internacionales de crédito y
con los Estados Unidos, en su rol de principal accionista.
Sin embargo, a pesar de suscribir la “Doctrina de Segu-
ridad Nacional” y las “fronteras ideológicas”, el alineamien-
to con las políticas del Departamento de Estado, y la coin-
cidencia con la Alianza para el Progreso –en la cual la
seguridad estaba vinculada al progreso económico–, Onga-
nía nunca aceptó el esquema de integración supranacional
propuesto por Estados Unidos para la región, el cual supo-
nía una división del trabajo donde a la Argentina le cabría
el rol de productor de materias primas y a Brasil el de país
industrial (Cisneros y Escudé, 2000). Así, como contrapeso
al poder de los Estados Unidos, desde la Cancillería Argen-
tina se buscaba la colaboración europea.
Con el concepto de “fronteras ideológicas” se redefinía
al nacionalismo en una perspectiva que trascendía lo terri-
torial, para considerar a la nación como “un conjunto de
valores, creencias, instituciones y religión”, que, tanto como
el territorio, debían ser defendidas por las Fuerzas Armadas
(De Riz, 2000: 35).
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De acuerdo a la interpretación argentina –desarrollada

por el general Juan Enrique Guglialmelli5, complementada
luego por el general Osiris Villegas6– el concepto de fron-
teras ideológicas implicaba el desarrollo integral como paso
previo a la derrota de la subversión. Guglialmelli planteaba
un “desarrollo integral con independencia”, aclarando que
se refería al desarrollo “económico-social, cultural y espi-
ritual” y que “con independencia” significaba “la ruptura
de cuatro formas esenciales de dependencia: la económica,
la política, la cultural y la ideológica” (Cisneros y Escu-
dé, 2000). Osiris Villegas sostenía en el mismo sentido que
una política de interés nacional implicaba superar el país
agrícola-ganadero para construir una sociedad industriali-
zada con un campo modernizado.
Con la caída de Onganía, y la llegada del general Lanus-
se, la corriente militar “liberal” alcanzó el centro del poder,
y con ella los intereses del núcleo de grandes terratenientes
históricamente asociados a Europa, que procuraban diver-
sificar las relaciones comerciales y políticas de Argentina,
dejando en un segundo plano a las “fronteras ideológicas”,
articulando particularmente con sectores de negocios vin-
culados a las relaciones argentino-soviéticas (Rapoport y
Spiguel, 2003:193).
En Brasil los gobiernos militares adoptaron políticas
comunes de desarrollo económico, para las cuáles la política
exterior tuvo un papel central en la búsqueda de condicio-
nes favorables para la expansión del comercio y las inver-
siones, a partir de la búsqueda de nuevos socios interna-
cionales, particularmente a partir del gobierno del general
Costa e Silva. La división interna de los militares, entre los
5 El general Guglialmelli fue director de la Escuela Superior de Guerra, del

Centro de Altos Estudios, y de la revista Estrategia.
6 El general Villegas ocupó la Secretaría del Consejo Nacional de Seguridad y
luego fue el titular de la embajada argentina en Brasil.
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liberales-conservadores7 (conocidos como el “Grupo de la

Sorbona” o “Sorbonnards”) y los “línea-dura”, configuró las
dos líneas existentes en la política exterior brasileña. Los
primeros eran en gran parte oriundos del grupo ligado a la
Escola Superior de Guerra (ESG), por entonces comparada
por los propios militares a la Sorbonne francesa. Conta-
ban con una base ideológica liberal-conservadora que, en el
plano de la política exterior, pregonaba el apoyo incondi-
cional a los Estaos Unidos en la Guerra Fría y sus mecanis-
mos de control del “orden” en América Latina. En el plano
interno, los sorbonnards tenían por objetivo “restaurar el
orden social y la democracia, purificándola previamente, a
través de la eliminación de los corruptos, de los sindica-
listas y los populista que habían arruinado el país” (Fausto
y Devoto, 2004:400).
Los “línea-dura”, por su parte, optaron por mantener
cierto nivel de independencia en la adhesión a las posturas
norteamericanas en el plano internacional, confiriendo a la
política externa brasileña mayor universalidad y capacidad
de diálogo con los nuevos actores. El combate al comunis-
mo en América Latina, incluso con el discreto y decidido
apoyo a la implantación de dictaduras en Uruguay, en Boli-
via y en Chile, entre 1971 y 1973, llevó al presidente nor-
teamericano Richard Nixon a afirmar en 1971, que “para
donde vaya Brasil, irá el resto de América Latina”.
Dentro de la Escuela Superior de Guerra se destacó la
figura de Golbery da Couto e Silva, perteneciente al gru-
po de la Sorbona y colaborador directo de Castelo Branco
durante su presidencia, y alto funcionario en el gobierno
de Ernesto Geisel. Teórico de la expansión brasileña en
la segunda mitad del siglo XX y heredero intelectual de
Mario Travassos, en 1967 Golbery da Couto e Silva publicó
7 Entre sus principales miembros se destacan los generales Golbery do Couto

e Silva, Cordeiro de Farias, Ernesto Geisel, Humberto Castello Branco y
Jurandir de Bizarria Mamede.
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Geopolítica do Brasil, un ilustrativo panorama de la nación

brasileña, donde estableció proyecciones de lo que Brasil
debiera alcanzar a ser.
A pesar de las diferencias conceptuales entre los grupos
militares en Brasil, el régimen contó con mayores elemen-
tos de continuidad y estabilidad a los verificados en la
Argentina. Desde la administración de Costa e Silva, Brasil
comenzó a actuar de manera pragmática en el sistema inter-
nacional, procurando utilizar el sector externo para poten-
ciar el crecimiento económico. En los hechos concretos esta
postura se tradujo en un no alineamiento con ninguno de
los dos polos de la Guerra Fría, ni el posicionamiento a
favor del bilateralismo o el multilateralismo. De manera que
es posible afirmar que este tipo de posicionamiento prag-
mático ha sido instrumentado en Brasil de manera previa
a la definición de la política exterior de “pragmatismo res-
ponsable” de Geisel (Cervo y Bueno, 2002: 398).
En términos generales, durante el período de las presi-
dencias de Costa e Silva y de Médici (1967-1974) la política
exterior brasileña estuvo orientada a tres aspectos: el mul-
tilateralismo en los organismos regionales, apuntando a la
cooperación de los Estados Unidos, y el desarrollo regio-
nal; iniciativas multilaterales y bilaterales para lograr una
mayor integración regional; y el desarrollo de la estrategia
de ascenso de América Latina en su inserción global (Cervo
y Bueno, 2002: 416).
5.2 Relaciones bilaterales: coincidencias y conflictos

En el período bajo análisis Argentina y Brasil vivie-
ron momentos de aproximación, desconfianzas, rupturas y
reencuentros, en un contexto de inestabilidad que carac-
terizó la región durante esta etapa. Los gobiernos milita-
res, a pesar de converger en la necesidad de contener y
combatir las influencias comunistas en el continente eran
heterogéneos, tanto en lo que refiere a la manera de con-
ducir las relaciones bilaterales, como en la definición de las
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prioridades nacionales. Sería, por lo tanto, erróneo afirmar

que los gobiernos militares de Argentina y Brasil conver-
gían en sus principios de política exterior, o incluso en
cuanto a sus relaciones con los EUA en esos años.
Durante el período las relaciones entre Argentina y
Brasil fueron contradictorias. Al mismo tiempo que pro-
movían de forma conjunta la persecución a opositores al
régimen con el “Plan Cóndor”, existieron momentos de dis-
cordia. Un ejemplo de ello fue que con la derrota de los
“sorbonnards”, luego de la elección del general Costa e Silva
para la presidencia de Brasil, se alteraron las líneas de políti-
ca exterior de ambos países, con un retorno a las posiciones
más nacionalistas y el recrudecimiento de las fricciones en
las relaciones entre los dos países.
Desde el lado argentino existía una creciente inquietud
con el acelerado ritmo de la industrialización brasileña,
impulsada por el fuerte crecimiento económico, que sig-
nificaba un aumento en las asimetrías de poder entre los
dos países en el ámbito de América del Sur. El “milagro
brasileño” contrastaba con la inestabilidad política y econó-
mica argentina, intensificando los sentimientos de rivalidad
y desconfianza.
Brasil adquirió una ventaja industrial sobre Argentina,
cuyo déficit siderúrgico pretendió continuar cubriendo. Al
mismo tiempo, la Argentina no aceptaba esa división del
trabajo que la subordinaba al rol de proveedora de pro-
ductos alimenticios, incompatible con las ideas de desa-
rrollo industrial y seguridad que patrocinaba una fracción
de su Ejército. La Argentina no aspiraba únicamente a un
equilibrio cuantitativo en la balanza comercial con Brasil,
sino también a un equilibrio cualitativo (Moniz Bandeira,
2004: 358-359).
En la medida que el esfuerzo de industrialización
adquirió para la Argentina, tanto como para el Brasil, un
significado geopolítico, como forma de alcanzar el lide-
razgo en América del Sur, el desarrollo de una siderurgia
nacional se transformó en un proyecto prioritario debido
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a su relación con el potencial bélico. En ese sentido, los

esfuerzos argentinos por alcanzar una mayor integración
con Bolivia apuntaron a concretar en su beneficio los yaci-
mientos ferrosos de El Mutún, que también despertaron el
interés brasileño (Marini, 1971).
Brasil había alcanzado desde mediados de los años cin-
cuenta, una significativa ventaja industrial sobre la Argenti-
na que era abastecida regularmente de aceros brasileños. Se
generó así una situación dependiente de la Argentina con
respecto al Brasil en el sector siderúrgico que dificultó la
puesta en práctica de la pretendida unión aduanera, dado
que en esas condiciones al país del Plata le deparaba un des-
tino agropecuario, como productor de alimentos, incompa-
tible con los conceptos de seguridad y desarrollo equilibra-
do defendido por su gobierno militar (SOSA, 1992: 206).
A lo largo de aquellos años, casualmente, comenzaban
a surgir los primeros puntos de desconfianza y rivalidad
entre Argentina y Brasil. Aún en 1966, el Canciller brasile-
ño, Juracy Magalhães, sostenía la disposición del gobierno
de Castelo Branco en emprender negociaciones con Argen-
tina, Bolivia, Paraguay y Uruguay a los fines de desarrollar
una planta siderúrgica multinacional en Corumbá, para el
aprovechamiento del hierro y magnesio extraídos de los
depósitos del Cerro Mutún, en Bolivia. En los hechos, la
intención integracionista de Brasil encubría una estrategia
de limitar el acceso argentino a los depósitos bolivianos.
Argentina por su parte, que procuraba un incremento del
valor agregado de su producción, colocaría obstáculos a
la creación de esta planta multinacional, ya que procuraba
volverse autosuficiente en la producción férrea por sus pro-
pios medios (Marini, 1971).
En Brasil el crecimiento de la industria derivó en un
incremento de la demanda energética, lo que impulsó un
acuerdo bilateral con Paraguay. En 1966 los dos países fir-
maron el “Acta de Cataratas” sobre la utilización del poten-
cial hidroeléctrico de la región de Itaipú. Desde el lado
argentino se percibió ese acuerdo como una amenaza que
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reforzaba la presencia brasileña en el Cono Sur, al tiem-

po que disminuía su influencia sobre Paraguay. Este hecho
representó uno de los principales focos de desacuerdo en la
relación entre los dos países.
Como sostienen Gonçalves y Miyamoto (1993), la per-
cepción argentina de esta estrategia de “ejecución de pro-
yectos de colonización y aprovechamiento de los recursos
existentes en la cuenca amazónica y en la cuenca del Plata”,
entendía que se trataba de “la consumación de las viejas tesis
geopolíticas defendidas por los militares brasileños y como
prueba de las pretensiones subimperialistas de los sectores
internacionalizados de la burguesía brasileña” (Gonçalves y
Miyamoto, 1993: 16).
La firma del Acta de las Cataratas desató un conflicto
bilateral que se extendió al resto de la Cuenca del Plata y a la
zona andina, cuando posteriormente la Argentina procuró
balancear el “expansionismo brasileño”, aliándose con los
países miembros del Acuerdo Subregional de Cartagena y
firmando sendos acuerdos de aprovechamiento hidroeléc-
trico con el Uruguay y Paraguay.
En 1967 comenzaron las negociaciones sobre el Trata-
do de la Cuenca de Plata, firmado el 23 de abril de 1969,
entre Argentina, Paraguay, Uruguay y Brasil, con el objetivo
de desarrollar armoniosamente la integración física de la
Cuenca de Plata y sus áreas conjuntas. Pero, luego de idas y
vueltas, recién diez años más tarde, en 1979 la controversia
fue realmente subsanada, con la firma del Acuerdo Triparti-
to de Cooperación Técnica-Operativa sobre Corpus-Itaipú,
entre Argentina, Brasil y Paraguay.
6. Consideraciones finales
A modo de cierre vamos a hacer un breve repaso del análisis

realizado, para lo cual rescataremos algunos puntos cen-
trales de las tres variables que hemos revisado (el modelo
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económico o tipo de desarrollo nacional; la composición

del bloque en el poder; y las ideas y creencias que guían
la toma de decisiones).
Respecto al tipo de desarrollo nacional, en los dos casos
los gobiernos militares de la época procuraron estable-
cer las condiciones económicas que posibilitaran la atrac-
ción del capital extranjero como agente modernizador de
la estructura económica, utilizando tanto los préstamos
externos como la búsqueda de la inversión extranjera en
sus diversas variantes. Para ello, en términos generales en
ambos casos se buscó morigerar los niveles inflacionarios,
reducir salarios reales y modificar las reglas generales de
acumulación de capital. Como resultado de las políticas
aplicadas, en ambos casos se constató una extranjerización
y concentración económica, tanto en el orden productivo
como financiero.
En cuanto a la composición del bloque en el poder, la
fracción del capital transnacional ostentó su hegemonía en
los dos países. En Brasil existió un impulso al gran capital
nacional, ligado a la construcción civil, la industria pesa-
da y el sistema financiero, así como a capitales industria-
les nacionales, especialmente ligados a los bienes durables.
Mientras que en el caso argentino la renta agraria se encon-
tró en el centro de los intereses de la oligarquía diversifi-
cada, al mismo tiempo que no existió por parte del Estado
un decidido apoyo a ninguno de los sectores industriales
nacionales. Si bien en los dos casos las fracciones del capital
nacional se nutrieron de cuasirrentas vinculadas a lo que
Ana Castellani (2008) denomina “ámbitos privilegiados de
acumulación”, en el caso argentino este mecanismo pare-
ce haber jugado un rol más preponderante. Existió si, una
importante diferencia en lo que refiere a la situación de la
clase trabajadora entre ambos países. Mientras en el caso
brasileño la misma se encontraba notablemente desarticu-
lada, motivo por el cual los reclamos distributivos pudieron
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ser contenidos, en el caso argentino el nivel de organización

e importancia de las estructuras sindicales no permitieron
una caída significativa de los niveles de ingresos.
Finalmente, existe una clara diferencia en cuanto a las
ideas y creencias que guiaban a los hacedores de política
exterior, y a los militares en general, en ambos países. En
Argentina no es posible distinguir de manera certera dife-
rentes escuelas o corrientes entre los militares, referidas
a las estrategias de inserción internacional del país. Esta
distinción parece más clara en el caso brasileño, a partir de
la ESG, la tradición de los estudios de geoestrategia –con
exponentes como Mario Travassos y Golbery da Couto e
Silva–, y la existencia de instituciones como el IPES que
han tenido una marcada influencia en las políticas públi-
cas de la época.
No es posible –ni se ha pretendido– encontrar deter-
minaciones de las políticas exteriores aplicadas por las dic-
taduras cívico-militares de Argentina y Brasil de la década
del sesenta, en general, y sus relaciones bilaterales en parti-
cular, a partir de las variables analizadas. Sin embargo, tam-
poco parece posible obviar el importante papel que dichas
variables han jugado como condicionantes internos para el
análisis de las políticas exteriores de la época.
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Las revistas especializadas
en Relaciones Internacionales y el clima
de ideas de la Argentina hacia mediados
de la década de 1970
MARÍA FLORENCIA DELPINO Y MARÍA CECILIA MÍGUEZ
1. Introducción
Este capítulo se propone explorar el clima de ideas y de

debates en el ámbito de las Relaciones Internacionales (RI)
en la Argentina, a partir del surgimiento de dos revistas
especializadas en 1975. La primera mitad de la década de
1970 fue una etapa particularmente conflictiva y convul-
sionada para la política argentina y para el escenario lati-
noamericano. Al mismo tiempo, coincide con el período
en el que se abrían paso proyectos transformadores de la
inserción internacional del país y, junto con ello, recrude-
cían disputas en el seno de la sociedad civil y el Estado,
al compás del complejo escenario de la Guerra Fría en el
continente. La etapa se cerraría con el establecimiento de la
dictadura más sangrienta que sufriría el país. De este modo,
la producción intelectual en el área de las relaciones inter-
nacionales también se vio interpelada por los importantes
debates económicos y políticos del período.
Hacia 1975, condensando e impulsando debates y
políticas internacionales novedosas, surgieron dos revistas
especializadas: la Revista Argentina de Relaciones Internacio-
nales del Centro de Estudios Internacionales Argentinos
(CEINAR) y la Revista Geopolítica del Instituto de Estudios
Geopolíticos. Ambas constituirían un ámbito particular de
discusión y trasvase de saberes entre intelectuales, militares,
teseopress.com 173
gestores estatales y políticos. La primera de ellas, dirigida

por Juan Carlos Puig, quien recientemente había renuncia-
do a la cancillería de la Nación (ejerció el cargo durante
la breve presidencia de Héctor Cámpora en 1973) tuvo un
enfoque muy renovador respecto del campo de las RI, pero
fundamentalmente dio espacio a las discusiones más pro-
fundas respecto de la inserción internacional en el período,
vinculando aspectos políticos y económicos. Por su par-
te, Geopolítica era publicada trimestralmente y sus autores
provenían, principalmente, de las áreas castrenses, aunque
también escribieron en sus páginas especialistas en política
exterior argentina, defensa y seguridad internacional.
Partimos del supuesto de que las revistas son ámbitos
de construcción de ideas y difusión de conocimiento y,
como tales, impulso y reflejo de la complejidad de un perío-
do del que aún queda mucho por investigar. Nos propo-
nemos, entonces, analizar detalladamente el contenido de
las publicaciones de 1975, año en que ambas publicaciones
circularon por primera vez, de forma paralela al complejo
devenir de la política exterior del tercer gobierno peronista
hasta el golpe de estado del 24 de marzo de 1976.
En los últimos años, han surgido distintos tipos de
investigaciones empíricas que han adoptado perspectivas
constructivistas para el estudio de los procesos de formula-
ción de la política internacional (Wendt, 1995; Adler, 1997).
La mayoría analiza el papel de las organizaciones interna-
cionales en la configuración de los intereses estatales o el
proceso de construcción de normas que guían la acción de
actores sociales diversos (Salomón González, 2002: 33-34).
Pero también han emergido estudios que ponen el foco en
el rol de las ideas de los gobernantes, intelectuales asesores
y burocracias en el diseño e implementación de las polí-
ticas exteriores. En esa línea, las trayectorias individuales,
los espacios de difusión que los intelectuales-expertos for-
jan y las instituciones y redes por las que transitan cobran
relevancia. Unos y otros “parecen conformar el círculo
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virtuoso necesario para que sea factible hallar correspon-

dencia entre el campo de las ideas y el de las políticas”
(Colacrai, 2006: 384).
Estas ideas, no obstante, no están separadas de las
condiciones materiales e históricas. Si bien en este tra-
bajo adherimos al supuesto constructivista que las ideas
son fundamentales, sostenemos, al mismo tiempo, que esto
no implica desconocer su sustento material. Fuertemente
ancladas a los procesos materiales e históricos, las ideas
constituyen una expresión -ni mecánica ni unívoca- de
relaciones sociales. Por esta razón, creemos que dicho cam-
po constituye un objeto sustantivo para comprender las
dinámicas de las relaciones de poder existentes. Se trata de
reconocer el origen construido de las mismas que atravie-
san, en este caso, las relaciones exteriores de todos los países
(Vitelli, 2014: 157) a partir de un enfoque que combine
elementos materiales e ideacionales para evitar el riesgo de
adoptar una perspectiva de statu quo (Busso, 2008: 11).
Nuestra perspectiva retoma, ante todo, el concepto de
fuerzas profundas, acuñado por Pierre Renouvin y Jean
Baptiste Duroselle (2000) de la escuela francesa de la His-
toria de las RI. Esta noción hace referencia a factores, tanto
ideales como materiales, que han moldeado las relaciones
entre los grupos humanos en distintas sociedades y, en gran
medida, han determinado su naturaleza. Elementos como
las condiciones geográficas, los movimientos demográficos,
los intereses económicos y financieros, las mentalidades
colectivas y las grandes corrientes sentimentales (Renouvin
y Duroselle, 2000: 9-10) actúan como un “ruido de fon-
do” en el devenir histórico, condicionando las decisiones y
acciones de los hombres de estado (Canesin, 2008: 131).
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2. Las revistas especializadas
Las revistas se constituyen en espacios de validación y pro-

ducción de ideas y prácticas en las que el rol de los intelec-
tuales y expertos resulta fundamental (Neiburg y Plotkin,
2004: 17). Según Nerina Sarthou (2012), existen dos gran-
des enfoques desde los cuales abordar a las revistas como
objeto de estudio. Por un lado, los estudios bibliométricos
que tienen como finalidad construir indicadores a través de
los cuales realizar mediciones en torno a diversos aspectos
de la investigación científica. Por otro lado, investigaciones
que analizan las revistas como documentos históricos, es
decir, fuentes a partir de las que se puede indagar sobre
el contexto socioeconómico, político e intelectual de un
período histórico determinado. A partir de esta perspectiva,
las revistas son entendidas como textos colectivos que con-
tribuyen a conocer los proyectos político-culturales desa-
rrollados en un período específico (Beigel, 2003; Chioc-
chetti, 2011; Pita González y Grillo, 2015; Ponza, 2018).
Desde este enfoque, en el que convergen estudios en torno a
revistas literarias, intelectuales, culturales y especializadas,
la revista puede pensarse como un “laboratorio de ideas”
que hace posible intervenciones exigidas por la coyuntura
(Sarlo, 1992: 10-14). Así, las revistas se convierten en pie-
zas de programas políticos que intentan posicionarse ante
problemas concretos de un país a través de propuestas para
transformar o perpetuar una realidad concreta (Stroppa-
ro, 2009: 15).
Como puntos de encuentro de intelectuales y expertos,
las revistas resultan canales privilegiados para el intercam-
bio de ideas y la conformación de redes. En este espa-
cio particular, la sociabilidad, los discursos y las prácticas
colectivas se vuelven elementos centrales (Gilman, 2003:
16). Coincidimos en este punto con Federico Neiburg y
Mariano Plotkin (2004) cuando afirman que esos actores,
muchas veces asociados al Estado, construyen una zona de
“intersección productiva” donde se generan conocimientos
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sociales y que, por lo tanto, es importante interpretar “la

circulación de individuos, ideas, modelos institucionales
y formas de intervención” más que diferenciarlos como
extremos de una línea, separando los ámbitos de acción
entre “fuera” y “dentro” del Estado (p. 17). Esta red de
intelectuales y expertos que converge en las revistas puede
también ser pensada a partir del concepto de comunidad
epistémica, propio de la perspectiva constructivista. Según
Peter Haas (1992), se trata de una red de profesionales
con reconocida experiencia y conocimiento en un campo
científico determinado, con una constelación de valores,
creencias, estilos y un proyecto político común (p. 3). Por
su parte, Adler (1997) agrega que las mismas pueden ser
pensadas como creadoras de creencias intersubjetivas que
actúan como vehículos de supuestos teóricos, interpretacio-
nes y significados colectivos, incidiendo en la creación de la
realidad social de las relaciones internacionales (p. 343).
En los próximos apartados, nos centraremos en el estu-
dio de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales y
la Revista Geopolítica, especializadas en temas de relacio-
nes internacionales, que comenzaron a publicarse en 1975.
Como tales, son elementos fundamentales en los procesos
de legitimación y circulación de saberes y agentes sociales y,
por tanto, para la institucionalización de cualquier discipli-
na (Vessuri, 1987; Pereyra, 2005; Sarthou, 2012; Deciancio,
2017). Mientras en la primera se aplicó un enfoque renova-
dor para el estudio de la política exterior argentina, desde
la segunda se incorporaron los aportes de la geopolítica en
el desarrollo del estudio de las relaciones internacionales
y del país (Sarthou, 2012; Deciancio, 2017). De este modo,
como revistas especializadas, nos habilitan a observar las
propuestas y los abordajes teórico-metodológicos que se
promovían para los estudios de las relaciones internacio-
nales en la Argentina. Aún siendo este un punto determi-
nante, las revistas como medios materiales que expresan
ideas y posiciones, no sólo se refieren al área en la que
deciden actuar (Artundo, 2010: 8). Creemos que ambas se
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constituyen también en puertas de entrada para estudiar

el clima de ideas y los debates que se sucedieron sobre lo
internacional en 1975.
Asimismo, al reconstruir el “mapa de relaciones inte-
lectuales” (Sarlo, 1992: 15) que las mismas aglutinaron, es
posible interpretar cómo las revistas, en general, y estas
dos en particular, se constituyeron en puntos de encuentro
de trayectorias individuales1 y proyectos colectivos (Beigel,
2003: 106). Como tales, buscaron intervenir públicamente
en la realidad concreta del período señalado, comprendien-
do “lo público” como espacio de alineamiento y conflicto
(Sarlo, 1992: 10) y erigiéndose en una especie de instru-
mentos de proyectos políticos más amplios. En palabras
de Sarthou (2011), las revistas lograron ocupar un espacio
visible allí donde se producía la intersección entre las pro-
ducciones científico-culturales y el convulsionado campo
de los procesos políticos (p. 13).
3. La Revist
vistaa G
Geeopolític
opolíticaa
El campo de la Geopolítica constituyó uno de los afluentes

centrales de los estudios internacionales en la Argentina.
Fue leída de modo particular en el Cono Sur hacia la década
de 1960, cuando se encontraba en relativa decadencia en el
mundo central por haber quedado asociada a las prácticas
1 Según Pierre Bourdieu (1993), la trayectoria es una serie de posiciones ocu-

padas sucesivamente por un agente en distintos estados del campo cultural
(p. 89). Fernanda Beigel (2003) la asume en relación al espacio social, esto es,
un espacio de posibilidades que orienta las búsquedas de los sujetos y fun-
ciona como marco de acción individual y colectiva (p. 111). En una línea
similar, Guido Giorgi (2010) afirma que insertar las singularidades de una
trayectoria individual en una estructura de posibilidades evita la caída en
análisis puramente centrados en las excepcionalidades de un individuo. Esto
representa una ventaja en la medida en que permite observar cómo la pose-
sión de determinadas credenciales y saberes expertos tiene como telón de
fondo redes y espacios de sociabilidades en los que los individuos circulan y
legitiman sus conocimientos (p. 55).
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autoritarias del nazismo (Deciancio, 2017). Cierto es que

más allá del sustento conceptual de la Geopolítica en ese
período —que difiere del renovado auge de la Geopolítica
crítica en el siglo XXI—, los vínculos entre saber, poder
y práctica política develan su relación —compleja y no
lineal— con las dictaduras del Cono Sur.
En 1975, el Instituto de Estudios Geopolíticos comen-
zó a editar la revista Geopolítica2. En la introducción de su
primer número, el único de 1975, el comité editorial se
planteó como objetivo “examinar, dialogar, elaborar hipó-
tesis posibles para adecuar el espacio nacional y regional
a las futuras necesidades políticas del continente”3 en el
marco de la “contradictoria realidad que vive el país” y la
“crisis nacional” 4. La temática central que recorre el pri-
mero de los números es especialmente la geopolítica como
línea teórico-conceptual. Asimismo, resulta contundente el
énfasis en la necesidad de pensar la Argentina como país
inserto en América Latina. La revista emergió entonces
como proyecto para “ubicar los actuales problemas argen-
tinos y latinoamericanos en su adecuada dimensión polí-
tica, económica, social y cultural, dentro de la compleja
y cambiante jungla de la política mundial”5. Su punto de
partida fue una reivindicación de lo nacional, incluso en el
2 Para dar cuenta del auge de la Geopolítica en el Cono Sur, Fornillo (2015)
explica que un año después sale de imprenta la Revista Geopolítica en Uru-
guay, siendo el “órgano oficial del Instituto Uruguayo de Estudios Geopolí-
ticos”. En ese mismo año, se crea el Instituto de Estudios Geopolíticos de
Bolivia en la ciudad de La Paz y, en 1979, surge la Revista de Estudios Geo-
políticos y Estratégicos de Perú. Paralelamente, la existencia de los institutos
representa un soporte que permite sobrepasar la publicación de obras en
tanto se realizan charlas y conferencias, se editan libros y textos múltiples.
Es un momento de intensa circularidad y de lectura cruzadas de los escritos
de la geopolítica en medio de la férrea “seguridad nacional” y las “tensiones”
de Estado (pp. 131-132).
3 Editorial “Hacia una doctrina nacional” Geopolítica, Octubre 1975, p. 3.
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ámbito académico, y afirmaba desear “contribuir a elaborar

una teoría de la Argentina”, participando en “un Proyecto
Nacional que nos una a todos” (p. 4).
Respecto a la “geografía humana” (Pita González y Gri-
llo, 2015) que confluye en este número, podemos observar
una amplia participación de militares e intelectuales. Las
colaboraciones del coronel retirado Augusto B. Rattenbach,
del coronel en situación de retiro y funcionario del Minis-
terio de Defensa, Antonio Federico Moreno, del docente
universitario e intelectual, Gustavo F. Cirigliano, del poli-
tólogo y profesor, Carlos Moneta, y de Jorge Angel Álvarez
dan cuenta de esto. Encontramos, además, la colaboración
internacional de Golbery do Couto e Silva, estrecho cola-
borador del dictador Humberto de Alencar Castelo Branco
y destacado geopolítico de la Escuela Superior de Guerra
brasileña, una de las principales difusoras de la Doctrina
de Seguridad Nacional (DSN). En general, el pensamiento
geopolítico brasileño durante el período autoritario prestó
un énfasis importante a la cuestión de la “salud interna”
del Estado, es decir, la seguridad nacional entendida no
solamente desde la perspectiva militar o contrainsurgente,
sino relacionada también al desarrollo económico, político
y social del país (Urrutia, 2017: 4). Esta idea se transmitiría
a los demás regímenes militares de la región y, en el caso de
los colaboradores del primer número de Geopolítica, puede
rastrearse en las cosmovisiones de Rattenbach y Cirigliano,
exponentes de un cuerpo conceptual que vinculaba la idea
de desarrollo a la seguridad nacional6.
6 Este vínculo se había materializado en la tríada Consejo Nacional de Cien-

cia y Técnica (CONACYT)-Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE)-
Consejo de Seguridad Nacional (CONASE), organismos sobre los que la
autodenominada Revolución Argentina (fundamentalmente, el gobierno de
Juan Carlos Onganía) estableció su sistema de planificación. Para un análisis
pormenorizado entre el desarrollismo autoritario como “clima de ideas”, los
intelectuales y militares que lo impulsaron y estos nuevos organismos ver
Altamirano (2001), Neiburg y Plotkin (2004).
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Por otra parte, la geopolítica era entendida como una

“ciencia auxiliar” (Rattenbach, 1975: 7) que buscaba tras-
pasar las fronteras del ámbito castrense e insertarse en
el debate respecto de la política internacional. Es signifi-
cativa la referencia a la política como un “instrumento”,
prácticamente como una técnica donde el “saber” de los
funcionarios y su concepción teórica es pieza central para
pensar la política pública, en todas las áreas, seguridad e
infraestructura:
El camino seleccionado para avanzar desde el presente hacia

el futuro se llama, en términos generales, POLITICA. Cual-
quiera sea la definición o caracterización que quiera darse a
esta palabra incorporada al accionar humano prácticamente
desde sus orígenes, lo cierto es que ella expresa conceptual-
mente la íntima ligazón que existe entre un objetivo propues-
to y la situación desde la cual se parte para conquistarlo u
obtenerlo (Rattenbach, 1975: 5).
En esta publicación, el desarrollo se convierte en eje

central y la integración nacional un objetivo en el que el
peronismo tiene un rol privilegiado. En esta línea, Ciri-
gliano escribió “Geopolítica y proyecto nacional”, hacien-
do una clara defensa del peronismo y una promoción de
los vínculos de la integración regional, en particular afian-
zando lo que llamaba la “línea interior” o “andina”. Aquí,
encontramos un puente concreto con el acercamiento de
la Argentina al Pacto Andino, que puede rastrearse desde
la dictadura de Alejandro A. Lanusse hasta el gobierno de
Perón7. Estas corrientes geopolíticas formadas en la Escuela
Superior de Guerra, ámbito central de la circulación de la
DSN y de la formación de militares protagonistas de la
represión en la argentina, también fueron atravesadas por
los sucesos de la Revolución Peruana y las influencias de ese
tipo de desarrollismo autoritario que afirmaba la relevancia
7 Para un estudio detallado sobre el acercamiento de la Argentina a los países

del Pacto Andino en los inicios de la década de 1970, ver Míguez (2019).
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de lo “nacional”. La observación del proceso peruano atra-

vesó las reflexiones del período y fomentó miradas sobre
la integración regional, más allá de la orientación comer-
cial de la ALALC.
Confluyó también en este primer número de la revista
el discípulo de Juan Carlos Puig, Carlos Moneta. Además de
docente e investigador, este último fue funcionario del can-
ciller Puig, subdirector y director de Relaciones Económi-
cas Externas y Secretario General del Sistema Económico
Latinoamericano (SELA), un organismo regional intergu-
bernamental, creado el 17 de octubre de 1975, con sede en
Caracas, Venezuela. El trabajo de Moneta en el primero de
los números estuvo destinado a analizar las condiciones del
escenario internacional, en particular de la Guerra Fría y
la coexistencia pacífica. Su artículo es el único que remite
a la actualidad, ya que los restantes hacen hincapié en la
tradición geopolítica.
Por último, en la sección de comentarios y notas,
encontramos artículos de dos personajes centrales del
período: Osiris C. Villegas y el Dr. Italo A. Lúder. Geopolí-
tica decidió reproducir el discurso brindado por Lúder con
motivo de la visita del canciller de Venezuela, Dr. Esco-
var Salom, el 3 de septiembre de 1975. Allí, se exaltaba la
importancia de la integración latinoamericana, la “geopolí-
tica como ciencia de la formulación de políticas coherentes
con la realidad geográfica y con las potencialidades físi-
cas del territorio”, la importancia del “desarrollo interno”,
la infraestructura y las comunicaciones necesarias (Lúder,
1975: 57-58).
En esta publicación, es entonces posible detectar la
predominancia de una línea de desarrollismo autoritario,
donde la afirmación de algunos elementos de la soberanía
nacional en vinculación a los orígenes de la geopolítica y
la importancia de la territorialidad anclada a nociones de
seguridad y defensa amplias, es decir, vinculadas a los pro-
blemas económicos, son centrales. Asimismo, pese a que las
hipótesis de conflicto y rivalidad con los vecinos son parte
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de la corriente ideológica en sí, existe una constante afir-

mación de la necesidad de la integración latinoamericana.
Como clima de ideas, el desarrollismo expresó una conver-
gencia de intereses heterogéneos (Neiburg y Plotkin, 2004:
238), visible al observar los perfiles de los autores. Esto
demuestra la hegemonía de las filas castrenses, preocupa-
das por conducir los destinos de la nación con “eficiencia”,
entendiendo a la política como una técnica para llevar ade-
lante determinados objetivos. Pero el vínculo pretendido
con la política no es menor. El texto de Lúder es elocuente
respecto de la existencia de algunas líneas que buscaban
interlocutores en la derecha del peronismo.
Hemos hecho referencia entonces a la impronta que
tendría una línea que buscaba puentes de contacto con el
peronismo, desde un origen desarrollista, estadocéntrico y
al mismo tiempo verticalista y autoritario. La geopolítica
permitía conciliar una doctrina organicista del estado, con
las aspiraciones al desarrollo, en consonancia con las nece-
sidades de la integración latinoamericana.
4. Revist
vistaa Ar
Arggen
entina
tina de Relaciones IIn
nternacionales
En 1972, Puig fundó el CEINAR con el objetivo de promo-

ver, en el ámbito de las RI, investigaciones interdisciplina-
rias, principalmente empíricas y con énfasis en la Política
Exterior argentina y latinoamericana (Deciancio, 2020: 66).
Tres años después, comenzó a publicarse la Revista Argentina
de Relaciones Internacionales, en la que se presentaron estu-
dios y comentarios de los investigadores del CEINAR como
así también colaboraciones de especialistas del país y de la
región. Los principales colaboradores fueron Carlos Pérez
Llana, Luis Dallanegra Pedraza, Pedro Egea Lahore, Carlos
Mansueti, Carlos Moneta, Julio Mario Grondona, Alfre-
do Carella, Javier Villanueva, entre otros. En la propuesta,
observamos un perfil de origen académico de los autores, en
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varios casos vinculados a la gestión de la política exterior,

como el propio Puig, Pérez Llana, Carella y Moneta. En
ese sentido, la dirección de Puig tampoco resulta menor.
Formado en Rosario, epicentro de los estudios sobre rela-
ciones internacionales, impulsó la creación de la Escuela de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Facultad
de Derecho, primero bajo la órbita de la Universidad del
Litoral (UNL) y, luego, incluida a la Universidad Nacional
de Rosario (UNR). Cuando la Escuela fue fundada en 1968,
Puig fue nombrado su director. De este modo, además de
una vasta trayectoria política que incluyó su paso como ase-
sor por diversas dependencias de la cancillería y su gestión
como canciller en 1973, Puig tuvo un rol destacado como
académico y especialista del campo de las RI en Argentina y
América Latina. No obstante, como afirma Melisa Decian-
cio (2020), la impronta de Puig en lo referido a los estudios
internacionales argentinos no es únicamente visible desde
lo institucional, sino también desde lo teórico-conceptual y
lo metodológico (p. 66).
Durante 1975 se editaron tres números de la revista
del CEINAR. El primero tiene seis trabajos, uno del propio
Puig, titulado “La Política Exterior Argentina y sus ten-
dencias profundas”. Este artículo será crucial en la obra de
su autor porque en él se analizan, desde una perspectiva
histórica, rasgos que constituyen objeto de reflexión y crí-
tica como la afiliación a la esfera de influencia británica, el
aislamiento respecto de América Latina, la oposición a los
Estados Unidos y la debilidad de la política territorial. El
siguiente artículo es de Claudio Véliz, fundador y director
del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad
de Chile entre 1966 y 1971. En el mismo, se desarrolla la
problemática de la industrialización en América Latina en
torno a cuestiones nodales como la inexistencia de una bur-
guesía industrial. El tercero de los trabajos es el de Carlos
Pérez Llana y está dedicado a la integración regional. Luis
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Dallanegra Pedraza aporta un estudio sobre la asociación

de la Argentina con el Grupo Andino, un elemento central
del debate del período.
El segundo número se inicia con un trabajo de autoría
conjunta de Moneta con Alfredo Carella, abogado especia-
lista en Derecho Internacional Público, que versa sobre la
política exterior argentina durante los dos primeros gobier-
nos peronistas (1945-1955), en especial del contenido de
la Tercera Posición. Se trata de publicaciones directamente
vinculadas con la posición internacional de la Argentina
de ese entonces.
El tercero de los números de la revista tuvo cinco
artículos centrales. El primero de ellos es del propio direc-
tor del CEINAR. Se trata de un trabajo que tendría gran
trascendencia luego, denominado “Integración y autono-
mía”, en el que Puig esboza los tipos ideales o gradacio-
nes desde la dependencia hacia la autonomía y desarrolla
el concepto de “viabilidad” tributario de Helio Jaguaribe.
El segundo de los trabajos, de autoría del académico Raúl
Horacio Green, tiene eje en la posición de los partidos polí-
ticos respecto de la integración regional, abordando todos
los tópicos centrales de la política exterior del período: sec-
tores productivos, los debates respecto de las orientacio-
nes “comercialistas”, la relación con los Estados Unidos, la
problemática entre “integración nacional e integración lati-
noamericana” y el acercamiento al Pacto Andino. En línea
complementaria, el trabajo de Juan Carlos Iorio aborda los
aspectos sociales de la integración latinoamericana, des-
agregando el consumo y el mercado de trabajo. Los aspectos
políticos de la integración regional son abordados en un
trabajo de Alberto Mansueti, muy elocuente respecto de la
preocupación por la fragilidad de los sistemas políticos en
la región. Por último, otro trabajo de Julio Grondona, hace
referencia a la relación con Brasil, desde un punto de vista
específico, en el marco de la rivalidad a la que hemos hecho
referencia más arriba: la cuestión del desarrollo nuclear
y el convenio firmado entre ese país y Alemania para la
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cooperación. Más allá de la cuestión específica, el trabajo

apunta a ponderar el desarrollo tecnológico como instru-
mento para “abandonar la condición de país dependiente”
(Grondona, 1975: 52).
A partir del contenido de esta revista, podemos obser-
var una corriente de pensamiento cercana al nacionalis-
mo económico que busca multilateralizar los vínculos en
un contexto que considera de “coexistencia pacífica” o de
relativa distensión, que pugna por acercarse a países lati-
noamericanos que poseen cierta distancia de las corrientes
comercialistas, como los del Pacto Andino, y donde existen
políticas de cierta distancia respecto de los Estados Uni-
dos. La preocupación por la fragilidad del sistema político
también está presente, aunque no hay referencias directas
a la situación política coyuntural. Se destaca el carácter
multidisciplinar de las reflexiones, provenientes del dere-
cho internacional, la economía y la política internacional.
La referencia a las problemáticas centrales del período es
directa. Se discute sobre la industrialización trunca y la
relación con la burguesía industrial, el juego de las poten-
cias durante la Guerra Fría, la posibilidad abierta de rela-
cionarse con la URSS, la importancia de la región y de la
integración como base para la autonomía, una reivindica-
ción de la Tercera Posición peronista y una visión sobre la
tecnología y la ciencia como elementos para desarrollar una
independencia deseable.
Buscando en los recorridos de los autores y colabora-
dores de la revista, la reflexión se hace aún más interesante.
La coincidencia en publicaciones tan distintas como Geopo-
lítica y la revista del CEINAR —como el caso de Moneta—
también es significativa respecto de algunos puentes, lábiles
y contradictorios. Hecha la distinción, cabe destacar que
tanto unos como otros tenían la capacidad para transitar
en circuitos castrenses, académicos y diplomáticos, ya sea
por sus credenciales académicas como por los saberes y
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experiencias adquiridas en la gestión estatal, ambos capi-

tales simbólicos considerados de gran relevancia (Neiburg
y Plotkin, 2004).
5. Hacia el conflictivo 1975. Política exterior y debates

del período
Cuatro presidencias marcaron al primer gobierno demo-

crático luego de dieciocho años de golpes cívicos-militares
y proscripciones. Héctor Cámpora, Raúl Lastiri, Juan
Domingo Perón e María Estela Martínez de Perón —o,
indistintamente, Isabel Perón— ejercieron el poder ejecuti-
vo entre el 25 de mayo 1973 y el 24 de marzo de 1976, breve
lapso que culminó con el más sangriento golpe de estado
de la historia argentina.
En el marco de un complejo mapa continental y mun-
dial, el período fue escenario de profundas contradiccio-
nes políticas internas expresadas, por un lado, en el más
tradicional clivaje peronismo-antiperonismo y, por el otro,
en el recrudecimiento de los conflictos dentro del peronis-
mo entre sectores vinculados a la izquierda y la derecha
del movimiento. En estrecho vínculo con éstas, las cuestio-
nes centrales, en términos de las relaciones internacionales,
giraron en torno al vínculo con las potencias en el contexto
de la Guerra Fría, las alternativas de integración regional
(ALALC y Pacto Andino), la rivalidad con Brasil, las difi-
cultades del desarrollo industrial, la cuestión del pluralismo
ideológico, los gobiernos autoritarios de la región, los nue-
vos nacionalismos latinoamericanos, la nueva versión de la
Tercera Posición, el golpe de estado en Chile, la reformu-
lación del orden panamericano de la Organización de los
Estados Americanos (OEA), las sanciones a Cuba, la utilidad
del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR),
y la relación con los países vecinos. A grandes rasgos,
puede decirse que la política exterior de este período tan
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convulsionado fue resultado de algunas tendencias profundas

como la dependencia y estrecha vinculación entre la política
económica interna, el rol de las potencias predominantes
de cada período y el ejercicio de la política internacional
como mecanismo de vinculación; otras de mediana duración,
como la disputa entre los hegemones de la Guerra Fría y
su impacto en el estado argentino y la dirigencia política,
la pugna por proyectos de desarrollo económico y político
enfrentados desde la existencia del peronismo en adelante,
el impacto de los cambios mundiales y la radicalización de
los movimientos sociales; y, finalmente, los escenarios coyun-
turales de la violencia política, de las fracciones en disputa
dentro del propio peronismo y su compleja vinculación con
las estrategias de política internacional (Míguez, 2018).
La presidencia de Isabel Perón (julio 1974 — marzo
1976) estuvo signada por la compleja situación econó-
mica y política interna, transformándose en un gobierno
intensamente disputado. El aparente rumbo errático de su
gobierno se reflejó en medidas contradictorias como los
anuncios de nacionalización de las bocas de expendio de
combustible, pertenecientes a la angloholandesa Shell y la
estadounidense Esso, en forma paralela a la renuncia de
las críticas a la OEA. En las reuniones convocadas por
dicho organismo, las delegaciones argentinas pasaron de
una mirada dura e inflexible a ser interlocutor o “sostene-
dor” de la posición de los Estados Unidos (Moneta, 1979:
272). Asimismo, los vínculos con los países de América
Latina continuaron su viraje, abandonando a los iniciales
aliados del Pacto Andino y acercándose a Uruguay y Chile,
países gobernados por dictaduras que habían interrumpi-
do la vida democrática respaldadas por el presidente nor-
teamericano, Richard Nixon, y el secretario de Estado de
Estados Unidos, Henry Kissinger. Otra contradicción se
expresó en las medidas adoptadas con las empresas de capi-
tal europeo. Por un lado, en febrero de 1976, se intervino
la Compañía Ítalo-Argentina de electricidad y la Siemens
mientras que, por el otro, los problemas de una balanza
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deficitaria se intentaron resolver a través de un aumento

de exportaciones con destino a la Comunidad Económica
Europea (CEE). En el marco de la Guerra Fría, existió una
significativa paralización del avance de las negociaciones
con la Unión Soviética y el Bloque Oriental, exceptuando
los convenios firmados con la URSS para provisión de tur-
binas y un estudio técnico de proyectos hidroeléctricos en
el tramo argentino del Río Paraná (Moneta, 1979: 274). Por
otra parte, la compleja intención de acercarse a los Estados
Unidos para obtener financiamiento del Fondo Monetario
Internacional al compás de la suspensión por parte del Mer-
cado Común Europeo de la compra de carnes argentinas.
En toda esta trama, los sucesos de la política exterior,
en estrecha vinculación con los de la política económica
interna, fueron signo de la resistencia de los sectores domi-
nantes a aceptar un gobierno estatista que defendiera el
nacionalismo económico. Incluso el ministro Vignes, que
gozó de amplio poder personal a lo largo de su gestión
hasta el mes de julio de 1975, no fijó una agenda importante
de política exterior (Corigliano, 2007: 61). Entre septiem-
bre y octubre de 1975, la presidenta pidió licencia y fue
reemplazada por Ítalo Lúder en forma interina. A partir de
este hecho, se produjeron nuevos desplazamientos, entre
ellos el del propio Vignes. La línea de los sucesores, con
rápidos recambios marcados por la disputa entre faccio-
nes dentro del gobierno, fue la de intentar acercarse a los
Estados Unidos en diálogo con Kissinger e impulsar la can-
didatura del embajador de Estados Unidos en Argentina,
Alejandro Orfila, a la secretaría de la OEA8 (Cisneros y
Escudé, 2000: 172-175).
8 El primero en suceder a Vignes fue Alejandro Federico Robledo, que ocupó

el cargo desde el 11 de agosto al 16 de septiembre de 1975. Luego, Manuel
Guillermo Arauz Castex entre octubre de 1975 y enero del año siguiente y,
finalmente, Raúl Quijano que ejerció como canciller hasta el golpe de estado
del 24 de marzo de 1976.
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Más allá de la convulsionada situación interna, el rum-

bo de las políticas de nacionalismo económico constituía un
problema para los Estados Unidos. Un informe económi-
co de la Central de Inteligencia de los Estados Unidos de
junio de 1975 desarrolla en extenso los perjuicios sufridos
por las inversiones estadounidenses en el país a partir de la
aplicación de diversas políticas como las nacionalizaciones,
la nueva ley de inversiones extranjeras y los controles de
importaciones y de precios. De acuerdo con la apreciación
de la potencia del norte, dichas políticas habían tenido con-
tinuidad desde la asunción de Cámpora e incluso luego de la
muerte de Perón. El panorama futuro que plantea el docu-
mento es el deterioro de la situación política y económica
de la Argentina así como el crecimiento de las demandas
sociales por parte de los sindicatos y la posibilidad de que
se decretaran nuevas nacionalizaciones que afectaran a las
empresas norteamericanas9. Tal como afirmaba un docu-
mento de la Casa Blanca sobre las cuestiones centrales de
inteligencia para el año 1974, el verdadero riesgo para los
intereses de los Estados Unidos en la región, no era el
comunismo y sus actividades de insurgencia sino la emer-
gencia de gobiernos nacionalistas10. Las medidas contrarias
al poder predominante de los Estados Unidos en América
Latina no fueron solamente signo del desafío que el pero-
nismo, incluso en su versión más derechizada, represen-
taba para sus intereses en la región, sino también, causa
de la agudización de los conflictos internos que llevaron
al golpe del Estado.
9 CIA RECORDS. Intelligence Memorandum “Argentina: Impact of Peronist

Economic Policies on US Investors”, Confidential, National Security Infor-
mation, June 1975, CIA-RDP86T00608R000500180011-7.
10 CIA RECORDS. Memorandum from Henry Kissinger, The White House,
for The Director of Central Intelligence “Key Intelligence Questions FY
1974”, National Security Council, December 10, 1973. LOC-
HAK-453-3-9-6.
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En este convulsionado escenario, no es menor que sur-

gieran dos revistas nuevas que dieran espacio a la reflexión
sobre las relaciones internacionales. Ambas expresaron, con
puntos de contacto y de distancia con el peronismo en sus
distintas vertientes, corrientes de pensamiento del período.
Entre 1962 y principios de los años setenta, Argentina vivió
una verdadera “primavera editorial” (Ponza, 2018: 57), en
la que incipientes publicaciones buscaban tener algún tipo
de impacto en la sociedad mediante el debate e intercam-
bio de ideas. En el caso de las revistas especializadas en el
campo de las RI, muchas de ellas emergieron durante estos
años en pos de “legitimar determinado enfoque y objeto de
estudio y, con ello, ciertos agentes” (Sarthou, 2012: 303). En
ese marco general, la Revista Geopolítica y la Revista Argen-
tina de Relaciones Internacionales aspiraban, al mismo tiem-
po, a que las ideas en ellas materializadas, en disputa con
diversas cosmovisiones, hicieran eco mayor en los ámbitos
castrenses, académicos y diplomáticos, que se constituían,
durante aquellos años, en el telón de fondo de la política
exterior argentina.
6. Reflexiones finales
Ha sido objetivo de este trabajo bucear en las vinculaciones

entre revistas, trayectorias personales, clima de ideas y la
política internacional. Los puntos de contacto y las amplias
diferencias en el modo de abordaje teórico de las problemá-
ticas, así como en la metodología para analizar la realidad
y la política internacional, son indicios de la complejidad
ideológica del período, que atravesaba a todas las fuerzas
políticas y corporaciones. El peronismo estaba profunda-
mente dividido y en él coexistían líneas bien diversas que
confluían en el frágil equilibrio de la figura de Perón.
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A partir de las nuevas revistas surgidas en el año 1975,

en pleno conflicto político y de debate sobre el rumbo eco-
nómico y de la inserción internacional de la Argentina en
el mundo, queremos aportar a la indagación del rol de los
intelectuales y expertos en la política internacional. Geopolí-
tica muestra el protagonismo de las ideologías castrenses en
el ámbito de las relaciones internacionales, especialmente
de corrientes de tipo desarrollistas que tenían expectativas
en sus vínculos con algunas de las corrientes del peronismo.
La revista del CEINAR, en cambio, es la expresión de la pro-
fesionalización de los diplomáticos. Muchos de ellos habían
sido formados en la necesidad de la planificación, orienta-
dos a la promoción de los vínculos con nuevos actores del
escenario internacional e irían desarrollando su propuesta
a lo largo de gobiernos de signos políticos muy diversos. Su
acercamiento a los gobiernos más reformistas de la región
tuvo su apogeo en la corta presidencia de Cámpora y relati-
va continuidad hasta marzo de 1976.
En esas publicaciones tan divergentes puede leerse el
tipo de debates que se desarrollaron ende este conflictivo
período e interpretarse como puerta de entrada a la com-
prensión de la puja política dentro del peronismo y con los
sectores golpistas. Muchos de los autores de ambas revistas
provenían del desarrollismo, del auge de la planificación
como modelo político y, desde perspectivas autonómicas,
proponían el acercamiento a los países de la región, en par-
ticular a los andinos. Teniendo en cuenta las orientaciones
y los contenidos de la Revista Argentina de Relaciones Inter-
nacionales y Geopolítica, podemos decir que sus direccio-
nes editoriales intentaban delinear agendas de investigación
autónomas que pudieran finalmente expresarse en políti-
cas exteriores concretas. Pese a las distancias, se trataba de
planteos elaborados desde la periferia y para la periferia.
Esos debates quedaron truncos con el triunfo del ala
más liberal, durante la última dictadura militar. La línea
de las Fuerzas Armadas que se impondría a partir de mar-
zo de 1976 se distanciaba de toda vertiente desarrollista,
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demostrando la combinación entre el fascismo disfraza-

do de discurso nacionalista con una vocación liberal y
aperturista en términos económicos. Así, el objetivo de la
industrialización y de la integración latinoamericana fue-
ron echados por tierra por la política económica de José
Alfredo Martínez de Hoz. El núcleo hegemonizado por
los generales Jorge Rafael Videla y Roberto Eduardo Vio-
la llevaría adelante una política económica de desindus-
trialización, reprimarización y financiarización, orientada
a una nueva relación triangular con Estados Unidos y la
Unión Soviética, que reforzó los rasgos de dependencia de
la Argentina (Rapoport, 1986). Respecto de las mayorías, no
solamente se aplicó en forma sistemática el terrorismo de
estado, sino que, además, se redujo brutalmente la partici-
pación de las trabajadoras y los trabajadores en el ingreso
total, destruyéndose el aparato productivo argentino.
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International Security, 20(1), 71-81. Recuperado de
https://bit.ly/3mIixAn.
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Empresariado industrial y gobierno
en los orígenes del Mercosur
Las negociaciones del Acta de Buenos Aires1
JULIÁN KAN
Introducción
Este trabajo tiene como objetivo analizar la relación entre el

empresariado industrial argentino, el gobierno y los oríge-
nes del MERCOSUR, específicamente en torno a las nego-
ciaciones por el Acta de Buenos Aires, firmada el 6 de
julio de 1990 por los presidentes Carlos Menem y Fernan-
do Collor de Mello. El Acta constituyó la piedra angular
sobre la que se erigió el MERCOSUR en marzo de 1991
con la firma del Tratado de Asunción, en un contexto de
transformaciones económicas y políticas en el plano local,
regional y global. Observaremos aquí los posicionamien-
tos, acciones y demandas del sector industrial, en general
el más controvertido ante los escenarios de liberalización
económica, sobre la participación de Argentina en el Acta
de Buenos Aires con Brasil. Nos detenemos en analizar
la relación e interacción entre el sector y el gobierno en
torno a las implicancias del proyecto, tanto sobre perjui-
cios o beneficios concretos como sobre el tipo de inser-
ción regional que representaban para aquellos. La hipótesis
aquí planteada es que en las negociaciones económicas y
1 Otra versión de este trabajo fue publicada en la revista Ciclos en la historia,

la economía y la sociedad (Kan, 2019). Allí se incluyen otros sectores del
empresariado, como el agrario.
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políticas regionales hay una mayor interacción entre las

decisiones gubernamentales y los intereses de determina-
dos actores domésticos que pueden verse perjudicados o
beneficiados por los acuerdos. Tratándose de un acuerdo de
integración económica con el principal país de la región,
Brasil, la conducta, los posicionamientos y la interacción
entre del empresariado industrial y el gobierno merece una
mayor atención por parte de los especialistas. La firma del
Acta de Buenos Aires constituyó un paso importante en
la conformación del MERCOSUR, pero, sobre todo, en la
adopción de un modelo comercialista de integración, aso-
ciado a las políticas de reformas neoliberales modeladas en
el Consenso de Washington que identificó la primera etapa
del bloque regional.
En primer lugar, analizamos el contexto político y
regional que rodeó las negociaciones y la firma del Acta.
En segundo lugar, nos ocupamos del posicionamiento, las
demandas y las interacciones con el gobierno de las repre-
sentaciones empresarias de la industria. Para esto nos dete-
nemos en las controvertidas negociaciones sobre el pro-
tocolo de aranceles, particularmente, en la relación entre
el gobierno argentino y el sector azucarero, sus múltiples
demandas y representaciones. Por último, esbozamos las
conclusiones. Las fuentes utilizadas son los documentos de
los tratados de integración y de las asociaciones y diarios.
El Acta de Buenos Aires en el contexto de reformas

neoliberales a nivel global, regional y local
Los cambios en el escenario geopolítico mundial, como la

caída del Muro de Berlín en 1989, la desarticulación del
bloque socialista de Europa del Este y el desmembramiento
de la Unión Soviética a comienzos 1991, pusieron fin al
conflicto Este-Oeste y posicionaron al liderazgo norteame-
ricano como hegemónico sobre posibles potencias rivales.
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Estos hechos tuvieron su correlato en contribuir a una

tendencia que se desplegaba desde mediados de los seten-
ta como era la mundialización de la economía capitalista,
caracterizada en ese nuevo contexto como “globalización”
(Hirsch, 1997). Así, la aplicación de políticas neoliberales
en América Latina, orientadas bajo el decálogo del Con-
senso de Washington, produjo la apertura de las economías
en este nuevo escenario internacional, lo que provocó un
reordenamiento de las relaciones internacionales en varios
países de la región, en particular de la Argentina.
En ese contexto, a partir de 1989 el gobierno de
Menem desarrolló una estrategia múltiple en relación a la
inserción económica internacional. Un decidido vuelco al
apoyo de iniciativas de libre comercio como eje rector de
la vinculación de la región y de Argentina con los países
centrales y en los espacios de negociación económica inter-
nacional.2 Esto se observó en diferentes hechos, como el
alineamiento con Estados Unidos celebrando la Iniciativa
para las Américas lanzada en junio de 1990 y, posterior-
mente, en las negociaciones por el Área de Libre Comer-
cio de las Américas (ALCA), en llevar posturas a favor de
reducir aranceles a la Ronda del GATT, como así también
a ALADI. Por otro lado, impulsó y aceleró el proceso de
integración con Brasil mediante la firma del Acta de Bue-
nos Aires de julio de 1990 –con una impronta neoliberal-,
produciendo cambios en algunos aspectos de aquel proceso
de asociación con el país vecino, que venía desarrollándo-
se desde 1985. Sobre el Acta se erigirá el MERCOSUR en
marzo de 1991, sumando a Uruguay y Paraguay. Bajo el
esquema que luego la CEPAL teorizó como “Regionalismo
Abierto” mediante un documento de 19943, que implicaba
2 Acerca de la relación entre el Partido Justicialista y el ideario de política

exterior adoptado en ese contexto de cambios, véase Míguez (2013).
3 “El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración eco-
nómica al servicio de la transformación productiva con equidad”. Recupera-
do de https://www.cepal.org/es/publicaciones/2140-regionalismo-
abierto-america-latina-caribe-la-integracion-economica-al-servicio.
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Zona de Libre Comercio (ZLC) entre sus socios, pero con la

protección de Arancel Externo Común (AEC) que le daría el
estatus de Unión Aduanera a partir de 1995, este proyecto
fue entendido como el puente para una integración mayor
de la subregión del Cono Sur bajo la égida norteamerica-
na a través de la Iniciativa para las Américas, el ALCA, o
luego de otras alternativas como las negociaciones con la
Unión Europea (UE). Aunque técnicamente no es lo mismo
un área de libre comercio que una Unión Aduanera bajo el
esquema del “regionalismo abierto”, todas las iniciativas de
la época estuvieron moldeadas por un ideario comercialista
y aperturista de los vínculos entre los países (Kan, 2018).
En este sentido, Rapoport y Musacchio (2003) afirman que,
para Argentina, el MERCOSUR fue concebido a princi-
pios de la década del noventa como parte de un modelo
de inserción internacional que, en lo político, respondía al
“realismo periférico” mientras que en lo económico apun-
taba al “regionalismo abierto”. Ambas ideas se conjugaban
con las políticas neoliberales impuestas en la región y ser-
vían de marco para imponer un proyecto orientado a una
incorporación totalmente abierta a la economía mundial,
asumiendo un proceso de globalización que no dejaba lugar
a políticas y proyectos nacionales y regionales (Rapoport y
Musacchio, 2003: 20).
En consecuencia, los años 1990 y 1991 fueron cla-
ves para las transformaciones económicas de la Argentina,
tanto para la política interna como para la externa. En la
interna, la consolidación del menemismo, primero en la
conducción del justicialismo y luego en el escenario polí-
tico, mediante de la imposición de un rumbo en favor de
la apertura económica –algo turbulento todavía, pero siem-
pre en la misma dirección–, ofreció novedades. Una de
ellas fue el amplio consenso que, de manera paulatina, iba
logrando el gobierno tras cada paso político en favor de
la apertura económica (Kan, 2015), la que por ese enton-
ces se afianzaba mediante las privatizaciones de empresas
de servicios públicos, los ajustes en el gasto del Estado y
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el realineamiento en política internacional. Sin duda, ese

consenso se afianzará con la implementación del Plan de
Convertibilidad a comienzos de 1991 (Viguera, 2000). Estas
transformaciones contribuyeron a instalar la idea de que
la participación de Argentina en proyectos de integración
o bloques regionales ligados a alguna forma de apertura
comercial constituía un eslabón más de la apertura eco-
nómica.
En consecuencia, en el plano externo comenzaron los
virajes en la dirección señalada más arriba. La apertura
comercial a nivel mundial se manifestaba, entre otras cues-
tiones, en la proliferación de bloques regionales y comer-
ciales que adquirían relevancia y en el curso de las discu-
siones comerciales en la Ronda Uruguay del GATT4, que
intentaban lograr un consenso en torno a la eliminación de
trabas al comercio, ya sean aranceles, subsidios o cualquier
impuesto de tipo proteccionista. Los países centrales exi-
gían reformas de mercado, entre ellas la apertura comercial
y económica a los países de la periferia, mientras que los
centrales no liberaban la entrada de productos de los países
periféricos que eran sensibles a su producción local, parti-
cularmente los de origen agropecuario. Argentina partici-
paba en las reuniones del denominado Grupo Cairns –un
conjunto de países no centrales, pero con capacidad expor-
tadora de materias primas agropecuarias que reclamaban a
Estados Unidos y Europa la eliminación de aranceles a la
entrada de productos agropecuarios–, que tenían el objeti-
vo de preparar las propuestas en común para ser presenta-
das en la Ronda Uruguay del GATT. En las negociaciones
del Grupo Cairns, el gobierno entablará una fuerte rela-
ción con los sectores más concentrados de la agroindustria
argentina, que históricamente estaban a favor de la apertura
4 Las discusiones específicas por las rebajas de aranceles que se sucedieron en

la Ronda Uruguay, que tuvieron lugar bajo ese nombre entre 1986 y 1994,
continuarán en la Ronda Doha. En 1994 el GATT será reemplazado por la
Organización Mundial del Comercio (OMC).
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económica, quienes demandaron a los países centrales la

eliminación de los subsidios a su producción agrícola para
competir con la entrada de productos externos de la mis-
ma rama productiva. En esta misma dirección, en la región
avanzaba la discusión por las rebajas arancelarias en el mar-
co de la ALADI. El resultado de los debates planteaba que
la reducción de aranceles por los países miembros de la
ALADI tenía que ver con facilitar la conformación de áreas
de libre comercio y las políticas de apertura que se venían
implementando en detrimento de la protección arancelaria.
El gobierno argentino participaba en las reuniones de ALA-
DI con una postura a favor de la reducción de aranceles, en
pos de facilitar el libre comercio (La Nación, 29/6/90).
Cuando el 27 de junio de ese año se realizaba la Confe-
rencia convocada por Estados Unidos para dar lanzamiento
a la Iniciativa para las Américas, a la que asistieron todos
los mandatarios de la región, Argentina adhirió con fervor a
la propuesta norteamericana, en una muestra más del cam-
bio en la relación con Estados Unidos y la reubicación de
Argentina en el escenario regional e internacional.5 Apenas
unos días después, el 6 de julio, se profundizaba el proceso
de integración con Brasil mediante la firma del Acta de
Buenos Aires entre ambos países con un perfil comercialista
que, como ya señalamos, sería la piedra angular de lo que
se firmaría posteriormente en marzo de 1991 en Asunción
bajo el nombre de MERCOSUR.6 Para sellar la postura
5 Menem: “estoy satisfecho con los términos del discurso de Bush”; Cavallo:
“la iniciativa de Bush es seria y favorecerá a la argentina porque se encuadra
en los alcances de las propuesta de Washington”, Erman González: “vamos
hacia una integración de todo el continente (…) el gobierno argentino viene
conversando con Washington sobre esta cuestión”; Di Tella: “la propuesta es
valiosa porque las iniciativas están dirigidas a naciones que han hecho refor-
mas y la Argentina está entre los líderes de esas reformas” (La Nación, 28/6/
90).
6 Unos días después de la Conferencia y más cerca de la reunión por el Acta de
Buenos Aires, el canciller Cavallo volvía a apoyar la iniciativa de Bush y afir-
maba que esa estrategia no era excluyente con la integración con Brasil, sino
que eran estrategias complementarias (La Nación, 1/7/90). Sobre la Iniciati-
va para las Américas de Goerg Bush (padre), véase Morgenfeld (2018).
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argentina, el presidente Menem afirmó dos días después de

la conferencia que: “La de Bush es una propuesta inédita,
coincide con lo que está haciendo Argentina y lo que acor-
dará con sus vecinos” (La Nación, 30/6/90).
Desde 1985 Argentina y Brasil tuvieron un proceso
de acercamiento que contrasta con los intentos anteriores.
La Declaración de Iguazú7 de ese año constituyó el paso
inicial de una serie de acuerdos que fueron profundizando
los vínculos económico-comerciales y también geopolíticos
entre ambos países hasta la creación del MERCOSUR en
1991. El Tratado de Integración, Cooperación, y Desarrollo
de 19888 profundizaba la decisión de construir gradual-
mente un mercado común entre los dos países en el plazo
de diez años, preconizando la armonización y la coordina-
ción de las políticas monetaria, fiscal, cambiaria, agrícola e
industrial (Moniz Bandeira, 2002: 317). Este tratado avan-
zaba en aspectos de la integración económica anunciada
previamente en Iguazú y en el Acta para la Integración
Argentino-Brasileña de 1986.9 En estos acuerdos, si bien lo
económico era lo predominante, aún no tendría la impronta
posterior de comienzos de los noventa, cuando lo econó-
mico estuvo reducido a una rápida apertura comercial. Un
ejemplo de ello lo constituye que el Tratado de 1988 se
planteaba un plazo de diez años para construir el mercado
común, intentando armonizar políticas para las áreas clave
de la integración. Dos años después, en 1990, con los nue-
vos gobiernos de Menem y Collor de Mello, y ante el esce-
nario de reconfiguración mundial ya analizado, el Acta de
Buenos Aires aceleró el proceso de integración entre ambos
países, adelantando a cuatro años el proceso de apertura
comercial mediante el desarancelamiento y priorizando la
liberalización comercial por encima de una integración con
7 Véase https://www.eumed.net/libros-gratis/2007a/256/46.htm.
8 Véase https://bit.ly/32UCqMv.
9 Acta donde se había implementado el Programa de Integración y Coopera-
ción Económica (PICE), que daba origen a los primeros acuerdos sectoria-
les.
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mayor gradualidad y planificación. Este viraje en el proceso

de integración entre Argentina y Brasil se plasmó en el Acta
firmada el 6 de julio de 1990, la que tuvo una impronta neo-
liberal, en la que el mercado y la circulación de bienes cons-
tituyeron los aspectos centrales del vínculo entre ambos
países. Como afirma Moniz Bandeira, “El Acta de Buenos
Aires de 1990 adaptó los objetivos propuestos en el tratado
de 1988 a las políticas de apertura económica y reforma
aduanera, defendidas por los presidentes Carlos Menem
(1989-1999) y Fernando Collor de Mello (1990-1992), y
reducía el plazo de diez a cuatro años, o sea, hasta diciembre
de 1994, para alcanzar el mercado común” (Moniz Bandei-
ra, 2002: 317). Así, ese documento dejó instalada una finali-
dad estrictamente comercialista, dentro de las opciones del
regionalismo, que posteriormente adquirió y profundizó el
MERCOSUR, cuando en 1991 se firmó el Tratado de Asun-
ción al que se sumaron Uruguay y Paraguay.10
En el Acta se afirmaba que, en relación a la integración
económica, existía “La necesidad de modernización de las
economías de los dos países, de ampliar la oferta y cali-
dad de los bienes en circulación en los dos mercados y
de favorecer el desarrollo económico con Justicia Social”11.
Asimismo, se hacía explícito el nuevo escenario internacio-
nal que asumían los gobiernos de la región para diseñar la
integración: “La evolución reciente de los acontecimientos
internacionales, en especial la consolidación de los grandes
10 Los lineamientos principales del acercamiento que Argentina y Brasil cons-

tituyeron la piedra angular del MERCOSUR, que se extendería a los dos
vecinos que rodean la Cuenca del Plata: Paraguay y Uruguay, quienes no
tuvieron la posibilidad de ser parte de aquellos acuerdos básicos estableci-
dos entre los socios principales del flamante bloque, como la planificación
de las condiciones para el acceso preferencial en la reducción arancelaria
(Moniz Bandeira, 2002: 317). Esto marcará un problema a lo largo de la his-
toria del MERCOSUR, que perdurará hasta el presente, y que se manifiesta
en la incapacidad del bloque de encontrar soluciones concretas a la asime-
tría entre los socios chicos y grandes del tratado.
11 Véase el “Acta de Buenos Aires” (1990) en https://es.wikisource.org/wiki/
Acta_de_Buenos_Aires_(1990).
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espacios económicos, la globalización del escenario econó-

mico internacional y la importancia crucial de lograr una
adecuada inserción económica internacional para nuestros
países”.12 De modo que, de los considerandos del Acta,
podemos observar esa finalidad estrictamente comercial
que adquirió luego el MERCOSUR al calor de la apertu-
ra económica, como señalaron los análisis de Kan (2015),
Rapoport (2008) y Botto (2016), entre otros.
En el contexto de la firma del Acta de Buenos Aires
se realizaron las primeras privatizaciones de empresas de
servicios públicos y el lanzamiento de medidas económi-
cas del ministro Erman González ,que profundizaban la
apertura económica.13 El contenido del proceso de integra-
ción con Brasil sellado en el Acta era entendido desde el
gobierno como un momento más dentro de la tendencia
de la apertura económica que venía desarrollándose des-
de 1987. Por ejemplo, se remarcaba la necesidad de lograr
para 1994 el mercado común entre los miembros del futuro
MERCOSUR con un arancel interno cero, algo que, como
observaremos, desde el mismo momento de la firma del
Acta de Buenos Aires se proyectaba de difícil realización a
raíz de las negociaciones que tuvo el protocolo de aranceles
del Acta, que observaremos aquí.
12 La Declaración de Iguazú hizo hincapié en el retorno de la democracia de

ambos países y la posibilidad que ésta traía para solucionar de manera con-
junta la crisis económica que azotaba la región. El Tratado de 1988 anuncia-
ba un plazo de diez años para llegar al mercado común, buscando la armoni-
zación y la coordinación de las políticas monetaria, fiscal, cambiaria,
agrícola e industrial. En definitiva, la integración con Brasil no era un apén-
dice de la apertura económica y, por este motivo, no tenía el carácter comer-
cialista del Acta de Buenos Aires y del MERCOSUR en su primera etapa. Un
análisis más detallado de los acuerdos anteriores comparados con el Acta de
Buenos Aires hemos realizado en Kan (2011).
13 Reducción del gasto público, apertura de algunos sectores (rebaja de dere-
chos específicos en ácidos sulfúricos, textiles, juguetes, máquinas herra-
mientas) y prórroga de algunos aspectos de la Ley de Emergencia Económi-
ca (La Nación, 30/6/90).
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Días antes de la visita de Collor de Mello para la firma

del Acta, el canciller Cavallo reafirmaba la apuesta a la
integración regional con los vecinos del Cono Sur, Brasil,
Chile y Uruguay, en coincidencia con las políticas econó-
micas aperturistas que se estaban aplicando en la región.
En este sentido, señalaba un contraste con las políticas
económicas mercadointernistas que se aplicaron durante
varias décadas:
Se avanza en una integración de resultado distinto a la que

se pensaba hace pocos años, cuando cada una de las naciones
de América Latina basaba su desarrollo sobre la sustitución
de importaciones en el mercado interno con gran protección
para las actividades orientadas hacia sus propios mercados
internos (…) hoy todas las naciones latinoamericanas, cual
más cual menos, están empeñadas en programas de apertu-
ra económica. Se ha comprendido que es la inserción en la
economía mundial el motor de la actividad económica, y no
el mercado interno. La integración resulta una consecuencia
más lógica. (La Nación, 24/6/90)
Sobre esta concepción Cavallo esbozaba algunas de

las condiciones del futuro acuerdo con Brasil y su pro-
bable proyección a otros países vecinos. Así, destacaba la
necesidad de armonizar políticas internas entre los países
miembros del acuerdo, para lograr en un plazo cercano el
mercado común entre ambos:
La diferencia entre una zona de libre comercio y un mercado

común supone que en el segundo caso los países que lo
integran adoptan una política comercial externa en común.
Para ello hace falta que las políticas económicas internas se
hayan homogeneizado. En Brasil y Argentina podemos avan-
zar más para armonizar (…) si somos capaces de hacerlo en
poco tiempo podemos obtener lo mismo en el Cono Sur.
(La Nación, 24/6/90)
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Respecto a los sectores que se favorecerían por la inte-

gración, señalaba: “Sin duda los alimentos constituyen el
sector que permite avanzar más rápido. Hoy el protocolo
alimentario junto a los bienes de capital son las dos piezas
más exitosas de la integración con Brasil”. En relación a
las resistencias y a los sectores que se perjudicarían, sos-
tenía con firmeza:
Parece más fácil combatir las resistencias naturales si
el proceso es firme, gradual y generalizado (…) si hay uni-
formidad y gradualismo en la aplicación de un calendario,
hay tiempo para que los productores se adapten a un clima
más competitivo (…) no hay que ofrecerles una protección
adicional sino tratar de introducirlos en un contexto de
competencia abierta y sin fronteras. (La Nación, 24/6/90)
El sector industrial ante la política regional y comercial

del gobierno: entre apoyos y reparos
Cerca de la llegada de Collor de Mello para la cumbre pre-

sidencial comenzaron a acelerarse las negociaciones entre
funcionarios de ambos países para la firma del Acta. En
paralelo aparecieron los primeros apoyos y reclamos de las
corporaciones empresarias. La Unión Industrial Argentina
(UIA) y la Coordinadora de Industria de Productos Ali-
menticios (COPAL), entendiendo la firma del Acta como
un paso más en la apertura y el acceso a nuevos mercados,
apoyaron de manera general la iniciativa de profundizar el
proceso de integración con Brasil: “La conducción econó-
mica procura acelerar las negociaciones con Brasil (…). Para
ello la Subsecretaría de Industria cuenta con el apoyo de la
dirigencia de la Unión Industrial Argentina y de la COPAL”
(La Nación, 28/6/90). Pero, a su vez, algunos sectores inter-
nos de la UIA, las cámaras de productos manufactureros
y las cámaras del interior preocupadas por la imposibili-
dad de hacerle competencia hacia la apertura, comenzaron
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a poner reparos sobre la futura apertura hacia Brasil que

se produciría luego de la firma del Acta. Asimismo, algu-
nos sectores de la alimentación, históricamente protegidos
por el Estado, el azúcar principalmente, manifestaron dudas
acerca de si este producto se incluiría en el protocolo de
productos a rebajar o eliminar aranceles que se negociaría
con Brasil en la firma del Acta:
No obstante [el apoyo de UIA y COPAL] algunos sectores

industriales manifestaron su inquietud por los subsidios que
tienen ciertos productos brasileños [En relación al azúcar]
industriales de la alimentación dejaron trascender que toda-
vía no conocen el listado de productos que la industria brasi-
leña incluiría en el protocolo alimenticio (…) Fuentes empre-
sarias señalaron que los conflictos involucran a determinados
bienes que podrían incluirse en el protocolo (…) azúcar, yerba
mate, te. (La Nación, 28/6/90)
Ante esta situación de presión de algunos sectores

internos de la UIA, el canciller Cavallo visitó días más tarde
a la entidad para explicar detalles del acuerdo con Brasil.14
En la reunión se detalló el esquema de apertura e integra-
ción al que tendrían que adaptarse los industriales. Por un
lado, Cavallo le hablaba a toda la industria como sector,
diciéndoles a los principales dirigentes de la cámara empre-
saria que los costos estructurales diferentes entre ambas
economías harían que la integración fuera un proceso gra-
dual y no algo simple que se consumaría de un día para
otro. Por otro lado, anunciaba la exclusión del azúcar del
protocolo de productos que sufrirían la rebaja arancelaria
(La Nación, 4/7/90). Ante la reunión con el ministro, como
la voz oficial de la UIA, el presidente de la entidad, Gil-
berto Montagna, declaraba que “la integración es alinear
costos, no sólo rebajar aranceles de importación y acotar
instrumentos de promoción […] los sectores industriales
14 “Cavallo precisó en la UIA el esquema del acuerdo con Brasil” (La Nación, 4/
7/90).
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necesitan que se alineen ciertos costos, como el financiero,

energía y fletes” (La Nación 4/7/90). Criticaba, así, la deci-
sión del gobierno de hacer epicentro exclusivamente, en el
proceso de integración con Brasil, en la rebaja arancelaria.
Sobre el apoyo de la UIA observemos que, por más que
Montagna pertenecía a la COPAL –de tendencia liberal y
aperturista– y también al Movimiento Industrial Argentino
(MIA), más propenso a la apertura dentro de la entidad
industrial (Viguera, 2000), en este caso hablaba en nombre
de toda la UIA, como titular de ella que era por ese entonces.
Esta distinción no es menor porque cuando alguno de los
dirigentes corporativos se posiciona en pos de sus intereses
(sean de su empresa, de su sector o de la corriente política
interna a la que pertenece) puede manifestar una postura
diferente a la que expresa cuando lo hace en nombre de toda
la entidad empresaria, llevando la voz oficial que es pro-
ducto de los acuerdos internos. Esta cuestión es importante
a tener en cuenta en aquellas corporaciones empresarias
como la UIA que integran en su interior, tanto a sectores
con diferente grado de concentración de capital como a
varias ramas de la actividad económica que constituyen al
sector industrial; y, además, a grandes empresas que se afi-
lian de manera directa. En ese entonces, el sector de Mon-
tagna era propenso a la apertura económica y a acuerdos
donde la industria alimenticia fuera favorecida, como podía
significar el Acta con Brasil. Pero la UIA como corporación
entera que expresaba intereses económicos heterogéneos
en relación a la apertura económica, si bien apoyó en tér-
minos generales la firma del Acta, todavía tenía reparos
sobre la forma en que se iba a llevar a cabo el proceso de
apertura en general y este acuerdo con Brasil en particu-
lar. Los sectores históricamente más sensibles a la apertura
estaban nucleados en el Movimiento de la Industria Nacio-
nal (MIN), sector que se había opuesto a las políticas de
apertura del Plan Primavera. Este sector era la oposición a
la conducción de Montagna y venía construyendo un fren-
te interno que llevará la candidatura de Israel Mahler a la
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presidencia de la entidad. Ese frente incluirá a las cámaras

manufactureras, las cámaras del interior y a las denomina-
das Pymes, sectores reacios a una apertura indiscriminada,
pero también a algunos de los grandes grupos económi-
cos como Techint, con los que coincidían en el reclamo de
protección al Estado, aunque por diferentes motivos. Las
elecciones serán a comienzos de 1991 y triunfará la lista de
Malher, con el apoyo de los sectores menos aperturistas.15
Las negociaciones por el protocolo de aranceles

del Acta de Buenos Aires: el caso del sector azucarero
Elegimos detenernos en el caso del azúcar porque presenta

algunas características particulares. Por un lado, es un sec-
tor de mucha concentración económica sobre todo en los
grandes ingenios de Salta (La Tabacal) y Jujuy (Ledesma) y
en algunos de Tucumán, lugar donde históricamente hubo
una producción más diversificada. No obstante, desde la
formación del Estado argentino fue un sector protegido
y de poca competitividad a escala regional, por ejemplo,
con Brasil. La posibilidad de eliminar esa protección estatal
debido a la posible inclusión del azúcar en el protocolo de
aranceles del Acta, desató un conflicto político con las pro-
vincias del norte que podía crecer en un momento donde el
15 Sobre la elección interna de la UIA véase Clarín, 17/3/91. Un detallado aná-

lisis de las disputas políticas internas y de la formación de consensos en la
entidad industrial puede verse en Viguera (2000) y Dossi (2014). En general,
la UIA se manejaba por acuerdos de alternancia entre los dos grandes secto-
res, el MIA y el MIN. Estas elecciones, como también las posteriores de
2003 serían excepcionalidades porque su existencia se debe a enfrentamien-
tos sobre las políticas económicas en momentos de crisis y cambios impor-
tantes. En 1991 Argentina transitaba por las transformaciones mencionadas
en favor de la apertura de la economía. En 2003, todavía se reordenaban de
la devaluación y había algunos enfrentamientos que venían desde 1999, con
motivo de la política económica, el manejo de la relación con Brasil y entra-
do el año 2001 por la forma en que podía desenvolverse la salida de la con-
vertibilidad.
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gobierno buscaba los mayores consensos posibles a su pro-

grama de transformación. El gobierno tuvo que negociar
luego de la presión de los representantes de los ingenios
azucareros, y el azúcar continuaría siendo un sector prote-
gido, excluyéndose del protocolo de aranceles a liberalizar.
El problema con el azúcar entre Argentina y Brasil se
retrotraía a 1975, cuando, como resultado de las expecta-
tivas de una fuerte valorización del petróleo, Brasil diseñó
un programa de producción de alcohol a partir de la caña
de azúcar para ser utilizado como combustible de automo-
tores. Brasil era muy deficitario en petróleo y el efecto del
shock energético de aquellos años en sus cuentas externas
impulsó la decisión. El programa se basó en un aumento
artificial del precio del alcohol para atraer a los productores
de caña y una subvención adicional a las automotrices para
adaptar los automóviles al nuevo combustible. Un generoso
caudal de créditos acompañó el nuevo sistema que cambió
el papel del alcohol, de subproducto pasó a ser el producto
principal. Como consecuencia, Brasil triplicó su ya alta pro-
ducción de caña, hasta entonces dedicada sólo a producir
azúcar. De 80 millones de toneladas cosechadas al comien-
zo de los años setenta, pasó a recoger 240 millones, dos
tercios de las cuales fueron destinadas al alcohol. Para 1997,
por ejemplo, existirían 170 fábricas que elaboraban ambos
productos y otras 134 que destilaban sólo alcohol. Como los
pronósticos de altos precios del petróleo por esos años no se
hicieron realidad, el programa quedó sustentado en subsi-
dios. La producción combinada de alcohol y azúcar reducía
los costos de ésta última por influencia de los subsidios, que
se estimaban en unos 1500 a 2000 millones de dólares anua-
les. Además, Brasil fue mudando parte de la producción de
alcohol a azúcar, elevando su exportación a 5 millones de
toneladas, lo que representaba cuatro veces la producción
argentina. Asimismo, a comienzos de los años noventa estu-
diaba cómo desmontar el programa azúcar-alcohol, lo que
generaba preocupaciones no sólo en la Argentina sino en
el mercado internacional, pues la producción de caña –un
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cultivo plurianual– podía generar 30 millones de toneladas

de azúcar, equivalente a la cuarta parte de la producción
mundial. Estas condiciones, entre otras, contribuyeron a
los reclamos del sector azucarero argentino, que junto con
la industria automotriz –que tenía su protocolo especial–
serían los dos sectores que luego de 1995 tendrán pendien-
tes todavía por resolver la liberalización comercial.
Nos detenemos a analizar las tensiones ocurridas entre
el sector del azúcar y el gobierno en torno a las negociacio-
nes entre Argentina y Brasil sobre el listado de productos
que sufrirían rebajas arancelarias. Este listado constituiría
el “protocolo de aranceles” sobre el que se implementaría
la primera etapa del Programa de Liberalización Comer-
cial del MERCOSUR. El ejemplo de la conflictiva relación
entre algunos sectores y fracciones del empresariado y el
gobierno ante las negociaciones y las implicancias de un
acuerdo de integración, en este momento inicial, será cons-
tante a lo largo de toda la historia del MERCOSUR, cruzán-
dose intereses particulares y sectoriales, intereses regiona-
les e intereses políticos. La forma que el gobierno resolverá
el problema, en este caso accediendo a la presión de los
grandes ingenios azucareros, no será siempre la misma con
el correr de los años (Kan, 2015).
En torno al azúcar, el problema radicó en cómo con-
ciliar intereses diversos entre las posturas sectoriales como
las de la agroindustria azucarera expresadas por el Centro
Azucarero Argentino (CAA) tendientes al proteccionismo
estatal que siempre tuvo el sector; las demandas de empre-
sarios particulares del sector y sus vínculos con el poder
de turno para obtener concesiones; y las expresiones de
sectores internos como CAA o COPAL de una central fabril
de alcance nacional como la UIA.16 Días antes de la visi-
ta de Cavallo a la UIA, el CAA había ejercido una fuer-
te presión al interior de la UIA como así también sobre
16 El CAA es miembro de la UIA.
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funcionarios claves del gobierno. Eduardo Patrón Costas17

(encargado del departamento interno de la UIA para las
economías regionales y relacionado con el negocio agroa-
zucarero) tenía reuniones con el subsecretario de Comercio
Exterior, Jorge Pereyra de Olazábal, pidiéndole la elimi-
nación del azúcar del protocolo (La Nación, 4/7/90). Ante
esto, las empresas del azúcar representadas por el CAA y
por cámaras provinciales de empresas del azúcar, visitaban
todos los ministerios pidiendo la no inclusión en el proto-
colo.18 También el CAA recurrió a los poderes ejecutivos
provinciales para ejercer presión sobre el gabinete nacional,
quienes intervinieron de conjunto con un reclamo formal:
“Los gobernadores de las seis provincias afectadas también
enviaron notas a ministros de economía, interior y rela-
ciones exteriores, haciendo presión para evitar desproteger
a 500 mil familias ocupadas en las economías regionales”
(La Nación, 4/7/90). El titular del CAA, Jorge Zorreguieta,
afirmaba que estaba a favor de profundizar la integración
con Brasil, pero al mismo tiempo ponía reparos sobre los
efectos en las “áreas sensibles” como en este caso el azú-
car, afirmando que: “Esto ha sido manejado entre gallos y
medianoches, afectando sectores muy sensibles” (La Nación,
4/7/90).
De fondo estaba una disputa entre el CAA y la con-
ducción de la COPAL ocupada por Alberto Alvarez Gaia-
ni. Las cámaras y principales empresas de la alimentación
que integraban la COPAL eran consumidoras de azúcar
para la elaboración de productos alimenticios, por lo que la
inclusión del azúcar en el protocolo podía llegar a abaratar
costos de producción si gracias a la firma del Acta en un
17 Dueño del Ingenio El Tabacal de Salta, de la familia Patrón Costas.

18 “Por supuesto los ingenios agrupados en el Centro Azucarero Argentino no
han estado ausentes del Ministerio del Interior, del Congreso, ni de las
inmediaciones del despacho presidencial” (La Nación, 4/7/90). Días antes el
CAA “elevó un memorándum al ministro del interior Julio Mera Figueroa,
para oponerse a la inclusión del azúcar dentro de la lista de productos para
importar sin aranceles desde Brasil” (La Nación, 4/7/90).
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futuro cercano entraba azúcar brasileño más barato. Alva-

rez Gaiani adjudicó la iniciativa de incluir el azúcar en el
protocolo a los empresarios brasileños y a la presión del
Estado brasileño de Alagoas –uno de los Estados brasile-
ños más importantes en la producción de caña– de donde
provenía el presidente Collor de Mello, dejando de lado
una posible maniobra perjudicial de la COPAL contra los
ingenios azucareros (La Nación, 4/7/90).19 Tiempo después,
el CAA integraría la COPAL, e incluso Zorreguieta, además
de presidente del CAA durante 25 años, sería titular de
la cámara de la alimentación con el apoyo, inclusive, del
grupo Arcor, empresa señalada por el CAA como lobista
para la exclusión del azúcar del protocolo (La Nación, 4/7/
90).20 No nos interesa tanto esta disputa empresarial por
reducir costos de producción, sino por el uso de los organis-
mos representativos, los argumentos esgrimidos a través de
ellos, y la respuesta del gobierno en acceder a sus reclamos
y renegociar el acuerdo con Brasil eliminando el azúcar del
protocolo de aranceles.
En la defensa del sector azucarero Zorreguieta apelaba
a argumentos que justificaban la denominada área “sensi-
ble” y los convertía en el interés general de todos los sec-
tores involucrados en esa rama productiva. Por ejemplo,
argumentaba que de ella dependían 500 mil familias, si se
sumaban todas las personas relacionadas con el trabajo en
los ingenios de las cinco provincias azucareras: empresa-
rios, obreros de los ingenios, sector de comercialización,
productores de caña como los cañeros tucumanos. A tal
punto que, como vimos, los poderes políticos provinciales
tomaron ese discurso para ejercer presión sobre el gobierno
nacional. Si bien se presentaba en nombre de “la defensa
19 En el marco de la firma del Acta, la Coordinadora de Industrias de Produc-

tos Alimenticios (COPAL) y la Asociación Brasileña de Industria de Alimen-
tos (ABIA) llegaron a un acuerdo para impulsar la integración de alimentos y
bebidas de la región (La Nación, 4/7/90).
20 Detrás de los fabricantes de bebidas, Arcor era el segundo consumidor del
azúcar producido por el ingenio Ledesma.
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del azúcar”, Zorreguieta representaba los intereses de los

grandes ingenios, quienes se agrupaban en el CAA y no de
los pequeños y medianos ingenios, productores cañeros y,
menos aún, de los obreros azucareros.21 Además, Zorre-
guieta era un personaje del mundo rural empresarial de
conocida trayectoria, por haber presidido la CRA y haber
sido secretario de SRA, y de estrecha relación con el poder,
tras su paso por la última dictadura militar como Secre-
tario de Agricultura y Ganadería. Con la profundización
de la apertura comercial a partir de 1991, otras cámaras
protestarán en diferentes momentos y las obtenciones de
concesiones tendrán resultados diversos, algunos positivos
otros negativos, pero con tensiones y discusiones con el
gobierno. Llama la atención aquí, no que un sector histó-
ricamente protegido reclame protección, sino que el mis-
mo representante de ese sector había sido funcionario del
gabinete de Martínez De Hoz, durante la última dictadura
militar que, aunque en mucho menor grado que el mene-
mismo, también tuvo políticas aperturistas. Por otra parte,
Zorreguieta estaba ligado a CRA y SRA, también a COPAL
luego, entidades fuertemente aperturistas y que en general
sostienen un discurso anti protección estatal. No obstan-
te, lo que más es de destacar es cómo el gobierno accedió
rápidamente a eliminar el azúcar del protocolo de aranceles
luego del conflicto con las provincias azucareras. Después
de la entrevista entre Patrón Costas en nombre de la UIA
y el secretario Pereyra de Olazábal, del memorándum pre-
sentado ante el Ministerio del Interior, del pedido de los
gobernadores y de las presiones públicas de Zorreguieta, el
gobierno daba marcha atrás con la idea de incluir el azúcar
en el protocolo y era el mismo Cavallo quien lo anunciaba
formalmente en la visita a la UIA. Por un lado, el gobierno
no quería pagar los altos costos políticos que le podría haber
21 Seguramente alguno de estos otros sectores apoyó también el reclamo del

CAA por los posibles perjuicios que ocasionaría la entrada de azúcar más
barata.
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causado la medida, si tenemos en cuenta que seis provincias

se habían puesto de acuerdo en el reclamo, para las cua-
les al menos dos, Tucumán y Jujuy, constituía en elemento
vital de su economía doméstica. Por otro lado, la actividad
azucarera estaba altamente concentrada al interior de esas
provincias, unos pocos ingenios –sin llegar a una decena del
total– eran los que manejaban el grueso de la producción,
entre los cuales se encontraban el ingenio Ledesma –de los
Blaquier en Jujuy–, El Tabacal –de los Patrón Costas en Sal-
ta–, los ingenios Concepción, La Providencia, La Trinidad,
La Florida y La Fronterita –entre los más importantes de
Tucumán–, como los más destacados en torno a cantida-
des de producción.22 Es posible pensar que solamente ante
una actividad con tal grado de concentración económica y
geográfica (y las implicancias regionales y políticas que de
ello se deriva) tuvo el gobierno que dar marcha atrás. Como
fuere, esto demuestra que el intergubernamentalismo que
predominó en los primeros acuerdos de la integración, tuvo
que lidiar con intereses sectoriales importantes. Esta situa-
ción de interacción entre gobierno y empresarios, tanto en
el diseño como en la implementación de los acuerdos del
MERCOSUR, será más bien la corriente y no una excepción
durante los años posteriores (Kan 2015; López, Lugones
y Porta, 1993).
La firma del Acta de Buenos Aires
Resuelta la polémica con el ya señalado anuncio de Cavallo

en la UIA sobre la eliminación del azúcar del protocolo de
aranceles, el gobierno pudo anunciar públicamente, ante la
llegada de Collor de Mello a la Argentina, el alcance real de
22 Véanse los informes estadísticos sobre la producción de la zafra azucarera

de 1990, que señala las toneladas de producción de la zafra por cada uno de
los 24 ingenios afiliados al CAA, en http://www.centroazucarero.com.ar/
zafra1990.html.
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las acuerdos a firmarse en el Acta de Buenos Aires: a) con-

cretar la integración antes de 1992 (lo que luego se firmará
en el Tratado de Asunción en marzo de 1991); b) llegar al
mercado común subregional en 1995 (en realidad en 1995
solamente se podrá firmar la entrada en vigencia del AEC
que dará entidad de Unión Aduanera); c) algunas obras de
envergadura (como el puente Santo Tomé-Sao Borja y la
creación de empresas binacionales); y d) el contenido cen-
tral de los acuerdos del Acta, que daban comienzo al proce-
so de liberalización comercial conformado por el protocolo
de aranceles (un listado de productos con arancel cero o
reducción progresiva de los mismos, con la novedad formal
de la exclusión del azúcar, la yerba mate y el té (La Nación,
4/7/90). Al respecto, La Nación señaló:
Se acordarán eliminar aranceles a la comercialización
de productos alimentarios. Sobre este tema se ha venido
trabajando en los últimos días debido a las resistencias de
sectores empresarios y de algunos gobiernos provinciales
de la Argentina, que temen que la eliminación de barreras
arancelarias genere desempleo y recesión fabril. Productos
como azúcar, té y yerba mate fueron excluidos del protoco-
lo que enumera los alimentos de libre ingreso al país desde
Brasil” (La Nación, 5/7/90).
En la cumbre presidencial del 6 de julio de 1990,
Menem y Collor de Mello firmaban el Acta de Buenos Aires
entre Argentina y Brasil, con la presencia de los principales
ministros de ambos países. Menem señalaba que “Brasil es
el socio natural en esta gran empresa integradora que jun-
tos impulsamos. Ahora deseamos apresurar y profundizar
un proceso que en sus grandes líneas es irreversible” (La
Nación, 7/7/90). Collor de Mello afirmaba que “Argentina
y Brasil tienen importantes objetivos comunes y se están
dando pasos firmes para el establecimiento de un merca-
do económico común de la región” (La Nación, 7/7/90).
Menem, improvisando parte de su discurso, también deja-
ba claro delante de Collor de Mello y de los empresarios
invitados sobre la no incompatibilidad entre el proyecto
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de Bush encuadrado en la Iniciativa para las Américas y

la integración entre Argentina y Brasil de la que surgiría
el futuro MERCOSUR.23 El día anterior, el primer man-
datario norteamericano había lanzado el complemento de
aquella iniciativa, que consistía en un programa de ayuda
y cooperación multilateral para la región con fondos de
ayuda alimentaria y de emergencia, que permitirían imple-
mentar reformas económicas y consolidar las políticas de
libre mercado en la región (La Nación, 7/7/90).24 Ante esto,
la cumbre presidencial entre Argentina y Brasil tenía que
volver a ratificar que ambos proyectos eran compatibles.
Luego de apoyar públicamente la iniciativa norteamericana,
los presidentes instruyeron a sus cancilleres a lograr postu-
ras en común para negociar en bloque con Estados Unidos
y el resto de la región en las futuras cumbres hemisféricas.
El mismo día, Menem le envió a Bush una carta saludando
y apoyando la propuesta de la iniciativa del libre comercio
y anunciando que Argentina y Brasil negociarían su partici-
pación en bloque (La Nación, 7/7/90).
23 Menem declaraba que “No hay incompatibilidad entre los dos temas” (La
Nación, 6/7/90) “Menem y Collor manifestaron su coincidente y positiva
apreciación acerca de la iniciativa de libre comercio continental del presi-
dente Bush y su confianza en que la propuesta tiene debidamente en cuenta
las necesidades de América Latina y el Caribe en materia de comercio,
inversiones y deuda externa” (La Nación, 7/7/90). El día anterior, en un
seminario sobre integración organizado por Instituto de Relaciones
Europeo-latinoamericanas, Menem argumentaba que la “integración entre
Argentina y Brasil podía servir de catalizador de un proceso similar en el
Cono Sur” (La Nación 6/7/90).
24 Este complemento era similar al lanzado para Europa del Este, los gober-
nantes de América Latina reclamaban no quedar excluidos de la ayuda nor-
teamericana. Al igual que el lanzamiento de la iniciativa unos días antes, la
propuesta tenía apoyo de la mayoría de los gobiernos de la región. El presi-
dente de Venezuela, Carlos Andrés Pérez, quería hacer la cumbre hemisféri-
ca en Caracas bajo la propuesta de Bush, porque “es muy conveniente para la
región” (La Nación, 6/7/90). El presidente de Uruguay Luis Lacalle, decía:
“las oportunidades pasan una sola vez y no hay que desperdiciarlas” (La
Nación, 6/7/90).
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Recorriendo las manifestaciones de los sectores de la

industria sobre la firma del Acta se reprodujeron posiciona-
mientos y posturas previas que se tuvieron sobre el proceso
de reformas y apertura de la economía. Por un lado, los sec-
tores más proclives a la exportación apoyaron la medida y,
por otro lado, los más sensibles a aquella pusieron reparos.
De todas maneras, estos últimos terminarán apoyando con
algunos matices tanto las políticas de apertura en general
como los acuerdos con Brasil en particular.
Por el lado de las grandes empresas exportadoras que
veían la posibilidad de expandir sus mercados, la CERA
manifestó también su adhesión a los acuerdos firmados
entre Menem y Collor de Mello (La Nación, 6/7/90). Por
el lado de la industria, el vicepresidente de la UIA, Rober-
to Favelevic, avaló el proceso de integración iniciado con
Brasil, aunque como lo hará posteriormente la entidad,
puso ciertos reparos: “La economía brasileña es cinco veces
mayor que la nuestra” señalando las posibles asimetrías que
luego serían bastante conflictivas (La Nación, 6/7/90). Esta
postura será la que los sectores más sensibles a la apertura,
es decir, los que producían para el mercado interno sin
posibilidad de exportar, tomarán durante la primera etapa
del MERCOSUR: apoyar la integración, pero reclamar por
sus perjuicios y buscar concesiones de parte del Estado. En
esta misma dirección, otro sector de la industria vinculado
al área manufacturera de consumo local, como era la CGI,
reclamó participación y protección para todos los sectores
de la industria en el acuerdo de integración con Brasil. En
este sentido, su presidente Cesar Tortorella manifestó que
“es esencial que se garantice la participación del empresa-
riado nacional” (La Nación, 6/7/90).
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Conclusiones
La aplicación del recetario del Consenso de Washington,

de inspiración neoliberal, moldeó no sólo las políticas eco-
nómicas, sino también los proyectos de integración como
la iniciativa del Acta de Buenos Aires y el MERCOSUR.
En este sentido, no es casual que, en el mismo momento
en que se aplicaron las reformas que llevaron a la apertura
económica, proliferaron los acuerdos regionales inspirados
en el comercialismo. De esta forma, los sectores del empre-
sariado que apoyaron la apertura realizada por el gobierno
de Menem, también lo hicieron con la inserción regional
de Argentina llevada a cabo por el mismo gobierno. Con
la integración regional accionarían de la misma manera
que con la apertura económica en general: apoyar, pero
demandar concesiones y reparos sobre los perjuicios oca-
sionados. Por ejemplo, respaldarían la firma del Acta de
Buenos Aires y, al mismo tiempo, negociarían el protoco-
lo de aranceles. Tal es el caso de la UIA como corpora-
ción, que expresa los intereses de un amplio abanico del
empresariado argentino, que avaló la firma del Acta, pero
al mismo tiempo pidió reparos por los posibles perjuicios
que ocasionaría sobre una parte de sus sectores la apertura
con Brasil. La UIA apoyaría, pero con los matices y reparos
señalados, sobre todo de los sectores con menos capacidad
de afrontar la apertura y de poder exportar. Por ejemplo,
las cámaras agrupadas tradicionalmente en el MIN, siempre
fueron reacias a las políticas de apertura indiscriminada
ya que expresan a sectores que producen para el mercado
interno y que su producción podría verse afectada por la
competencia brasileña. Al interior de la UIA también está la
COPAL, a quien observamos apoyando por cuenta propia
los acuerdos con Brasil, mientras que el entonces presiden-
te de la UIA, Montagna, hombre de la COPAL, tuvo que
defender la postura de toda la entidad gremial. Otro caso
significativo ocurrió con el CAA, organismo que expresa
los intereses de las grandes empresas azucareras que, si bien
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son empresas muy concentradas en el mercado local, la

apertura con Brasil les podía jugar en contra por la entrada
de azúcar producida a menor costo. Además, más allá de la
competitividad económica del sector, el azúcar había nece-
sitado estar siempre protegido por el Estado. Al respecto,
analizamos cómo operó su responsable gremial, Zorreguie-
ta, logrando lo que otros sectores de la UIA no pudieron
lograr o lograrían escasamente con el correr de los años:
protección estatal ante la apertura. Estas situaciones nos
permiten observar que, si bien el gobierno pretendía una
apertura más rápida que la de los acuerdos previos al Acta
habían diseñado, varios sectores –por diferentes motivos–
pusieron repartos a la misma.
Ante estas situaciones particulares es importante ana-
lizar la relación entre los gobiernos y las diferentes repre-
sentaciones de los empresarios ante el proceso de negocia-
ciones en materia de política exterior e inserción regional.
En ella adquieren importancia los posicionamientos sobre
la apertura económica y la integración regional en general
que pudieran tener específicamente determinadas fraccio-
nes o sectores del capital y los conflictos intersectoriales
que pudiera haber en una coyuntura política determinada.
Al mismo tiempo, hay que observar también la conduc-
ta general de todo el empresariado y su relación con el
gobierno en términos más amplios, sobre todo en un con-
texto de búsqueda de consensos a un programa de reformas
profundas. Además, hay que tener en cuenta algunos casos
específicos, como los de los sectores concentrados que pue-
den también oponerse por cuestiones sectoriales –como el
caso del azúcar–, o sectores que podrían ser perjudicados,
pero por no tener la fuerza para imponerse, pueden llegar
a apoyar proyectos comercialistas, como el Acta de Bue-
nos Aires, para luego poder adaptarse a ésta negociando en
mejores términos sus intereses. Un ejemplo de ello ocurrió
con varios sectores de la UIA.
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Ante una idea de que el MERCOSUR, en este caso sus

primeros pasos como el Acta de Buenos Aires, se negoció
estrictamente a nivel intergubernamental, hemos podido
observar en este trabajo la fuerte interacción entre diversos
sectores del empresariado y el diseño, negociación e imple-
mentación de la política externa y regional del gobierno de
Menem. Que el esquema organizativo del acuerdo regional
sea intergubernamental, reproduciendo lo que suele ocu-
rrir en las negociaciones externas de los países, no impli-
ca que determinados actores sociales, intereses sectoriales
domésticos o locales hayan sido ajenos. Ya sea manifestan-
do posición, intentando influir sobre diversas instancias de
gobiernos o participando de algunas de las negociaciones,
estuvieron presentes y fueron muy activos. La importancia
de esta interacción no debe ser soslayada en los estudios de
las negociaciones de política exterior o regional. Por el con-
trario, su estudio puede contribuir a dar cuenta que aquellas
son más complejas de lo que habitualmente se cree y tienen
un proceso previo y arduo de negociaciones que involucra
a diversos actores no gubernamentales.
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Los determinantes internos
de la política de la deuda externa
pública de Argentina (2015-2019)
NOEMÍ BRENTA
1. Introducción
Este capítulo analiza la política de endeudamiento lle-

vada adelante por el gobierno de Mauricio Macri. La
deuda pública constituye el renglón más importante de
la deuda externa (cuadro 1), que entre 2015 y 2019
se duplicó y volvió al primer plano de los problemas
de Argentina. Para diciembre de 2019, la deuda del
gobierno nacional, interna más externa, representaba el
90% del PIB, el 78% denominado en moneda extranjera,
muy por encima del umbral crítico considerado sosteni-
ble para los países emergentes (FMI, 2013).
teseopress.com 227
Cuadro 1
Argentina. Deuda Externa 2015-2019*
Millones de dólares
Al 31/12 Gobierno Banco Sociedades Otras Sociedades Total

general** Central captadoras sociedades no deuda
de financieras financieras externa
depósito,
excepto
BCRA
2015 87.701 13.958 3.930 1.363 60.461 167.412
2016 108.957 13.066 3.848 1.491 54.072 181.432
2017 142.829 18.461 5.794 3.065 64.401 234.549
2018 173.584 23.746 5.650 3.983 70.970 277.932
2019 172.819 24.503 4.761 4.042 71.523 277.648
Aumento 97% 76% 21% 197% 18% 66%

2015-2019
*Por criterio de residencia.

** Incluye los gobiernos nacional, provinciales y de la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires.
Fuente: Elaborado con datos de la Dirección Nacional de Cuentas Inter-
nacionales, INDEC
Una deuda de estas dimensiones daña gravemente el

devenir económico de un país, y más cuando, como Argen-
tina, arrastra una larga recesión (cuadro 2). Al respecto,
Reinhart y Rogoff (2010) afirman que “cuando la deuda
externa bruta alcanza el 60 por ciento del PIB”, el creci-
miento anual de un país disminuye dos por ciento, y “para
niveles de deuda externa superiores al 90%, el crecimiento
del PIB se reduce aproximadamente a la mitad”.
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Cuadro 2
Argentina. PIB, inflación, desempleo, cuenta corriente y remuneración
al trabajo asalariado, 2015-2019
Concepto 2015 2016 2017 2018 2019
PIB, var. % 2,7 -2,1 2,7 -2,5 -2,2
Inflación 27% 41% 26% 41% 52%

(precios
implícitos)
Desempleo 7% 9% 8% 9% 10%
Cuenta -2,7 -2,7 -4,9 -5,2 -1,2%

Corriente,
% PIB
Remuneración s.d. 44% 43% 38% 36%

altrabajo
asalariado,
participación
enelingreso,
IVtrimestre
Fuente: Elaboración propia con datos de INDEC.
Plantearemos como hipótesis central de este trabajo de

investigación, que en el período 2015-2019 el gobierno de
la alianza Cambiemos rediseñó la política de financiamien-
to del Estado acorde a la lógica neoliberal del proyecto de
país que intentó plasmar. Ese modelo impregnó también
la inserción internacional de Argentina, que estrechó los
vínculos con el capital financiero global especulativo, mien-
tras que las inversiones reales escasearon1.
A partir del análisis de las distintas etapas de dicha polí-
tica, afirmaremos que la deuda externa pública abrió paso a
la configuración neoliberal al facultar desde el inicio de la
1 "Durante la la fase de ingreso de capitales comprendida entre diciembre de

2015 y principios de 2018, aproximadamente 8 de cada 10 dólares que
ingresaron al país desde el exterior tenían su origen en colocaciones de deu-
da y capitales especulativos", en el mismo período la inversión externa direc-
ta solo representó el 4,3% del capital ingresado (BCRA, 2020).
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gestión Cambiemos la desregulación cambiaria, la apertura

financiera y comercial, y la articulación con los mercados
globales de capital.
La deuda pública se constituye así en una variable
central del modelo de acumulación rentística y financiera
que inauguró la última dictadura militar, y restaurado en
ese período. El objetivo es inscribir la política de endeuda-
miento en el contexto de toda una estrategia económica y
de vinculación internacional que es reiterada en la historia
reciente de nuestro país.
Argentina tiene una larga y dramática experiencia en
ciclos de endeudamiento como el conducido por Cambie-
mos, que en su fase más avanzada, la del impago, lleva a
la desposesión de activos sociales, a través de la privatiza-
ción de bienes estatales para obtener recursos para atender
la deuda, y de la liquidación de empresas privadas, cuyo
valor se desploma en estas coyunturas, hecho bien cono-
cido y aprovechado por los distintos tipos de acreedores
que medraron de la deuda argentina; y de la transferencia
permanente de valor extraído a la población a través del
deterioro de sus ingresos directos e indirectos. Terragno
(2005), reveló que en la década de 1980 sobreendeudar a
la Argentina fue una política deliberada de sus principa-
les bancos acreedores para despojarla y apropiarse de sus
empresas cuando el país no pudiera pagar, como efectiva-
mente ocurrió en los años 1990.
La política de desindustrialización, coadyuvada por la
deuda, ya aplicada en Argentina en la última dictadura y
en la convertibilidad, integró también el repertorio neolibe-
ral del mandato de Cambiemos. Su principal instrumento
fue la apertura importadora con atraso cambiario y qui-
ta de reembolsos, en un contexto recesivo, que debilitó al
mercado interno.
En los siguientes apartados, analizaremos en detalle
un proceso de endeudamiento que transitó distintas etapas,
desde la apertura y el pago a los fondos buitres, hasta el
inicio de un nuevo default.
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2. Préstamos de organismos internacionales y PPP
En su campaña electoral el candidato presidencial de Cam-

biemos anticipó su política de aumento de la deuda: “hay
que endeudarse todo lo que podamos”, declaró Mauricio
Macri el 9 de octubre de 2015 a la radio LU2 de Bahía
Blanca. El futuro mandatario se refería a los préstamos de
instituciones financieras internacionales (IFIs) para invertir
en infraestructura. Pero los montos de esos préstamos son
demasiado pequeños para hacer diferencia en una econo-
mía del tamaño de Argentina. De hecho, entre enero de
2016 y diciembre de 2019, sin contar al FMI porque no
presta para infraestructura, los desembolsos netos (montos
recibidos menos pagados), de las ocho IFIs listadas en el
cuadro 3, totalizaron solo 4.033 millones de dólares, un
promedio de 1.000 millones de dólares anuales, muy poco
para incidir en la inversión en infraestructura, recordemos
que la formación bruta de capital fijo en Argentina ron-
da el 20% del PIB, unos 70 mil millones de dólares anua-
les. Además, los préstamos de las IFIs no fueron solo para
infraestructura, sino compartidos con distintos programas
sociales e institucionales. Por otra parte, la inversión fija o
formación de capacidad productiva privada y pública, cayó
en tres de los cuatro años del gobierno de Cambiemos2. Los
préstamos para infraestructura fueron mínimos en relación
con el crecimiento de la deuda. Si se cuenta también al Club
de París el monto neto es aun menor, porque Argentina
siguió pagando las cuotas del arreglo alcanzado en 2014 de
los pasivos defaulteados en 2001, de manera que el flujo de
fondos con el Club fue negativo.
2 Variación de la formación bruta de capital en Argentina: -5,5% en 2016;

10,8% en 2017; -5,7% en 2018 y -15,9% en 2019, fuente: datos de INDEC.
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Cuadro 3
Argentina. Stock de deuda por préstamos de los organismos
internacionales y oficiales, excepto FMI
En millones de dólares, al 31 de diciembre
2015 (a) 2016 2017 2018 2019 (b) Variación

(b)-(a)
BID 11.207 11.422 11.800 12.332 12.647 1.440
BIRF 5.852 6.048 6.327 6.879 7.128 1.276

(Banco
Mundial)
CAF 2.590 2.641 3.000 3.467 3.656 1.066
FONPLA- 82 81 115 167 237 155

TA
FIDA 38 39 44 45 41 3
OFID 0 0 20 41 75 75
BCIE 0 0 3 3 3 3
BEI 0 0 0 71 86 15
Organis- 9.183 7.845 8.280 6.912 5.398 Acreedor

mos -3.785
oficiales
(Clubde
París)
Total 28.952 28.075 29.566 29.917 29.271 248
Fuente: Elaborado con datos de la Secretaría de Finanzas.
Para comprender la relación entre los anuncios oficia-

les de tomar deuda para infraestructura con el retorno a la
financiarización y al alineamiento con Estados Unidos y los
otros países del G7, es necesario enmarcar el concepto de
tomar deuda para infraestructura en la puja por mantener
la influencia de los países avanzados y los mercados para
sus corporaciones, en circunstancias y tiempos precisos. A
partir de 2013, tras la crisis de las deudas en la eurozona, y
coincidente con el anuncio chino de la Iniciativa de la Fran-
ja y la Ruta, el G20 y las instituciones multilaterales (FMI,
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Banco Mundial, BID, CAF) comenzaron a recomendar a los

países emergentes endeudarse para invertir en infraestruc-
tura e integrarse a las cadenas globales de producción.
En esta línea, The Managing Director’s Global Policy Agen-
da, documento del FMI publicado en octubre de 2013, esta-
blecía entre las políticas prioritarias de los países emergen-
tes acelerar las inversiones en infraestructura, y, como es
usual, reducir las barreras al comercio, a los capitales, y
flexibilizar el mercado laboral. En respuesta, el Comunicado
de Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios
Internacionales y Desarrollo, del 10 de abril de 2014, grupo de
países emergentes dentro de FMI del que participa Argen-
tina, tomó nota de la propuesta de creación de un Fondo de
Infraestructura Mundial, pero advirtió: “Dado que las nece-
sidades de financiamiento de los países de bajos ingresos
son grandes y críticas, particularmente para obras de infra-
estructura, enfatizamos la importancia de adoptar un mar-
co operativo flexible y sin injerencias”. Varios documentos
posteriores retomaron el tema de la deuda para infraestruc-
tura, como Filling the Gap: Infrastructure Investment in Brazil,
WP/15/180, julio de 2015; o The Growth Return of Infras-
tructure in Latin America, WP/17/35, febrero de 2017.
Este proyecto se complementaba con los grandes trata-
dos interestatales que Estados Unidos procuraba consolidar
en secreto, como el Acuerdo de Asociación Transpacífico
(TPP), la Asociación Transatlántica para el Comercio y la
Inversión (TTIP) y el Acuerdo de Comercio de Servicios
(TISA), todos ellos excluyentes de China, y desechados tras
el ascenso de Donald Trump a la presidencia de Estados
Unidos en 2017.
El alineamiento de las economías sudamericanas con
esta estrategia del norte se aceleró con el avance de las dere-
chas en el subcontinente, principalmente en Argentina en
el período de Cambiemos y en Brasil, tras el golpe contra
la presidenta Dilma Roussef, que fortaleció a los aliados
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internos tradicionales del poder hegemónico, apoyados por

la decisión estadounidense de recuperar el control de Amé-
rica Latina y frenar el avance de China y Rusia en la región.
Los contratos de participación público-privada (PPP),
constituyeron otro tipo de deuda para infraestructura
adoptado en el mandato de Cambiemos. El Congreso apro-
bó este régimen a fines de 2016, en el que el sector privado
financia, construye y explota la obra, y el Estado garantiza
los ingresos y la recuperación del capital en determinado
plazo. El gasto en la obra no figura como del sector público,
pero se genera a futuro un pasivo para el estado. El gobierno
anunció que proyectaba asignar 26 mil millones de dólares
entre 2018 y 2022 para construir centrales eléctricas, auto-
pistas, cárceles, viviendas. Pero solo licitó seis corredores
viales en 2018, por un monto estimado en 6 mil millo-
nes de dólares y costo financiero indeterminado, ya que la
ley argentina no exigía a las firmas acreditar las fuentes y
términos del financiamiento previo a la adjudicación. Las
obras se demoraron, avanzaron menos del 2% en dos años, y
en 2020 el gobierno anunció que rescindiría los contratos.
Tomar deuda para infraestructura a través de los con-
tratos PPP ratifica el posicionamiento pro G7 de Argentina
en la disputa hegemónica, porque este régimen de contra-
tación, que busca reducir la intervención estatal y aumentar
la privada, es una puerta de ingreso a las corporaciones glo-
bales y de crecimiento de la deuda externa que no aparece
como tal en el presupuesto público. Además, la experiencia
en otros países, como Gran Bretaña, España, Chile, Irlanda,
Grecia de sobrecostos en las obras, pagadas por el estado
o los consumidores, deficiente ecuación calidad-precio y
renegociaciones frecuentes, llevaron a disminuir el uso de
esta modalidad. Prueba del riesgo potencial de las deudas
por PPP es que el FMI exigió al gobierno de Cambiemos
llevar por separado las cuentas de estos pasivos.
Como parte del mismo proyecto, el gobierno estrechó
sus vínculos con Estados Unidos y la Unión Europea a
pesar de su proteccionismo y su agresividad para colocar
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sus bienes y servicios a fin de reactivar sus economías a

costa del resto en un escenario global recesivo. Sin embar-
go, a diferencia de la etapa neoliberal 1976-2001, la pre-
sión desglobalizadora se expande desde el centro del siste-
ma mundo. Las políticas proteccionistas de Estados Unidos
desde la administración de Trump, el Brexit, el avance de
las tendencias nacionalistas en Europa, expresan las fuerzas
profundas del antiglobalismo de derecha, alimentado en el
descontento por el deterioro de las condiciones de vida
de la población, contrapartida de la tiranía de las finan-
zas globales que imponen la austeridad perpetua y con-
centran los recursos sociales en unos pocos privilegiados
(Stiglitz, 2020). Este fue el escenario internacional del pro-
ceso de sobreendeudamiento de Argentina conducido por
el gobierno de Cambiemos.
3. El inicio: desregulación cambiaria y financiera,

devaluación y nueva deuda
El BCRA comenzó a eliminar las restricciones para operar

en moneda extranjera a la semana de la asunción de Cam-
biemos. Los adquirentes de divisas ya no debían demostrar
a la AFIP el origen de los fondos, el monto máximo que se
podía comprar subió de 2 mil dólares a 2 millones, luego 5
millones y después sin límites. El 17 de diciembre, cuando el
BCRA eliminó el “cepo” -expresión con que los medios bau-
tizaron al control de cambios, asimilado a un instrumento
de tortura- el tipo de cambio aumentó 40%. La devaluación
rápidamente se trasladó a los precios de los alimentos y
de todo lo demás, pese a que el ministro de hacienda y
finanzas Alfonso Prat Gay aseguraba que la inflación no
aumentaría porque ya los precios habían incorporado la
devaluación esperada, medida por la brecha entre el dólar
oficial y el blue, elegante nombre del dólar ilegal. La carestía
fue el regalo de fin de año para la mayoría, mientras que
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los poseedores de activos dolarizados y los exportadores

obtuvieron ganancias extraordinarias por la diferencia de
cotización de las divisas.
En sus primeras semanas, en diciembre de 2015, el
gobierno inició una fuerte emisión de deuda pública en
bonos en moneda extranjera. Para ello, utilizó un remanen-
te de la deuda autorizada por la ley de presupuesto 2015
aun no emitida, y otros mecanismos que no requerían la
aprobación del Congreso. Así, el 29 de diciembre de 2015
el gobierno colocó cuatro series del Bono de la Nación
Argentina (BONAR, regido por la ley nacional), por 14.755
millones de dólares, monto equivalente al 26% de las expor-
taciones de ese año (56,8 mil millones de dólares), que se
aplicó a dos fines.
Por un lado, 1.046,1 millones de dólares se destinaron
a los importadores que adeudaban a sus proveedores por no
haber obtenido previamente divisas para atender sus pagos.
Y el Tesoro canjeó las otras tres series de BONAR por las
letras intransferibles en poder del Banco Central, entrega-
das en 2006, 2010 y 2015 a cambio de reservas para pagar la
deuda con el FMI y otros organismos multilaterales. Si bien
estas emisiones de BONAR 2022, 2025 y 2027 no aumen-
taron el stock de deuda del Tesoro, porque sustituyeron un
instrumento por otro -letras por bonos-, incrementaron su
costo y la exposición a los acreedores privados. Estos bonos
se emitieron a tasas de interés de 6%, 7,75% y 7,875%, muy
superiores a la que pagaban las letras (un máximo de LIBOR
menos un punto, al 29 de diciembre de 2015 la LIBOR
a un año era 1,16%, es decir que las letras intransferibles
pagaban 0,16%).
Poco después, en enero de 2016, el BCRA entregó una
parte de estos bonos a siete bancos internacionales (HSBC,
JP Morgan, Santander, Deutsche, BBVA, Citi y UBS) a cam-
bio de un préstamo de 5.000 millones de dólares a corto pla-
zo (pase pasivo o repo), a tasa Libor más 6,15 pp, mucho más
oneroso que las letras intransferibles. Esta operación sumó
divisas al BCRA para sostener la eliminación del control
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cambiario y negociar con los fondos buitre. Efectivamen-

te, esos 5 mil millones de dólares engrosaron las reservas,
que pasaron de 25,2 a 30 mil millones entre el 28 y 29
de enero, cuando ingresó la repo. Pero el peso se continuó
depreciando (de $13,9 el 29 de enero a $15,9 al 1 de marzo),
y las reservas bajaron de 30 mil millones de dólares el 29
de enero a 27,8 mil millones al 15 de marzo. La mitad del
repo financió la salida de capitales en el primer trimestre de
2016. El BCRA consideró que esta pérdida de reservas obe-
decía a la demanda atrasada acumulada durante el control
cambiario, y que sería transitoria.
El pago a los buitres, abril de 2016

En febrero de 2016 el gobierno comenzó a negociar el
pago a los fondos buitre que obtuvieron sentencia favorable
en Nueva York. La negociación acordó una quita del 25%
sobre el capital e intereses reclamados, y el reconocimiento
de los intereses punitorios, honorarios y gastos en todas
las instancias e incidentes del litigio, incluso en aquellos
donde Argentina ganó, como el caso de la Fragata Liber-
tad embargada en Ghana, con los que usualmente carga la
parte perdedora.
A fin de febrero el gobierno cerró el acuerdo con los
cuatro demandantes principales, NML, de Elliot Manage-
ment, Aurelius Capital, Dadivon Kempner y Bracebridge
Capital, y también con 50.000 bonistas italianos liderados
por Nicolas Stock en la Task Force Argentina. El acuerdo
quedó condicionado a la aprobación de la ley de Normali-
zación de la Deuda Pública y de Recuperación del Crédito,
que derogaba la ley Cerrojo y la de Pago Soberano.
El 2 de marzo el Poder Ejecutivo envió el proyecto de
ley al parlamento, el 15 de marzo recibió media sanción
en diputados por 165 votos afirmativos y 86 negativos, y
el senado la aprobó el 31 de marzo por 54 votos a favor y
16 en contra. A favor votaron los legisladores de los tres
partidos oficialistas (PRO, UCR y CC), casi todo el Frente
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Renovador, el Peronismo Federal, GEN, partidos provin-

ciales, UNA, un bloque de 17 diputados del Frente para la
Victoria justicialista y más de la mitad de los senadores. En
contra votaron el Frente para la Victoria, Libres del Sur,
Proyecto Sur, y el Frente de Trabajadores de Izquierda.
El debate fue intenso. Los argumentos a favor de apro-
bar la ley sostenían que los acuerdos eran inevitables e
imprescindibles para reabrir el crédito internacional y para
seguir pagando a los bonistas que entraron a los canjes
de 2005 y 2010, que llevaban casi un año y nueve meses
bloqueados por la justicia neoyorquina y podrían recla-
mar sumas enormes, que el arreglo posibilitaría reactivar
la inversión en obras de infraestructura demoradas, que la
deuda no aumentaría por el pago a los buitres sino que
solo se regularizaría la ya existente, que era mejor firmar
los acuerdos para no seguir acumulando intereses, y que la
alternativa de mantener la cuestión abierta era peor.
Quienes votaron contra la ley consideraban que el fallo
de Griessa era injusto, que surgió de una interpretación
particular y poco fundada de la cláusula de pari passu,
que generaba retornos extraordinarios a ciertos acreedores,
quienes ni siquiera habían asumido riesgo sino que com-
praron la deuda ya en default. Que los acuerdos alcanzados
significaban allanarse a las demandas de los acreedores, que
no debían incluirse los gastos y honorarios de instancias
judiciales en las que Argentina había ganado; que no era
necesario derogar las leyes cerrojo, la de pago soberano
y la de suspensión, sino que alcanzaba con determinar la
excepción a las restricciones que impidieran acordar con los
holdouts, ya que derogar esas leyes equivalía desguarnecer
al país frente a los acreedores reestructurados, y abrir la
puerta a otro ciclo de sobreendeudamiento. Varios legisla-
dores señalaron que el proyecto autorizaba al gobierno a
endeudarse por una suma mucho mayor que la de la deuda
a pagar, que delegaba facultades casi irrestrictas al Poder
Ejecutivo para acordar lo que quisiera, que no era necesario
establecer la emisión de deuda bajo la ley estadounidense
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ya que la jurisdicción de Estados Unidos es una de las

más perjudiciales para las deudas soberanas, que el acuerdo
no especificaba montos y acreedores, con cuántos de ellos
se acordaba, ni cuáles quedaban afuera y podrían seguir
reclamando. Federico Pinedo, presidente provisional del
Senado, aclaró que estas imprecisiones se debían a que la
convocatoria quedaba abierta a los acreedores que desearan
adherir y no se sabía cuántos serían ni los montos involu-
crados. La oposición también señaló que no se justificaba el
apuro del gobierno por sancionar la ley, y que el peor de los
caminos sería que con las manos libres para contraer deuda,
ésta financiara la fuga de capitales, como en la convertibili-
dad y en la dictadura. Efectivamente, así ocurrió.
La aprobación de la ley 27.249 del 31 de marzo de
2016, abrió el camino a la mayor operación del año en
mercados emergentes, la colocación de 16.500 millones de
dólares, un monto equivalente a casi un tercio de las expor-
taciones, en Bonos Internacionales de la República Argen-
tina (BIRAD), bajo ley estadounidense, el 22 de abril de
2016. El mismo día el gobierno pagó 9.300 millones de
dólares a los fondos y a los bonistas minoristas, incluidos
los italianos. El pago a quienes firmaron el acuerdo con el
gobierno antes del 29 de febrero incluyó a los fondos NML
Capital, de Paul Singer (2.426 millones), Aurelius Capital,
Blue Angel y Olifant, y otros demandantes menores. Los
acuerdos firmados después del 29 de febrero, por 3.100
millones de dólares, se pagaron a través de un fideicomiso
en el Bank of New York.
Poco después, el juez levantó las medidas cautelares
que impedían los pagos a los bonistas de los canjes de la
deuda de 2005 y 2010, ellos cobraron la deuda acumulada
desde mediados de 2014, de los fondos que Argentina fue
depositando en la cuenta del banco agente de pago.
El secretario del tesoro de Estados Unidos Jack Lew,
el FMI y el G20 elogiaron el rápido arreglo con los buitres
y auguraron que el reingreso de Argentina a los mercados
internacionales de capitales le traería grandes beneficios
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“más infraestructura, más rutas, más escuelas”. Ninguno de

ellos habló de los riesgos del sobreendeudamiento. Lew
dijo: “La reinserción [argentina] en la economía mundial
representa un hito importante para el sistema financiero del
mundo”. Una gallina más para desplumar.
El ministro Prat Gay sostuvo: “este arreglo marca el
paso fundamental hacia la normalización de la relación de
la Argentina con el mercado de capitales, la cual permiti-
rá acceder al financiamiento externo de largo plazo para
financiar obras de infraestructura y comenzar a acercar-
nos a la meta de reducción del desempleo y pobreza cero
que desde el primer día se propuso el presidente Mauri-
cio Macri para su gestión de cuatro años”, y que el Estado
tomaba deuda para “evitarle a los argentinos el ajuste” de
reducir el déficit fiscal con mayor poda del gasto público.
El discurso y la realidad discreparon. En 2016 el desem-
pleo y la pobreza aumentaron, aunque el “apagón estadís-
tico” de ese año, aducido para corregir las desprolijidades
del INDEC, dificulta las comparaciones con 2015. Entre el
segundo semestre de 2016, primer período para el que se
dispone de datos comparables con los posteriores, e igual
período de 2019, la pobreza aumentó del 30,3% al 35,5%
de las personas; la indigencia creció del 6,1% al 7,7%., y la
desocupación abierta aumentó del 7,6% en el cuarto trimes-
tre de 2016 al 8,9%, en igual período de 2019. El crecimien-
to de la deuda no alivió la desocupación y la pobreza sino
que las profundizó.
Por la colocación de los BIRAD las reservas del BCRA
subieron de 29,2 mil millones de dólares a 35 mil millones,
pero en solo doce días cayeron a 31 mil millones y a pesar
de las cinco colocaciones de BONAR (una con vencimiento
en 2024 y cuatro en 2020), por un total de 400 millones de
dólares, las reservas oscilaron en ese nivel hasta la siguiente
gran colocación de deuda, en julio.
A partir de la ley de pago a los buitres, el gobierno
quedó autorizado a incluir la cláusula de prórroga de juris-
dicción a favor de tribunales extranjeros y la renuncia a la
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inmunidad soberana en las emisiones internacionales, con

las excepciones de rigor. Esto aseguró que los reclamos rela-
cionados con la deuda externa no se dirimirían en Argen-
tina, excepto en las emisiones que establecieron la jurisdic-
ción del país. Así la resolución de los conflictos por la deuda
quedó disociada de la defensa de los interesesdel país.
La deuda en 2016
El gobierno tomó deuda interna y externa con numerosos
y variados instrumentos y acreedores, bonos de mediano y
largo plazo, letras de plazos cortos, préstamos de diverso
tipo. Por tratarse de los principales instrumentos de deuda y
de los compromisos de mayor liquidez y riesgo, se analizan
aquí las colocaciones de los bonos en moneda extranjera.
En abril de 2016 el ministerio de hacienda y finanzas
presentó su programa financiero, los vencimientos más
abultados de deuda con tenedores privados caían en ese año
y en 2017, luego el horizonte lucía despejado. Las obliga-
ciones en moneda extranjera representaban la mayor parte
(75%), y el resto estaba denominado en pesos. El capital
e intereses a vencer en 2016 por deuda externa e interna
sumaban 2,46% del PIB, sin contar los pagos a los buitres
ni intraestado. Esta presentación mostró datos antiguos de
sostenibilidad de la deuda, de diciembre de 2014, más favo-
rables que los de fines de 2015. Si bien en ese momento el
INDEC no disponía del dato de PBI corriente para calcular
el indicador de la deuda respecto del producto, era evidente
que el aumento de la deuda, la caída del producto bruto y
la devaluación del peso entre diciembre de 2015 y febrero
de 2016 habían deteriorado los indicadores de sustentabili-
dad, y el ratio deuda pública/PBI ya alcanzaba el 53,6% del
PIB, según datos de la Secretaría de Finanzas publicados a
mediados de 2016, trece puntos porcentuales más que las
cifras de 2014 informadas en el programa financiero.
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El total de bonos argentinos en moneda extranjera

colocados en 2016 sumó 36,7 mil millones de dólares y
2,5 mil millones de euros, record histórico para un país
emergente. Iniciado 2016, en la primera operación del año
el Tesoro canjeó un bono en dólares al 7% que vencía en
2017 por otro al 8% con vencimiento en 2020 (Bonar 2020
por Bonar X, emitido en 2007). El monto recibido de títu-
los canjeables fue 444,3 millones de dólares, a cambio de
bonos por 426,5 millones más un pago de intereses deven-
gados de 8,6 millones. Otra licitación de Bonar 2020 lan-
zada simultáneamente fue declarada desierta, a pesar de su
elevada tasa en dólares, en un contexto mundial desfavo-
rable, con los precios del petróleo en baja. A lo largo del
año el gobierno continuó colocando los BONAR 2020 en
dólares al 8% anual, más otra serie BONAR con vencimien-
to en 2024, por un valor nominal total de 2.564 millones
de dólares. Estas operaciones ampliaron los montos de las
emisiones de deuda autorizadas en 2014 y 2015, que el
gobierno anterior había utilizado parcialmente.
En el contexto de la segunda colocación importante
del año, por 2.750 millones de dólares, el gobierno lanzó
la propuesta de rescatar los valores negociables vincula-
dos al PBI, pagaderos si el PIB crece 3% o más, pero la
idea se desechó y este nuevo endeudamiento del Tesoro no
tuvo una aplicación específica. El gobierno designó a cinco
instituciones transnacionales como colocadores conjuntos
de estos bonos -Credit Suisse Securities, Deutsche Bank,
Merryll Lynch, Pierce, Fenner&Smith Incorporated y Mor-
gan Stanley-, con una comisión de 330 millones de dólares,
calculada como 0,12% del monto total del capital colocado.
El Banco de Nueva York actuó como agente fiduciario, de
pago y de listado en el Gran Ducado de Luxemburgo, y
el Banco de la Nación Argentina fue el agente de proceso
de este bono internacional. El BCRA adquirió las divisas
correspondientes al Tesoro por la colocación de los BIRAD
en dólares, y así el 6 de julio, día de la colocación, las
reservas internacionales aumentaron USD 2.688 millones,
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y alcanzaron USD 33,4 mil millones. En esta ocasión, las

reservas crecieron ligeramente casi hasta fin de julio, con el
auxilio de cinco colocaciones de Bonar 2020 y dos coloca-
ciones de letras del Tesoro en dólares, pero el 29 de julio
cayeron USD 1,7 mil millones, y emprendieron una caída
persistente, suavizada por diez colocaciones de letras del
tesoro en dólares y una de Bonar 2020, hasta que a fin de
septiembre las reservas tocaron un piso de USD 29,9 mil
millones, caída vinculada con los pagos de la repo.
En el ínterin, para pagar el aumento de la cuota de
Argentina en el FMI, el 23 de agosto de 2016 el gobierno
colocó en el BCRA una Letra Intransferible por 376,3 millo-
nes de dólares a la tasa de interés de las reservas hasta un
máximo de LIBOR menos 1 punto porcentual, de acuerdo
a la ley 26.849 que aprobó el aumento de la cuota, meca-
nismo idéntico al utilizado por los gobiernos del kirchne-
rismo, fuertemente criticado por las nueva administración
al cancelar en diciembre de 2015 las letras intransferibles
emitidas para el desendeudamiento.
En octubre de 2016 una nueva colocación de BIRAD
por 2.500 millones de euros, la última del año en moneda
extranjera, proveyó las divisas para cancelar deuda al Banco
de Pagos Internacionales (BIS, conocido como Banco de
Basilea) por la financiación otorgada el 29 de julio, que a
su vez sustituyó parte de la cancelación anticipada de la
repo de enero, mencionada más arriba. The Bank of New
York Mellon fue designado agente fiduciario, de pago y de
listado en el Gran Ducado de Luxemburgo, el Banco de
la Nación Argentina como agente de proceso, y los ban-
cos BBVA, BNP Paribas y Credit Suisse participaron como
colocadores en estas operaciones en mercados europeos. El
ministro Prat Gay anunció que esta emisión “sumada a la
última licitación en pesos del pasado 29 de septiembre, de
50.000 millones de pesos para el Bono a 5 años (octubre
2021) y 11.572 millones para el Bono a 2 años (octubre de
2018) suman los recursos necesarios para afrontar el pago
de la deuda preexistente durante el último trimestre del año
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(US$ 7.300 millones que incluye vencimientos de capital e

intereses de organismos multilaterales y bilaterales y bonos
en poder del sector privado y el Banco Central)”. Deuda
para pagar deuda e intereses de deuda.
4. Las colocaciones de 2017
En enero de 2017 el entonces ministro de Finanzas Luis

Caputo presentó el programa financiero, que preveía una
necesidad de financiamiento del sector público de 51,9 mil
millones de dólares, distribuidas en pesos y dólares, más de
la mitad de esta suma correspondía a vencimientos de capi-
tal e intereses (20,25 millones o 3,7% del PIB y 8,6 respec-
tivamente). El ministro advirtió que se apresuraría a tomar
fondos en los primeros meses del año para anticiparse a los
aumentos de tasas de interés de la Reserva Federal (gráfico
1) y por la incertidumbre del flamante gobierno de Donald
Trump, quien asumió la presidencia de Estados Unidos en
enero, con la promesa del American First, proteccionismo y
regreso de las inversiones estadounidenses en el extranjero.
La mayor parte del financiamiento se tomaría en el mercado
local, y proyectaba colocar en los mercados internacionales
10 mil millones de dólares, y un nuevo acuerdo repo con
bancos por 6 mil millones de dólares.
Finalmente, las colocaciones de bonos en moneda
extranjera en 2017 sumaron 17,6 mil millones de dólares,
casi todo en moneda estadounidense. Una parte se entregó
a los bancos para obtener las repos, y también se colo-
có deuda por 2.750 millones en euros y 400 millones en
francos suizos.
El año empezó con dos fuertes emisiones en dólares
en enero (Bonar 2022 y 2027) por 3.250 y 3.750 millones,
respectivamente. Y con la noticia de la pronta inclusión de
bonos argentinos en moneda local en el índice de JPMorgan
de mercados emergentes (GBI-EM), concretada en marzo.
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En abril el gobierno colocó deuda por 400 millones de

francos suizos a través de la primera de tres series de un
bono a tres años, días antes de la visita oficial de la pre-
sidenta de Suiza a la Argentina, el 18 abril de 2017. El
financiamiento helvético ya se había abierto a la plaza local
a mediados de septiembre 2016 cuando YPF colocó obli-
gaciones negociables por 300 millones de francos suizos.
Junto con dos colocaciones de BONAR, 2025 y 2037, estos
fondos se aplicaron a cancelar el vencimiento del capital e
intereses del BONAR X.
La colocación del BIRAD 2117, a cien años de plazo
por 2.750 millones de dólares en junio, fue la más contro-
vertida. A una tasa de 7,125% anual pagadera semestral-
mente, bajo la ley del estado de Nueva York, fue adquirida
por 148 fondos de inversión, entre los que figura uno de los
que litigó contra Argentina, Gramercy, y el fondo Noctua
Asset Management, perteneciente a la gerenciadora Noc-
tua Partners LLC, cofundada por el ministro de finanzas
Caputo en 2009, de la que se habría desvinculado. Esta
colocación disparó denuncias judiciales contra el ministro,
por su excesiva tasa y plazo, que aseguraba beneficios des-
proporcionados a sus compradores y quebranto al país, y
para aclarar los vínculos con Noctua. Más avanzado el año,
en julio de 2017, una nueva colocación de BONAR 2037
fue colocada en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad,
de ANSES, por 700 millones de dólares, deuda intraestado.
Las última emisión de largo plazo de 2017 fue en noviem-
bre por 2.750 millones de euros, incluyó un tramo muy
largo, a 30 años, al 6,25% anual, tasa elevada. Los bancos
Santander, BBVA y Citigroup Global Markets participaron
en esta colocación, realizada “con el objetivo de reducir el
costo de financiamiento del Tesoro Nacional”, declaró el
ministro Caputo.
En octubre las elecciones legislativas favorecieron al
oficialismo, que sumó 24 diputados y se consolidó como
primera minoría en la cámara baja, y 9 senadores, toda-
vía lejos de los 37 necesarios para obtener quorum propio.
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Durante todo el año el gobierno aplicó una política fiscal

expansiva, con transferencias a los sectores más vulnerables
y construcciones, e incentivó el crédito para la compra de
viviendas, de modo que la inversión creció 10,8% respecto
al año anterior y el desempleo cayó a 7,2 en el último tri-
mestre. Pero tras las elecciones las reformas neoliberales se
reanudaron y la economía volvió a enfriarse.
Un hito del ajuste fue la reforma previsional, que el
poder ejecutivo envió al congreso y éste aprobó ajustada-
mente en diciembre (127 votos a favor, 117 en contra, 2 abs-
tenciones). Esta ley modificaba la fórmula de aumento de
las jubilaciones, pensiones y asignación universal por hijo,
redujo el ingreso real de los perceptores, y por eso generó
protestas masivas, que las fuerzas de seguridad reprimieron
con una violencia inusitada en tiempos de democracia.
El 28 de diciembre, en una conferencia transmitida
por la cadena nacional, el presidente del BCRA, el jefe de
gabinete de ministros y los ministros de hacienda y finanzas
anunciaron la modificación de la meta inflacionaria para
2018, que pasó del 10% anual al 15%, muy lejos de la infla-
ción real, y que en 2018 “vamos a tener que financiar apro-
ximadamente 30.000 millones de dólares y para el 2019 en
torno a los 26.000 millones de dólares”.
Al día siguiente, el FMI publicó el informe del art.
IV sobre Argentina, con un análisis inquietante de la
sustentabilidad de la deuda pública: de los trece indi-
cadores relevantes cuatro eran verdes, siete amarillos y
dos rojos. El equipo técnico del FMI consideraba que
el nivel de la deuda pública de Argentina era acepta-
ble, pero que las necesidades de financiamiento podían
tornarse demasiado altas por caída del producto, deva-
luación del peso, aumento de las tasas de interés o ajuste
insuficiente del déficit primario (antes de pagar intere-
ses). El alto perfil del endeudamiento en moneda extran-
jera (65,3% de la deuda, superior al umbral del 60%)
y la participación cada vez mayor de las obligaciones
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de corto plazo, que entre 2015 y 2017 pasaron del 2

al 4% del PIB, aparecían en rojo en el semáforo de
la deuda argentina.
5. 2018: sin acceso a mercados voluntarios y st

stand
and b
byy
del FMI
El gobierno aceleró el ajuste después de las elecciones de

octubre de 2017 y sobrecumplió el objetivo fiscal. Pero
todas las demás circunstancias que podían empeorar
la sustentabilidad de la deuda se cumplieron. El ajuste
debilitó el PIB, la sequía redujo las exportaciones, las
tasas internacionales subieron como venían haciéndolo
desde fines de 2016 (gráfico 1), no es cierto que fue una
sorpresa, como adujo el gobierno; el peso se devaluó
cuando los capitales aceleraron su retirada. El enorme
volumen de las Lebacs, títulos de deuda del Banco Cen-
tral utilizados para regulación monetaria, que vencía
cada semana contribuyó a esta fragilidad. La tormenta
en gran medida autoprovocada llegó a una Argentina
con puertas y ventanas abiertas y sin piloto.
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Gráfico 1
Fuente: Elaborado con datos de la Reserva Federal de St. Louis
Enero de 2018 arrancó con una enorme colocación de

deuda, 9 mil millones de dólares en BIRAD a cinco, diez
y treinta años de plazo. El ministro de finanzas declaró
que tomaba este monto porque la Reserva Federal estaba
subiendo las tasas y era mejor endeudarse antes del alza
siguiente. Los dólares por esta emisión del tesoro entra-
ron al BCRA, las reservas aumentaron de 55 mil millones
de dólares a 63,8, luego empezaron a bajar cada día, los
capitales empezaban su retirada, y el tipo de cambio subía,
de 18,6 pesos por dólar a principios de año a unos 20 a
fin de febrero.
En marzo las reservas aumentaron ligeramente, a pesar
de la fuerte salida de capitales del sector privado (-2.644
millones de dólares) y del déficit de la cuenta corriente
(-1.689), por el ingreso de dólares por nueva deuda pública
en pesos (Bonar 2020 y Boncer 2023 y Letes) adquirida
por no residentes, más una repo de 1.000 millones con el
HSBC. El ministro anunció que no tomaría más deuda en
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los mercados internacionales en 2018, sino que se financia-

ría en el mercado interno y con organismos internacionales.
A mediados del mes la directora gerente del FMI, Christine
Lagarde, llegó a Buenos Aires para la reunión de minis-
tros de finanzas del G20, compartió una conferencia en la
universidad Di Tella con el ministro de hacienda Nicolás
Dujovne, y fue a una recepción en su casa, como muestra
de apoyo al gobierno. Aunque todas las partes lo negaron,
es probable que el futuro acuerdo con el FMI se incubara
en aquella visita.
La crisis comenzó a estallar en abril, por factores
domésticos y externos, que expusieron las fallas de la polí-
tica económica en conjunto. El deslizamiento cambiario y
los fuertes aumentos dispuestos por el gobierno de los pre-
cios de los combustibles, el gas y el transporte impactaron
sobre la inflación, el BCRA recalculó una nueva meta del
20% para el año, y anunció que aumentaría la tasa de inte-
rés de referencia si la inflación persistía. También empezó
a regir un impuesto sobre las rentas financieras para los
actores nacionales y extranjeros que compraran Lebacs, el
BCRA reconoció la desproporción del stock de estos ins-
trumentos, que superaba la base monetaria, y anunció que
lo reduciría. Desde Washington, en la reunión de prima-
vera del FMI y el Banco Mundial, a la que concurrieron
funcionarios argentinos, llegaron declaraciones de apoyo y
sugerencias para apurar el ajuste, que el gobierno empezaba
a negociar con los gobernadores de las provincias.
El 26 de abril las ventas record de dólares del BCRA
(1472 millones) empezaron a bajar abruptamente las reser-
vas, que en cinco días cayeron 5 mil millones de dólares.
Con el tipo de cambio en alza, el BCRA catapultó la tasa
de interés de referencia, de 27,25% a 40%, en solo cuatro
jornadas, para instar a los inversores a permanecer en la
moneda local. En el interín, el BCRA pasó de intervenir en
el mercado cambiario vendiendo reservas, con el auxilio de
bancos estatales, a flotar la moneda y abandonó las metas
de inflación. Las reservas siguieron cayendo, sin llegar a
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umbrales críticos, ingresaron nuevos préstamos de organis-

mos internacionales y una “repo” de 1 millón con el Credit
Suisse, dólares que también se esfumaron sin contener la
depreciación del peso y sin tomar medidas para controlar
la salida de capitales.
El presidente del BCRA explicó que la corrida se debía
a los inversores institucionales que salían de las Lebacs
y compraban dólares. Cada vencimiento de Lebacs, los
“supermartes”, equivalía a alrededor de media base mone-
taria. Si bien la mitad de estos instrumentos se renovaba
con seguridad porque estaba en poder del sector público,
los tenedores de la otra mitad podían optar por destinar los
pesos que cobraban a comprar dólares, presionando sobre
el tipo de cambio; o colocarlos en otros instrumentos en
pesos del propio BCRA, del tesoro, u otros.
En esta situación, el 8 de mayo de 2018 el presidente de
la Nación anunció en un breve discurso por cadena nacio-
nal que debido a las complejas condiciones mundiales -alza
de las tasas de interés, del petróleo, devaluaciones en países
emergentes- y la dependencia del país del financiamiento
externo, “de manera preventiva he decidido iniciar con-
versaciones con el FMI para que nos otorguen una nueva
línea de apoyo financiero”. Según las encuestas el 70% de
los argentinos desaprobó esta decisión, que ponía al país
nuevamente en un tobogán al infierno.
6. Del st
stand
and b
byy del FMI a una deuda insostenible
Las autoridades atribuyeron la crisis a las turbulencias

internacionales, pero en realidad habían desmantelado
todos los dispositivos de protección de la economía argenti-
na en su flanco más débil, el sector externo, e insistieron en
políticas fiscales, monetarias y financieras ineficaces y cos-
tosas para la producción y la vida de las personas, de pro-
bado fracaso histórico. La desregulación total del ingreso y
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salida de capitales especulativos, la eliminación de la obli-

gación de ingresar las divisas de exportación, la apertura
negligente a las importaciones al tiempo que la entrada de
capitales apreciaba la moneda y restaba competitividad a la
industria nacional, y el aumento de la deuda más allá de la
capacidad de pago de Argentina, en un contexto interna-
cional desfavorable, agudizaron la restricción externa, talón
de Aquiles de la economía argentina. Es necesario inves-
tigar en qué medida la crisis y la decisión de recurrir al
FMI fue un resultado buscado ex profeso para asegurar un
posicionamiento externo subordinado en beneficio de unos
pocos grupos de élite, y dilucidar las responsabilidades que
corresponden por llevar al país a una tragedia económica y
social, cuando era evidente que el programa económico era
inviable. El principal indicador de esta inviabilidad era el
déficit de la cuenta corriente del balance de pagos, en torno
al 5% del PIB en 2017 y 2018 (FMI, 2019), generado por
las mayores importaciones de bienes y servicios, los pagos
abultados para remunerar al capital especulativo atraído en
grandes montos (cuadro 5), principalmente por los eleva-
dos rendimientos de las emisiones de deuda del Tesoro y
del Banco Central.
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Cuadro 5
Argentina. Balance de pagos, rubros seleccionados, 2015-2019.
Millones de dólares
Concepto 2015 2016 2017 2018 2019
Cuenta -17.622 -15.105 -31.151 -27.049 -3.997

corriente
–Saldodel -785 4.416 -5.447 -743 18.227

comerciode
bienes
–Saldodel -5.815 -8.452 -9.695 -8.965 -5.212

comerciode
servicios
– -3.758 -4.864 -7.947 -12.537 -12.012

Remuneración
alcapital
especulativo
Entradade 530 36.053 41.424 12.775 5.022

inversión
especulativa
Fuente: Elaborado con datos del INDEC. Las denominaciones de algu-

nas cuentas del balance de pagos se adaptaron para facilitar la com-
prensión de los conceptos.
Basar el funcionamiento de una economía exportadora

de bienes de volúmenes aleatorios y precios volátiles, como
Argentina, en la entrada de capitales especulativos solo
garantiza inestabilidad. La saturación de los mercados de
deuda argentina, la conducción de esta deuda a umbrales
peligrosos, el alza de las tasas de interés internacionales que
la encareció, en un contexto de gran déficit de la cuenta
corriente (cuadro 5), la combinación de todos estos ele-
mentos, abonó los argumentos del gobierno para pedir un
préstamo en moneda extranjera al FMI. Técnicamente el
acuerdo con el FMI y el uso de sus recursos no son prés-
tamos, sino autorizaciones de giro y compra de moneda
de uso internacional con moneda doméstica, pero la figura
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de préstamo alcanza para dar cuenta de la cuestión cen-

tral, especialmente porque el uso de los recursos del FMI
es deuda externa.
Desde el anuncio del stand by hasta su aprobación con-
tinuaron la caída de la producción, el empleo y el salario
real, los tarifazos, la depreciación del peso, la salida de capi-
tales, el alza de la tasa de interés (llegó a 47%) y la infla-
ción, consecuencia mixta de las medidas de ajuste previas
al acuerdo lanzadas por el equipo económico y la errática
política monetaria. El 20 de junio el directorio del FMI
aprobó el stand by. Al día siguiente llegó el desembolso de
15 mil millones de dólares, equivalente a tres veces la cuo-
ta argentina en el organismo, que aumentó las reservas de
48,5 a 63,3 mil millones de dólares. El mismo día Argentina
ascendió a la categoría de mercado emergente en el índice
MSCI (Morgan Stanley Capital International). Figurar en
este índice facilitó el acceso a financiamiento a las empre-
sas que cotizan internacionalmente, dieciséis en el caso de
Argentina, que desde junio de 2019 pudieron colocar accio-
nes en fondos de inversión que incluyen en sus portafolios
papeles de emergentes.
En julio de 2018 el BCRA amplió el acuerdo de inter-
cambio de monedas o swap con su par de China en 7 mil
millones de dólares (en agosto 4 mil más, y llegó a 19 mil en
octubre). El gobierno continuó aumentando la deuda, en el
mismo mes colocó letras y un bono dual, llamado así por-
que podía suscribirse en pesos o dólares, por un monto de
2.152 millones de dólares, regido por ley argentina, a un año
de plazo, con denominación en dólares, pero pagadero en
pesos. A pesar de las restricciones acordadas con el FMI, el
BCRA continuó vendiendo reservas para salida de capitales,
mientras que el tipo de cambio siguió en alza.
Para esa época la actividad y el empleo estaban en caída
libre, la inflación de julio llegó al 3,7%, impulsada por la
devaluación y los tarifazos. A pesar del torniquete fiscal la
recaudación de impuestos aumentó menos que la inflación
por la caída de la actividad. Era difícil que las metas de
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inflación y fiscales comprometidas en el acuerdo se pudie-

ran cumplir. Las encuestas reflejaron caídas de la imagen
del oficialismo, las protestas sociales y su represión violenta
eran cosa de todos los días.
Pronto el gobierno advirtió que le faltarían 19 mil
millones de dólares para completar el financiamiento en
2019, y aunque había presentado el acuerdo con el FMI
como precautorio, tal vez para ensayar cómo caía la noticia
en la opinión pública, empezó a negociar un nuevo des-
embolso del organismo por 7.500 millones de dólares, más
del doble de lo previsto, “que llegaría en septiembre” y la
ampliación del monto del stand by. La misión del FMI para
revisar el cumplimiento de las metas se adelantó, y llegó
el 13 de agosto de 2018. Al día siguiente la corrida cam-
biaria se aceleró, y el FMI accedió a que el BCRA use sus
recursos para financiar la salida de las Lebacs, que calculó
en unos 5 mil millones de dólares, una bicoca que paga-
mos los argentinos.
Por el incumplimiento de las metas el gobierno tuvo
que pedir una dispensa (waiver), que implicó nuevas condi-
ciones, como es usual, más austeridad. A mediados de agos-
to anunció un ajuste fiscal con reducción de los reintegros a
las exportaciones, recortes a las transferencias a las provin-
cias, como la eliminación del fondo federal solidario, que
compartía con las provincias parte de la recaudación de los
derechos de exportación de soja, y freno a la reducción de
las retenciones a las exportaciones de aceite y harina de soja.
La inequidad de la carga era palmaria, porque los expor-
tadores se beneficiaron de la gran devaluación del peso,
aun con insumos parcialmente dolarizados. El paquete se
complementó más tarde con el aumento de los derechos de
exportación de soja, trigo y maíz, con un límite de 4 pesos
por dólar exportado, rápidamente licuado por la inflación,
en lugar de una alícuota porcentual que mantenía la pro-
porción del impuesto aun con devaluaciones o variaciones
de precios de los productos exportados.
teseopress.com
En septiembre de 2018 la balanza comercial llevaba dos

años enteros de déficit importante, el PIB cayó a niveles de
enero de 2015, el INDEC publicó las estadísticas de desem-
pleo del segundo trimestre: 9,6%, la pobreza aumentó a 12
millones de personas, la inflación del mes fue 6,5% y los pre-
cios mayoristas aumentaron 16%. Aun así las autoridades y
el FMI coincidieron en el diagnóstico dogmático, falacioso
e interesado de siempre: el exceso de gasto. Reiteraron una
y otra vez que el país gasta más de lo que produce, que hay
que reducir el gasto público y el consumo, subir impuestos,
bajar salarios y jubilaciones, subir la tasa de interés, reducir
la emisión monetaria, desregular, privatizar, y abrir más las
importaciones. Absurdo. El gasto excesivo era en moneda
extranjera, la restricción externa. Una economía no es una
casa ni una empresa, reducir el gasto necesariamente reduce
la producción y el ingreso, mucho más en plena recesión.
Cerca de fin de septiembre el nuevo presidente del
BCRA, ex ministro de finanzas del msmo gobierno, dio
un portazo mientras el presidente de la Nación estaba en
Washington, algunos afirman que por desacuerdos con las
instrucciones de política que venían de Washington, otras
voces afirman que su desvinculación fue una exigencia del
FMI. El organismo anunció que ampliaría el acuerdo con
Argentina en 7.100 millones de dólares, monto bastante
menor del esperado. Con exigencias. Una, modificar el régi-
men cambiario, que pasó a fluctuar en una banda extra-
ñamente amplia entre un mínimo de 34 y un máximo de
44 pesos por dólar, el BCRA solo intervendría si la coti-
zación traspasara estos límites, más tarde empezó a ajus-
tar los topes de la banda para evitar el atraso cambiario.
Para frenar la escalada del dólar, el BCRA fijó la tasa de
referencia en 72% ¡una tasa real del 30%!, y pagadera a los
bancos por sus tenencias de Leliq, instrumentos exclusivos
para las entidades financieras que sustituyeron a las Lebacs.
El ministro de finanzas prometió eliminar totalmente el
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déficit primario, y el BCRA no emitir y en especial no pres-

tar al tesoro, que debía financiarse en los mercados, esa
entelequia vampiresca.
Hasta julio de 2019 el FMI desembolsó 44,5 mil millo-
nes de dólares, para asegurar al gobierno de Cambiemos el
financiamiento externo suficiente apoyar para llegar a las
elecciones generales de octubre de 2019. Pero el neolibe-
ralismo estragó a la economía argentina una vez más. El
ajuste fiscal en toda la gestión macrista -excepto en 2017,
año electoral- reforzado por las condiciones del programa
del FMI, junto a las tasas de interés reales muy elevadas, las
tarifas altísimas de la energía, el atraso salarial y el desem-
pleo, desplomaron la inversión, el consumo y la producción,
sobre todo la industrial, que cayó 14% en esos años. En
el mismo período, a contrapelo de la teoría ortodoxa, con
política monetaria conservadora la inflación promedió dos
dígitos altos (40%), y en 2019 llegó a 53%.
La deuda se tornó impagable, los intereses ya repre-
sentaban un quinto del gasto público, como en 2001. En
julio de 2019 el análisis de sustentabilidad del FMI de la
deuda pública argentina pintaba en rojo doce de sus trece
variables. La deuda era muy elevada, decía, con un enorme
porcentaje en moneda extranjera y de vencimientos en el
corto plazo. Una devaluación importante, una caída del PIB,
un aumento de las tasas de interés podrían causar serios
problemas de solvencia. Todo ello ocurrió en 2019: el tipo
de cambio pasó de 38 a 63 pesos por dólar entre enero
y octubre; el PIB cayó continuamente (-2,2% en el año), y
la tasa de interés de referencia alcanzó 83% en septiem-
bre, cuando el gobierno empezó a reperfilar las letras tras
su derrota en las PASO. Recién en ese momento decidió
limitar al público la compra de divisas. En caso de ganar
las elecciones de octubre, la gran deuda externa hubiera
justificado profundizar el modelo neoliberal, pero si las per-
día, como efectivamente ocurrió, la deuda entramparía al
próximo gobierno.
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7. Conclusiones
Hemos visto a lo largo del capítulo una estrategia de endeu-

damiento en cuatro etapas. La primera abarcó los primeros
meses de gestión, desde diciembre de 2015 hasta abril de
2016, y se aplicó a eliminar el control cambiario, iniciar
la apertura comercial, pagar a los fondos buitre y abrir el
acceso a los mercados globales de capital. En la segunda
etapa, extendida hasta marzo de 2018, el crecimiento de la
deuda externa pública, a través de la colocación agresiva de
bonos y letras del tesoro y letras del Banco Central, facilitó
la redistribución regresiva de ingresos (cuadro 2), y aseguró
el régimen de acumulación basado en la renta de los recur-
sos naturales y la valorización financiera, a través de las
reformas que favorecieron la concentración oligopólica de
la oferta, todas ellas características del modelo neoliberal3.
Especialmente gravosos fueron los aumentos de las tarifas
de electricidad, gas y agua, de 500% a 3000%, que cargaron
sobre el gasto de los hogares y sobre los costos de las empre-
sas, que además padecieron la caída del mercado interno,
como se refleja en el cierre de 24.537 pymes entre 2015
y 2019 (datos AFIP).
La tercera etapa comenzó en el segundo trimestre de
2018, cuando, tras una salida súbita de capitales y sin acceso
a los mercados voluntarios de deuda, el gobierno solicitó
un stand by por 50 mil millones de dólares, el mayor prés-
tamo de la historia del FMI, aprobado en junio, ampliado
en octubre a 56,7 mil millones de dólares, y desembolsa-
do en un 80% en solo trece meses, merced a la influencia
del presidente de Estados Unidos Donald Trump, a fin de
ayudar a Macri a ganar las elecciones y evitar que el pero-
nismo regresara a la Casa Rosada, según reveló Mauricio
Claver Carone (22 de julio de 2020), Director Principal
3 Para profundizar en la temática de la financiarización, sus consecuencias en

Argentina y otros países, y propuestas transformadoras, ver Chena y Biscay
(2019).
teseopress.com
para Asuntos Hemisféricos del Consejo Nacional de Segu-

ridad de los Estados Unidos, en su videoconferencia en el
Consejo Chileno para las Relaciones Internacionales. Los
dólares del FMI se escurrieron rápidamente, y en julio de
2019 el análisis del organismo sobre la sostenibilidad de la
deuda pública señalaba riesgos significativos: doce de trece
variables en rojo.
Tras la derrota de la coalición Juntos por el Cambio,
nuevo nombre de Cambiemos, en las elecciones Prima-
rias Abiertas Simultáneas Obligatorias (PASO) de agosto de
2019, comenzó la cuarta etapa, cuando el tesoro comenzó
a reperfilar sus vencimientos de la deuda de corto plazo,
iniciando un nuevo default.
Como en otros períodos de nuestra historia reciente,
la política de deuda implementada durante el gobierno de
Cambiemos tiene impacto en muchas otras variables de
la economía y condiciona fuertemente al gobierno suce-
sor. Se enmarca en la reedición de un proyecto neoliberal,
de acumulación rentística y financiera, iniciado durante la
última dictadura militar y profundizado durante la déca-
da de 1990.
La deuda facilitó la implementación, despliegue y
cierta legitimación del proyecto de Cambiemos hasta las
elecciones legislativas de 2017; permitió generar y apro-
piar beneficios extraordinarios a los sectores favorecidos
por las políticas gubernamentales -financiero, energía y
agroexportador-, y proveyó las divisas necesarias para rea-
lizar las ganancias y escapar a tiempo de las pérdidas. De
hecho, la deuda creció 95,6 mil millones de dólares en esos
cuatro años, y la formación de activos externos de los resi-
dentes, esto es, la fuga de capitales entre diciembre de 2015
y octubre de 2019 superó los 86 mil millones (BCRA, 2020).
Es decir que el grueso de los dólares no quedó en el país, o
al menos escapó de los circuitos formales de Argentina.
Por casi dos años ese ingreso de dólares contribuyó a
estabilizar el tipo de cambio, tras una importante devalua-
ción inicial y con una progresiva sobrevaluación del peso
teseopress.com
a causa de la elevada inflación de ese período (cuadro 2);

también robusteció las reservas del banco central, y moderó
las expectativas devaluatorias, al tiempo que el diferencial
de tasas de interés domésticas conformaba ganancias en
la esfera financiera. Pero todo este andamiaje se desplomó
desde el segundo trimestre de 2018, a pesar de las gran-
des sumas recibidas del FMI, con el propósito de evitar
la debacle.
Los dólares de la deuda financiaron el déficit comercial
de bienes y servicios, que en 2017 alcanzó un record de 15
mil millones de dólares y 9,8 mil millones de dólares en
2018, generado por las elevadas importaciones, a pesar de
que la caída del PIB usualmente las contrae.
Las políticas neoliberales ya solo trasudan vetustez,
nada tienen para ofrecer a los pueblos fatigados por décadas
de austeridad y deterioro de sus condiciones de vida. Sin
embargo, por su capacidad para incrementar las ganancias
del gran capital concentrado en un porcentaje minúsculo de
la población, el 1% (Stiglitz, 2020), esos grupos minoritarios
pero poderosos insisten en imponer como sea una con-
figuración de país que empobreció a las mayoría durante
largos años, y que tiene a la deuda externa entre sus prin-
cipales instrumentos.
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décadas de mentiras y autoengaños. Buenos Aires: Planeta.
teseopress.com
China en América Latina: clases
dirigentes y asociaciones estratégicas1
RUBÉN LAUFER
1. Introducción
Actualmente, el surgimiento de importantes fracciones de

las clases dirigentes latinoamericanas —particularmente de
grandes propietarios territoriales y empresarios asociados
al capital extranjero— ligadas a grupos económicos esta-
tales o privados de la potencia asiática, hace de China
un punto de referencia principal de la inserción interna-
cional de América Latina. Por su parte, los gobernantes
chinos suelen destacar el carácter complementario de su
economía industrial con las economías de América latina.
Algunos sectores de las clases dirigentes de la región cele-
bran a su vez la complementariedad de nuestras economías
primario-exportadoras con la de la potencia oriental. Los
lazos comerciales y la radicación de capitales de la poten-
cia asiática en las economías locales son descritos como
una oportunidad que permitiría a los países latinoamerica-
nos desarrollar sus producciones, diversificar sus relaciones
internacionales y disminuir su endeudamiento. En corres-
pondencia con ello, impulsan la adaptación de las estructu-
ras económicas y de las infraestructuras regionales de pro-
ducción, comunicación y transporte a la complementación
económica con China, y en esa dirección accionan política-
mente sobre -y dentro de- los respectivos gobiernos.
1 Una versión de este capítulo ya ha sido publicada en Revista Interdisciplina-

ria de Estudios Sociales, N° 20. Colectivo de Estudios e Investigaciones
Sociales (CEIS), Bahía Blanca (Arg.), julio-dic. 2019, ISSN ed. impresa
1853-1679.
teseopress.com 261
Sin embargo, desde hace al menos una década y media,

desde ámbitos empresariales, académicos, periodísticos y
políticos, se reiteran los llamados a enfrentar los desafíos de
la relación bilateral -básicamente su unilateralización hacia
la producción de bienes de tipo primario y la desindustria-
lización que ello conlleva diversificando las exportaciones
regionales a China-, y a limitar el ingreso indiscriminado
de productos de la industria china en detrimento de las
industrias nacionales. Pocos abordan el interrogante clave:
¿qué es lo que impide, una y otra vez, la concreción de esas
recomendaciones y perpetúa la impotencia de los países
latinoamericanos para llevar a cabo esa diversificación y un
desarrollo industrial autónomo?
Este capítulo aborda las motivaciones estructurales
de esas limitaciones, y el papel que en ello desempeñan
las “asociaciones estratégicas” que sectores políticamente
diversos y hasta encontrados de las clases dirigentes lati-
noamericanas vienen extendiendo y profundizando con la
ascendente potencia asiática. China, convertida ya en pri-
mero o segundo socio comercial y fuente decisiva de inver-
siones, financiamiento y préstamos de buena parte de los
gobiernos latinoamericanos, ha establecido en los últimos
años fuertes vínculos con sectores empresariales, terrate-
nientes y financieros de nuestros países. Esa es la base
material de su creciente influencia económica, política y
estratégica en la región.
El desarrollo de alianzas estratégicas con China (algu-
nas de ellas concebidas como integrales, incluyendo los
planos económico, político, cultural, militar, etc.) por par-
te de dirigencias latinoamericanas de muy diverso y hasta
opuesto signo político, muestra que tales alianzas, formales
o informales, constituyen ya no una mera aproximación
coyuntural determinada por necesidades circunstanciales
de un gobierno, sino una verdadera “política de estado” a
escala regional (lo que algunos autores llaman “Consenso de
Beijing”) (Svampa y Slipak, 2015). La nueva “relación privi-
legiada” con China es sostenida y promovida por sectores y
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personalidades de peso en diversos ámbitos, quienes actual-

mente hacen centro en las oportunidades que devendrían
de la integración de la región a la Iniciativa china de “Nueva
Ruta de la Seda” (o Iniciativa de la Franja y la Ruta, IFR).
Puesto que tal integración a las “cadenas globales de valor”
con punto terminal o inicial en China supone una toma
de distancia respecto del hegemón norteamericano, algu-
nos analistas y autores la conciben como una expresión de
“autonomismo heterodoxo” y aún como una vía de inde-
pendencia y desarrollo nacional.
El enfoque del vínculo con China en términos de
“oportunidades” y “desafíos” elude caracterizar el tipo de
países que se asocian, es decir las clases o grupos sociales
que los gobiernan, sus intereses y beneficiarios; es decir,
la naturaleza social y política de esas asociaciones. Quie-
nes ubican a China como un país “en desarrollo”, o per-
teneciente a un genérico “Sur”, dan por supuesto que por
haber sufrido en el pasado la dominación del colonialismo
y el imperialismo la dirigencia de Pekín comparte intereses
comunes con los países del “tercer mundo”. Predomina, así,
una visión ahistórica tanto del cambio revolucionario que
desde 1949 y durante tres décadas hizo de la China semi-
colonial y semifeudal un país independiente y una sociedad
socialista en construcción, como de la “gran reversión” de
1978 en que la burguesía ya en el poder abrió el camino
para la conversión de China en una gran potencia mundial,
con las aspiraciones expansivas que hoy se manifiestan en
lo que Xi Jinping formula como el “sueño chino de revi-
talización nacional”.
La presencia creciente de intereses de China en la
región compite con la histórica influencia en ella de los
intereses económicos, políticos y estratégicos de Estados
Unidos, en lo que algunos analistas describen como una
nueva inserción triangular de la región (Dussel-Peters,
2019a). La pugna -directa y a través de las mencionadas
asociaciones- por influencia o control sobre palancas bási-
cas de nuestras economías y estructuras estatales tiñe y
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condiciona la evolución de los países latinoamericanos. En

alianza con otros sectores de las clases dirigentes nacionales
y regionales, en los últimos años viene operando -por vía
institucional o golpista- una intensa contraofensiva política
de Estados Unidos con el fin de recuperar terreno frente
a la vasta oleada de rebeldías populares de índole callejera
o electoral con reclamos democráticos y anti-neoliberales
(Chile, Ecuador, Bolivia, Colombia, Argentina, Haití, Hon-
duras), y también frente al avance de potencias competido-
ras en la región, básicamente China y Rusia. Las rivalidades
-y los acuerdos- inter-potencias no sólo inciden en la ines-
tabilidad del escenario político regional sino contribuyen, a
través de sus vínculos internos en las clases dirigentes de los
diversos países, a vallar las posibilidades de un desarrollo
industrial autónomo o diversificado.
En un mundo en que el ascenso de China y la declina-
ción relativa de EEUU generan un marco de creciente con-
flictividad regional e internacional; sobre el trasfondo de las
turbulencias de la guerra comercial entre ambas potencias -
en precaria pausa desde la firma de la “fase 1” de un acuerdo
preliminar a mediados de enero de 2020- y de la mencio-
nada contraofensiva oligárquico-conservadora en América
Latina con explícito respaldo de la Casa Blanca, el inci-
piente pero visible redireccionamiento de la dependencia
de nuestros países hacia la potencia oriental genera intensos
reacomodamientos y realineamientos estratégicos.
2. La Franja y la Ruta, proyecto estratégico oficial

de China
En 2011 China pasó a ser el mayor exportador e importador

del planeta, alcanzando respectivamente el 10,4% y 9,5% de
las exportaciones e importaciones mundiales; en 2015 esas
participaciones llegaron al 13,8% y 10,1% (CEPAL, 2017:
9); en 2017 el valor anual de los intercambios de China se
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estimaba en u$s 4,1 billones, el 12,4% del comercio interna-

cional total (Bello, 2019). No es un país del “tercer mundo”
o “en desarrollo”. Pekín es hoy el mayor poseedor de divisas
internacionales, lo que ha dado un impulso fenomenal a
las inversiones de sus corporaciones estatales, privadas y
mixtas en el extranjero. En las últimas dos décadas China se
constituyó en uno de los principales inversores del mundo,
con un stock acumulado de inversión extranjera -directa o
financiera- de más de u$s 900.000 millones, principalmente
en países desarrollados, pero con una parte importante de
sus activos en forma de “financiamiento para el desarrollo”
en las economías del “Sur” (Wu & De Wei, 2014; Bello,
2019). En la actualidad ese país representa cerca del 16%
del PIB mundial, y sustenta un creciente liderazgo en mate-
ria tecnológica. En cuatro décadas de “reforma y apertura”
capitalista, China ha acrecentado anualmente su produc-
ción en tasas cercanas al 10% hasta 2010 y superiores al 6%
hasta la actualidad, y se ha convertido en una superpotencia
en el comercio, la inversión y el financiamiento mundiales.
Su ascenso desplaza el eje del desarrollo económico
mundial hacia Oriente y reconfigura las relaciones inter-
nacionales, en un contexto en que el poder económico y
financiero de EEUU, pese a su poderío militar aún abru-
mador, decae de manera constante desde hace una década
(Harvey, 2009). La acuciante necesidad de mercados de ven-
ta, de aprovisionamiento y de inversión, y la procuración
de áreas de influencia que garanticen los requerimientos
de seguridad alimentaria y energética, son ya imperativos
estratégicos y devienen en fricciones internacionales, por
ahora principalmente comerciales como la actualmente en
curso entre Washington y Pekín: sólo un capítulo de lo que
algunos analistas consideran una “transición hegemónica”
del poder mundial desde EEUU hacia China (Laufer, 2018;
Nahón, 2019; Saha, 2020).
La nueva gravitación económica internacional de Chi-
na, los efectos de dos crisis económicas mundiales (1999
y 2008) y los límites del modelo de crecimiento basado
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en exportaciones baratas y masiva inversión interna fue-

ron factores decisivos, a partir de 2012, en el vuelco de la
dirigencia china hacia una “nueva normalidad” económica
centrada en el mercado interno, la hegemonía tecnológica
y el vuelco inversor al exterior, junto a una política siste-
mática dirigida a constituir áreas de influencia económica,
política, diplomática, cultural y militar a escala mundial.
China necesita esa expansión para asegurarse la provisión
de alimentos para su gigantesca población y de materias
primas para su vertiginoso crecimiento industrial, así como
mercados de salida para su persistente sobrecapacidad pro-
ductiva y sus enormes excedentes de capital; y esto requiere
alianzas y vínculos políticos que respalden la posición china
en el mundo frente a sus competidores, en primer lugar
Estados Unidos (EEUU). La Iniciativa de “La Franja y la
Ruta” lanzada por el presidente Xi Jinping en 2013 vino a
desempeñar ese rol (Bello, 2019). Ya desde 1999 la política
de “salir al exterior” y “tornarse globales” (“Going Out” /
“Going Global”), apuntaba a estimular a las empresas chi-
nas a invertir en el extranjero, necesidad vinculada direc-
tamente al masivo proceso de privatización -de derecho o
de hecho- de las compañías del Estado (Yu, 2012), a la con-
centración accionaria en manos de funcionarios partidarios
y estatales (y de sus parientes), y a la intensa fuga de capi-
tales e inversiones hacia el extranjero. El “going out” chino
(Mora, 2019) impulsó el llamado “superciclo” de las mate-
rias primas -petróleo, minería, soja- que reportó elevados
ingresos de exportación a muchos países pobres y depen-
dientes de África y América Latina y Caribe (ALC) pero, en
su mayor parte, al precio de reforzar estructuras de atraso y
dependencia como la propiedad concentrada de la tierra y
la extranjerización del aparato industrial y financiero.
El vuelco exportador -acelerado tras su incorporación
en 2003 a la Organización Mundial del Comercio (OMC)-
posibilitó a China acumular enormes reservas en moneda
extranjera, particularmente bonos y valores estadouniden-
ses. China se convirtió entonces en un jugador de peso en
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el mercado financiero global: se hicieron prominentes tanto

sus inversiones de cartera en el exterior como la llamada
“ayuda extranjera”; vías, ambas, constitutivas del llamado
poder blando (Prado y Gachúz, 2015) con que la dirigen-
cia de Pekín facilita vínculos económicos y políticos que
se traducen luego en inversiones estatal-privadas chinas
en grandes obras de infraestructura en países del llama-
do “tercer mundo”, y en negocios y alianzas con podero-
sos sectores de sus clases dirigentes. La crisis económica
mundial de 2008 fue un decisivo punto de inflexión en
la estrategia internacional de China. Las oportunidades de
inversión rentable, ya disminuidas para sus corporaciones
con el achicamiento del mercado interno, se agravaron con
el derrumbe de los mercados estadounidense y europeo, la
apreciación del yuan y el gigantesco proceso de endeuda-
miento interno y externo, legal y en las sombras, a nivel
nacional y local, que China vino acumulando desde media-
dos de los ’90 y especialmente a partir del gigantesco plan
de “rescate” financiero volcado por Pekín para compensar
el desplome de 2008.
La IFR y su correlato financiero, el Banco Asiático de
Inversión en Infraestructuras (BAII), adquirieron prioridad
en la política exterior de China en 2017: el mismo 19º
Congreso del PCCh que definió la llamada “nueva normali-
dad” y que reforzó el centralismo alrededor de la figura de
Xi Jinping incorporando la reelección ilimitada, inscribió
la IFR en la constitución del PCCh como objetivo estra-
tégico central. China derivó hacia allí enormes recursos
a través de acuerdos bilaterales y regionales de coopera-
ción, inversión y financiamiento, y de instituciones lidera-
das por Pekín como el BAII y el Nuevo Banco de Desarrollo
de los BRICS. El eje articulador de la IFR es el financia-
miento y la asistencia técnica para la ejecución de proyec-
tos de infraestructura: ferrocarriles, rutas, puertos, puentes,
túneles, redes informáticas, oleoductos, centrales eléctri-
cas, etc. (Correa López, 2019). Pero sus metas económicas
van unidas a objetivos estratégicos de alcance geopolítico:
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coordinación política, conectividad geográfica y de redes,

“libre” comercio, integración financiera y vínculos pueblo
a pueblo. China se ubica, así, decididamente en el centro
de un nuevo orden mundial, y a las corporaciones chinas
y sus asociaciones en el extranjero como motor de grandes
inversiones en la construcción de proyectos gigantescos,
abriendo nuevos mercados para los productos y servicios
de China, facilitando una vía de salida a su sobreproducción
industrial, aceitando el camino hacia la internacionaliza-
ción del yuan como moneda global de comercio y de reserva
-en competencia ya abierta con el dólar-, y constituyendo
un paso sustancial en la conformación de una nueva “glo-
balización con características chinas”. Al mismo fin contri-
buye la creciente red de acuerdos de intercambio de divisas
con bancos centrales (swaps) (Correa López, 2019).
El poderío financiero de Pekín tienta a grupos empre-
sariales de todo el mundo con la posibilidad de asociar-
se a las corporaciones chinas en el marco de un proyecto
gigantesco como la IFR, y a los gobiernos con la posibili-
dad de obtener inversiones y nuevas facilidades de endeu-
damiento vinculadas con proyectos específicos de la IFR
o con emprendimientos internos de los países participan-
tes: “muchos países incluidos en la iniciativa necesitan con
urgencia inversiones en infraestructura a gran escala”, sos-
tiene un promotor chino del proyecto, el antiguo miembro
del Banco Asiático de Desarrollo y profesor en la Univer-
sidad dde Columbia Shang-Jin Wei; la IFR ayudaría a esos
países a “superar esas restricciones, con la provisión de
financiación externa para puertos, rutas, escuelas, hospita-
les, centrales de energía y redes de distribución. En este
sentido, puede obrar como el Plan Marshall”. 2
2 “La Iniciativa china de la Franja y la Ruta: beneficios y más beneficios”. Sput-

nik News, 16-10-2017, https://mundo.sputniknews.com/economia/
201710161073197885-ruta-seda-beneficios-china/.
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China y el continente latinoamericano:

la especialización primario exportadora
Para América Latina el mercado chino fue, durante la pri-
mera década del siglo, el motor del ciclo de altos ingresos
de esos años al impulsar los precios de las materias pri-
mas y de los alimentos importados por la potencia asiática.
La enorme demanda china de alimentos y materias pri-
mas abrió un mercado alternativo para muchos países de
Asia, África y ALC que antes se orientaban principalmente
a Estados Unidos, Europa y Japón. Pero la convergencia de
intereses entre las clases dirigentes latinoamericanas y la
burguesía china que se materializó en esa alianza comercial
no devino en un impulso industrialista y diversificador de
las producciones regionales, sino en una nueva apuesta de
los gobiernos llamados “progresistas” al esquema extracti-
vista y al crecimiento hacia afuera, estimulada por los altos
precios coyunturales de la exportación de esos recursos.
Su correlato fue la inundación de los mercados internos
de muchos de esos países con manufacturas baratas y lue-
go con bienes de capital y tecnológicos de China, que a
su vez contribuyeron a erosionar las industrias locales y
suscitaron o reforzaron un proceso de re-especialización
primario-exportadora en otros menos desarrollados. En los
latinoamericanos, el efecto de las masivas importaciones
industriales de China se sumó al de los programas de ajuste
estructural impulsados en los ’90 por el Banco Mundial y el
FMI, que ya habían arruinado gran parte de las industrias
nacionales, contribuyendo a agravar el profundo proceso de
desindustrialización generado por las políticas neoliberales
y a reafirmar la matriz primario-exportadora, con la consi-
guiente baja en los niveles de consumo y de empleo .
Hoy en día, diecinueve países de la región ya firmaron
cartas de intención para integrarse a la IFR. Consideracio-
nes económicas y estratégicas, el cambio de signo políti-
co de los gobiernos, y directas presiones de Washington,
obstaculizan hasta el presente la adhesión de los mayores
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países de la región: México, Brasil y Argentina. Una par-

te de los promotores latinoamericanos de la integración a
la IFR encuadra su proyecto de desarrollo en la búsqueda
de mayores márgenes de autonomía económica; otra parte
aspira simplemente a reemplazar a viejos socios “tradicio-
nales” de la región como EEUU y Europa por la “asocia-
ción estratégica” con la nueva potencia ascendente. Como
admite la CELAC -expresando a ambas vertientes y asu-
miendo de hecho la condición periférica que las potencias
centrales asignan a la región-, “con su veloz ascenso como
potencia emergente y el proceso de multipolarización de las
relaciones internacionales del siglo XXI, China empezó a
proyectarse como un rule maker y ya no como un mero rule
taker” (CELAC, 2019:52).
A inicios del siglo XXI, tras dos décadas de hegemonía
neoliberal y claro predominio estadounidense en toda la
región, llegaron a algunos gobiernos sudamericanos fuer-
zas de matriz reformista o neo-desarrollista -Hugo Chávez
en Venezuela, “Lula” Da Silva en Brasil, Rafael Correa en
Ecuador, Néstor Kirchner en la Argentina, Evo Morales en
Bolivia y otros- que tomaron distancia de las estrategias
de Washington y dieron impulso y reorientación a las pro-
puestas de integración regional. A través de la Unasur, la
CELAC y el ALBA, se promovieron acuerdos económicos
y político-institucionales bi y mutilaterales que, al tiempo
que obstruyeron temporariamente las estrategias impulsa-
das por EEUU a través del ALCA, la OEA y el NAFTA
(Kan, 2015), buscaron en la ascendente China el contrapeso
primero comercial y luego estratégico en el cual fundar una
inserción internacional con mayores márgenes de autono-
mía respecto de Washington.
Pero la nueva alianza con China no modificó los patro-
nes tradicionales de la inserción internacional primario-
exportadora y dependiente de América Latina; más bien
contribuyó a consolidarlos, a la vez que introdujo de lleno
a la región en la competencia hegemónica entre dos gran-
des polos de poder (Slipak-Ghiotto, 2019), mientras EEUU
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procuraba recuperar posiciones económicas y gobiernos

aliados y volver a hacer de la región su “patio trasero”
(Ellis, 2018).
Las asociaciones estratégicas: adaptación estructural

En su segundo “Libro Blanco” , emitido en 2016, el gobierno
chino reiteró los lineamientos y objetivos manifiestos que
se plantea en relación a ALC. El primero de 2008 subra-
yaba que “la multipolarización del mundo es irreversible
y en ese escenario China tiene un papel fundamental que
cumplir”, y que Pekín “buscará desarrollar una relación de
amistad y cooperación con la región”. El segundo promo-
vió una aún mayor cooperación diplomática, política y de
seguridad a través de una relación directa con la CELAC,
la organización regional constituida en 2011 entre los 33
países de ALC como alternativa a la OEA subordinada
a Washington. Mediante el Plan de Cooperación China-
CELAC 2015-2019 se propuso incrementar hacia 2020 el
comercio bi-regional a u$s 500.000 millones y las inversio-
nes a u$s 250.000 millones haciendo centro en seis sectores:
energía y recursos, construcción de infraestructuras, agri-
cultura, manufactura, innovación científica y tecnológica, y
tecnologías informáticas.
La influencia geopolítica de China en la región se con-
solidó en el plano diplomático con las sucesivas decisiones
de Panamá, Rep. Dominicana y El Salvador de transferir
su reconocimiento de Taipei (Taiwán) a Pekín. El “poder
blando” de China facilitó y consolidó las alianzas con la
región a través de festivales culturales y cinematográfi-
cos, contactos e intercambios académicos y la radicación
de los denominados Institutos Confucio. Las ya numero-
sas instituciones chinas dedicadas al estudio de la región
como el Instituto de América Latina de la Academia Chi-
na de Ciencias Sociales (CASS) y el departamento lati-
noamericano del Instituto de Relaciones Internacionales
Contemporáneas (CICIR) contribuyen a crear en ámbitos
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gubernamentales, empresariales, culturales, etc. una ima-

gen de China como potencia responsable, sin pretensiones
hegemónicas, cooperativa y promotora de la paz, basada en
el concepto de “ascenso pacífico” (o “desarrollo pacífico”) y
en relaciones de beneficio mutuo (“ganar-ganar”): una ofen-
siva de encantamiento que apunta a consolidar en la región
“la influencia de China como superpotencia sin entrar en
conflicto con EEUU” (Rodríguez Aranda y Leiva, 2013).
En los últimos quince años Brasil, México, Chile, Vene-
zuela y Argentina establecieron con China asociaciones
estratégicas. Chile, Perú y Costa Rica firmaron con ella tra-
tados de libre comercio de amplio alcance y se negocian
otros con Panamá y Colombia. Hoy China es el segundo
socio comercial de ALC detrás de EEUU. Entre 2007 y 2017
el comercio anual China-ALC creció un 151,2%, y entre
2017 y 2018 saltó un 20,2% (Koleski & Blivas, 2018). Cor-
poraciones estatales y privadas de China avanzaron, en for-
ma directa o en asociación con grupos económicos locales,
en áreas decisivas de las economías de la región: petróleo,
gas, represas hidroeléctricas, comunicaciones; minería del
hierro, cobre, oro, litio; finanzas, grandes obras de infraes-
tructura, comercio interior y exterior, etc.
Tras el rápido crecimiento de la demanda china que
generó el boom de los commodities en la primera déca-
da del siglo XXI, su posterior contracción desaceleró los
intercambios en 2015-2016; en 2017 las fuertes alzas de
precios del petróleo, el hierro y el cobre volvieron a impul-
sar temporariamente las exportaciones latinoamericanas,
particularmente de Brasil, Chile y Perú. Estas oscilaciones
condicionan fuertemente el tipo de crecimiento de los paí-
ses ALC cada vez más ligados a los ciclos de la demanda
y la oferta de China. Y aún más lo condiciona la compo-
sición del comercio bilateral: en 2016 las materias primas
-principalmente soja, cobre, mineral de hierro, cobre refi-
nado y petróleo- constituyeron el 72% de las exportaciones
de ALC hacia China (CEPAL, 2017: 16-18); las ventas de
cobre y cobre refinado sumaron 2/3 de las exportaciones
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totales de Chile a China, y el 64,4% de las de Perú. El poroto

de soja y el mineral de hierro sumaron el 40,9% y el 20,8%
respectivamente del total exportado por Brasil al país orien-
tal. El fenómeno no es nuevo; ya en 2011, recién concluida
la presidencia de “Lula” Da Silva, el economista brasileño
Wilson Cano advertía:
Desde 2004 a la actualidad estamos viviendo un proceso ilu-

sorio(…) Estamos creciendo por el consumo, por el crédito. Y
por la situación del mercado internacional, que es excepcio-
nal, con los elevados precios de los productos primarios(…)
Está la cuestión del déficit comercial de productos industria-
lizados: es enorme, y creciente(…) Estamos cantando como
una cigarra. Estamos cantando con música china. Cantando
por exportar pollo y soja y mineral de hierro(…) Las dirigen-
cias dicen que es muy bueno seguir exportando esas cosas,
pero olvidan la regresión industrial (Cano, 2011: s/p).
Las exportaciones de América Latina hacia China se

reprimarizaron más acentuadamente que hacia el resto del
mundo, contribuyendo marcadamente a ese rasgo general
de la estructura exportadora de la región, acentuando la
concentración monopólica de la producción exportable, la
vulnerabilidad financiera y la desindustrialización produc-
tiva, y desviando inversiones de la producción industrial
hacia producciones primarias o hacia colocaciones espe-
culativas de corto plazo (o simplemente hacia la fuga de
capitales) (Mangione, 2019). Claramente dichas exportacio-
nes se concentran en materias primas y sus manufacturas,
es decir en productos de bajo valor agregado y altamente
dependientes del ciclo y de los mercados compradores al
tiempo que, como señalamos anteriormente, el rápido cre-
cimiento de las importaciones de bienes industriales chinos
se traduce no sólo en creciente déficit comercial (CEPAL,
2018: 39) sino en un dramático proceso de “sustitución
inversa”, en el que productos industriales locales son susti-
tuidos por manufacturas procedentes del país asiático como
contrapartida de los acuerdos de inversión o de sus créditos
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o swaps (CEPAL, 2018: 15). En Argentina esto viene suce-

diendo con la compra de bienes de alta tecnología (reactores
para la industria nuclear y caños de acero para gasoductos),
y de tecnología media que bien podría fabricar la industria
nacional como ferrocarriles, trenes subterráneos, colecti-
vos eléctricos, sistemas de irrigación, etc., desplazando no
sólo a las industrias locales sino también a las de socios
regionales, y constituyendo así un factor de erosión de los
procesos de integración regional. Además, el peso que ya
han adquirido las compañías chinas estatales y privadas,
propias o asociadas a firmas locales en las economías de
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Panamá, Perú, Venezue-
la, Ecuador, Uruguay, etc., les confiere poder decisorio en
las negociaciones intrarregionales del proceso de integra-
ción (Laufer, 2017b).
El “nuevo ciclo” abierto a inicios del siglo XXI con
nuevos dirigentes y partidos de perfil neo-desarrollista o
reformista abrió paso a políticas que apuntaban a “cana-
lizar las nuevas demandas sociales” (Taiana, 2019), pero
sin previa derrota de los proyectos neoliberales (ni menos
aún de los sectores sociales que los promueven). Los altos
ingresos por exportaciones de petróleo, minerales y soja a
China y las grandes inversiones y volúmenes de financia-
miento estatales, privados y mixtos provenientes de China
no devinieron en procesos y programas de reindustrializa-
ción y diversificación productiva. A fines de 2018 la CEPAL
observaba con alarma creciente la consolidación del rum-
bo desindustrializador vinculado a la asociación comercial,
inversora y financiera con China (Freitas da Rocha y Biels-
chowsky, 2018: 24 y sig.). El fin del boom de los precios de
las materias primas hacia 2015 fue un factor decisivo para
el declive de la “ola rosa” (CELAC, 2019: 61) de gobiernos
reformistas o neodesarrollistas, dando lugar al comienzo de
un ciclo marcado por el regreso a la presidencia de candida-
tos de derecha, que restablecieron políticas de liberalización
comercial como fórmula para reactivar las economías. El
continuado direccionamiento de los vínculos económicos
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hacia China no puso fin a esos desequilibrios, ni a la con-

centración de los destinatarios del “beneficio mutuo” en
grupos empresariales selectos y volcados básicamente al
mercado externo.
El caso de México es un caso extremo de una relación
desequilibrada. China es su segundo socio comercial -
después de EEUU- y existe entre ambos una Asocia-
ción Estratégica Integral, pero en los últimos años Méxi-
co importó de China por más de u$s 70.000 millones,
mientras que le exportó por u$s 6.000 millones, acumu-
lando un gigantesco déficit comercial (Fornes & Mendez,
2018). Durante el sexenio ultraliberal de Enrique Peña Nie-
to (2012-2018) se proclamó la intención de compensar el
desequilibrio comercial con inversiones chinas en obras
de infraestructura, pero la llamada “corrupción” de grupos
del entorno presidencial asociados a los grupos inversores
chinos llevó a suspender las obras del aeropuerto inter-
nacional y los trenes México-Toluca y México-Querétaro
(León-Manríquez, 2019), después de dilapidarse enormes
recursos internos.
Costa Rica constituye un caso especial. De la mano
de la inversión china, la anterior especialización primario-
exportadora dio paso a una especie de “maquila inteligen-
te” (Aguilera Morató, 2013), centrada en la producción de
partes y piezas de equipos electrónicos, insumos médicos
y aeronáuticos; una especialización basada en la manu-
facturación de bienes con alto valor agregado inducidos
por las “cadenas globales de valor” determinadas por las
grandes potencias -en este caso China- y que confiere a
la economía costarricense una estructura no “reprimariza-
da” sino “secundarizada”: una industrialización subsidiaria
de las multinacionales, dependiente del capital extranjero,
convertida en mera plataforma de armado y exportación
de bienes intermedios requeridos por las corporaciones -
crecientemente chinas-, y desligada de las necesidades del
desarrollo industrial y agrario nacional y regional.
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3. Los vínculos financieros: ¿alternativa al Fondo

Monetario?
China se convirtió en la última década y media también en

el principal financista de los gobiernos latinoamericanos,
que recurren al financiamiento chino tanto para la cons-
trucción de infraestructuras como para el equilibrio de sus
cuentas fiscales. Desde 2005, el Banco Chino de Desarrollo
y el Eximbank chino proveyeron a ALC u$s 150.400 millo-
nes en financiamiento (más que los préstamos sumados del
Banco Mundial, el BID y el Development Bank of Latin
America); sus principales destinos en los últimos años fue-
ron Venezuela (alrededor del 40%), Brasil (28%) y Argentina
(12%), concentrándose en energía (70%) e infraestructura
(18%) (Gallagher & Myers, 2017). El financiamiento chino
se constituye, así, en impulsor de un rumbo industrial, tec-
nológico y fiscal opuesto al de autosostenimiento técnico y
financiero con que China construyó, en sus años socialistas,
las bases materiales de su desarrollo independiente.
Según algunos analistas políticos y académicos latinoa-
mericanos, las condiciones más laxas del financiamiento
chino convierten a la IFR en una alternativa respecto del
modelo hegemónico representado por el capitalismo esta-
dounidense (Pestanha, 2018: 19). Pero, aunque los présta-
mos y créditos de China divergen de los condicionamien-
tos políticos que son habituales en los de las instituciones
financieras “occidentales”, los términos contractuales con-
llevan otras condiciones como la contratación de tecnología
y la adquisición de insumos a empresas chinas (compra de
equipos de telecomunicaciones a Huawei como condición
para un préstamo de u$s 1.000 millones del Banco Chino
de Desarrollo a la mexicana América Móvil, 2009); subor-
dinación de los proyectos a contratos con corporaciones
estatales chinas (la China Three Gorges Corporation para
la construcción de la represa San Gabán en Perú); com-
pra por el gobierno argentino de más de 100 locomotoras,
3.500 vagones, rieles y hasta durmientes de concreto a la
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estatal China CNR Corp. para la renovación de líneas ferro-

viarias de carga en 2010 (Malena, 2018), etc. En este últi-
mo caso, el subdirector del proyecto Belgrano Cargas, Han
Bing, consideró que el mismo no sólo estimula “una gran
exportación de China a Argentina” sino que es “un ejemplo
de cooperación en el marco de la iniciativa ‘Una Franja,
Un Camino'” (destacados nuestros); según el artículo, muy
elogioso del convenio, el principal beneficiario del proyecto
es la corporación china CMEC, dado que “la línea de crédito
de u$s 10.000 millones que China otorgó a la Argentina
es de hecho para las compañías ferroviarias chinas, lo que
significa que el capital permanecerá en China”. Lo que se
postula como ejemplo de los beneficios de la IFR es, en
suma, el financiamiento de los bancos chinos a las empresas
contratistas chinas, de modo que el capital vuelve a China
pero la deuda “queda” como obligación del país contratante
(en este caso la Argentina). No hay en estos acuerdos, por
lo general, referencias a transferencia de tecnología. Como
apunta la CEPAL, además, los proyectos de infraestructura
respaldados con créditos chinos a países latinoamericanos
son “llave en mano”: con financiamiento, empresas, trabaja-
dores e insumos chinos, y encadenamientos prácticamente
nulos con la economía local (CEPAL, 2017: 70).
Los convenios de provisión de petróleo firmados por
el gobierno chino con Ecuador y Venezuela durante las
presidencias de Rafael Correa y Hugo Chávez asumieron
la conocida forma de “préstamos por petróleo”. No pueden
obviarse las implicancias de este sistema de financiamiento
para las economías e incluso para la soberanía económi-
ca y política de los países de la región. El caso de Ecua-
dor es paradigmático: en julio de 2019 aún debía a China
u$s 3.600 millones y 375 millones de barriles de petró-
leo, por contratos de preventa atada a créditos o anticipos
con Petrochina (y otras dos compañías asiáticas) a cambio
de financiamientos por u$s 13.000 millones que ya había
recibido casi por completo. Uno de los préstamos en 2012
estaba, además, condicionado a la adjudicación de varios
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bloques petroleros en el sur oriente (Villavicencio, 2013).

En 2010 Correa había suspendido las negociaciones con
China sobre un crédito para la construcción por la cor-
poración china Sinohydro de Coca Codo Sinclair, uno de
los mayores proyectos hidroeléctricos de Ecuador. El pre-
sidente ecuatoriano declaró entonces que el banco quería
activos en garantía, lo que no permitía la ley ecuatoriana.
Correa firmó, sin embargo, el contrato con Sinohydro, y las
obras se iniciaron en febrero de 2011, con un crédito del
Eximbank de China .
La disponibilidad de préstamos de Pekín es sólo un
componente de las estrategias del capitalismo de estado
chino, cuyos recursos les permiten “asegurar el financia-
miento de China cuando no hay disponible un financia-
miento alternativo, así como un plan de negocios para
atraer a otros inversores de la RPCh, con el respaldo de
un estado-partido con un enorme poder para movilizar la
inversión” (Hong Zhang, 2019). Ese poderío suele ser ejerci-
do oficialmente para imponer la aceptación de grandes pro-
yectos (o su re-confirmación cuando corren riesgo de ser
suspendidos o reconsiderados) con participación de empre-
sas estatales o privadas chinas, a través del mecanismo del
“default cruzado”, por el cual se establece en los contratos
que la anulación, suspensión o cambio de alguno de los
proyectos en estudio o ejecución en un país puede dar lugar
a la “caída” de todos los otros convenios en curso, incluidos
los financieros como los intercambios de monedas (swaps).
Con este mecanismo se presionó a la Argentina a aceptar la
realización por corporaciones chinas y sus socios locales de
dos grandes represas en la provincia sureña de Santa Cruz
cuando el gobierno de Mauricio Macri planteó la modifica-
ción de algunos aspectos contractuales.
Algunos países latinoamericanos como Argentina o
Venezuela, sometidos al cierre del financiamiento de los
organismos internacionales, fueron llevados en la última
década a una situación de dependencia financiera tan pro-
nunciada respecto de China que los convenios con Pekín
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pasaron a ser una parte relevante en la composición de sus

reservas. Argentina utilizó el mecanismo de los swaps varias
veces para reforzar sus reservas internacionales, tanto en
el segundo período presidencial de Cristina Fernández -
desde 2014- como en los cuatro años de Macri. Los swaps
chinos llegaron a constituir un tercio de las reservas del
Banco Central, lo que indica un cambio estructural en su
composición (Brenta y Larralde, 2018). Lo que de ello se
desprende es que, siendo los swaps una forma de endeu-
damiento externo, la dependencia financiera argentina está
desplazándose crecientemente de los préstamos y créditos
de los organismos financieros “tradicionales” en ALC como
el FMI y el BID hacia los recursos provistos por China.
La disponibilidad de esos recursos mejora circunstancial-
mente las cuentas fiscales del país, pero remachando sus
males estructurales. La dependencia “de nuevo signo” sue-
le traducirse en presiones chinas para abrir los mercados
locales a sus manufacturas (en 2010 China suspendió sus
compras a la Argentina de aceite de soja, uno de sus princi-
pales productos de exportación y fuente de ingresos fisca-
les, para forzar la reapertura de la importación de calzado
chino); acordar proyectos de construcción de infraestructu-
ras con tecnología china y financiamiento de bancos chinos
(construcción de represas y centrales nucleares); asegurar
continuidad en sus requerimientos de materias primas -
procesadas o no- para las industrias de China o para ali-
mentación de su población o de su ganado -al precio de
reforzar la reprimarización de las exportaciones y produc-
ciones nacionales y encarecer los precios internos-; obtener
facilidades a las inversiones chinas; e incluso para lograr
aprobación a proyectos chinos de carácter científico pero
con implicancias estratégicas (instalación de una base de
observación espacial dependiente del ejército chino en la
provincia de Neuquén).
Aunque las condiciones financieras más flexibles del
financiamiento chino aparecen como una alternativa al de
las otras instituciones internacionales (FMI, BID), China no
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sólo se atiene a las normas que esas instituciones -de las que
forma parte- imponen habitualmente a los receptores de
sus créditos, sino que exige su cumplimiento como precon-
dición para sus propios convenios financieros con terceros
países. En el caso argentino, el acuerdo swap suplementario
de 2018 firmado por el ex presidente Macri fue condicio-
nado al cumplimiento de los pagos del préstamo stand by
concedido por el FMI (el más grande de su historia -unos
u$s 50.000 millones-, a sabiendas de que serían destinados
a financiar la fuga de capitales). China no sólo no planteó
objeciones, sino que medió para que el FMI concediera el
préstamo a su “socio estratégico” en América Latina: en el
propio curso de las negociaciones el presidente Xi Jinping
envió a Macri una carta personal expresando su respaldo
a los objetivos y al plan económico, incluida la política de
endeudamiento sistemático pese a sus consabidas conse-
cuencias económicas y sociales.
Tampoco los lineamientos generales de la inversión
china y los métodos de sus empresas en proyectos ya reali-
zados o en curso en ALC se apartan de los que las corpo-
raciones “occidentales” emplean habitualmente a través de
sectores gubernamentales para desplazar a otros oferentes o
aumentar su tasa de ganancia: opacidad de las contratacio-
nes, concesiones sin licitación, incumplimiento de normas
laborales o ambientales, etc. (Agramont y Bonifaz, 2018: 90;
Girado, 2018: 128). Esos criterios son también los que guían
al gobierno de China como alma mater del BAII y del Nuevo
Banco de Desarrollo de los BRICS, que junto al Banco de
Desarrollo de China y el Eximbank chino constituyen el
respaldo financiero de los proyectos de la IFR. Pese a ello,
y alentando el tradicional esquema liberal de las “venta-
jas comparativas”, la dirigencia de la CEPAL y el gobierno
chino coinciden en que la extensión de la IFR hacia América
Latina y el Caribe “ofrece grandes oportunidades para la
región y puede ser un mecanismo viable para lograr los
objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”,
y en que “los países de América Latina pueden aprovechar
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las oportunidades de desarrollar sus ventajas invirtiendo en

la industria de la energía, obras civiles, agricultura, manu-
factura, tecnología e informática” (CEPAL, 2017b).
El poderío financiero respaldado o ejercido directa-
mente por el estado fue decisivo para el rápido avance de la
participación china en la IED en la región. Aunque el valor
de sus transacciones está aún muy por detrás de EEUU
(1,1% contra 20% en 2016) (Koleski & Blivas, 2018), las
inversiones de empresas chinas crecieron aceleradamente,
en particular en Brasil, Perú y Argentina. Más de la mitad
de su total en valor se concentró primero en petróleo y
minería, y entre 2012 y 2017 se desplazó hacia la gene-
ración de energía eléctrica, en línea con los objetivos de
China de apoyar y promover en ALC la construcción de
infraestructura. En los últimos años creció el interés de las
corporaciones chinas por el litio (elemento clave en la fabri-
cación de baterías de automóvil y electrónicos y por con-
siguiente en la batalla por el control de las tecnologías de
última generación); mediante la adquisición total o parcial
de grandes compañías chilenas las corporaciones estatales
chinas se aseguraron el control de casi la mitad de la actual
producción mundial de litio (Koleski & Blivas, 2018).
Tal como sucede desde fines del siglo XIX en ALC
respecto de las grandes potencias, la “complementariedad”
comercial ha sido la puerta de entrada del capital chino en
la región. Entre 2000 y 2018 las corporaciones estatales y
privadas de China participaron en más de 90 proyectos de
infraestructura, incluyendo represas hidroeléctricas, puer-
tos, autopistas, líneas ferroviarias, oleoductos y refinerías
de petróleo y gas, aeropuertos, estadios, líneas de trasmisión
eléctrica y otros, siendo Ecuador, Bolivia, Brasil y Venezue-
la los principales receptores. Gigantescas corporaciones de
China como State Grid, Sinopec, Sinohydro, Gezhouba y
China Harbor son protagonistas centrales de este proceso.
La participación de las chinas Huawei y ZTE en la cons-
trucción de redes de telecomunicación en 24 países de ALC
despierta obvios recelos en EEUU.
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Los proyectos chinos en marcha o terminados en la

región cubren una amplia gama. Mencionamos aquí sólo
los mayores:
• Producción de energía hidro y termoeléctrica y
nuclear: participación de Sinohydro en la represa
Coca-Codo Sinclair (u$s 2.800 millones) en Ecuador;
Gezhouba-Electroingeniería-Hydrocuyo en las repre-
sas Kirchner y Cepernic, Argentina (u$s 4.000 millo-
nes); represas de Jupiá y Ilha Solteira, Brasil (u$s 4.255
millones); China National Nuclear Corporation-China
Zhongyuan Engineering Corporation-N.A.S.A. en cen-
trales nucleares en la Patagonia (u$s 5.800 millones).
• Líneas de transmisión eléctrica: State Grid Corpora-
tion of China en la línea de Belo Monte, Brasil (u$s
1.400 millones).
• Puertos: un consorcio de cinco compañías chinas en
Porto Sul (exportación minera y logística) en Ilhéus,
Brasil 2019 (u$s 2.400 millones).
• Canales: Hong Kong Nicaragua Canal Development
Group en el Canal de Nicaragua (u$s 50.000 millones,
actualmente interrumpida). (Fernández y Romero
Wimer, 2018).
• Ferrocarriles: China Railway Group Ltd.-
Departamento Nacional Venezolano de Ferrocarriles
para la línea Tinaco-Anaco (u$s 7.500 millones); China
Railway Construction Corp. para el FC San Martín,
Argentina 2017 (u$s 2.400 millones).
• Refinerías de gas y petróleo y oleoductos: China Natio-
nal Petroleum Corporation en la Refinería Cienfuegos,
Cuba 2010 (u$s 5.800 millones).
Sectores gubernamentales y empresariales de ALC fun-

damentan la complementariedad de intereses con China en
que para cubrir su “brecha de infraestructuras” la “com-
petitividad” latinoamericana requiere invertir un 5,2% del
PIB (unos u$s 170.000 millones al año) (Perrotti y Sánchez,
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2011); Pekín a su vez busca, con su “nueva normalidad”,

reducir la inversión pública dentro de China, controlar la
burbuja inmobiliaria y mantener bajo control la deuda, así
como promover y financiar el desarrollo de nudos por-
tuarios, ferroviarios etc. en los que China pueda obtener
posiciones favorables en el tablero geopolítico (González
Veiguela, 2019).
América Latina es ya el segundo destino más grande
de la inversión china en el extranjero después de la región
de Asia; al presente, 2.500 empresas chinas han invertido
en ALC (Zhen, 2020). La fuerte presencia interna del capital
chino -en forma individual o asociada a grupos económicos
locales- refleja y a la vez potencia el crecimiento de pode-
rosos sectores empresariales, gubernamentales, políticos e
intelectuales promotores de la alianza estratégica con Chi-
na. Un conglomerado de intereses que alienta la adaptación
de las producciones de la región a la nueva demanda y a los
requerimientos de la potencia asiática, “atrayendo” inver-
siones chinas a algunas ramas industriales no competidoras
de la industria exportadora china, y financiamiento chino
para la realización de grandes obras de infraestructura des-
tinadas a canalizar los excedentes de capital de China hacia
“oportunidades” rentables en ALC y las exportaciones de
bienes primarios o de insumos industriales de la región
hacia el país oriental. Esa estrategia adaptativa vuelve a
evidenciarse, en el caso de la Argentina, con motivo de la
abrupta baja de la producción de cerdos en el país oriental
debido a la peste porcina africana, que abrió la posibilidad
de grandes inversiones chinas en la producción de cerdos
en la Argentina, pasando en 5 a 8 años de 6 millones de
cabezas actuales a 100 millones, con destino no al mercado
interno sino al de China (Castro, 2020), lo que a su vez
se concibe como una compensación parcial a los perjuicios
por el drástico recorte de Pekín a sus importaciones de
carne vacuna debido al notable alza de precios generado
por su propia demanda.
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De este modo, sectores de las clases dirigentes de la

región con influencia en el poder estatal convergen -incluso
por encima de las grietas políticas locales- en la estrategia
de promover la adaptación de áreas esenciales de la eco-
nomía a la complementación con China. Como claramente
expone Wang Zhen, vocero del gobierno chino y ex emba-
jador de Pekín en varios países de América Latina:
Independientemente de que gobierne la izquierda o la dere-

cha, un país no puede sostenerse sin estrategias efectivas (…)
El ajuste de estructuras económicas irracionales, la acelera-
ción de la construcción de infraestructura, la introducción
de equipos y tecnologías avanzadas y el fortalecimiento de la
captación de fondos serán medidas clave(…) En la actualidad
y en un futuro previsible, socios tradicionales como EEUU,
Europa y Japón difícilmente pueden o podrán ayudar a los
países latinoamericanos a mejorar sus necesidades urgentes,
y muchos países han depositado sus esperanzas en la coope-
ración con China (Zhen, 2020, s/p).
Se sustenta, así, una especie de “consenso de las infra-

estructuras” asociado al capital inversor y financiero de
China: un “modelo” integrado a las estrategias de desarro-
llo de Pekín y en el marco de la IFR, postulado como vía
de superación de la actual debilidad de las economías de
EEUU y otras potencias mundiales. La inclusión de Amé-
rica Latina en la IFR no nació como un proyecto conjunto,
sino como parte de las necesidades y objetivos estratégi-
cos de la burguesía china y de su dirigencia política, en
pos de resolver desequilibrios económicos que amenazan
su estabilidad económica y social, su vaticinada primacía
mundial, y la realización de lo que Xi Jinping llamó el
“sueño chino de revitalización nacional”. Esas necesidades,
a ojos de la dirigencia china, confieren nueva relevancia
a América Latina como mercado proveedor y comprador
y como campo de inversión, y a la alianza de Pekín con
sectores de las clases dirigentes latinoamericanas una nueva
trascendencia estratégica.
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El indudable liderazgo chino en la efectivización de los

emprendimientos anexos a la IFR incidirá internamente a
través de las múltiples asociaciones y compromisos comer-
ciales y financieros asociados a la construcción de la red de
infraestructuras y comunicaciones, de la profundización de
las relaciones comerciales y la potencial expansión de las
exportaciones primarias al mercado chino, y de las oportu-
nidades de financiamiento de las nuevas megaobras.
La concreción de algunos grandes proyectos de infra-
estructura internacionales en estudio, como el complejo
ferroviario que uniría la costa Atlántica brasileña con el
interior del continente y las costas chilena y peruana del
Pacífico facilitando la exportación de materias primas a
China y el acceso de manufacturas chinas a los merca-
dos latinoamericanos (Pestanha, 2018), contribuiría deci-
sivamente a la adaptación estructural de los “modelos” de
desarrollo latinoamericanos a las prioridades estratégicas
de China. Se hace inevitable la comparación histórica con
la extensión mundial de la “misión civilizatoria” que Gran
Bretaña impulsó en América Latina desde mediados del
siglo XIX a través de la instalación de sus ferrocarriles y
convirtiendo los vínculos que sus corporaciones ferrovia-
rias e industriales cultivaban con las clases dirigentes loca-
les en el eslabón regional interno de su influencia mundial.
Como se observa agudamente en una edición reciente
de Third World Thematics:
Al parecer, en verdad, la máxima de Deng Xiaoping sobre

‘el gato y el ratón’ se está dando en América Latina en la
medida en que China sigue financiando, comerciando y en
menor medida invirtiendo en la producción de materias pri-
mas intensiva en tierra y recursos naturales en países contro-
lados por gobiernos tanto progresistas como conservadores
[..] [Esas relaciones] probablemente intensifiquen la actual
dependencia respecto de las actividades extractivas, inclu-
yendo la soja, reforzando las relaciones de producción, de
propiedad y de poder existentes puesto que el capital estatal
y privado chino se alía con las clases establecidas del capital
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y del estado en América Latina. Desde las condicionalidades

liberales de Washington a la cooperación sur-sur de Pekín,
parece que entre las elites políticas y económicas el consenso
sigue siendo el mismo: el control de los recursos naturales
(McKay y otros, 2017, s/p).
La profundización del proceso de reprimarización

exportadora y productiva no es el único resultado -ni tal
vez el principal- del creciente redireccionamiento de las
alianzas económicas de los países de América Latina hacia
China. En la práctica, muchos analistas y académicos asu-
men como propios los medios estratégicos con que la gran
burguesía china busca integrar a distintos países -no sólo
del “tercer mundo”- a su esfera de influencia: una diploma-
cia financiera (la llamada “diplomacia del yuan”, que con-
densa las estrategias chinas del soft power) centrada en el
ofrecimiento de cooperación en grandes emprendimien-
tos con financiamiento, inversión y tecnología chinas: en
suma, una “división internacional del trabajo” con China
como centro, incluyendo la asociación subordinada de gru-
pos empresariales locales -trasfundidos en intermediarios
internos de intereses chinos-, e integrada a la estrategia del
Estado chino apuntada a consolidar la hegemonía mundial
de sus corporaciones industriales y bancarias (la “globaliza-
ción con características chinas”).
4. Conclusión: límites estructurales
En términos históricos, la alianza comercial de las clases

dirigentes de ALC con las grandes potencias basada en la
especialización primario-exportadora ha sido la puerta de
ingreso del capital extranjero (ferrocarriles y frigoríficos
ingleses y franceses a fines del siglo XIX; empresas petro-
leras y manufactureras estadounidenses en la segunda pos-
guerra), y punto de arranque de un círculo que se cierra
con la dependencia financiera. La asociación estratégica con
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China ha permitido a las burguesías latinoamericanas rela-

jar relativamente las presiones estratégicas de la hegemo-
nía estadounidense, pero no se diferencia sustancialmente
de aquel viejo esquema histórico. El invocado “beneficio
mutuo” lo ha sido en favor de las corporaciones chinas y
de poderosos pero reducidos grupos terratenientes e indus-
triales latinoamericanos de capitales locales, extrarregiona-
les o mixtos, asociados al mercado chino o a sus corpora-
ciones industriales y financieras.
Dada la perduración en América Latina de las estruc-
turas económico-sociales del atraso y la dependencia, la
inclusión de nuestros países en las estrategias de China
asociadas, por ejemplo, a la IFR sólo podría facilitar la per-
duración de esas estructuras, y consolidar el rol de Amé-
rica Latina en el sistema internacional como una región
hiperespecializada en producciones primarias o en indus-
trias “subsidiarias” dependientes de la inversión extranjera
-habitualmente en condiciones de privilegio- y de la impor-
tación de industria, bienes de capital y tecnología de las
grandes potencias. En años recientes, la implementación
por otros sectores de las clases dirigentes de programas
neo-desarrollistas fundados no en políticas de desarrollo
industrial y financiamiento propio sino en la “atracción”
masiva de inversiones chinas básicamente dirigidas a petró-
leo, minería, soja o a la construcción de infraestructuras,
no modificó sustancialmente el modo “clásico” de inserción
internacional de la región (Laufer, 2015).
Muchos académicos reinteran desde hace años la
advertencia respecto de las limitaciones del enfoque de las
asociaciones estratégicas con China ante la evidencia de la
reprimarización de las exportaciones hacia ese país, por el
masivo ingreso de bienes industriales chinos en perjuicio de
las producciones nacionales, y por la creciente dependen-
cia respecto del financiamiento chino; frente a ello muchos
de esos analistas exhortan a diversificar las exportaciones
regionales agregándoles valor mediante su procesamiento
industrial. Una y otra vez sin embargo, desde hace muchos
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años, los gobiernos de los países latinoamericanos eviden-

cian su imposibilidad o falta de voluntad política para con-
cretar esas recomendaciones y llevar a cabo una industria-
lización autosostenida acorde no sólo a las necesidades de
un desarrollo nacional integral sino también a la diversifi-
cación exportadora de nuestros países.
Las causas de fondo de esas falencias o impotencia
suelen ser marginadas del debate político y académico;
van más allá de la intención circunstancial de tal o cual
gobierno, y sólo pueden hallarse en la persistencia de las
viejas estructuras económico-sociales y de poder, es decir
en la hegemonía estatal de sectores agrarios e industriales
de las clases dirigentes -beneficiarios de la tradicional espe-
cialización primario-exportadora o de un limitado desarro-
llo industrial asociado o subordinado al capital extranjero-,
que gozan de influencia o poder decisorio en las esferas
estatales vinculadas a las políticas productivas, comerciales,
financieras, diplomáticas, culturales, militares, etc. y que
por ello son promotores y gestores de la nueva relación
privilegiada con la potencia asiática.
En el actual contexto internacional, la inclusión de
ALC en un proyecto chino regido por las ya conocidas
normas de apertura comercial y financiera acentuaría tam-
bién la histórica vulnerabilidad externa de las economías
latinoamericanas. En ellas repercutirían fuertemente -ya lo
están haciendo- fenómenos como el menor dinamismo del
capitalismo con centro en las grandes potencias y las conse-
cuencias aún no remontadas de la crisis económica mundial
de 2008 (Husson, 2019); la desaceleración en el crecimiento
de China -ya anterior a su “nueva normalidad” y acentuado
hoy por la guerra comercial con EEUU, y por la epidemia
de coronavirus-; el impacto de todo ello en las importacio-
nes y en los programas de financiamiento de China, y la
acentuación de los desequilibrios comerciales bi-laterales y
bi-regionales como consecuencia del propio proceso lati-
noamericano de reprimarización y desindustrialización.
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La incorporación del subcontinente al megaproyecto

chino, finalmente, alteraría sus alianzas internacionales,
con las implicancias estratégicas que ello supone. La riva-
lidad multipolar no conlleva competencia armónica sino
disputa y fricciones. La inclusión de los países de la región
en la iniciativa china de la Franja y la Ruta se inscribe en la
naturaleza, objetivos y alcances de las “asociaciones estraté-
gicas” que vinculan a fuertes sectores de las clases dirigentes
de nuestros países con la potencia que va convirtiéndose en
el gran comprador, proveedor, inversor y prestamista de la
región. Esos “movimientos tectónicos” en los alineamientos
internacionales de la región acrecientan la inquietud de los
círculos gobernantes de Washington, empeñados en repo-
ner y extender a toda ALC una hegemonía indiscutida, en
un mundo inestable en que los sucesivos capítulos de la
guerra comercial en curso entre EEUU y China multipli-
can indicios de una nueva bipolaridad y un nuevo clima
de “guerra fría”.
Los capítulos recorridos por la disputa hegemónica -
por el momento principalmente comercial- entre Washing-
ton y Pekín hasta la precaria pausa acordada en enero de
2020, no debieran distraer acerca de realidades históri-
cas conocidas: durante más de un siglo China fue un país
semicolonial (1840-1949), y luego socialista (1949-1978);
es decir, no tenía intereses mundiales que promover y
proteger. Ahora los tiene. Por el momento prioriza el
“poder blando” -su influencia económica, política, cultu-
ral y militar-, plataforma desde la que estrecha vínculos
con sectores gubernamentales, empresariales, terratenien-
tes, intelectuales, periodísticos, militares. De ambos lados,
el correlato ideológico de esos vínculos es la desestimación
de toda vía de desarrollo basada en el autosostenimiento
nacional y en la autonomía e integración política de los
países y pueblos “en desarrollo”, y la denigración de esos
preceptos como sinónimos de aislamiento, impotencia y
atraso; se contribuye así, en el plano cultural, a completar el
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círculo de una dependencia comercial, industrial, tecnoló-

gica y financiera que en última instancia se traduce siempre
en concesiones económicas y alineamientos políticos.
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Interesses em Conflito: raízes internas
da política externa do Brasil
no século XXI
LUIZ AUGUSTO ESTRELLA FARIA
“I am leaving you tonight with great regret. There is one

thing, however, that I shall remember, and that is that it was
two people who invented the New Deal—the President of
Brazil and the President of the United States. So I am going
to ask you to rise with me and drink to the health of my
good friend President Vargas and to the great Republic of
Brazil, our sister Nation”
Franklin D. Roosevelt, Remarks at a Banquet Given by Pre-

sident Getúlio Vargas of Brazil at Rio de Janeiro. Novem-
ber 27, 1936.
1. Introdução
Os brasileiros têm um sentimento profundamente arraiga-

do que percebe seu país como uma construção sempre ina-
cabada. Invariavelmente avaliam qualquer vicissitude nega-
tiva na vida nacional a partir de comparações em que há
sempre a mesma conclusão: se fossem em outro país, seria
diferente. A beleza deslumbrante e a natureza luxuriante de
sua terra, costumam contrastar com uma percepção nega-
tiva de si mesmos. Afinal, como explicar que num recanto
tão excepcionalmente rico do mundo tenha se formado uma
sociedade marcada por fealdades. Pobreza, fome, explora-
ção, racismo, violência e outras tantas iniquidades fizeram
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do Brasil um lugar onde a busca da felicidade, um valor

fundamental da Era Moderna, esteve sempre interditado
para uma grande maioria do seu povo.
Formada desde a colonização portuguesa sob a neces-
sidade de produzir riqueza em tempo mínimo e quantidade
máxima, a sociedade brasileira é, até os dias atuais, marcada
pelo signo da expropriação e da escravidão. Mais ainda, é
um caso raro de transformismo no sentido de Gramsci, que se
repete e perdura há séculos. Todos os episódios históricos
de turbulência e bifurcação (Arrighi, 1994) se resolveram
sem rupturas significativas. Numa variante do conceito de
Aufhebung em Hegel, o novo se materializa em pequenas
transformações do velho, que recorrentemente permanece
e se impõe de forma dominante.
Na segunda década do século XXI o país viveu mais um
desses momentos turbulentos em que o novo se enfrenta
com a resistência titânica do velho. Por 13 anos um governo
popular instaurou novas políticas de inclusão social como
o aumento real dos salários puxado pela valorização do
salário mínimo, a extensão de benefícios previdenciários
e programas de transferência de renda, alcançando uma
redução da pobreza e da desigualdade e a extinção da fome.
Também os planos da política econômica e das relações
exteriores passaram por significativa mudança na tentati-
va de instituir uma nova modalidade de adesão do país ao
regime internacional. Entretanto, uma reação violenta das
classes dominantes associadas ao segmento bem remunera-
do da burocracia pública – em especial no Poder Judiciá-
rio e Ministério Público, mas também e de forma decisiva
entre militares – e articulada com seus representantes com
posição majoritária no Parlamento e contando com o apoio
nas classes médias, conseguiu depor por meio de um golpe
branco a Presidenta Dilma Rousseff em 2016.
Ao assumir o poder o vice-presidente Temer, de ime-
diato, realiza uma inflexão radical na orientação política do
governo do qual ele fizera parte por seis anos. Os gastos
sociais são reduzidos, a política econômica é modificada de
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forma radical assim como as relações exteriores e a defesa.

Materializa-se um neoliberalismo à outrance na economia,
um servilismo americanófilo na diplomacia e uma tentativa
de impor a prioridade de segurança interna à estratégia de
defesa. As eleições de 2018 confirmaram essa direção com
a vitória de Jair Bolsonaro. Se a forma de governo é outra,
o autoritarismo de um pastiche neofascista, a orientação
programática é a mesma, a destruição das instituições que
organizavam o pacto democrático acordado na Constitui-
ção de 1988, o qual, pela primeira vez na história do país,
adjetivara o desenvolvimento econômico com inclusão e
bem-estar social.
Um projeto nacional de desenvolvimento é sempre, em
seu conteúdo, a expressão de um determinado arranjo de
interesses contraditórios das diferentes forças sociais atu-
antes na cena política interna de um país. Este arranjo é
condicionado pelo ambiente internacional em relação ao
qual uma determinada forma de adesão também faz parte
e se materializa em um pacto que de fine os termos em
que se estabiliza um regime de acumulação e seu modo de
regulação (Boyer e Saillard, 1995). Vou analisar aqui a tra-
jetória dos conflitos de interesse e sua forma de resolução
através de vários movimentos de ruptura e repactuação no
Brasil desde o começo do século XXI e como resultaram
em diferentes diretrizes de sua política externa conformes
aos interesses predominantes nos acordos vigentes em cada
conjuntura. Para tanto, será necessária uma incursão na his-
tória imediatamente anterior como forma de desvendar as
origens dos processos contemporâneos. Como irei mostrar,
as forças sociais e os interesses que se formaram no período
desenvolvimentista vão permanecer no epicentro da histó-
ria brasileira até o presente.
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2. Uma inserção externa entre dependente

e inconformada
O episódio referido na epígrafe deste texto marca um

momento importante de reafirmação de uma tradição
diplomática brasileira, tão antiga quanto a República, de
alinhamento aos Estados Unidos da América. A visita de
Franklin Roosevelt em 19361 foi precursora de um compro-
misso militar de combater na Europa contra o nazifascismo
ao lado dos Aliados e de um acordo de investimento deci-
sivo para a criação da indústria siderúrgica nacional. Nos
15 anos seguintes, o Brasil pode contar com investimen-
to, financiamento e outras formas de apoio a seu proces-
so de industrialização por parte da nação irmã do norte.
E também pode contar com sua proteção para as neces-
sidades de defesa.
Na sequência, o segundo governo de Getúlio Vargas e a
presidência de Juscelino Kubitschek puseram em xeque esse
alinhamento. Se, num primeiro momento, o crescimento
econômico brasileiro pode ser assemelhado a uma forma
de “desenvolvimento a convite”, como foi também o caso
de países do Leste Asiático, como a Coréia do Sul, algumas
iniciativas adotadas naquela década resultaram na confi-
guração de um poderoso setor produtivo estatal nas áreas
de energia, comunicações, matérias-primas e infraestrutura
e, também, na expansão do crédito controlado pelo Esta-
do e na construção de Brasília, e foram motivo de reação
contrária da nação norte-americana. Na visão dos EUA,
o nacionalismo econômico que fora aceitável no sudeste
1 Algo notável na fala de despedida do presidente americano foi sua sugestão

ao Brasil para aprender com os erros cometidos pela nação do norte. Fazen-
do referência à circunstância de, naquela época, o país ter uma parcela gran-
de de seu território desabitada, Roosevelt fez uma subliminar mea culpa das
atrocidades cometidas contra os povos originários para a conquista do oeste
em seu país.
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asiático, era absolutamente intolerável no que eles chamam

“hemisfério ocidental”, especialmente na parcela depreciati-
vamente apelidada “pátio dos fundos”.
O período compreendido entre 31 de janeiro de 1951 e
1 de abril de 1964 inaugurou uma nova fase nas políticas do
Estado brasileiro voltadas à promoção do desenvolvimen-
to socioeconômico. Foi nesse momento que se evidenciou,
para uma fração então majoritária da burocracia estatal e
da representação política, assim como para um emergente
movimento da classe trabalhadora, o conflito entre o pro-
jeto de desenvolvimento em curso com os interesses dos
EUA. Entre a Carta Testamento de Getúlio Vargas de 24 de
agosto de 1954 e o discurso de Jango Goulart na Central do
Brasil em 15 de março de 1964, tendo em seu interregno um
peremptório não de Juscelino Kubitschek à recomendação
do FMI de paralisação da construção de Brasília em nome
do equilíbrio fiscal, uma sequência de episódios confrontou
a doutrina americana e sua recomendação do que era bom
para o Brasil. Para as forças sociais e atores políticos enga-
jados no projeto desenvolvimentista (Fonseca, 2015), foi-se
revelando de forma cada vez mais clara a necessidade de
afirmação de uma política externa que pudesse dar suporte
ao desenvolvimento econômico nacional. Santiago Dantas
deu-lhe conteúdo, traduzido no adjetivo independente e, ele
mesmo, tentou harmonizá-la com a política econômica no
Ministério da Fazenda de Jango Goulart.
A instituição de uma doutrina de segurança nacional
encontrou terreno fértil na tradicional politização das For-
ças Armadas e acabou por ser inspiradora do golpe de
1964 e da implantação de uma ditadura longeva em 21
anos. Diferentemente das congêneres impostas na maior
parte da América Latina entre os anos 1960 e o começo
dos anos 1980, a ditadura brasileira foi a única a preser-
var o desenvolvimentismo no seu núcleo comum princi-
pal, dando continuidade à industrialização, ao intervencio-
nismo dirigista estatal e a um projeto nacional desenhado
intencionalmente.
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A sedição militar e o golpe tinham o objetivo de impe-

dir as propostas que visavam dar um conteúdo popular ao
desenvolvimento econômico, através da reforma agrária2
e da redistribuição de renda. Em seu discurso aos traba-
lhadores no comício organizado pelos sindicatos no Rio
de Janeiro, na Estação Férrea Central do Brasil em 15 de
março de 1964, Jango Goulart apresentou um conjunto
de propostas que encaminhara ao Congresso Nacional, as
Reformas de Base, que tinham um caráter democratizan-
te, inclusivo e redistributivo em diversos aspectos da vida
nacional, da educação à organização urbana, à estrutura
tributária e à propriedade da terra. O veto das classes pro-
prietárias, secundadas pela classe média, à distribuição de
renda e propriedade se manifestou então e mais uma vez,
interditando uma maior redução da desigualdade, através
do apoio e participação na conspiração que depôs o Pre-
sidente da República.
A gestão dirigida pelos militares inicialmente
reconciliou-se com os EUA, fazendo oscilar o pêndulo da
política externa para o alinhamento anticomunista (Faria,
2007) e assumindo, num primeiro momento, uma política
econômica ortodoxa, de ajuste fiscal. Se a diplomacia ado-
tou uma postura seguidora das posições norte-americanas,
a política de defesa foi na mesma direção, sendo redefinida
pela prioridade da segurança interna. Em 1969 a ditadura se
consolida, radicalizando seu autoritarismo. Na sequência,
uma retórica de “Brasil potência” foi sendo materializada
em decisões de governo que, para surpresa de muitos, iam
na direção da estratégia de desenvolvimento nacional de
orientação “desenvolvimentista”, o que implicou divergên-
cias e contradições que se acumularam na relação com os
EUA. A busca de autossuficiência industrial, tecnológica,
energética e de produção da infraestrutura feria interesses
2 É importante lembrar que o Censo de 1960 ainda contou mais de 56% da

população brasileira no meio rural. Para essa maioria, a terra ainda era o
meio de produção principal e o maior ativo de propriedade.
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da nação do norte, especialmente no que tocava a temas

sensíveis como energia nuclear ou comunicações. A bússola
do projeto nacional mais uma vez voltou a apontar para a
direção do desenvolvimentismo nacionalista.
Diferente do nacionalismo popular de Getúlio ou Jan-
go, um outro nacionalismo, de direita, foi adotado e veio a
ter como consequência novo balançar do pêndulo da polí-
tica externa na direção da independência, rebatizada de
“pragmatismo responsável” na formulação do então chan-
celer Azeredo da Silveira. Se esse movimento não foi iné-
dito, o foi o que aconteceu no âmbito da política de defesa.
Sob a continuidade da doutrina de segurança nacional e seu
foco no inimigo interno, bem como na rivalidade com a
Argentina, uma nova estratégia para a produção das capaci-
dades militares e de meios de defesa se consolidou, a busca
da autossuficiência.
A criação do programa nuclear brasileiro foi seguida
da ruptura do acordo militar com os EUA e de um projeto
de nacionalização do equipamento das forças armadas que
alcançou objetivos bastante ousados. Não apenas a produ-
ção de armas leves, mas blindados, aeronaves e embarcações
de combate entraram para a pauta diversificada da indús-
tria nacional. Um primeiro passo na direção de uma nova
política de defesa começava a ser trilhado. Da mesma for-
ma, a continuidade do desenvolvimento industrial exigiu a
busca de, num primeiro momento novos fornecedores e,
logo em seguida, autossuficiência na produção de energia.
Essas necessidades cobraram a aproximação com os países
árabes e com a África, em tudo contrária à posição dos EUA
nessas regiões. Por paradoxal que possa parecer, a ditadura
militar anticomunista do Brasil não apenas reconheceu de
imediato os governos de Angola, Moçambique e da então
Guiné e Cabo Verde, como foi importante para romper
o bloqueio norte-americano contra as jovens nações. Na
mesma direção foram estabelecidos fortes laços com Iraque,
Líbia e Síria, bem como mantidas as boas relações com o
Irã depois da revolução.
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Os militares deram sequência a um projeto de desen-

volvimento que tinha na burguesia industrial seu maior
beneficiário. Entretanto, a evolução e consequente ama-
durecimento dessa nova economia urbano-industrial veio
oportunizar o empoderamento de uma fração financeira
dentro do bloco no poder, que já contava com a burguesia
rural, herdeira das oligarquias da República Velha, como
força subalterna. Essa fração financeira da burguesia bra-
sileira, que nascera da relação com a produção rural e
o desenvolvimento do comércio, logo ganha autonomia e
poder maior em razão da componente inflacionária per-
manente do sistema econômico nacional e de sua frágil
instituição monetária. O sistema financeiro não só é capaz
de fugir da depreciação do capital pela variação dos preços
como de auferir renda além da taxa de juros por administrar
os mecanismos de indexação. Essa habilidade abre espa-
ço à capacidade de vender proteção anti-inflacionária aos
demais segmentos da sociedade, as outras frações burguesas
e até a classe média na forma de depósitos à vista remune-
rados, uma moeda que paga juros (Faria, 1991). A função
de capital financeiro no sentido clássico de Hilferding, de
fusão dos capitais bancário e industrial, no caso brasileiro
foi assumida pelo Estado através da ação dos grandes ban-
cos públicos, da criação de fundos fiscais, agências e outros
instrumentos de financiamento do investimento em associ-
ação com um poderoso setor produtivo estatal, núcleo duro
do setor de bens de produção da economia.
O crescimento econômico, como necessariamente
ocorre no capitalismo, produz sua negação, na forma da
ampliação do regime de assalariamento e, consequente-
mente, do aumento em número e força da classe trabalha-
dora e de sua fração mais importante, o operariado indus-
trial. E foi essa fração dos trabalhadores que, liderada pelos
metalúrgicos empregados no núcleo dinâmico da estrutu-
ra produtiva recém construída, a indústria automobilística,
veio a constituir a espinha dorsal da oposição à ditadu-
ra reivindicando redistribuição da renda e inclusão social.
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Muitas de suas lideranças de então permaneceram à frente

do movimento popular brasileiro até o presente, a exemplo
de Lula da Silva.
Em 1981 a economia brasileira entrou em recessão,
fenômeno que marcou o fim do longo ciclo desenvolvimen-
tista iniciado em 1930. As razões da crise que se instaurou
então foram múltiplas mas tiveram por causa imediata o
avolumar-se de dois problemas crônicos de todo o período
e que ultrapassaram os limites do que podia ser supera-
do com os instrumentos de políticas públicas então dispo-
níveis: os recorrentes déficits no balanço de pagamentos
que produziam um crescimento da dívida externa cada vez
mais difícil de manejar e a crônica insuficiência dos meca-
nismos de financiamento dos investimentos necessários ao
crescimento econômico. Daí decorreram a crise cambial e
o longo e tortuoso processo de renegociação, repactuação
e refinanciamento da dívida externa e, também, o cresci-
mento dos déficits e da dívida pública e seu corolário, a
inflação elevada.
Um movimento mais profundo, entretanto, foi na reali-
dade o fenômeno dominante, a concentração da renda. Tida
pelos ideólogos do regime militar como funcional ao cresci-
mento por aumentar a poupança, foi a causa central da crise
na medida em que gerava uma defasagem da demanda efe-
tiva em relação ao ritmo da acumulação de capital. Voltada
para o mercado interno, a produção brasileira encontrara
consumidores através do acelerado processo de migração
rural-urbana que se efetivou ao longo do período e que se
esgotou em 19803. Como será visto mais adiante, o neoli-
beralismo que dominou a condução do Estado a partir de
1990 anunciou uma impossível alternativa de crescimento
3 Em 1940, 31,2% dos brasileiros viviam nas cidades, em 1980 esse percentual
chegou a 67,8 e reduziu seu valor incremental para atingir 85,1% apenas em
2010.
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puxado pelas exportações, imaginando emular a experiên-

cia do sudeste asiático. Seu raciocínio deixou de considerar
uma variável chave, o tamanho.
Se estruturalmente a insuficiência de demanda efetiva
e a queda da taxa de lucro causaram a estagnação que per-
durou até 2003, foram a inflação, a dívida externa e a crise
fiscal, sintomas do desequilíbrio externo e das deformações
do sistema financeiro que precipitaram o desajuste conjun-
tural da economia (Faria, 1996). Num primeiro momento,
a reação à crise reforçou a convergência iniciada na década
anterior entre as políticas econômica e externa. A busca
de um ajuste macroeconômico tinha em vista manter as
bases do desenvolvimentismo. Para tanto, a continuidade
da política externa independente vinha a ser decisiva tendo
em vista a necessidade de arrancar concessões aos credores
externos coordenados pelos EUA e também para auxiliar
na imperiosidade de instituir novas parcerias econômicas
internacionais no mundo árabe, na África e na Ásia.
3. A identidade perdida e o interesse nacional

extraviado
Com o fim da ditadura em 1985, a política de segurança

nacional tornou-se anacrônica, já que o “inimigo comu-
nista” recuperou seus direitos políticos e foi incorpora-
do à vida legal das organizações partidárias.4 Sua revisão
foi objeto de um longo período de discussões iniciado no
âmbito da Assembleia Nacional Constituinte de 1988, à
época com parcos resultados, sendo o mais significativo a
4 No seu segundo mandato, em 2015 e 2016, a Presidenta Dilma, que fora, ela
mesma, engajada no movimento de esquerda armado contra a ditadura, teve
como ministro da defesa e, portanto, chefe das Forças Armadas, Aldo Rabe-
lo, um político filhado ao Partido Comunista do Brasil.
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proposta de subordinação das Forças Armadas ao poder

civil com a criação do Ministério da Defesa, o que só veio a
ocorrer 11 anos depois, em 1999.
Havia a expectativa, que se mostrou frustrada, de que
o controle da inflação e uma combinação de aumento das
exportações e redução dos pagamentos da dívida seriam
suficientes para a retomada do crescimento econômico. O
fracasso do governo Sarney derrubou de vez a coalisão
desenvolvimentista hegemonizada pela burguesia industri-
al e apoiada pela burocracia estatal e demais parcelas da
classe média. Um rearranjo no bloco no poder abriu lugar
a uma nova hegemonia, a do segmento internacionalizado
da burguesia e sua fração dominante, a financeira com seu
modo de apropriação do excedente, o rentismo. De Collor
a FHC, entre 1990 e 2002 uma nova estratégia econômica
foi implantada a partir de três movimentos principais. O
primeiro, ainda no final da gestão Sarney em 1989, foi a
adesão ao Plano Brady, a proposta de refinanciamento da
dívida externa formulada pelo Tesouro dos EUA. O segun-
do foi a decisão unilateral de Collor de desmontar todo o
sistema de proteção à economia nacional baseado em bar-
reiras tarifárias e não-tarifárias, subsídios, financiamento
público e incentivos fiscais. E o terceiro se efetivou com
a abertura do mercado financeiro e da conta de capitais.
Além disso, outros pontos importantes da agenda neoli-
beral foram adotados, como privatizações, desregulação e,
principalmente, um processo de reforma constitucional por
sucessivas emendas com vistas a extinguir ou reduzir direi-
tos, muitos deles recém-criados em 1988 – e diversos ainda
não postos em prática por falta de regulamentação –, com
vistas a aumentar o grau de exploração do trabalho e ampli-
ar o horizonte de lucratividade do capital. O pêndulo da
política externa moveu-se para a esfera de influência dos
EUA, enquanto a política de defesa foi relegada à desimpor-
tância sob o sonho da globalização, do desaparecimento da
União Soviética e do fim dos Estados nacionais. O projeto
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de desenvolvimento perdera completamente sua bússola e

a coalizão que o sustentara se desfez com a deserção da
burguesia industrial.
Como mostra a história, o neoliberalismo brasileiro
foi um fracasso. Se entre 1981 e 1989, nos estertores finais
do colapso do projeto desenvolvimentista, a taxa média de
crescimento do PIB foi de 2,3% ao ano, entre 1990 e 2002,
primeiro período do neoliberalismo no governo brasileiro,
a taxa média de crescimento econômico caiu para 1,9% ao
ano. O resultado pífio não foi surpresa, na medida em que
a crença neoliberal prevê o crescimento como resultado
necessário e automático da baixa inflação e da austeridade
fiscal. Entretanto, para manter a inflação baixa, a moeda
nacional foi valorizada, tirando competitividade da indús-
tria, já desprotegida pela iniciativa unilateral de abertura
comercial. O instrumento usado para assegurar a valoriza-
ção da moeda nacional foi a atração de capitais externos via
uma taxa de juros real elevadíssima. A alta taxa de juros, por
sua vez, fez crescer a dívida pública, trazendo dificuldades
para o ajuste fiscal e obrigando o governo a cortar os demais
gastos, mormente investimentos, que caíram a praticamen-
te zero. Câmbio valorizado, juros elevados, gasto público
reduzido e a produção nacional sem competitividade pela
valorização do real e pela ausência de mecanismos da pro-
teção foram as causas do baixo crescimento.
Essa opção política parece contraditória com o fato de
ter a burguesia industrial se constituído na fração hegemô-
nica das classes dominantes desde os anos 1940, organizada
na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo, FIESP.
O que explica esse fenômeno é a forma precoce de finan-
ceirização brasileira (Faria, 1991). A inflação permanente
tornara o circuito de valorização do capital dependente
da intermediação financeira pois obrigava a forma dinhei-
ro do valor a se metamorfosear mais uma vez, de moeda
a depósitos bancários remunerados. Esse tipo de dinhei-
ro bancário era protegido da desvalorização inflacionária
porque pagava juros reais positivos. A inflação só atingia
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a moeda em poder do público, isto é, fundamentalmente

a remuneração do trabalho, os salários pagos em notas de
cruzeiro, a moeda da época. A burguesia e a classe média
podiam converter instantaneamente seus ganhos monetá-
rios em dinheiro bancário, pois até depósitos a vista paga-
vam juros. Não por outra razão, as primeiras manifestações
populares contra a ditadura, ainda nos anos 1970, se orga-
nizaram no Movimento Contra a Carestia, isto é, contra a
desvalorização inflacionária da renda das classes populares
que à época não tinham acesso ao sistema financeiro, não
eram bancarizadas.
Uma nova forma de financeirização foi inaugurada
quando as classes dominantes nacionais em associação com
o imperialismo norte-americano forçaram o governo a
abraçar o programa do neoliberalismo. Nesse momento já
se havia operado a mudança no bloco no poder em que a
fração financeira subordinara as demais camadas da bur-
guesia e dera um passo além se internacionalizando para
auferir rendas de capital fictício em operações cambiais,
já que a inflação tornara-se disfuncional e precisava ser
debelada. E da mesma forma como ocorreu nos espaços do
capitalismo maduro, no centro da ordem internacional, o
próprio capital produtivo amplia numa segunda etapa seu
processo de financeirização, com a continuidade e apro-
fundamento da prevalência dos ganhos extraoperacionais
sobre as vendas de produtos e serviços.
O resultado mais deletério do desastre econômico neo-
liberal foi a desindustrialização do Brasil, medida na redu-
ção da participação da indústria de transformação no PIB,
de 21,6% em 1985 para 14,5% em 2002, último ano do
mandato de FHC, e 12,4% em 2016, um percentual pouco
superior ao de 1947 (11,9%), quando a industrialização dava
seus primeiros passos. Mais ainda, as cadeias de valor se
desfizeram em inúmeros ramos substituindo fornecedores
locais por compras no exterior, numa inversão do processo
de industrialização por substituição de importações. Muitas
empresas estratégicas para a dinâmica econômica foram à
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falência ou passaram à propriedade estrangeira. O retroces-

so industrial teve outro resultado deletério, ao reforçar a
financeirização da economia, pois uma parcela significativa
da burguesia industrial se desfez de suas empresas e se tor-
nou rentista. E aqueles que não o fizeram, numa estratégia
defensiva, reduziram seus níveis de produção ou tornam-se
meros revendedores de produtos importados e direciona-
ram sua busca de lucros para atividades extraoperacionais
no mercado financeiro, ampliando a grau de internaciona-
lização desta classe.
4. Uma vontade segura o leme
Entre 2003 e 2014, na esteira de uma “onda rosa” que

atravessou a América do Sul e a América Central e que foi
iniciada com a presidência de Hugo Chaves na Venezuela
em 1999, o Brasil experimentou uma profunda mudança
política com uma sequência de quatro mandatos presiden-
ciais vencidos pelo Partido dos Trabalhadores. Desde o pri-
meiro momento, embora a manutenção do arranjo institu-
cional da política macroeconômica – preservando o câmbio
valorizado para segurar a inflação, os juros elevados e as
metas fiscais bastante rígidas – três esferas das políticas
públicas foram transformadas. Se a política econômica per-
maneceu nas mãos de representantes da “porta giratória”
pela qual altos funcionários transitam em ida e volta do
sistema financeiro privado para o Banco Central e o Minis-
tério da Fazenda, o governo de coalisão de Lula tratou de
manter sob controle do PT e dos partidos de esquerda os
ministérios da área da seguridade social (previdência, saúde
e assistência), da educação, da infraestrutura, das relações
exteriores e do planejamento, além daqueles com interlocu-
ção com os movimentos sociais (trabalho, desenvolvimento
agrário, meio-ambiente, casa civil, desenvolvimento soci-
al, etc.). Esses ministérios e mais o da defesa formaram
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o núcleo estruturante das três políticas transformadoras

então iniciadas: a redistribuição de renda via aumento do
salário mínimo e transferências como as do Bolsa Família;
a retomada da política externa independente, agora sob o
título de “altiva e ativa” (Amorim, 2015) e a formulação
de uma estratégia de defesa concatenada com a retomada
do desenvolvimentismo em novas bases e articulada com o
processo de integração da América do Sul, a UNASUL.
A inflexão política posta em marcha por Lula estava
voltada para um projeto de desenvolvimento baseado num
mercado interno de massa em crescimento em razão de
um processo de aumento de renda mais acelerado para
as camadas inferiores da pirâmide distributiva. Era uma
mudança por dentro do antigo modelo do fordismo tro-
pical completado durante a ditadura militar (Faria, 1996).
À semelhança do fordismo vigente nos países desenvolvi-
dos, o modelo brasileiro também crescia para um mercado
interno de massa, no caso formado por uma classe média
ascendente composta de profissionais universitários e qua-
dros intermediários das administrações pública e privada,
uma nascente aristocracia operária e uma população urbana
em expansão em razão da migração do campo. Essa massa
de consumidores compensava, sob a perspectiva da deman-
da, um mercado interno muito menor do que o potencial
de um quadro demográfico com escassas comparações no
mundo5, mas num país onde a proporção de muito pobres
permanecia imensa e a desigualdade crescia. Era um mer-
cado “de massa mas não da massa”, na feliz expressão de
Lipietz (1988).
A experiência do que se poderia chamar um “desen-
volvimentismo lulista” produziu ganhos de renda signifi-
cativos nas duas pontas da pirâmide distributiva, aquela
dos muito ricos, beneficiários da continuidade do arranjo
macroeconômico neoliberal brasileiro (juros elevados e real
5 A população brasileira era estimada pelo IBGE em 211.774.472 habitantes

às 18 h e 29 min de 13 de julho de 2020.
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valorizado), garantidor de gorda remuneração aos rentistas,

e a ponta de baixo, beneficiária das políticas de redistribui-
ção e de ampliação dos serviços públicos (educação, saúde,
cobertura previdenciária, transferências assistenciais, ele-
vação do salário mínimo, etc.) e da ampliação do mercado
interno e, por consequência, do emprego. Ficou relegada
desses benefícios a classe média que, a partir de 2013, vai
assumir o protagonismo da luta de massa contra o governo
de Dilma Rousseff.
Dois aspectos do velho desenvolvimentismo foram
revividos, o apoio estatal ao investimento industrial e na
agropecuária e a programação de um conjunto de inves-
timentos estatais em infraestrutura, o chamado PAC, Pro-
grama de Aceleração do Crescimento, com ações nas áreas
de transporte, comunicação, energia, habitação, urbanismo,
etc. Algumas diretrizes de política industrial se estabelece-
ram, retomando definições pregressas como a prioridade
ao conteúdo nacional (ou regional, em razão dos compro-
missos com o MERCOSUL) e a eleição de ramos priori-
tários da estrutura produtiva nos quais a economia bra-
sileira apresentasse melhor potencial de desenvolvimento.
O exemplo emblemático foi a cadeia do petróleo, desde a
produção de equipamentos e tecnologia nacional de explo-
ração em águas profundas (o recém-descoberto Pré-sal) até
o refino e a petroquímica, resinas, polímeros e plásticos.
Um impulso ao acordo automotivo do MERCOSUL e ao
programa nuclear, também regionalizado, bem como pro-
jetos na indústria de defesa e no setor de comunicações
foram outras áreas priorizadas. Central para esse programa
foram os investimentos na construção civil, seja residencial
(Programa Minha Casa Minha Vida) seja, e principalmente,
na construção pesada dos investimentos em infraestrutu-
ra do PAC.
Uma terceira iniciativa que tinha suas raízes na década
de 1970, e que foi objeto de muita crítica, visou repli-
car a experiência asiática de promoção de exportações e
de investimento direto no exterior por meio da eleição
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de “campeões nacionais”, empresas oligopolistas consolida-

das e competitivas no mercado interno com potencial de
se internacionalizarem. O apoio estatal via crédito e ação
diplomática e de agências de fomento deu grande impul-
so ao investimento no exterior de grupos de engenharia,
energia, alimentação e bebidas, aeronáutica e armamentos
(Valdez, 2017).
O crescimento acelerou, de 1,9% ao ano entre 1990 e
2002 para 3,5% de 2003 a 2014. Esse desenvolvimentismo
revisitado buscava consolidar uma aliança com a burgue-
sia interna, principalmente suas frações industrial e agrá-
ria, cujo símbolo foi a presença do vice-presidente José
Alencar, um industrial do setor têxtil, nos dois mandatos
de Lula. Paralelamente, os ministérios da agricultura e da
indústria também tiveram representantes dos empresários
em seu comando.
Muito além da distribuição da renda, da eliminação da
fome e da redução da pobreza, a nova orientação política
do governo brasileiro teve a acertada compreensão, e ado-
tou iniciativas compatíveis com essa ideia, de que o proje-
to nacional de desenvolvimento em construção, ainda que
com traços pouco claros e objetivos específicos insufici-
entemente definidos, não poderia prescindir de iniciativas
nas áreas das políticas externa e de defesa completamente
diferentes do que fora a orientação durante o período 1990
– 2002. Embora houvesse no país um predomínio da ideo-
logia neoliberal e uma vontade de submissão aos interesses
dos EUA por parte das classes dominantes hegemonizadas
pela finança, o Estado – apoiado numa fração da burocracia
estatal e da academia e numa parcela da burguesia interna
rural e urbana, e contando com a adesão crítica dos movi-
mentos populares como os sem-terra, MST, os sem-teto,
MTST, os sindicatos de trabalhadores e ONGs voltadas aos
temas dos direitos humanos e ambientais – assumiu uma
posição de autonomia relativa e levou adiante uma mudan-
ça profunda em suas políticas externa e de defesa.
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O fracasso do neoliberalismo de adesão ao projeto

norte-americano já havia forçado o Brasil, ainda no segun-
do mandato de FHC, a adotar uma postura de priorizar
as relações sul-sul, pois nenhum ganho adveio da tentativa
de integração subalterna à nação do norte. Uma vez que
já havia um espaço de integração consolidado no MER-
COSUL, o passo seguinte foi ampliar a base geográfica
da integração para a totalidade do continente.6 Uma pri-
meira cúpula das nações sul-americanas, ainda em 2000,
aprovou a IIRSA (Iniciativa para a Integração da Infraes-
trutura Regional Sul-americana), um programa ambicioso
com projetos transnacionais nas áreas de energia, trans-
porte e comunicações. Dessa iniciativa nasceu a UNASUL,
cuja pauta se ampliou para além da integração econômica,
incluindo os temas da defesa e segurança, educação, saú-
de, direitos dos povos originários e minorias, migrações,
meio- ambiente, etc.
A nova política externa brasileira estabeleceu quatro
prioridades na seguinte ordem de importância, seguindo a
orientação de uma nova bússola que apontava na direção
do “nosso norte é o sul”: primeiro, as relações especiais com
a Argentina; segundo, o entorno sul americano; terceiro, o
Atlântico Sul e a África e quarto, a Ásia, em especial seus
grandes países incluindo a eurasiana Rússia. As históricas
relações com o centro capitalista no Atlântico Norte, EUA e
UE, passaram a ser reelaboradas sob o signo da contradição
entre o interesse nacional e os desígnios daqueles parcei-
ros, daí o qualificativo “altiva e ativa” dado pelo ministro
Celso Amorim para essa nova política. Embora a reconhe-
cida tradição pacífica do Brasil, essa nova formulação não
deixa de representar uma “vontade de poder” (Fioiri, 2014)
e, obrigatoriamente, precisou enfrentar a oposição do país
6 Foi quando o discurso diplomático brasileiro passou a falar em América do

Sul em substituição à referência tradicional à América Latina. A razão disso
era a adesão do México ao Tratado de Livre Comércio da América do Norte,
que o distanciou do restante da região.
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dominante em sua necessária ação preventiva voltada para

impedir a ascensão de novos polos desafiadores do status
quo e de sua posição hegemônica.
Na medida em que o Brasil progredia na consolidação
das relações diplomáticas sob a perspectiva de seus quatro
objetivos estratégicos apoiado pela convergência de posi-
ções e interesses com Argentina, Uruguai, Bolívia, Equador
e Venezuela, os EUA avançavam sua proposta de formação
de uma zona de livre comércio pan-americana, a ALCA,
com objetivo de estabelecer controle sobre o processo de
integração sul-americano e neutralizar outras iniciativas
como a da Venezuela em torno da ALBA. Entretanto, a onda
de governos populares formou uma maioria de resistên-
cia às posições norte-americanas. Isso somado ao envol-
vimento daquele país nas guerras do Oriente Médio e no
movimento de cerco à Rússia, e depois à China, levaram
a política americana a um período de aparente indiferença
em relação ao continente latino-americano.7
5. Regionalismo sul-americano e multilateralismo

global
Foi durante o segundo mandato de Lula e o primeiro de

Dilma que uma até então errática relação entre política de
desenvolvimento e política externa passou a convergir com
grande consistência para a definição dos contornos de um
projeto nacional. Para tanto, foi decisiva a superação da
ortodoxia que predominara na política econômica anteri-
ormente e que se materializou na substituição do médico
7 Como se viu com o tempo, essa indiferença não passava de uma ilusão. De
maneira discreta os EUA mantiveram uma permanente mobilização de
esforços, principalmente em operações secretas como ficou evidenciado nos
episódios da espionagem à presidenta Dilma ou da colaboração com a inici-
ativa de lawfare da Lava Jato, objetivando assegurar seus interesses na região.
Essas iniciativas tinham e têm em vista retomar e preservar sua dominação
sobre toda a América Latina e o Caribe.
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Antônio Palocci e sua equipe neoliberal pelo economista

Guido Mantega, ainda no final do primeiro mandato de
Lula, em 2006. A precaução fiscal foi mantida, mas subor-
dinada a uma estratégia de desenvolvimento que tinha no
Estado um ator fundamental e se concentrou em recons-
truir os instrumentos de planejamento da administração
pública na formulação de planos e projetos de investimen-
to para dar suporte ao desenvolvimento econômico. Como
forma de prevenir a oposição da alta finança, a política
de juros elevados foi mantida. Como o crescimento resul-
tava em aumento da arrecadação fiscal, a relação dívida
pública – PIB tornou-se declinante em que pese o nível
da taxa de juros.
Ao mesmo tempo em que a política econômica se reor-
ganizava na direção de dar suporte ao PAC através da polí-
tica fiscal de expansão do investimento e do gasto públicos
e, também, da política monetária na gestão expansionista
da moeda e do crédito, a política externa consolidava suas
diretrizes e vinha colhendo os frutos de suas iniciativas
bem-sucedidas sob a consigna de “nosso Norte é o Sul”. Nas
palavras do ex-ministro Antônio Patriota:
No início deste século, o mundo mudou, e o Brasil mudou

com ele. Mais importante é notar como o Brasil passou a
influenciar essas transformações e formatar os termos dos
debates nos principais foros internacionais. Integrando um
pequeno grupo de países, não mais do que quinze, que pos-
sui relações diplomáticas com todos os Estados reconhecidos
pela Organização das Nações Unidas, além da Palestina e da
Santa Sé, o Brasil possui hoje uma política externa de alcance
verdadeiramente global e uma ação diplomática criativa e
com uma visão própria do mundo (Patriota, 2013, p. 6)
Esta ação era norteada por alguns valores que foram

se consolidando ao longo do século XX, desde a gestão
do Barão do Rio Branco na chancelaria brasileira e que se
inscreveram na Constituição de 1988. O embaixador assim
os descreveu:
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A ação diplomática brasileira zela por aqueles valores especí-

ficos que nos definem como sociedade. Comprometido inter-
namente com a valorização da democracia, a promoção e
proteção dos direitos humanos e o desenvolvimento susten-
tável, o Brasil atua para conformar, em sua ação externa, um
sistema multipolar sustentado na cooperação e na legitimida-
de (Patriota, 2013, p. 6)
Explicando as prioridades da política externa dirigida

por esses princípios, o autor afirma:
Sendo assim, não há dúvida de que a América do Sul constitui

prioridade estratégica. A gente tem na América do Sul uma
oportunidade histórica excepcional. É uma região de demo-
cracia, de cooperação, com potencial energético e agrícola e
cada vez mais competitiva. E sabemos que, para se projetar
internacionalmente, como tem feito, o Brasil se beneficiará
enormemente se dispuser de uma América do Sul coordena-
da, com melhor infraestrutura (Patriota, 2013, p. 7)
Na sequência lembra que
A região destaca-se por representar, hoje, um espaço de paz,

democracia, cooperação e de crescimento econômico com
justiça social. Credita-se ao processo de democratização do
continente uma das principais razões para a aproximação
entre os países sul-americanos. (Patriota, 2013, p. 7)8
Ao qualificar a prioridade definida em direção à África,

após mencionar os laços históricos, étnicos e culturais do
Brasil com o continente de além-mar e a percepção do
Atlântico Sul como área de interesse estratégico, do que é
8 Como será visto mais adiante, a interferência dos Estados Unidos na região
lançando mão de instrumentos de guerra híbrida com o objetivo de causar
mudanças políticas na América do Sul destruiu esse “espaço de paz, demo-
cracia, cooperação e crescimento econômico”. Cerco e sansões contra a
Venezuela, apoio aos golpes de estado no Brasil, Bolívia, Equador e Peru e
uso de pressões e chantagem são parte das ações que fizeram degenerar o
ambiente de amizade vigente anteriormente.
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significativo o tratado que criou a Zona de Paz e Coope-

ração do Atlântico Sul (ZOPACAS), o embaixador Patriota
disse o seguinte:
Nesse contexto de importantes mudanças, o Brasil pretende

continuar a ser percebido pela África como um amigo para o
desenvolvimento. Temos objetivos comuns, amplos recursos
humanos e naturais, e muita disposição. Nossos laços, tanto
os históricos como os recentemente constituídos, represen-
tam a trama que nos dá segurança para pensar com ousadia e
agir com otimismo (Patriota, 2013, p. 245)
Cabe mencionar um episódio significativo da política

africana adotada pelo Brasil sob a inspiração dos valores
mencionados. Em 14 de abril de 2005, em visita à Ilha de
Gorée no Senegal, que foi um porto de partida de navios
que traficavam escravos para o Brasil, o presidente Lula
pronunciou um discurso com as seguintes palavras: “Queria
dizer ao presidente Wade e ao povo do Senegal e da África
que não tenho nenhuma responsabilidade com o que acon-
teceu no século 18, nos séculos 16 e 17. Mas penso que é
uma boa política dizer ao povo do Senegal e ao povo da
África: perdão pelo que fizemos aos negros.” Em resposta,
o presidente senegalês o qualificou como “o primeiro presi-
dente negro do Brasil”.9
O país também definiu uma prioridade para suas rela-
ções globais e uma visão própria da ordem mundial que
o aproximou de outras nações com liderança regional e
importância internacional por seu peso geográfico, econô-
mico e demográfico. A luta por uma reforma do sistema
internacional no sentido da construção de um mundo mul-
tipolar e a defesa do multilateralismo.
A diplomacia brasileira está igualmente atenta à necessidade

de reforma das estruturas de governança global, de forma a
torná-las mais representativas das transformações geopolíti-
9 Lula pede perdão por negros que foram escravos no Brasil, 2005.
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cas em curso e sintonizadas com as demandas por partici-

pação democrática nos processos decisórios sobre temas de
interesse global. Houve algum avanço nos planos da gover-
nança comercial e financeira […] O Brasil acredita no multi-
lateralismo – uma necessidade incontornável em um mundo
multipolar (Patriota, 2016, p. 25)
Nessa direção é possível compreender a participação

do Brasil na iniciativa IBAS, um fórum de diálogo composto
com a Índia e África do Sul, a Rota da Boa Esperança, como
disse Fiori (2014), um espaço de concertação e diálogo entre
lideranças não hegemônicas de seus respectivos continen-
tes. Um passo mais adiante foi dado com a consolidação do
BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), uma
articulação de evidente peso geopolítico e que tem o decla-
rado propósito de mudar o sistema internacional. Mesmo
que tradicionalmente Brasil e África do Sul tenham boas
relações com os EUA, este não é o caso de Rússia e, princi-
palmente China, depois que a nova estratégia de defesa dos
norte-americanos adotou como objetivo central impedir o
desenvolvimento desse país. Embora a tensão militar com
os EUA permaneça alta, a estratégia do grupo é a da ascen-
são pacífica. Entretanto, seu feito mais importante até ago-
ra, a criação do Novo Banco de Desenvolvimento, foi um
ataque direto ao poder americano baseado na internaciona-
lização do dólar. O novo banco tem por objetivo operar fora
da zona de influência norte-americana e financiar progra-
mas e projetos do chamado mundo em desenvolvimento,
denominados em moeda dos seus membros fundadores.
É importante considerar que foi realizada também uma
mudança significativa da política de defesa em conformida-
de com a nova realidade internacional depois da queda do
Muro de Berlin e do desaparecimento do “inimigo interno”
diante da redemocratização e da consequente legalização de
todas as correntes políticas existentes no país. Sua discussão
e definição partem do mandato da Lei Complementar nº 97
de 1999. Um longo debate produziu uma visão estratégica
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atualizada e coerente com as necessidades nacionais, apro-

vada pelo Parlamento em três documentos A Política Naci-
onal de Defesa, a Estratégia Nacional de Defesa e o Livro
Branco da Defesa Nacional (Brasil, 2012a; Brasil, 2012b).
Na formulação deste pensamento, a necessária convergên-
cia entre política econômica e defesa é reivindicada nos
seguintes termos:
1. Estratégia nacional de defesa é inseparável de estratégia

nacional de desenvolvimento. Esta motiva aquela. Aquela for-
nece escudo para esta. Cada uma reforça as razões da outra.
Em ambas, se desperta para a nacionalidade e constrói-se a
Nação. Defendido, o Brasil terá como dizer não, quando tiver
que dizer não. Terá capacidade para construir seu próprio
modelo de desenvolvimento (Brasil, 2012 a, p. 43)
O desenvolvimento da capacidade de defesa é requisito

necessário à afirmação do interesse nacional, que muitas
vezes obriga uma nação a dizer não ao lidar com interes-
ses contrários de outra ou outras. Reivindicando a tradição
pacifista do Brasil que remonta ao final do século XIX, a
Estratégia Nacional de Defesa afirma a necessidade da pre-
paração para a guerra e da criação de capacidade dissuasiva.
2. Não é evidente para um País que pouco trato teve com

guerras, convencer-se da necessidade de defender-se para
poder construir-se. Não bastam, ainda que sejam proveito-
sos e até mesmo indispensáveis, os argumentos que invocam
as utilidades das tecnologias e dos conhecimentos da defesa
para o desenvolvimento do País. Os recursos demandados
pela defesa exigem uma transformação de consciências, para
que se constitua uma estratégia de defesa para o Brasil (Bra-
sil, 2012 a, p. 43)
A vontade de levar adiante uma estratégia de desenvol-

vimento nacional só pode se efetivar se tiver a proteção do
braço armado da sociedade. E mais ainda, além da defesa,
faz parte da estratégia brasileira a criação de sinergias tec-
nológicas e produtivas que beneficiam o desenvolvimento
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da economia. O enriquecimento de urânio, a produção de

reatores, a indústria aeroespacial, as tecnologias de infor-
mação e comunicação são alguns ramos da estrutura produ-
tiva brasileira desenvolvidos em larga medida por demanda
das necessidades da defesa.
O outro lado dessa articulação responde pela política
externa e está assim definido no Livro Branco da Defesa
Nacional.
As políticas externa e de defesa são complementares e indis-

sociáveis. A manutenção da estabilidade regional e a cons-
trução de um ambiente internacional mais cooperativo, de
grande interesse para o Brasil, serão favorecidos pela ação
conjunta dos Ministérios da Defesa (MD) e das Relações
Exteriores (MRE) […] A Política Nacional de Defesa (PND),
a Estratégia Nacional de Defesa (END) e o Livro Branco de
Defesa Nacional (LBDN) representam marcos históricos no
sentido da afirmação e divulgação dos fundamentos e parâ-
metros da defesa. A Política e a Estratégia assinalam respon-
sabilidades na promoção do interesse nacional, em particular
nos temas afetos a desenvolvimento e segurança do País. Evi-
denciam a necessidade de fortalecimento dos mecanismos de
diálogo entre o MD e o MRE, no sentido de aproximação
de suas inteligências e no planejamento conjunto.” (Brasil,
2012 b, p. 51)
A definição do entorno estratégico do Brasil e a iden-

tificação das vulnerabilidades foram resultado desse diálo-
go entre os ministérios das relações exteriores e da defe-
sa, coordenados pela Presidência da República. O entorno
estratégico imediato é a América do Sul e o Atlântico Sul;
as boas relações com os vizinhos do continente e, especial-
mente com a Argentina, são centrais nesse ponto. Da mes-
ma forma, a amizade e cooperação com os países africanos
na outra margem do Atlântico são vitais para a seguran-
ça e estabilidade do Brasil. Também são desafios à nossa
diplomacia e às nossas forças armadas a proteção e o apro-
veitamento sustentável da Amazônia e da “Amazônia Azul”,
como são chamados o mar territorial e a zona econômica
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exclusiva no Atlântico. A utilização do patrimônio dessas

enormes reservas da biosfera e de recursos naturais não
prescinde de uma política de desenvolvimento voltada para
o progresso social do povo brasileiro com crescimento da
renda e do bem-estar e redistribuição de seus resultados de
forma equânime. Foi para esta direção que passou a apontar
a bússola do desenvolvimento.
6. O golpe de Estado e depois
As administrações de Lula e Dilma haviam tentado efetivar

a convergência das políticas estratégicas do Estado brasi-
leiro. A iniciativa dessa efetivação vinha sendo um proces-
so bastante longo, efetuado de forma democrática com a
participação da sociedade através de diversas conferênci-
as temáticas que discutiram e aprovaram planos para um
grande número de propostas de ação em políticas públicas
como meio-ambiente, saúde, educação, negros, mulheres,
povos indígenas, e outros. Além disso, foi criado o Conselho
de Desenvolvimento Econômico e Social com representan-
tes dos trabalhadores da cidade e do campo e de diversas
frações da burguesia, cujas discussões foram iniciadas em
2003. Diferentemente da defesa, as políticas de desenvol-
vimento e externa não houve uma formalização materiali-
zada em um documento síntese. As diretrizes das relações
exteriores aparecem nas obras de alguns seus protagonis-
tas, como Amorim (2015), Bustani (2004) e Patriota (2013
e 2016), onde fica bastante evidenciada uma unidade coe-
rente de princípios e objetivos que permaneceram ao longo
de todo o período. Essas diretrizes representaram em larga
medida uma continuidade, adaptada ao momento histórico
do sistema internacional, da mesma postura independen-
te adotada em conjunturas anteriores. Aquilo que Amorim
(2015) chamou Política Externa Altiva e Ativa articulou um
conjunto de iniciativas voltadas a mudar a modalidade de
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inserção do Brasil na ordem internacional através da afir-

mação de sua liderança na América Latina e no Caribe, da
promoção de uma a aproximação com países da África e da
Ásia e da tentativa de elevar sua posição de poder através
de movimentos em direção à reforma das instituições inter-
nacionais e das novas alianças materializadas no BRICS, no
G20 e outros fóruns.
Já a política econômica, diferentemente do que ocorre-
ra no período desenvolvimentista com seus Plano de Metas,
PAEG e II PND, desde a redemocratização passou a ser
formalizada nos planos plurianuais os quais se constituíam
em pouco mais que um rol de intenções de obras e despe-
sas sem necessariamente estarem vinculadas a um projeto
consolidado. Em 2007, no começo de seu segundo man-
dato, Lula anunciou o PAC numa tentativa de dar unidade
e organicidade à política de desenvolvimento e que pre-
via um conjunto de investimentos em infraestrutura a ser
realizado até 2010, momento em que foi substituído pelo
PAC 2. Embora o grau de execução dos projetos tenha sido
em geral baixo, algumas iniciativas como abastecimento de
água, habitação e energia foram bastante bem-sucedidas,
reduzindo em muito o déficit desses serviços em várias
regiões do país. Associado a isso, o resultado dos programas
sociais de aumento dos salários, transferência de renda e
redução da pobreza acabaram por produzir o surto de cres-
cimento puxado pelo consumo iniciado em 2004. Necessa-
riamente, a taxa de investimento subiu10 dando sustentação
ao crescimento da demanda efetiva (Faria, 2016).
Entretanto, ainda com poucos objetivos atingidos – tal-
vez o mais emblemático tenha sido a exclusão do Brasil do
Mapa da Fome da FAO – esse ainda pouco discernível pro-
jeto de desenvolvimento foi abruptamente interrompido
10 Segundo as estimativas do IBGE, a formação bruta de capital fixo como per-

centual do PIB foi de 16,1% ao final de 2003 para 20,7% no primeiro trimes-
tre de 2014, valor próximo aos 21,9% na média de 1971-80, a década de mai-
or crescimento da economia brasileira desde 1900.
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em 2014 quando a taxa de crescimento desacelerou para

apenas 0,9%, o consumo das famílias se reduziu para meros
1,1% de variação e o investimento caiu -4,4%. Os fatores
que dinamizavam a economia deixaram de estar presen-
tes. Este foi o ano do término do primeiro mandato da
então presidenta que se encontrava sob enorme pressão dos
partidos de oposição, em que pese ter vencido as eleições
então ocorridas.
Inconformados com a derrota, já que haviam apoiado
a candidatura da oposição, organizações patronais lidera-
das pela Federação das Indústrias de São Paulo (FIESP) e
pela Federação Nacional dos Bancos (FEBRABAN) além da
maior parte dos meios de comunicação comerciais assumi-
ram a direção do movimento de contestação ao governo.
A pauta dessa mobilização era o interesse dos rentistas e
do capital financeiro internacionalizados na mudança da
política econômica e da política externa. Sua estratégia foi,
inicialmente, impedir Dilma de governar pela sistemática
obstrução de suas iniciativas no parlamento e pela apro-
vação de leis que comprometiam a consecução dos obje-
tivos do governo.
Num primeiro momento fica pouco compreensível
essa oposição burguesa aos governos do PT, afinal a ponta
de cima da pirâmide social teve expressivos aumentos de
renda ao longo dos mandatos de Lula e Dilma. Uma expli-
cação foi proposta por mim em Faria (2016) considerando
a hipótese de as iniciativas de política social terem aumen-
tado o valor do trabalho, comprimindo a taxa de lucro.
Os resultados11 mostraram entre 1990 e 1999 uma queda
do rendimento dos trabalhadores de -18,9%, enquanto a
produtividade cresceu 10,1%. A margem de lucro se ampli-
ou durante o neoliberalismo. Já no período seguinte, entre
11 Para uma aproximação estatística da lucratividade dos negócios foi feita

uma comparação entre evolução da produtividade do trabalho e do valor do
rendimento médio dos trabalhadores em todo o setor produtivo da econo-
mia brasileira, agropecuária, indústria e serviços, com dados das Contas
Nacionais do IBGE.
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2000 e 2004 o rendimento dos trabalhadores cresceu 2,1%

e a produtividade do trabalho 4,5%. Os anos de 2005-17,
entretanto, viram os ganhos dos salários reais superarem o
aumento da produtividade pois aqueles variaram 93,5% e
estes 71,2%. A rentabilidade do capital produtivo se reduziu
no período do “desenvolvimentismo” do PT.
A essa realidade veio se somar a iniciativa de Dilma
Rousseff de reduzir o valor da apropriação rentista sobre
o produto nacional através da redução da taxa de juros.
Entre 2011 e 2012 o Banco Central reduziu a taxa básica
que referencia a remuneração da dívida pública, enquanto
os bancos controlados pela União (Banco do Brasil, Caixa
Econômica Federal e BNDES) adotaram uma postura com-
petitiva agressiva em relação aos bancos privados, dimi-
nuindo o spread em seus empréstimos e com isso fazendo
cair a lucratividade da oferta de crédito. Obrigadas a pagar
uma parte da conta da redistribuição da renda no país, as
diferentes frações da burguesia convergiram para uma posi-
ção de crescente animosidade para com o governo.
No ano de 2013, uma série de manifestações de des-
contentamento social teve lugar nas principais cidades do
país. A motivação desses movimentos era relacionada à
insatisfação com a precariedade de alguns serviços públicos,
em especial o transporte urbano e a educação. Inicialmente
mobilizados por grupos de jovens estudantes, as manifes-
tações foram mudando não apenas sua composição social
como sua pauta reivindicativa. Em pouco tempo passaram
a ser convocadas e articuladas por empresas de rádio, tele-
visão e jornais da imprensa comercial, por representações
da burguesia como a poderosa FIESP e por organizações
políticas financiadas e vinculadas, seja a entidades direitis-
tas dos EUA (Students for Liberty e os conhecidos irmãos
Koch), seja a organizações neoliberais brasileiras, como o
Instituto Millenium e os partidos políticos de direita, que
organizaram grupos militantes pela Internet como o Movi-
mento Brasil Livre (MBL) ou o Vem Prá Rua.
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A nova composição social das manifestações era uma

expressão da classe média tradicional (médicos, advoga-
dos, gerentes, administradores e pequenos burgueses) e
da grande burguesia (empresários do campo e da cida-
de), mas também foi composta por militantes dos partidos
de direita (PSDB, DEM, PMDB) e dos novos grupos de
jovens neoliberais inicialmente apartidários. A pauta tam-
bém mudou radicalmente. Da reivindicação por serviços
públicos melhores e gratuitos houve um giro de 180 graus
que adotou como eixo a denúncia da corrupção na política,
puerilmente identificada como a causa maior dos proble-
mas da administração pública. Nessa reorientação dos obje-
tivos das manifestações multitudinárias os think tanks da
direita e os meios de comunicação tiveram papel decisivo
tanto na convocação das ações de rua como na direção do
discurso político dos manifestantes.12
Para surpresa de muitos, mesmo acuada pela mobiliza-
ção da classe média e da burguesia e com sua popularidade
em declínio, Dilma Rousseff venceu as eleições em 2014,
liderando a mesma coligação partidária que sustentara seu
primeiro mandato, cuja pedra angular era o PMDB. Mal se
inicia seu segundo mandato e um grande número de con-
gressistas filhados a representações políticas formalmente
coligadas ao governo veio se associar à oposição, rompen-
do com o governo mesmo estando nele representado por
diversos ministros e pelo próprio vice-presidente da repú-
blica, Michel Temer. Antes mesmo da posse em janeiro de
2015, teve início a conspiração que em poucos mais de um
ano, maio de 2016, alcançou o afastamento da presidenta. O
conluio que produziu o golpe de Estado foi conduzido por
uma aliança entre o PSDB, partido derrotado por Dilma em
2014 e o PMDB que adotou o caminho da traição liderada
12 Também não pode ser menosprezado o importante papel dos EUA seguindo
sua doutrina de guerra assimétrica e regime change. Financiamento, informa-
ção e cooptação de agentes do Estado como juízes, procuradores e policiais
fizeram parte desta estratégia, como ficou comprovado no caso da operação
Lava Jato.
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pelo então vice-presidente. O grupo de “traíras”13 contava

com o sólido apoio da grande burguesia em todas as suas
frações – financeira, rural e industrial, interna ou internaci-
onalizada como será visto mais abaixo – e das mobilizações
de rua massivas da classe média.
A conjuração seguiu adiante com o apoio decisivo do
Poder Judiciário e do Ministério Público Federal que se
valeram de uma investigação sobre a relação da Petrobras
com grandes empresas de engenharia associadas à petro-
leira em diversos projetos de produção, refino e forneci-
mento de equipamentos e obras.14 Tanto os procuradores
e policiais quanto o juiz responsáveis pelos processos do
caso eram reconhecida e declaradamente adversários polí-
ticos do PT e eleitores do derrotado Aécio Neves, candidato
do PSDB, além de terem vínculos fortemente estabelecidos
com organizações do Estado norte-americano. O crono-
grama das investigações e da revelação de supostos crimes
e dos nomes dos investigados ou suspeitos foi habilmente
conduzido para coincidir com os momentos mais impor-
tantes do processo que tramitava no Congresso tendo em
vista o impeachment da Presidenta Dilma.
A acusação que deu motivo ao impedimento por viola-
ção da legislação fiscal foi uma completa fraude. Atos admi-
nistrativos rotineiros, relacionados a contratos de benefíci-
os sociais e crédito a agricultores entre o Tesouro Nacional
e a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil através
de uma conta única em que eventualmente um ou outro
lado ficava devedor foram criminalizados. Consumada a
13 Na linguagem popular brasileira o traidor é comparado, por analogia fonéti-

ca com o verbo trair, a este peixe da família dos caracídeos, muito comum
nas águas doces do país, com dentes extremamente afiados e cuja mordida é
temida pelos pescadores.
14 É interessante lembrar que todos os diretores e gerentes da Petrobras envol-
vidos nos delitos, quando os fatos se tornaram conhecidos, já haviam sido
demitidos da empresa por iniciativa de Graça Foster, a presidente escolhida
por Dilma Rousseff. Graça sofreu uma perseguição feroz pela mídia, acusa-
da de má gestora, e acabou renunciando, num dos tantos episódios de injus-
tiça nesse processo tenebroso.
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traição numa série de episódios escabrosos protagonizados

por deputados e senadores ao longo desse processo viciado
desde a origem, Dilma perdeu seu mandato e assumiu o vice
Michel Temer. O mesmo já anunciara muito antes sua linha
política, quando o PMDB divulgou em outubro de 2015 um
documento (Uma Ponte para o Futuro) em que propunha
a retomada radicalizada ao extremo do fracassado projeto
neoliberal da década de 1990.
Ainda em sua interinidade, durante o processo de jul-
gamento do impeachment, as primeiras medidas de mudan-
ça radical nas políticas públicas começaram a ser tomadas
com a troca de ministros. O que veio depois foi um con-
junto de iniciativas respaldadas pela maioria congressual
que promoveu o golpe e passou a apoiar o governo oriundo
do mesmo. A política externa de “altiva e ativa” passou,
em novo giro do pêndulo, a ser “submissa e passiva”. Não
só pela subordinação aos interesses dos EUA como pelo
desmonte das iniciativas bem-sucedidas das gestões do PT,
de que são exemplares o esvaziamento do MERCOSUL e
da UNASUL, o apoio à tentativa de mudança de regime
na Venezuela, o fechamento de embaixadas na África e a
suspensão de diversos projetos de apoio à construção de
infraestrutura naquele continente. Da mesma forma, assu-
miu uma tentativa apressada de concluir acordos de livre
comércio como o que vinha sendo negociado entre MER-
COSUL e UE há mais de dez anos. Além disso, a falta de
legitimidade do regime golpista esvaziou o peso do Bra-
sil na cena internacional. Sua presença em fóruns como o
BRICS ou o G20 financeiro tornou-se meramente proto-
colar e irrelevante.
No plano da política econômica a mudança foi ainda
mais violenta. A austeridade fiscal do início da segunda ges-
tão de Dilma, pensada para ser passageira, foi transformada
em objetivo permanente. O Congresso adotou uma absurda
emenda constitucional congelando os gastos públicos de
investimento, pessoal e manutenção dos serviços por 20
anos. Desse limite ficaram, por evidente em razão de seus
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compromissos com a alta finança, excluídos os pagamen-

tos de juros da dívida pública. Todas as obras e investi-
mentos públicos foram paralisados e os valores de custeio
drasticamente reduzidos. Programas sociais como o Bolsa
Família, o pagamento de benefícios previdenciários, auxílio
doença, merenda escolar, distribuição de medicamentos ou
foram extintos ou tiveram cortes de milhões de beneficiári-
os. Mesmo o salário mínimo teve sua política de valorização
real mudada. No seu pacote de maldades, o governo usur-
pador conseguiu alterar mais de 100 artigos da Consolida-
ção das Leis do Trabalho que, além de tornarem possíveis
a terceirização, inclusive de atividades fim das empresas,
permitem a celebração de contratos de trabalho em desa-
cordo com a lei, criam tarifas punitivas para o trabalhador
que recorrer ao judiciário contra seu patrão, autorizam a
jornada de trabalho intermitente e, no que é mais ultra-
jante, possibilitaram que as mulheres grávidas trabalhem
em ambientes insalubres, entre outras reduções de direitos
vigentes desde 1930.
A pauta da vingança dos ricos contra os pobres com
vistas a destruir as instituições criadas pelo pacto democrá-
tico de 1988 ainda avançou uma proposta de reforma do
sistema previdenciário com objetivo de aumentar o tempo
de trabalho e reduzir o valor dos benefícios de aposenta-
doria e pensão. E também um projeto de desestatização e
desnacionalização de empresas, da qual a gigante petrolei-
ra Petrobras vem sendo uma das vítimas com a venda de
refinarias e poços de petróleo, mas que inclui aeroportos, a
grande empresa de energia Eletrobrás, estradas, portos, fer-
rovias, entre outros. O resultado dessa política foi a maior
crise da história econômica brasileira, com redução do PIB
entre 2015 e 2016 às taxas de -3,5% e -3,3% respectivamente
e um desemprego que alcançou em 2017 a taxa de 13,6%,
um total de 14 milhões de trabalhadores num contingente
total de 103 milhões.
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Por fim, no que diz respeito à política de defesa, muito

embora o governo ilegítimo tenha buscado agradar os
comandos das Forças Armadas nomeando um general para
ministro da pasta, o corte de gastos e investimentos reduziu
significativamente os projetos de produção de capacidades,
especialmente a construção do submarino nuclear, os siste-
mas de comunicação, o programa aeroespacial e o de blin-
dados. Além disso, o emprego de tropas federais em missões
de segurança interna tornou-se uma prática recorrente. Da
mesma forma que a política externa, a política de defesa foi
alterada na direção do alinhamento subalterno aos EUA e
do foco no inimigo interno, agora o crime organizado.15
O apoio a essas mudanças era uma unanimidade da
burguesia em todas as suas frações e encontrava eco tan-
to na classe média tradicional quanto numa pequena bur-
guesia que crescera em número e renda durante os anos
de bonança econômica. Essa coalizão social tinha receio
da interrupção dessas políticas nas eleições de 2018. Sua
opção foi dobrar a aposta na perseguição judicial ao PT
e seus líderes, especialmente Lula, que foi preso e perdeu
seus direitos políticos. O que não se percebia então era um
movimento discreto de articulação de uma candidatura de
extrema direita competitiva para o cenário eleitoral em tor-
no do farsesco deputado Jair Bolsonaro, um protofascista
corrupto, envolvido com membros de organizações crimi-
nosas no Rio de Janeiro, admirador da ditadura e da tortura,
há 28 anos uma presença irrelevante e caricata na Câmara
dos Deputados. Uma articulação de comandantes milita-
res, grupos de mídia, religiosos neopentecostais, associa-
ções empresariais de diversos setores e grupos neofascistas
que emergiram da clandestinidade e se tornaram militantes,
além do apoio dos EUA, acabou por esvaziar completamen-
te os partidos burgueses tradicionais, como PSDB e MDB,
15 Para os EUA, o papel das forças armadas dos países latino-americanos deve-
ria ser o de empreender o combate a organizações criminosas e dar suporte
a regimes políticos amigos. O caso da Colômbia é exemplar nesse sentido.
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e ainda angariou, inclusive, o apoio de uma parcela de tra-

balhadores, decepcionados com o PT porque cativados pelo
discurso anticorrupção, levou Bolsonaro à vitória.
O novo governo adotou um grau muito maior de radi-
calidade, conduzindo um programa de destruição de todo o
arranjo institucional que regulava a economia e a sociedade
brasileira desde os anos 1930, consolidado e atualizado na
Constituição de 1988. Sua preocupação central foi o enga-
jamento em uma luta ideológica contra o “gramscismo” e
o “politicamente correto” ao qual buscou contrapor valores
conservadores de Deus, pátria e família. Foram aprovadas
mais uma reforma do sistema de previdência e algumas
mudanças a mais na legislação trabalhista, que incluíam
um desmonte do mecanismo de financiamento dos sindi-
catos de trabalhadores. Como decorrência da submissão
aos EUA, a diplomacia brasileira destruiu o mecanismo
de integração continental, a UNASUL, passou a agredir a
Venezuela e adotou um discurso hostil em relação à Chi-
na, maior destino das exportações nacionais. Em relação à
defesa, além do foco nas operações de garantia da lei e da
ordem contra a criminalidade, um novo inimigo interno foi
apontado por próceres do governo, o “marxismo cultural”, a
ser combatido na forma de guerra híbrida através tanto de
uma intensa luta ideológica como econômica via restrição
financeira a ser travada dentro dos sistemas de ensino, de
ciência e tecnologia e da produção cultural. 16Por sua vez,
a revisão da Política Nacional de Defesa, encaminhada ao
Congresso em julho de 2020, pela primeira vez menciona a
possibilidade de que tensões e crises no entorno estratégico
(no caso, América do Sul) possam levar ao emprego das
Forças Armadas para “contribuir para a solução de eventu-
ais controvérsias ou mesmo para defender seus interesses.
16 Os cargos nos ministérios foram sendo preenchidos não por pessoas habili-
tadas nos assuntos de cada pasta ou organismo, mas pela disposição em
livrar essa guerra cultural. Isso explica a incompetência e desqualificação da
equipe governamental: não foram nomeados para administrar, mas para
desconstruir.
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” Além dessa passagem ameaçadora para nossos vizinhos,

quando se refere à proteção da Amazônia, o texto traz
de volta um fantasma da ditadura, a suposta possibilidade
de que “entidades exógenas influenciem as comunidades
locais” (Brasil, 2020).
7. Do neoliberalismo ao fascismo?
A oscilação do pêndulo alternando entre autonomia e

dependência da inserção externa do Brasil foi, como visto,
condicionada por outras mudanças, aquelas da direção da
bússola que aponta o rumo da nação, uma eleição repe-
tida mais de uma vez entre neoliberalismo e desenvolvi-
mentismo e entre autoritarismo e democracia. Essas esco-
lhas foram decididas pelo desenrolar da luta de classes na
sociedade brasileira ao longo de todo o período, que tem
seu resultado dado pelas posições de poder relativo dessas
classes e que é atravessado pelo processo de mudança na
própria configuração destas. Para tanto, dois fenômenos
foram centrais: a financeirização, transformando a relação
da burguesia com a estrutura econômica, e a precarização,
modificando a relação dos trabalhadores com sua ocupação
produtiva (Tauile; Faria, 2004). Esse é um tema que precisa
ser revisitado para dar conta de suas novas determinações,
o que não cabe neste espaço. Ao concluir essas reflexões,
entretanto, é necessário fazer três ponderações.
Em primeiro lugar, os interesses contidos na opção
neoliberal contemplam, como em todo o mundo, a fração
financeira da classe dominante. Não obstante, essa fração
não é apenas o contingente proprietário e gestor das insti-
tuições financeiras, que seria protagonista de uma contra-
dição histórica com a chamada burguesia produtiva (prin-
cipalmente o empresariado industrial). Acontece que o pro-
cesso de financeirização subsumiu a maior parte das gran-
des empresas produtivas, que passaram a ser controladas
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por bancos e fundos de investimento e tiveram modificadas

as próprias práticas gerencias com o chamado primado do
acionista (shareholder value), através do qual a valorização
do capital fictício se sobrepõe à criação de valor na produ-
ção. Apenas os pequenos e médios capitais permaneceram
dependentes da valorização pelo trabalho produtivo. Mas
esses capitais são, tanto do ponto de vista da acumulação
quanto em sua perspectiva política, caudatários do grande
capital que os lidera.
E há mais, uma economia dependente, mas que tenha
dimensões continentais como o Brasil, muitas vezes vê
emergir uma outra contradição interna à burguesia, entre a
fração internacionalizada e aquela que se volta à produção
para o mercado interno. O debate histórico do desenvol-
vimentismo e sua crítica pela teoria da dependência, mor-
mente em sua versão marxista herdeira da teoria do impe-
rialismo, teve como um de seus pontos centrais a avaliação
dessa contradição e da possibilidade de a burguesia interna
ser capaz de liderar o processo de desenvolvimento (Boito,
2018, 2020; Singer, 2012, 2015). A hipótese que presidiu
as considerações aqui feitas, como foi notado, é a de que
os dois recortes se sobrepõem. A força social dominan-
te e principal beneficiária do neoliberalismo seria a fra-
ção financeirizada e internacionalizada da burguesia, o que
inclui a maior parte do grande capital produtivo, inclusive
de situação rural. A burguesia interna tem um segmento
financeirizado que converge com os interesses da fração
dominante, embora tenha mantido, como de fato aconteceu
durante o surto de crescimento promovido pelos gover-
nos do PT, a capacidade de valorizar seu capital através do
investimento na produção.
A segunda ponderação é a respeito da classe média.
Seu segmento tradicional tem, na história brasileira, sido
conduzido pela burguesia, com quem identifica o interesse
comum de preservar privilégios de renda e status, sendo
por isso refratária a qualquer processo redistributivo que
implique ascensão das classes populares (Souza, 2019). Ora,
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é comum no desenvolvimento capitalista que seja acompa-

nhado de expansão do emprego e crescimento dos salári-
os e, por conseguinte, elevação do padrão de vida de ao
menos uma parcela dos trabalhadores, como ocorreu no
Brasil entre 2004 e 2014. A adesão entusiasmada de uma
fração significativa dessa classe média ao golpe em 2016 e
depois à candidatura de Bolsonaro em 2018 é compreen-
sível tendo em vista sua recusa a aceitar a ascensão dos de
baixo. Existe, entretanto, um segundo segmento das cama-
das médias beneficiário do próprio crescimento econômico
que são os donos de pequenos negócios e empreendedo-
res individuais e que obtiveram significativo incremento de
renda. Essa fração ficou, em grande medida, prisioneira da
ideologia da prosperidade, sem alcançar a compreensão de
que seu progresso material era decorrente das políticas do
governo (Souza, 2016).
Já a terceira ponderação é sobre a classe trabalhadora
e demais setores populares. O Partido dos Trabalhadores
contou historicamente com o apoio de uma expressiva par-
cela dessa classe formada pela industrialização e urbaniza-
ção do país, operários industriais (metalúrgicos, petrolei-
ros, …) e trabalhadores de serviços (bancários, professores,
servidores públicos, …), inseridos formalmente no mer-
cado de trabalho. A esse segmento veio se somar o que
alguns autores nomeiam precariado, trabalhadores de vín-
culo de emprego informal ou por conta própria, justamente
o contingente mais beneficiado pelas políticas sociais dos
governos do PT. O que Singer (2012) chamou lulismo foi o
movimento de reconstrução da base social do partido por
efeito da política de desenvolvimento econômico e social,
com a dissidência de uma parte da classe média tocada pelo
tema da corrupção e a adesão dessa fração muito pobre dos
trabalhadores. Os resultados eleitorais do Nordeste seriam
uma evidência desse movimento.
Este quadro mutante das relações de classe foi rede-
finindo as posições assumidas pela direção do Estado nas
políticas aqui analisadas que definiram o modo de desen-
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volvimento e o tipo de adesão ao regime internacional. O

que o último período veio presenciando é a redefinição
da fração dominante da burguesia em direção à interna-
cionalização e financeirização que a fez abandonar o pac-
to da redemocratização e intentar, através das “reformas”,
destruir as instituições dele decorrentes, garantidoras dos
direitos políticos, socias e difusos inscritos na Constitui-
ção de 1988. Para tanto, alcançou disseminar o discurso de
ataque às conquistas das classes populares apontadas como
entraves ao progresso, atraindo a classe média e mesmo
uma parte dos despossuídos para a aventura autoritária
neofascista, cujos resultados são uma economia estagnada,
um povo empobrecido, uma política externa subalterna e
uma estratégia de defesa voltada a combater inimigos fan-
tasiosos.
Num discurso para a turma de formandos do Instituto
Rio Branco de 2012, a escola da diplomacia brasileira, a
presidenta Dilma Rousseff afirmou: “O lugar que um país
ocupa no mundo está prioritariamente vinculado ao papel
que esse país ocupa em relação ao seu povo” (Rousseff,
2012). Capturado pela tentação totalitária de um governo
de extrema direita que tem por objetivo a destruição de seus
adversários à esquerda, está envolvido com organizações
criminosas e corrupção e administra exclusivamente para
aumentar a riqueza dos bilionários nacionais e de alhures, o
país só pode ocupar um lugar desprezível.
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¿Instrumentos para el desarrollo
o inserción internacional regulada?
Algunos apuntes para entender el acuerdo

entre la Unión Europea y el Mercosur
ANDRÉS MUSACCHIO
1. Introducción
Luego de más de veinte años de negociaciones, el Mercosur

y la Unión Europea anunciaron en julio de 2019 haber
concluido un acuerdo de librecomercio, que deberá regular
los vínculos económicos entre ambas regiones. Siguiendo
la tradición habitual en este tipo de negociaciones, poco
trascendió a lo largo del tiempo sobre el contenido concreto
de las discusiones1. El texto final en su versión comple-
ta2 no se encuentra aún a disposición de la sociedad civil.
Incluso tampoco lo está para muchos de los legisladores que
pronto deberán aceptarlo o rechazarlo en sus respectivos
parlamentos, a pesar de haber sido anunciado hace algunos
días que durante la reunión de ministros de comercio de los
países integrantes de la Unión Europea, el 9 de noviembre,
se pretende avanzar en las modalidades de aprobación y dar
así un paso decisivo.
1 Esta práctica de ocultamiento es habitual en la negociación de acuerdos de

librecomercio. Por eso, incluso autores con una una visión general favora-
ble, suelen ser muy críticos en este punto. Hummer (2015:22), por ejemplo,
se refería al Trade in Services Agreement (TISA) calificando las negociacio-
nes como “clandestinas”.
2 Una versión incompleta, así como los principios del acuerdo, puede encon-
trarse en https://bit.ly/2G0wIR3.
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En general, cuando un acuerdo se negocia de manera

poco cristalina, se procura evitar que trascienda informa-
ción sobre aquellos intereses que se verán afectados negati-
vamente, tratando de impedir o acotar resistencias. Por eso,
buena parte de los debates sobre los aspectos del acuerdo
que ya se han extendido, apuntan a desentrañar la trama de
intereses que se esconden detrás, discernir qué sectores se
benefician, cuáles se perjudican y si la transformación de
la estructura productiva emergente contribuiría a la conso-
lidación de un modelo económico expansivo. Emergen así
análisis detallados sobre las estructuras de comercio exte-
rior que se consolidarían con la liberalización, pensando
desde esa matriz qué sectores se verían desplazados por
la nueva competencia externa y, finalmente, desprendiendo
a partir de ellos la conformación de la matriz producti-
va y de empleo que se plasmaría a largo plazo. En este
capítulo volveremos una y otra vez sobre estos debates.
Sin embargo, nuestro eje está puesto en otra problemática,
habitualmente algo descuidada. Independientemente de la
nueva estructura morfológica del intercambio —y, por con-
siguiente, de la división interregional del trabajo—, los tra-
tados de librecomercio (TLC) proponen también un reor-
denamiento completo del instrumental del que disponen
los Estados para hacer política económica, entendida ésta
en un sentido amplio, incluidas las aristas legales, económi-
cas, sociales y ambientales. Se trata, en última instancia, de
reducir al mínimo posible algunas funciones e instrumentos
clásicos de la política económica y de las atribuciones del
Estado como administrador de los conflictos internos de
una sociedad, mientras se refuerza su rol y su poder de
garante en temas clave para los grandes conglomerados. Así,
mientras se limita, por ejemplo, la capacidad para otorgar
subsidios a conjuntos de empresas o sectores considerados
potencialmente relevantes para el desarrollo, se profundiza
la defensa radical de los derechos de propiedad material e
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inmaterial, las patentes, las marcas y las denominaciones de

origen. Por eso, no son meros acuerdos comerciales, ya que
establecen un conjunto mucho más amplio de regulaciones.
Los mal llamados tratados de librecomercio (TLC) no
se inspiran en una lógica emanada de la liberalización pro-
puesta desde el final de la Segunda Guerra Mundial, ini-
ciada con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (GATT, según sus siglas en inglés), sino que
tienen su razón de ser, en última instancia, en dos campos
diferentes. Por un lado, apuntan al anclaje y la profundi-
zación del modelo neoliberal normatizando externamen-
te el largo proceso de desregulación de algunas funciones
del Estado, reforzando sus nuevas funciones e imponien-
do “por la ventana” algunos tratados internacionales que
países individuales han evitado suscribir. Por el otro lado,
intentan inhibir la formulación y ejecución de políticas de
desarrollo en los países subdesarrollados. Sirven, por lo tan-
to, para sostener explícitamente la profunda asimetría en
las estructuras de las relaciones sociales y en las relacio-
nes internacionales. Ptak et al. (2016) argumentan, en esta
dirección, que los “viejos” países industriales iniciaron con
los TLC una ofensiva para fijar las reglas de la globaliza-
ción de los próximos años y destacan que tales esfuerzos se
realizan por fuera de la Organización Mundial del Comer-
cio (OMC) (p. 5).
Esta perspectiva — y objetivos— de los TLC se ha ido
profundizando con el correr del tiempo, desde los acuerdos
interregionales iniciales que efectivamente tenían el foco
en las cuestiones comerciales, hasta los acuerdos actuales
“de cuarta generación”, en los que se establece una abiga-
rrada normativa que incluye la adscripción a determinados
tratados internacionales, regulaciones ambientales, protec-
ción de inversiones, creación de tribunales externos para
controversias entre inversores y Estados, comercio electró-
nico, compras gubernamentales, etc. Por haber comenzado
a negociarse hace más de dos décadas con mandatos espe-
cíficos, el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea
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incorpora sólo parcialmente el conjunto de elementos que

configura los acuerdos de última generación. No obstante,
complementado con los acuerdos de inversión ya existen-
tes, ello parece suficiente para cumplir de manera adecuada
con las funciones a las que hacíamos referencia.
En este trabajo procuraremos desgranar algunos
elementos que caracterizan específicamente la relación
desarrollo-subdesarrollo en tiempos de neoliberalismo,
para desprender de ellos instrumentos y caminos que resul-
tan imprescindibles para relanzar un proceso sostenido de
desarrollo de las fuerzas productivas en países como los
del Mercosur —pero también para los del sur y el este de
Europa—. Confrontaremos, finalmente, esa perspectiva con
algunos aspectos controvertidos del acuerdo y su incidencia
sobre el diseño de una política de desarrollo.
2. Relaciones internacionales asimétricas

bajo el modelo neoliberal
Los debates sobre el desarrollo de las fuerzas productivas

en el capitalismo ocupan un lugar destacado en el análisis
económico desde hace por lo menos dos siglos. Los suce-
sivos análisis trataron de responder, de diferentes maneras,
al menos dos preguntas fundamentales. En primer lugar,
cómo influye sobre el desarrollo de las fuerzas productivas
de un país la existencia de otros que le han sacado ventajas
en el proceso: ¿es cierto que los desequilibrios o las diferen-
cias tienden a sostenerse o a ampliarse si no se emprenden
acciones concretas para cerrar la brecha? El segundo pro-
blema apunta a cómo encarar, ante esa situación, el proceso
de desarrollo interno. Hemos analizado oportunamente las
principales perspectivas teóricas sobre el análisis al que nos
remitimos (Musacchio, 2020). Pero retomamos aquí algunas
de sus cuestiones centrales.
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En general, la literatura acepta que todo proceso de

desarrollo de las fuerzas productivas involucra la necesidad
de un cambio drástico cualitativo en la matriz productiva,
en la estructura morfológica sectorial de la producción. Esta
idea desacopla parcialmente los conceptos de crecimiento
y desarrollo, pues aunque el segundo puede —y, mayor-
mente debe— involucrar al primero, el mero crecimiento
con constancia de estructuras no implica un salto de las
fuerzas productivas. Incluso muchas veces agrava los pro-
blemas preexistentes en materia social, ambiental o econó-
mica. Tómese como ejemplo la expansión del modelo sojero
en Sudamérica y su impacto negativo sobre el ambiente,
la salud y la diversificación de la producción, su inequidad
distributiva y su escasa contribución real a la solución de
los problemas de balance de pagos.
El segundo fenómeno destacado por algunos autores,
que distancia a las corrientes heterodoxas de las visiones
más tradicionales de la ciencia económica, es que ese pro-
ceso de transformación cualitativo no puede lograrse exclu-
sivamente por medio de mecanismos de mercado, políticas
macroeconómicas neutrales y libre movimiento de mercan-
cías. En general, se sostiene desde la heterodoxia que en el
marco de políticas abiertas y neutrales que se despliegan
entre países y regiones con marcadas asimetrías, se con-
solida una división regional/internacional de trabajo que
potencia todavía más las brechas existentes y polariza el
vínculo. Es que esa relación tiende a concentrar los exce-
dentes generados por el sistema en los países con mayor
desarrollo de sus fuerzas productivas por dos razones com-
plementarias. En primer lugar, los países más desarrolla-
dos suelen especializarse en los sectores con una mayor
generación de excedentes. En segundo término, la relación
asimétrica que entablan con otros “socios” les permite la
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captación de una porción adicional de excedentes3, transfe-

rencia que caracteriza la relación desarrollo-subdesarrollo.
La polarización de excedentes, finalmente, permite acelerar
la reproducción ampliada en un polo y la bloquea en el otro.
Es decir, sin una acción concreta en dirección contraria, el
vínculo suele estabilizarse e incluso ampliar la brecha.
Bajo esta perspectiva, una política de desarrollo de las
fuerzas productivas sólo es posible induciendo explícita-
mente el cambio estructural y cuestionando radicalmente
los parámetros de la inserción internacional4. Dicho cam-
bio comienza con la identificación de los sectores prio-
ritarios hacia los que debe canalizarse el grueso de los
recursos. Estos sectores no son similares en todo tiempo
ni lugar, dependen de las dotaciones relativas de recur-
sos, la trayectoria tecnológica, la capacidad de generar y
retener excedentes, la estructura de la cuenta corriente del
balance de pagos, la calificación de la fuerza de trabajo, la
disposición espacial interna de los centros productivos y
los recursos, la articulación al sistema internacional, etc.
Por eso, no existe un camino único o exclusivo, ni se tra-
ta de “alcanzar” o “atrapar” a quienes se encuentran en
un estadío más avanzado. Una política de desarrollo pre-
cisa diseñar estímulos específicos, utilizando instrumentos
concretos que desplieguen políticas activas conformes a un
proceso de planificación explícito. Es decir, la política de
desarrollo depende crucialmente de poder disponer de los
3 Los mecanismos concretos de esa transferencia son el eje de una larga polé-
mica sobre la que no nos centraremos en el presente pero cuyas fuentes pue-
den recabarse en Musacchio (2020).
4 Por supuesto, no se trata de un problema solamente técnico que, en ese caso,
sería simple de resolver. Hay también una dimensión socio-política que se
nutre de intereses y de relaciones sociales, articulaciones entre grupos inter-
nos y externos, correlaciones de fuerzas y capacidades diversas de construc-
ción de órdenes políticos. De allí que el debate sobre la teoría del desarrollo
se entrelace con la discusión sobre el entramado social, político e institucio-
nal. O, como se plantea en la teoría marxista, la relación contradictoria entre
el desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones sociales de pro-
ducción.
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instrumentos pertinentes de política económica, espacial,

social, científico-tecnológica y ambiental. Desde el punto de
vista técnico —diferenciandolo del emergente de la trama
política—, la política de desarrollo se ejecuta por medio de
una combinación específica de medidas y por una utiliza-
ción concreta de determinados instrumentosmque apuntan
a transformar la estructura productiva, social y geográfica
contrariando las pautas lisas y llanas del mercado.
El neoliberalismo parte de un diagnóstico diferente y
propone el camino inverso. Su aparición en el firmamen-
to político en la década de 1970 se produjo en el marco
de la crisis del modelo de la posguerra, que los economis-
tas neoliberales atribuían a un debilitamiento de la tasa de
rentabilidad. Esto último era el fruto, según insistían, del
largo proceso de redistribución progresiva del ingreso, de
las fuertes regulaciones introducidas por los Estados, del
despliegue de un costoso Estado de bienestar, de una matriz
tributaria apoyada en el gravamen de las ganancias empre-
sarias y de las restricciones en la economía internacional,
especialmente en el mercado financiero. Simultáneamen-
te, una transformación en el proceso de trabajo y en las
matrices tecnológica y organizacional impulsaron nuevas
contratendencias a la caída de las tasas de ganancia.
Consecuentemente, las políticas recomendadas —y
aplicadas cada vez más generalizadamente a partir de la
experiencia de Chile en 1973—, apuntaron a fomentar
explícitamente la polarización creciente del ingreso, la des-
regulación de las actividades económicas, el desmantela-
miento paulatino de los sistemas de seguridad social y una
creciente apertura y liberalización de las transacciones eco-
nómicas internacionales. La liberalización financiera desar-
ticuló los mecanismos de regulación principales sobre las
que se había apoyado hasta entonces el modelo fordista, las
políticas monetarias y fiscales expansivas y el incremento
paulatino de los salarios reales (Huffschmid, 2002; Aglietta,
2019; Musacchio, 2019b). Particular impacto tuvo la cre-
ciente movilidad del capital con la posibilidad de migrar
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ya que comenzó a poner en competencia a las diferentes

locaciones posibles, obligando a los actores locales a adap-
tarse a las exigencias para atraer o impedir la migración
del capital. Así, los Estados fueron cediendo en sus regula-
ciones, redujeron los impuestos directos y debieron ajustar
sus egresos, especialmente en materia de seguridad social,
mientras los trabajadores se vieron obligados a ceder pre-
tensiones en sus condiciones laborales y salarios. Bajo esas
condiciones, la concreción de políticas activas fue perdien-
do base de sustentación. Mientras tanto, se estructuraban
regulaciones en otros terrenos que permitían a los grandes
conglomerados apropiarse de fracciones crecientes de la
naturaleza o defender a ultranza la propiedad intelectual.
En el primer caso, se fomentó la conversión en mercancía y
propiedad privada de recursos que, hasta entonces, eran de
libre disponibilidad. El patentamiento de material genético
o plasma de semillas, por ejemplo, convierte en tributarios
a quienes previamente eran usuarios. En el segundo caso,
considerando que el conocimiento como base de rentas
tecnológicas se vuelve un factor central de la competen-
cia, las corporaciones multinacionales presionan por una
legislación más rígida que les garantice la exclusividad de
la propiedad intelectual (Musacchio, 2019b: 114-116). Una
tercera dimensión asociada es la apropiación privada del
suministro de los servicios públicos, hasta entonces funda-
mentalmente provistos por el Estado.
Bajo esa perspectiva, la problemática del desarrollo
queda desvirtuada en las visiones más duras o resulta rele-
gada a un fenómeno estrictamente interno —y no al fruto
de una relación internacional polarizada— en las interpre-
taciones más blandas. En cualquier caso, dan pie a una
propuesta que combina algunos conceptos tradicionales de
la teoría neoclásica del comercio internacional con nue-
vos elementos de ordenamiento político de las relaciones
económicas internacionales. Tradicional es el postulado del
librecomercio como el mecanismo que logra la utilización
global más eficiente de los recursos y permite articular una
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división internacional óptima del trabajo. Por eso, un pri-

mer eje de recomendaciones fue, desde el comienzo del
despliegue del nuevo modelo, una amplia apertura comer-
cial sobre la que las economías subdesarrolladas debían
reconvertirse, corriendo el eje de la protección y el mercado
interno hacia un crecimiento impulsado por las exporta-
ciones y concentrado en los sectores más eficientes (Balssa
et al., 1987; Edwards, 1997). Sin embargo, esos lineamien-
tos se complementan —incluso para dichos autores— con
un denso entramado de propuestas para una liberalización
igualmente radical de los servicios reales y financieros, un
amplio proceso de privatizaciones, la renuncia por parte de
los Estados de una porción importante de los instrumentos
de política económica5 y el establecimiento de normati-
vas mucho más rígidas para la defensa de los derechos de
propiedad y de la gran empresa6. Tanto desde las políticas
internas como por medio de acuerdos internacionales, se
procuró además establecer mecanismos que impidieran —o
limitaran sensiblemente— la capacidad legal de los Estados
para recuperar tales instrumentos.
La perspectiva neoliberal ganó predominancia política
masiva no sólo en gobiernos nacionales, sino también en los
organismos internacionales, que tuvieron un rol decisivo en
la implementación del modelo. El disparador fue la coope-
ración con el gobierno chileno de Pinochet desde 1973,
5 Así, por ejemplo, los programas de tipo de cambio fijo como el plan de con-
vertibilidad de la Argentina en la década de los 90 implicaban la renuncia
por parte del Estado a las políticas cambiaria y monetaria, junto a una seria
restricción de los instrumentos de política fiscal.
6 A esto último suele denominárselo “seguridad jurídica” a pesar de que, en los
hechos, representa una drástica revisión de los derechos de los trabajadores,
flexibilizando y precarizando las relaciones de trabajo. Por eso, la seguridad
jurídica significó para la mayoría de la población lo que Altvater y Mahn-
kopf (2008) denominaron “la globalización de la inseguridad”. Fue el argu-
mento para introducir tribunales internacionales como el CIADI, que per-
miten a los grandes consorcios multinacionales demandar a los Estados, sin
contemplar un proceso inverso, limitando el concepto de soberanía nacio-
nal y afectando los derechos humanos. Por esto último, ver Kraiewski, 2015;
Däubler/Däubler-Gmelin, 2016.
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posterioremente con Argentina en 1976 y, luego, apunta-

lando los giros en las políticas británica y norteamericana
con el cambio de década. Así, se fue gestando un conjunto
de recomendaciones standard, que terminaron siendo cata-
lizadas en los 90 por el llamado Consenso de Washington,
generado a partir de las propuestas del economista John
Williamson, que durante mucho tiempo orientaron las ini-
ciativas de los organismos internacionales. Estos últimos
sufrieron a lo largo del proceso una drástica transformación
en sus funciones. El Fondo Monetario Internacional (FMI),
por ejemplo, pasó de centrarse en la estabilización de corto
plazo de los tipos de cambio —de acuerdo a la concepción
original de Bretton Woods— a jugar, a partir de finales
de la década de 1970, un papel central en la imposición y
supervisión de políticas estructurales que encuadraran den-
tro del esquema neoliberal que se les “recomienda” a los
países necesitados de asistencia, mientras asume el rol de
prestamista en última instancia del sistema financiero inter-
nacional. Es decir, el Fondo adquiere un papel central en
la imposición del ordenamiento del nuevo modelo (Ugarte-
che, 2010: 33-36; Wolff, 2014; Huffschmid, 2002). La fun-
ción es clave pues la polarización en la captación de los
excedentes económicos globales se plasma en dos conjuntos
de políticas diferenciadas que amplían permanentemente la
brecha entre desarrollo y subdesarrollo.
Otro mojón importante en ese proceso es el giro ins-
titucional en la regulación del comercio exterior que, en
este caso, implicó la creación de una nueva institución. La
Organización Mundial de Comercio (OMC) absorbió en
1994 al viejo GATT. Sin embargo, no se trataba únicamente
de un cambio de nombre. El GATT se proponía una pau-
latina supresión de los obstáculos al comercio de bienes
—en especial, industriales— y las discriminaciones comer-
ciales, pero permitiendo un amplio margen de maniobra
para el establecimiento de políticas internas y admitiendo
la reversibilidad de las medidas de liberalización que pudie-
ren tomar los Estados. La OMC se propuso un programa
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mucho más radical, pues además de expandir el campo de

acción de la liberalización en el comercio de bienes, se pro-
puso avanzar también en la liberalización del comercio de
servicios y en la normativización de los aspectos comer-
ciales de la propiedad intelectual. Este organismo intentó
avanzar, con éxito reducido, en el marco de ordenamiento
político-normativo, mientras apuntaba a reducir el margen
de maniobra interno de los Estados (Bieling, 2007: 111-127;
Klimenta et al., 2014: 14-15). También imponía restric-
ciones a la reversión de las medidas liberalizadoras. Así,
una porción considerable de las reducciones arancelarias
resultaban voluntarias. No obstante, una vez adoptadas, no
es posible retornar a los niveles previos sin exponerse a
sanciones.
Del conjunto de transformaciones disparadas por el
nuevo modelo emergente se fue desplegando una nueva
trama de relaciones internacionales crecientemente asimé-
trica e inestable, visible a partir de la sucesión intermina-
ble de crisis puntuales y del sistema, que hemos analiza-
do recientemente en diversos trabajos (Musacchio, 2019;
2019b; 2020; 2020b) y esquematizado con el rótulo de “for-
mas del neoliberalismo”. El modelo neoliberal se desplie-
ga y profundiza por medio de diversas formas nacionales
específicas que reproducen y amplían la brecha existente
entre desarrollo y subdesarrollo, a partir del cruce de dos
problemáticas complementarias. Por un lado, la relación
finanzas-producción y, por el otro, el grado de autonomía
de los países. Nos interesa aquí destacar la segunda línea
de problema. La reproducción de las relaciones asimétricas
se apoya en diferentes grados de autonomía de los paí-
ses y las regiones que construyen vínculos recíprocos. Por
eso, remarcábamos algunas preguntas esenciales: ¿Dónde
se toman las principales decisiones de política económi-
ca? ¿Quién determina la estructura de los precios relativos?
¿Quién controla y orienta el movimiento espacial y la uti-
lización del excedente económico? Quien posee el control
de tales políticas y variables está en condiciones de modelar
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la estructura productiva del espacio regional y potenciar el

desarrollo de sus propias fuerzas productivas, bloqueando
o debilitando el de los demás. Dicho de otra manera, esta-
blecida la relación asimétrica, esta tiende a amplificarse sis-
temáticamente. Este fenómeno, que diversas corrientes del
pensamiento han intentado captar desde distintas perspec-
tivas y que dan lugar a diversos modelos de relaciones entre
desarrollo y subdesarrollo, se estructura a partir de nor-
mas de funcionamiento que estabilizan la asimetría. En eso
consiste, en gran medida, el establecimiento de un orden
mundial que siempre es jerárquico, hegemónico y que com-
prende diversas instancias espaciales estructurantes.
Para los países subdesarrollados, esa relación asimé-
trica implica un permanente drenaje de recursos, que se
ha multiplicado en el marco del modelo neoliberal. Esta
característica, estrechamente asociada a la radicalización de
la apertura comercial y la liberalización financiera en un
mundo de gran movilidad del capital, es uno de los puntos
de apoyo principales en la concentración espacial del ingre-
so, complementaria, a su vez, de la concentración funcional.
La transferencia de recursos opera, pues, por vías tradicio-
nales como el intercambio desigual, pero se potencia con los
servicios de la deuda —central en el proceso de financiari-
zación desde finales de la década de 1960—, las remisiones
de utilidades, la articulación de los espacios productivos
intrafirma y el manejo de las rentas tecnológicas, la fuga de
capitales —en las que juegan un papel relevante las élites
locales—, la privatización/extranjerización de la propiedad
colectiva —sobre todo en el segmento inmaterial de la pro-
piedad intelectual—, la absorción de costos ambientales o
la migración de mano de obra calificada. El resultado es el
bloqueo de la acumulación interna.
La estabilidad del modelo y la articulación de sus for-
mas depende crucialmente de un ordenamiento codificado,
imponiendo costos elevados a la salida. Por eso, además del
ejercicio llano del poder y la capacidad de persuasión de
las grandes potencias y los organismos internacionales e
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instituciones regionales, desde el inicio se sumaron inicia-

tivas individuales y colectivas para desplegar de la manera
más efectiva posible dicha codificación. Algunas adquieren
la forma de “contratos individuales temporarios”, como los
programas que el FMI —en soledad o con otras institucio-
nes, como la “troika” conformada con la Comisión Euro-
pea y el Banco Central Europeo para administrar la crisis
de 2008 en Europa7—. Otras toman la forma de acuerdos
o normativas internacionales que emanan de organismos
multilaterales existentes o creados a tal efecto, como el con-
venio Constitutivo del FMI, la normativa de la OMC, o,
por caso, el Tratado de Cooperación en materia de Patentes.
No obstante, a diferencia de las normativas nacionales, tales
acuerdos no son de adopción obligatoria.
Transitar ese camino era el objetivo con la creación
o transformación de organismos internacionales que, a lo
largo de las décadas de 1980 y 1990 intentaron imponer un
orden global. Las resistencias sociales, la crisis del cambio
de milenio y la hecatombe de 2008 horaron la capacidad de
imposición del modelo global, que paulatinamente comen-
zó a girar hacia el esfuerzo más modesto de gestar espacios
más pequeños en los que el ordenamiento puediera impo-
nerse de manera paulatina. Allí, hacen irrupción los trata-
dos de librecomercio, especialmente a partir de la “segunda
generación”, que comenzaron a ganar terreno desde la déca-
da del 90. En 2015, se habían registrado 612 acuerdos, de los
cuales 406 habían entrado en vigencia (Pinzler, 2016: 61).
Un elemento no menor para el despliegue de los TLC
deriva de la imposibilidad de conformar un orden interna-
cional global armónico. Contrariamente a lo que se espera-
ba de acuerdo a las hipótesis de la globalización, un proceso
marcado de regionalización primero y los efectos sobre el
ordenamiento espacial que se gestó con la crisis se mani-
festaron por medio de una creciente puja entre potencias
7 Para un análisis de diversos acuerdos, ver Bohoslavsky y Raffer (2017) y

Wolff (2014).
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y entre regiones. La competencia política y económica se

intensificó en el transcurso de la última década con la
aparición de nuevos participantes en la primera línea de
conflicto, como es el caso de China. En ese contexto, los
TLC forman parte también del juego estratégico geopolí-
tico, con la intención de influir sobre la geografía econó-
mica interregional.
Los TLC buscan, de manera acotada geográficamente,
imponer la aceptación de un complejo de normas emanadas
de organismos internacionales o profundizar determinadas
reglas más allá de la propuesta de dichos organismos, que
exceden el marco de la apertura comercial. Es decir que,
aunque se los denomine tratados de librecomercio, intentan
abarcar un universo muchísimo más amplio, en el que las
cuestiones comerciales resultan, muchas veces, secundarias.
Por ello, incluyen capítulos que abordan el comercio de
servicios (incluyendo la liberalización financiera, la priva-
tización de empresas de servicios públicos y el comercio
de productos industriales por medio electrónicos), garanti-
zan la “seguridad jurídica” y económica de las empresas de
una región en la otra, obligan al reconocimiento de deno-
minaciones de origen, limitan la discrecionalidad geográfi-
ca de las compras gubernamentales, incluyen resoluciones
de organismos internacionales, regulan la propiedad inte-
lectual y las patentes, establecen regulaciones en materias
ambiental y laboral o arbitran sobre tribunales especia-
les para firmas multinacionales. Además, a diferencia de
los acuerdos tradicionales que suelen regir por un perío-
do determinado y luego deben ser prorrogados o lo hacen
automáticamente, los TLC son ilimitados en el tiempo y
establecen engorrosos — cuando no, costosos— mecanis-
mos de salida para disuadir a los países signatarios a dar
por concluida su participación. De manera simultánea, a
pesar de que sus signatarios son Estados nacionales, esta-
blecen un conjunto de derechos para actores no estatales
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como empresas e inversores, quienes se encuentran en con-

diciones de actuar legalmente contra los Estados (Klimenta
et al., 2014: 11).
En síntesis, el intento de establecer acuerdos de libre
comercio que reglamenten el proceso de liberalización,
limiten el rol de los Estados frente a los grandes consorcios
y dificulten la reversión resulta una pieza clave del juego,
especialmente luego de las dificultades para imponer ese
camino con la constitución de un orden global. En ese mar-
co es que debe analizarse el acuerdo entre el Mercosur y
la Unión Europea.
3. El acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea

y su contribución al ordenamiento neoliberal
Como señalamos en la introducción, el Mercosur y la

Unión Europea iniciaron formalmente las negociaciones
para la firma de un TLC en 1999, en el marco de un proceso
que había comenzado tiempo atrás8. Lejos habían queda-
do ya las épocas en las que ambas regiones —o sus países
integrantes— desplegaban relaciones de máxima estrechez.
Para ambas, la otra parte había perdido buena parte de su
relevancia. Esta afirmación era aún más válida para una
Europa en plena expansión hacia el Este, luego de la caída
de la cortina de hierro, para la que el Mercosur apenas
jugaba un discreto rol secundario.
La pérdida de relevancia de la relación y la conforma-
ción de estructuras productivas difícilmente compatibles
trabaron una y otra vez las negociaciones. Por una parte,
en el plano estrictamente comercial, el punto de apoyo del
vínculo era una división de trabajo de tipo tradicional, en
la cual el Mercosur debiera especializarse en la exportación
de productos agropecuarios y la Unión Europea en proveer
8 Para una síntesis del proceso, ver Ghiotto y Echaide (2020).
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bienes industriales. Si tal vínculo había permitido una fuer-

te imbricación de ambas economías en el siglo XIX y bue-
na parte del XX, los intereses industriales en el Mercosur,
que incluyen firmas europeas, y la fuerte economía agro-
pecuaria en diferentes lugares de Europa, apoyados en una
firme política agrícola común proteccionista, generaron un
entramado de intereses seriamente afectados de imponerse
tal perspectiva. Mientras tanto, en el plano de las políticas
macroeconómicas, los países del Mercosur estructuraron
su salida de la crisis del cambio de milenio a partir de
un uso intensivo de instrumentos de políticas monetarias
y fiscales, reestatización de servicios públicos, protección
parcial de la producción industrial, restricciones suaves en
el mercado financiero y una utilización de diversos resortes
del Estado para intentar impulsar, no siempre con éxito, la
reconfiguración de una “burguesía nacional” que contribu-
yera a la sustentación social de proyectos neodesarrollistas
o populistas. Así, las negociaciones terminaron arrumba-
das en un cajón.
Algunos cambios recientes, sin embargo, permitieron
quebrar esa inercia y relanzar el proceso. Por una parte,
con el retorno de políticas neoliberales en los países del
Mercosur, la perspectiva de una integración más fluida y
menos crítica al escenario internacional y a vínculos subor-
dinados con las grandes potencias corrió del escenario las
principales objeciones de los gobiernos del Mercosur. En
el caso europeo, la cuestión geoestratégica ganó terreno en
la política exterior. Por una parte, el avance de los vínculos
económicos de China y, por otro lado, la política proteccio-
nista de Donald Trump en los Estados Unidos, intensifica-
ron la actividad europea en el escenario internacional, en la
que reapareció un creciente interés por el vínculo con Amé-
rica Latina, especialmente con el Mercosur (Nolte, 2019).
Así, luego de cortas e intensas negociaciones, en 2019, se
anunció que el acuerdo estaba concluido en lo fundamental
y, hacia fin de 2020, se espera dar los primeros pasos de un
largo camino para su aprobación. La misma no se vislumbra
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sencilla porque, si bien el texto completo no se encuentra

disponible y probablemente algunos ítems ni siquiera estén
cerrados, lo que se ha dado a conocer ya despertó reaccio-
nes fuertemente contradictorias.
Buena parte de las discusiones se centran en los pro-
blemas de la división del trabajo que el acuerdo supone
y los efectos ambientales que la misma puede producir.
Siendo un acuerdo cuya base de sustentación es de larga
data, como señala Paikin (2018), efectivamente la cuestión
comercial juega aún un papel importante. Es por eso que
algunos autores centran el estudio de sus efectos en esa
problemática. De hecho, buena parte de la perspectiva geo-
estratégica apunta a resaltar el fortalecimiento que ambas
regiones obtendrían a partir de la nueva potencialidad del
intercambio comercial y el mayor entrelazamiento de las
economías (Nolte, 2019). Por el contrario, otros enfati-
zan el desequilibrado resultado de las negociaciones, pues
mientras la Unión Europea se garantiza una generalizada
reducción de las barreras a sus productos, el Mercosur sólo
recibe una ligera mejoría en las cuotas de importación de
algunos productos agropecuarios críticos para su comer-
cio exterior, algo muy lejos de los objetivos propuestos al
comienzo (Ghiotto y Echaide, 2020). De hecho, el resulta-
do es un acuerdo de librecomercio incompleto y selectivo,
debido a las excepciones y a los períodos prolongados en la
reducción de las barreras para determinados productos, lo
cual sólo resultaría favorable a algunos grandes consorcios
multinacionales (Sangmeister, 2020: 13).
No nos detendremos en este aspecto pues, aunque
resulte relevante, es materia permanente de debate. No obs-
tante, marcaremos tres matices que suelen ser descuidados.
Por una lado, se suele sostener que una desgravación aran-
celaria y/o un incremento de las cuotas de importación
puede tener un efecto positivo sobre los ingresos de los
productores. Así, mayores cuotas de carne mejorarían la
la rentabilidad de los productores ganaderos y frigoríficos
del Mercosur (Ghiotto y Echaide, 2020: 41). En realidad,
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lo esperable, al menos en la teoría, es que el precio de los

productos se reduzca. Por lo tanto, el principal beneficia-
do sería el consumidor, que dejaría de pagar impuestos
indirectos. Dado que en los productos sensibles las nuevas
cuotas libres de impuestos aduaneros no son altas, es poco
probable que la reducción de precios sea inferior a la de los
gravámenes preexistentes y determinen mejores ingresos
para los productores.
En segundo lugar, es difícil pronosticar que una
mejor posición exportadora beneficie a los actores locales.
En buena parte de las cadenas productivas agropecuarias
actúan consorcios transnacionales de base europea como
frigoríficos, empresas de seguros y transportes, productores
de agroquímicos u oferentes se semillas híbridas. Un incre-
mento en las exportaciones debería impactar positivamente
en la facturación de dichos consorcios por medio de nuevas
exportaciones hacia el Mercosur o mayores ganancias den-
tro de la región, que luego se remitirían vía transferencia
de utilidades o pagos de regalías y derechos emergentes de
una propiedad intelectual reforzada —por ejemplo, en las
semillas patentadas o en los medicamentos de uso veterina-
rio—. Así, parte de las ganancias del Mercosur retornarían
por otras vías a Europa en esa rotación del excedente a la
que aludíamos en la primera sección. Complementariamen-
te, algunos informes (LSE, 2019; Ghiotto y Echaide, 2020)
creen factible que, para algunos productos como las auto-
partes, el acuerdo provoque un desvío de comercio.
En tercer lugar, no se deben menospreciar las micropo-
líticas que vienen practicando desde hace ya bastante tiem-
po algunos gobiernos locales y regionales para evitar que
las importaciones provenientes del Mercosur impacten en
los productores agropecuarios locales. Hace tiempo expo-
níamos el ejemplo de la provincia de Baden-Württemberg
en Alemania, que viene desplegando una amplia cantidad de
medidas para fortalecer la competitividad de los producto-
res ganaderos locales y generar mercados cautivos para la
producción regional (Musacchio, 2018).
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Independientemente de la magnitud de las ganancias

de comercio, lo que queda claro es que para los países del
Mercosur el acuerdo tendría un efecto muy significativo en
el modelado de la estructura productiva, primarizando la
producción y acrecentando las condiciones objetivas para el
drenaje de excedentes creados internamente. Por lo tanto,
profundizaría la matriz subdesarrollada de la región, acre-
centando además los riesgos ambientales derivados del pro-
ceso extractivista que el modelo de división interregional
del trabajo propone y que fueron conceptualizados, entre
otros, por el Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) en el informe Geo-Mercosur (2008).
Que las disposiciones ambientales del acuerdo puedieren
servir para compensar el efecto del incremento del comer-
cio sobre, por ejemplo, el desmontaje de regiones selváticas
como el Amazonas, es puesto en cuestión por algunos tra-
bajos recientes (Maihold, 2019).
En ese marco, es clave para los países del Mercosur dis-
poner del mayor herramental posible para estructurar una
política de desarrollo programada, con la que las economías
sostengan e incrementen su volumen y complejidad. Pero
allí aparece la segunda faceta del Tratado, esto es, blindar
sus efectos desarmando la capacidad de reacción de los
Estados involucrados.
Como señala Sangmeister (2020: 9), el acuerdo es más
que un conjunto de reglas para el comercio de bienes y
servicios, pues incluye acuerdos sobre la protección de la
propiedad intelectual, la consideración de standards labora-
les y ambientales y aborda la cuestión del desarrollo susten-
table. En el completo análisis que han editado recientemen-
te Ghiotto y Echaide (2020), se destaca además el amplio
tratamiento a las denominaciones de origen, la contrata-
ción pública o la problemática de las pequeñas y medianas
empresas. Los autores indican que los niveles de detalle
con que se trata cada uno de los diferentes tópicos son
muy heterogéneos. Mientras en el caso de las patentes el
nivel de detalle es minucioso, los capítulos sobre desarrollo
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sustentable o pymes no excede demasiado un conjunto de

enunciados muy generales y con poca incidencia en nor-
mativas concretas. Parecerían, más bien, incorporados para
lograr un mejor efecto en la opinión pública.
El acuerdo pretende abarcar un importante conjunto
de problemas cuya resolución implica una pérdida de sobe-
ranía y de capacidad de imponer políticas por parte de los
Estados. Por cuestiones de espacio, no abordaremos aquí la
cuestión de manera acabada. Intentamos, con estas reflexio-
nes, aportar un avance incompleto que, no obstante, per-
mite revelar el cercenamiento de algunos instrumentos que
han formado parte del herramental histórico de las políti-
cas económicas y sociales del Mercosur y resultan claves
para el desarrollo.
Así, por ejemplo, en materia de comercio exterior, el
“acuerdo de principio” antes citado explicita que, con el
objetivo de reducir los precios que deben pagar las empre-
sas europeas por las materias primas, se reducirán o elimi-
naran los derechos de exportación que el Mercosur impone
a sus exportadores. Las “retenciones” o derechos de expor-
tación han sido tradicionalmente, para países exportadores
de productos alimenticios que también consumen, un ins-
trumento clave en el control de los precios internos de los
productos básicos. Por gravar a sectores que habitualmente
reciben ganancias extraordinarias, son también un instru-
mento central en la distribución del ingreso. Finalmente,
suelen ser una fuente de recursos para que los Estados equi-
libren sus cuentas fiscales sin ajustes en la política social.
Por lo tanto, su anulación supone una fuerte tensión en la
distribución del ingreso, el combate contra la pobreza y el
equilibrio fiscal. Las ganancias de los productores agrope-
cuarios no provendrían, por lo tanto, de mejores precios
de exportación sino de una reducción de los impuestos que
internamente pagan.
También en el plano comercial, el acuerdo apunta a
regular las certificaciones de origen y los obstáculos téc-
nicos al comercio. En ambos casos, las empresas afectadas
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adquieren un rol significativo como emisores de informa-

ción y como actores consultores, limitando las capacida-
des de control de los Estados. Mas complejo aún resulta el
llamado a una armonización de las regulaciones a los obs-
táculos técnicos, pues presupone necesidades y coyunturas
similares para todos los países involucrados. Con la armo-
nización, el diseño de políticas especiales para la promoción
de sectores específicos queda inhibido en el marco ordena-
torio. Eso salvando las normas fitosanitarias que rigen en
la Unión Europea para garantizar un standard alto de pro-
tección. El acuerdo contempla en este caso una excepción,
que muestra las asimetrías de poder a la hora de negociar
el convenio. Para el Mercosur, la armonización negativa
dificulta, además del desarrollo de firmas locales, el armado
de políticas de salud, sanitarias, de seguridad personal —por
ejemplo, en lo relativo a materiales eléctricos—, normas de
etiquetado de productos, etc. Además, se impone de mane-
ra subyacente el criterio de una mejora en la rentabilidad
empresaria, lo cual, por defecto, reduce la perspectiva de
mayor seguridad y bienestar para los habitantes.
A diferencia de TLC de una generación posterior, el
tratado no incluye un capítulo de protección de inversiones.
Sin embargo, como bien señalan Ghiotto y Echaide (2020),
tal regulación no es estrictamente necesaria, pues los miem-
bros de ambas regiones disponen de un amplio entramado
de acuerdos de inversión bilaterales que tornan casi redun-
dante el capítulo (p. 100). Aún así, el capítulo de comercio
de servicios refuerza el trato nacional de las empresas de la
otra región, impidiendo taxativamente requisitos de desem-
peño, metas de empleo, componente nacional del empleo o
discriminación por parte del Estado en sus compras a las
empresas de la otra región radicadas en un país. Las posi-
bilidades de fomentar la consolidación de actores empresa-
rios nacionales, si es que esto fuera posible9, se aleja. Pero
también coharta la posibilidad de fomento a actores o a
9 Este autor es algo escéptico en este punto.
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prácticas no capitalistas, como las empresas recuperadas o

la “economía solidaria”. De igual forma, dificulta el desarro-
llo tecnológico de proyectos específicos comandados por el
Estado y con un fuerte despliegue de proveedores locales,
como el caso de ARSAT.
El acuerdo también avanza sobre la cuestión de las
compras gubernamentales, reglamentando el trato nacional
para las empresas de la otra región (produzcan o no en el
país) y determinando los mecanismos por los que deben
realizarse de manera transparente los llamados a licitacio-
nes públicas y las excepciones, como en temas de seguridad.
Al igual que en el terreno de la protección de inversiones,
aunque la normativa rige para ambas partes, su efecto no
es simétrico. Las inversiones del Mercosur en Europa son
reducidas —de hecho, sólo unos pocos países europeos tie-
nen inversiones significativas en el exterior—, mientras que
por razones de escala y de densidad industrial, las empre-
sas sudamericanas tienen menos chances de competir en
las compras gubernamentales europeas que a la inversa. De
manera que, sobre un plano de igualdad teórica, se anula
un instrumento que fue utilizado eficazmente a lo largo de
la historia de Argentina y de Brasil para apuntalar el pro-
ceso de industrialización y de desarrollo. No es diferente
la cuestión en Europa, como demuestran el caso de Airbus
o la política alemana de “industria 4.0”. Pero mientras un
capítulo como este influye poco en las compras guberna-
mentales de Alemania o en Francia, para el Mercosur es
decididamente problemático.
También el capítulo de movimientos de capitales inhibe
instrumentos clave para el desarrollo, pues garantiza el libre
flujo de capitales. Como indicábamos en la primera parte,
una característica central del subdesarrollo es la fuga de
capitales por diversas vías. Esta problemática afecta a los
cuatro países del Mercosur, pero también al sur y al este
de Europa (Musacchio, 2020b), motivo por el cuál algunos
economistas insisten en la necesidad, para los países del sur
europeo, de recuperar su soberanía monetaria y su control
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sobre los flujos de capitales (Louza y Ferreira do Amaral,

2014). El acuerdo prevé dos conjuntos de excepciones a
la autorización general a transferir libremente recursos en
moneda convertible: restricciones vinculadas a crisis excep-
cionales y a transacciones ilegales provenientes de lavado de
dinero o evasión fiscal. Sin embargo, los controles de cam-
bios han sido una herramienta frecuente y útil para países
que, como los del Mercosur, tienen un problema estructural
de fuga de recursos y desequilibrios de balance de pagos. La
anulación de tales instrumentos afectaría un componente
clave de las políticas de desarrollo y la retención interna de
los recursos generados también internamente, debilitando
la capacidad de acumulación.
Finalmente, el acuerdo incluye un capítulo referido a
propiedad intelectual, en el que (al menos en la versión pre-
liminar) tiene una incidencia contradictoria. Por un lado,
no incluye la extensión de las patentes, un tema caro a
los negociadores y a los laboratorios medicinales europeos.
La posición del Mercosur parece haberse impuesto en este
punto, dando oxígeno a un instrumento clave para polí-
ticas sanitarias. Sin embargo, el acuerdo hace referencia
a la necesidad de adherir al Tratado de Cooperación en
materia de Patentes, del cual —en el caso del Mercosur—
sólo Brasil es miembro. Estamos aquí en presencia de la
imposición de acuerdos internacionales a los que, por el
motivo que fuere, algunos signatarios del TLC no estaban
interesados en suscribir.
En esta revisión breve del acuerdo puede verse, pues,
cómo los países del Mercosur —y también algunos euro-
peos— pierden con el acuerdo un importante grado de
libertad en la fijación de sus políticas monetarias y fiscales,
en la posibilidad de establecer restricciones a la circulación
de capitales, de orientar sus compras estatales, de establecer
su régimen de patentes o de articular con plena libertad sus
políticas de salud y seguridad individual. A nuestro criterio,
esas restricciones son aún más complejas que la apertura
comercial e impiden de una manera decidida programar
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una política de desarrollo. Allí es, pues, donde reside el

riesgo mayor de un acuerdo como el que se presentará pró-
ximamente a consideración de los parlamentos nacionales
y, en el caso europeo, también regional.
4. Conclusiones
Anunciada la finalización de las negociaciones entre la

Unión Europea y el Mercosur para elaborar un acuerdo de
librecomercio e ingresando éste en la fase de aprobación
o rechazo, resulta imprescindible evaluar su impacto. En
este trabajo, intentamos hacerlo desde la perspectiva de los
requerimientos para una política de desarrollo, que, según
advertimos, implica un fuerte cambio estructural en la mor-
fología económica, a partir de la ejecución de políticas acti-
vas. Tanto el análisis teórico como el estudio de los procesos
históricos muestran que no es por medio de mecanismos de
mercado sino de una política activa que se logra el desarro-
llo de las fuerzas productivas. Para ello, es imprescindible
quebrar el mecanismo esencial del subdesarrollo, consis-
tente en la permanente transferencia de recursos desde los
países desarrollados a los subdesarrollados, que bloquea en
los primeros su capacidad de acumulación.
Esa reasignación del excedente se vio potenciada en las
últimas décadas por nuevas formas de transferencias en el
marco del modelo neoliberal. Tanto la liberalización y des-
regulación de determinadas normas como la rigidización
de otras —como el avance en la posibilidad de apropiación
privada de material genético o políticas extremadamente
restrictivas en materia de patentes y propiedad intelectual—
actuaron para profundizar aún más la brecha y las asime-
trías dinámicas entre los dos grupos de países. Sobre esa
base, se intentó construir un ordenamiento global al que,
no obstante, las sucesivas crisis golpearon en su línea de
flotación.
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En parte debido a ello, se avanzó en la conformación

de políticas de ordenamiento en espacios más reducidos,
especialmente a partir de acuerdos de librecomercio entre
regiones, que se han multiplicado en las últimas tres déca-
das. En ese marco es que debe entenderse el acuerdo entre el
Mercosur y la UE, incluso cuando el prolongado tiempo de
negociación no haya permitido incorporar las cada vez más
sofisticadas normativas de la última generación de TLCs.
La evaluación de los resultados del acuerdo puede rea-
lizarse a partir de dos planos. El primero es el netamente
comercial. Allí, surge como rasgo central el fortalecimiento
de una división del trabajo de tipo tradicional, en la cuál
el Mercosur provee bienes agropecuarios que conservan
restricciones no arancelarias y recursos mineros, mientras
algunos países de la UE amplían sus mercados para produc-
tos industriales. La estructura productiva del Mercosur se
vería entonces remodelada con un retroceso en el desarro-
llo de sus fuerzas productivas y una fragilización creciente
de su potencial económico.
Más importante nos resulta aún el segundo plano. Y es
que el acuerdo no sólo apunta a moderar las restricciones al
comercio, sino también a (des)regular un conjunto de accio-
nes del Estado en las compras gubernamentales, los flujos
de capital, el comercio de servicios y la propiedad inte-
lectual. De ese conjunto de capítulos, se deriva una fuerte
reducción de los instrumentos de los Estados para configu-
rar una política de desarrollo y contrarrestar los efectos de
la nueva matriz productiva que se modelaría con la apertu-
ra. Así, elementos clave de la política cambiaria, monetaria y
fiscal, pero también del control al capital financiero, la pro-
moción sectorial, el apoyo a grupos económicos internos,
políticas de seguridad y salud y de ciencia y tecnología que-
darían inhibidos total o parcialmente por el acuerdo. Dado
el carácter asimétrico de las dos regiones, aunque el acuerdo
regiría para ambos, las diferentes posiciones conllevarían
también una dispar absorción de los beneficios y rigidez
en las restricciones. Bajo esas condiciones, el acuerdo no
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haría más que profundizar el carácter subdesarrollado de

las economías del Mercosur, desarticulando aún más las
tramas sociales y políticas internas.
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La resistencia social a la política
exterior aperturista durante
la presidencia de Macri
Los casos de las Cumbres de la OMC y el G20

y el Acuerdo Mercosur-Unión Europea
LEANDRO MORGENFELD
Introducción
Desde diciembre de 2015, cuando llegó a la Casa Rosada,

Mauricio Macri desplegó una política exterior orientada a
lo que llamó “volver al mundo”, para ampliar las exportacio-
nes, atraer inversiones y facilitar el crédito internacional.
Como parte de su estrategia de alineamiento con Estados
Unidos y las potencias europeas, propuso a la Argentina
como sede de la XI Reunión Ministerial de la Organiza-
ción Mundial del Comercio (OMC) y también de la Cumbre
Presidencial del G20. Además, alentó la firma del Acuerdo
entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), cuya negocia-
ción estaba trabada hacía años. Estos tres supuestos éxitos
de la política exterior macrista, exhibidos como sus mayo-
res logros –junto a la visita de Barack Obama, en marzo
de 2016-, generaron, sin embargo, una sostenida resistencia
social y política. En este artículo analizamos qué tensiones
se produjeron en torno a esas dos cumbres multilaterales
que tuvieron lugar en Buenos Aires en 2017 y 2018, y la fir-
ma del Acuerdo Mercosur-UE, anunciada en 2019, y cómo
se instrumentaron las resistencias frente a esos tres supues-
tos hitos de la Alianza Cambiemos. Esta investigación, que
teseopress.com 367
se enmarca en una de más largo aliento, sobre los condicio-

nantes internos de la política externa, muestra que, lejos del
consenso que pretendió exhibir el gobierno argentino, en
los tres casos se articularon coaliciones sociales y políticas
que impugnaron y resistieron esa orientación aperturista.
En sus primeros meses en el gobierno, la Alianza Cam-
biemos (2015-2019) decidió impulsar una política exterior
aperturista. Apuró las negociaciones comerciales en tres
direcciones: intentar sellar un acuerdo entre el Mercosur
y la UE, avanzar hacia un tratado de libre comercio con
Estados Unidos1 y converger con la Alianza del Pacífico,
como primer paso para sumarse al Acuerdo Transpacífi-
co de Cooperación Económica (TPP, según sus siglas en
inglés). Macri abandonó una política exterior de orien-
tación latinoamericanista, que apuntaba a profundizar el
vínculo con los BRICS, y reeditó una suerte de relaciones
carnales con Estados Unidos2.
Argentina pagó todo lo que demandaban los fondos
buitres (9300 millones de dólares), Macri viajó en enero
de 2016 al Foro Económico de Davos y dos meses más
tarde recibió a Barack Obama en Buenos Aires. Con la visi-
ta del saliente presidente estadounidense, la Casa Blanca
procuró transformar a la Argentina, que tantas veces en
la historia había dificultado sus proyectos hegemónicos a
nivel continental (Morgenfeld, 2011), en el flamante aliado
que legitimase el avance de las derechas en la región. El
entonces mandatario estadounidense lo repitió varias veces
en Buenos Aires: Macri era el líder de la nueva época, el
1 “Impulsa el Gobierno un tratado de libre comercio con Estados Unidos”, La

Nación (Buenos Aires: 27 de octubre de 2016).
2 En 1990, la frase había aparecido en un reportaje realizado por Román Lejt-
man al futuro canciller Guido Di Tella, cuando todavía era embajador en
Washington: “Nosotros queremos pertenecer al Club de Occidente. Yo quie-
ro tener una relación cordial con los Estados Unidos y no queremos un
amor platónico. Nosotros queremos un amor carnal con Estados, nos
interesa porque podemos sacar un beneficio” (Morgenfeld, 2018). A partir
de la frase citada, el diario tituló la nota “Relaciones Carnales”. Esta decisión
editorial llevó a que en adelante se popularizara así esa política externa.
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ejemplo a imitar. Además, y como veremos en profundidad

más adelante, en febrero del 2016, Estados Unidos había
firmado el TPP, que incluía a tres países latinoamericanos
–México, Perú y Chile-, pero al que aspiraban a sumar a
otros –Colombia, Argentina-. El por entonces previsible
triunfo de Hillary Clinton, la candidata de Obama, pare-
cía garantizar la continuidad de esa política y allanar el
camino para esa estrategia restauradora. La visita de Oba-
ma, entonces, fue un escenario para que la Casa Rosada
pusiera en escena el nuevo alineamiento con Washington, la
tan mentada “vuelta al mundo”, aunque cuidando detalles,
para evitar que el nuevo vínculo sea asimilado a las relacio-
nes carnales de la década menemista. Tal como analizamos
en detalle en otros escritos, la visita no estuvo exenta de
cuestionamientos sociales y políticos y diversas manifesta-
ciones de protestas, en especial por haberse concretado el
24 de marzo, justo cuando se cumplían 40 años del golpe de
estado cívico-militar (Morgenfeld, 2018: cap. 7).
La explícita preferencia de Macri por Hillary Clinton
en las elecciones estadounidenses de noviembre de 2016
tenía que ver con mantener ese alineamiento, con la espe-
ranza de que así llegarían las inversiones y créditos a tasas
más bajas. La posición pro acuerdos de libre comercio de
Clinton era convergente con la política exterior que impul-
sa el gobierno argentino. La llegada de Trump a la Casa
Blanca, en enero de 2017, supuso un desafío para Macri.
Tras la sorpresiva elección del magnate neoyorquino, la
cancillería realizó intensas gestiones para lograr que el pre-
sidente argentino fuera invitado a Washington. El 27 de
abril Macri visitó la Casa Blanca y allí acordó que Trump
viajaría a Buenos Aires al año siguiente, para asistir a la
Cumbre Presidencial del G20.
En este artículo nos centraremos en cómo la orien-
tación aperturista y el alineamiento con Estados Unidos,
lejos del consenso que pretendía la alianza gubernamental
encabezada por Macri, generó diversas protestas y resisten-
cias. Fundamentalmente, aunque no solamente, en torno a
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la Asamblea Argentina Mejor Sin Tratados de Libre Comercio

(mejorsintlc.org), alrededor de la cual se organizaron las
confluencias Fuera OMC (2017) y Fuera G20-FMI (2018) y
la resistencia a la firma y posterior ratificación del Acuer-
do Mercosur-UE (2019). Estas instancias de agrupamien-
to permitieron articular a diversas organizaciones, rea-
lizar movilizaciones, cumbres de los pueblos, audiencias
públicas en el Congreso, alianzas con organizaciones simi-
lares de otros países (“América Latina Mejor Sin TLC”
–americalatinasintlc.org-), publicaciones y diversas inicia-
tivas que condicionaron la orientación que pretendía impo-
ner el gobierno nacional.
Esta indagación se hace en la línea de investigación
que hace años venimos desarrollando junto a María Cecilia
Míguez:
Al revisar la construcción de los patrones de inserción inter-

nacional (concepto más amplio que el de política exterior)
cobran relevancia actores no gubernamentales que, en deter-
minados contextos, operan como fuentes de poder predo-
minante incluso respecto de las instituciones políticas. Por
ello, la posición de los distintos sectores y, en especial, las
movilizaciones sociales y populares tienen –según el caso-
una importancia destacable como factor explicativo para ana-
lizar las conductas adoptadas por los gobiernos frente a las
decisiones de política exterior. ¿Por qué estudiar el movi-
miento social en los casos de las visitas diplomáticas desta-
cadas? Porque cada una de esas visitas puso en evidencia una
determinada problemática interna, asociada a la problemática
internacional en cuestión (Míguez y Morgenfeld, 2017: 2)3.
Este texto, entonces, procura ampliar el campo de

miras a la hora de entender los condicionantes internos
de la inserción internacional ensayada durante el período
2015-2019 y cuestionar el consenso que impulsaron desde
3 Véase, también, el planteo teórico que propone Míguez en su capítulo del

presente volumen.
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el gobierno, el llamado círculo rojo y los principales medios

de comunicación. Nuestra hipótesis es que, más allá de sus
deseos, la resistencia social y política impidió consolidar el
consenso interno neoliberal y aperturista promovido por el
gobierno que encababa Macri lo cual a su vez condicionó su
estrategia internacional.
La política exterior de Macri
Hacia el final del gobierno de Cristina Kirchner, influyentes

dirigentes políticos locales exigían un giro en la política
exterior, que incluyera una mayor convergencia con Esta-
dos Unidos. En abril de 2015, meses antes de las eleccio-
nes presidenciales que marcarían el ascenso al poder de la
Alianza Cambiemos, se hizo público el documento “Refle-
xiones sobre los desafíos externos de la Argentina: Seremos
afuera lo que seamos dentro”, del autodenominado Grupo
Consenso, integrado por referentes de la oposición al kirch-
nerismo, que planteaba cuáles eran los desafíos, en mate-
ria política exterior, que debía abordar quien sucediera a
Cristina Fernández4.
Lo más llamativo del texto son algunas omisiones fun-
damentales para comprender la década pasada. Por ejem-
plo, no otorga ninguna relevancia a organismos regionales
como la UNASUR y CELAC. Ninguna de estas institucio-
nes es siquiera mencionada, lo que muestra el desdén hacia
4 Entre los firmantes del primer documento, se distinguen referentes y aseso-

res en materia internacional del PRO, la UCR y otros espacios políticos.
Adhirieron, además, políticos como Alfredo Atanasof y Alieto Guadagni,
académicos como Roberto Russell y hasta el cuestionado dueño del periódi-
co La Nueva Provincia, Vicente Massot. Asistieron a la presentación el ex
presidente Fernando De la Rúa (quien fue canciller en su gobierno, Adalber-
to Rodríguez Giavarini, ofició como presentador del grupo) y el gobernador
de Córdoba y precandidato presidencial, José Manuel De la Sota. Todas las
citas son del documento original, que puede consultarse completo en
https://bit.ly/3jahUgS.
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la región. Justamente Macri, desde que asumió, decidió nin-

gunear estas organizaciones alternativas, y privilegiar otras,
como el Foro Económico de Davos (al que asistió perso-
nalmente en enero de 2016 –y repitió en 2018-) o la OEA
(a la que reivindicó con Obama, en la declaración conjunta
firmada durante su visita).
El documento del Grupo Consenso pedía “insertar ade-
cuadamente” a la Argentina en el mundo, que el país se
transformara en un actor global “responsable”, partiendo
de nuestra “identidad occidental” y defendiendo las “ins-
tituciones republicanas, la división de poderes, la libertad
de expresión, los derechos humanos y las garantías indivi-
duales”. Llamaba a consolidar los valores de una “sociedad
abierta, moderna y respetuosa del ordenamiento interna-
cional”. En síntesis, había que volver a ser un país “normal”
y “serio”, como venían proclamando muchos de los firman-
tes en los últimos años. O sea, asumir nuestra condición
periférica y evitar cuestionar el rol de gendarme global que
hace décadas ejerce Estados Unidos, con Europa y Japón
como socios.
En ese texto se planteaba, además, la necesidad de
establecer una “adecuada convergencia entre el Mercosur
atlántico y la promisoria Alianza del Pacífico”, pero sin dar
cuenta de que, precisamente, esta última -impulsada por
México, Colombia, Perú y Chile, que firmaron Tratados
de Libre Comercio con Estados Unidos tras la derrota del
ALCA- era una herramienta para intentar una restauración
conservadora e imponer una agenda neoliberal.
Además, bajo la idea de “fortalecer nuestras tradicio-
nales relaciones con Europa y EEUU”, se pedía al futuro
gobierno encarar una política exterior diferente a la kirch-
nerista, que precisamente se había caracterizado por estre-
char acuerdos con los BRICS -Brasil, Rusia, India, China y
Sudáfrica-, sin dejar de lado históricas relaciones del país.
En definitiva, se demandaba una “apertura” del Mercosur,
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orientada a la Unión Europea y Estados Unidos, una idea

sobre la cual las derechas latinoamericanas venían trabajan-
do con fuerza en los últimos años.
El documento resaltaba como positiva la especializa-
ción en la producción de alimentos y energía, alentando un
esquema reprimarizador y extractivista que genera exclu-
sión y destruye el medio ambiente, permitiendo ganancias
extraordinarias para un núcleo reducido de la clase domi-
nante -y los grandes capitales externos con los que se aso-
cia- y una escasa diversificación productiva. Retomando
la agenda de Estados Unidos, señalaba que los principales
enemigos a escala global eran el terrorismo, el narcotráfico
y el crimen organizado. No decía nada de cómo esas “ame-
nazas” se utilizaron para dar sustento a invasiones militares
unilaterales, violar el derecho internacional o instrumentar
campañas de desestabilización de gobiernos adversarios de
Estados Unidos.
El consenso que promovían, por los dichos y las omi-
siones mencionadas, parecía más cercano al “Consenso de
Washington” de los años noventa, cuando la política econó-
mica de buena parte de los países no centrales estaba fuer-
temente condicionada por los organismos multilaterales de
crédito, al calor de una indiscutible hegemonía estadouni-
dense a nivel mundial. Con cierta nostalgia de las relaciones
carnales que primaron en aquella década, aunque utilizando
un lenguaje aggiornado, los firmantes de este documento
–entre los que se destacan el futuro canciller, Jorge Faurie,
y quien sería indicado como el “canciller en las sombras”,
Fulvio Pompeo- apuntaban a una restauración conservado-
ra en la política exterior argentina e impulsan la vuelta a
una inserción internacional dependiente.
La primera canciller de Macri, Susana Malcorra, seña-
ló, en diciembre de 2015, que desplegarían una política
exterior desideologizada, cuyo objetivo era la atracción de
capitales, la toma de préstamos y la apertura de nuevos
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mercados para los exportadores. Desde que asumió, Macri

no ahorró señales hacia el gran capital financiero, pero
sobre todo hacia Estados Unidos.
A partir de su concepción liberal, la vía elegida para
dar seguridad jurídica a los inversores externos era avan-
zar hacia la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC).
Desde enero de 2016, el líder del PRO puso en marcha la
nueva orientación de la política exterior: viajó a Davos, se
reunió con líderes europeos y recibió a Obama. En julio
visitó Chile para participar por primera vez de la cumbre
presidencial de la Alianza del Pacífico, donde insistió en
que el Mercosur estaba congelado y debía sellar un tratado
comercial con ese bloque; luego voló a Francia, Bélgica y
Alemania, para relanzar las negociaciones de un “acuerdo
de asociación” con la Unión Europea; y culminó su periplo
en Estados Unidos, para reunirse con los CEOs de empre-
sas de telecomunicaciones y servicios. “Argentina volvió al
mundo”, declaró en París y repitió en Berlín, eufórico, ante
empresarios alemanes5.
Macri y la ministra de seguridad Patricia Bullrich per-
mitieron a Estados Unidos avanzar nuevamente en materia
militar y de inteligencia, con la excusa del terrorismo y la
lucha contra el narcotráfico. Hubo planes de adiestramiento
de tropas, compra de armamento estadounidense y hasta de
establecer bases en Misiones, cerca de la Triple Frontera,
en Tierra del Fuego, próxima a la Antártida, y en Neuquén,
cerca del estratégico yacimiento de Vaca Muerta. Se las
enmascara como bases humanitarias o científicas, pero son
emplazamientos militares de nuevo tipo: “En la Argentina,
la tentación por sobreactuar parece pasar por la fantasía
de sumarse a la ‘lucha contra el terrorismo’ a la espera de
negocios. Pero por esa vía no llegarán más inversiones ni
mejorará el comercio” (Tokatlian, 2017: 29).
5 La Capital (7 de julio de 2016). Véase Míguez (2017).
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La llegada de Trump y la Cumbre de la OMC (2017)
El triunfo de Trump, el 8 de noviembre de 2016, descolocó

al gobierno argentino, que, como señalamos más arriba,
había apostado por Hillary, favorable a los mega acuerdos
de libre comercio a los que pretendía a sumarse Macri.
Y provocó, junto al Brexit, un cambio global cuyas conse-
cuencias todavía se están evaluando y debatiendo. El mag-
nate, en sus primeras semanas en la Casa Blanca, retiró a
Estados Unidos del TPP, tiene una prédica proteccionista
que apunta a equilibrar su comercio exterior y cuestiona,
al menos discursivamente, la globalización neoliberal que
Macri elogia. En concreto, ya en enero de 2017, la nueva
Administración republicana resolvió suspender el ingreso
de limones argentinos –que había anunciado Obama antes
de irse, en diciembre- y quitó las facilidades para las visas
que había concedido el saliente presidente demócrata. En
marzo, los productores estadounidenses de biodiesel ini-
ciaron una campaña contra las importaciones provenientes
de la Argentina, a la que acusaban de dumping –una de las
excusas, junto a las fitosanitarias y los subsidios agrícolas,
con las que históricamente Estados Unidos despliega un
proteccionismo selectivo que afecta especialmente al país-
(Rapoport y Morgenfeld, 2017).
Los gobiernos neoliberales que apostaban a la conti-
nuidad con Clinton y a la firma y extensión de acuerdos
como el NAFTA y el TPP, se vieron obligados a recalcular.
El Brexit y la llegada de Trump modificaron el escenario
internacional (Castorena, Gandásegui y Morgenfeld, 2018).
Se les dificultó seguir con la política de promoción del libre
comercio, endeudamiento externo masivo y concesiones
para atraer inversiones estadounidenses. El contexto inter-
nacional pasó a ser mucho más adverso. Cantan loas a la
globalización neoliberal, cuando en Estados Unidos y Euro-
pa está siendo impugnada. Según Tokatlian, “Esta globaliza-
ción optimista que Macri y su gobierno anticiparon como
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nota prevaleciente mostró signos de fractura aún antes de

la elección de Trump. Aunque, sin duda, el proteccionismo
se profundizó mucho más después de su elección”6.
A Macri le costó tomar nota del cambio de escenario
que implicó la asunción de Trump7. En su primera con-
ferencia de prensa del año 2017, el 17 de enero, declaró:
“No creo que las políticas proteccionistas de Donald Trump
nos perjudiquen. Espero que le dé importancia a la relación
con Argentina, creo que hay un enorme camino para reco-
rrer juntos. Tenemos mucho por mejorar en esta ruta que
trazamos con Barack Obama y que esperamos continuar
con Donald Trump”8.
Ajeno al cambio de contexto internacional, la estrategia
de Macri apuntó a continuar con Trump el estrecho vínculo
que había cultivado con Obama. Malcorra negoció durante
semanas la llamada telefónica del magnate neoyorquino al
presidente argentino –que se produjo en febrero de 2017
y duró sólo 5 minutos9– y luego la visita a la Casa Blanca.
El líder de Cambiemos, en vez de converger con sus pares
de la región para fortalecer la integración latinoamericana
y a partir de ahí negociar con más fuerza, procuraba sacar
provecho de la debilidad de sus pares neoliberales – Enri-
que Peña Nieto, Juan Manuel Santos y Michel Temer-, para
posicionarse como el interlocutor privilegiado de Trump en
la región. Imaginaba que así obtendría beneficios económi-
cos. Pero la historia demuestra lo contrario: la estrategia de
abonar la fragmentación regional sólo genera más debili-
dad, dependencia y falta de autonomía.
6 La Nación (Buenos Aires: 17 de junio de 2018).

7 Para un balance el primer año del gobierno de Trump, véanse Nahón y Mor-
genfeld (2018), los diversos artículos que analizan los primeros meses de la
nueva Administración, en Gandásegui y Preciado Coronado (2017); Wolff
(2018) y Lugones (2017).
8 La Nación (Buenos Aires: 17 de enero de 2017).
9 “Donald Trump llamó a Mauricio Macri y lo invitó a Washington”. La Nación
(Buenos Aires: 15 de febrero de 2017. Se amplía la caracterización del giro
en las relaciones con Estados Unidos, en Morgenfeld (2017a).
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El gobierno argentino buscó desesperadamente el con-

tacto con el nuevo presidente estadounidense, a quien ya
conocía por haber intentado negocios inmobiliarios con-
juntos en Manhattan en los años ochenta10. Luego de
intensas gestiones, Macri finalmente logró la invitación a
Washington y la foto en la Casa Blanca el 27 de abril.
Trump impuso los temas del encuentro bilateral: acuerdos
en materia de defensa e inteligencia (propiciando el injeren-
cismo militar11), discusión de la creciente influencia china
en la América Latina (Washington y Pekín disputan áreas
de influencia y los estratégicos recursos mineros y agrope-
cuarios que provee la región) y la situación de Venezuela
(así como Macri fue una pieza clave en la cobertura diplo-
mática del golpe parlamentario contra Rousseff en Brasil12,
Washington aspiraba a que fuera su alfil en el ataque contra
Venezuela). La Casa Rosada buscó con insistencia la visita
a la Casa Blanca, pero temía que Trump involucre a Macri
en algún temía ríspido. Hubo una polémica por la marcha
atrás de la entrega oficial de la Orden de San Martín al
ex Presidente Jimmy Carter –anunciada en marzo-, según
CNN por presión de Trump13. Además, poco podía esperar-
se en materia comercial, rubro que en el que Argentina tuvo
un déficit bilateral de 3.100 millones de dólares en el año
2017, que podía profundizarse si Argentina abría más su
mercado interno, mientras Estados Unidos aplicaba nuevas
10 Lloret, R. “Macri y Trump, la amistad de los presidente-empresarios” Perfil

(Buenos Aires: 9 de noviembre de 2016).
11 “La Argentina y Estados Unidos harán un ejercicio militar conjunto en el
Litoral contra el uso de armas de destrucción masiva” Infobae(Buenos Aires:
17 de abril de 2018).
12 Morgenfeld, L. “El golpe en Brasil es parte de la ofensiva restauradora en
América Latina” Infonews (Buenos Aires: 1 de septiembre de 2016).
13 “Argentina no entregaría condecoración a Jimmy Carter por pedido de
Trump” CNN en español (23 de abril de 2017). Finalmente, después de idas y
vueltas, el acto se realizó el 10 de noviembre, pero ya no fue Macri quien lo
presidió.
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restricciones14. Un día antes de presentarse en la Casa Blan-

ca, Macri viajó a Houston, para procurar inversiones petro-
leras en Vaca Muerta y seguir insistiendo con la “lluvia
de inversiones”. En Texas, paradójicamente, inauguró una
planta de Techint, mientras el holding suspendía personal y
recortaba salarios de sus trabajadores en Campana15.
¿Por qué el magnate decidió recibirlo en la Casa Blanca
y no le recriminó públicamente su explícito apoyo a Hillary
en las recientes elecciones? Simplemente porque encontra-
ba en el presidente argentino el delegado que necesita para
reconstituir el poder de Estados Unidos en América Latina,
una región que en los últimos años supo coordinar políticas
no siempre subordinadas a Washington. Más allá de la retó-
rica ofensiva que desplegó en la campaña, el republicano
precisaba consolidar el dominio que históricamente ejerció
su país en la región. Ante la debilidad política de los man-
datarios neoliberales de Brasil, México, Colombia o Perú16,
Macri parecía ser el ideal: casi sin pedir nada a cambio, fue
tomando acrítica y pasivamente los ejes de la agenda políti-
ca, económica, militar e ideológica de Estados Unidos.
El líder de Cambiemos prometió concesiones a
los inversores, que fueron desde una menor regulación
medioambiental, en el caso de la minería, a rebajas imposi-
tivas y del “costo laboral” (flexibilización mediante). O sea,
peores condiciones para la mayoría de la población, ade-
más de una mayor extranjerización de la economía y una
14 Argentina cerró el 2017 con el mayor déficit comercial de su historia, en tér-

minos nominales y corrientes: 8471 millones de dólares, el 1,5 % de su PBI.
El Cronista (Buenos Aires: 24 de enero de 2018).
15 Dellatorre, R. “Inversiones que se van de Campana a Houston por un tubo”,
Página/12 (Buenos Aires: 27 de abril de 2017).
16 Temer tenía menos de 5% de apoyo y no pudo proponer un candidato viable
para las elecciones de octubre de 2018 en Brasil, el candidato de Peña Nieto
quedó tercero en las históricas elecciones de México del 1 de julio, en las que
se impuso Andrés Manuel López Obrador, el candidato de Santos ni llegó al
ballotage en las elecciones de Colombia de junio y el presidente de Perú
debió renunciar anticipadamente en marzo, envuelto en un escándalo de
corrupción.
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profundización del esquema extractivista. Desde el punto

de vista político, Macri apostó a la OEA conducida por
Almagro –tal como lo declaró explícitamente durante la
visita de Obama en marzo de 2016-, en detrimento de la
UNASUR y la CELAC, a cuyas cumbres faltó, y atacó a
los países no subordinados a Estados Unidos, como Vene-
zuela, hoy el principal objetivo de las derechas regionales
y el Departamento de Estado17. Además, se incrementaron
la compra de armas y la injerencia de las fuerzas armadas
estadounidenses.
¿Qué más podía pedir Trump? En sus primeros meses,
cuando irritó a los hispanos que viven en Estados Unidos,
atacó a Cuba, amenazó a Venezuela y menospreció a los
mexicanos y a los latinoamericanos –hasta llegó a referirse
a países de la región como El Salvador y Haití como “paí-
ses de mierda”18-, logró que nada menos que el presidente
argentino tomara como propia la agenda del Departamento
de Estado y el Pentágono, a cambio de una foto en la Casa
Blanca, unas palmadas en la espalda, elogios y la promesa de
destrabar el ingreso de algunos limones.
Apenas una semana después de la visita del vicepresi-
dente Mike Pence, en agosto de 2017, se restringió la com-
pra de biodiesel argentino, aplicándole altísimos aranceles.
Esta decisión del Departamento de Comercio echó por tie-
rra las expectativas de una mayor convergencia comercial
bilateral. El gobierno argentino siguió insistiendo en abrir
la economía, pero no logró revertir el proteccionismo agrí-
cola de Estados Unidos y Europa, con lo cual la balan-
za comercial arrojó saldos negativos. El déficit comercial
fue récord histórico en 2017 (8.471 millones de dólares) y
17 En ocasión de la visita de Obama, ambos gobiernos firmaron, el 23 de mar-

zo, una declaración conjunta para hacer a la OEA “más relevante, eficiente,
efectiva, financieramente sólida, y enfocada en lograr resultados que ayuden
a asegurar una región más democrática, segura y próspera para todos sus
habitantes”. Citada en “Argentina y EE.UU. renovaron sus votos con la OEA”
Semana (23 de marzo de 2016).
18 El País (Madrid: 12 de enero de 2018).
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agravó la tendencia en los primeros meses de 2018: en el

primer bimestre de ese año, por ejemplo, el déficit trepó
a 1.872 millones de dólares, seis veces mayor que en igual
período del año anterior19. En mayo, pese a la suba del
dólar, aumentó un 123% en relación a igual mes de 2017.
Llegó a 1.285 millones de dólares, frente a 576 millones
del año anterior, según datos del Indec. Los primeros 5
meses del año provocaron un “rojo” comercial fue de 4.691
millones de dólares, un 151% más que los 1.866 millones
de igual período del 201720. El 22 de diciembre de 2017
se anunció el reingreso de la Argentina al Sistema Gene-
ralizado de Preferencias –programa de rebaja limitada de
aranceles a países “en desarrollo” del que había sido suspen-
dido nuestro país en 2012 por los conflictos con empresas
estadounidenses ante el CIADI-, pero hay presiones para
que Trump elimine directamente esos beneficios. La buena
noticia fue opacada por la confirmación, el 4 de enero de
2018, de un arancel del 72% al biodiesel argentino por parte
del Departamento de Comercio estadounidense, bloquean-
do exportaciones que proyectaban llegar a 1.500 millones
de dólares ese año.
En síntesis, Macri sumió acríticamente la agenda de
las corporaciones en ámbitos como la OMC, evitó articular
una política común con los demás países latinoamericanos,
promovió una apertura comercial que estimula la desindus-
trialización local y alentó acuerdos de libre comercio, como
el que estaban negociando la Unión Europea y el Mercosur,
que, de implementarse, aumentarían los desequilibrios21.
19 “Prevén que en 2018 la Argentina tendrá otro déficit comercial récord” El

Cronista Comercial (Buenos Aires: 15 de abril de 2018). Sólo se revirtió en
2019 producto del desplome de las importaciones, tras la devaluación de
2018.
20 Clarín (21 de junio de 2018).
21 Musacchio, A. “Cepo al desarrollo. Elevados costos del acuerdo de libre
comercio Mercosur-Unión Europea”, Página/12, Suplemento Cash (Buenos
Aires: 1 de abril de 2018).
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La política externa desplegada por Macri profundizó

la inserción dependiente. Apenas era beneficiosa para una
minoría concentrada: los bancos, los socios menores del
gran capital trasnacional y los principales exportadores,
beneficiados por la baja de retenciones y por las mega-
devaluaciones de diciembre de 2015 y del primer semestre
de 2018. Sin embargo, hubo un análisis erróneo del con-
texto internacional. Se promovió una apertura comercial
en función de avanzar con tratados de libre comercio, jus-
to cuando las potencias occidentales iban en sentido con-
trario. Se pagó lo que exigían los fondos buitre, elevando
enormemente el endeudamiento externo. Siguió cayendo la
actividad (el PBI retrocedió 2,3% en 2016 y al año siguien-
te apenas hubo un rebote, según el INDEC, mientras que
en 2018 y 2019 la caída sumó casi un 6%), aumentaron la
desigualdad y la pobreza, la inflación superó el 40% anual y
la deuda externa se disparó hasta provocar la virtual cesa-
ción de pagos.
Pero antes de ese derrumbe económico, el oficialismo
ganó las elecciones legislativas de medio término, en octu-
bre de 2017, tras lo cual se envalentonó para avanzar con
reformas estructurales. Ser anfitrión de la reunión anual de
la OMC era parte de la estrategia de lograr apoyo inter-
nacional para impulsar un consenso político interno que
habilitara, por ejemplo, cambios regresivos en el sistema
previsional y en la legislación laboral.
Entre el 10 y el 13 de diciembre de 2017 se realizó en
Buenos Aires la XI Reunión Ministerial de OMC. Empan-
tanadas a nivel global las negociaciones por las contra-
dicciones internas y las impugnaciones externas, no hubo
documento final conjunto. Fuera de la zona blindada de las
actividades oficiales se desarrolló la Cumbre de los Pueblos,
protagonizada por organizaciones sociales y políticas que
rechazaron la agenda de la OMC, propusieron alternativas,
se movilizaron en las calles y festejaron el fracaso del acuer-
do entre el Mercosur y la Unión Europea.
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Durante la primera cumbre de la OMC realizada en

América del Sur, Macri pretendió ser el anfitrión del cón-
clave en el que se revitalizaría la organización, luego de la
parálisis de los mega acuerdos regionales, frenados en parte
por el Brexit y la asunción de Trump (Gambina, 2018).
El primer gran fracaso del gobierno argentino fue que
–como debió reconocer la ex canciller y chair de la reunión
ministerial, Malcorra– “hubo diferencias que han impe-
dido avanzar en acuerdos”. Las impugnaciones de Robert
Lighthizer, representante de Comercio de Estados Unidos
–quien se retiró un día antes, tras un discurso muy crítico
hacia la supuesta discriminación de la OMC en favor de los
países en desarrollo– y la negativa de la India y otros emer-
gentes a abandonar los temas de la Ronda de Doha (Ron-
da del Desarrollo), iniciada en 2001, terminaron por blo-
quear los posibles acuerdos (Morgenfeld, 2017c). No hubo
avances en las negociaciones para la rebaja de subsidios
a la pesca y bienes agropecuarios. Tampoco en comercio
electrónico, el nuevo “caballo de Troya” de corporaciones
como Google, Amazon, Twitter, Apple y Facebook, que impul-
san una desregulación preventiva y amplia para adaptar las
estructuras de los estados a las necesidades del oligopolio
que concentra los flujos de información y datos. Apenas
70 de los 164 países adhirieron a la creación de una mesa
de trabajo para avanzar en las negociaciones vinculadas al
e-commerce.
El segundo gran fracaso de Macri es no haber podido
concretar en Buenos Aires el Acuerdo Mercosur-UE. Ni
siquiera pudo hacerse el anuncio político, aunque se prepa-
ró todo el escenario en función de ese objetivo, que recién
se concretaría un año y medio más tarde. El intento de
la Casa Rosada de escenificar la tan mentada “vuelta al
mundo” de Argentina –reclamada en el documento fun-
dacional del Grupo Consenso al que se hizo referencia más
arriba- naufragó también por la pésima imagen que dejó el
gobierno argentino, al negarles la acreditación y el ingreso
al país a decenas de representantes de ONG, activistas y
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académicos, que habían sido debidamente admitidos como

participantes de la sociedad civil en la cumbre ministe-
rial. Esto generó quejas diplomáticas, malestar en la propia
burocracia de la OMC y notas críticas en la prensa interna-
cional22. Luego de una marcha completamente pacífica con-
tra la OMC, el martes 12 de diciembre, la ministra Bullrich
desplegó sin ninguna necesidad centenares de gendarmes
y terminó deteniendo arbitrariamente a seis manifestantes.
Ese desproporcionado uso de las fuerzas de seguridad fue
un anticipo de la brutal represión contra la movilización de
más de 100.000 militantes sociales realizada al cierre de la
cumbre ministerial, el 13 de diciembre. Esa misma semana
se producirían enormes movilizaciones contra la reforma
previsional que impulsaba el gobierno, marcando el inicio
del ciclo de declive político de la Alianza Cambiemos.
Desde la Confluencia Fuera OMC, integrada por diversas
organizaciones y redes sociales que hace años rechazan los
acuerdos de libre comercio, se organizó la Semana de Acción
Global contra el Libre Comercio, paralelamente a la cumbre
ministerial (Morgenfeld, 2017b). En la Cumbre de los Pue-
blos, realizada en la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires, hubo una gran participación
y representantes de decenas de países que discutieron temas
como la soberanía sanitaria, energética y alimentaria. El
último día, el 13 de diciembre, se reunió la Asamblea de los
Pueblos, en la que se elaboró la declaración final, un extenso
documento que recogió las conclusiones de los debates y las
propuestas de cada uno de los foros temáticos:
La OMC refleja los intereses del capital trasnacional más

concentrado que pretende eliminar barreras a la libre circu-
lación de mercancías, servicios y capitales. Se trata de una
22 “Global Justice Now denunció las deportaciones de Cambiemos. Un ‘incom-

petente papelón’ internacional”. Página/12 (Buenos Aires: 12 de diciembre
de 2017). En 2020 se conoció, además, que la AFI había espiado a cientos de
activistas y periodistas acreditados para esa cumbre, lo que dio lugar a una
investigación y un proceso judicial.
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organización que sólo toma en cuenta las necesidades del

capital, ayudando a reproducir las relaciones capitalistas de
explotación y saqueo. Estas políticas afectan derechos his-
tóricamente conquistados por la lucha de los pueblos del
mundo. Las trasnacionales actúan bajo el amparo de la arqui-
tectura de la impunidad, la cual incluye al sistema de la deu-
da, los tratados de libre comercio (TLC) y de protección de
inversiones y organismos multilaterales, como la OMC. Estos
generan una globalización en función de su afán de lucro23.
Ese mismo día, en la Avenida 9 de julio, hubo una enor-

me movilización de los movimientos sociales, que también
rechazaron la agenda aperturista de Cambiemos. Y fueron
la antesala de las masivas movilizaciones en el Congreso
Nacional, contra la reforma previsional, que terminarían
con represión. En medio de marchas y cacerolazos en dis-
tintos los barrios de Buenos Aires, Macri logró aprobar
la reforma, pero su triunfo parlamentario fue una victo-
ria pírrica. Desde ahí en adelante su imagen no pararía de
descender. Las protestas se incrementaron y la resistencia
social y política se multiplicaron, quebrando la ilusión de
un consenso en torno al giro neoliberal.
Cumbre del G20
En la visita de Macri al Salón Oval de la Casa Blanca, en

abril de 2017, el flamante mandatario republicano se había
comprometido a viajar a la Argentina en 2018, para asistir
a la Cumbre Presidencial del G20. Tras haber cancelado
a último momento su participación en la Cumbre de las
Américas que se celebró en Lima el 13 y 14 de abril de ese
año, efectivamente su llegada a Buenos Aires, en noviem-
bre, fue su primer —y hasta ahora único— viaje a América
23 La declaración final completa, así como el detalle y las crónicas de todas las
actividades de la Cumbre de los Pueblos, puede consultarse en
www.fueraomc.org.
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Latina. La duda previa era si esa visita se parecería más a

la de Obama, o más bien a la de Bush Jr. (Mar del Plata,
2005), dado el fuerte rechazo internacional que concita el
mandatario estadounidense. En enero de 2018, por ejem-
plo, Trump había tenido que anunciar a su par británica,
Theresa May, que suspendería el anunciado viaje a Londres,
teniendo en cuenta las movilizaciones de protesta contra su
presencia que se estaban organizando en la capital del Reino
Unido. Ese viaje recién se concretó hacia mediados de año,
y el magnate fue recibido con amplias movilizaciones de
rechazo y de repudio, tanto en Londres como en Escocia.
La visita a Buenos Aires (29 de noviembre al 1 de
diciembre) del imprevisible e iconoclasta presidente esta-
dounidense era la más esperada y temida por la cancillería
argentina de cara al G20. A sus ojos, la suerte de la cumbre
dependía de la actitud de Trump. El Palacio San Martín no
ahorró gestos hacia el inquilino de la Casa Blanca. Si con
la ex canciller Malcorra se cuidaban las formas para que el
alineamiento con Washington no se asociara directamente
a las relaciones carnales de los años noventa, con su sucesor,
el experto en protocolo Faurie, ya no se disimuló más. En
octubre, la cancillería había anunciado una visita de estado
de 3 o 4 días, aunque finalmente ésta fue más corta.
El magnate estadounidense aprovechó cada gesto y
oportunidad, con el histrionismo que lo caracteriza, para
menospreciar la cumbre del G20 e incluso al presidente
anfitrión, a pesar de ser su aliado24. No sólo declinó la
anunciada cena de gala en la Quinta de Olivos, originalmen-
te programada para el jueves 29 de noviembre. El viernes
debía presentarse a las 6.55 horas en la Casa Rosada para
un desayuno y reunión bilateral, pero hizo esperar media
hora a Macri, complicando la agenda de quien debía recibir
a numerosos jefes y jefas de Estado. Trump usó esa primera
mañana en la Argentina para tuitear con rabia contra el
24 Sobre la falta de una estrategia latinoamericana coordinada en el G20, véase

Nahón (2018).
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Fiscal Especial Robert Mueller, quien lo investigaba por la

“trama rusa” –el supuesto apoyo de Putin para su triun-
fo electoral en 2016-. Ya en la casa de gobierno, en los
pocos segundos que posaron frente a la prensa, no ocultó
su malhumor por el aparato que le transmitía la traducción
simultánea -lo arrojó al piso, fastidiado- y luego apenas dijo
un par de frases de ocasión, recordando lo apuesto que era
Macri a principios de los ochenta y a su padre Franco. La
reunión bilateral fue breve y, rompiendo una tradición, no
hubo ni comunicado ni conferencia de prensa conjuntos
-hasta Néstor Kirchner y George W. Bush la tuvieron en
2005 en Mar del Plata, en la bilateral que antecedió la Cum-
bre de las Américas en la que se sepultó al ALCA-.
Lo que sí hubo fue una polémica declaración de la
vocera de Trump, Sarah Huckabee, que generó un roce
bilateral de alto impacto. Afirmó que ambos mandatarios
habían repudiado el accionar económico depredatorio de
China. Faurie, para no enturbiar la visita de estado de Xi
Jinping, tuvo que salir a desmentirla. El viernes al mediodía,
Trump fue el único que faltó -salvo Angela Merkel, por el
desperfecto de su avión- a la reunión a solas de los líderes
(“El retiro”), cuando discuten sin asesores los temas más
complejos y controvertidos. Luego de esos 90 minutos, por
fin llegó a Costa Salguero. Allí regaló un meme: dejó a su
“amigo Mauricio” parado, solo, sobre el escenario. Trump
fue 100% Trump.
Más allá de la pretensión de mostrar el acontecimien-
to a la reunión de mandatarios como el mayor logro de
la histórica diplomática, de la euforia auto-celebratoria del
gobierno y del embelesamiento mediático con la capacidad
argentina de organizar la Cumbre, se expresó también otra
Argentina. La que no cree que la función prioritaria de un
gobierno sea organizar eventos. En la Semana de Acción
Global Fuera G20-FMI, la Cumbre de los Pueblos y la masi-
va movilización popular del viernes 30 no solo se criticó
la agenda oficial del G20, sino que también se avanzó en
la elaboración de una serie de propuestas en función de la
teseopress.com
construcción de una nueva cooperación internacional. Las

calles de Buenos Aires volvieron a poblarse de protestas,
como en las anteriores visitas de los mandatarios estadou-
nidenses Bush, Clinton, Bush Jr. y Obama (Morgenfeld,
2018). En la Cumbre de los Pueblos, frente al Congreso,
sobrevoló el “Baby Trump” inflable que acompañó las pro-
testas contra el magnate en Londres y en otras ciudades.
Durante la contra-cumbre, realizada en la Plaza de los
Dos Congresos, distintas organizaciones sociales y políti-
cas, gremiales, de trabajadores, campesinos, pueblos origi-
narios, mujeres y disidencias, migrantes, territoriales, anti-
extractivistas y de derechos humanos de distintos continen-
tes se unieron para debatir y proponer modelos de desarro-
llo alternativos. A lo largo de la llamada Semana de Acción
Global hubo talleres, foros de debate, intervenciones artísti-
cas y otras actividades para repudiar las políticas que impul-
san las potencias del G20 y sus empresas transnacionales, y
para intercambiar experiencias y propuestas alternativas.
Para la cumbre oficial, Argentina propuso una agenda
alrededor de tres ejes: el futuro del trabajo, un futuro ali-
mentario sostenible y la infraestructura para el desarrollo,
todos atravesados por una mirada de género, que intentó
reflejar la fuerza que el movimiento internacional de muje-
res. Pese a ello, las organizaciones feministas criticaron esta
estrategia de apropiación: “la perspectiva de género del G20
no es feminista, no nos representa y se apropia de nuestras
luchas y discursos para darles el sentido opuesto al que
proponemos”, señaló Paula Satta de DAWN – mujeres para
el desarrollo de una nueva era-, y planteó que, desde la
economía feminista, promueven una economía del cuida-
do y el derecho al cuidado, que tenga en cuenta y valore
el trabajo doméstico, y de una economía social y solidaria
que desde las organizaciones de mujeres están trabajando
desde la autogestión en espacios colectivos. Por el contra-
rio, Satta, quien también integra la Red feminista del Sur
Global, destacó que:
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el grupo de mujeres del G20, que es un grupo de afinidad que

genera recomendaciones para la cumbre de los presidentes
y se juntó en octubre en Buenos Aires, está integrado por
mujeres blancas, empresarias, heterosexuales y que además
forman parte de empresas transnacionales que son las mis-
mas que profundizan nuestras condiciones: somos las más
precarizadas, las de mayor desempleo, de mayor carga de
doble y triple jornada de trabajo (Lombardi, 2018).
Otro de los ejes de la contra-cumbre fue la denuncia

del cambio climático y de la apropiación corporativa de los
bienes comunes de la tierra. Este punto fue uno de los más
controversiales del encuentro oficial de jefes y jefas de esta-
dos, y finalmente fue quitado de la lista de prioridades, por
presión del gobierno de Trump, quien el año anterior había
dispuesto la salida de Estados Unidos del acuerdo de Paris.
En la Cumbre de los Pueblos, en cambio, el tema climático
fue tratado en el Foro de Bienes Comunes y Soberanía.
Vanessa Dourado, de la Confluencia Fuera G20-FMI y la
Asamblea América Latina Mejor sin TLC, destacó: “Habla-
mos sobre el cambio climático, el calentamiento global y la
urgencia de estos temas ya que tenemos límites planetarios
que no están siendo respetados: volvemos a los combusti-
bles fósiles y a la industria del carbón”. Agregó que “en ese
foro también reflexionaron sobre justicia y derechos de la
naturaleza frente a lo que consideran la era del antropoceno
actual, en la cual las acciones humanas están cambiando
todo lo que tiene que ver con la biota en su conjunto y del
buen vivir como horizonte a construir” (Lombardi, 2018).
La Semana de acción global, convocada por la Confluen-
cia Fuera G-20-FMI, y la Cumbre de los Pueblos, cerraron
con una movilización multitudinaria y pacífica frente al
Congreso, a pesar del desproporcionado operativo de segu-
ridad montado por el gobierno de Macri –la ciudad estuvo
militarizada como nunca- y de la campaña para sembrar
pánico entre los posibles asistentes.
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Se debatió en la Cumbre de los Pueblos sobre la sobe-

ranía alimentaria, que también tuvo un foro específico, en
el que redes de productores y consumidores plantearon sus
principales preocupaciones, entre las que se destacan los
riesgos de modificar la ley que regula la propiedad intelec-
tual sobre las semillas y la tenencia de la tierra por parte
de campesinas y campesinos, de la agricultura familiar y
de pueblos originarios e indígenas. La declaración final de
la Cumbre de los Pueblos formuló la pregunta en torno
a la cual debían trazarse las estrategias populares futuras:
“¿Cómo construir una gran alternativa de todos los que nos
oponemos a los modelos del gran capital y bregamos por
una sociedad distinta, sin explotación, opresión y miseria?”.
Acuerdo MERCOSUR-UE (2019)
Varias veces prometido por Macri, pocas semanas antes de

las elecciones de 2019 finalmente se anunció el acuerdo
Mercosur-UE25. Durante los primeros siete meses del año
en el que se definía electoralmente el proyecto neoliberal de
Macri, el apoyo explícito del gobierno de Estados Unidos y
de las autoridades del FMI se multiplicó como nunca antes
en la historia. Como reconoció este año Mauricio Claver-
Carone, candidato de Trump para presidir el Banco Inter-
americano de Desarrollo (BID), su jefe hizo todo lo posible
para apoyar electoralmente a Macri en 201926. Eso explica,
según se sinceró, el apoyo de la Casa Blanca al desembolso
de 50.000 millones de dólares para intentar evitar la vuel-
ta del peronismo a la Casa Rosada. Durante los primeros
siete meses del año Argentina recibió más funcionarios del
25 En este apartado nos ocuparemos de las resistencias a la firma del Acuerdo y

de cómo el gobierno de Macri intentó usufructuarlo política y electoral-
mente. Para un estudio integral de las cláusulas y sus eventuales efectos, véa-
se Ghiotto y Echaide (2020).
26 Infobae (28 de julio de 2020).
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gabinete de Trump que ningún país de la región. Hasta visi-

tó a Buenos Aires el Secretario de Estado Mike Pompeo,
apenas días antes de las primarias, para una cumbre contra
el terrorismo. Sin embargo, no alcanzó.
El anuncio del acuerdo Mercosur-UE fue el último
intento de Macri, antes de acudir a las urnas, de mostrar
supuestos logros en su estrategia de inserción internacional,
para capitalizarlos electoralmente, frente a los magros indi-
cadores internos en materia económica y social. Tras varias
postergaciones –no logró cerrar las negociaciones durante
la Cumbre de la OMC ni en futuros intentos- semanas antes
de las elecciones Macri finalmente logró sellar el acuerdo.
El 28 de junio se anunció la firma del mismo, tras lo cual
se filtró un video en el que se veía al canciller Faurie llo-
rando de emoción cuando le contaba a Macri –quien se
encontraba en Japón, en la cumbre del G20, por viajar hacia
Zurich para reunirse con el presidente de la FIFA, Gianni
Infantino, quien le entregaría un premio-, que se habían
cerrado exitosamente las negociaciones. Desde el equipo de
comunicación de la Casa Rosada y los principales de prensa
se procuró transmitir una sensación de euforia colectiva
por el supuesto logro alcanzado27. Tal como se había hecho
con la visita de Obama y con las cumbres de la OMC y el
G20, otra vez parecía que Argentina era un jugador de peso
y responsable en el sistema internacional.
El apresurado cierre de las negociaciones –temía el
gobierno de Brasil que una eventual derrota de Macri com-
plicara su concreción- y la forma de comunicar la firma del
acuerdo tenían un indudable objetivo electoral: “Ellos (por
Néstor y Cristina) implosionaron el Mercosur, no había
manera de lograr un tratado en esas circunstancias”, declaró
Macri28. En las seis semanas que restaban antes de las PASO,
27 Dinatale, M., “Acuerdo histórico UE-Mercosur: Macri polarizará la campa-

ña con el kirchnerismo en torno a este tema”, Infobae (Buenos Aires: 29 de
junio de 2019).
28 Ídem.
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Cambiemos plantearía el contrapunto entre el “éxito” aper-

turista del gobierno y el discurso electoral opositor, que
cuestionaba el daño que el mismo podía producirle al alicaí-
do aparato industrial local. En términos del oficialismo, la
idea era exaltar las supuestas bondades del libre comercio y
la inserción global, en contraste con el aislacionismo al que
nos había empujado el kirchnerismo. Macri se sacó una foto
con Bolsonaro en Japón, sonrientes al anunciar el acuerdo
con la Unión Europea.
Desde la oposición, en cambio, arreciaron las críticas.
Alberto Fernández señaló que “no genera nada para feste-
jar” sino “mucho para preocuparse”, Pino Solanas declaró
“es un día negro para los intereses nacionales” y Axel Kici-
llof calificó el acuerdo como una “tragedia”. El ex canciller
Jorge Taiana, por su parte, recordó que “se firmó en el
mayor hermetismo y sin consultar a los sectores produc-
tivos afectados”29.
La línea proselitista oficial la marcó el propio Marcos
Peña desde Japón:
La batalla por el libre comercio y la apertura al mundo es la

próxima apuesta inmediata que se viene en la campaña” […]
este acuerdo va a fortalecer el crecimiento de la región. No
sólo por el comercio, sino también por el flujo de inversiones,
que es tan importante como el comercio. Este paraguas per-
mitirá dar más tranquilidad, reglas más claras y estables para
todos quienes quieren venir a desarrollar esta región30.
Sin embargo, no sólo los candidatos del Frente de

Todos se opusieron a ese acuerdo. En realidad, desde hacía
años existía una resistencia “por abajo” a la firma de TLC y
a la orientación aperturista.
Frente a la ofensiva en pro de avanzar con mega-
acuerdos de libre comercio (TPP, TISA, TTIP, Mercosur-
UE), en 2016 se articuló en Argentina la resistencia a esa
29 Ídem Ibídem.
30 Ídem Ibídem.
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orientación a la que adhería el flamante gobierno macris-

ta. En este crítico contexto, y como ya había ocurrido a
principios de siglo con la Autoconvocatoria NO al ALCA, se
empezó a organizar en la región y en la Argentina una
resistencia contra esta ofensiva imperial en pos de la firma
de TLC. El 11 de mayo de 2016 se realizó, en la sede de la
Central de los Trabajadores Argentinos (CTA Autónoma) la
primera reunión en función de conformar una autoconvo-
catoria argentina para dar a conocer y denunciar la agenda
de libre comercio que está impulsando el gobierno de Macri
y elaborar estrategias de difusión y resistencia. Expusieron
allí, entre otros, Luciana Ghiotto, integrante de ATTAC-
Argentina, Modesto Emilio Guerrero, analista venezolano,
y Julio Gambina, del Instituto de Estudios y Formación de
la CTA, quien destacó que se trataba de una ofensiva del
capital contra el trabajo, los bienes comunes y la vida de
los pueblos. Recordó que el proyecto del ALCA pudo ser
derrotado en 2005 por la movilización popular y señaló
que era necesario recuperar el espíritu de esa experiencia
organizativa exitosa, en función de crear una campaña en
contra de que se firmara cualquier TLC tanto en Argen-
tina, como en el resto de América Latina y el Caribe. Se
constituyó, así, el primer paso para la estratégica lucha que
se llevó a cabo en los próximos meses. El 26 de mayo se
realizó la segunda reunión de la naciente autoconvocato-
ria, de la cual surgió la Asamblea Argentina Mejor Sin TLC,
alrededor de la cual se articularon, como mencionamos más
arriba, las Confluencias contra la OMC, el G20 y el Acuer-
do Mercosur-UE, entre otros. Allí se anunció una agen-
da de movilizaciones, que incluyeron una audiencia sobre
los TLC en el Congreso Nacional, una jornada de discu-
sión sobre distintos aspectos involucrados con este tipo de
tratados y la coordinación de acciones globales, como la
Jornada Continental de Lucha contra el Libre Comercio,
prevista para el 4 de noviembre de 2016, o la movilización
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en ocasión del encuentro de parlamentarios de la Unión

Europea y el Parlasur, a realizarse en Montevideo entre el
19 y el 21 de septiembre de ese año.
Se entendía, recogiendo la experiencia continental de
lucha contra el ALCA, que había que romper el secretismo
que envuelve los procesos de negociación de los TLC, para
lo cual son fundamentales las campañas para introducir esta
problemática en el debate público, explicando los costos
sociales que conllevan estos tratados. Por eso la autoconvo-
catoria argentina, tomando las exitosas experiencias pasa-
das contra el ALCA y las que ahora se están desarrollan-
do en otros países latinoamericanos, organizaron espacios
de formación, jornadas, cumbres de los pueblos y diversos
materiales de difusión.
Entre 2016 y 2019, además de las acciones contra las
cumbres de la OMC y el G20, desde la Asamblea Argentina
Mejor Sin TLC se articuló una amplia resistencia para frenar
la firma del acuerdo UE-Mercosur, y desde julio del año
pasado, para oponerse a su ratificación parlamentaria. Esta
construcción está brindando hoy en día herramientas para
el tratamiento del tema.
Conclusiones
La visita de George W. Bush (2001-2009) a Mar del Plata,

en noviembre de 2005, es quizás la más recordada de todas
las visitas de presidentes estadounidenses a la Argentina
(Morgenfeld, 2018; 2019). Si a lo largo de la historia hubo
en el país manifestaciones populares contra la presencia
de representantes de ese país –Nixon, Rockefeller, Bush,
Clinton-, la marcha y los actos contra Bush Jr. superaron
todas las expectativas. La decisión de hacer el cónclave de
mandatarios americanos en la Argentina, una iniciativa del
entonces presidente Carlos Menem -quería que el festejo
por la puesta en vigencia del ALCA, prevista para el 1 de
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enero de ese año, se hiciera en la Argentina- que se ratificó

durante el gobierno de Fernando De la Rúa, se había toma-
do en un contexto previo al estallido de diciembre de 2001.
Al igual que Macri cuando ofreció al país para realizar la
Reunión Ministerial de la OMC (2017) y la Cumbre Presi-
dencial del G20 (2018), pretendió con esto dar un gesto de
que Argentina era protagonista, estaba integrada al mundo
y sostenía la agenda de Occidente.
Hubo una inmensa movilización en las calles de Mar
del Plata, con dos consignas fundamentales: “No al ALCA”
y “Fuera Bush de la Argentina”. El mandatario estadouni-
dense era especialmente resistido por haber invadido Irak,
en 2003 –en febrero de ese año hubo una enorme mani-
festación en Buenos Aires, al igual que en centenares de
ciudades en todo el mundo, repudiando el inminente ata-
que unilateral contra Bagdad, con información falsa sobre
armas de destrucción masiva, y sin el aval de las Naciones
Unidas-. El mandamás de la Casa Blanca se marchó dis-
gustado por la derrota política que le habían propinado en
la ciudad balnearia.
El NO al ALCA en la Argentina se convirtió, para los
grupos que resistencia la agenda de liberalización comer-
cial, en el símbolo del abandono de la subordinación a Esta-
dos Unidos y terminó provocando una grieta en el víncu-
lo de Bush con Kirchner Néstor y luego con su esposa y
futura presidente, Cristina Fernández de Kirchner. En la
década siguiente, ni él ni Obama volvieron a visitar el país
ni tampoco recibieron en la Casa Blanca al matrimonio
Kirchner. La relación bilateral se tornó, a partir de enton-
ces, más tirante.
En Mar del Plata se desplegó, en forma paralela a la
reunión de mandatarios Cumbre de los Pueblos, un multi-
tudinario acto en el estadio Mundialista y una masiva movi-
lización el día de la apertura oficial. A estas tres acciones,
se sumaron una serie de expresiones artísticas y culturales,
como un recital al aire libre del popular cantante Manu
Chao, hasta acciones del Grupo Etcétera, quienes el sábado
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5 de noviembre, con su “Comando Errorista” y sus armas

largas de cartón tomaron un balneario, apuntaron al cielo
cuando pasó un avión –que, luego supieron, era el Air Force
One donde partía Bush- y fueron rodeados por patrulleros
y policías que quisieron detenerlos.
El rechazo al ALCA no empezó en Mar del Plata, sino
que fue un proceso que se fue construyendo. El estanca-
miento en las negociaciones para establecer este tratado de
libre comercio no se explica solamente a partir de las con-
tradicciones entre diferentes grupos de interés al interior
de cada uno de los países americanos y de la reticencia
de Estados Unidos a recortar sus subsidios agropecuarios,
sino también por la creciente oposición política en Amé-
rica Latina: cambio de signo de los gobiernos de distintos
países latinoamericanos, sublevaciones populares, crecien-
te movilización anti-ALCA (Foro Social Mundial, Alianza
Social Continental, Cumbres de los Pueblos) y surgimien-
to de un proyecto de integración alternativa, en torno al
ALBA, tomado como bandera por los movimientos socia-
les latinoamericanos. Cuando se estaban dificultando las
negociaciones para liberalizar el comercio interamericano,
Brasil impulsó la creación de la Comunidad Sudamericana
de Naciones (CSN), que luego fue reemplazada por la Unión
de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
Nuestra hipótesis es que la “Batalla de Mar del Plata”,
en noviembre de 2005, recogió una serie de prácticas y
experiencias que se venían ensayando desde Seattle a nivel
global, y que se entrelazaron con experiencias propias desa-
rrolladas en Argentina, y a la vez dejó una impronta y un
legado a los movimientos americanos y europeos que se
manifestaron en sucesivas cumbres, como por ejemplo las
de la OMC (2017) y el G20 (2018). Son los grupos que hoy
resisten en ambos continentes la ratificación del Acuerdo
Mercosur-UE.
El gran desafío, para las izquierdas, los movimientos
populares y las fuerzas progresistas, es articular las luchas
globales, regionales y nacionales –“pensar global y actual
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local”-, y ofrecer una alternativa favorable a nuestros pue-

blos y a la preservación de los bienes comunes de la tie-
rra. La lucha contra los mega-acuerdos de libre comercio
y la agenda pro corporaciones que promueven las poten-
cias en el G20 es una oportunidad para coordinar con las
organizaciones sociales, sindicales, ecologistas, de mujeres,
migrantes, LGBT y de derechos humanos que resisten en
todo el mundo. Por eso, en su declaración final la Cumbre
de los Pueblos hizo un
llamamiento a todos los pueblos del mundo a movilizase

contra la Cumbre Presidencial del G20 que tendrá lugar en
Buenos Aires en 2018. El G20, al igual que la OMC y todos los
TLC, sólo refleja la sed de lucro de las empresas y no las nece-
sidades de los pueblos. No es casual que tanto la OMC como
el G20 se realicen en Argentina: este país quiere mostrarse
como un líder regional en la liberalización comercial. Por
ello, la movilización de nuestros pueblos es crucial. Somos
nosotras y nosotros quienes debemos alzar la voz y hacer
que nuestras propuestas alternativas a la crisis climática y
civilizatoria sean escuchadas (Morgenfeld, 2017c).
Más allá de las pretensiones de Macri, los supuestos

logros de su política exterior aperturista –el mentado “vol-
vimos al mundo”- no le permitieron lograr la reelección.
Todo el apoyo de los gobiernos de Estados Unidos, Reino
Unido, Alemania, Francia Japón y Brasil, más las autorida-
des del FMI y la conducción de la FIFA, fundamentales para
construir el consenso interno sobre los supuestos logros de
la política exterior macrista, no alcanzaron para lograr su
esperado éxito electoral. Las expectativas chocaron contra
el muro de las urnas el 11 de agosto de 2019. De todas for-
mas, la campaña mediática siguió. Por ejemplo, horas des-
pués de conocerse el resultado de las primarias, el principal
diario argentino se preguntaba si la derrota de Macri no
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haría peligrar el flamante acuerdo con la Unión Europea31.

El mecanismo “extorsivo”, similar al enunciado por el pro-
pio Macri el 12 de agosto –cuando culpó a los votantes por
la corrida del dólar que ese mismo día permitieron sus fun-
cionarios, para asustar con lo que ocurriría ante un eventual
triunfo del Frente de Todos en las elecciones generales de
octubre- era evidente.
Con la economía colapsada y el peronismo unido, y
tras perder las Primarias Simultáneas Abiertas y Obligato-
rias (PASO) frente a Alberto Fernández y Cristina Kirchner,
Macri viajó en septiembre a New York para participar en la
Asamblea General de la ONU y mantener algunas reunio-
nes bilaterales de alto impacto. Intentando sumar apoyos
internacionales para dar vuelta la elección general, dejó
entrever en la prensa que tendría encuentros estratégicos
con Trump y Xi Jinping, con un triple objetivo: fortalecer-
se para disipar los fantasmas de entrega anticipada de la
presidencia, aceitar las negociaciones con el FMI ante las
reticencias a aprobar el desembolso de 5.400 millones de
dólares y lograr algo de oxígeno político, de cara a las cada
vez más complicadas elecciones de octubre. Sin embargo, la
táctica de intentar compensar los magros resultados econó-
micos internos con el supuesto liderazgo internacional de
Macri –como había procurado siendo anfitrión de las cum-
bres de la OMC y el G20- ya no surtiría el efecto de antaño.
En su última visita a New York, Macri procuró alejarse
de los sinsabores políticos, económicos y sociales que cada
día le deparaba la Argentina, y exhibirse como un líder
mundial, que busca inversiones y se reunía con mandatarios
que lo elogian. La foto con Trump era su mayor anhelo.
Pero ni eso consiguió.
La política exterior de Cambiemos, contra todo lo que
pretendió mostrar el marketing de la Casa Rosada con la
remanida consigna de “volvimos al mundo”, evidenciaba
31 Idafe, M. “Las elecciones del domingo. PASO 2019: ¿Peligra el acuerdo del
Mercosur con Europa?”. Clarín (Buenos Aires: 12 de agosto de 2019).
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una serie de fracasos, incluso en sus objetivos explícitos.

Macri no logró aumentar las exportaciones (no nos trans-
formamos en el “supermercado del mundo”) ni atraer capi-
tales que no fueran meramente especulativos (la “lluvia de
inversiones” fue más bien una larga sequía). Tras pagar lo
que demandaban fondos buitres en 2016, hubo una escalada
de endeudamiento, hasta que la corrida de 2018 obligó a
recurrir al FMI, que otorgó el mayor préstamo de toda de
historia. Fue el primer presidente en defaultear su propia
deuda. Teniendo en cuenta los vencimientos de los próxi-
mos cuatro años y las serias dificultades para renegociarla,
tras los más de 180 mil millones tomados en los últimos
cuatro años, el futuro argentino parecía bastante negro en
diciembre de 2019.
Macri fue además funcional a la estrategia política de
la Casa Blanca de fragmentar lo más posible a la región,
ninguneando a la CELAC –nunca participó en sus cumbres
de mandatarios-, destruyendo la UNASUR –Argentina se
retiró cuando Bolivia asumió la presidencia pro témpore-
y transformando al Mercosur en una mera plataforma para
la apertura comercial –cuyo máximo “logro”, el reciente-
mente anunciado Acuerdo con la Unión Europea, tampoco
prosperará.
Macri avaló la política de Trump de asediar a Venezuela
–votó activar el TIAR contra Caracas-, reforzó iniciativas
alineadas con Washington –como el Grupo de Lima o la
Prosur- y fue funcional al reposicionamiento de la OEA
como el foro privilegiado, en detrimento de las instancias
latinoamericanas.
En las Naciones Unidas, Argentina profundizó el ali-
neamiento con Estados Unidos. En 2016, el gobierno de
Macri coincidió el 52% de las votaciones con el de Obama,
similar a Chile y a Brasil (56%). Ya en 2017, cuando Jorge
Faurie reemplazó a Susana Malcorra en cancillería, el 59%
de las veces se alineó con Trump, a diferencia de Santiago y
Brasilia, que cayeron al 44%. Más alineados con Washington
que nuestros vecinos neoliberales.
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A pesar de sus deseos, la última aparición de Macri

en la vidriera de la Asamblea de Naciones Unidas –tercera
vez que asistía, ya en 2017 lo reemplazó la vice Gabriela
Michetti- y las fotos junto a líderes mundiales no le granjea-
ron apoyo interno. Incluso recibió críticas, tras el rechazo
de la ONU, pocos días antes, a la reforma migratoria que
Macri impulsó por decreto en enero de 2017, señalando
que “no cumple con los requisitos básicos de la Conven-
ción de Ginebra”.
En su despedida de la ONU, Macri no planteó la nece-
sidad una salida pacífica a la crisis venezolana, que respete
los principios de no intervención y de autodeterminación
de los pueblos, sino que se alineó con Estados Unidos en
la reunión de cancilleres de países del TIAR que se reunió
en New York, funcional a la estrategia de asfixiar a Caracas,
boicoteando las negociaciones entre el chavismo y parte de
la oposición. Tampoco denunció el desastre ambiental en el
Amazonas, para proteger a su socio Bolsonaro, ni la crisis
humanitaria que sufrían los inmigrantes latinoamericanos
en Estados Unidos, acosados por Trump. Insistió con endu-
recer las sanciones contra Irán, en línea con los halcones de
Washington. En síntesis, volvió al libreto ya desplegado en
sus anteriores intervenciones en las Asambleas de 2016 y
2018, aunque ya en el mundo lo percibían como un man-
datario saliente, que apenas estaba tratando de sobrevivir
políticamente para completar su mandato.
El supuesto consenso sobre la política exterior aper-
turista, desafiado en los tres casos aquí analizados, parecía
haberse evaporado, o al menos no era tan firma como pre-
tendían quienes lo impulsaban.
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Alinhamento ou submissão?
As relações Brasil-Estados Unidos sob Bolsonaro1
CARLOS EDUARDO VIDIGAL
1. Introdução
A campanha eleitoral de 2018, a posse de Jair Bolsonaro

e os meses iniciais de seu governo provocaram um amplo
debate sobre os rumos da política exterior brasileira. Anún-
cios bombásticos como a aproximação com Israel e Taiwan,
a restrição de investimentos chineses, a limitação da inte-
gração na América Latina a “países que não sejam ditadura”
e a pressão para mudar o governo venezuelano alarmaram
acadêmicos, diplomatas e militares, em geral acostumados
com discursos mais prudentes, serenos e fiéis à trajetória
diplomática do país. A esperança de alguns diplomatas e
analistas de política exterior de que as bravatas de campa-
nha fossem abandonadas após a posse se frustrou. A tarefa
passou a ser —se é que existiam— a identificação dos ele-
mentos estruturantes da nova política externa.
Diferentes pontos de vista estiveram presentes
em algumas das primeiras interpretações veiculadas na
imprensa. Amado Luiz Cervo, mesmo antes da posse de
Bolsonaro, avaliava em entrevista que o novo governo não
traria ruptura à política externa. Comparou o presidente
eleito a Fernando Henrique Cardoso, afirmando que os dois
1 Texto publicado originalmente com título “Bolsonaro e a reorientação da

política exterior brasileira” em Vidigal, Carlos Eduardo. 2019. “Bolsonaro E
a reorientação Da política Exterior Brasileira”. Meridiano 47 - Journal of
Global Studies 20 (dezembro). Recuperado de https://bit.ly/34abTL2.
teseopress.com 403
têm uma visão de mundo e sobre a inserção internacio-

nal do Brasil semelhantes. Ambos se diferenciaram de seus
antecessores e teriam em comum o liberalismo econômico,
certo nacionalismo, uma política externa mais introspectiva
—em contraponto ao ativismo de Lula e Celso Amorim—
e o compromisso em fomentar um novo ciclo de abertu-
ra da economia a empreendimentos, capitais e tecnologias
estrangeiras. Nesse sentido, não haveria nada de novo, a não
ser a ênfase liberal, “pois o Brasil sempre implementou uma
política exterior a serviço do desenvolvimento econômico.
E sempre implementou uma concepção de desenvolvimen-
to que podemos denominar de desenvolvimento inconclu-
so, capenga, a meio caminho” (Exame, 28/11/2018).
Paulo Roberto de Almeida, menos otimista e com o
benefício do conhecimento da posse do novo governo e de
suas primeiras ações, considerava que o governo Bolsonaro
ainda carecia de uma política externa propriamente dita.
No artigo “Cadê a política Externa?” (Veja, 13/03/2019),
Almeida indagava onde estaria a política externa do Brasil:
“Nos destemperos olavistas contra o globalismo? Na luta
contra o marxismo cultural? Numa aliança com todos os
regimes direitistas e xenófobos da Europa e com Trump?
Na denúncia do Pacto Global para Migração, apesar de
o Brasil possuir pelo menos três vezes mais emigrantes
do que imigrantes e esse acordo não afetar em nada nos-
sa soberania?”. As baterias de Almeida se voltavam contra
o chanceler Ernesto Araújo, fonte inesgotável de contro-
vérsias desde a indicação de seu nome para o cargo. O
ministro das Relações Exteriores teria escrito um artigo
“surreal” (Araújo, 2017), no qual sugeria, entre outras inici-
ativas, alinhar-se a Trump para salvar o Ocidente: “qual é
o maluco que acredita numa coisa dessas?”. Para Almeida,
Ernesto Araújo.
O terceiro ponto de vista aqui utilizado para a cons-
trução do argumento é do jornalista Janio de Freitas, para
quem o lema do governo Trump —America first— deveria
bastar a Bolsonaro para poupar o país “dos arreganhos e
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do espírito típico de colônia adotados nas relações com do

futuro governo com os EUA” (Folha de São Paulo, 02/12/
2018). Com o sugestivo título Um dia se saberá, o jornalista
perguntava sobre as razões que teriam levado Bolsonaro
a adotar uma política caudatária dos Estados Unidos “por
ideologia e praticada por imitações”. Ilustrava sua preocu-
pação, entre outros exemplos, com o caso do governo Fer-
nando Henrique, que entregou o Sistema de Vigilância da
Amazônia à empresa norte-americana Raytheon, pagando
caro o Brasil para dar aos Estados Unidos o conhecimento
em tempo real da Amazônia brasileira.
O argumento aqui apresentado, sem a pretensão de
esgotar o tema e decorridos os primeiros nove meses de
governo, parte de hipóteses diferentes das apresentadas aci-
ma. Considera-se, em contraponto a Paulo Roberto Almei-
da, que há uma política externa propriamente dita no atu-
al governo, construída desde a campanha, e tributária, em
muitos aspectos, da política externa de Michel Temer; que,
ao contrário do que sustentou Cervo, o desenvolvimento
dista de ser o elemento principal da política externa do
novo governo, substituído pelo alinhamento a Washington;
e que, como observou Freitas, a política de tornar o Brasil
caudatário do governo Trump é o fio condutor da política
externa bolsonarista. A essas três hipóteses correspondem
às seções do artigo que tratam, respectivamente, rupturas e
continuidades da política externa atual em relação ao “acu-
mulado histórico” (Lafer, 2001; Cervo, 2008) e aos gover-
nos anteriores; declarações e medidas que comprovam o
alinhamento à administração Trump; e a política externa
de Bolsonaro no contexto regional e dos efeitos da cres-
cente presença da China na América Latina (Bernal-Meza
e Quintanar, 2012; Gullo, 2012; Moneta e Cesarín, 2016;
Buelvas e Gehring, 2017). O artigo deve ser tomado como
um ensaio de interpretação em razão da proximidade dos
acontecimentos, do acesso limitado a fontes e do fato de o
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governo Bolsonaro não ter concluído seu primeiro ano, o

que aumenta a possibilidade de mudança ou da incorpora-
ção de novas diretrizes nos próximos anos.
Ao longo do texto desenvolve-se o argumento de que
o alinhamento à administração Trump estrutura o con-
junto da política externa, da proximidade a Israel à ênfa-
se atribuída aos temas de segurança e defesa, da sugestão
do estabelecimento de uma base militar estadunidense em
território brasileiro ao acordo para o uso da base espacial
de Alcântara. Porém, verificou-se que alguns ajustes foram
feitos nas propostas iniciais de Bolsonaro, no tocante a
temas sensíveis como as relações com a China e a questão
da crise venezuelana, em afastamento relativo da influência
de Washington. Entretanto, se tais ajustes não significaram
o abandono do discurso ideológico na política externa de
seu governo, representaram um recuo, uma adequação aos
interesses de importantes setores da política nacional.
2. Uma mudança profunda
Não houve ruptura na política exterior brasileira na

passagem do governo Temer para o governo Bolsonaro,
excetuando-se as relações com a China. Uniram os dois
governos a política econômica liberal; a abertura a investi-
mentos estrangeiros, pretensamente com mudança de ênfa-
se da China para os Estados Unidos; a priorização de laços
bilaterais, em detrimento do multilateralismo; o descaso
com a integração sul-americana; a condenação do regime e
do governo venezuelano. A convergência das políticas dos
governos Temer e Bolsonaro frente às negociações e venda
da Embraer para a Boeing foi um acontecimento revelador
dos valores que orientaram ambos os governos.
Se os governos Lula da Silva (2003-2006—2007-2010),
Dilma Rousseff (2011-2014—2015-agosto de 2016) e
Michel Temer (agosto de 2016-2018) foram, por um lado,
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fruto de um mesmo projeto político; por outro se faz neces-

sário distingui-los, uma vez que Michel Temer procurou
diferenciar-se de seus aliados de véspera em matéria de
política externa. Adotou o baixo perfil, de caráter não-
ativista, de Dilma Rousseff, e fortaleceu o pragmatismo vin-
culado aos interesses dos setores econômicos mais impor-
tantes do país, como o agronegócio. O pragmatismo explica
a ênfase atribuída às relações comerciais e econômicas com
a China e a busca de relações econômicas mais estreitas
com os Estados Unidos. Nisso reside sua principal diferen-
ça em relação ao sucessor. Na campanha de 2018, o atual
presidente se pautou por cinco pontos, reafirmados a cada
ocasião: a) aproximação com os Estados Unidos, Israel e
Taiwan; b) abertura comercial, com redução de tarifas, e
busca de acordos bilaterais; c) aprofundamento da integra-
ção na América Latina “com países que não sejam ditadura”;
d) mudança da Embaixada do Brasil em Israel para Jerusa-
lém; e e) pressão para troca de regime na Venezuela, com
imposição de sanções sobre o governo (Folha de São Pau-
lo, 30/09/2018). Surpreendeu muitos analistas de política
externa a facilidade com a qual Bolsonaro se afastava de
preceitos constitucionais como a não-intervenção e a pro-
moção da integração latino-americana.
Um quadro sucinto da política externa brasileira entre
2003 e os dias de hoje teria o seguinte desenho:
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Tema/Gestão Lula da Silva Dilma Michel Temer Jair Bolsonaro

Rousseff
Comércio Multilatera- Multilatera- Bilateralismo Bilateralismo

(ênfase) lismo lismo
ONU. Participação Baixo perfil, Baixo perfil, Participação

Organizações ativa. atuação atuação ativa,
internacionais Promoção de discreta, discreta, reivindicação
mecanismos defesa dos ênfase em de respeito à
regionais direitos temas soberania e
humanos econômicos ataque a
ONGs
EstadosUnidos Compartilha- Parceria Parceria Parceria

mento de econômica e tradicional. abrangente
valores e política Busca de em todas as
interesses. relevante. solução para áreas.
Diálogo fluido Desconfianças barreiras não- Cooperação
tarifárias econômica e
militar
Integração Integração sul- Integração sul- Mercosul, Mercosul,

americana: americana: Aliança do Aliança do
Mercosul, Mercosul, Pacífico. Pacífico.
Unasul Unasul Afastamento Afastamento
da Unasul da Unasul
Venezuela Membro pleno Membro pleno Suspensão do Suspensão do

do Mercosul do Mercosul Mercosul Mercosul,
mudança de
regime
China Comércio, Comércio, Comércio, Comércio,

investimentos, investimentos, investimentos, investimentos,
Brics Brics Brics comressalvas
UniãoEuropeia. Parceria Parceria Busca de Apoio ao

Europa estratégica. estratégica. acordo acordo
Defesa do Defesa do regional de Mercosul-UE.
acordo acordo comércio Atritos com a
Mercosul-UE Mercosul-UE Mercosul-UE França
Elaborado pelo autor, a partir de discursos de posse de presidentes e

ministros das relações exteriores. Fontes: https://www2.camara.leg.br;
www.mre.gov.br. Acesso: 02 a 05/09/2019.
A comparação da política de externa de Bolsonaro

com a de seus antecessores indica a presença de linhas
de continuidade em relação a Michel Temer em boa par-
te dos temas: comércio internacional, integração regional,
Mercosul (comércio, investimentos) e na defesa do acor-
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do Mercosul-União Europeia. As diferenças principais se

encontravam na ênfase atribuída às relações com os Esta-
dos Unidos; na proposta de restringir os investimentos da
China, no que se distingue dos três presidentes anteriores;
e na ideologização do discurso em relação à Venezuela, nas
críticas às ONGs e OIs e no posicionamento em defesa da
Amazônia. Não seria exagero estabelecer um nexo —verifi-
cado por muitos analistas— entre o presidente e seus filhos,
assim como de lideranças de seu governo, com autoridades
do governo Trump: a política em favor dos Estados Unidos,
as críticas direcionadas à China (ao menos nas primeiras
manifestações) e a intenção de alterar o regime político
venezuelano. Em comum com os governos do PT, as boas
relações com os Estados Unidos, com diferente intensidade,
o ativismo político, ainda que com “sinais invertidos”, e uso
da política externa para efeitos de política interna.
As diferenças mais significativas em relação aos gover-
nos anteriores eram o alinhamento aos Estados Unidos e
a ideologia que o envolve, elaborada, entre outros, pelo
chanceler Ernesto Araújo. O artigo de Araújo, Trump e o
Ocidente (2017), é uma das peças mais intrigantes da história
diplomática brasileira, pois mescla política e ideologia, eco-
nomia e conspirações, nacionalismo e religião. O resumo
é suficiente para que se perceba a essência de sua linha
de argumentação:
O presidente Donald Trump propõe uma visão do Ocidente

não baseada no capitalismo e na democracia liberal, mas na
recuperação do passado simbólico, da história e da cultura
das nações ocidentais. A visão de Trump tem lastro em uma
longa tradição intelectual e sentimental, que vai de Ésquilo
a Oswald Splenger, e mostra o nacionalismo como indisso-
ciável da essência do Ocidente. Em seu centro, está não uma
doutrina econômica e política, mas o anseio por Deus, o Deus
que age na história. Não se trata tampouco de uma proposta
de expansionismo ocidental, mas de um pan-nacionalismo. O
Brasil necessita refletir e definir se faz parte deste Ocidente
(Araújo, 2017).
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Mistificação, culturalismo, providência divina. Que

cientista político, economista ou historiador negaria de
modo tão marcante o vínculo da administração Trump com
ao capitalismo e a democracia liberal, com o expansionis-
mo econômico, ou vincularia sua política externa a uma
tradição cultural secular? Poucos ou nenhum. Como com-
preender, portanto, o artigo de um diplomata brasileiro
que defende a política externa de Trump, afirma a exis-
tência de um “pan-nacionalismo”, ao qual o Brasil deveria
se unir, e que vincula a política externa de Washington a
um anseio divino?
A partir das semelhanças entre as políticas externas
dos dois países —desconfiança quanto a arranjos multila-
terais, equidistância em relação à China, aproximação com
Israel e Taiwan, e da condenação do regime político da
Venezuela— pode-se inferir que houve entendimento pré-
vio entre Trump e Bolsonaro, por meio de assessores e
familiares, tornando a política externa brasileira um espe-
lhamento forçado da política externa norte-americana. Na
ausência de explicações razoáveis para a restrição de inves-
timentos chineses no Brasil, para o anúncio da aproximação
com Taiwan, para eventual ingerência na Venezuela, e mes-
mo para o alinhamento acrítico à administração Trump, a
opção de Ernesto Araújo foi por um texto aparentemen-
te erudito, hermético em seus símbolos e messiânico em
suas proposições.
O alinhamento foi tomado por pertencimento ao Oci-
dente, futuras coalizões em contexto de conflito de grandes
proporções foram justificadas pelo ocidentalismo e os fato-
res estruturantes das relações internacionais, os interesses
econômicos e políticos, foram substituídos pela ação de
Deus. Uma mistificação rara ou mesmo inédita na história
diplomática do Brasil, utilizada como elemento diversionis-
ta. O que o artigo de Araújo nega é o que importa para a
política de Washington: a primazia dos negócios e manu-
tenção da América Latina como área de influência.
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A administração Trump elevou a defesa dos Estados

Unidos diante da “ameaça chinesa” ao primeiro plano de
sua política internacional em 2018. As medidas tomadas
para evitar a aquisição de empresas estratégicas norte-
americanas pelos chineses, a restrição imposta a algu-
mas empresas chinesas no mercado local, como o caso da
Huawei, e a guerra comercial desencadeada pelos Estados
Unidos conformaram a nova prioridade do país. Assim
como George Bush Filho apoiou a missão das Nações Uni-
das no Haiti (Minustah, 2004) e Barack Obama realizou
esforços para restabelecer os laços diplomáticos com Cuba,
como parte de uma política de reposicionamento na Amé-
rica Latina, Donald Trump procurou estreitar os laços com
o Brasil para fortalecer sua política de desafio à ascensão
da China.
Do ponto de vista brasileiro, Bolsonaro viu no governo
de Donald Trump um apoio imprescindível à sua candi-
datura, realizado, entre outros meios, pela proximidade de
seus filhos e principais assessores com Steve Bannon, ex-
assessor de campanha e estrategista-chefe da Casa Bran-
ca (2017). Comprometido com sua base a não repetir a
instrumentalização política do Itamaraty promovida pelo
governo Lula da Silva e a se afastar de alianças e vínculos
tidos como ideológico, Bolsonaro explorou o substrato do
anti-americanismo presente na cultura política do país para
empunhar a bandeira da amizade com Washington. O mais
surpreendente se deu em relação aos militares que, dife-
rentemente das décadas anteriores, se mostraram alheios a
temáticas anteriormente tidas como cruciais: a industriali-
zação, o desenvolvimento científico e tecnológico em bases
nacionais, a preservação da soberania em sentido amplo.
Este aspecto será retomado na terceira seção do artigo.
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3. Os sentidos do alinhamento
As relações do Brasil com os Estados Unidos consideradas

ideais em termos diplomáticos foram aquelas estabeleci-
das durante a gestão de José Maria da Silva Paranhos Jr.
(1902-1912), o Barão do Rio Branco. Consistia, basicamen-
te, na manutenção de relações preferenciais com Washing-
ton, sem abrir mão da soberania e da autonomia de ação do
país em assuntos internacionais. Para Álvaro Lins, um de
seus principais biógrafos, Rio Branco “nunca apelou para o
expediente de um pedido de intervenção parcial dos Esta-
dos Unidos nas questões e incidentes entre o Brasil e os
países sul-americanos” (Lins, 1995). Porém, a “política de
amizade” entre os dois países seria uma forma de evitar
qualquer tipo de intervenção contra o Brasil. A despeito
desses laços estreitos com os Estados Unidos, a política
de Paranhos Júnior para os países americanos contemplava
a defesa da autonomia nacional e internacional para cada
país. Nascia uma das mais fortes tradições da política exte-
rior do Brasil.
Os sucessores de Rio Branco oscilaram entre o posi-
cionamento ambivalente da “amizade estratégica” e pre-
servação da autonomia de ação, e o alinhamento mais ou
menos automático às orientações e sugestões da diploma-
cia norte-americana. Essa segunda vertente, com diferen-
ças de estilo, foi dominante no período da Primeira Repú-
blica, na gestão de Osvaldo Aranha e nos governos das
duas décadas pós-1945: Dutra, Vargas, Café Filho e Jusce-
lino Kubitschek (Doratioto e Vidigal, 2014). Somente em
1961, com o advento da Política Externa Independente,
de Jânio Quadro os e João Goulart, que o universalismo
substituiu a relação preferencial com Washington, sem que
essas relações tenham perdido em importância, e o desen-
volvimento regional procurou prescindir da tutela norte-
americana, diferentemente do que ocorrera na Operação
Pan-Americana de JK. Nesse período, caso emblemático
foi o dos anos iniciais do governo Dutra, que adotou o
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que Gerson Moura denominou “alinhamento sem barga-

nha” e que, imerso no contexto da guerra fria, acompanhava
Washington nas votações na ONU e privilegiava o bilatera-
lismo em detrimento do multilateralismo (Moura, 1990).
Durante a ditadura militar prevaleceram os princípios
do desenvolvimento econômico e da integração regional
sob liderança brasileira, e mesmo sob Castelo Branco, o
mais “americanista” dos generais-presidentes, o naciona-
lismo e o desenvolvimentismo cobraram sua presença na
política externa (Doratioto e Vidigal, 2014; Cervo e Bueno,
2015). Na presidência de Ernesto Geisel, diante de per-
calços nas relações com os Estados Unidos, consideradas
insatisfatórias, o governo não deixou de “dar um conteúdo
qualitativamente superior ao relacionamento com a Europa
Ocidental e o Japão, com os quais incrementou a coope-
ração comercial, atração de investimentos, transferência de
tecnologia e implantação de projetos agrícolas e industriais”
(Vizentini, 2004). Ademais, como observou Lincoln Sec-
co, “Em 1964, os militares tinham um projeto antipopular,
mas não antinacional, segundo suas crenças e valores. Altas
taxas de crescimento econômico, hoje ausentes, sustenta-
vam seu discurso pelo desenvolvimento” (Secco, 2019).
Após a redemocratização, Sarney manteve boa parte
das diretrizes econômicas e externas dos militares, mas foi
tragado pela crise da dívida externa e pelos índices elevadís-
simos de inflação. A resposta dos governos seguintes seria
a abertura econômica indiscriminada, ou seja, sem plane-
jamento, e a incorporação da visão de mundo e de valores
dos países ocidentais avançados, em meio à política de rea-
proximação com Washington (Doratioto e Vidigal, 2014;
Cervo e Bueno, 2015). Entre Fernando Collor e Fernando
Henrique Cardoso, o Brasil promoveu a abertura econômi-
ca ao exterior, abandonou o discurso “terceiro-mundista”
em troca do discurso da “modernidade”, respeitou e seguiu
as políticas preconizadas pelo FMI e por outros organismos
e regimes internacionais, aderiu ao TNP e negociou, de
forma prudente, a criação da Alca. Mesmo nesse período,
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a diplomacia brasileira manteve razoável grau de autono-

mia, o que se percebeu na criação do Mercosul, na adesão
aos pactos internacionais de direitos civis e políticos, entre
outras iniciativas. Ademais, propôs a vinculação entre meio
ambiente e desenvolvimento, a partir da Conferência do
Rio de Janeiro (1992), e procurou retomar o protagonismo
da integração sul-americana, com a 1ª Reunião de Presi-
dentes Sul-Americanos (Brasília, 2000). A mudança da polí-
tica econômica e da política exterior no segundo mandato
de Cardoso comprovaram os limites da política econômica
liberal e abertura da economia, adotadas como panaceias
no período anterior.
Os governos do PT mantiveram a política econômica
neoliberal, o respeito a tratados e acordos comerciais e
econômicos, tanto no plano interno quanto no internacio-
nal, em meio a programas e medidas de tintura desenvol-
vimentista, característica que seria acentuada no primeiro
governo de Dilma Rousseff. Estabeleceram excelente diálo-
go com as administrações de George Bush Filho e de Barack
Obama, sem mudanças significavas em termos de comércio
e investimentos, mas com alguns atritos pontuais em áreas
sensíveis: o aumento da presença política do Brasil na Amé-
rica Latina e Caribe, como o caso do presidente afastado
de Honduras, Manuel Zelaya; o apoio ao regime de Hugo
Chávez na Venezuela, a despeito do crescente autoritaris-
mo do governo local, apoio este conservado na gestão de
Nicolás Maduro; a tentativa de mediação, juntamente com
a Turquia, da crise em torno do programa nuclear irania-
no, supostamente com a anuência de Washington; e a crise
aberta com a espionagem que os Estados Unidos fizeram
na Presidência da República e na Petrobrás, para ficar nos
casos mais expressivos.
Nesse sentido, é compreensível o interesse e o apoio
norte-americano ao governo Michel Temer e a Jair Bolso-
naro nas eleições de 2018. O que é de difícil entendimento
à luz da trajetória histórica do país é o Brasil elevar ao
primeiro plano de sua política externa o alinhamento a um
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governo que dividiu e divide a opinião pública estaduni-

dense e mundial; que tem sido alvo de acusações de irregu-
laridades no exercício da presidência, incluindo o processo
de impeachment (em andamento nos meses finais de 2019); e
que se mostra etnicamente discriminatório, recuperando a
tradição Wasp por meio do lema America first.
É de interesse de brasileiros e brasileiras afastar o país
de acordos internacionais sobre migrações, direitos huma-
nos ou meio ambiente? É de interesse do povo brasileiro
alinhar o país com regimes que flertam com políticas eli-
tistas, com o autoritarismo e com o racismo? Ou promover
o alinhamento aos Estados Unidos de forma acrítica? Um
alinhamento pautado interesses de grupos restritos, quando
não familiares, e justificado por um discurso messiânico?
Mesmo que militares das três armas estejam se benefici-
ando em termos corporativos, financeiros e políticos, não
teria restado nenhum traço de suas vertentes nacionalista
e/ou desenvolvimentista?
Há que se considerar, é verdade, que o governo Bolso-
naro abandonou a tradição autonomista do país, tal como
teorizada por intelectuais brasileiros e latino-americanos
(Jaguaribe, 1958; Cervo, 2008; Bernal-Meza, 2013; Briceño
Ruiz e Simonoff, 2015). Como sugeriu Clóvis Rossi, o argu-
mento de que o Brasil do PT havia se afastado de Washing-
ton por motivos ideológicos não se sustentava, era pura
fake news em 2010, antes de uma visita de Lula a Teerã,
o presidente Barack Obama enviou carta a Lula detalhan-
do os pontos que deveriam ser tratados com os irania-
nos. “Você acha, honestamente, que os EUA confiariam a
um governante ao qual tivessem qualquer tipo de restri-
ção, mais ainda ideológica, uma negociação nesse capítulo
especialmente sensível?” (Folha de São Paulo, 17/03/2019).
Deve-se considerar, nesse episódio, que o Brasil era visto
pela administração Obama de forma muito distinta da do
governo Trump.
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Sob Bolsonaro, o alinhamento aos Estados Unidos não

foi definido a partir dos interesses de Estado e sim de gover-
no, e de modo voluntarista e unilateral. Na viagem que
o presidente brasileiro fez aos Estados Unidos em março,
a delegação brasileira deveria convencer o terceiro maior
parceiro comercial do país, com a corrente de comércio,
bastante equilibrada, atingindo US$ 47 bilhões em 2018, a
apoiar o esforço brasileiro no sentido de aumentar sua par-
ticipação nas cadeias produtivas internacionais e dinamizar
o comércio bilateral. A dúvida principal antes da viagem
era saber se Trump apoiaria formalmente o pleito brasileiro
de ingresso na Organização para a Cooperação e o Desen-
volvimento (OCDE). O secretário de estado, Mike Pompeo,
se mostrava favorável ao Brasil, enquanto o Escritório do
Representante do Comercio dos Estados Unidos, Robert
Lighthizer, considerava o Brasil um país pouco confiável
em matéria de comércio (Folha de São Paulo, 17/03/2019).
O receio do governo brasileiro era deixar a reunião sem
nada de concreto, além das sinalizações que Trump vinha
fazendo. Outros pontos discutidos na visita diziam respeito
à (ao): a) crise venezuelana, tema de interesse do governo
americano na América do Sul, favorável à intervenção no
país; b) acordo de salvaguardas tecnológicas (AST) sobre
o uso comercial da base de Alcântara para lançamento de
satélites, que, segundo estimativa do MD, poderia render
US$ 10 bilhões por ano ao Brasil, mas ainda pendente de
aprovação no Congresso; c) parceria para a construção de
um satélite binacional, por meio de um acordo entre o Inpe,
o Ita e a Nasa; d) elevação do Brasil a major non-NATO ally,
aliado prioritário extra-OTAN; e) influência da China na
América Latina, tema no qual os Estados Unidos procu-
ravam pressionar seus aliados para usar equipamentos da
empresa chinesa Huawei; e f) inclusão do Brasil no progra-
ma de isenção de vistos para entrar nos Estados Unidos,
sendo que o Brasil optou por liberar da necessidade de vis-
to os americanos interessados em ingressar no país, sem a
garantia da reciprocidade.
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Temas relevantes, mas carentes de maior amadure-

cimento. Não foi objeto de análise na visita um assunto
que preocupava enormemente o governo em seus primei-
ros meses, o do fechamento do mercado norte-americano
à importação de carne bovina in natura do Brasil. A tarefa
estava a cargo da ministra Tereza Cristina, encarregada
de convencer o Departamento de Agricultura dos Estados
Unidos das vantagens que traria a reabertura do mercado.
Em meio a grandes dificuldades, as negociações começari-
am a avançar nos meses seguintes.
A Declaração Conjunta de Trump e Bolsonaro con-
firmou a falta de resultados concretos da visita. Os dois
presidentes se comprometeram a “construir uma nova par-
ceria entre os dois países, focada em aumentar a prospe-
ridade, aumentar a segurança e promover a democracia,
a liberdade e a soberania nacional” (mre.gov.br). A mesma
generalidade constava no apoio ao “presidente interino” da
Venezuela, Juan Guaidó; na criação do Fórum de Segurança
entre Brasil e Estados Unidos; o anúncio da intenção dos
Estados Unidos de designar o Brasil como “um grande aliado
não pertencente à OTAN”; no apoio de Trump “ao fato de
o Brasil iniciar o processo para se tornar membro pleno da
OCDE”; e em “construir uma parceria de prosperidade para
aumentar os empregos e reduzir as barreiras ao comércio e
ao investimento” (itálicos nossos).
A Declaração Conjunta mencionou a criação de meca-
nismos que, a depender do conteúdo que for dado nos
próximos anos, podem se revestir de grande importância
estratégica: o Fórum de Segurança, já mencionado; a nova
fase do Fórum de CEOs dos Estados Unidos e do Brasil; a
criação de um Fundo de Investimentos de Impacto sobre
a Biodiversidade, que catalisará investimentos sustentáveis
na região amazônica; e o Fórum de Energia, para facilitar
o comércio e o investimento na área. De concreto, o não
dito, ou seja, a importância extraordinária que os Estados
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Unidos atribuem atualmente aos temas de segurança e de

defesa e à presença da China na América Latina, assuntos
da próxima seção.
4. Alinhamento e submissão em contexto de transição
A reorientação da política externa brasileira, sob Bolsonaro,

deve ser compreendida em contexto mais amplo, incluindo
aspectos da história da política exterior brasileira como
a integração sul-americana, a parceria estratégica com os
Estados Unidos – mantidas as dimensões de autonomia e
projeção de poder, como propõe Pecequilo (2011) – a e
o universalismo/diversificação presente nos laços comer-
ciais e econômicos do país. Porém, em razão dos limites
deste artigo, restringe-se a análise à política internacional
do Brasil em seu período mais recente, no que se refere a
três variáveis: a crise na Venezuela, o posicionamento do
governo Bolsonaro em relação à China e ao reposiciona-
mento estadunidense na América Latina. Atenção especial
é dedicada aos segmentos militares que apoiam governo
Bolsonaro.
As relações entre Brasil e Venezuela evoluíram
de um processo criterioso de aproximação, iniciado,
considerando-se o período mais recente, por Itamar Franco
e Rafael Caldera, com o acordo de La Guzmania (1994),
para uma fase de confiança quanto ao futuro dessas rela-
ções, a da “parceria estratégica” à época das presidências
de Lula da Silva e Hugo Chávez (Galvão, 2012). Quando
o ingresso da Venezuela no Mercosul (2012), ocorrida no
contexto do impeachment do presidente Fernando Lugo e
da suspensão do Paraguai do bloco, último país que faltava
ratificar o ingresso do país caribenho, a situação não era
tão promissora quanto se considerava no período anterior.
A crise financeira internacional havia colocado os países
sul-americanos diante de novos desafios (Cervo, 2013), a
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resiliência apresentada entre 2009 e 2012 começava a se

esgarçar (Wolf, 2009) e o Brasil sofria pressões por uma
reorientação econômica, a adoção da “Agenda Fiesp”, como
identificado por Laura Carvalho (2018), pouco favorável ao
aprofundamento da integração regional e à proximidade de
países economicamente distantes do liberalismo. O afasta-
mento de Caracas, porém, teve que aguardar o processo de
impeachment de Dilma Rousseff e a posse de Michel Temer
para se concretizar.
No governo Temer, o Mercosul foi considerado apenas
em sua dimensão econômica, como zona livre comércio
e união aduaneira “imperfeita”. O Brasil não deveria ficar
restrito aos negócios no âmbito do bloco, mas ampliar
o comércio para outros países latino-americanos, como o
Chile e o México, e aprofundar os laços com os países
mais avançados. Quanto à Venezuela, nada havia a fazer. Na
visão de José Serra, “o governo venezuelano não consegue
tocar a Venezuela”, ou seja, o país havia atingido um grau
irreversível de deterioração econômica e crise de gover-
nabilidade (Correio Braziliense, 31/07/2016). Entretanto,
a solução da crise do país caribenho teria que ser interna
e não deveria ocorrer nenhum tipo de intervenção. Com
efeito, o governo Temer seguiu com este posicionamento
quando Serra foi substituído por Aloysio Nunes, que con-
centrou as atenções no entendimento com o governo de
Maurício Macri, para juntamente com a Argentina propor a
suspensão da Venezuela do bloco. A Venezuela não exerceu
a presidência rotativa do Mercosul e sua participação foi
suspensa, sob a justificativa protocolar de não ter cumprido
as exigências previstas em seu processo de adesão.
Na campanha eleitoral de 2018, Jair Bolsonaro
utilizou-se da Venezuela como “modelo negativo”, ou seja,
exemplo a ser evitado, vinculando suas críticas à “amizade”
que os governos do PT mantiveram com Caracas. Como
agravantes neste quadro de crise despontavam a deterio-
ração econômica ainda mais acentuada do país vizinho e
o aumento expressivo de imigrantes que ingressavam no
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Brasil, revelando a precariedade dos recursos de cidades

como Pacaraima e Boa Vista. Assim, havia uma mudança em
curso: o aumento do interesse norte-americano na questão,
manifestada, entre outras ocasiões, na visita do secretário
de defesa americano ao Brasil, James Mattis, acima menci-
onada. A Venezuela estava entre os principais tópicos trata-
dos na ocasião, sendo que o posicionamento de Washington
era o de “buscar uma solução conjunta com o Brasil”. No
final de 2018, a Venezuela respondia com manobras bélicas
conjuntas com a Rússia, que contaram com a participação
de dois bombardeiros Tu-160, uma aeronave de transporte
Na-124 e um avião de passageiros russo (Correio Brazilien-
se, 11/12/2018). O tema, que exige pesquisas aprofundadas,
exacerbava potencial de conflito na América na América do
Sul e realçava o discurso agressivo de Washington.
A partir da posse de Bolsonaro, os Estados Unidos
deram mais destaque à questão venezuelana, aumentan-
do as preocupações em Brasília. No final de fevereiro,
o presidente da Assembleia Nacional da Venezuela, Juan
Guaidó, se autoproclamou presidente do país, enquanto o
assessor de Segurança Nacional dos Estados Unidos, John
Boton, dizia que haveria “sérias consequências para aqueles
que tentarem subverter a democracia e prejudicar Guaidó”
(Valor, 01/02/2019). O aumento das tensões no país vizi-
nho provocou duas reações distintas no Brasil: enquanto
o chanceler Ernesto Araújo manifestava apoio à Guaidó e
criticava duramente o governo Maduro; o vice-presidente
Hamilton Mourão descartava a possibilidade de interven-
ção e considerava que a solução deveria partir da pró-
pria Venezuela, incluindo uma saída honrosa para Maduro
(Valor, 01/02/2019).
Quando os Estados Unidos forçaram, juntamente com
Guaidó e com o apoio dos governos da Colômbia e do Bra-
sil, o ingresso de “ajuda humanitária” na Venezuela, armou-
se um espetáculo midiático no qual o chanceler brasilei-
ro flertou com a intervenção, ao lado do encarregado de
negócios dos Estados Unidos em Brasília, William Popp, e
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a representante de Guaidó, María Teresa Belandria (EFE,

23/02/2019). Autoridades brasileiras temiam um confronto
violento entre as forças leais ao governo Maduro e seus
opositores em área próxima à fronteira com o Brasil. Mais
uma vez, coube a ao vice-presidente brasileiro afastar a
possibilidade de qualquer ação mais drástica por parte do
Brasil: “o governo brasileiro já deixou claro que que nos-
sa ação será sempre no sentido da não intervenção no
assunto interno e apenas manteremos a pressão política e
as palavras junto aos demais países que estão cooperando
num esforço para que a Venezuela retome um caminho
de democracia” (Valor, 22/02/2019). Apesar de Morão res-
peitar os preceitos constitucionais do país, o Brasil abria
mão de exercer, de forma autônoma, certa influência na
Venezuela, em defesa dos interesses brasileiros, como vinha
ocorrendo desde o início da década de 1990 até o gover-
no Temer. O alinhamento à política norte-americana era
evidente, incluindo o uso de pressões político-diplomáticas,
revestidas do argumento de defesa da democracia.
Quanto ao posicionamento do governo Bolsonaro em
relação à China, cabe lembrar que nenhum dos governos ou
presidentes anteriores havia colocado em dúvida a impor-
tância do país asiático na política externa do país. Ao visitar
Taiwan, Bolsonaro colocava em questão o reconhecimento
de “uma só China”, como já visto, e trazia para o diálo-
go com Pequim uma insegurança até então ausente. Por
que razão Bolsonaro apresentava uma série de reticências,
quando não fazia críticas abertas à China, se governos assu-
midamente liberais —Collor, Fernando Henrique Cardoso
e Michel Temer— fomentaram as relações bilaterais em
suas diversas dimensões? Mais uma vez, é a aproximação
política de Bolsonaro com a administração Donald Trump
que explica a assimilação de elementos da política externa
estadunidense, como o diálogo com Taiwan e a visão da
China como ameaça.
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O diálogo bilateral Brasil-China passou, entre 2018 e

2019, por um uma situação inusitada. Depois de décadas de
bom entendimento —ao menos desde o acordo para a cons-
trução conjunta de satélites espaciais, por meio do progra-
ma Cbers (China-Brazil Earth Resources Satellite), firmado
em 1988 —surgiram alguns ruídos nesse relacionamento. A
China se tornou o principal parceiro comercial do Brasil na
primeira década do século e, embora as relações bilaterais
ainda pudessem ser avaliadas em termos de desafios e opor-
tunidades, foi a expansão econômica chinesa o fator que
mais concorreu para a superação da instabilidade financeira
da crise de 1999 (Christensen, 2012). Entretanto, como can-
didato à Presidência da República, Jair Bolsonaro se referiu
à China como um predador que quer dominar setores estra-
tégicos da economia, afirmou que os chineses não deveriam
ter autorização para adquirir terras no Brasil ou controlar
indústrias essenciais e declarou, reiteradas vezes, que “os
chineses estão comprando o Brasil” (Reuters, 25/10/2018).
Parecia retomar os temores iniciais do regime militar bra-
sileiro, que considerava que a República Popular da China
ainda estava em sua fase militante. Contudo, apesar de man-
ter excelentes relações com Taiwan (Formosa), foi favorável
à criação de uma comissão no âmbito das Nações Unidas,
para avaliar o ingresso da China comunista na organização,
levando em conta a geopolítica asiática (Vizentini, 2004).
No programa de governo de Bolsonaro as relações
internacionais ocuparam um lugar secundário, em contras-
te com o espaço dedicado à economia e à política. Como
já mencionado, as diretrizes de política externa constavam
a sugestão de se criar um “novo Itamaraty”, a valorização
das democracias como EUA, Israel e Itália, e a determinação
de não mais fazer acordos comerciais prejudiciais ao Brasil
(Bolsonaro, 2018). Sem citar explicitamente a China, Bolso-
naro estabelecia certo distanciamento ao fazer referências
ao interesse em agregar valor econômico e tecnológico ao
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país, à democracia estadunidense, israelense e italiana, e

ao manifestar preocupações com a preservação de recursos
naturais do país.
A China foi ágil ao contrapor seu ponto vista diante das
desconfianças de Bolsonaro. Diplomatas chineses estiveram
com assessores da campanha de Bolsonaro para ressaltar a
importância do comércio bilateral e das importações chine-
sas de produtos brasileiros, que teria contribuído para tirar
milhões de brasileiros da pobreza, assim como o volume de
investimentos realizados em setores como petróleo, mine-
ração e energia. Por outro lado, a viagem de Bolsonaro a
Taiwan teve resposta contundente, sendo considerada uma
afronta à soberania e à integridade territorial da China.
Por ocasião da posse de Bolsonaro, embora ainda se
escutasse algumas manifestações de desconfiança em rela-
ção à China, as relações bilaterais tenderam à “normali-
dade”, a partir de pressões de setores econômicos como o
agronegócio, da interveniência de Hamilton Mourão e de
críticas veiculadas na mídia em geral. Visita de Mourão
à China no mês de maio, em que esteve com Xi Jinping,
foi considerada o marco da superação das desconfianças
iniciais entre os dois governos e momento no qual o vice-
presidente pode manifestar certa insatisfação com a falta
de transparência de algumas empresas chinesas, como a
Huawei (Valor Econômico, 07/06/2019). Pragmático, Mou-
rão considerava mais importante do que eventuais declara-
ções realizadas no contexto da campanha, o fato de a China
ter se tornado o principal parceiro comercial do Brasil nos
últimos dez anos e de existir potencial para a expansão dos
negócios entre os dois países.
Sem retomar a ideia muito divulgada em governos
anteriores em torno de uma “parceria estratégica” Brasil-
China, Mourão manifestava mais tarde a preocupação com
a conjuntura internacional e a situação econômica do país.
Em meio à estagnação da economia mundial, a guerra
comercial e tecnológica entre Estados Unidos e China e as
novas crises no Oriente Médio, o Brasil deveria se ocupar,
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em primeiro lugar, dos grandes problemas nacionais, como

a situação econômica delicada, a crise fiscal, a infraestrutura
defasada e a burocracia excessiva. Nesse sentido, o gover-
no estaria empenhado em “pensar o Brasil” (Rede TV, 24/
09/2019), para o que a China poderia contribuir com a
intensificação do comércio bilateral e com investimentos
em setores de infraestrutura. Assim, o governo Bolsonaro
não demonstrava maiores preocupações com o perfil da
pauta do comércio com a China, com o tema da transfe-
rência de tecnologia, ou em dar maior ênfase à dimensão
estratégica dessas relações.
Ao contrário, no auge da crise em torno da “ajuda
humanitária” para a Venezuela, Mourão diferenciava a per-
cepção de militares que participaram das atividades de
intercâmbio acadêmico Brasil-Venezuela em anos anterio-
res, daquela dos militares de sua própria geração, herdeiros
da aliança militar Brasil-Estados Unidos da época da segun-
da grande guerra. Presentes no governo Bolsonaro, milita-
res dessa geração justificaram a política para a Venezuela
por meio da presença de militares e oficiais da inteligência
cubana no país caribenho, potencial fonte de desestabiliza-
ção da América do Sul (Globonews, 23/02/2019). Também
nesse aspecto, o dos laços geracionais de militares brasi-
leiros que cursaram academias norte-americanas nos anos
sessenta do século passado, se estruturam as relações entre
Brasília e Washington sob o governo Bolsonaro.
Portanto, não é de se estranhar a ausência em decla-
rações e entrevistas de autoridades do governo Bolsonaro
de menções à transição hegemônica dos Estados Unidos
para a China —com as devidas ponderações em contrário—
ou ao reposicionamento estratégico dos Estados Unidos na
América Latina, tema em voga na administração de Barack
Obama. Os Estados Unidos procuraram, desde os atentados
de 11/09/2001, readequar sua presença na América Latina
de acordo com seus interesses econômicos e na área da
segurança, com efeitos importantes nas relações interame-
ricanas (Insulza, 2017). Sob Donald Trump, cujo tratamento
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dispensado ao México no início de seu governo surpreen-

deu pelo caráter ruidoso e agressivo, as relações com os
países latino-americanos ainda se encontram em processo
de readaptação. No caso do Brasil, após certa cautela em
relação ao governo Temer, Trump apoiou —direta ou indi-
retamente— a candidatura de Bolsonaro e tem manifestado
apoio ao seu governo, não obstante os limites vistos acima.
Enfim, o alinhamento sem reciprocidade do governo
Bolsonaro junto aos Estados Unidos suscita a retomada de
uma preocupação expressa por Hélio Jaguaribe em muitos
de seus escritos, de forma lapidar, como era seu hábito:
A aceitação, pelo Brasil, de um alinhamento básico com os

EUA conduz, por um lado, à antecipada renúncia a um desti-
no nacional próprio e, por outro, implica na aceitação de um
modelo econômico neoliberal, incompatível com um desen-
volvimento nacional autônomo e com as medidas necessárias
para modificar o perverso perfil social do país. (…) Se, nesse
período se consolidar e universalizar a atual quase-mundial
hegemonia dos EUA, nenhum destino nacional próprio será
possível. Não tem sentido, porém, se renunciar a esse desti-
no por antecipação. Se, ao contrário, vier a se constituir um
sistema multipolar, uma renúncia antecipada a um destino
nacional próprio condenaria o Brasil, por antecipação, a um
satelismo de que poderia ter se livrado ( Jaguaribe, 2002).
Como se observa, a falta de sentido a que se refere

Jaguaribe parte de visão de mundo baseada no nacionalis-
mo de fins e no desenvolvimento socioeconômico autôno-
mo, aqui endossados. Sem o exercício de um grau mínimo
de política de poder e sem reciprocidade no alinhamen-
to aos Estados Unidos, a política externa apenas reafirma
interesses vinculados aos setores exportadores tradicionais.
Em meio a uma ordem internacional multipolar, na qual
se começa a desenhar nova bipolaridade entre Washington
e Pequim ou mesmo uma transição hegemônica, o Brasil
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parece ter optado pela renúncia antecipada, ao menos pelo

que foi realizado em matéria de política externa nos primei-
ros nove meses de governo.
5. Considerações finais
Lideranças políticas da América Latina tiveram como maior

desafio, a partir de seus processos de redemocratização,
conciliar a inserção dos países da região na economia glo-
bal, sem aumentar a desigualdade socioeconômica e agra-
var, ainda mais, o esgarçamento de seus tecidos sociais.
Rupturas ocorram na Venezuela, Bolívia e Equador, entre
outros, alcançando diferentes resultados, nem sempre posi-
tivos. Em comum, a busca de autonomia em política exter-
na, sem mudanças significativas em seu perfil primário-
exportador e de países receptores de investimentos estran-
geiros e de programas de cooperação internacional.
No caso do Brasil, alguns governos acreditaram no
caráter benéfico da globalização dos mercados e adota-
ram a abertura econômica como estratégia; outros, incluí-
ram em suas políticas liberais preceitos do neoestrutura-
lismo latino-americano, colhendo alguns frutos em comér-
cio exterior e investimentos estrangeiros, industrialização
e internacionalização de capitais nacionais. Pouco, porém,
se verificou na Terra de Santa Cruz em termos de inser-
ção estratégica (Cervo, 2008; Lessa e Oliveira, 2013; Buel-
vas e Gehring, 2016) ou insubordinação fundante (Gul-
lo, 2012). Prevaleceu a desindustrialização (Bernal-Meza e
Quintanar, 2012) e a tentação pragmática (Moneta e Cesa-
rín, 2016). Tentação restrita a uma região conformada com
seu papel de exportadora de matérias primas e alimentos e
afeita a uma industrialização de natureza periférica.
Os governos democráticos do Brasil contemporâneo
não evitaram o processo de desindustrialização e adapta-
ção reativa à globalização. Mesmo quando promoveram a
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internacionalização de empresas públicas e privadas naci-

onais —processo mais evidente no segundo governo de
Fernando Henrique e nos governos Lula —reforçaram os
setores da mineração, construção civil e indústria alimen-
tícia, tendo como contraponto a atuação da Embraer. Rei-
teraram, assim, o perfil histórico de economia periférica e
semi-periférica, de acordo com os conceitos propostos por
Giovanni Arrighi (1997), reforçando setores tradicionais da
economia e da política nacional.
Os governos Temer e Bolsonaro demonstraram, nesse
contexto, a força do liberalismo econômico em uma de
suas versões mais rasas: a busca do crescimento econômico
—não a do desenvolvimento, em sentido amplo— por meio
da reforma da previdência, da desregulamentação do traba-
lho, de redução de tarifas, do corte de verbas em áreas como
educação superior, etc. Essa orientação econômica liberal
se refletiu, no campo da política externa, na aproximação
com Washington, na valorização do Mercosul como área
de livre comércio, no esvaziamento da integração político-
estratégica da América do Sul (Unasul) e, no caso de Bol-
sonaro, em desconfiança não justificada em relação à Chi-
na. As semelhanças na estratégia e táticas de campanha de
Donald Trump e Jair Bolsonaro indicam o modo pelo qual
os Estados Unidos se tornaram a maior das prioridades em
política externa: o voluntarismo, a adesão acrítica, as mani-
festações curtas, diretas e provocativas na mídia.
O alinhamento sem reciprocidade, simbolicamente
expresso na decisão unilateral de dispensar o visto para
turistas norte-americanos interessados em visitar o Brasil,
não esteve em linha com experiências anteriores da diplo-
macia brasileira, exceto, talvez, com Eurico Dutra e Caste-
lo Branco. Bolsonaro parece ter apenas assimilado de for-
ma superficial diretrizes da administração Trump —guerra
comercial e tecnológica com a China, diálogo com Taiwan,
sintonia com Israel e oposição sistemática a Nicolás Madu-
ro— sem a devida compreensão das razões da Casa Bran-
ca e de sua inadequação para o Brasil. Porém, parece ter
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convicção de o alinhamento acrítico —ou seja, a submis-

são— já lhe rendeu resultados e que poderá obter ganhos
maiores no futuro.
Lideranças militares que fizeram suas carreiras à época
e sob os princípios da guerra fria, neste período em que
a economia mundial mostra sinais de saturação, à exceção
das taxas de crescimento de países como China e Índia, e
Washington desencadeia a guerra comercial e tecnológica
contra a Pequim, preferem o comodismo do alinhamen-
to acrítico. Como se comportará o governo brasileiro em
suas relações com a China e no âmbito dos Brics? Milita-
res, diplomatas e políticos brasileiros de alto escalão irão
considerar, em algum momento, a retomada de valores vin-
culados ao desenvolvimento, à integração regional e à auto-
nomia no cotidiano da política internacional?
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Sobre los autores y las autoras

Licenciada en Ciencia Política y Doctora en Ciencias Socia-
les por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de Buenos Aires. Es Vice directora del Instituto de Estu-
dios Históricos, Económicos, Sociales e Internacionales, del
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecno-
lógicas (CONICET), donde dirige proyectos de investiga-
ción. Investigadora Adjunta del CONICET en dicho insti-
tuto, Unidad Ejecutora en Red. Se especializa en Relaciones
Internacionales e Historia Política Argentina. Es docente de
grado y posgrado en la Universidad de Buenos Aires, y en
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Autora
del libro “Ministros con Historia (2010), una historia de los
Ministros de Economía de la Provincia de Buenos Aires”;
“Partidos políticos y política exterior argentina” (2013).
Ha publicado numeros artículos en revistas especializadas
sobre la política exterior argentina y las relaciones econó-
micas internacionales.
Leandro Morgenfeld
Doctor en Historia por la Universidad de Buenos Aires.
En 2013 culminó el Posdoctorado en Ciencias Sociales y
Humanas (FFyL-UBA). Es Profesor concursado en la UBA,
en el grado y posgrado. Es Investigador Independiente del
CONICET, radicado en el Instituto de Estudios Históricos,
Económicos, Sociales e Internacionales (IDEHESI). Parti-
cipa y dirige distintos grupos de investigación. En 2017
ganó el Premio de Ensayos Haydée Santamaría, otorgado
por Casa de las Américas. Autor de varios libros sobre su
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principal tema de trabajo, las relaciones entre los Estados

Unidos y la Argentina, en el contexto latinoamericano. El
último de ellos “Bienvenido Mr. President. De Roosevelt
a Trump: las visitas de presidentes estadounidenses a la
Argentina”, por la editorial Octubre. Escribió numerosos
artículos, capítulos de libro y reseñas bibliográficas, publi-
cados en revistas académicas de Argentina, Brasil, Méxi-
co, Estados Unidos, Colombia, Chile, Cuba, Ecuador, Perú,
Uruguay, Venezuela, Panamá y España.
Roberto García Ferreira

Doctor en Historia por la Universidad de Buenos Aires,
profesor Adjunto de Historia Americana y de Historia de
las Relaciones Internacionales en América en la Universi-
dad de la República (Uruguay) donde coordina del proyecto
“Uruguay, la Revolución Cubana y el sistema interameri-
cano”. Integra el Sistema Nacional de Investigadores (Nivel
I), participa de dos Grupos de CLACSO. Es autor de varios
libros, capítulos de libro y artículos académicos. El libro
en coautoría Espionaje y política. Guerra Fría, inteligen-
cia policial y anticomunismo en el sur de América Latina,
1947-1961 obtuvo el Primer Premio de su categoría por
parte del Ministerio de Educación y Cultura de Uruguay
(2015). Coordinó, junto a Arturo Taracena Arriola, La Gue-
rra Fría y el anticomunismo en Centroamérica (FLACSO,
2017). Tiene numerosos trabajos publicados a nivel inter-
nacional sobre Historia de las Relaciones Internacionales en
Uruguay, y en el contexto de la Guerra Fría especialmente.
Martín Girona
Licenciado en Ciencias Históricas de la Facultad de Huma-
nidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de
la República, Uruguay. Actualmente cursa la Maestría en
Historia Política. Desde el año 2013 ha desempeñado cargos
como Ayudante en el Instituto de Historia de la FHUCE,
teseopress.com
en la Comisión Sectorial de Extensión y Actividades en el

Medio (CSEAM), y en proyectos de investigación financia-
dos por la Comisión Sectorial de Investigación Científica
(CSIC). Sus principales líneas de trabajo se han enfocado
en historia del pasado reciente, con énfasis en movimientos
sociales y organizaciones políticas, incorporando la dimen-
sión de la memoria a través del trabajo con historia oral.
Agustín Crivelli
Economista. Doctorando en Ciencias Sociales (UBA) y
becario de la Universidad de Buenos Aires. Docente de
Historia Argentina (FSOC-UBA). Investigador del Centro
de Investigaciones Históricas Económicas Sociales y de las
Relaciones Internacionales (CIHERSI- UBA). Se ha desem-
peñado como consultor para diversos organismos (BID,
BM, CFI), en la gestión pública en la Cancillería Argentina
y en el gobierno de la Provincia de Buenos Aires en el área
de las inversiones externas.
Maria Florencia Delpino

Licenciada en Ciencia Política por la UBA. Becaria doctoral
CONICET en el IIHES-IDEHESI con el proyecto “Corrien-
tes de pensamiento, trayectorias diplomáticas y políticas
exteriores argentinas en el período de recrudecimiento de
la Guerra Fría (1966-1973)”. Docente de Historia Argentina
en la carrera de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Sociales de la UBA.
Julián Kan
Posdoctor en Ciencias Humanas y Sociales de la UBA y
Doctor en Historia también de la UBA, lugar donde obtu-
vo el título de Profesor de Historia. Se desempeña como
investigador en el CIHERSI-FCE-UBA y en el Instituto
IESAC de la Uiveridad Nacional de Quilmes (UNQ). Es
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docente de posgrado del área de Relaciones Internacionales

de FLACSO, en la Facultad de Ciencias Económicas de la
UBA, y en la Maestría en Política y Estrategia de la UNS.
Es Profesor Adjunto Regular de Problemas de Historia de
América Latina de la UNQ, docente de Historia de América
III y de Economía Política Internacional de la Universidad
Nacional de San Martín (UNSAM). Es también integrante
del Grupo de Trabajo CLACSO “Integración regional y uni-
dad latinoamericana y caribeña”. Sus áreas de interés son
la Historia de las Relaciones internacionales, la Economía
Política Internacional, los Procesos de Integración Regional
en América Latina, la Política Internacional Argentina y la
historia reciente de América Latina y de Argentina. Sobre
estos temas ha publicado varios artículos en revistas de
Argentina, Brasil y México y es autor del libro la Integración
Desde arriba. Los empresarios argentinos frente al MERCOSUR
y el ALCA (Ciccus-Imago Mundi).
Noemí Brenta
Doctora de la Universidad de Buenos Aires, por la Facultad
de Ciencias Económicas, Premio Facultad. Subdirecto-
ra del Centro de Investigaciones en Historia Económi-
ca, Social y de las Relaciones Internacionales (CIHESRI-
IDEHESI, FCE-UBA/Conicet). Profesional principal del
Conicet. Docente e investigadora de la UBA y UTN FRGP,
y profesora invitada en otras universidades. Entre sus libros
se destacan “Historia de las relaciones entre Argentina y
el FMI”, Eudeba, 2013; e “Historia de la deuda externa
argentina. De Martínez de Hoz a Macri”, Capital Intelec-
tual, 2019. Publicó también numerosos artículos científicos
y de divulgación.
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Rubén Laufer
Docente de grado y posgrado en las facultades de Ciencias
Económicas, Ciencias Sociales y Filosofía y Letras, Univer-
sidad de Buenos Aires, Argentina. Investigador en el área de
Historia de las Relaciones Económicas Internacionales del
Centro de Investigaciones Históricas Económicas Socia-
les y de las Relaciones Internacionales (CIHERSI- UBA-
IDEHESI-CONICET). Sus áreas de investigación actuales
son la historia económica y social reciente de la Repúbli-
ca Popular China, en sus etapas socialista (1949-1978) y
luego capitalista (1978 a la actualidad) y las relaciones de
Argentina y América Latina con la RPCh. Ha publicado
numeros artículos sobre esa temática en revistas nacionales
e internacionales.
Luiz Augusto Estrella Faria

Profesor Titular del Departamento de Economía y Relacio-
nes Internacionales de la Facultad de Ciencias Económicas
de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul en Porto
Alegre desde 1992. Doctor en Ciencias por la Universidad
Federal de Rio de Janeiro. Docente en los cursos de gra-
do y posgrado en Economía, en Relaciones Internaciona-
les y Estudios Estratégicos Internacionales. Investigador de
la Fundación de Economía y Estadística desde 1982 hasta
2014. Fue profesor visitante en la Universidad de Estocol-
mo y en la Universidad de Economía de Viena. Dedica-
do a investigaciones en Economía Política Internacional,
mayormente en los siguientes temas: desarrollo económico
de Brasil y de Latinoamérica, economía política, economía
internacional, integración regional, economía monetaria y
relaciones internacionales.
teseopress.com
Andrés Musacchio
Licenciado en Economía por la FCE de la Univeridad de
Buenos Aires y Doctor en Ciencias Sociales por la FSOC de
la UBA. Es Investigador Independiente de CONICET, radi-
cado en el Centro de Investigaciones Históricas Económi-
cas, Sociales, y de las Relaciones Internacionales, IDEHESI.
Sus áreas de especialidad son la Economía Internacional, la
Historia Económica y las Relaciones Internacionales. Fue
investigador invitado en el Instituto de Economía Mundial
de Kiel, el Instituto Iberoamericano de Berlin y el Centre
León Walras de la Universidad Lyon 2. Profesor invitado
en diversas universidades europeas y latinoamericanas. Es
autor de casi un centenar de artículos en revistas especia-
lizadas y libros, así como de numerosos artículos periodís-
ticos y de difusión.
Carlos Eduardo Vidigal

Es Profesor del Departamento de Historia de la Universidad
de Brasilia, Magíster y Doctor en Relaciones Internaciona-
les por la Universidad de Brasilia e Investigador del Pro-
grama de Posgrado en Historia en dicha casa de estudios.
Es especialista y referente en la Historia de las Relaciones
Internacionales de Brasil, así como su política exterior en
la actualidad. Es autor de numerosos artículos en revistas
académicas internacionales, y de libros relacionados con
sus temas de investigación. Entre ellos se destaca “Historia
das relações internacionais do Brasil” editado por Saravia
en 2014.
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Entramados de las relaciones

María Cecilia Míguez

Este libro es el resultado de dos proyectos de investigación que lo

ExLibrisTeseoPress 35240. Sólo para uso personal

Primera parte: Debates teóricos y apuntes

Segunda parte: Tramas internas y relaciones

Las revistas especializadas en Relaciones

Sobre los autores y las autoras................................................ 431

Años atrás se pensaba que la historia de las relaciones

frías o calientes y ponen en peligro la estabilidad mundial.

por los mismos intereses tradicionales que una y otra vez

Asociación Argentina y Latinoamericana de Historia de las

El presente libro se propone explorar uno de los aspectos

Consideramos que la disciplina de las relaciones inter-

a revisar la historia reciente desde una perspectiva global

con las de las relaciones internacionales, proveyendo un

presionó y se posicionó frente a las negociaciones que deri-

Esperamos que este libro aporte en distintos ámbitos,

Hacia la profundización de un debate

MARÍA CECILIA MÍGUEZ

Este trabajo pretende formalizar una serie de conceptos

construyen tipos ideales ahistóricos, otros se basan en el

teorizaron sobre las relaciones transnacionales y la nece-

1 Pueden contarse como pioneras las obras de Wallerstein (1979), Strange

dicha literatura desde una determinada teoría del estado

3 La noción de teoría crítica es tributaria de conceptualizaciones elaboradas

al estudio de los casos históricos concretos (Vilar, 1980)4;

4 Vilar insistía en la necesidad de distinguir entre formación económico-

los aspectos sociales, económicos, mentales, políticos y cul-

2. Los Análisis de Política Exterior (APE)

Tal como se afirmaba, la cuestión de la relación entre facto-

los Estados Unidos, y bajo la impronta del individualismo

1. La Política Exterior Comparada, cuyo trabajo funda-

influyen en los tomadores de decisiones, determinan-

Algunas de estas corrientes, en su afán de enfrentarse a

5 Los postulados de Waltz fueron derivando hacia la formulación del neorrea-

burocráticas a las que pertenecen y donde se desenvuelven.

6 Para un análisis pormenorizado de los aportes de los análisis de política

Eduard Milenky (1978) elaboró un modelo para interpre-

7 La teoría de la decisión tuvo un lugar en preponderante en la constitución

en las características puntuales, en los atributos y compor-

mundial responden de forma diferente a los mismos estí-

9 En un trabajo anterior, se han desarrollado las falencias en ese sentido del

de las “creencias” en el análisis del curso de acción política10,

En este trabajo partimos de toda una línea de trabajo

12 Simonoff (2012) describe a esta corriente como sociohistórica, e incluye a

puede comprobarse tanto la influencia de distintos factores

3. Una teoría de la relación estado-sociedad,

La experiencia de la globalización neoliberal demostró que,

interpretarlas como parte de lo que Oscar Oszlak y Guiller-

institucional se expresan tanto las conquistas de las

Antonio Gramsci14, y en relación con la función de “cohe-

14 La hegemonía -combinando la coerción con el consenso- presupone que los

En primer lugar, las RI deben abandonar las visiones

15 Para un estudio sobre los enfoques ver Figallo y Henríquez (2020).

En tercer término, este enfoque permite recuperar la

4. Los condicionantes domésticos de la política

¿Cuáles son, entonces, esos condicionantes domésticos?

a. La composición del bloque en el poder,

determinada coyuntura. Eso implica detectar los distintos

17 Para un análisis de las relaciones internacionales de la periferia, desde la

Las corrientes de la EPI focalizan en esquemas de