Crítica Y Reivindicación Del Proyecto Europeo

Nº 1 .
2001
nº 33. dic. 2019

Nº 18 . 2012 25 años de sindicalismo Sindicato y sociedad
¿Qué Europa queremos?
Nº 2 . 2002
Nº 19 . 2012 Sindicalismo y globalización
Las políticas de recortes: evaluación de daños
Nº 3 . 2003
Nº 20 . 2013 Ciudadanía y derechos sociales y políticos...
La lucha por la igualdad nueva etapa nº 33. dic. 2019
Nº 4 . 2004
Nº 21 . 2013 La ampliación de la Unión Europea
Jorge Aragón
Por un nuevo impulso democrático
María Amparo Ballester
nueva etapa nº 33. dic. 2019 Nº 5 . 2005
Nº 22 . 2014 Rafael Bonete
El empleo: entre la temporalidad y la alta tasa...
Por un nuevo contrato social Francisco Javier Braña
Lluís Camprubí Jorge Aragón Nº 6 . 2005
Nº 23 . 2014
Por una reforma constitucional
Begoña del Castillo
Cristina Faciaben
CRÍTICA Y María Amparo Ballester Desarrollo sostenible, medio ambiente...
Nº 24 . 2015
Carmen González Enríquez REIVINDICACIÓN Rafael Bonete
Francisco Javier Braña Nº 7 . 2006
Elvira González
DEL PROYECTO
CRÍTICA Y REIVINDICACIÓN DEL PROYECTO EUROPEO

¿Estamos saliendo de la crisis?... Luis Gordo Lluís Camprubí Sindicalismo, derechos laborales...
EUROPEO
Adoración Guamán Begoña del Castillo
Nº 25 . 2015 Ainhoa Lasa
Nº 8 . 2007
El valor del diálogo social y el III AENC Diego López Garrido
Cristina Faciaben El sindicalismo internacional...
José Molero Carmen González Enríquez
Nº 26 . 2016 José Antonio Moreno Elvira González Nº 9 . 2007
Incertidumbres y retos del nuevo... Patricia Nieto Los retos de la economía española
Luis Gordo
Alejandra Ortega
Nº 27 . 2016 Adoración Guamán
¿Una nueva revolución industrial?... Thomas Prosser
Ainhoa Lasa Nº 10 . 2008
Francisco Rodríguez
Diego López Garrido Los retos del trabajo y la sociedad en España
Nº 28 . 2017 José Antonio Sanahuja
Modelo productivo, empleo... Mariano Sanz
Unai Sordo
José Molero
José Antonio Moreno
CRÍTICA Y Nº 11 . 2008
Las relaciones laborales y los retos...
Nº 29 . 2017
Empleo, precariedad y nuevos entornos...
José Ignacio Torreblanca
Mari Cruz Vicente
Patricia Nieto REIVINDICACIÓN Nº 12 . 2009
Alejandra Ortega
Nº 30 . 2018 Thomas Prosser DEL PROYECTO La crisis económica y el nuevo escenario...
EUROPEO
Cambios sociales y retos sindicales... Francisco Rodríguez Nº 13 . 2009
José Antonio Sanahuja La unión europea en la encrucijada
Nº 31 . 2018 Mariano Sanz
Distribución de la renta, desigualdades... Nº 14 . 2010
Unai Sordo Desarrollo sostenible y políticas públicas...
Nº 32 . 2019 José Ignacio Torreblanca
Mari Cruz Vicente Nº 15 . 2010
Vectores de cambio para un nuevo modelo... Defensa y proyección del estado de bienestar
Nº 16 . 2011
Sindicalismo, trabajo y democracia
Nº 17 . 2011
Políticas para una salida social de la crisis
nueva etapa nº33. dic. 2019
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de Comisiones Obreras
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Ilustración de cubierta
e interiores:
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Ilustración de cubierta:
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Anna Boch
índice
Jorge Aragón ......................................................... 11

Crítica y reivindicación del proyecto europeo
Unai Sordo ........................................................... 25

Una nueva política económica para un nuevo
contrato social

Elvira González ..................................................... 35
La Unión Europea en el nuevo escenario geopo-
lítico mundial
Diego López Garrido ............................................. 43

Unión Europea: los retos del nuevo ciclo político
Cristina Faciaben .................................................. 49

Una nueva Europa para la clase trabajadora: rei-
vindicaciones de CCOO para la nueva etapa del
Parlamento Europeo y de la Confederación Eu-
ropea de Sindicatos
José Antonio Sanahuja .......................................... 59

Seguridad y desarrollo: dilemas y tensiones en la
acción exterior de la Unión Europea
Lluís Camprubí ...................................................... 77
Proyecto europeo, gobernanza de la UE y legiti-
midad y legitimación de sus instituciones: ¿desafec-
ción selectiva ciudadana y/o desconcierto
progresista?
Francisco Rodríguez ............................................. 95

La Unión Monetaria: políticas económicas equi-
vocadas y falta de impulso reformista
Alejandra Ortega ................................................... 117

La frontera sur de la Unión Europea y el trabajo
decente: la Unión por el Mediterráneo
Adoración Guamán ............................................... 135

El impacto de la política comercial de la Unión Eu-
ropea sobre los derechos laborales
Begoña del Castillo ............................................... 157

Una Europa; varias velocidades
Thomas Prosser ................................................... 167

El brexit y sus consecuencias en la política social
y de empleo en el Reino Unido
Ainhoa Lasa ........................................................... 177

La estrategia de la euroización de la Europa so-
cial: monetarismo y redistribución inversa
María Amparo Ballester ......................................... 199

La transparencia para la igualdad retributiva entre
mujeres y hombres en la Recomendación de la
Comisión Europea de 7 de marzo de 2014 y en
el RDL 6/2019, de 1 de marzo: mucho ruido y
pocas nueces
Luis Gordo
Patricia Nieto ........................................................ 215
De los Comités de empresa europeos a los
Acuerdos marco globales: el arduo camino reco-
rrido
Rafael Bonete ..................................................... 237
Una política europea de cohesión necesaria y
con un futuro garantizado
Francisco Javier Braña

José Molero ........................................................ 253
Industria y cambio tecnológico. Marco para un
debate de políticas
Mariano Sanz ...................................................... 275

No habrá transición ecológica justa sin diálogo
social
Carmen González Enríquez ................................ 287

La gestión de la inmigración en la Unión Euro-
pea: algunos desafíos internos y externos
José Antonio Moreno ........................................... 297

Cuestiones pendientes (e imprescindibles)
sobre migraciones ante el nuevo período político
de la UE
Mari Cruz Vicente ................................................ 307

El Semestre Europeo en España. Prioridades y
retos desde una perspectiva sindical
APUNTES
15 prioridades de la CES para el nuevo mandato
de las instituciones de la Unión Europea ............ 321
Nota biográfica de Anna Boch ............................. 331

autores
Jorge Aragón
Director de Gaceta Sindical. Reflexión y debate

Catedrática de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social
Universidad de Valencia
Rafael Bonete
Profesor de Economía
Universidad de Salamanca

Cátedra de Estudios de la Innovación
Instituto Complutense de Estudios Internacionales
Universidad Complutense de Madrid
Lluís Camprubí
Profesor Master en Salud Pública
Universidad Pompeu Fabra
Coordinador de Europa e Internacional de
ICV y CatComú

Responsable del Área de Europa
Secretaría de Internacional y Cooperación de CCOO
Cristina Faciaben
Secretaria de Internacional y Cooperación de CCOO
Carmen González Enríquez

Catedrática de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Nacional de Educación a Distancia
Elvira González
Estudiante en prácticas del
Grado de Relaciones Internacionales
Luis Gordo
Profesor de Derecho del Trabajo
Universidad Autónoma de Madrid
Adoración Guamán
Profesora de Derecho del Trabajo
Universidad de Valencia
Ainhoa Lasa
Profesora de Derecho Constitucional
Universidad del País Vasco
Diego López Garrido

Vicepresidente ejecutivo
Fundación Alternativas
José Molero
Cátedra de Estudios de la Innovación
Instituto Complutense de Estudios Internacionales

Consejero del Comité Económico y Social de la UE
en representación de CCOO
Patricia Nieto
Profesora de Derecho del Trabajo
Universidad Carlos III de Madrid
Alejandra Ortega
Responsable de Países árabes, África y Asia
Secretaría de Internacional y Cooperación de CCOO
Thomas Prosser
Profesor de Política social europea
Universidad de Cardiff
Profesor de Economía
Universidad de Deusto
José Antonio Sanahuja

Director de la Fundación Carolina
Catedrático de Relaciones Internacionales
Mariano Sanz
Secretario de Medio Ambiente y Movilidad de CCOO
Unai Sordo
Secretario general de CCOO

Director de la Oficina en Madrid del
Consejo Europeo de Relaciones Exteriores
Profesor de Ciencia Política
UNED
Mari Cruz Vicente

Secretaria de Acción sindical de CCOO
Autor Artículo
Jorge Aragón
Crítica y reivindicación
del proyecto europeo
gaceta 11 sindical
Crítica y reivindicación...
1. EL NACIMIENTO DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y

SU ORIENTACIÓN ECONOMICISTA-CONSERVADORA
E N 1952 seis países europeos acordaron la creación de la Comunidad Europea

del Carbón y del Acero1, pocos años después de finalizar la Segunda Guerra Mun-
dial, en pleno proceso de recuperación de los devastadores efectos que esta había
tenido y coincidiendo con la finalización del apoyo de EEUU a ese proceso, a través
del Plan Marshall. Como apuntó Robert Schuman, se quería “cambiar el destino de
esas regiones, que durante tanto tiempo se han dedicado a la fabricación de armas,
de las que ellas mismas han sido las primeras víctimas”. Fue el inicio de un proyecto
europeo de cooperación que daría paso en 1957 a la Comunidad Europea de la
Energía Atómica (Euratom) y a la firma del Tratado de Roma, que estableció la Co-
munidad Económica Europea (CEE) como área de libre comercio en un nuevo es-
cenario internacional bipolar, en el que Estados Unidos garantizaba la estabilidad
política, económica y militar del bloque occidental mediante las principales institu-
ciones nacidas de los acuerdos de Bretton Woods (FMI, Banco Mundial, o el GATT)
en contrapunto de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) que desarro-
llaban un modelo de economía de planificación estatal centralizada; el entonces lla-
mado “socialismo real”. Un mundo que tiene poco que ver con el que vivimos hoy.
Merece recuperar, aunque sea brevemente, esta perspectiva histórica del pro-
yecto de europeo de integración porque explica en gran medida su orientación con-
servadora y economicista bajo el implícito de que la eliminación de barreras
1
La CECA, formada en su origen por Francia, Alemania Occidental, Italia, Países Bajos, Bélgica y Lu-
xemburgo.
gaceta 13 sindical
Jorge Aragón
comerciales y, posteriormente, el establecimiento de una unión aduanera o la crea-

ción de un mercado único serían garantía suficiente para fomentar el crecimiento y
la cooperación entre los países2. Una orientación que tenía su correlato en una sig-
nificativa falta de ambición en el desarrollo de instituciones europeas comunes –la
Unión política– y con una clara voluntad de mantener el protagonismo de los Estados
nación3 en los principales ámbitos de gobierno político, económico o social, porque
su proyecto de desarrollo supranacional se proyectaba subordinado a las políticas
de EEUU como garante del orden establecido en el ámbito internacional, al menos
en el llamado “bloque occidental”.
2. LA AUSENCIA DE UN PROYECTO DE EUROPA SOCIAL
Este planteamiento y desarrollo inicial de la construcción europea tuvo también

su reflejo en el ámbito de los derechos sociales, si bien se consideraron desde el
principio de competencia nacional. Es habitual ahora tener como referente común
del proyecto de integración europeo el Estado de bienestar y el denominado modelo
social europeo, como expresión de un contrato social entre Estado, Capital y Trabajo
y –el también llamado pacto keynesiano implícito– que hace referencia a un equilibrio
en el que se aceptaba el papel nuclear del capitalismo –economía de mercado y de-
rechos de propiedad privada– pero en el que igualmente se reconocía la legitimidad
e importancia de la intervención del Estado, y a las organizaciones sindicales como
defensoras de intereses generales y, con ello, de la negociación colectiva como ins-
trumento de regulación de las condiciones laborales4. Un modelo que suponía la
ampliación de los derechos políticos de la democracia –el derecho al voto– a otros
derechos sociales –el derecho al empleo, a la educación, a la sanidad, a la protección
por desempleo, o la jubilación– en los que la participación social en las políticas pú-
blicas tenía una importante función.
Ciertamente, el Estado de bienestar –o el modelo social europeo– es una seña

de identidad de la gran mayoría de los países europeos, aunque con diferentes in-
tensidades y orientaciones, pero es necesario recordar5 que el proyecto de integra-
2
Las decisiones por unanimidad afectan a las áreas de la política exterior y de seguridad común y de ciu-
dadanía (concesión de nuevos derechos a los ciudadanos de la UE), fiscalidad, los presupuestos la UE
(recursos propios, marco financiero plurianual), al ámbito de la justicia y los asuntos de interior, y a la se-
guridad social y la protección social.
3
Un ejemplo es que no fue hasta junio de 1979 cuando se elige el Parlamento europeo por sufragio di-
recto. Con anterioridad los diputados eran designados por los Parlamentos nacionales de los Estados
miembros.
4
Aragón, J. (2010): “El Estado de bienestar como proyecto político en un mundo en transformación”. Ga-
ceta Sindical: Reflexión y debate nº 15.
http://www.ccoo.es/comunes/recursos/1/pub19280_n_15._Defensa_y_proyeccion_del_estado_de_bien-
estar.pdf
5
Muñoz de Bustillo, R. (2019): Mitos y realidades del Estado de Bienestar. Edt. Alianza.
gaceta 14 sindical
ción europea no tiene ninguna referencia relevante a la construcción de una “Europa

social” en la medida en que, como se ha comentado, las políticas sociales se consi-
deraban de competencia exclusivamente nacional. De hecho, es en el ámbito na-
cional de un reducido número de países del centro y norte de Europa donde va
tomando cuerpo el Estado de bienestar, pero su desarrollo no se proyecta de forma
directa en el proceso de integración europea. Solo con el transcurso del tiempo y a
medida que se llevaba a cabo una mayor integración económica/mercantil se incor-
poraron aspectos sociales relevantes, como en el caso del Acta Única firmada en
1985, en la se duplicaron los fondos estructurales dirigidos a fomentar la “cohesión
social” –un concepto relativamente novedoso en la política europea, que se incorporó
al Acta– y se produjeron los primeros intentos de un diálogo social de dimensión eu-
ropea o, más recientemente, en 2017, la incorporación (todavía no vinculante) del
Pilar europeo de derechos sociales al Semestre Europeo como procedimiento central
de la gobernanza europea.
Pero no fue solo la orientación economicista-conservadora la que explica la au-

sencia del ámbito social en una larga etapa de la construcción europea. La división
de las organizaciones sindicales no fue ajena a este desarrollo, en gran medida por-
que el proyecto internacionalista que caracterizó sus inicios en las primeras Interna-
cionales se quebró en los posteriores conflictos de las dos guerras mundiales y se
produjo un repliegue nacional de la acción sindical con la aceptación, en la mayoría
de los casos, de un papel de “correa de transmisión” de los principales partidos po-
líticos. De hecho, la Confederación Europea de Sindicatos (CES) no se crea hasta
principios de los años 706, tras más de veinte años de integración europea –mientras
que las organizaciones europeas empresariales se crearon desde sus inicios– y lo
hace en un escenario de división ideológica de las organizaciones sindicales euro-
peas, polarizadas en torno a la afiliación política socialdemócrata, demócrata-cris-
tiana o comunista de las tres grandes centrales sindicales internacionales –la CIOSL,
la CMT o la FSM– si bien, necesario es reconocerlo, la creación de la CES es un
hito fundamental en la historia del sindicalismo del siglo XX, que nace con una vo-
luntad integradora, aunque titubeante, que solo dará frutos años después y que ten-
dría una importante contribución a la creación de la Confederación Sindical
Internacional (CSI), ya entrado el siglo XXI.
3. UN PROYECTO EN CONTINUO CAMBIO
También merece tomar en consideración que el proyecto de integración europea

es un proceso históricamente dinámico y activo, aunque sus reacciones hayan sido
6
Moreno, J. (2015): “Fundación y primera etapa de la Confederación Europea de Sindicatos (1973-1990)”.
Nueva tribuna.
https://www.nuevatribuna.es/articulo/sindical/fundacion-y-primera-etapa-confederacion-europea-
sindicatos-1973-1990/20151008162259121104.html
gaceta 15 sindical
Jorge Aragón
lentas y en muchos casos tardías. Poco queda hoy de aquel “orden” internacional
en el que nació. La quiebra del patrón dólar-oro anunciada por Nixon, entonces pre-
sidente de EEUU, en 1970 marcó el principio del fin de aquel orden monetario occi-
dental, que establecía tipos de cambios fijos entre monedas pivotando sobre el dólar,
dando paso a un sistema flotante de tipos de cambio definidos por los mercados de
divisas. A ello se sumaron las crisis del petróleo marcadas por la guerra de Yom Kipur
y el conflicto árabe-israelí, que afectaron de manera radical al precio y seguridad de
abastecimiento de la principal fuente de energía.
La entonces Comunidad Europea no había desarrollado acuerdos políticos de

actuación común frente a “perturbaciones externas”. Los intentos de mantener una
mínima estabilidad interna, a través de la llamada serpiente monetaria europea, fra-
casaron. El proyecto europeo de integración, en la forma en que se había ido con-
formando, no fue capaz de constituirse en un espacio de cooperación que defendiera
los regímenes nacionales de bienestar social ante cambios en el escenario mundial
que requerían respuestas europeas supranacionales, y tardaría muchos años en
desarrollar el proyecto de una unión monetaria con la creación del euro a finales de
los años noventa, y con significativas insuficiencias, como un complemento impres-
cindible del desarrollo del Mercado Único.
Las políticas que orientaron el proyecto de construcción europea en esta nueva

etapa se vieron marcadas por el llamado “Consenso de Washington” en 1989 que,
ante la crisis del orden internacional occidental, formulaba diez propuestas que de-
bían guiar las políticas económicas, centradas en la disciplina fiscal y la reducción
del gasto público, la desregulación y la liberalización-privatización de importantes
áreas de la actividad económica: la filosofía del llamado neoliberalismo, o fundamen-
talismo de mercado, de la “revolución reaganiana” (así llamada por el protagonismo
del entonces Presidente de EEUU y el apoyo de Margaret Thatcher en el Reino
Unido).
Y este curso de la historia, en el que se proyectaba la larga sombra de la hege-

monía de EEUU como garante del orden capitalista, a pesar de sus crisis y contra-
dicciones, tenía de telón de fondo la quiebra de la URSS como contrapunto del
modelo bipolar del orden económico internacional. La caída del muro de Berlín, tam-
bién en 1989, de la que ahora se celebra su 30 aniversario, no fue el anuncio del
triunfo de la economía de mercado, de las democracias liberales, ni del fin de la his-
toria, como anunciara Francis Fukuyama, en relación con el fin de una división bipolar
del orden económico internacional. Más bien fue el anuncio de una profunda trans-
formación del orden económico internacional nacido de la II Guerra Mundial. Desde
entonces nada sería lo mismo.
gaceta 16 sindical
4. EL CONSENSO DE WASHINGTON O LA LARGA SOMBRA

DEL NEOLIBERALISMO
Este proceso de trasformación afectó directamente a la construcción europea,

que debatía el proyecto de creación de una Unión Monetaria con la adopción de una
moneda única –el euro– que diera estabilidad y fomentara la potencialidad de un
mercado único todavía con importantes carencias, que finalmente cristalizaría en la
firma del Tratado de Maastricht en 1992. Paradojas de la historia, su ratificación se
produjo en el momento de una profunda crisis del Sistema Monetario Europeo, en
la que tuvo una clara influencia la decisión de una integración política y económica
rápida de las dos Alemanias –en realidad, la absorción de la RDA por la RFA– que
supuso un ingente esfuerzo presupuestario para la Alemania occidental, provocó un
intenso y creciente endeudamiento y una elevación de sus tipos de interés que au-
mentó significativamente las “primas de riesgo” del resto de los países europeos,
generando una importante crisis monetaria ante la que las políticas y las instituciones
europeas no tenían instrumentos de actuación ni respuestas.
La creación del euro era un paso coherente en la integración europea y en la

consecución de un mercado único, pero no lo fue en su concreción –como zona mo-
netaria no óptima– por la inexistencia de políticas fiscales comunes relevantes y la
carencia de un presupuesto europeo significativo; es decir, sin avanzar acompasa-
damente en la Unión Económica y Política y en la Europa Social, como ya apuntó
hace años la CES con su “sí crítico al Tratado de Maastricht” y como también pusi-
mos de manifiesto en CCOO en 1998, antes de la entrada en vigor del euro cuando
se señalaba: “La creación de la Unión Económica y Monetaria supone un paso ne-
cesario y coherente en el desarrollo del Mercado Único Europeo, pero la cesión de
soberanía que implica la renuncia a los tipos de cambio para regular los desequili-
brios económicos en cada país –y a la autonomía de la política monetaria y fiscal–
requieren el desarrollo de un presupuesto comunitario con un significativo potencial
estabilizador frente a perturbaciones que afecten de manera diferente a cada uno
de ellos –los llamados shocks asimétricos– en cuya ausencia se pondrán en peligro
el propio objetivo de estabilidad que inicialmente se pretendía conseguir”7.
La Unión Monetaria nacería así lastrada por su orientación fiscal restrictiva. Entre
los llamados criterios de Maastricht se establecía un límite del 3% de déficit fiscal y
60% de deuda pública y el establecimiento de sanciones sobre "déficits excesivos”,
que posteriormente se reflejaría en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1996 y
que ha tenido continuidad hasta nuestros días, con efectos desastrosos que se pu-
sieron de manifiesto en la Gran recesión de 2008 a 2013 y en las políticas funda-
mentalistas de austeridad que llevaron casi a provocar su quiebra.
7
Aragón, J. (1998): “Unión Monetaria y empleo en la construcción europea”, en Euro y empleo. Edt. CES
de España.
gaceta 17 sindical
Jorge Aragón
Posiblemente, en la creación de una zona monetaria no óptima confluyeron dos

concepciones del futuro de la UE que posteriormente se demostraron erróneas. Por
una parte, una perspectiva que simplificadoramente podríamos llamar socialdemó-
crata, que consideraba que se haría frente a sus insuficiencias con un progresivo
desarrollo de nuevas políticas económicas –especialmente fiscales– y un creciente
peso de las instituciones europeas. Su expresión más directa fueron las propuestas
de Jacques Delors como presidente de la Comisión Europea (1985-1994) en el Libro
blanco Crecimiento, competitividad y empleo en 1993. Sin embargo, el mapa político
de la UE cambió significativamente hacia gobiernos nacionales conservadores y no
proeuropeos.
Por otra parte, desde una perspectiva liberal, se confiaba en que la autorregula-
ción de los mercados evitaría posibles desajustes coyunturales, especialmente me-
diante los flujos de inversión que generarían los países con superávit comercial hacia
los países con déficit, conllevando un aumento de la productividad de estos últimos,
con una tendencia reequilibradora. Nuevamente la realidad se encargó de mostrar
su error, especialmente en la Gran Recesión, porque los flujos de inversión no se di-
rigieron en muchos casos a proyectos productivos sino a proyectos especulativos,
como a financiar la burbuja inmobiliaria en España. Como se señaló desde el Banco
de España: “La intensidad y extensión que ha alcanzado la crisis en la segunda mitad
de 2011 ilustra con nitidez que el esquema de mínimos en los que se asentaba la
arquitectura institucional inicial de la UEM no solo se basaba en el supuesto erróneo
sobre la capacidad disciplinadora de los mercados, sino que además ignoraba la in-
fluencia perturbadora que estos pueden llegar a tener en un marco de unión mone-
taria, cuando la gobernanza económica es imperfecta y el diseño institucional de la
misma no dispone de mecanismos de estabilización suficientemente potentes”8.
5. EL TELÓN DE FONDO DE LA GLOBALIZACIÓN Y LA CRISIS

DE LA GRAN RECESIÓN
Además, la Unión Europea había ampliado su número de socios desde los seis
países iniciales a los veintiocho actuales, con la integración reciente de países an-
teriormente encuadrados en el área de influencia de la URSS, con un perfil territorial
curiosamente similar al de la ampliación de la OTAN. Y se estaba llevando a cabo
en un proceso de profundo cambio en el escenario económico internacional: la glo-
balización. Proceso caracterizado por la creciente ampliación y autonomía de la ac-
tividad financiera mundial, la transnacionalización de la producción y de la
interrelación económica a través del creciente protagonismo de las cadenas mun-
diales de valor, con importantes efectos en la erosión de las bases fiscales que sus-
8
Malo de Molina, J.L.: “La crisis y las insuficiencias de la arquitectura institucional de la moneda única”,
en Boletín Económico ICE, nº 863, noviembre-diciembre 2011.
gaceta 18 sindical
tentaban al Estado de bienestar en los países con mayores niveles de renta y en las
relaciones laborales, con el debilitamiento del poder negociador de las organizacio-
nes sindicales de clase y la precarización del empleo mediante los procesos de ex-
ternalización y subcontratación, al que contribuyeron también las reformas laborales
neoliberales emprendidas por muchos gobiernos.
Una globalización que tenía como palanca impulsora los intensos cambios tec-
nológicos que se fueron desarrollando desde finales del pasado siglo, en lo que se
denominó la sociedad de la información y las TIC –tecnologías de la información y
la comunicación– y que hoy se proyectan en lo que llamamos digitalización. Un factor
tecnológico explicativo de la globalización pero no determinante porque, como
hemos manifestado en estas páginas, no son las nuevas tecnologías las que crean
ni destruyen empleo o modifican las relaciones laborales, sino las políticas con las
que se desarrollan y aplican, y las estrategias de los actores sociales implicados9.
Una globalización sin gobierno que se manifiesta en la creciente concentración

del poder económico de las grandes empresas, que supera ampliamente la capaci-
dad de intervención de los Estados nación, y ante la que el propio proyecto europeo
de integración mostraba sus claras debilidades institucionales y políticas como pro-
yecto de cooperación.
Un ejemplo significativo fue la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciem-

bre 2009, tras el fallido intento de aprobar una Constitución europea –rechazada por
los referendos en Francia y Holanda– y su asociada Estrategia de Lisboa (2000-
2010) en la que se trazaban los objetivos de hacer de la UE “el área más competitiva
del mundo” y conseguir el “pleno empleo”. Su aprobación formal se realizó –asom-
bros de la historia– en la crisis más profunda de la globalización, al borde de la rup-
tura de la Unión Monetaria, y se convirtió en “agua de borrajas”.
En definitiva, el proyecto europeo ha trazado metas coherentes de integración,

en un mundo llevado por una globalización sin gobierno, como se ha señalado, pero
se ha caracterizado por respuestas tardías y conservadoras; estas últimas no acha-
cables en sí a las instituciones europeas sino a las orientaciones políticas de los go-
biernos, elegidos democráticamente, de los Estados miembro que las componen.
Unas respuestas en las que ha prevalecido la lógica intergubernamental expresada
en la prevalencia de las decisiones del Consejo europeo, en un clima de descon-
cierto y escasa coordinación de las partes implicadas (como el efímero Plan Europeo
de Recuperación Económica aprobado en 2008) y con la adopción de medidas orien-
tadas al ajuste y la austeridad en detrimento del crecimiento, el empleo y la cohesión
9
Aragón, J. (2016): “Notas sobre ¿una nueva revolución industrial? Economía digital y trabajo”, Gaceta
Sindical: Reflexión y debate, nº. 27
http://www.ccoo.es/152806c7bbdfac28c2bde95f40e00c0d000001.pdf
gaceta 19 sindical
Jorge Aragón
social. Decisiones que han supuesto una nueva relegación de los objetivos sociales
en sus políticas, la pérdida de peso del diálogo social, tanto en la UE como en los
ámbitos nacionales, y que han conllevado la aparición de partidos nacionalistas-eu-
roescépticos, racistas o xenófobos como expresión de un preocupante desapego
ciudadano a las instituciones, pero igualmente con la manifestación de significativas
divergencias entre sus Estados miembros como los manifestados por los denomi-
nados Grupo de Visegrado10 o la Nueva Liga Hanseática11.
En definitiva, se ha evitado la ruptura del euro –por el momento–, se han dado

avances en la Unión Bancaria, aunque con alto coste para los ciudadanos, pero se
mantiene una gobernanza dirigida a una “unión fiscal restrictiva”, aunque con pro-
puestas más abiertas. También se han incorporado “indicadores” y orientaciones so-
ciales al Semestre Europeo en base al Pilar europeo de derechos sociales, todo ello
en un escenario futuro de gran incertidumbre, bajo la amenaza de una nueva rece-
sión.
Vivimos en un momento de especial trascendencia política para la UE, en el que

es necesario reforzar su arquitectura institucional frente a las decisiones interguber-
namentales, luchar contra la austeridad fundamentalista acordando un presupuesto
europeo mayor y con otras prioridades, o promoviendo un Tesoro europeo que per-
mita la mutualización de la deuda, o el establecimiento de instrumentos de estabili-
zación de ciclo económico como un salario mínimo europeo o un sistema de
reaseguro de desempleo. Pero quizás, la propuesta más ambiciosa sea dar vida a
un Nuevo pacto verde –Green New Deal– que sea capaz de combinar el liderazgo
en la lucha contra el cambio climático con una política común de inversiones que
promuevan la reindustrialización de la economía europea en un proceso de transición
justa y generadora de empleos de calidad.
6. LA UE EN UN MUNDO EN TRANSICIÓN
Como hemos señalado a lo largo de estas páginas de Gaceta Sindical: Reflexión

y debate, estamos viviendo un período histórico de transición de proyección interna-
cional. Se está conformando un nuevo orden económico y político mundial, en el
que la concentración de poder económico en empresas transnacionales supera la
capacidad de actuación de los Estados nación, y en el que se evidencia la obsoles-
cencia de las principales instituciones internacionales que, tras la Segunda Guerra
Mundial, gobernaban el escenario mundial.
10
Polonia, Hungría, República Checa y Eslovaquia.
11
Se explica como un recuerdo de la Liga Hanseática de mitad del siglo XII que, hoy, integraría a ocho
países: Finlandia, Suecia, Dinamarca, Estonia, Letonia, Lituania, Holanda, Irlanda, República Checa y
Eslovaquia, y que defienden la ortodoxia fiscal y el liberalismo como elementos centrales del proyecto
europeo.
gaceta 20 sindical
No cabe reflexionar sobre estos cambios desde una perspectiva eurocentrista.

Las propuestas del disruptivo presidente de EEUU Donald Trump, su amenaza de
una guerra tecnológica y comercial con China –más que país emergente, habría que
decir emergido– y sus propuestas de Americans first, con su consideración de la UE
no como aliado sino como competidor, son buen ejemplo de ello. Pero también lo
son los conflictos, de muy diferente naturaleza, que se están produciendo en Lati-
noamérica, desde Bolivia, Chile, Ecuador, Argentina o Brasil, o los que se manifiestan
no solo en el Oriente próximo en el sempiterno conflicto israelí-palestino sino en Ar-
gelia, Irak o Irán, o en Hong Kong. También en Europa, con la irrupción de partidos
políticos de extrema derecha y/o nacional-secesionistas o el amargo y cansino brexit
que son otra muestra de las transformaciones que se están produciendo a nivel mun-
dial.
Y es en este contexto de transformación donde el proyecto de integración euro-

pea tiene mucho que decir en favor de los valores que le dieron vida: la defensa de
la democracia, de la igualdad, de la solidaridad o del concepto de ciudadanía, no
solo política sino social. Unos valores que deben no solo recuperarse como motor
del proyecto europeo sino proyectarse a nivel mundial. Y lo deben hacer en un
mundo cada vez más multipolar pero menos multilateral, en el que se reducen los
espacios de cooperación internacional.
Ciertamente, la Unión Europea adolece de ser un significativo actor global pero,

como le gusta decir a José Ignacio Torreblanca, no deja de ser una potencia mundial
aunque “vegetariana” y como tal debe proyectar sus valores. El proyecto europeo
debe contribuir a un mundo más solidario e inclusivo enfrentado a tres grandes tran-
siciones: la demográfica/migratoria; la energética/medioambiental y la tecnológica/di-
gital. Pero las políticas y los valores hay que construirlos y desarrollarlos, y el
sindicalismo internacionalista y de clase debe aportar su contribución más allá de
intereses corporativos. En estos momentos de efemérides se puede celebrar la caída
del muro de Berlín aunque otros defenderán el Consenso de Washington, pero lo
más relevante quizás sea esforzarse en construir el futuro. Como decía un filósofo
español: junto a la grandeza del proyecto la humildad del detalle.
PLANTEAMIENTO DEL MONOGRÁFICO
Las elecciones al Parlamento Europeo, a finales mayo de 2019, han abierto un

nuevo ciclo en el proyecto europeo que afecta a las principales instituciones euro-
peas, y señalan un panorama político diverso en los Estados miembros que debe
ser evaluado con atención en relación con las propuestas futuras para su desarrollo.
Un nuevo ciclo al que ha precedido el Congreso de la CES, en el que se han mar-
cado las líneas de acción común del sindicalismo europeo.
El contenido del nuevo monográfico de Gaceta Sindical tiene como objetivo re-
flexionar en común y contrastar opiniones sobre el futuro del proyecto europeo en
gaceta 21 sindical
Jorge Aragón
este nuevo escenario, partiendo de situar la UE y sus políticas en el contexto inter-

nacional para abordar, posteriormente, los retos a los que debe enfrentarse y las po-
líticas que debe desarrollar para fortalecer la integración europea, y el papel que
debe tener España como Estado miembro en su consecución, así como las priori-
dades de CCOO en el contexto de la CES.
Y lo queremos hacer desde una reivindicación del proceso de integración euro-

pea, con su telón de fondo de dos Guerras Mundiales, como un proyecto civilizatorio
en el que los valores políticos y sociales compartidos de la democracia, la justicia o
la igualdad, que se han expresado en una concepción de la ciudadanía política –el
derecho al voto– han tenido su correlato con el concepto de ciudadanía social, refle-
jada en el Estado de bienestar como referente del modelo social europeo, en la que
el reconocimiento del papel de los actores sociales a través de la negociación co-
lectiva y de la libertad sindical son piezas fundamentales. Un proceso en el que se
han ido desarrollando, de forma compartida, nuevos valores como la lucha por la
igualdad de género o la importancia de actuar sobre el cambio climático.
Pero también queremos hacerlo desde una posición crítica, porque en su desarro-
llo primaron fuerzas básicamente mercantiles –la Comunidad de carbón y del acero,
la Euratom o la Unión aduanera del Tratado de París– que dejaron inicialmente de
lado los compromisos sociales. Aunque se han ido integrando parcialmente, con no
pocas luchas, en algunas normas comunes de la Unión, como el Pilar europeo de
derechos sociales, todavía queda mucho por hacer en la construcción de la Europa
Social. Crítica también porque junto a las evidentes deficiencias de la arquitectura
institucional –cuyo referente más evidente es la Unión Monetaria y la creación del
euro como área monetaria no óptima– han sido hegemónicas en las últimas décadas
políticas reaccionarias e insolidarias manifiestas en las políticas de recortes de
bienes públicos y gasto social –mal llamadas políticas de austeridad–, como res-
puesta común ante la Gran Recesión. Políticas que además se han visto conforma-
das en un espacio de toma de decisiones cada vez más intergubernamental
–preponderancia del Consejo europeo– en detrimento de opciones más comunitarias
(como en el caso de la política migratoria o la política fiscal).
Esta perspectiva lleva a debatir sobre múltiples e interrelacionados ámbitos de

actuación: qué reformas son necesarias para conseguir una mayor legitimación de
las instituciones europeas; qué políticas comunes deben orientar la acción europea
dentro y fuera de sus fronteras, teniendo en cuenta lo que implican en términos de
cesión de soberanía de los Estados miembros; con qué instrumentos económicos
deben contar para hacer efectivas las políticas que se adopten; o cuáles deben ser
los principales actores políticos y socioeconómicos –y qué estrategias– para desarro-
llar una hegemonía cultural-ciudadana a favor de la profundización en la integración
europea frente a las tendencias nacional populistas. Temas necesarios para la refle-
xión y el debate cuya respuesta marcará nuestro futuro.
gaceta 22 sindical
Desde este planteamiento, el monográfico se abre con las propuestas de Unai

Sordo sobre la necesidad de una nueva política económica para un nuevo contrato
social, que tiene su continuidad en los análisis de José Ignacio Torreblanca y Elvira
González sobre la Unión Europea en el nuevo escenario geopolítico mundial; los
retos del nuevo ciclo político de Diego López Garrido; las prioridades de estrategias
de acción de la Confederación Europea de Sindicatos y de Comisiones Obreras que
aporta Cristina Faciaben; los dilemas y tensiones en la acción exterior de la Unión
Europea de José Antonio Sanahuja, y sobre la gobernanza de la UE y la legitimidad
y legitimación de sus instituciones de Lluís Camprubí.
Un segundo bloque temático aborda aspectos más específicos del proyecto eu-
ropeo: en relación con las políticas económicas de la Unión Monetaria de Francisco
Rodríguez; las actuaciones en la frontera sur de la Unión Europea y su relación con
el trabajo decente de Alejandra Ortega; los acuerdos comerciales y los derechos
laborales de Adoración Guamán; las implicaciones de una Europa a varias veloci-
dades de Begoña del Castillo, y las consecuencias del brexit en la política social y
de empleo en el Reino Unido de Thomas Prosser.
Un tercer bloque integra análisis sobre temas de especial relevancia en el ámbito

laboral: los relacionados con el Pilar europeo de derechos sociales y su carácter
subordinado a los objetivos económico-mercantiles de Ainhoa Lasa; la igualdad re-
tributiva entre mujeres y hombres de Amparo Ballester, o el funcionamiento de los
Comités de empresa europeos y los Acuerdos marco globales de Luis Gordo y Pa-
tricia Nieto.
Un último bloque temático aborda el estudio de algunas políticas centrales en el

desarrollo del proyecto europeo: las relacionadas con la cohesión social que explica
Rafael Bonete; la política industrial y el cambio tecnológico que desarrollan Javier
Braña y José Molero; la política de transición ecológica de la UE de Mariano Sanz;
la gestión de la política migratoria de Carmen González Enríquez, y las cuestiones
pendientes sobre migraciones en el nuevo período de la UE de José Antonio Mo-
reno. El conjunto analítico del monográfico se cierra con las aportaciones de Mª
Cruz Vicente sobre las prioridades y retos sindicales en relación con el desarrollo
del Semestre Europeo en España.
En la sección de Apuntes se incluye el documento 15 Prioridades de la CES

para el nuevo mandato de las instituciones de la UE, actualizado en la reunión
del Comité Ejecutivo el 22 de octubre. Aunque es un documento aún sujeto a modi-
ficaciones, lo hemos incluido porque es el que la CES está utilizando en sus contac-
tos con las instituciones europeas.
Finalmente se aporta una breve nota biográfica de la pintora belga Anna Boch,
algunos de cuyos cuadros ilustran la portada y las páginas del monográfico.
gaceta 23 sindical
Jorge Aragón
Es obligado agradecer las contribuciones de las personas que nos han aportado
sus análisis y sus trabajos en unos tiempos de cambio, confusos y revueltos, que
consideramos de especial importancia para contrastar opiniones, y que nos ayudan
a desarrollar un proyecto compartido de convivencia socialmente justa y solidaria,
como es el compromiso de CCOO. Sus aportaciones dan vida a nuestro empeño y
a este nuevo monográfico.
Jorge Aragón
Director de Gaceta Sindical: Reflexión y debate
gaceta 24 sindical
Unai Sordo
Una nueva política económica para

un nuevo contrato social
Retour de la messe par les dunes. Anna Boch.
Reforzar la Europa Social, promoviendo un Nuevo Contrato

Social Europeo, necesita de una política económica que aleje el
fantasma de una nueva crisis, refuerce la demanda interna, el
crecimiento y la creación de empleo de calidad, mediante un
fuerte incremento de la inversión productiva, en particular en los
ámbitos exigidos por las transiciones justas hacia una economía
verde y digital y en el marco del cumplimiento de los ODS. Para
desarrollar esta nueva política económica europea es imprescin-
dible una política presupuestaria expansiva; y unas políticas fis-
cales coordinadas cuyo objetivo sea que la UE y sus Estados
tengan los recursos públicos suficientes, logrados con eficiencia
y progresividad, que procuren la armonización fiscal y promuevan
una lucha decidida contra la competencia fiscal desleal entre Es-
tados, la elusión fiscal de las EMN y las grandes fortunas, el
fraude fiscal, el lavado de dinero y los paraísos fiscales.
Una nueva política
económica...
L A política social, la reconstrucción del paradigma de la Europa social, debería

constituirse en una prioridad de la acción política de la UE, si se quiere recobrar la
confianza de la ciudadanía y avanzar sobre bases sólidas una integración europea
más avanzada que supere la actual crisis política que vive la UE.
La política social, para poder alcanzar sus objetivos en los ámbitos europeo y na-
cionales, debe basarse en una nueva política económica de la zona euro, es decir,
la que se desprende de las Orientaciones de política económica y de las prescrip-
ciones del Semestre Europeo y, en particular, de las Recomendaciones específicas
por país.
La Comisión Europea y el Eurogrupo ya dieron por enterrada la política de aus-

teridad extrema, cuya máxima expresión se desarrolló entre 2010 y 2015 culminando
en la imposición al gobierno de Syriza de las condiciones del tercer plan de rescate
de Grecia. Lo han hecho –la nueva Comisión presidida por Jean-Claude Juncker
desde 2014 y el Eurogrupo por el ministro de finanzas de Portugal, Mário Centeno,
desde diciembre de 2017– sin que sus responsables hayan hecho ningún tipo de
reflexión crítica sobre la validez, resultados y consecuencias de dicha política en las
economías de la zona euro y de la UE y sus derivas sociales y políticas. Ya que no
lo han hecho ellos, hagamos una breve recopilación desde estas páginas:
- En términos económicos los países de la zona euro han crecido significativa-

mente menos que los que han conservado su moneda propia de la UE. To-
mando como partida la base 100 en 2011, los países de la zona euro tienen
gaceta 27 sindical
Unai Sordo
como índice del PIB el valor 109,5 en el primer trimestre de 2019; mientras el
grupo de aquellos de la UE que no pertenecen a la zona euro ha alcanzado
el nivel 120 en el mismo período (Weeks, 09/09/2019)
- Las consecuencias sociales de las políticas de austeridad siguen vigentes en

muchos países, con diferentes grados de intensidad, y en el conjunto de la
UE: divergencia económica y social entre Estados, incremento de la desigual-
dad, erosión de la cohesión social, etc.
- La consecuencia política más grave es el auge de los nacionalismos, incluidas

sus peores versiones, el nacional populismo y la extrema derecha. Del brexit
a la formación de gobiernos de ese signo, hay una deriva reaccionaria que
debiera preocuparnos, pero que debiéramos analizar en la combinación ex-
plosiva de cotas de mayor desigualdad social y rupturas aspiracionales por
un lado, y de deterioro de la legitimidad de las instancias de mediación y re-
presentación democrática, por otro. No obstante, hay que señalar que la ciu-
dadanía vuelve a manifestar en los últimos eurobarómetros un apoyo
mayoritario a la permanencia en la UE y en el euro, incluso en países en que
la fuerza de la extrema derecha se sigue mostrando en ascenso.
RALENTIZACIÓN Y RIESGO DE RECESIÓN
Existe en la zona euro y en la UE una tendencia clara de ralentización del creci-

miento en la que coincide el probable agotamiento del ciclo económico con el em-
peoramiento de dos factores de riesgo de la importancia del brexit (sobre todo en
una perspectiva cada vez más real de poder ser llevado a cabo sin acuerdo) y de la
guerra comercial y tecnológica entre EE UU y China. El riesgo de que Alemania, Ho-
landa e Italia entren en recesión se confirma y, ante ello, la posibilidad de arrastre al
conjunto de la economía de la eurozona no es descartable, aunque todavía no entre
en los pronósticos oficiales.
España no puede dejar de sentir las consecuencias de una recesión en Alemania o

de un brexit sin acuerdo. Y aún con acuerdo. Tanto las exportaciones españolas al Reino
Unido como la entrada de turistas británicos se han resentido ya en el año en curso.
La política monetaria expansiva, que salvó al euro cuando Mario Draghi la im-
pulsó, a partir de 2012, llevando a rastras al Gobierno alemán y con la oposición del
Bunbdesbank, tiene agotada buena parte de su recorrido, cuando numerosos países
europeos emiten deuda a tipos de interés negativo y los bonos español y portugués
gaceta 28 sindical
Una nueva política
económica...
a diez años se acercan al cero por ciento de interés. No se puede abandonar todavía
porque retirarla tendría efectos negativos en el crecimiento y en la inflación, de nuevo
a la baja hacia el 1% en lugar de hacia el 2%, puesto que los tipos tan bajos de in-
terés junto con la debilidad del crecimiento no permiten alcanzar el objetivo de infla-
ción. La política monetaria aislada de otras, en particular de la fiscal y presupuestaria
no da más de sí. Mario Draghi lleva dos años repitiéndolo y ahora le acompañan el
FMI y la OCDE.
Hoy la prioridad de la política económica debería ser evitar una recesión genera-
lizada en la zona euro y restaurar lo antes posible un crecimiento sólido que permita
la creación de empleo y que la UE y los Estados miembros tengan los recursos fis-
cales necesarios para impulsar la Europa Social, es decir, un Nuevo Contrato Social
Europeo (NCSE) que reduzca la desigualdad, refuerce la cohesión social, restaure
la calidad de los servicios públicos y el Estado de bienestar sobre la base de la ca-
lidad del empleo y una mayor productividad basada en la aplicación de I+D+i a los
procesos de producción y a los servicios.
La mejora de la competitividad de las economías europeas tiene que basarse en

el aumento de la productividad y su justo reparto. Y dicho aumento de la productivi-
dad requiere cerrar con urgencia la brecha de la inversión y reforzar las capacidades
del sistema de I+D+i y de aplicación de las innovaciones tecnológicas. El déficit de
inversión que generó la Gran Recesión y que está haciendo que las economías de
la UE, en particular las de la zona euro, no alcancen su capacidad de crecimiento
potencial todavía no se ha superado: la suma de la inversión pública y privada de la
UE fue en 2018 del 20,5% del PIB, mientras que en 2008 fue del 22,5%, tasas muy
inferiores a las de China y EE UU.
La complejidad de la situación viene dada por la necesidad de simultanear una

reacción inmediata frente al riesgo de una nueva recesión –en un contexto de esca-
sez de recursos públicos, elevados niveles de deuda (pública y privada, aun con
grandes diferencias nacionales) y agotamiento de la política monetaria expansiva–
con la necesidad de conformar un modelo económico europeo más sostenible.
Ambos conceptos tanto en su vertiente económica como sociolaboral. Modelo que
deberá afrontar las dos transiciones: hacia una economía verde y digital, procurando
que en ellas haya una participación activa de los interlocutores sociales y de la so-
ciedad civil para que sean transiciones justas.
Los retos a los que se enfrenta la UE y los Estados que la conforman son gran-
des y complejos. Por ello se necesita un impulso político fuerte, coherente y coordi-
nado, y suscitar el apoyo social.
gaceta 29 sindical
Unai Sordo
La coyuntura económica europea y mundial y los procesos de fondo mencionados

necesitan de una política económica sustentada en:
a) Una política presupuestaria y fiscal expansiva que complemente la política

monetaria del mismo signo. El gasto debe centrarse en la inversión, en parti-
cular en I+D+i, y en las exigencias de los procesos de transición a una eco-
nomía verde y digital.
b) Restaurar la justicia fiscal: poner fin al escándalo del fraude fiscal y la elusión
fiscal, en particular a la promovida por determinados gobiernos europeos que
practican la competencia fiscal desleal en los niveles más inadmisibles; hacer
que las grandes empresas, en particular las tecnológicas, paguen los impues-
tos que deben en cada país donde desarrollan su actividad; desarrollar una
lucha más intensa y eficaz contra el lavado de dinero y los paraísos fiscales;
promover la armonización fiscal europea y dotar a los presupuestos de la UE
de un nivel superior de ingresos propios; impulsar sistemas fiscales nacionales
progresivos y suficientes.
En un artículo publicado en la revista del FMI, Finance&Development

(10/06/2018), un alto funcionario danés del FMI, experto en inversión extran-
jera directa (IED), junto a dos profesores de la universidad de Copenhague,
revelan el tamaño del fraude/elusión fiscal y lavado de dinero promovido o
consentido por algunos gobiernos europeos. Resumiendo: el 40% de la IED
mundial pasa por “empresas fantasmas”, sin ningún tipo de actividad econó-
mica. Son: ¡12 billones de dólares! El 85% de esa cantidad pasa por empresas
radicadas en ocho países o “jurisdicciones”: Hong Kong SAR y Singapur y
seis europeos: Irlanda, Holanda, Luxemburgo y tres territorios del Reino Unido:
Islas Vírgenes, Caimán y Bermuda.
c) Hacer que el próximo Marco Presupuestario Plurianual de la UE 2021-2027,

cuente con más recursos. La petición del Comité Económico y Social Europeo
(CESE), al igual que la del Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones,
es que alcancen un monto del 1,3% de la RNB europea (en lugar del 1,11%
de la primera propuesta de la Comisión). Las prioridades señaladas por el
CESE: inversión (I+D+i, energía y clima, formación, cohesión social con apoyo
a la aplicación del Pilar Europeo de los Derechos Sociales, etc.)
gaceta 30 sindical
Una nueva política
económica...
DESARROLLO Y APLICACIÓN DEL PILAR EUROPEO

DE DERECHOS SOCIALES
Los 20 principios de la Declaración de Gotemburgo (2015) deben ser desarrolla-

dos y aplicados sin más demora. No se trata de que cada Estado los aplique o inter-
prete de cualquier manera, solo con sus propios recursos, y haga lo posible por
adaptarse a los mismos. La UE y sus instituciones tienen que tener una participación
activa para verlos como un instrumento común de refuerzo de la cohesión social eu-
ropea, tanto entre los países, mediante procesos de convergencia al alza, como en
el interior de los mismos. La cuestión tiene que abordarse desde un punto de vista
normativo y desde un punto de vista presupuestario. El normativo mediante la adop-
ción de directivas marco que establezcan criterios comunes básicos para asegurar
la universalidad de los derechos en toda la UE. El presupuestario, con recursos es-
pecíficos en el Fondo Social Europeo y en el Fondo de Cohesión que ayuden a la
aplicación de los derechos que tengan una repercusión presupuestaria en los Esta-
dos que lo necesiten.
SALARIO MÍNIMO
La necesidad de que haya, en cada Estado miembro, salarios mínimos, generales

y sectoriales, definidos por ley o mediante la negociación colectiva, o mediante la
combinación de ambos instrumentos, es una necesidad que no se discute. También
está claro que no se puede establecer un salario mínimo común europeo, habida
cuenta de las diferencias de riqueza y renta todavía existentes entre los Estados
miembros de la UE. Lo que sí reclamamos es que haya un criterio de referencia para
la fijación de los salarios mínimos. O mejor dicho, que se aplique mediante una
norma legal europea el criterio ya establecido en la Carta Social Europea: que el sa-
lario mínimo sea equivalente al 60% del salario medio de cada Estado miembro.
Este podría ser otro de los avances sociales que pedir a la Comisión que acaba de
formarse, aunque se fuera flexible en el periodo de entrada en vigor, habida cuenta
de las diferencias salariales internas en muchos países.
POR UN SEGURO DE DESEMPLEO EUROPEO
Complementario de los sistemas nacionales de protección del desempleo. Sea

de carácter general o aplicable solo en momentos de crisis, para ayudar a los países
que la sufren más intensamente en sus niveles de empleo, el interés radica tanto en
gaceta 31 sindical
Unai Sordo
su función económica de estabilización como en el valor político para la integración

europea. Existen ya estudios de centros de pensamiento, analistas y gobiernos sobre
los distintos modelos posibles y su financiación que validan su plena viabilidad. De-
bería ser un punto clave del programa social de la próxima Comisión y ser incluido
en la agenda del diálogo social europeo sin más demora.
RENTA MÍNIMA
El punto 14 de la Declaración de Gotemburgo dice:
“Toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas presta-
ciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas
las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación. Para
las personas que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combi-
narse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral.”
Para impulsarlo podemos tener en cuenta el Dictamen aprobado el pasado mes

de febrero en el pleno del CESE, en el que se pedía la promulgación de una directiva
marco europea que asegurara este derecho en todos los Estados. Aseguraba el texto
que:
“Esta respuesta podría adoptar la forma de un instrumento en el que se defina

un marco de referencia para el establecimiento de una renta mínima adecuada,
adaptada al nivel y al modo de vida de cada país y que tenga en cuenta los elemen-
tos de redistribución social, fiscalidad y nivel de vida de acuerdo con un presupuesto
de referencia, cuya metodología se definiría a escala europea.”
ACTUALIZAR LA PROPUESTA DE INVERSIÓN

DE LA CONFEDERACIÓN EUROPEA DE SINDICATOS
La Confederación Europea de Sindicatos impulsó en 2013 un Plan para la inver-

sión, el crecimiento sostenible y el empleo de calidad, que recomendaba una inversión
del 2% del PIB durante cada uno de los diez años posteriores, a canalizar a través
del Banco Europeo de Inversiones, con el objetivo de generar 11 millones de em-
pleos, y que se deberían impulsar políticas públicas en un momento en el que la di-
gitalización o la descarbonización de la economía europea exigen recursos para
promover transiciones justas.
gaceta 32 sindical
Una nueva política
económica...
En definitiva, y como se señalaba al principio, el proyecto europeo require de una

actualización relacionada con la renovación de nuestro modelo social, tras un década
desde que estallase la crisis de 2008 y un lustro largo de intensas políticas de aus-
teridad. No entender la dimensión política y social de una novación de legitimidades
en Europa es una apuesta cercana a la temeridad.
Si se consolidara una nueva recesión en la zona euro, la respuesta tiene que ser
sustancialmente distinta a la que se dio a partir de 2010. Una segunda vuelta de po-
líticas de ajuste, en pleno proceso de transición productiva –digitalización, economía
verde– con consecuencias en la transformación del empleo, sin haber superado en
términos sociales las secuelas de la anterior crisis, en medio de un proceso de neo-
proteccionismo con derivas nacionalistas, y con un cuestionamiento de los sistemas
de representación y mediación democrático en Europa, podría tener efectos letales
sobre la legitimación del proyecto europeo.
gaceta 33 sindical
Elvira González
La Unión Europea en el nuevo

escenario geopolítico mundial1
1
Este texto forma parte del proyecto de investigación del ECFR sobre “Soberanía Estratégica”. El texto
completo (Strategic Sovereignty: how Europe can regain the capacity to act) editado por Mark Leonard y
Jeremy Shapiro, puede consultarse en la página web del ECFR (www.ecfr.eu) o en https://www.ecfr.eu/pu-
blications/summary/strategic_sovereignty_how_europe_can_regain_the_capacity_to_act
At the Northsea coast. Anna Boch.
Hasta ahora, Europa se ha beneficiado de un orden multilate-

ral abierto basado en reglas justas. Pero ese mundo está hoy
puesto en cuestión por actores que usan los mercados, las inver-
siones, las divisas y la tecnología con fines geopolíticos. La UE
debe sostener ese orden, pues de él depende su prosperidad.
Además, es un orden más justo y hace posible una gobernanza
global inclusiva y equitativa. Pero también debe aprender a re-
sistir a aquellos que pretenden explotar sus debilidades y luchas
por hacer valer sus principios e intereses. La próxima Comisión
Europea tiene el mandato y la voluntad de revertir la pérdida de
visibilidad e influencia de Europa en el mundo. Esperemos que
pueda lograrlo.
La Unión Europea en
el nuevo escenario...
LA NUEVA VULNERABILIDAD EUROPEA
N ADIE como el presidente Trump ha expuesto la vulnerabilidad internacional de

la Unión Europea. Piénsese en la retirada de EEUU del Acuerdo de París sobre cam-
bio climático, que tanto trabajo costó negociar y adoptar, en el que la diplomacia eu-
ropea tuvo un papel sumamente relevante. O en la denuncia del acuerdo nuclear
con Irán y la posterior imposición de sanciones al régimen de Teherán, que han afec-
tado a compañías europeas a pesar de que los Estados miembros de la UE decidie-
ran explícitamente continuar con su apoyo a dicho acuerdo. También en el casi por
completo difunto proceso de paz en Oriente Próximo, pues la decisión, otra vez uni-
lateral, del presidente Trump de trasladar la Embajada de EEUU a Jerusalén aleja
aún más la perspectiva de un acuerdo, el basado en la solución de los dos estados,
que es el que viene defendiendo históricamente la Unión Europea. Sin olvidar el re-
crudecimiento de la crisis siria facilitado por la inexplicable concesión de un cheque
en blanco al presidente turco, Erdogan, para que invadiera Siria y expulsara de la
frontera a las milicias kurdas, anteriores aliados de EEUU y la UE en la lucha con el
ISIS.
Pero el unilateralismo e imprevisibilidad de Trump, visible en el continuo cuestio-

namiento de la alianza transatlántica y de la cláusula de defensa colectiva estable-
cida en el artículo 5 del Tratado de la OTAN, no es el único factor de inestabilidad
que enfrenta la UE. La continuada injerencia de Rusia en Ucrania, no solo eviden-
ciada en la anexión de Crimea y el bloqueo del tráfico marítimo en el estrecho de
Kerch, al que hay que sumar el apoyo a las fuerzas separatistas en el este de Ucra-
nia y su negativa a cumplir los acuerdos de Minsk para la pacificación de la zona,
gaceta 37 sindical
Elvira González
muestran que la Unión Europea carece de capacidad real de revertir los cambios de
fronteras y la violación de la integridad territorial en el propio corazón de Europa, de-
biendo conformarse con la extensión de un paquete de sanciones económicas a
Rusia, que ésta parece haber interiorizado y aceptado pero sin intención alguna de
modificar su conducta intervencionista. Desde Ucrania a Siria, pero también a través
de las continuadas campañas de desinformación lanzadas desde sus aparatos me-
diáticos, Rusia libra lo que los expertos denominan una “guerra híbrida”. Con ello
explota las numerosas vulnerabilidades de la Unión Europea, que van desde la falta
de unidad diplomática de sus miembros hasta su falta de capacidad disuasoria en el
terreno militar, pasando por la naturaleza abierta y plural de sus sociedades, que
hace a sus ciudadanos mucho más vulnerables a las campañas de desinformación.
Algo parecido se puede decir de China, pues aunque esta no confronta directa-
mente con la Unión Europea en los aspectos militares, sí que supone en estos mo-
mentos, y así lo ha reconocido la propia UE, un “rival estratégico” de primer orden.
Aquí, las vulnerabilidades europeas se han puesto de manifiesto tanto en los temas
económicos –pues la crisis de 2008 ha dejado a muchos estados miembros carentes
de la posibilidad de invertir en sectores estratégicos, viéndose obligados a aceptar
las inversiones chinas sin posibilidad de establecer acuerdos de reciprocidad– como
en el plano tecnológico, donde China ha demostrado, gracias al diseño y puesta en
marcha de una ambiciosa estrategia, poder liderar la conectividad mediante fuertes
inversiones en infraestructuras físicas (la Ruta de la Seda) o dominar sectores pun-
teros como el 5G o la inteligencia artificial. Por toda Europa, un gran número de in-
fraestructuras con financiación china (desde el puerto del Pireo a los puentes sobre
el Danubio), anticipan la repetición de la estrategia anteriormente seguida por Beijing
en África para lograr condicionar la política exterior de los estados mediante potentes
inversiones en sectores críticos e infraestructuras básicas.
Lo paradójico de la situación es que la UE parezca estar condenada a la irrele-

vancia pese a contar con formidables recursos: su economía sigue siendo la segunda
del mundo en términos nominales y su gasto militar, combinado, supera con creces
al de su principal rival, Rusia. No debe extrañar, por tanto, que la nueva Comisión
Europea haya situado como prioridad absoluta de su mandato el dotar a la Unión Eu-
ropea de una mayor autonomía estratégica, es decir, de una mayor y mejor capaci-
dad de actuación en todos los ámbitos (sean económicos, comerciales, monetarios,
militares industriales o digitales).
Jean Claude Juncker, el anterior presidente de la Comisión, anunció en su toma

de posesión en 2014 que su Comisión sería una Comisión “política”. Por el contrario,
esta Comisión, ha dicho su presidenta, Ursula von der Leyen, va a ser una Comisión
gaceta 38 sindical
“geopolítica”. ¿Por qué? Durante los últimos setenta años, los principales desafíos
que han enfrentado los europeos han tenido un origen interior. La seguridad y pros-
peridad de los europeos dependía de la capacidad de reconciliarse entre ellos, abrir
sus fronteras, derribar las barreras al comercio, la inversión y la libre circulación de
personas, garantizar una economía competitiva, poner en marcha una moneda, etc.
Sin embargo, los problemas que enfrenta hoy la UE se originan fundamental-

mente en el exterior: por mucho que la UE lograra una transición ecológica ejemplar
y consiguiera una economía libre en parte o totalmente de carbono, ese éxito de
poco serviría si otros países, especialmente EEUU, China o India, continuaran sus
emisiones. Lo mismo se puede decir respecto a su prosperidad: el mercado interior
europeo requiere, para su correcto funcionamiento y para generar prosperidad para
los europeos y, con ello, sostener el modelo social europeo, un orden comercial in-
ternacional basado en reglas justas y aceptadas por todos. El unilateralismo y las
guerras comerciales, especialmente las libradas entre EEUU y China, afectan de
forma profunda y duradera a los europeos pese a que no las inicien ni las secunden.
Hasta la fecha, la Unión Europea ha tenido, y sostenido, una visión del mundo
basada en dos pilares. El primero, un orden multilateral comercial en el que la eco-
nomía se conducía de acuerdo a reglas compartidas y no teniendo en cuenta inte-
reses o rivalidades geopolíticas (de ahí que China pudiera acceder a la Organización
Mundial del Comercio y beneficiarse del sistema comercial global). El segundo, una
amplia alianza de seguridad, que incluía no solo el espacio transatlántico sino tam-
bién el Pacífico, que defendía los valores democráticos, las sociedades abiertas y
la economía de mercado. El problema es que esos dos elementos están hoy en en-
tredicho, pues los actores utilizan el comercio, las inversiones, e incluso las migra-
ciones, para reforzar su posición de poder global y debilitar a sus rivales, mientras
que el sistema de alianzas globales queda puesto en duda o debilitado por el aisla-
cionismo y unilateralismo estadounidense.
No debe extrañar que, en esas circunstancias, los europeos hayan comenzado

a hablar de “soberanía”. “Ante las grandes convulsiones a nivel mundial” dijo el pre-
sidente de la República francesa, Emmanuel Macron, en el Parlamento Europeo en
abril de 2018, “necesitamos una soberanía mayor que la nuestra, complementaria,
una soberanía europea”. Si, tradicionalmente, el proyecto europeo tuvo como obje-
tivo tamizar el exceso de soberanía de los Estados miembros, que se concebía como
un factor de conflicto, hoy en día los europeos inquieren cómo lograr ser soberanos
en el ámbito global. Como ha señalado el Alto Representante para la Política Exterior
y de Seguridad de la Unión, Josep Borrell, en su discurso de confirmación ante el
Parlamento Europeo, “la Unión Europea debe aprender a hablar el lenguaje del
poder”. ¿Cómo se manifestaría ese nuevo lenguaje? ¿De qué manera podría arti-
cularse la construcción de una “soberanía europea”?
gaceta 39 sindical
Elvira González
UNA EUROPA MÁS CAPAZ GLOBALMENTE
Para poder actuar globalmente, la Unión Europea debe conectar mejor lo interior
y lo exterior. Sus políticas interiores, bien gestionadas, le conceden una gran capa-
cidad de actuación exterior. Es el caso, por ejemplo, de la política energética: si los
europeos la gestionan adecuadamente, reducirán su dependencia de Rusia pero
también de Oriente Próximo y evitarán ser débiles y mostrarse divididos ante los ac-
tores de los cuales dependen para su suministro energético. Lo mismo se puede
decir en lo relativo a la política de telecomunicaciones: un mercado interior digital
que funcione de forma integrada y eficaz es la mejor manera de garantizar que Eu-
ropa no se quede atrás en la carrera digital frente a EEUU y China y que gobiernos
y empresas no queden al albur de Washington o Beijing en tecnologías clave como
el 5G o la inteligencia artificial.
En el mundo de hoy, dominado por la competición geopolítica entre grandes po-

tencias como EEUU, China y Rusia, la esfera de la seguridad y la esfera económica
están íntimamente relacionadas. El papel del dólar como divisa de referencia global,
aunque siempre ha sido un elemento esencial de la proyección de poder de EEUU,
se ha convertido hoy, en manos de la Administración Trump, en un elemento de pre-
sión geopolítico. Los instrumentos de supervisión y control de los flujos financieros
internacionales desarrollados por el Departamento del Tesoro estadounidense desde
los atentados del 11-S permiten hoy al gobierno de EEUU aplicar sanciones a em-
presas de terceros países que pretenden seguir operando en países objeto de san-
ción unilateral por parte de la Administración Trump. Es el caso, por ejemplo, de Irán,
pero también, potencialmente, de las empresas españoles víctimas de la reactivación
de las sanciones previstas en la Ley Helms-Burton contra el régimen cubano o de
aquellas que colaboren con el proyecto gasístico Nord-Stream 2 entre Alemania y
Rusia, también convertido en sujeto de atención preferente de Washington y a cuyas
empresas participantes la Administración Trump no duda en amenazar con san-
cionar.
La UE no tiene por qué quedarse cruzada de brazos. Por un lado, necesita

desarrollar una estrategia destinada a reforzar su base científica y tecnológica para
situarla en condiciones de competir globalmente. Por otro, debería proteger sus ac-
tivos económicos e infraestructuras físicas y tecnológicas críticas de la interferencia
o control extranjero. Hasta la fecha, empresas chinas, contando con subsidios di-
rectos, ventajas fiscales o participaciones estatales, se han beneficiado del acceso
al mercado interior europeo en unas condiciones que las empresas europeas no dis-
frutan en el mercado chino, donde las participaciones en sectores críticos están ce-
rradas o limitadas al capital extranjero. Por ello, la UE debería garantizar una mínima
gaceta 40 sindical
reciprocidad y simetría con otros países, especialmente China, a la hora de abrir sus
sectores estratégicos a la inversión extranjera.
Por otra parte, la política de competencia europea, que históricamente ha estado

más preocupada en evitar la concentración empresarial dentro de Europa, debería
adaptarse a las necesidades de Europa de competir globalmente, prestando más
atención a las economías de escala necesarias para competir en determinados mer-
cados, especialmente en el digital. El veto a la fusión entre Alshtom y Siemens por
parte de la Comisión Europea es hoy considerado un ejemplo de cómo la lógica del
pasado, introvertida, debe cambiar si se quiere favorecer una presencia más amplia
de las empresas europeas en los mercados globales.
En un sentido parecido, la Unión Europea no ha sabido hasta ahora lograr con-

vertir el euro en un instrumento de pagos complementario al dólar ni tampoco obte-
ner el máximo rendimiento económico, financiero ni geopolítico de sus bancos de
inversión multilateral, como el BERD o el BEI, cuyas políticas de riesgo y calificación
de deuda han limitado notablemente su capacidad de actuación global, dejando un
amplio campo, por ejemplo en África, a China y otros actores.
Un ámbito de actuación muy importante es el referido a las llamadas “sanciones

secundarias” impuestas por EEUU contra las empresas europeas que operan en
Irán, que no solo socavan la política exterior europea –que sigue comprometida con
el acuerdo nuclear iraní– sino también su soberanía económica. Mecanismos como
el INSTEX (“Instrumento para el Fomento de los Intercambios Comerciales”), un
canal de pago destinado a blindar a las compañías europeas que comercien con
Irán, no ha logrado su objetivo, pues para muchas empresas europeas la posibilidad
de perder el acceso al mercado estadounidense no compensa los beneficios, pe-
queños, de seguir operando en Irán.
Otro campo con un gran potencial para Europa es la inteligencia artificial (IA).
Esta tecnología, que muchos han comparado por su potencial transformativo con la
electricidad, está revolucionando todos los sectores económicos, además de las re-
laciones sociales y los asuntos militares. Las consecuencias geopolíticas de esta
tecnología son también importantes, pues pueden ahondar en una distribución ya
de por sí desigual del poder económico entre EEUU, China y la UE, en perjuicio de
esta última.
Los límites de esta tecnología están aún por descubrirse, pero sabemos que im-
pactará en la economía, la competición geopolítica y la organización militar. Países
como Estados Unidos y China son actualmente los líderes en innovación en esta
gaceta 41 sindical
Elvira González
materia y ningún otro país se encuentra siquiera cerca de ellos. La UE no está ac-
tuando para beneficiarse y protegerse de esta tecnología, por lo que la brecha entre
los poderes líderes en IA y Europa es cada día mayor. Con estrategias distintas
–EEUU basándose en su capacidad de financiación e innovación privada y China
aprovechando el papel del estado como inversor estratégico a largo plazo–, ambas
superpotencias están liderando esta revolución. Mientras, Europa, aunque tiene un
gran potencial, pugna por introducir elementos éticos y de ciudadanía en la regula-
ción de los desarrollos de esta tecnología. Este retraso de la UE contrasta con su
avanzada capacidad de regular e imponer estándares globales.
Al igual que ocurrió hace una década, cuando las decisiones europeas sobre po-
lítica de competencia tuvieron un profundo impacto sobre el mercado de los nave-
gadores y los buscadores digitales, es la Unión Europea hoy la que con su
reglamento de protección de datos, ha logrado que las compañías estadounidenses
acepten normas europeas con un grado de exigencia y respeto a los derechos fun-
damentales que de otra manera difícilmente habrían aceptado. En el caso de la in-
teligencia artificial, Europa tiene ante sí el reto de lograr que el acceso a los datos
de los ciudadanos se produzca en condiciones que favorezcan la competencia y la
innovación, así como en condiciones respetuosas con los derechos individuales. En
este ámbito, Europa no solo puede aspirar a ser una superpotencia (regulatoria) sino
lograr detener la dinámica de balcanización digital puesta en marcha por China y
otros, que aspiran a romper el mundo digital en silos nacionales inaccesibles desde
el exterior y sin garantías de derechos para los ciudadanos.
Hasta ahora, Europa se ha beneficiado de un orden multilateral abierto basado

en reglas justas. Pero ese mundo está hoy puesto en cuestión por actores que usan
los mercados, las inversiones, las divisas y la tecnología con fines geopolíticos. La
UE debe sostener ese orden, pues de él depende su prosperidad. Además, es un
orden más justo y que hace posible una gobernanza global inclusiva y equitativa.
Pero también debe aprender a resistir a aquellos que pretenden explotar sus debili-
dades y luchas por hacer valer sus principios e intereses. La próxima Comisión Eu-
ropea tiene el mandato y la voluntad de revertir la pérdida de visibilidad e influencia
de Europa en el mundo. Esperemos que pueda lograrlo.
gaceta 42 sindical
Unión Europea: los retos del nuevo

ciclo político
Delphiniuns and Chrysanthemums. Anna Boch.
La Unión Europea entra en un nuevo ciclo en el que tendrá

que abordar desafíos prioritarios como el pilar social, la transición
energética, la política fiscal, la regulación financiera o la reforma
de los Tratados. Todo ello para convertirse en un actor global
capaz de influir en el escenario geopolítico actual y hacer frente
a futuras crisis.
Y para alcanzar estos objetivos es necesaria la participación;
ante todo de la sociedad civil, y dentro de ella de los agentes so-
ciales.
Unión Europea:
los retos...
H AY muchas razones para afirmar que la Unión Europea entra en un nuevo

ciclo. Quizá en una nueva era.
Y no solo porque este año se han producido elecciones al Parlamento Europeo,

y éste dará la confianza a una nueva Comisión.
También, porque el contexto interno de la Unión se ha transformado, con una no-

table fragmentación en grupos de países con orientaciones políticas no coincidentes
en asuntos relevantes. Se habla del grupo de Visegrado, de la Liga Hanseática o
de los países mediterráneos. En políticas tan importantes como la presupuestaria,
la monetaria, la migratoria o la exterior hay diferencias.
El contexto externo es muy distinto en el siglo XXI respecto al del siglo XX. Hay
obstáculos al desarrollo armonizado de la Unión que no son responsabilidad de ésta.
Por ejemplo, el furibundo proteccionismo lanzado irresponsablemente por el presi-
dente Trump, que hace un daño indudable a la Unión Europea, un territorio sin ma-
terias primas necesitado de libertad comercial. Igualmente está siendo dañina para
la Unión –y para otros países fuera de ella– la tensión tarifaria entre EEUU y China.
Añádase a lo anterior la crisis planteada por el absurdo brexit, que no parece

tener salida nunca, y cuya posible realización afectaría con fuerza a las economías
europeas.
Por si faltara algo, se asoma en el horizonte una visible desaceleración econó-

mica, advertida por organizaciones multilaterales como el Fondo Monetario Interna-
cional o la OCDE.
gaceta 45 sindical
Todas estas señales de alarma elevan la urgencia de políticas públicas con las
que la Unión ha de responder a los retos que se presenten ante ella.
En mi opinión, el nuevo gobierno de la Unión Europea tiene que abordar los si-
guientes desafíos prioritarios, que sí son de responsabilidad de los gobiernos y par-
lamentos europeos.
El primer asunto a resolver es lo que se está llamando desde la cumbre de Go-

temburgo en 2017 “pilar social de la Unión Europea”.
En realidad, la Europa Social no existe si nos fijamos en la estructura de la Unión

Europea. Los asuntos sociales no son de competencia principal de la Unión según
los Tratados. A pesar de que éstos destacan el modelo social europeo como el más
avanzado (art. 3 del Tratado de la Unión Europea) lo cierto es que, desde Bruselas,
lo único que cabe hacer es “complementar” la acción de los Estados y hacerlo por
unanimidad en las materias esenciales (arts, 151 y siguientes del Tratado de Fun-
cionamiento de la Union Europea).
Es verdad que el Estado Social europeo es el más profundo del mundo, en cuanto
a dar seguridad a las y los ciudadanos en los momentos en que más lo necesitan
(enfermedad, paro, jubilación, etc.). Pero se administran a nivel nacional, no supra-
nacional.
La gran recesión de 2008 demostró que eso no basta. Los ciudadanos se sintie-
ron desprotegidos por la Unión. El legado de esa crisis ha sido una desigualdad acre-
centada, un Welfare State disminuido y un Estado con dificultades para financiar las
políticas sociales.
La posibilidad de una desaceleración productiva requiere que la Unión se plantee

medidas tan ambiciosas como un salario mínimo europeo, pensiones aseguradas,
reaseguro de desempleo y un Fondo Social Europeo mejor dotado. Son medidas,
por cierto, que la Fundación Alternativas lleva pidiendo desde hace más de un lustro
en sus Informes sobre el Estado de la Unión Europea, que realiza en colaboración
con la Friedrich Ebert Stiftung (fundación del partido socialdemócrata alemán).
Otro gran reto de la Unión es la transición energética, es decir, la descarboniza-

ción de la economía, hasta el objetivo de la desaparición de los gases de efecto in-
vernadero en 2050.
gaceta 46 sindical
Unión Europea:
los retos...
Europa lidera la transición ecológica. La mejor muestra es el acuerdo de París,

que EEUU ha abandonado. Debe seguir en esa línea, y España también.
Tanto la Europa social, como la Europa verde, como la Europa económica, re-
quieren un fortalecimiento presupuestario y fiscal. Hay un acuerdo inicial sobre un
presupuesto del euro, pero es insuficiente para la política inversora que necesita la
economía Europea.
Esta política económica ha de tener un componente tributario, sin el cual los ob-
jetivos esenciales del nuevo ciclo quedarían frustrados. Por eso, la armonización fis-
cal es básica para evitar el dumping fiscal, que tiene una manifestación evidente en
las concesiones fiscales que países como Irlanda han hecho a corporaciones multi-
nacionales como Apple.
Hay un elemento a erradicar en la política fiscal, el mismo, por cierto, que en la

política exterior: los acuerdos por unanimidad.
Todo lo anterior, las propuestas expuestas, los retos del nuevo ciclo, van a exigir
algo muy difícil –pero no imposible–: la reforma de los Tratados. Otra de las reivin-
dicaciones constantes de la Fundación Alternativas.
La reforma de los Tratados debería ser una de las conclusiones de la Conferencia

sobre el futuro de Europa, que se ha comprometido a convocar la nueva presidenta
de la Comisión Europea.
En esa reforma habría de tener un lugar un concepto que ahora está incluido en
un documento sobre seguridad y defensa de carácter no vinculante: la “autonomía
estratégica”, que ha de proyectarse en un “pilar europeo” dentro de la Alianza Atlán-
tica. La retirada del Reino Unido de la Unión facilitaría indudablemente ese objetivo.
La Unión Europea tiene que ser, en fin, aquello que aún no es: un actor global,
que le permita estar presente en ámbitos geopolíticos en los que no está, por ejem-
plo, Oriente Medio, lugar muy visible de conflicto actual; o por ejemplo en África.
Este protagonismo, que la Unión no tiene, dificulta que pueda resolver asuntos
de tan enorme dimensión como la migración y el asilo. Otro gran reto de la Unión es
el nuevo ciclo, que debe estar basado en la solidaridad.
gaceta 47 sindical
Una Unión Europea que no es actor global no puede influir para dar salida a la
incertidumbre que invade el escenario geopolítico actual, y que tiene aspectos tan
inquietantes como el comercial o el militar; en este último caso ante la ruptura del
importante Tratado nuclear entre Rusia y EEUU.
Quiero terminar aludiendo a otra de las asignaturas pendientes de la Unión, que

tendría que aprobar en el nuevo ciclo: la regulación financiera. Pendiente, a pesar
de que la gran crisis de 2008 fue del sistema financiero. Faltan aún algunas reformas:
un sistema europeo de garantía de depósitos; un sistema de resolución bancaria; un
instrumento de fiscalización financiera; una Unión Bancaria en definitiva.
Y falta que los países con capacidad inversora y saludable situación fiscal la
desarrollen de verdad.
Mientras estos desafíos no se aborden, Europa no estará preparada para una hi-
potética crisis. Porque la Unión Europea, reitero, no tiene aún una verdadera dimen-
sión social, ni de política económica común, ni de política exterior y de seguridad
común.
Para alcanzar los objetivos que hemos mencionado, todos hemos de participar.
La sociedad civil ante todo; y, dentro de ella, los agentes sociales.
gaceta 48 sindical
Cristina Faciaben
Una nueva Europa para la clase trabajadora:

reivindicaciones de CCOO para la nueva
etapa del Parlamento Europeo y de la
Confederación Europea de Sindicatos
Pink and Yellow Houses. Anna Boch.
Bajo la premisa de que es necesaria una nueva Europa para

la clase trabajadora, el artículo analiza cómo dos acontecimien-
tos que se han producido durante el mes de mayo, las elecciones
al Parlamento Europeo y el 14 Congreso de la CES, inciden en
la clase trabajadora europea y cuáles son los objetivos sindicales
ante la nueva legislatura europea y de qué modo puede presionar
el movimiento sindical europeo para conseguirlos.
Una nueva Europa
para la clase...
E L mes de mayo de este año 2019 han tenido lugar dos acontecimientos muy
importantes para un sindicato sociopolítico como CCOO.
Por un lado, en Viena se organizó el 14 Congreso de la Confederación Europea

de Sindicatos (CES) y, unos días después, se celebraron las elecciones al Parla-
mento Europeo. Ambos hechos inciden sobre los y las trabajadoras europeas y por
tanto en nuestra organización y en quienes representamos, generando interés y ex-
pectativas. El sindicalismo en general, y el europeo en particular, que dispone de
una cámara legislativa de referencia como es el Parlamento Europeo, no puede man-
tenerse ajeno a la política comunitaria.
Las elecciones europeas son determinantes para el día a día de los y las ciuda-
danas europeas, porque las decisiones que se toman en el Parlamento Europeo in-
fluyen directamente sobre nuestras legislaciones nacionales y, por tanto, sobre
nuestras vidas.
Por su parte, la Confederación Europea de Sindicatos ha aprobado en su Con-

greso la hoja de ruta para los próximos cuatro años. CCOO no solo somos miembros
de la CES, sino que mantenemos un compromiso pleno y una actitud propositiva
respecto a la misma, porque estamos convencidos de que puede ser un instrumento
útil para reforzar la labor de los sindicatos nacionales y las federaciones europeas
y, lo que es más importante, para la clase trabajadora europea.
Voy a tratar de definir qué esperamos del Parlamento Europeo durante los pró-
ximos cinco años de legislatura. Pero antes hay que contextualizar el marco en el
gaceta 51 sindical
Cristina Faciaben
que se han producido estas últimas elecciones, en el que posiblemente sea el mo-
mento más crítico por el que atraviesa la Unión Europea desde su constitución.
El desapego de la ciudadanía europea con la idea de Europa es creciente y res-

ponde a diversos motivos. Entre ellos destaca la crisis y la pésima gestión política
de la misma, que se ha hecho con recortes y austeridad como única receta, cargando
sobre los y las trabajadoras el peso de los ajustes. Quienes no causamos la crisis,
sino que fuimos sus víctimas, nos vemos de nuevo castigados con menos servicios
públicos, recortes en todos los derechos, empeoramiento de la sanidad y la educa-
ción, pérdida de recursos por la destrucción de empleo, la caída de los salarios y el
aumento de la precariedad laboral, recortes de pensiones…
La falta de legitimidad democrática de las instituciones europeas desde donde

se imponen estas medidas antisociales: Banco Central Europeo, Comisión Euro-
pea… no ayuda a recuperar la confianza en el proyecto europeo. El perfil claramente
de derechas de los gobiernos de los Estados miembros, con honrosas excepciones
como Portugal, a la cabeza de las instituciones europeas marca el carácter conser-
vador, si no directamente neoliberal, de las políticas que desde allí se diseñan.
Si a estas cuestiones se le suma el avance de la ultraderecha, el nacionalismo,

el racismo y la xenofobia o el machismo, se van configurando opciones políticas eu-
roescépticas que lanzan mensajes sobre la inutilidad de una Unión Europea que úni-
camente supone imposiciones, limitación de soberanía nacional, recortes y costes
añadidos a los Estados sin aportar nada a cambio, que nos llevan a una combinación
de factores nefasta para el futuro de Europa.
El brexit es uno de los peores efectos de la falta de confianza en el proyecto eu-

ropeo. Aunque con importantes manipulaciones de sectores interesados en la salida
de Gran Bretaña de la UE, lo cierto es que las y los ciudadanos británicos decidieron
mediante un referéndum abandonar la Unión Europea. Sus consecuencias, más allá
de que se logre una salida con acuerdo o sin él, son desconocidas pero presumible-
mente negativas para el Reino Unido y para la Unión Europea y sus estados. Pero
más allá de cuestiones económicas, presupuestarias e incluso relacionadas con la
movilidad de trabajadores o con el empleo, el proyecto europeo ha sido golpeado
fuertemente con la decisión británica y ha quedado en evidencia la profunda crisis
que atraviesa.
El modelo europeo se aleja cada vez más del espíritu fundacional de la Unión: la
Europa Social. No se avanza hacia la convergencia social, sino que las diferencias
y las desigualdades entre europeos se agravan. No se logra una mayor protección
gaceta 52 sindical
Una nueva Europa
para la clase...
de los derechos sociales; todo lo contrario, se está viviendo un claro retroceso del
estado del bienestar tanto en aquellos lugares donde estaba plenamente desarro-
llado, con el norte de Europa como paradigma, como en aquellos países donde antes
de culminarse su implantación fue recortado drásticamente, como en la Europa del
sur.
La Europa Social solo podrá ser una realidad con una decisión política que
apueste por un Semestre Económico y Social, es decir por un cuerpo normativo en
materia social vinculante y con presupuesto garantizado, más unas condiciones en ma-
teria social impuestas por la UE estado por estado y un sistema de indicadores y de
medición del cumplimiento de las obligaciones y de sanciones por incumplimiento a
aplicar, del mismo modo que actualmente se hace para las cuestiones económicas
con el Semestre Económico y las recomendaciones por países.
Lamentablemente, el Pilar Europeo de Derechos Sociales es la enésima decla-

ración de intenciones de la UE que se quedará en papel mojado si no se le dota de
carácter vinculante y de presupuesto para su implementación. Corremos el riesgo
de una nueva frustración para la ciudadanía europea en un tema tan sensible como
son los derechos sociales. ¿Por qué tenemos un mercado y una moneda única y no
podemos tener un sistema de protección social único?
Ante este escenario, ¿qué esperamos desde CCOO de este nuevo período del
Parlamento que se acaba de iniciar? Ante la celebración de las elecciones europeas,
la Ejecutiva Confederal de CCOO aprobamos un documento de propuestas. Nuestro
objetivo principal del que emanan el resto de reivindicaciones es una Nueva Europa
para los y las Trabajadoras. Queremos una nueva Europa porque la actual no nos
sirve, porque se ha ido alejando de los pilares que fundamentaron la creación de un
proyecto de construcción europea basado en la solidaridad y en un programa eco-
nómico y social.
Mientras avanza la peor cara de Europa: la del odio, la xenófoba, la que excluye…
la UE es incapaz de definir una política única y común de migración, refugio y asilo,
y firma acuerdos vergonzosos con Turquía para contener la llegada de refugiados a
Europa, despreocupándose del futuro de estas personas que tienen reconocidos el
derecho al refugio y el asilo de acuerdo con el derecho internacional. Una Europa
que, siendo la mayor economía del mundo, mira hacia otro lado mientras miles de
personas han perdido la vida en el Mediterráneo intentando llegar a Europa huyendo
de la guerra, la persecución o la muerte en sus países de origen, o simplemente
buscando una opción de trabajo que les permita sobrevivir.
gaceta 53 sindical
Cristina Faciaben
¿Y cómo se puede construir esta Nueva Europa? En primer lugar recuperando

la idea de la Europa Social, de y para las personas. Donde se defina un contrato so-
cial que permita una sociedad más justa e igualitaria. Donde se materialice el Pilar
Europeo de Derechos Sociales y se prioricen los derechos de las personas a la li-
bertad económica y se establezcan estándares sociales de obligado cumplimiento y
sanciones ante su incumplimiento.
Pero también es necesaria una Europa democrática, solidaria e igualitaria, porque

solo una Europa basada en principios democráticos podrá reducir desigualdades y
actuar solidariamente. La auténtica democracia pasa por un Parlamento Europeo
con plena capacidad de decisión como única institución europea elegida por la ciu-
dadanía, y que debe poder representar al pueblo que ha escogido su composición.
Así mismo, es necesaria la transparencia de las instituciones y un cuerpo normativo
común y único sobre cuestiones fundamentales como migración, refugio y asilo. Con
transversalidad de género en todas las políticas comunitarias.
Como sindicato, debemos reivindicar fuertemente la Europa del Trabajo decente,

tal y como proclama el Objetivo número 8 de los ODS (Objetivos de Desarrollo Sos-
tenible) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas. En este sentido, hay que garantizar
una negociación colectiva fuerte y eficiente. La libertad sindical pasa porque poda-
mos desarrollar plenamente nuestra actividad como agentes sociopolíticos. En esta
línea, el diálogo social europeo debe recuperar su papel esencial dentro del proyecto
europeo. Solo una protección social garantizada en Europa y un salario mínimo eu-
ropeo pueden posibilitar la eliminación de discriminación, dumping social y desigual-
dades entre personas trabajadoras de diferentes países de la UE y garantizar la
igualdad de trato y de condiciones vida y trabajo.
Europa debe ser de las personas y no solo de los mercados, y esta constituye
una de las principales reivindicaciones que lanzamos desde CCOO al nuevo legis-
lativo europeo. Políticas públicas sobre educación, sanidad, formación, salud en el
trabajo o vivienda, junto a trabajo decente con condiciones salariales y de trabajo,
pleno empleo, fin de la discriminación de las mujeres en el mundo del trabajo, pro-
tección social y pensiones justas deben estar garantizadas en un proyecto de cons-
trucción europeo que se centre en las personas. La política económica europea debe
cambiar, debe ser más justa y social porque la competitividad económica debe ir de
la mano de la justicia social. Ello comporta también nuevas instituciones económicas,
un sistema fiscal común y más justo y unas políticas comerciales de la UE más jus-
tas, que garanticen protección de los derechos sociales y el medio ambiente y no
solo los intereses de las grandes corporaciones.
gaceta 54 sindical
Una nueva Europa
para la clase...
Respecto a los acuerdos comerciales y de inversión firmados por la UE, el Par-

lamento Europeo debería velar por garantizar la equidad entre las partes firmantes
y no permitir condiciones abusivas que se aplican, en determinados acuerdos, hacia
la parte más débil que, con contadas excepciones como el CETA, nunca es la UE.
El último acuerdo firmado, el de la Unión Europea y el Mercosur, es un claro ejemplo
de complicidad por parte de la Comisión Europea con los gobiernos de Bolsonaro y
Macri, en Brasil y Argentina respectivamente, que mientras atravesaban graves crisis
de popularidad en sus países, conseguían firmar de forma exprés un acuerdo con
Europa que llevaba veinte años de negociación. Los expertos de ambos lados del
Atlántico coinciden en que este acuerdo puede primarizar aun más la economía ar-
gentina y brasileña en lugar de facilitar la industrialización, al tiempo que es un riesgo
evidente para el medio ambiente, puesto que fomenta el monocultivo extensivo, es-
pecialmente de soja, lo que contribuirá a la deforestación en los dos grandes países
del Mercosur, pero también de Paraguay y previsiblemente de Uruguay.
La Nueva Europa debe ser feminista, y se deberá erradicar cualquier tipo de vio-
lencia contra las mujeres, garantizar nuestros derechos sexuales y reproductivos,
eliminar las diferencias retributivas o la discriminación de las mujeres en el trabajo
y potenciar la participación, representación, visibilidad y empoderamiento de las mu-
jeres.
Por último, pero no menos importante, Europa debe avanzar hacia una transición
justa, porque la UE debe ser un referente de la protección del medio ambiente, la
transición justa y la sostenibilidad. La transición justa hacia una economía baja en
emisiones de carbono debe acompañarse de una nueva política industrial comuni-
taria que genere empleo, debe apoyarse a quien pierda el empleo y ante las nuevas
realidades del mundo del trabajo, por ejemplo la economía de plataforma, debe ga-
rantizarse el reconocimiento de que se trata de trabajadores y que deben acceder
en igualdad de condiciones a los derechos laborales y sindicales, al margen del sec-
tor o de la tipología de la empresa donde preste sus servicios.
Una vez definido lo que le pedimos al Parlamento Europeo durante esta nueva
etapa, debemos plantearnos cómo la Confederación Europea de Sindicatos puede
ser el instrumento útil para que la clase trabajadora europea defienda sus derechos,
que han sido atacados ferozmente durante los últimos años.
La CES no está atravesando el mejor de sus momentos. La crisis ha castigado

duramente el empleo en muchos países europeos y la mayoría de los sindicatos afi-
liados a la CES han perdido afiliación. Pero a estas dificultades financieras hay que
sumar problemas que tienen que ver con una pérdida de implicación de las organi-
gaceta 55 sindical
Cristina Faciaben
zaciones nacionales con el proyecto de la CES. El día a día nacional, con grandes
retos que enfrentar, hace que las confederaciones nos debamos concentrar en la rea-
lidad de nuestros países y dejemos el compromiso con la CES en un segundo plano.
Pero a su vez, la CES muestra una clara deficiencia en su capacidad propositiva,

de anticipación a las decisiones que se toman a nivel comunitario. Esta falta de ini-
ciativa puede tener que ver con el creciente perfil técnico del secretariado de la CES,
más analítico que propositivo. La CES actúa a la defensiva limitándose, en ocasio-
nes, al análisis y valoración del contenido de las propuestas de la Comisión Europea.
A nuestro entender, la CES debería tener un papel mucho más ofensivo y propositivo,
especialmente por el hecho de que el diálogo social europeo se haya ido debilitando
hasta prácticamente desaparecer, o quedarse más a un nivel informativo que a un
auténtico espacio de concertación.
La CES es la contraparte legítima de la patronal europea (Europe Bussiness) y

del gobierno europeo (Comisión Europea) por lo que debería ejercer con fuerza esta
legitimidad, con propuestas firmes basadas en nuestras prioridades y posiciones po-
líticas. La patronal europea muestra una mayor capacidad para imponer sus intere-
ses, aunque bien es cierto que cuenta con un buen aliado como es una Comisión
Europea –y el resto de instituciones comunitarias– muy favorables a defender los in-
tereses empresariales y con poca sensibilidad en las cuestiones sociales, como han
venido demostrando con sus decisiones.
Es innegable la dificultad que existe para lograr acuerdos en el seno de la CES,

por las enormes diferencias que existen entre las afiliadas. La voluntad de lograr el
consenso en la toma de decisiones, para reforzar la validez de las mismas, tiene
como consecuencia que muchas de las posiciones que se acuerdan son de bajo
contenido.
Otra de las debilidades de la CES es su incapacidad movilizadora. Desde el 13

Congreso de la CES, celebrado en octubre de 2016 en París, la única movilización
organizada por la CES fue un mes antes del Congreso de Viena, ante la convocatoria
de las elecciones al Parlamento Europeo. Los últimos cuatro años han sido espe-
cialmente duros para la clase trabajadora europea y se han producido flagrantes vio-
laciones de derechos humanos en Europa, como la vergonzosa gestión de las crisis
migratorias y de personas refugiadas. A pesar de la gravedad de la situación en re-
lación a refugio y asilo, la CES, más allá de declaraciones, imágenes de líderes sin-
dicales con lemas a favor de los refugiados y un acto en Roma organizado por los
sindicatos italianos con su apoyo, no ha organizado ninguna movilización ni unitaria
ni descentralizada, como diversos sindicatos reclamamos.
gaceta 56 sindical
Una nueva Europa
para la clase...
En el Congreso de Viena se aprobaron las prioridades de la CES para los próxi-

mos cuatro años. Los cinco bloques de objetivos son: construir democracia y un
mejor futuro de Europa para la gente trabajadora; diseñar un modelo económico
nuevo y progresista basado en una gobernanza económica y social más justa; luchar
por salarios más altos, una negociación colectiva más fuerte y derechos exigibles
para todos; una transición justa, una digitalización más justa y una política industrial
más sólida; relanzar el modelo social europeo y dar forma al trabajo del futuro a tra-
vés de un pilar eficaz de derechos sociales, y una agenda global y de migración ba-
sada en la solidaridad, la igualdad y la inclusión.
Desde CCOO compartimos todos y cada uno de los objetivos, pero a nuestro en-
tender se abren dos cuestiones no menores: la primera es cómo la CES puede ser el
agente de impulso de estas iniciativas; y la segunda, cómo se concretarán estas metas.
Respecto a la primera incógnita, consideramos que la CES debe mostrar una

mayor capacidad movilizadora, y no hablamos únicamente de organizar manifesta-
ciones, sino de coordinar acciones a nivel europeo y conseguir recuperar espacios
de negociación y de contraposición a los intereses empresariales –y, en demasiados
casos, gubernamentales– que siguen mermando los derechos de los y las trabaja-
doras en Europa. La CES organiza a 45 millones de trabajadores y trabajadoras de
90 sindicatos nacionales de 38 países europeos y 10 federaciones sindicales secto-
riales europeas. Esta es nuestra mayor fortaleza, y debemos hacerla valer para re-
cuperar nuestro poder contractual.
En cuanto a la segunda, tenemos serias dudas sobre la capacidad de la CES para

conseguir elaborar propuestas consensuadas lo suficientemente reivindicativas para
revertir unas políticas neoliberales en la UE que con la excusa de la austeridad han
arrebatado derechos a la ciudadanía europea, sin que la recuperación económica
haya supuesto una mejora de las condiciones de trabajo y salario proporcional para
la clase trabajadora, que no provocó pero sigue sufriendo los efectos de la crisis.
Una de las cuestiones básicas y fundamentales para el movimiento sindical, tanto

a nivel nacional como europeo, es la negociación colectiva, y concretamente su for-
talecimiento, como instrumento fundamental para la acción sindical y para la mejora
sustancial de las condiciones de vida y trabajo de la clase trabajadora. La negocia-
ción colectiva es diversa en cuanto a ámbitos de aplicación y nivel de cobertura en
los diferentes países europeos, como lo son la legitimidad y la capacidad de los sin-
dicatos en su implementación. La CES debe ser la plataforma para ampliar la co-
bertura de la negociación colectiva en toda Europa y para reforzar el papel que en
su diseño debemos jugar todos los sindicatos.
gaceta 57 sindical
Cristina Faciaben
Por otro lado, la Comisión Europea ha anunciado la elaboración de un instru-

mento jurídico para establecer un salario mínimo europeo. Esta propuesta genera
diferencias importantes entre los sindicatos afiliados a la CES. Por un lado, los sin-
dicatos nórdicos se oponen radicalmente, pues entienden que supondría una limita-
ción a la autonomía de las partes en negociación colectiva y haría tender a la baja
los salarios. En contra, los sindicatos del sur de Europa, del este de Europa y algunas
otras organizaciones, defendemos un salario mínimo de convenio en Europa que
garantice un nivel de rentas decente para toda la ciudadanía, al margen de su lugar
de residencia. Entendemos que la autonomía de las partes no se ve afectada, puesto
que aquellos países con salarios de convenio superiores no se verían afectados. La
experiencia que estamos viviendo en España, con un importante incremento del Sa-
lario Mínimo Interprofesional y con el establecimiento de un salario mínimo de con-
venio en el IV Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva (AENC) 2018-2020
no inferior a 14.000 euros anuales, desmiente estas tesis y supone una garantía
para todos y todas las trabajadoras con convenio colectivo de referencia, lo que a
su vez, incentiva la firma de acuerdos colectivos.
El escenario al que nos debemos enfrentar plantea muchos retos y dificultades

para el movimiento sindical. No podemos desfallecer en nuestra lucha, ni a nivel
nacional ni europeo e internacional, pero debemos seguir batallando de forma coor-
dinada, para lo cual la Confederación Europea de Sindicatos debe ser nuestra refe-
rencia. Estos años que vienen deben servir para que reforcemos alianzas con
sindicatos europeos con los que compartimos una forma de hacer sindicalismo, no
con ánimos de dividir a la CES sino todo lo contrario, para contribuir desde las pro-
puestas más progresistas dentro de la CES a su fortalecimiento, que también es el
nuestro.
gaceta 58 sindical
Seguridad y desarrollo: dilemas y tensiones

en la acción exterior de la Unión Europea
Vase fleuri. Anna Boch.
La Unión Europea está adaptando su política exterior y de coo-

peración al desarrollo a un escenario internacional más complejo,
interconectado y disputado, de cambio de poder y de imperativos
de desarrollo sostenible como el cambio climático. Este artículo
examina ese proceso a través de tres documentos clave de po-
lítica en estas materias que se han negociado en el periodo 2015-
2019: la Estrategia Global de Seguridad de la UE de 2016, el
Consenso Europeo de Desarrollo de 2018, y el capítulo de ac-
ciones exteriores del Marco Financiero Plurianual propuesto por
la Comisión Juncker en 2019. De su enfoque y contenido se de-
rivan importantes dilemas normativos y de política, entre una ac-
ción exterior que pretende conciliar las metas de la Agenda 2030
de Desarrollo Sostenible, y la visión geopolítica y securitaria que
también está presente en esos documentos.
Seguridad y desarrollo:
dilemas y tensiones...
INTRODUCCIÓN
F RENTE a rápidos cambios globales, la Unión Europea (UE) está tratando de

adaptar su acción externa y su política exterior y de desarrollo. El escenario mundial
es más “complejo, interconectado y disputado”, como lo describe la Estrategia Global
y de Seguridad de la UE (EUGS, por sus siglas en inglés), y se caracteriza por la
crisis de la globalización, la erosión del multilateralismo, nuevas tensiones geopolí-
ticas y mayor probabilidad de conflictos. A ello se le suma el imperativo de preservar
la biosfera y hacer frente al cambio climático en el marco del desarrollo sostenible,
según la Agenda 2030.
El proceso de adaptación y reforma de la política exterior y de la política de desarrollo

supone retos analíticos y de comprensión del mundo, desafíos conceptuales e ins-
titucionales, y dilemas normativos. La propia construcción de la UE, con competen-
cias compartidas entre las instituciones comunes y los Estados miembros, plantea
grandes dificultades para que la UE en su conjunto pueda ser un actor internacional
consistente y creíble. Ese proceso, además, se cruza con las tensiones sociales y
políticas presentes en una UE más polarizada y fragmentada ante el ascenso del
nacionalismo y las fuerzas de extrema derecha. Todo ello afecta tanto a los valores
y la identidad de la UE, como a la eficacia y consistencia de sus políticas.
Este artículo examina ese proceso de reforma partiendo de la visión y contenido

de la EUGS, adoptada en 2016 como documento marco de política para la acción
exterior de la UE. En segundo lugar, se analiza el llamado “Consenso Europeo de
Desarrollo” (CED), adoptado en 2018 como estrategia común para las políticas de
cooperación de las instituciones de la UE y de los Estados miembros. Finalmente,
gaceta 61 sindical
se aborda la propuesta de presupuesto indicativo de la UE del Marco Financiero Plu-

rianual (MFP) 2021-2024, en el que se plasman en términos concretos las diferentes
lógicas, de política exterior y de desarrollo global, de los documentos anteriores. De
ese análisis se extraerán algunas conclusiones e interrogantes que muestran los di-
lemas normativos y de política que la UE enfrenta en su acción exterior.
LA UE Y LOS IMPERATIVOS GEOPOLÍTICOS Y DE SEGURIDAD:

LA NUEVA ESTRATEGIA GLOBAL
El 29 de junio de 2016 la Alta Representante de Política Exterior y de Seguridad

de la UE y vicepresidenta de la Comisión, Federica Mogherini, presentó la nueva
EUGS. Ese documento, que requirió dos años de trabajo y difícil búsqueda de con-
sensos entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión, dejaba atrás la
anterior Estrategia, elaborada en 2003 bajo la autoridad de Javier Solana, entonces
Alto Representante.
Desde el punto de vista material, la EGS refleja el carácter “híbrido” de la acción

exterior de la UE, que se ha mantenido con el Tratado de Lisboa. Abarca, por un
lado, materias de competencia comunitaria, sean exclusivas o compartidas, como
comercio o desarrollo; y por otro, competencias de carácter eminentemente nacional,
como seguridad y defensa. Su principal propósito es asegurar una acción como UE
más coherente y coordinada, y por tanto más eficaz. La EUGS no es, sin embargo,
un “instrumento” formal de la PESC. Como el CED, es un mecanismo de europeiza-
ción de políticas, que daría forma a las políticas y preferencias nacionales en nombre
de esas exigencias de coordinación, coherencia y unidad de acción. Como discurso
o narrativa de política exterior y seguridad, la EUGS redefine la identidad y naturaleza
de actor global de la UE, y trata de reafirmar su relevancia y su agencia ante unos
Estados miembros y una ciudadanía crecientemente euroescéptica. La EUGS inten-
taría mostrar a una UE más convencida y convincente de su propia existencia y re-
levancia para proporcionar gobernanza y seguridad al mundo, y a sí misma en
tiempos de crisis existencial, de fuertes tendencias centrífugas, y de constricciones
derivadas de su propia construcción institucional (Sanahuja, 2019).
La UE adoptó su primera Estrategia de Seguridad en 2003, bajo el mandato de

Javier Solana como Alto Representante (Unión Europea, 2003). Subtitulada Una Eu-
ropa Segura en un Mundo Mejor reflejaba una visión optimista del orden internacional
y el internacionalismo liberal, y una actitud confiada sobre el papel de la UE, basada
en una particular teleología europeísta de la gobernanza de la globalización, a la
gaceta 62 sindical
que la UE podría aportar su particular zeitgeist de integración y de democracia cos-

mopolita a través de una soberanía mancomunada, y de la promoción de la cohesión
y el modelo social europeo.
El nuevo ciclo político que se inicia en 2014 con la Comisión Juncker y la nueva
Alta Representante, Federica Mogherini, supone un punto de partida muy distinto
al que dio origen a la “Estrategia Solana”. Nathalie Tocci, coordinadora de los traba-
jos que dieron lugar a la EUGS lo describe así: “En 2003, el orden liberal parecía no
tener desafíos –pese al 11-S– y el poder blando de la UE estaba en la cúspide (…)
En 2015 ese mundo había desaparecido” (Tocci, 2016: 464). Si en 2003 la “Estrate-
gia Solana” proclamaba que “la UE nunca ha sido tan próspera, segura y libre”
(Unión Europea, 2003: 1), en 2016 la “Estrategia Mogherini” afirmaba que “…el pro-
pósito, incluso la propia existencia de la UE, están en cuestión” (Unión Europea,
2016: 3). No solo se trataba de un escenario global radicalmente transformado.
Desde 2010 la UE saltaba de una crisis a otra, con desacuerdos internos respecto
a asuntos clave –gobierno de la eurozona, relaciones con una Rusia desafiante, mi-
gración, o defensa–, sin una visión de largo plazo, con creciente desafección ciuda-
dana y una extrema derecha en ascenso. Por ello, la nueva EUGS se distancia
claramente del optimismo cosmopolita de la anterior, y adopta una visión más cir-
cunspecta y defensiva ante un sistema internacional que se describe, como se men-
cionó al inicio, más “complejo, interconectado y disputado”.
Tres son los elementos que vertebran las EUGS: la definición de intereses y va-
lores compartidos de la UE ante el mundo; las prioridades de la acción exterior de
la Unión; y sus capacidades e instrumentos de actuación. La UE reafirma el impe-
rativo de actuar colectivamente a favor de la paz y la seguridad, alcanzar la “auto-
nomía estratégica”, y adoptar un “pragmatismo basado en principios” (principled
pragmatism) para solventar el tradicional dilema de política exterior entre intereses
y valores, asumiendo que ambos pueden conciliarse.
Para fortalecer la capacidad de respuesta de la UE, la EUGS abogó por cambios

de gran calado en la diplomacia, la seguridad y la defensa, y la política de desarrollo
de la UE. Sobre esta última, señaló que desde una perspectiva de seguridad sus ci-
clos y criterios de programación son demasiado rígidos y prolongados, por lo que li-
mitan “el uso oportuno del apoyo de la UE” y pueden reducir su visibilidad e impacto
(Unión Europea, 2016: 18). Por eso se plantea la necesidad de tener mayor flexibi-
lidad para dar respuesta a crisis. Asimismo, propuso la reducción del número de ins-
trumentos financieros, con el fin de aumentar la coherencia y la flexibilidad del
conjunto de la acción exterior de la UE.
gaceta 63 sindical
El concepto de resiliencia fija el foco geográfico de la EUGS en la vecindad eu-

ropea (Mediterráneo y Europa oriental), y a la vez, aporta una de sus principales in-
novaciones conceptuales. Se define como “la capacidad de los Estados y las
sociedades para reformarse, soportando los desastres, y recuperarse de crisis in-
ternas y externas” (Unión Europea, 2016: 18). Siguiendo la estela de la EUGS, en
2017 se propuso un enfoque más estratégico, multidimensional y político de la resi-
liencia. Más allá de la política de desarrollo, este objetivo habrá de estar presente
como elemento transversal en el conjunto de la acción exterior y de seguridad, y en
particular, en el control y gestión de las migraciones, una cuestión que habrá de pre-
sidir el conjunto de las relaciones de la UE con países terceros (Alta Representante,
2107).
Es en este ámbito donde se sitúa la actuación de la UE a favor del desarrollo sos-

tenible y la democracia y los derechos humanos en su vecindad, al asumir que esos
elementos promueven Estados y sociedades resilientes y, por ello, seguras para sí
mismas y para la UE. Con ello, la EUGS aspira a que el desarrollo esté más integrado
en la acción exterior de la UE. Esta busca también una mayor coherencia de políti-
cas, pero en nombre, más que del desarrollo sostenible, de otros objetivos de política
exterior y de seguridad, incluidos la estabilidad y resiliencia de la vecindad, el control
migratorio, y hacer frente a las “causas profundas” que generan los flujos de refu-
giados y migrantes.
Aún más, la resiliencia es un objetivo clave de la política migratoria: “En nuestra

labor en materia de resiliencia, centraremos nuestras capacidades y atención en los
países de origen y tránsito de migrantes y refugiados” (Unión Europea, 2016: 21).
La UE, de hecho, ya está actuando en esos países con un nuevo “marco de asocia-
ción” que trata de integrar, bajo objetivos de control y gestión migratoria, tanto el diá-
logo político como el conjunto de los instrumentos de la acción exterior de la Unión
y los Estados miembros (Comisión Europea, 2016). Esto incluye comercio, ayuda al
desarrollo, movilidad y cooperación en ciencia y tecnología, vistas como “incentivos”
para lograr la cooperación de los países socios en el control de los flujos de salida y
tránsito, y para lograr la aceptación e implementación de acuerdos de repatriación
forzosa de emigrantes en situación irregular. Es significativo que se hable de “incen-
tivos” y no de “condicionalidad,” aunque la UE no descarta suprimir el apoyo si no
se responde a esos “incentivos”. En ese marco, se ha ampliado notablemente el uso
de la ayuda europea para reforzar las fuerzas policiales y el control fronterizo “en
origen” y frenar así los flujos de salida o tránsito de migrantes (Delkáder, 2019).
El viraje hacia la resiliencia sería una expresión del principled pragmatism de la

EUGS (Wagner y Anholt, 2016). Pero para una UE que se autodefine como “actor
gaceta 64 sindical
normativo” ese viraje es problemático y no puede sortear los inevitables dilemas

entre intereses y valores de la acción exterior de la UE: en particular, al situarse en
el cruce entre los principios universales de democracia y derechos humanos y las
prácticas e instituciones socialmente arraigadas que los cuestionan; y entre la “di-
plomacia transformadora” incorporada a las políticas de ampliación y de vecindad,
y sus imperativos de estabilidad –un término que la política de vecindad sí emplea
pero que la EUGS elude–, más propios de una realpolitik que puede justificar el
apoyo a regímenes autoritarios que violan los derechos humanos a cambio de se-
guridad. Como señala Biscop (2016), la “resiliencia” pretende resolver la tensión
entre el realismo y el idealismo cosmopolita, redefiniendo el discurso legitimador y
los objetivos, alcance y ambición de la intervención en el exterior de la UE.
LA UE Y LA AGENDA 2030: EL “CONSENSO EUROPEO DE DESARROLLO”
En 2018, la UE en su conjunto –instituciones y Estados miembros– destinó

86.484 millones de euros a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), es decir, el 0,47% de
su PIB. Eso hace de la UE el mayor donante del mundo en términos absolutos, con
un 56,5% de la AOD mundial. Estas cifras agregadas, sin embargo, no reflejan una
acción común. Según el Tratado de la UE (TUE), la cooperación al desarrollo es un
ámbito de competencias compartidas entre los Estados miembros y la UE; en con-
traste, por ejemplo, con la política comercial común, en la que la UE tiene compe-
tencias exclusivas y habla “con una sola voz”. En consecuencia, la UE lleva a cabo
una actuación “a 29”, producto de la suma de la política de cooperación propia de la
UE más las 28 de los Estados miembros.
Tanto para las instituciones de la UE como para los Estados miembros, la AOD
suele ser la partida más importante del presupuesto en la acción exterior y en parti-
cular, en la política de cooperación al desarrollo, que no se reduce a la AOD. En
torno a esos recursos se plantean importantes cuestiones que atañen, en primera
instancia, a los objetivos declarados de la política de desarrollo de la UE y en con-
creto a la pertinencia, efectividad e impacto de la ayuda para las metas internacio-
nales de desarrollo que la UE ha hecho suyas, especialmente la Agenda 2030 de
Desarrollo Sostenible. Por eso, que la cooperación al desarrollo europea tenga
mayor impacto y eficacia exige, en primer lugar, un marco de actuaciones coordina-
das y una estrategia común para esos 29 actores. Esta se ha definido a través del
denominado “Consenso Europeo de Desarrollo (CED)”.
El CED es el instrumento para dar respuesta a las exigencias de la complemen-

tariedad y coordinación establecidas en los tratados. En particular, pretende dotar a
gaceta 65 sindical
esa política de desarrollo “a 29” de una “visión compartida y una orientación comu-
nes” para “actuar unidos en el marco de la UE”. Por eso, es aplicable tanto a la po-
lítica de las instituciones de la UE como a las de sus miembros. Es una declaración
conjunta de la Comisión, el Parlamento Europeo (PE) y los Estados miembros reu-
nidos en el seno del Consejo, de carácter político, que no genera obligaciones jurí-
dicas directas. Como la EUGS, el CED es un mecanismo de “europeización” de las
políticas de desarrollo nacionales, situándolas en un marco común, la Agenda 2030,
a la vez europeo y multilateral.
La primera versión del CED se formuló en 2002, para responder a los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM) de Naciones Unidas de 2001. Se revisó amplia-
mente en 2005 (Unión Europea, 2006) para responder, de nuevo, a los acuerdos
adoptados en el ámbito multilateral: en particular, al “Consenso de Monterrey” sobre
financiación del desarrollo de 2002, y a la Declaración de París de 2005 sobre efica-
cia de la ayuda. Esta última trataba de corregir las fallas de una ayuda internacional
fragmentada y desalineada de las prioridades nacionales de los países en desarrollo,
lo que suponía un llamado directo a la UE para lograr una mejor coordinación y com-
plementariedad mediante la programación conjunta y la especialización de cada Es-
tado miembro y de la propia UE en los sectores y países en los que tuviera ventajas
comparativas.
En el marco del CED de 2005, se intentó alinear de manera más clara la coope-
ración de la UE con las metas de reducción de la pobreza extrema de los ODM. Ante
el avance económico de muchos países en desarrollo, se optó por la “graduación”
de aquellos que habían logrado situarse en el grupo de países de renta media (PRM)
y media-alta (PRMA). Esto significaba suprimir la ayuda bilateral y las preferencias
comerciales, que de esta forma se concentrarían en los países más pobres. Este
fue, de hecho, uno de los principales cambios del periodo presupuestario 2014-2020.
Con ello, la UE también asumía implícitamente que la agenda de desarrollo post-

2015 sería una reedición de los ODM, y la continuidad de una estrategia de coope-
ración Norte-Sur tradicional. Sin embargo, no fue así. Sin olvidar el imperativo de la
pobreza extrema, la Agenda 2030 estableció metas más amplias y transformadoras,
de carácter universal, al asumir que el desarrollo ya no es una cuestión limitada a
los países pobres y a la pobreza extrema, y que afecta tanto a estos últimos como
a los emergentes, a menudo atrapados en las “trampas de renta media”, y a los más
ricos, que tendrán que dejar atrás un modelo de desarrollo y unas pautas de pro-
ducción y consumo que ni son sostenibles, ni universalizables. En consecuencia, el
CED y las prioridades de la cooperación europea quedaban desalineadas con res-
pecto a la Agenda 2030.
gaceta 66 sindical
En junio de 2017 se adoptó formalmente el nuevo CED (Consejo de la Unión Eu-

ropea, 2017). Este nuevo documento responde con claridad a la Agenda 2030 de
Desarrollo Sostenible en sus cinco dimensiones –personas, planeta, prosperidad,
paz, justicia e instituciones sólidas, y partenariados–, pero muestra que la UE quiere
asumir un papel más avanzado en tres aspectos en particular: asegurar una acción
más coordinada y eficaz, adoptar un enfoque de derechos y, en su dimensión polí-
tica, va más allá de lo planteado en el ODS 16, referido a la paz, la justicia y el buen
gobierno, al afirmar que los derechos humanos, universales e indivisibles, la demo-
cracia y el imperio de la ley son elementos clave para el desarrollo sostenible y los
derechos fundamentales (Mesa, 2017).
En cuanto al enfoque del desarrollo basado en derechos, la UE se basa en un

concepto amplio de inclusión social “para que nadie quede atrás”, que tome en
cuenta todos los factores de discriminación. El CED también adopta un plantea-
miento avanzado en materia de derechos sexuales y reproductivos que, de nuevo,
no asumen otros Estados. La igualdad de género se asume como elemento trans-
versal de los ODS y de la cooperación de la UE. Finalmente, la paz y el desarrollo
sostenible se vinculan al asumir que la desigualdad, la exclusión, la violación de los
derechos humanos, la impunidad y la ausencia del imperio de la ley son tanto causas
profundas de la fragilidad estatal y de los conflictos armados como condiciones ne-
cesarias para una paz duradera. La UE trabajará, en consecuencia, con un objetivo
clave: la resiliencia, que alude a la capacidad de una sociedad y de un Estado para
reducir la vulnerabilidad, sobreponerse a situaciones de crisis y mantener la estabi-
lidad (Sanahuja, 2019b).
Para la UE, la paz y la seguridad son condiciones necesarias para el desarrollo,

y a la inversa, sin desarrollo, democracia e inclusión social, no será posible hacer
frente a las causas de los conflictos y lograr así una paz sostenible y duradera. Que
el ODS 16 forme parte de esa visión integral del desarrollo sostenible debe mucho
al papel proactivo de la UE en las negociaciones conducentes a la Agenda 2030 y,
de no ser por las resistencias de otros Estados en materia de democracia y derechos
humanos, se hubiera ido más lejos.
Es importante destacar que estas son las metas del conjunto de la acción exterior
de la UE y no solo de la cooperación al desarrollo. A ellas debe contribuir el diálogo
político con países socios y, conforme al principio de coherencia de políticas, la ac-
tuación de la UE en materia de comercio o en otros ámbitos deberá contribuir a su
consecución.
gaceta 67 sindical
El CED de 2017 pretende también adaptar las relaciones de la UE y sus Estados

miembros a la diversidad de situaciones y actores del desarrollo, incluidos los PRM.
Propone combinar la ayuda tradicional con otros mecanismos de movilización de re-
cursos y financiación del desarrollo que impulsen la inversión extranjera y movilicen
recursos nacionales adicionales. Distanciándose de la “graduación”, asume la ne-
cesidad de un “compromiso innovador con los países en desarrollo más avanzados”.
Sin dejar de poner énfasis en los países más pobres y vulnerables, el CED también
reclama “nuevas asociaciones de desarrollo”, adaptadas a las necesidades particu-
lares de cada país, dejando atrás el planteamiento reduccionista anterior, por el que
los PRM eran “graduados”. Si la Agenda 2030 es universal y no solo un asunto de
países pobres, sería poco coherente que la UE se incapacite a sí misma para coo-
perar con estos países y apoyarles en la medida que son actores clave para la bús-
queda de soluciones a retos compartidos (ej. el cambio climático) y que también
empiezan a ser oferentes de cooperación Sur-Sur y posibles socios de la coopera-
ción triangular.
El nuevo CED concierne a la UE en tres dimensiones: como actor negociador,

como “modelo” normativo, y como agente implementador, interno e internacional.
Como negociador, hay que recordar que la UE ha tenido un papel proactivo y de lide-
razgo en las negociaciones que dieron lugar a esa Agenda, al defender una propuesta
integral, ambiciosa y transformadora, en consonancia con el mandato que suponen
los principios y objetivos que según los tratados rigen la acción exterior de la UE.
Como modelo de política, hay una convergencia visible entre la Agenda 2030 y
el imperativo social europeo y su compromiso con una globalización justa, regida
por reglas multilaterales, que trata de combinar el libre comercio y las sociedades
abiertas con estándares avanzados de cohesión social. La Agenda 2030 redefine el
desarrollo humano sostenible como desafío universal, que interpela al desarrollo so-
cial y a las pautas de producción y consumo insostenibles de la propia UE. Por con-
siguiente, no es solo una agenda Norte-Sur centrada en las políticas tradicionales
de ayuda.
En su papel como implementador de la Agenda 2030, la UE enfrenta importantes

retos en cuanto a contar con los recursos necesarios, diseñar políticas adecuadas,
garantizar la coherencia con la política comercial, agrícola, o de seguridad, y fomen-
tar la coordinación de su acción “a 29”. El nuevo CED marca una “hoja de ruta” para
enfrentarlos, pero, con sus aciertos y carencias, es apenas el inicio de un proceso
que ha de transformar la política de desarrollo de la UE en su conjunto. Como se ha
señalado, el modelo actual aún es tributario de la agenda de desarrollo anterior que
definieron los ODM y un modelo clásico de relaciones Norte-Sur.
gaceta 68 sindical
El primero de esos desafíos, como se ha señalado supra, radica en la consisten-

cia interna de una política de desarrollo que reúne a 29 actores, por ser este un ám-
bito de competencias compartidas. Eso reduce su eficacia e impacto, al irrumpir
intereses espurios de política exterior, a menudo divergentes, por parte de los Esta-
dos miembros o de la propia UE. Es necesario recurrir a mecanismos de “europei-
zación” de políticas que, más allá del CED, sigan mejorando en el plano operacional
la coordinación y la complementariedad de las políticas de los Estados miembros,
de la UE, y de los actores descentralizados: municipalidades, gobiernos regionales,
otros entes públicos, etc.
Un segundo reto afecta a los recursos a movilizar. En 2018, como se indicó, los
países de la Unión destinaron, en promedio, el 0,47% de su renta agregada como
AOD, y aunque esa cifra supera el 0,31% del conjunto de los donantes, está lejos
aún de la meta del 0,7%. Este reto es más perentorio para países que tras la crisis
han reducido significativamente su ayuda, como es el caso de España, donde los
recortes han sido muy profundos, al punto de dejar una política de desarrollo carente
de recursos y, en consecuencia, con una actuación eminentemente declarativa y
poco significativa.
Frente a la Agenda 2030, la UE ha renovado ese compromiso, que no puede di-

ferirse más. Sin embargo, ante los ingentes requerimientos de inversión del mundo
en desarrollo, la ayuda no sería suficiente incluso si se alcanzara el tantas veces
postergado 0,7%. El CED propone movilizar más recursos: públicos y privados, in-
ternos y externos. En el plano interno, supone reforzar los sistemas fiscales nacio-
nales y la inversión pública, hacer frente a la corrupción y al desvío de recursos que
suponen los flujos ilícitos, e incentivar la inversión privada. En el plano externo, para
movilizar más inversión privada, se propuso un ambicioso Plan Europeo de Inver-
siones Exteriores (Comisión Europea, 2016d). Como se verá infra, este se ha su-
mado a las propuestas del nuevo Marco Financiero Plurianual 2021-2027, y aún no
hay suficiente claridad con respecto a su necesario alineamiento con las metas na-
cionales y globales de desarrollo.
Un tercer desafío clave radica en la coherencia de políticas para el desarrollo

(CPD). El vínculo entre comercio y desarrollo sigue siendo un asunto difícil de ges-
tionar para una UE cuyas preferencias comerciales siguen teniendo una lógica más
defensiva que de desarrollo (Stevens, 2012), reacia a reconocer las asimetrías en
negociaciones de acuerdos comerciales con terceros, y con un rechazo social cre-
ciente al libre comercio, en parte procedente de fuerzas de extrema derecha en as-
censo, que supone presiones proteccionistas adicionales.
gaceta 69 sindical
EL NUEVO MARCO FINANCIERO PLURIANUAL 2021-2027:

DILEMAS Y RECURSOS
Una vez adoptado el CED, el siguiente paso en la reforma de la política de

desarrollo de la UE ha sido la adopción del nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP),
con una propuesta indicativa para el período 2021-2027 que define prioridades, ins-
trumentos y medios para el conjunto de su acción exterior, en general, y de su coo-
peración al desarrollo en particular. La propuesta de la Comisión Juncker no pudo
aprobarse antes de la finalización de su mandato, por lo que las negociaciones se
extenderán a 2020.
El nuevo MFP se está definiendo en un momento muy distinto al del período

2014-2020. Las negociaciones, siempre sujetas a las dinámicas políticas de la UE,
enfrentan ahora un escenario internacional con mayores presiones geopolíticas, y
en el plano europeo, políticamente más fragmentado, con mayor peso de fuerzas
euroescépticas y de extrema derecha que no asumen la visión cosmopolita tradicio-
nal de la Unión y su compromiso con las metas globales de desarrollo sostenible
(Marshall y Klingebiel, 2019).
El capítulo VI de la propuesta de MFP (“La vecindad y el mundo”) está dotado de

mayor presupuesto, al prever 123.000 millones de euros en términos nominales, más
una partida extrapresupuestaria de unos 15.000 millones dedicada a un Fondo Eu-
ropeo de Paz (FEP) y a la denominada Reserva para Ayudas de Emergencia (RAE),
que se establece para hacer frente a situaciones no previstas, como la que se plan-
teó en 2015 con la crisis de los refugiados sirios. El FEP es una novedad importante.
Será un mecanismo extrapresupuestario para financiar operaciones en el marco de
la PESC que tengan implicaciones militares o de defensa y, por consiguiente, no
puedan financiarse con el presupuesto de la UE. Al FEP se le considera una inno-
vación significativa en términos de respaldo a las prioridades de la EUGS y de los
imperativos de seguridad más inmediatos en África o el Mediterráneo.
El Instrumento para la Vecindad, el Desarrollo y la Cooperación Internacional

(IVDCI) será el único instrumento financiero al sustituir once de los vigentes en el
periodo presupuestario anterior (2014-2020). Se propone dotarlo con 89.200 millones
de euros, lo que supone el 72% de los recursos del Rubro VI del MFP, y un aumento
de los fondos del 11% en términos reales respecto al periodo anterior, una vez des-
contado el efecto salida del Reino Unido. La Comisión alega que contar con un único
instrumento supone ventajas: simplificar la administración y la supervisión del gasto
externo de la UE; mejorar la coherencia y complementariedad entre intervenciones
temáticas y geográficas; reducir la fragmentación y el solapamiento entre programas,
y aumentar la flexibilidad financiera para enfrentar mejor retos no previstos.
gaceta 70 sindical
La Comisión ha planteado que el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), ligado a

la cooperación con los países del grupo África-Caribe-Pacífico (ACP) se incorpore
al IVDCI. Dado el tamaño del FED (30.500 millones entre 2014 y 2020), su incorpo-
ración al IVDCI es necesaria para hacerlo viable. La Comisión ha argumentado que
ello permitirá simplificar la gestión, con mayor flexibilidad, transparencia y control.
El nuevo IVDCI se divide en tres pilares: i) programas geográficos; ii) programas

temáticos, y iii) acciones de respuesta rápida. La mayor parte de los fondos se asig-
naría, según la propuesta de la Comisión Europea, a los programas geográficos
(76% del total); un 8%, a los programas temáticos, que incluyen derechos humanos
y democracia, apoyo a las organizaciones de la sociedad civil, paz y estabilidad, y
retos mundiales. Entre el 4% y el 5% se asignaría a la respuesta rápida, para con-
tribuir a la estabilidad, la prevención de conflictos y la resiliencia en los países socios.
Finalmente, el 11% iría a un “colchón” para imprevistos o “retos y prioridades emer-
gentes” (10.200 millones de euros), que se destinaría a asegurar una respuesta apro-
piada de la UE ante circunstancias imprevistas, como por ejemplo las relacionadas
con la presión migratoria, y respaldar nuevas iniciativas internacionales o de la UE.
No obstante, para este “colchón” aún no se han dado detalles sobre su implemen-
tación, gobernanza o rendición de cuentas.
En el terreno de los mecanismos financieros innovadores, el IVDCI prevé una

ampliación y reforma del Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS), ahora
denominado FEDS plus o FEDS+, que comprende una facilidad mundial única para
préstamos combinados o blending que impliquen a otras agencias de financiación
del desarrollo, y la nueva Garantía de Acción Exterior (GAE), incluido el Mandato
Externo para los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Así, el FEDS+
podrá cubrir operaciones hasta un techo de 60.000 millones de euros para el período
2021-2027, con cada operación financiada desde el “sobre” de los programas regio-
nales del IVDCI.
El IVDCI, a diferencia instrumentos anteriores, no se dirige solo o principalmente

a la cooperación al desarrollo y la lucha contra la pobreza o la Agenda 2030. Esas
metas están presentes, pero se incluyen en el marco más amplio de la acción global
y los objetivos e intereses de la UE. De manera expresa, el artículo 3 de la propuesta
de Reglamento del IVDCI establece tres objetivos fundamentales: i) apoyar y fomen-
tar el diálogo y la cooperación con terceros países y regiones; ii) consolidar y apoyar
la democracia, el Estado de derecho y los derechos humanos; apoyar a las organi-
zaciones de la sociedad civil para impulsar la estabilidad y la paz, y enfrentar otros
retos globales, incluidas la migración y la movilidad poblacional, y iii) responder rá-
pidamente a situaciones de crisis, inestabilidad y conflicto; retos de resiliencia y vin-
gaceta 71 sindical
culación de ayuda humanitaria y acciones para el desarrollo, así como necesidades

y prioridades de política exterior (Comisión Europea, 2018).
El SEAE y la Comisión Europea serán los responsables de la programación de

los recursos del IVDCI. El SEAE, en particular, es responsable de definir la visión
estratégica y asegurar la coordinación de la acción exterior de la UE a partir de
documentos marco estratégicos que expliciten los objetivos de la UE en una región o país
y definan cómo diferentes líneas de la acción exterior de la UE (clima, energía, mi-
gración, seguridad y desarrollo económico, por ejemplo) deben contribuir a alcan-
zarlos. Será la primera vez que el SEAE participe en la programación geográfica.
Como resultado, es previsible que se adopte una perspectiva más amplia de política
exterior y no solo de desarrollo.
CONCLUSIONES E INTERROGANTES
El aumento de los fondos y su distribución parecen indicar que la política exterior

ha ganado peso, en la medida que, como plantea la EUGS, la UE ha tomado con-
ciencia de las amenazas y desafíos, en algunos casos de naturaleza existencial, que
plantea un escenario internacional más complejo y disputado. Pero el principal motor
de este aumento no es tanto el desarrollo global como la urgencia que tiene la UE
de salvaguardar sus propios objetivos en términos de inestabilidad, amenazas a la
seguridad y cambios geopolíticos en su vecindad y en el mundo. En particular, la ne-
cesidad de enfocarse en nuevas prioridades estratégicas, tanto geográficas (la ve-
cindad europea, África y los Balcanes Occidentales) como temáticas (seguridad,
migración, cambio climático y derechos humanos), en desmedro de otras metas de
desarrollo y de regiones como América Latina y el Caribe. La Comisión von der Leyen
(2019-2024), conforme ha declarado su presidenta, habrá de ser una “Comisión
geopolítica” más capaz y más dispuesta a hacer frente a la competencia estratégica
con otras potencias.
En ese marco, hay que señalar que el nuevo MFP, con sus “colchones” y fondos
no asignados para hacer frente a crisis responde claramente al reclamo de “flexibi-
lidad” de la EUGS. Pero esa flexibilidad no responde a razones técnicas o de gestión,
sino de naturaleza política. Para el SEAE, significa mayor acceso y discrecionalidad
en el uso de los fondos de desarrollo para hacer frente a imperativos de corto plazo
de política exterior que, a su vez, afectan a la agenda política interna, como las crisis
migratorias. Por otra parte, en las Delegaciones de la UE en el exterior se reclama
más flexibilidad para disponer de mayor autonomía respecto de Bruselas. En el caso
de los Estados miembros, estos entienden “flexibilidad” en términos de poder de de-
gaceta 72 sindical
cisión sobre los fondos, para que se alineen con sus propias agendas de política ex-
terior.
El propio PE ha identificado con claridad estos dilemas. En su informe sobre el

CED de 2017 cuestionó de manera expresa la tendencia creciente a subordinar la
cooperación al desarrollo a objetivos de política exterior y de seguridad. En particular,
existe el riesgo de “securitizar” la ayuda, mediante el uso de los instrumentos de
cooperación para financiar el control migratorio y facilitar la readmisión forzosa, in-
cluso en países que vulneran los derechos humanos y/o cuentan con un historial
cuestionable en materia de derechos humanos, impunidad y corrupción (Parlamento
Europeo, 2017). De hecho, para que el CED pudiera ser aprobado en el Consejo de
la UE, se introdujeron algunas modificaciones de última hora que endurecían su re-
dactado original ante la amenaza de veto del gobierno húngaro (Expansión, 2017),
que lo consideraba poco exigente en materia de migración. En particular, se vinculó
de manera más directa la ayuda europea al retorno forzoso de inmigrantes en situa-
ción irregular y a la firma de acuerdos de readmisión con países terceros, contem-
pladas en las políticas de la UE para la “externalización” del control migratorio. Sin
embargo, al apoyar a sus gobiernos, puede que se consigan objetivos de corto plazo
en cuanto a control migratorio, readmisión forzosa o lucha contra el terrorismo y el
extremismo religioso, pero con eso también se alimentan las causas profundas que
explican esos flujos, y la ayuda de la UE, además de alejarse de sus principios y va-
lores, puede terminar jugando un papel contrario al que establecen el propio CED y
la Agenda 2030 en sus metas de buen gobierno y sociedades pacíficas e inclusivas
(Sanahuja, 2016a, 2018b; Pinyol-Jiménez, 2017).
En marzo de 2019 el PE definió su posición sobre el capítulo de acción exterior

del MFP y el IVDCI, con un enfoque más desarrollista, que recela de otros objetivos
relacionados con la seguridad o el control migratorio, y con un llamado para contar
con más fondos, reenfocarlos en los ODS, y reforzar el perfil del IVDCI como instru-
mento de desarrollo, más que de política exterior. En parte, el PE ha reaccionado a
la presión de las ONG ante el limitado énfasis del IVDCI en la Agenda 2030 y la erra-
dicación de la pobreza, ya que esta última no estaba prevista de manera expresa
entre sus objetivos. Según las enmiendas propuestas, el primer objetivo del IVDCI
debería ser “contribuir a alcanzar los compromisos y objetivos internacionales que
la UE ha adquirido, en particular la Agenda 2030, los ODS y el Acuerdo de París”
sobre cambio climático. También se plantea la posibilidad de suspender la financia-
ción de la UE a países que violen los derechos humanos; un lenguaje más contun-
dente en apoyo a los derechos sexuales y de salud reproductiva; contar con la
igualdad de género como un objetivo significativo del 85% de los programas de
ayuda, y aumentar los fondos dedicados al clima y al medio ambiente. En cuanto a
gaceta 73 sindical
los derechos humanos, la resolución del PE pide que se asuman como elementos
transversales del IVDCI, con evaluaciones de impacto previas a la programación, y
más fondos al programa sobre esta materia. En el ámbito migratorio, el PE quiere
que la asignación de ayuda al desarrollo a terceros países no pueda condicionarse
a la cooperación en la gestión de flujos migratorios.
Este giro puede suponer costes elevados en cuanto a la identidad y la posición

normativa de la UE, y por lo tanto, su legitimidad, influencia y poder como actor “civil”
de las relaciones internacionales. Erosionar la integridad de la política de desarrollo
mediante un “pragmatismo basado en principios” puede ser un hábil giro discursivo
sobre el papel, pero no evitará que aparezca ese dilema. Si las respuestas se inclinan
hacia el pragmatismo o los intereses de corto plazo, en desmedro del papel de la
UE en el desarrollo global y la Agenda 2030, su capital simbólico y de
legitimidad –que es un activo clave en el poder y la influencia de una UE aún más
civil que militar– sufrirá daños cuantiosos. En suma, si Europa es más pragmática y
realista, terminará siendo menos Europa, u otra Europa distinta a la que según los
Tratados pretende ser.
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gaceta 76 sindical
Lluís Camprubí
Proyecto europeo, gobernanza de la UE y

legitimidad y legitimación de sus instituciones:
¿desafección selectiva ciudadana
y/o desconcierto progresista?
La Desserte. Anna Boch.
Un debate útil sobre legitimidad y UE requiere ya abandonar

la supuesta crisis de legitimidad de la propia UE y del proyecto
europeo por parte de la ciudadanía y avanzar hacia entender los
desajustes y necesidades de legitimación en distintas esferas.
Para ello, deben intentar alinearse las preocupaciones de la ciu-
dadanía con las de los actores sociales y políticos progresistas
que comprenden que el marco europeo es el privilegiado para
los grandes retos actuales, que son: la profundización democrá-
tica de la gobernanza, ser un actor útil global y la legitimación so-
cial en lo interno. Las estrategias legitimadoras son múltiples,
pero se debe evitar pensar tanto determinísticamente como ob-
viar la densidad existente de interrelaciones.
Proyecto europeo,
gobernanza de la UE...
P ARA este interesante monográfico he recibido la petición de apuntar algunas

ideas acerca de la institucionalidad europea y los desajustes en su legitimidad y le-
gitimación.
Es siempre tentador intentar trazar grandes ideas categóricas y concluyentes

acerca del binomio legitimidad y UE. Sin embargo, parece una aproximación limitante
visto lo poliédrico de ambos asuntos. Además, si esa fuera la pregunta a responder
[sobre la legitimidad de la UE], podríamos decir, adaptando la clásica inscripción,
que las respuestas consumadas, el propio devenir y los hechos nos deberían hacer
cambiar la pregunta. Intentemos pues, verlo desde las distintas dimensiones.
Acogiéndonos a una definición clásica de la legitimidad, es decir, entendiéndola

como la percepción que es justa y correcta para los ciudadanos, podemos ver e intuir
enseguida que hay diferencias entre el proyecto de la UE en su conjunto, sus insti-
tuciones y su gobernanza. Y por lo tanto, también en su legitimación, lo que significa
la acción política transformadora de las políticas y la gobernanza europea para que
su legitimidad se vea reforzada en todas sus dimensiones.
Previamente deberíamos analizar algunos elementos: ¿cuál es la perspectiva de

la propia ciudadanía?, ¿cómo es la gobernanza de la UE?, ¿qué hace la UE en el
mundo?, y ¿qué hace la UE, de puertas para adentro?, para así finalmente intentar
trazar el marco donde se mueve su legitimidad y los vectores para su legitimación.
gaceta 79 sindical
Lluís Camprubí
VIVENCIAS Y ASPIRACIONES DE LA CIUDADANÍA SOBRE LA UE
¿Cómo se vive lo europeo?
Seguramente, el hecho fundamental es que la identidad/pertenencia europea se

vive de forma plural y diversa, como una identidad más a tener de forma comple-
mentaria, con más o menos intensidad, pero casi unánimemente, con una identifi-
cación no emotiva, lo que permite que no sea de forma excluyente a otras
identidades. Esta vinculación con lo europeo y el hecho que es una realidad norma-
lizada, en su plasmación institucional –que ha sido construida gradualmente–, hace
que una impugnación o un cuestionamiento absoluto, o una percepción de ilegitimi-
dad radical o fundamental del sistema UE, sea algo muy limitado, tanto en nuestro
país como en el resto.
Según el Eurobarómetro (núm 91, primavera 2019, último disponible a la hora de

escribir estas líneas), alrededor del 75% de los ciudadanos de Estados miembros
de la UE se sienten ciudadanos de la UE y hay un apoyo muy consensual a las cua-
tro libertades de movimiento constitutivas, así como a los beneficios “logísticos” de
la membresía y al blindaje de la paz entre países.
Así pues, los desapegos o desafecciones deben ser relativizadas o matizadas

en el sentido de que no afectan centralmente al proyecto, sino potencialmente a
orientaciones o políticas. La vivencia de lo europeo seguramente está de tal forma
normalizada que hace que el desplazamiento de la pregunta sobre la legitimidad y
la legitimación vayan del hecho europeo o sus instituciones, a la gobernanza y sus
políticas.
¿Qué se le pide a la UE?
Para conocer qué se le cuestiona a la UE, en primer lugar deberíamos pensar

qué es lo que se le pide. Y aquí, ciertamente, las aspiraciones son diversas (según
el cruce de países, grupos sociales, ideológicos…), por lo que intentaremos aproxi-
maciones agregadas.
En la valoración de la institucionalidad y funcionamiento de la UE, se perciben

especialmente las diferencias entre países. En conjunto, un 55% está satisfecho en
cómo funciona la democracia en la UE (36% no satisfecho). Un 45% expresa una
imagen positiva de la UE, mientras que el 17% expresa imagen negativa. Respecto
gaceta 80 sindical
Proyecto europeo,
a la confianza en la UE es donde se aprecia muchísima disparidad entre países. En

algunos países, dos tercios de su población expresa confianza en la UE, mientras
que en el otro extremo del rango de países los porcentajes están alrededor de un
tercio. El agregado de confianza está en el 44%, porcentaje muy similar al de Es-
paña. Sin embargo, haríamos mal en quedarnos en esa cifra como elemento para
dudar de la legitimidad de la UE. Seguramente, lo que ilustra es esa difusa y exten-
dida desconfianza en las instituciones y sus capacidades, ya que si en el mismo Eu-
robarómetro vemos cómo está la confianza en las instituciones nacionales
respectivas, el porcentaje es significativamente menor, del 34%, 10 puntos menos.
Eso sí, con relevantes variaciones centro-periferia. Si miramos las evoluciones tem-
porales de estos parámetros veremos un fuerte paralelismo con la situación econó-
mica. Un indicador interesante es ver el apoyo a la moneda única, el euro, dentro
de la eurozona: el 76%, el porcentaje más alto de la serie, que se remonta a 2004.
En cuanto a las preocupaciones ciudadanas es interesante observar la ordenación

en porcentajes para el ámbito europeo: inmigración, cambio climático, situación eco-
nómica, finanzas públicas, terrorismo, medio ambiente, desempleo, influencia de la
UE en el mundo. Por supuesto, las diferencias entre países son muy ilustrativas. Cabe
destacar la tendencia inversa de las dos principales preocupaciones: mientras la in-
migración en 2015 lo era para un 58% de la población, en 2019 lo es para el 34%; y
el cambio climático en 2015 lo era para un 6%, ahora lo es para el 22%.
En cuanto a la europeización de las políticas, vemos porcentajes muy sostenidos

en el tiempo. Tres de cada cuatro apoyan una política de defensa y seguridad común
para la UE, porcentaje muy similar a los que apoyan una política energética común.
Así mismo, dos de cada tres apoyan una política europea de inmigración, así como
una política exterior común.
Todo ello se ve en un contexto de percepción mayoritaria positiva de futuro (cifras

parecidas a antes de 2008), tanto político como económico, que quizás descenderá
en los siguientes meses, y con ello se verán afectadas las demás percepciones y
opiniones. La preocupación económica hasta la primavera de 2019, también ha ido
descendiendo de forma sostenida, pero el nuevo contexto económico internacional
y las señales de desaceleración no eran tan visibles como ahora.
¿CRISIS DE LEGITIMIDAD Y/O DE LEGITIMACIÓN?
Según las distintas encuestas de opinión, no hay una crisis de legitimidad de las
instituciones europeas. Quizás hay una crisis de orientación del proyecto europeo,
gaceta 81 sindical
Lluís Camprubí
así como una falta de legitimación de su acción política. En este sentido, volviendo
al Eurobarómetro, quizás el elemento más interesante es sobre la percepción que
las opiniones de uno cuentan en la UE (My voice counts in the EU). Vemos que las
opiniones favorables están en el 56%, el nivel más alto de toda la serie desde 2004,
y por supuesto mucho más alto que el valle de los años 2008-13 donde era acerca
del 30%. Además, observamos que en 2018 se cruzaron la curva descendiente de
los que están en desacuerdo con la ascendente de los que están de acuerdo. Sin
embargo, es en el desglose por países donde encontramos más elementos para la
reflexión y la acción. Mientras que en la mayoría de los países del norte y centrales
(del core, o países acreedores) los porcentajes se encuentran alrededor del 75%, en
algunos de los periféricos o de los deudores apenas están en el 30% (en los dos países
de la península ibérica están alrededor de la mitad). Ésta es sin duda una de las asi-
metrías a corregir para que la legitimidad y la legitimación sean convergentes.
Muchos teóricos y académicos de la integración europea han distinguido la legi-

timidad de la UE según input o output, es decir, según permitía recoger la entrada
de las preferencias ciudadanas y sintetizar el debate público, o bien si ofrecía resul-
tados que daban satisfacción a las necesidades vitales de la ciudadanía. Tradicio-
nalmente, resumían y asumían que si bien era difícil implicar a la ciudadanía en el
proceso decisorio europeo por su complejidad (difícil la legitimidad de input), ésta
acababa ofreciendo tecnocráticamente resultados (output) satisfactorios y consen-
suales que terminaban teniendo un impacto positivo en el bienestar, los derechos
de ciudadanía y el entorno. Este enfoque colapsó con la Gran Recesión de 2008,
donde se hicieron evidentes las insuficiencias de poder canalizar las preferencias
ciudadanas (en unos países más que en otros, ciertamente) y la especificidad de la
crisis en la eurozona explicitó que el progreso no estaba garantizado y que la elec-
ción de la combinación de políticas económicas fue un desastre que agravó el dete-
rioro económico y social.
Sin embargo, las dinámicas evolucionan y aquellos que aprovecharon la intensi-

dad de la recesión en su pico para intentar cuestionar existencialmente la UE, son
ahora los cuestionados, o directamente ignorados. El apoyo a la UE y al euro están
en los niveles más altos, y aparece una nueva legitimidad, que podríamos llamar
contrafactual, es decir, de imaginar cuanto peor serían las cosas si la UE no existiera
y por ser el área apropiada para resolver la mayoría de los grandes retos. A todo
ello, seguro que han contribuido el espanto distópico que está suponiendo el brexit
(la mejor vacuna), el crecimiento económico después de la segunda recesión, y la
moderación de la intensidad de la consolidación fiscal/austeridad (después de la se-
gunda “V” de la “W” en la forma curva de la doble recesión).
gaceta 82 sindical
Proyecto europeo,
Esta consolidación de la legitimidad existencial de la UE y la UEM no debería ha-

cernos olvidar el deterioro de la legitimidad pasiva (por los hechos) que se le daba,
es decir la aceptación consensual de aquello que salía de la UE. Roto parcialmente
el pacto post 2ª Guerra Mundial (y las garantías laborales y de bienestar) existe la
posibilidad de caminos destituyentes en derechos. Y aunque la política haya conse-
guido en los últimos años ir reduciendo la intensidad de la austeridad, nada asegura
que se hayan aprendido e interiorizado todas las lecciones de la crisis. De hecho,
las resistencias a disponer de capacidad fiscal y estabilizadores automáticos pan-
europeos para poder afrontar en mejores condiciones una nueva crisis, pueden ge-
nerar las circunstancias para que la UE no logre ser efectiva en impulsar salidas
cohesionadoras.
En este sentido, parece que la ciudadanía (quizás intuitivamente y sin grandes

sofisticaciones) afina más en la crítica que los profetas de la confusión, para los que
todo lo europeo es un revuelto intrínseco de austeridad y neoliberalismo. Para la crí-
tica, pero también para la acción alternativa y legitimadora, conviene distinguir y afi-
nar de dónde salen los vectores neoliberales. Es diferente lo que dicen los Tratados,
que lo que facilita la hegemonía ideológica, que lo que impulsan las instituciones co-
munitarias, o lo que acuerdan los Estados miembros en dinámicas interguberna-
mentales. Mezclarlo todo e ignorar la acción en cada aspecto es la mejor manera
para asegurar la esterilidad de alternativas a las políticas neoliberales (al margen
de que el uso indiscriminado de lo “neoliberal” empiece a hacerle perder utilidad ana-
lítica al concepto).
¿ENCAJAN LAS PREOCUPACIONES CIUDADANAS EN

UNA AGENDA PROGRESISTA DE LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA?
Es posible que el agregado de lo que plantea como prioridades la ciudadanía,

de forma compleja y contradictoria, pueda resultar similar a lo que se puede plantear
desde posiciones progresistas que entienden los límites del Estado-nación en el
siglo XXI.
Para estas posiciones se aspira a que la UE sea una ventana y palanca a la glo-
balización y al sistema-mundo, de manera que se disponga de un actor institucional
con el tamaño, peso y área suficiente para abordar los principales retos económicos,
sociales y humanos, que son transnacionales o globales (entre otros el cambio cli-
mático, la justicia fiscal, las disrupciones tecnológicas y los flujos humanos), y su
derivada necesaria que es la gobernanza global y, por lo tanto, que pueda actuar
como actor global.
gaceta 83 sindical
Lluís Camprubí
Se está produciendo un disloque de áreas donde hay un capitalismo financiari-

zado y una oligarquía tecnológica global, unas cadenas de valor también transna-
cionales pero con un mercado interior y una unión monetaria continental, y unas
políticas fiscales y de bienestar en el Estado-nación que se percibe con mucha im-
potencia. Unos estados que al final, no tienen capacidad para abordar los retos po-
líticos fundamentales por sí solos y cuya delimitación jurisdiccional acaba actuando
como facilitadora de la competencia a la baja en estándares, regulación, derechos
y fiscalidad. Especialmente, cuando pensamos en la capacidad de movilidad del ca-
pital para desplazarse a entornos más ventajosos o amenazar con ello para obtener
situaciones privilegiadas.
Corregir ese disloque en el sentido de la europeización democrática de las polí-

ticas públicas y mejora de la gobernanza global debería ser un vector para mejorar
la legitimación en su vertiente de utilidad de las instituciones, para dar respuesta al
interés general y a cualquiera que sea la voluntad de la mayoría en el sentido que
sea factible hacer políticas alternativas. Es desde el contraste entre opiniones de la
ciudadanía y la agenda política de las izquierdas políticas y sociales europeístas que
podemos definir un mapa para la legitimación en clave democrática e igualitaria.
En definitiva, se percibe una aspiración a una “Europa que proteja” que, como
buen significante vacío que es, habrá que dotar de contenido. Este sería el reto en
disputa según las distintas corrientes políticas que conforman la ciudadanía.
Es quizás en la cuestión de Europa como espacio de unos valores civilizatorios

compartidos y de superación de las pulsiones nacionales, donde aún hay más dis-
tancia entre la aspiración teórica ilustrada y el sentir mayoritario ciudadano. Aunque
quizás en España este hecho se matice por el vector de modernidad y derechos que
representa Europa, subyacente en el imaginario colectivo. En el resto del continente,
la centralidad que está adquiriendo el eje GAL-TAN (Green, Alternative, Libertartarian
vs Traditionalist, Authoritarian, Nationalist) en la discusión y conflicto político contri-
buya a superar el disloque entre ciudadanía y agentes sociopolíticos.
En ese intento de encajar, dirigir y alinear las preferencias y preocupaciones de

la ciudadanía con lo que pueden ser las aspiraciones de fuerzas sociales y políticas
de progreso, que entienden que la solución no es el repliegue nacional, deberíamos
situar qué es lo que más necesitaríamos de la institucionalidad de la UE, sin ánimo
de hacer una lista interminable.
En primer lugar, sin duda, y como condición necesaria para la mayoría de los
otros elementos, está la profundización democrática.
gaceta 84 sindical
Proyecto europeo,
En segundo lugar, un Plan de transición ecológica que aborde –con justicia so-
cial– el urgente reto del cambio climático; lo que se ha denominado como un Green
New Deal de alcance europeo. Y es importante señalar que debe ser de alcance eu-
ropeo (sin limitar que los otros niveles territoriales también los adopten) ya que es el
área y el tamaño apropiado –como potencia económica con “auctoritas normativo”–,
es el espacio donde ya están muy integrados los sectores económicos clave (finan-
ciero, agrícola, transporte, energético…) y es la escala que puede evitar competen-
cias regulatorias a la baja, oportunismo/parasitismo de algunos Estados miembros,
o dilaciones indebidas empobrecedoras del vecino.
Seguidamente, conseguir una Unión Económica y Monetaria funcional y soste-

nible, que garantice un progreso compartido y disponga de mecanismos efectivos
para las recesiones o shocks, sean simétricos o asimétricos. En este sentido, que
pueda disponer de una capacidad fiscal (y más en tiempos de agotamiento de la po-
lítica monetaria) e impulsar políticas contracíclicas y por lo tanto no austeritarias.
En clave global, dos elementos: un blindaje y profundización del multilateralismo,

y una autonomía estratégica para fijar una agenda global propia y acorde con los in-
tereses europeos. Unos intereses cada vez más divergentes con la agenda exterior
de la administración estadounidense. También una agenda propia para establecer
una relación constructiva de vecindad con Rusia desde la asertividad y la protección
frente a la intromisión en los asuntos internos. Y, por supuesto, la autonomía estra-
tégica para definir la relación con China. Miguel Otero-Iglesias señala cuatro posibles
opciones, de las cuáles lógicamente parece más deseable la última: que nos aliemos
y refugiemos en la esfera de influencia norteamericana; que nos aliemos con China;
que no haya una política común y dejarlo a cada Estado-miembro (lo que, en la prác-
tica, implica subalternidades divergentes hacia los dos polos); o que se alcance una
posición común fuerte y cohesionada que implique una tercera polaridad multilate-
ralista en el mundo.
Y finalmente, en clave regulatoria, que disponga de poder normativo para fijar

tanto para el conjunto de la UE como para ser vector regulatorio global en áreas
como el cambio climático, las tecnologías disruptivas (biotecnológicas o la inteligen-
cia artificial y los algoritmos; o la combinación de ambas como puede ser la conexión
directa cerebros – computadoras e internet), el comercio internacional, la contención
de las oligarquías financieras y tecnológicas (GAFA)1.
1
Google, Amazon, Facebook y Apple.
gaceta 85 sindical
Lluís Camprubí
LA GOBERNANZA EN LA UE: LA LEGITIMACIÓN

POR PROFUNDIZACIÓN DEMOCRÁTICA
Tal como sitúa Daniel Innerarity, complejidad e interdependencia caracterizan el

contexto en el que nos movemos, de manera que la gobernanza europea debe in-
corporar estas realidades y acabar somatizándolas en su propia forma de funciona-
miento. La densidad de las interacciones obliga a ello. Lo que implica necesariamente
un diseño específico, que no puede ser ni funcionar como una réplica de nivel superior
del diseño de la institucionalidad de un Estado-nación.
La gobernanza actual
La gobernanza y su institucionalidad se han ido construyendo de forma gradual,

aparentemente alejada del conflicto político. De hecho, en general hasta la crisis no
se habían disputado sus orientaciones políticas.
Es sabido que hay un método dual de decisión y gobierno: algunos ámbitos y

competencias se basan en el método comunitario (desde las propias instituciones
del conjunto europeo que buscan el interés del conjunto europeo, sea el que sea) y
otras en el método intergubernamental, es decir en el que los Estados chocan y con-
sensuan las orientaciones políticas. Es en esta modalidad intergubernamental, la
dominante en aquellas cuestiones centrales y en la gestión de la crisis de la euro-
zona, cuya visualización puede ser el Consejo Europeo o el Eurogrupo, donde se
constata la asimetría entre países, siendo unos más soberanos que otros, en espe-
cial en el eje acreedores-deudores. Y esa preservación de los intereses de los Esta-
dos-miembros se manifiesta en la salvaguarda de la regla de la unanimidad para
cuestiones que deberían poder ser abordadas por mayorías cualificadas para poder
avanzar, como por ejemplo la fiscalidad o la política exterior.
Este diseño intergubernamental con poder asimétrico afecta a que las decisiones
tomadas en lógica (suma cero) de conflictos entre países miembros puedan no res-
ponder al interés general europeo ni ser percibidas así, lo que dificulta su legitimación
por parte de los “perdedores” del conflicto.
Contexto político
Es en este marco en el que el contexto político cambiante cobra importancia, con

una aparición incipiente de movilizaciones paneuropeas. Después de las elecciones
gaceta 86 sindical
Proyecto europeo,
europeas del pasado mayo vemos que la Gran Coalición no suma mayoría, que la
extrema derecha ha podido ser contenida, y que emerge con relevancia el ecolo-
gismo político. Es, pues, un escenario más abierto, donde el tronco central formado
por socialdemocracia, liberales y conservadores dispone de una mayoría relativa-
mente precaria, por lo que deberá abrir alianzas y/o acuerdos para estabilizar el
rumbo y orientación de la legislatura. Y aquí puede decantarse hacia las fuerzas de
derecha más nacionalista-autoritaria (Fidesz, PiS) o bien hacia el ecologismo político.
Estos últimos tienen en su mano intentar ser influentes para estirar al bloque central
hacia una legislatura que aborde la emergencia climática, que tenga una orientación
superadora de la austeridad, que refuerce el estado de derecho y consolide el pilar
social como fuentes de legitimación, así como el lugar de la UE en el mundo.
Este contexto con posibilidad de “juego político” explícito puede contribuir a la le-
gitimación, al evidenciar lo abierto y no determinado del proceso decisorio.
LA UE COMO ACTOR GLOBAL
El mundo como un lugar incierto
Parece cada vez más difícil dibujar posibles escenarios sobre cómo será el
mundo en los próximos años. Demasiadas incertidumbres en todas las dimensiones,
excesiva velocidad en los cambios, demasiadas posibles cosas que no sabemos, y
una sensación creciente de que vamos navegando en aguas no cartografiadas.
El auge de China, y su intento de neutralización por parte de Estados Unidos, di-

bujan un mundo que puede pasar de G-7 a G-2. Pero no sabemos si G-2 querrá
decir una gobernanza global basada en el equilibrio de fuerzas y ciertos acuerdos
entre ambos en aquellos temas centrales (comercio, geopolítica), o más bien un re-
parto de áreas de influencia en el que habría dos subsistemas donde por primera
vez se podrían dar pasos en la “globalización” (la cuestión tecnológica y el 5G es
paradigma de ello). Lo que para la gobernanza global nos situaría en un escenario
de G-0, con el multilateralismo seriamente amenazado.
Vemos como algunos de los países más importantes (por PIB y por población),
si exceptuamos los europeos, están bajo gobiernos de corte nacionalista, con pul-
siones autoritarias y de repliegue, donde se agudiza el “nosotros versus ellos”. Y la
conflictividad avanza: tensiones militares, escalada de conflicto comercial y mone-
tario, y en el caso de EEUU un impulso de aranceles que ya alcanza a Europa.
gaceta 87 sindical
Lluís Camprubí
El neoliberalismo parece que pierde fuelle funcional y legitimidad, pero lo que se

intuye es más su degradación progresiva que una alternativa superadora en clave
igualitaria. A escala global, las desigualdades entre países disminuyen pero aumen-
tan las intra-países y el desarrollo productivo en lo relativo a lo tecnológico favorece
la concentración geográfica/territorial, lo que implica más polarización.
A la vez, en el bloque dominante podemos observar un aumento de la tensión

por el intento de sustituir y relevar quién es hegemónico, en el sentido de dirigir al
bloque, en una disputa entre la oligarquía financiera y la tecnológica (GAFA), donde
ya explícitamente podemos ver a esta última impulsando sistemas y productos pa-
rafinancieros de inversión, o de “criptomonedas” vinculadas a sus plataformas.
Todo ello enmarcado en la constatación de las fallas e insuficiencias de los dis-

positivos para la gobernanza global, así como de un horizonte incierto de crisis eco-
nómica y estancamiento y aumento multicausal de los flujos humanos.
Retos existenciales y globales
En un esfuerzo de síntesis intento resumir los cinco principales retos que pienso
que tiene enfrente nuestra generación política, digamos para los próximos 20 años.
Planteados, eso sí, de modo precavido y reactivo; así que es también tarea colectiva
hacerlos algo inspirador:
1) domesticar las disrupciones tecnológicas, la inteligencia artificial y regular la

Brain-Computer Interface;
2) consolidar los estados de bienestar y limitar el crecimiento de las desigualda-
des, así como evitar la elusión/evasión fiscal global;
3) preservar la ilustración y la democracia y combatir todas las formas de reac-
cionarismos;
4) frenar el empeoramiento del cambio/caos climático; y
5) establecer un marco institucional multinivel que facilite/permita políticas alter-
nativas en función de las mayorías y que supere la impotencia democrática.
En todos estos retos la voz europea y su capacidad como vector regulatorio y

poder normativo, así como la cooperación global, son pre-condición necesaria tanto
en su abordaje como en las moratorias necesarias.
La cuestión tecnológica es fundamental y merece una atención especial. Afecta

a la civilización tal como la conocemos y a la propia caracterización de la humanidad.
gaceta 88 sindical
Proyecto europeo,
Tiene múltiples dimensiones: la inteligencia artificial y el poder acumulativo de los

propietarios de los algoritmos. De hecho, autores liberales (en el sentido de limitar
su poder, no de dejar hacerle sin frenos) como JM Lassalle ya mencionan la nece-
sidad de socializar los algoritmos. También la aparición de tecnologías disruptivas
de todos los equilibrios, como pueda ser la computación cuántica. Y finalmente, la
alteración existencial de la especie humana y sus capacidades, sea mediante la co-
nexión directa del sistema nervioso central al torrente de datos e internet, o la inge-
niería genética, o la “cyborguización”, o la quimera distópica del transhumanismo.
Todo ello, por supuesto, intentando preservar la paz global como condición previa,
donde el riesgo de conflicto nuclear, de uso de armas biológicas o químicas, o de
sistemas de armamento plenamente autónomos plantea escenarios de riesgo civili-
zatorio.
La legitimación hacia afuera: un actor global necesario
La UE será percibida como más legítima si es capaz de influir de forma efectiva

en los principales retos globales, con todas las herramientas disponibles, sea por la
vía del poder blando, del duro, del diplomático, de la fuerza de su mercado interior,
de liderar una coalición de multilateralistas, del poder de fijar estándares normativos
o regulatorios, o de ser modelo.
Quizás el mejor ejemplo es la lucha contra el cambio climático, con el objetivo

añadido de ser coherentes entre lo interno y puertas afuera. Ser ejemplo, con un
Green New Deal europeo y unos objetivos propios de reducción de emisiones am-
biciosos, usar el peso y el propio mercado interior para generar extensión normativa
y regulatoria a terceros, diseñar un uso de la diplomacia inteligente para lograr com-
promisos vinculantes globales, así como usar los tratados comerciales y las políticas
arancelarias para coaccionar a los países incumplidores y free-riders.
Sin embargo, para tres de los retos globales (una gobernanza global efectiva; un
enfoque realista para la gestión de los flujos humanos migratorios; y un sistema mo-
netario global estabilizador) la UE debe primero hacerlos funcionales en su propio
seno. En gobernanza, pues significa avanzar hacia una dominancia del método co-
munitario, del pasar de reglas sesgadas a instituciones fuertes legitimadas demo-
cráticamente, y de abandonar la unanimidad en política exterior y fiscal. En política
migratoria y de asilo, por supuesto, europeizar el abordaje del reto y superar el pa-
radigma “Dublín” de dejarlo en manos del país fronterizo de primera recepción. Y en
el orden monetario hacer del euro una moneda funcional y estable. Se ha dicho mu-
gaceta 89 sindical
Lluís Camprubí
chas veces que para un mejor sistema global, el privilegio exorbitado del dólar como
moneda de reserva, que le confiere capacidades incuso chantajistas en Relaciones
Internacionales, debería reducirse. Coinciden así muchos analistas y responsables
políticos europeos en que para ese objetivo de aumentar el rol internacional del euro
un primer requerimiento es superar los fallos internos de diseño e institucionales que
tiene (un mandato del BCE completo, culminar la unión bancaria y la garantía de de-
pósitos, dotarlo de capacidad fiscal paralela y de existencia de prestamista de última
instancia, así como de los instrumentos contracíclicos necesarios).
Para ello, para fijar un enfoque multilateralista en la ordenación de los asuntos

globales, la UE deberá maximizar su autonomía estratégica y su voz propia, muchas
veces como tercer polo autónomo. En este sentido, para ser efectiva y legítima a
ojos de su ciudadanía, pero también de otros actores internacionales, se deberá in-
tegrar, alinear y dotar de coherencia sus políticas comerciales, ambientales, diplo-
máticas y en derechos humanos, que ahora mismo en demasiadas ocasiones tienen
orientaciones contradictorias.
LEGITIMACIÓN EN LO INTERNO: ATENDER LAS NECESIDADES HUMANAS

Y DAR CERTEZAS Y SEGURIDADES PARA EL FUTURO
Seguramente, que la UE sea percibida como legítima y útil pasa por una nueva
centralidad de lo material en la legitimación; es decir situar lo económico, lo social,
lo productivo y lo laboral en el centro de la legitimación.
Ello implica asumir que los sectores económicos claves están europeizados y la
densidad de interacciones económicas a escala europea es tal que lo necesario es
europeizar las políticas al respecto.
Lo vemos con la necesidad de una transición económica y ecológica justa en

forma de Green New Deal europeo (será percibido como legítimo en cuanto cuide
que nadie se queda atrás); en un primer abordaje fiscal y regulatorio de las cadenas
de valor que son globales/transnacionales; en –por tamaño– una UE que puede in-
tentar proteger de ataques e inestabilidad financiera, así como de las guerras co-
merciales y cambiarias (con mayor efectividad que los Estados); en la necesaria
domesticación de las grandes transnacionales y en especial de las tecnológicas (tam-
bién por la vía de la regulación y no únicamente de la “competencia”). Y lo hemos
visto también en la urgente necesidad de completar la arquitectura y funcionalidad
de la UEM, de forma que genere cohesión y progreso compartido.
gaceta 90 sindical
Proyecto europeo,
Pero donde es más evidente y urgente esa necesidad de legitimación es en las

políticas sociales y de bienestar, y en las garantías y protección de los derechos la-
borales; en definitiva, las políticas pensadas para mitigar las disrupciones del neoli-
beralismo. Elementos todos ellos aún en el nivel estatal, que sufren todas las
tensiones posibles fruto de competencias a la baja y movilidad interesada del capital.
Esa debería ser la bandera a levantar.
Y en ese sentido, se piense como estrategia legitimadora de la UE, o “simple-

mente” como mejora de las condiciones de vida de la población, deberían empezar
a hacerse operativas algunas de las reivindicaciones que comparten tanto los teóri-
cos de la integración funcional como el sindicalismo europeo: seguro de desempleo
a escala europea, un pilar social de la UE vinculante, fiscalidad europea a las cor-
poraciones y avances en una autoridad laboral efectiva y normatividad laboral para
toda la UE.
CONCLUYENDO: LA GOBERNANZA Y LA LEGITIMACIÓN

COMO ALGO DINÁMICO
Descartada tanto la crisis de legitimidad del proyecto europeo o de la UE como

la leyenda de la legitimación perpetua por el output, debemos centrarnos en las crisis
de legitimación que en las los distintas dimensiones aborde (o deje de abordar) la
UE. Especialmente en lo económico-social, en la dimensión global y en la profundi-
zación democrática de su gobernanza. Estos retos son dialécticos y dinámicos, de
forma que nada está garantizado ni condenado de antemano. Es la autonomía de la
acción colectiva y política la que contribuirá a ello –o no– y, por lo tanto, a reforzar o
debilitar la legitimidad y necesidad de la acción de la UE.
Así pues, recapitulando, éstas serían las estrategias o modalidades legitimadoras

de la UE y el proyecto europeo a atender. Son diversas, y sería limitante intentar
atender selectivamente solo alguna de ellas:
a) La legitimación por claridad. Es decir, por ser inteligible. Como apunta Inne-
rarity, la aspiración de una mejor gobernanza y profundización democrática
no tiene que venir por una simplificación excesiva en un contexto de comple-
jidad e interdependencia. Pero sí que tiene que contribuir a una clarificación
de responsabilidades, de trazabilidad democrática, y de no dilución de la ren-
dición de cuentas, donde a pesar de que haya distintas mediaciones la ciuda-
danía pueda ver los mecanismos a través de los cuáles su voz cuenta.
gaceta 91 sindical
Lluís Camprubí
b) La legitimación por profundización democrática comunitaria: que promueva

las voluntades del interés general europeo y no la competencia entre estados
y evitar así que los afectados vivan el proceso decisorio en clave de imposición
o de desresponsabilización hacia Bruselas.
c) La legitimación contrafactual actualizada. Aunque necesaria, la legitimación

que se le atribuye como aseguradora de la paz entre países europeos no re-
suena (se vive como algo por supuesto) especialmente entre las personas jó-
venes. El plantearse, pues, su necesidad en base al “si no existiera” deberá
actualizarse en el sentido de ser ventana y palanca a la globalización y su go-
bernanza, y ser un actor global relevante en la configuración de los asuntos
mundiales.
d) La legitimación liberal. En el sentido tradicional de lo liberal; es decir, como el

mejor instrumento de contención y limitación del poder (sea de la oligarquía
tecnológica o de los poderes económicos) y no como el laissez faire neoliberal
frente al bloque dominante.
e) La legitimación por valores. Ser el marco y garantía de los valores de la ilus-

tración, los derechos humanos, las libertades democráticas y el estado de de-
recho, también frente a repliegues nacionalistas autoritarios.
f) La legitimación de futuro. Ser el marco que pueda proveer ciertas certezas y

garantías frente a unos escenarios de futuro inciertos y desestabilizantes; a
los disruptores que vienen; así como también protección en lo tocante a ga-
rantías y derechos sociales dados por descontados.
g) La legitimación social: que sea un espacio capaz de atender las demandas

ciudadanas y también diseñar unas políticas (coordinadas) de bienestar.
h) La legitimación funcional. Que sea percibido que funciona, que no se “gripa”

y tiene sus mecanismos de justeza, en especial referido a la UEM.
i) La legitimación de destino compartido. La extensión (con fundamento) de la

percepción de que, frente a los principales retos y amenazas, el conjunto de
la UE y su ciudadanía estamos en el mismo barco.
Todo ello deberá hacerse teniendo en cuenta que, pese a las urgencias, el para-
digma de cambio es gradualista. En lo institucional implica pasar de reglas con ses-
gaceta 92 sindical
Proyecto europeo,
gos a una institucionalidad europea fuerte con atención al interés general y no prin-
cipalmente al de los Estados miembros. En lo económico, avanzar hacia la unión
fiscal (que necesariamente será de transferencias, aunque por alergias hanseáticas
quizás deberá enfatizarse que el objetivo en sí no son las transferencias) que tanto
reduzca como mancomune riesgos. Con la inteligencia suficiente para que la crisis
de legitimación no salte de los países del sur a los del norte. Y en lo global, dotarse
de coherencia, asertividad y autonomía estratégica.
En definitiva, legitimación multinivel, multidimensional y anticipación a próximas

crisis. La UE encontrará su legitimación definitiva en su capacidad de proteger a la
ciudadanía y dar caminos de certeza en un contexto incierto, en el que las certidum-
bres y garantías vitales parecen cada vez más líquidas.
INNERARITY, Daniel (2017): La democracia en Europa. Barcelona, Editorial Galaxia

Gutemberg.
LASSALLE, José María (2019): Ciberleviatán. Barcelona, Arpa Editores.
STANDARD EUROBAROMETER 91, August 2019.
https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/
instruments/standard/surveyky/2253
OTERO-IGLESIAS, Miguel (2019): ¿Qué hacemos con China?
https://blogs.elconfidencial.com/mercados/tribuna-mercados/2019-08-
17/guerra-comercial-china-eeuu-union-europea-eurozona_2180899/
gaceta 93 sindical
La Unión Monetaria: políticas económicas

equivocadas y falta de impulso reformista
Ruines de Château Gayllard. Anna Boch.
La mundialización resquebraja la noción de soberanía abso-

luta. Los grandes problemas tienen dimensión mundial. Aquellos
que rechazan la mundialización así como la integración europea,
invocando la dictadura del “pensamiento único”, han sido inca-
paces de esbozar una alternativa viable. Las varias opciones so-
beranistas no son sino espejismos sin viabilidad alguna. Pero el
proyecto actual de moneda única resulta incongruente y sus la-
gunas hacen que pase a ser un factor de crisis, tanto económica
como política, así como un constructo que ahonda en las desigual-
dades sociales. El problema de Europa no radica, en contra de
los postulados nacionalistas y/o populistas, en la transferencia
de competencias desde el ámbito del Estado nación a un nivel
superior, lo que afecta a cuestiones de legitimación democrática,
sino en el hecho de que limita el poder de actuación contracíclica
de los Estados sin que emerja una regulación macroeconómica
de ámbito supranacional, un nuevo soberanismo comunitario que
desemboque en la constitucionalización de un Gobierno econó-
mico europeo.
La Unión Monetaria:
políticas económicas...
UNA INTEGRACIÓN EUROPEA AFECTADA

POR LA MUNDIALIZACIÓN NEOLIBERAL
L OS años ochenta aceleraron la globalización, la integración europea y propicia-

ron unas corrientes ideológicas que cuestionaron el equilibrio inestable entre el Es-
tado regulador y el Mercado, en beneficio de éste. Se extendieron las
desregulaciones y privatizaciones en un entorno de debilitamiento de los sindicatos
y partidos comunistas. La “única política posible” desdibujó aún más los matices
entre conservadurismo y socialdemocracia, culminando el consenso en torno al pro-
yecto de moneda única. Streeck se refiere a una “despolitización políticamente di-
señada del capitalismo europeo” destinada a debilitar la capacidad de acción del
Estado nación1.
La globalización es percibida por muchos como un elemento que fractura la co-

hesión social, aumenta las desigualdades y cuestiona los anteriores equilibrios socio-
laborales. Los trabajadores menos cualificados de las economías desarrollados, más
expuestos a los procesos de descentralización, deslocalización de los procesos pro-
ductivos según criterios de mercado o de costes, así como al proceso de sustitución
por nuevas tecnologías, pasan a ser el colectivo más dañado. La mundialización y
el auge de la digitalización resultan ser unas fuerzas disruptivas para el empleo.
Pierden peso los empleos intermedios y empleos cualificados, tanto en la industria
como en servicios de elevado valor añadido. La tendencia es a una polarización de
los empleos: muy cualificados en algunos sectores, susceptibles de ser sustituidos,
y empleos escasamente cualificados en gran parte de los servicios. Al mermar el
1
STREECK, Wolfang (2017): ¿Cómo terminará el capitalismo? Madrid, Traficantes de Sueños, p. 190.
gaceta 97 sindical
colchón amortiguador de los empleos intermedios, se intensifican los malestares y

frustraciones de las clases medias, produciéndose una ansiedad social que repercute
en el auge del voto de las opciones populistas proteccionistas.
Los cambios en torno a la relación salarial y la percepción de que el Estado es

incapaz de salvaguardar las conquistas del pasado, al extenderse el precariado y
las bajas retribuciones, actúan como levadura que sube la masa de los descontentos.
De ahí el auge de las opciones políticas simplistas antisistema, que no fascistas, así
como eclosión de unos movimientos sociales tipo gilets jaunes que trascienden las
anteriores cesuras derecha-izquierda. Al crecer el foso entre ganadores y perdedores
de la mundialización e integración europea, más aún tras las políticas equivocadas
de ajuste llevadas a cabo en la eurozona, se altera la percepción que de la misma
tienen las elites gobernantes y clases dominantes respecto de las clases populares.
Mientras las primeras son abiertamente pro-europeas y mundialistas, las clases po-
pulares tienden a ser cada vez más proteccionistas y sensibles a las demagogias
soberanistas. La expresión más reciente, por ahora, de la reivindicación soberanista,
nostalgia del siglo XIX que casa mal con las realidades complejas del siglo XXI, re-
sulta ser el brexit que revela que el proceso de integración no es irreversible.
Las nuevas incertidumbres políticas y el debilitamiento del marco institucional en

muchos Estados de la Unión Europea derivan también de la presión ejercida por los
grandes oligopolios internacionales. Imponen unas condiciones salariales y laborales
crecientemente degradadas y tienden a la elusión y fraude fiscal. Se benefician del
juego de los precios de transferencia así como rebajas, bonificaciones y deducciones
fiscales de todo tipo. Esos regalos a las empresas superan en cuantía, en muchos
casos, los esfuerzos de ahorro fiscal destinado, mediante políticas de austeridad, a
reducir los déficits públicos2. Las grandes tecnológicas, si bien la elusión fiscal no
es solo monopolio de ellas, destacan por sus prácticas abusivas reforzadas según
van consolidando sus mecanismos de control social. Estas prácticas, verdadero aten-
tado contra el Estado del bienestar, quiebran el anterior pacto social basado en la
redistribución. Reducen a la nada el concepto republicano de igualdad y refuerzan
los movimientos anti-sistema de corte cesarista. La imprecisión del concepto hace
2
El impuesto de sociedades solo aporta el 6,9% del total de la recaudación fiscal en España, porcentaje
aún inferior en Finlandia (5,0%), Dinamarca (5,9%) o Suecia (6,4%). Estas economías de tradición so-
cial-demócrata han tumbado, en alianza con Irlanda, la famosa “tasa Google” en Europa. Se prioriza la
creación de riqueza por parte de las empresas y se grava fuertemente el consumo y las rentas salariales.
La ministra sueca de finanzas justificó su oposición a la tasa Google aduciendo que el beneficio ha de
ser gravado en el lugar en el que se genera y no la facturación en el lugar donde se vende el bien.
gaceta 98 sindical
no obstante que tienda a ser descalificada como “populista” cualquier crítica al

desorden neoliberal debido a que, desde los noventa, se tiende a asimilar democra-
cia a neoliberalismo.
La contestación social en Europa, salvo excepciones, ya no halla su fuente en

las fuerzas colocadas a la izquierda de una socialdemocracia desgastada, percibida
como fuerza inspiradora y gestora de un proyecto mal concebido que perjudica a los
más débiles, el de la moneda única, sino en la irrupción de unas fuerzas populistas
reaccionarias y xenófobas. Los populismos, que no son causantes de la crisis sino
su consecuencia, son empujados, debido a la deriva neoliberal del capitalismo, por
la ola de las desigualdades y miedos de los que se perciben como perdedores de la
mundialización. Estos movimientos, aparte de la cuestión nacional, tienen unos pro-
gramas alejados de los dogmas del liberalismo económico. Tienden a erigirse en
defensores de los derechos sociales de los “colectivos nacionales” más desfavore-
cidos amenazados por las fuerzas gobernantes que han ideado y gestionan el euro.
A las ideas tradicionales en torno a la soberanía nacional han añadido, recurso de
los fascismos en los años treinta, un programa de “preocupaciones sociales”. No re-
sulta infrecuente que los populismos de derechas se apropien temas del de izquierda
en lo concerniente a los efectos socialmente desestructurantes de una globalización
ultra-liberal.
La mundialización, que resquebraja la noción de soberanía absoluta, se erige en

un factor que fragiliza las instituciones democráticas al propiciar un resurgir de los
nacionalismos, localismos y populismos de diverso pelaje3. No cabe duda de que la
construcción europea incide en el concepto de democracia moderna, tradicional-
mente pensado en el marco del Estado nación, lo que lleva a algunos populismos
ultra-soberanistas a rechazar el proceso de integración europeo. Sin embargo, la
mundialización no es una opción sino una realidad que se impone a los Estados na-
ciones. Los grandes problemas de la humanidad se plantean y hallan respuesta en
un marco transnacional. Resulta una quimera pensar que las interrelaciones que se
3
El concepto de populismo resulta ambiguo al recoger posiciones diferentes y hasta antagónicas. Son
catalogados como populistas algunos movimientos que abogan por restringir el campo de expresión de
los derechos democráticos y otros que, por el contrario, dicen perseguir su ampliación. Para Rosanvallon
(La contrademocracia. La política en la era de la desconfianza, Manantial, Buenos Aires, 2007), el popu-
lismo en tanto que expresión política demagógica de la “antipolítica” es una patología que amenaza y de-
grada la democracia. Los varios populismos expresan, más allá de sus matices y expresiones históricas,
un concepto autoritario de la política y se oponen, sobre todo al alcanzar el poder, aun cuando mantienen
formalmente los procesos electorales como fuente de legitimidad popular, a las formas pluralistas y libe-
rales de soberanía popular. “El populismo es una forma de expresión política en la que el proyecto demo-
crático se deja absorber y vampirizar por completo por la contrademocracia”.
gaceta 99 sindical
han ido tejiendo permiten en el mundo actual el ejercicio de una soberanía nacional
absoluta. Consideradas de forma aislada, las naciones europeas son incapaces de
responder a los retos y oportunidades que derivan del nuevo orden mundial. Una
consideración que trasciende el ámbito económico y abarca lo político y lo social.
Basta para convencerse de ello considerar los temas centrales relacionados con los
flujos migratorios y el deterioro del medio ambiente. Ello no significa que no hayan
de ser considerados los efectos nocivos de un exceso de globalización descontro-
lada, mal regulada –lo que Rodrik denomina la hiperglobalización–, sobre el bienestar
y el incremento de las desigualdades. Lo que sesga a más largo plazo contra un cre-
cimiento más equilibrado y alimenta las opciones nacionalistas en materia de política
económica. Más que cuestionar la globalización en sí o la integración europea, han
de ser cuestionados el exceso de apertura, unas regresiones en materia de regula-
ción, unos desequilibrios desproporcionados entre las élites económicas y el grueso
de los asalariados, en definitiva, un modelo regresivo de gobernanza económica li-
beral.
Uno de los retos mayores planteados a los sistemas democráticos consiste en

combinar eficiencia económica con equidad social, tanto a nivel de cada Estado
como en el ámbito europeo y mundial. Las crecientes desigualdades ahondan en la
crisis económica y política que se percibe en Europa. El enfoque de las políticas de
oferta centradas en la devaluación salarial competitiva, tanto más cuanto que la au-
tonomía de la política monetaria y el manejo del tipo de cambio desaparecen en la
UME, la cual se ha decantado además por unas férreas reglas de disciplina presu-
puestaria, resulta desequilibrado y equivocado. Ignora el papel de arrastre de la de-
manda sobre la propia oferta4. Como precisa el análisis keynesiano del acelerador,
la relación entre oferta y demanda es circular y una insuficiencia de demanda pro-
duce paro y atonía de la inversión. Al igual, los pronunciamientos “progresistas” no
pueden obviar que, aún más en un mundo con fuertes interrelaciones entre las eco-
nomías, el proceso de retorno al pleno empleo mediante el incremento de la de-
manda efectiva requiere que la capacidad de producción sea reactiva al incremento
de dicha demanda.
¿Cómo va a incidir todo ello en el devenir de Unión Monetaria Europea (UME)?

¿Qué reformas habrían de ser emprendidas para dotar de coherencia al euro, una
moneda sin Estado que representa el proyecto de integración más avanzado de
cuantos existen pero que resulta ser también el más divisorio debido a un entramado
4
FITOUSSI, Jean-Paul (2011): “L’Europe a un problème politique, pas économique”. Alternatives Écono-
miques, Hors-série, 2º trimestre, pp. 10-11.
gaceta 100 sindical

institucional y económico insatisfactorio e incongruente? La Unión Monetaria, que

culmina en Europa la tendencia a la mundialización, ha experimentado un fuerte giro
ideológico. El proyecto deja de priorizar los compromisos sociales y se convierte,
aprovechando la crisis irreversible del comunismo y la pérdida de identidad de la so-
cialdemocracia, en un instrumento decisivo para cuestionar los pilares centrales del
Estado social. El modelo social europeo habría pasado a ser una rémora para la
competitividad y el desarrollo económico de Europa según los neoliberales y apolo-
getas socialdemócratas de las “terceras vías” o “nuevos centros”, una socialdemo-
cracia incapaz de aportar unas respuestas diferenciadas de las del liberalismo ante
los cambios de todo tipo que afectan al capitalismo global. Así, Draghi se equivoca
en la relación causa-efecto al señalar que “la integración europea se ha debilitado
por los populismos”5. Un constructo inacabado e incongruente ha desembocado en
unas políticas de ajuste que han alimentado el auge de populismos y el sentimiento
anti-europeo. La crisis económica y política de Europa evidencia que la Unión Mo-
netaria se ha erigido en el proyecto más divisorio de Europa desde la posguerra.
MONEDA ÚNICA: UN CONSTRUCTO INACABADO Y

UNA GOBERNANZA ECONÓMICA EQUIVOCADA
La creación del euro no ha ido acompañada por el asentamiento de aquellas ins-

tituciones que hubiesen facilitado que una región tan dispar como Europa funcionara
eficazmente con una sola moneda. Su constitución ha sido supeditada a las reglas
impuestas por Alemania. Prioridad absoluta ha sido concedida a la estabilidad de
los precios respecto del crecimiento, prioridad ahora cuestionada debido al nuevo
entorno de baja inflación persistente, y al ajuste presupuestario generalizado.
Cuando el proyecto fue concebido, se argumentó que iba a reforzar la solidaridad

y aminorar las heterogeneidades entre los miembros de la zona euro debido al mo-
vimiento de capitales desde los países más desarrollados del Norte hacia la periferia
del Sur. Se obvió, no obstante, que este movimiento, que ha sido efectivo y que ha
contribuido a agravar la crisis financiera en muchos países de la Unión, siendo la
economía española claro exponente de ello, ha podido inducir un uso improductivo
de dichos capitales. Además, la prioridad concedida a un euro fuerte así como a la
“estabilidad de los precios” ha reforzado aquellas economías más volcadas en una
especialización sectorial fuera de precio. Su especialización en filiales industriales
5
Entrevista a Mario Draghi, El País, 30 de noviembre de 2016.
gaceta 101 sindical

de gama alta les beneficiaba respecto de aquellos especializados en filiales de gama

baja o media, cuya competitividad precio se veía lastrada por un euro fuerte en un
contexto de gran apertura económica y comercial. Ahora, los diferenciales de pro-
ductividad y de costes, que persisten entre el norte y el sur, no son susceptibles de
ser corregidos mediante una alteración del tipo de cambio. Solo cabe, descartada la
opción de una unión de transferencias, decantarse por un ajuste “real” basado en
una dura restricción salarial y/o paro. La moneda única, salvo en el caso de Alemania,
ha tendido a producir una desindustrialización de la mayor parte de las demás eco-
nomías europeas.
En cuanto a la crisis de la deuda soberana europea, ha evidenciado la insuficiencia

de los mecanismos de ajuste fiscal y presupuestario en la eurozona, agravando aún
más las divergencias entre Estados. Han quedado al descubierto las debilidades de
la gobernanza económica europea, incapaz de gestionar las múltiples interdepen-
dencias creadas entre los Estados miembros. Suplir las debilidades del constructo
europeo requeriría que existiera una voluntad política destinada a constitucionalizar
un gobierno económico de la Unión. Esta, en contra de la práctica actual que institu-
cionaliza unas reglas vinculantes de gobernanza restrictiva, habría de recoger los in-
tereses de los diversos Estados miembros y crear unas redes y mecanismos de
solidaridad fiscal y financiera. En contra del reduccionismo soberanista, las debilida-
des del constructo europeo no radican en la transferencia de competencias desde el
ámbito del Estado nación a un nivel superior, lo que afecta ciertamente a cuestiones
de legitimación democrática, sino que reside en que dichas transferencias desembo-
can en la institucionalización de unas normas de gobernanza restrictiva y no coope-
rativa, es decir, una integración negativa.
La Unión Monetaria ha limitado el poder de regulación y actuación contracíclica

de los Estados, más el de la periferia, pero no avanza en la constitucionalización de
un gobierno económico europeo. El recorte de competencias de los Estados no es
compensado por la emergencia de una regulación macroeconómica europea. Una
idea cercana a la de Rodrik6 cuando señala que el conflicto entre democracia y mun-
dialización es susceptible de agravarse si las limitaciones impuestas a las preferen-
cias políticas de ámbito nacional no son compensadas por una “ampliación del
espacio democrático a nivel regional/mundial”. Y apunta que “Europa ya se halla del
lado malo de esta frontera”. ¿Es sostenible esta extraña coexistencia entre un fede-
ralismo monetario asimétrico y un tipo sui generis de confederalismo presupuestario?
6
RODRIK, Dani (2018): La mondialisation sur la sellette. Paris, De Broeck Supérieur, p. 66.
gaceta 102 sindical

¿Resulta congruente la integración de un espacio financiero sin verdadera Unión

Bancaria (UBE)?
Desde Maastricht, la construcción europea se halla subordinada a una rigidez de

actuación de la política presupuestaria que no se justifica por la lógica económica
que subyace a una unión monetaria, una irracionalidad agravada por el endureci-
miento de las reglas de disciplina asociadas al Tratado de Estabilidad, Coordinación
y Gobernanza. La política presupuestaria pasa a ser procíclica, sobre todo en la
parte baja del ciclo, lo que, como se ha observado en el transcurso de la mal llamada
crisis de las deudas públicas, agrava las recesiones, sobrecarga la política mone-
taria e induce un ajuste regresivo en el mercado de trabajo así como una merma de
las políticas sociales. Dicho Tratado, que fija un objetivo de equilibrio presupuestario
mediante contención del gasto, institucionaliza una gobernanza basada en actua-
ciones nacionales restrictivas obviando que una política presupuestaria equilibrada
debe combinar regla con discrecionalidad7. Los Estados de la UME han perdido gran
parte de su capacidad de estabilización del ciclo en sus fases adversas sin que se
potencien las herramientas presupuestarias a nivel de la Unión.
“Los Economistas aterrados no son unos fanáticos del déficit, y menos aún unos
adversarios de la coordinación de las políticas económicas en Europa… Lo que hace
inaceptable las reglas de disciplina presupuestaria impuestas por el Pacto, además
de su carácter automático y antidemocrático, es que se insertan en un contexto insti-
tucional de competencia fiscal, social y ecológica exacerbada y de dominio de la in-
dustria financiera, lo que las traduce de forma cuasi automática en precariedad, paro
y recorte de las protecciones sociales para las poblaciones”8.
La zona euro rehúsa construirse en una unión de transferencias, incongruencia

mayor en cualquier unión monetaria. Así, queda descartada la propuesta solidaria
de los eurobonos, lo que requeriría que fuera aceptado a medio plazo el horizonte
de una verdadera unión presupuestaria y política. Un objetivo inalcanzable al primar
los Estados sus intereses nacionales y al mostrarse renuentes a ello los Estados
ricos de la Unión. La eventual emisión de eurobonos resulta, no obstante, proble-
mática toda vez que recortaría aún más la soberanía fiscal de cada Estado al quedar
cada uno de ellos comprometido con la gestión de las finanzas públicas de los
7
La verdadera “regla de oro” de las finanzas públicas justifica que los gastos de inversión sean financiados
mediante el endeudamiento. Dichas inversiones son utilizadas durante muchos años y son generadoras
de una riqueza que permitirá posteriormente estabilizar o reembolsar la deuda.
8
CORIAT, Benjamin; COUTROT, Thomas, LANG, Dany; STERDYNIAK, Henri (2012): L’Europe mal-traitée.
Paris, Les liens qui libèrent, pp. 92-93.
gaceta 103 sindical

demás, así como con una eventual financiación de los miembros menos responsa-
bles. Una opción, por lo tanto, casi imposible de contemplar sin previa Unión Política.
Al seguir involucrando en la integración europea tanto a los Estados como a la propia
Unión, se trata, según términos de Aglietta y Leron, de impulsar la “integración posi-
tiva” respecto de la “integración negativa”, articulación de una doble democracia. Eu-
ropa necesita erigirse en una potencia pública dotada de su propia capacidad
presupuestaria y los Estados miembros han de recuperar su capacidad presupues-
taria. En su opinión, la democracia europea permitiría, mediante presupuesto euro-
peo, revitalizar la vida democrática en los Estados miembros de la Unión.
Resulta, sin embargo, un error arraigado confundir soberanía con independencia.

Los ciudadanos no recuperarán una mayor autonomía porque sus gobiernos puedan
formalizar leyes o pretendan alejarse del “férreo” control asociado a las instituciones
comunitarias. La supuesta capacidad para adoptar decisiones de forma indepen-
diente no garantiza que se esté realmente ejerciendo un control sobre los aconteci-
mientos que condicionan la vida de los ciudadanos. En efecto, su lógica escapa, con
frecuencia, a esa falsa autonomía del proceso de toma de decisiones nacionales.
La independencia resulta formal en un mundo en el que las relaciones económicas
se globalizan y ya no garantiza una soberanía real. Aglietta y Leron9 consideran que
rige una “integración negativa” mediante imposición de unas reglas rígidas y de una
disciplina de mercado que limitan y condicionan la capacidad de acción de los Esta-
dos miembros, respecto de una “integración positiva” que remite a la existencia de
un espacio público y político de ámbito europeo. Señalan que la creación de la mo-
neda única no solo ha instituido una política monetaria federal sino que, más funda-
mentalmente, “ha modificado la arquitectura del sistema político europeo al romper
el vínculo orgánico entre el soberano político y la moneda. Esta ruptura ha transfor-
mado las relaciones entre los países miembros de la zona euro en un juego de suma
negativa”10. Los países de la zona euro se hallan en situación de ser unos Estados
federados huérfanos de un Estado federal, lo que impide una unión de transferen-
cias. Esa limitación sustenta los simplismos y demagogias de los populismos y na-
cionalismos europeos.
9
AGLIETTA, Michel; LERON, Nicolas (2017): La doublé démocratie: une Europe politique pour la croissance.
Paris, Seuil.
10
AGLIETTA, Michel; LERON, Nicolas (2017): La doublé démocratie: une Europe politique pour la croissance.
Paris, Seuil, p.13. Entienden por juego de suma negativa un juego en el que hay más que perder que
ganar. Obviamente ello depende de los Estados miembros. Algunos han sabido extraer máximas ganan-
cias de la UEM y otros han profundizado en sus desequilibrios y retroceso relativo.
gaceta 104 sindical

POLÍTICA MONETARIA ÚNICA Y GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA
La crisis de las deudas soberanas ha reforzado el papel del BCE, entidad “su-
pranacional” sustraída por los Tratados al control de los gobiernos. Se ha creado
una entidad federal de primer orden en un espacio político que no es federal, y la
coexistencia de dos niveles interdependientes de soberanía del espacio monetario11,
el nacional y el supranacional, puede ser fuente de fricción. El hecho de que el BCE
no sea un prestamista de último recurso de los Estados, concebido como un freno
institucional para que éstos no pudiesen emitir excesos de deuda, hace que el sis-
tema financiero europeo esté “privado de uno de sus elementos esenciales: una
deuda pública sin riesgo, necesaria al buen funcionamiento de los mercados y a la
existencia de una curva de tipos de interés estable”12. Pero, al evidenciar la crisis de
las deudas soberanas el bucle entre deuda y sostenibilidad del sistema financiero,
el BCE, tras los errores cometidos entre 2009 y 2011, se ha auto-atribuido la com-
petencia de redefinir sus propias competencias, “tratándose indudablemente de un
acto soberano”13.Tan profundos resultan los cambios que las operaciones principales
de financiación, subastas semanales de liquidez, han sido desplazadas por opera-
ciones no convencionales. La contrapartida a este mayor activismo reside en que
queda sobrecargada la política monetaria, eludiendo la necesidad de un mix más
equilibrado de los diversos componentes de la política económica. Sus actuaciones
han sido tanto más contundentes cuanto que las nuevas condiciones de acumulación
han transformado en obsoleta su concepción de la estabilidad monetaria al cambiar
radicalmente los mecanismos de transmisión de la inflación que, debido a la conca-
tenación de muchos factores, ha dejado de ser un peligro a corto y medio plazo14.
Ahora, ironía de la Historia, al estar expuestas las economías desarrolladas al

riesgo de deflación, los guardianes de la ortodoxia desean trasladar unos estímulos
a la economía para crear cierta inflación. Pero esa política monetaria ultra-acomo-
daticia, que persigue también una depreciación del euro, es susceptible de desatar,
vía mercado de bonos, un nuevo período de inestabilidad financiera15. El problema,
una vez han llevado los bancos centrales al límite su poder de crear dinero, es que,
11
AGLIETTA, Michel; LERON, Nicolas (2017): La double démocratie. Paris, Seuil, p. 55.
12
JEFFERS, Esther; LE HERON, Edwin; PLIHON, Dominique (2013): «Pour une banque centrale euro-
péenne au service de l’intérêt général», en Les Économistes Atterrés (ed.): Changer l’Europe. Paris, Les
Liens qui Libèrent, p. 251.
13
AGLIETTA, Michel; LERON, Nicolas (2017): La double démocratie. Paris, Seuil, p. 85.
14
RODRÍGUEZ ORTIZ, Francisco (2010): Crisis de un capitalismo patrimonial parasitario. Madrid, Los Li-
bros de la Catarata, pp. 103-109.
15
ARTUS, Patrick (2018): «L’excès de gourmandise conduit à des politiques criminelles», en: KERDE-
LLANT, Christine: Le suicide du capitalisme. Paris, Robert Laffont.
gaceta 105 sindical

como señalara Paul Volcker, “el poder de crear sea a la postre el poder de destruir”,
tanto más cuanto que la banca de la zona euro resulta muy vulnerable a los tipos
negativos. El dilema actual al que están confrontados los bancos centrales podría
formularse en los términos siguientes: anticiparse a la formación de burbujas me-
diante una política monetaria restrictiva o dejar que ésta crezca, porque mantener
tipos bajos resultaría favorable para el crecimiento, y proceder a “limpiar” y recoger
los trastos rotos cuando estalle la burbuja. ¿Cómo reaccionaría el precio de la deuda
y bonos corporativos a la subida de los tipos de interés si se produjera, hipótesis
poco factible, una subida de la inflación? Quedarían atrapados los grandes inverso-
res institucionales. La renta “fija” ha devenido un activo de riesgo que dificulta dar
pasos en la normalización de la política monetaria.
Además, las autoridades norteamericanas redescubren las bondades del neo-

mercantilismo y abogan por un dólar más débil. Así, la Fed, cediendo finalmente a
las presiones de Trump, acordó rebajar su tipo de intervención a finales de julio de
2019. Lo dejaba en una horquilla del 2%-2,25%. Una medida no justificada desde el
punto de vista económico destinada a depreciar el dólar y retrasar la entrada en fase
de desaceleración de la economía estadounidense, que se halla ante su período
más largo de expansión. Ello dificulta la labor del BCE para alcanzar su objetivo de
inflación y mejorar la competitividad precio de los países de la eurozona. Las cre-
cientes incertidumbres mundiales, incluido el brexit, la desaceleración en la zona
euro, las debilidades del sistema financiero, la ralentización alemana al sufrir sus ex-
portaciones los efectos de la guerra comercial, las derivas del gobierno italiano, un
cúmulo de factores que impiden al BCE acometer un gradual retorno a la normaliza-
ción de la política monetaria.
Los temores a una nueva recesión, perjudicial para la frágil credibilidad del euro,
han llevado al BCE a anunciar un nuevo programa de compra masiva de bonos pú-
blicos y corporativos e inyección de liquidez16. No parece que la política monetaria,
que sigue operando en estado crítico de soberana soledad, sea suficiente para trans-
mitir de forma efectiva sus impulsos a la economía real. Es más, las crecientes in-
16
La nueva barra de liquidez se iniciaría en septiembre de 2019 y concluiría teóricamente en marzo de
2021, teniendo cada una de las subastas trimestrales un vencimiento de dos años. Relanzar la compra
masiva de deuda pública plantea un problema, toda vez que deberían ser alteradas las reglas. Existen
dos límites a la compra de bonos: la contribución al capital del BCE y el 33% de bonos de un mismo emi-
sor. Suponiendo que el BCE quiera comprar más bonos italianos, necesita comprar todavía más bonos
alemanes. Sin embargo, éstos escasean y ya se adquieren en el mercado a tipo negativo. Una opción
posible consistiría en eludir la participación en el capital del BCE y considerar únicamente el volumen de
deuda viva. Una opción que beneficiaría a los países más endeudados pero poco factible desde el punto
de vista político.
gaceta 106 sindical

certidumbres económicas llevan al BCE a debatir la posibilidad de colocar los tipos

de interés en negativo, es decir, pagar a los bancos por prestar dinero, un experi-
mento ya probado en Japón desde 2016, con escaso resultado en términos de cre-
cimiento o de “reflación”. Se puede intuir que el BCE está cruzando la línea entre la
política monetaria y fiscal. Asimismo, el problema central de los bancos ya no es la
falta de liquidez para conceder préstamos a la economía. Las medidas impulsadas
por el BCE aspiran a atajar el problema de la restricción crediticia desde el lado de
la oferta cuando el escaso crecimiento del crédito responde al propio proceso de
desendeudamiento privado y a problemas desde la demanda. Luego, la permanencia
prolongada de los tipos de interés en cero o en negativo traba la gestión del ciclo
económico.
La política monetaria, muy sobrecargada, estaría casi incapacitada para hacer

frente a un nuevo enfriamiento de la economía. Ha entrado en la fase actual del ciclo
económico en una fase de rendimientos decrecientes y prolongar las políticas ultra-
expansivas plantea más problemas futuros a la estabilidad financiera de los que es
susceptible de resolver a corto plazo17. Pero el BCE se ve presionado a actuar, aun-
que los resultados de su política vayan a ser muy limitados en términos de creci-
miento, debido a las múltiples limitaciones de tipo no monetario que atenazan a la
eurozona. Si la política económica y fiscal no acompañan, la política monetaria, por
muy expansiva que sea, tiene imposible reanimar la economía europea inmersa en
lo que muchos autores consideran, debido a la acumulación de una serie de factores
estructurales (desendeudamiento, envejecimiento, terciarización, agotamiento de
las ganancias de productividad no inducida por las nuevas tecnologías, insuficiencia
crónica de demanda etc.), un estado de “estancamiento secular” que, por problemas
de espacio, me veo impedido a analizar en esta contribución18.
Estas limitaciones de la política monetaria revelan el carácter incompleto de una

unión monetaria que se rige por una mala gobernanza. Evitar una tercera recesión
requeriría, como mínimo, respuesta necesaria si bien insuficiente debido a las limi-
taciones estructurales que traban la acumulación en esta nueva fase del capitalismo,
que se fuera institucionalizando un gobierno económico en la eurozona tocada, ade-
más, por una crisis política asociada al resurgir de los nacionalismos, rancios sobe-
ranismos y nacional-populismos. Los trabajos para reformar la UE se van a
desenvolver en un contexto muy convulso, más aún tras el brexit, que demuestra el
17
LAROSIÈRE (de), Jacques (2017): Les lames de fond se rapprochent. Paris, Odile Jacob, p. 68.
18
Solo me queda esperar que, agotando la paciencia de los responsables de Gaceta Sindical, y más aún
de sus lectores, tengan a bien volver a invitarme en el futuro para profundizar en dicha reflexión.
gaceta 107 sindical

carácter inviable de las vías nacionalistas en un mundo abierto, y las incertidumbres

imperantes en Italia. Sin embargo, el ascenso de estas fuerzas también puede ser
un acicate para profundizar en las necesarias reformas de la Unión Monetaria.
DOTAR LA UNIÓN MONETARIA DE UNA MAYOR COHERENCIA
La elección de Macron, más por temor a la “otra” que por méritos propios, llevó a
revitalizar el debate sobre las reformas que habrían de ser emprendidas para impul-
sar un “gobierno económico de la eurozona”. Su programa de inspiración muy liberal
en lo interno necesitaba apoyarse sobre una mayor ambición europea. Tras reiterar
en su primera visita a Berlín como presidente, el día siguiente de su investidura, que
nunca ha defendido los eurobonos19 al no ser partidario de “mutualizar las deudas
del pasado”, y que “los países que no hagan lo que tengan que hacer, deben res-
ponsabilizarse por ello”, afirmaciones destinadas a despejar los temores alemanes,
adelantaba su propuesta de acelerar la creación de una unión fiscal de la eurozona.
Serían ampliados la envergadura y cometidos de un presupuesto común20 financiado
con una parte de la recaudación impositiva de los países miembros, lo que permitiría
a algunos países aumentar la inversión en infraestructura sin infringir los límites de
las políticas fiscales. Aunque resulta inviable a medio plazo una unión europea de
tipo federal, una comunidad política solo puede existir si operan transferencias del
centro hacia la periferia.
Así pues, la existencia de un verdadero presupuesto comunitario, que retornaría

margen de maniobra fiscal a los Estados miembros, financiado, aparte de por con-
tribuciones de los Estados miembros, mediante una tasa sobre las transacciones fi-
nancieras y una tasa sobre la emisión de gases contaminantes, es una condición
previa para ir asentando una Europa política. Este presupuesto, que no supone hacer
de la eurozona una “unión de transferencias”, podría destinarse a financiar un seguro
de paro europeo, caso de que la coyuntura económica experimentara un fuerte de-
terioro que afectase con más intensidad a algunas economías de la eurozona. Se
vería reforzado el grado de cohesión económica y social de la UME. Aun cuando los
estabilizadores automáticos seguirán siendo el primer amortiguador a nivel nacional,
las políticas presupuestarias nacionales habrían de verse secundadas en la zona
euro por un mecanismo de estabilización de tipo federal.
19
Bruselas deja el debate de los eurobonos (un activo seguro común) para después de 2025.
20
En su ya famoso discurso de La Sorbonne del 26 de septiembre de 2017, propone tres funciones prin-
cipales a este presupuesto común: financiar inversiones de futuro, proporcionar una asistencia financiera
de urgencia y tener capacidad para responder a las crisis económicas. Contrapartida a ello sería el respeto
de unas reglas comunes en materia fiscal y social.
gaceta 108 sindical

Esta propuesta no suscita grandes entusiasmos en Alemania, temerosa de que

un gran presupuesto de la eurozona no se gaste con responsabilidad y postergue
los ajustes fiscales nacionales. Considera que la tributación y el gasto público siguen
siendo prerrogativas nacionales no transferibles sin previa unión política, un objetivo
obviamente inalcanzable. ¿A qué se reduce el concepto de unión presupuestaria si
las potencias acreedoras de la eurozona descartan una unión de transferencias? La
posición renuente alemana, tanto en lo que se refiere a ampliar la dotación y come-
tidos del presupuesto como en lo referido a crear la figura de un superministro eu-
ropeo, es secundada por Holanda, Irlanda, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Estonia,
Letonia y Lituania (“Nueva Liga Hanseática”). Exigen más reformas estructurales
para cumplir con el Pacto de Estabilidad y menos presupuesto europeo.
Francia y Alemania anunciaron a bombo y platillo una propuesta que llevarían al

Eurogrupo de diciembre de 2018. Adelantaron su voluntad de impulsar la arquitectura
de unas cuentas destinadas a fomentar la competitividad de los Estados miembros
así como aptas para actuar como estabilizador en tiempos de crisis. Todo apuntaba
a una nueva operación cosmética reducida a elevar los gastos comunitarios afecta-
dos a las inversiones en I+D+i y formación en “capital humano”. Además, pese a la
escasa ambición y recursos movilizados, vencer las reticencias de muchos miembros
del norte, llevaba a que para acceder a esos fondos, los Estados habían de cumplir
con aquellas “obligaciones” de rigor fiscal recogidas en el marco europeo. Una vez
más un parche para tapar un gran socavón en el entramado de la moneda única.
De hecho, el Eurogrupo se atascó. Los ministros de Economía y Finanzas alcanza-
ron un acuerdo de mínimos: creación de una red de seguridad pública para financiar
el Fondo Único de Resolución bancaria si éste se queda sin dinero para reflotar una
entidad, medida ya acordada en lo sustancial en 2013. Quedaba descartado el ele-
mento más sensible de la Unión Bancaria, destinada a absorber futuros shocks ad-
versos y romper el nexo entre balances bancarios y deudas soberanas, aquel
referido a la creación de un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. Al seguir
ausente esta pieza clave de la Unión Bancaria Europea, caso de que la próxima cri-
sis alcance el balance de los bancos, el peso de la intervención seguirá recayendo
en lo fundamental sobre cada Estado miembro. Los gobernantes comparten de
forma retórica el objetivo de romper el círculo entre riesgo bancario y deuda sobe-
rana, sin proyección real.
En cuanto al pronunciamiento en torno a las herramientas del Mecanismo Euro-

peo de Estabilidad, llamado a ser a nivel europeo algo parecido al FMI y destinado
a apoyar bajo estricta condicionalidad a países en crisis, seguía siendo genérico y
propagandístico. Los líderes de la Unión acordaron dar un modesto paso adelante,
lo mínimo para que Macron, muy tocado por la movilización de los gilets jaunes, mo-
gaceta 109 sindical

vimiento que refleja un profundo malestar social y político, pudiese salvar la cara.
La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno acordó no abandonar la idea de un
“presupuesto” de la zona euro, pero rebajando mucho su sustancia. Los jefes de Es-
tado y de Gobierno se comprometieron a esbozar la arquitectura de un fondo para
la “convergencia” y la “competitividad” destinado a los miembros de la moneda única,
dotado con unos 50.000 millones de euros. Una cuantía insignificante. Además, los
países del norte, liderados por Holanda, han impuesto su visión según la cual ese
instrumento, vaciado de contenido sustantivo, no puede erigirse en arma anti-crisis.
No se ha producido ningún avance significativo en la reunión del Eurogrupo mante-
nida el 13 de junio de 2019. Se cerró un “acuerdo” de principios sobre el presupuesto
de la zona euro pero los ministros de Economía y Finanzas no precisaron ni su cuan-
tía ni modalidades de financiación. Al igual, se reiteró que solo sufragaría, en lo fun-
damental, reformas estructurales.
Las reticencias de España llevaron finalmente a introducir un mix reformas-inver-

siones, si bien quedó descartada su propuesta de introducir cierto aspecto anticíclico
a ese instrumento así como la ambición propagandística del gobierno de Sánchez
de contar con un seguro de paro europeo. Nada muy novedoso respecto de los fon-
dos afectados en presupuestos anteriores a la llamada convergencia y competitividad
de los países de la moneda única. Un avance menor reside en que la cofinanciación
nacional podría variar según la situación económica de un país. Caso de crisis pro-
funda, el país quedaría exento de proceder a sus aportaciones. En lo sustancial que-
dan excluidas nuevas transferencias fiscales destinadas a amortiguar futuros shocks
económicos adversos. Únicamente se mencionaba el apoyo a la inversión y refor-
mas. En cuanto a su financiación, se vincula al presupuesto europeo que deberá ser
negociado para el periodo 2021-2027 y que no augura adelantos en cuanto a dotar
a la eurozona de una mayor coherencia económica.
El nuevo instrumento no tiene capacidad de estabilización del ciclo, ni avanza en

la vía de la transición energética y tampoco permite detener el proceso de desertifi-
cación industrial. Y, desde luego, ninguna ambición respecto del planteamiento de-
fendido por Blanchard, ex Economista Jefe del FMI, en Sintra, el 17 de junio de 2019.
En su opinión, se necesita un presupuesto expansivo europeo financiado con euro-
bonos. La reducción de la deuda habría pasado a ser “menos urgente que antes”
debido a los bajos tipos de interés que rebajan el coste de la deuda pero limitan tam-
bién el margen de acción de la política monetaria. Sacar a Europa del riesgo de “es-
tancamiento secular” obligaría a volcar los esfuerzos sobre la política presupuestaria.
Se trata, en su opinión, de sostener una demanda demasiado “floja” que aleja el cre-
cimiento real del potencial y se necesita “invertir en el futuro”. Así, defendió la “regla
de oro” que consiste en detraer del cómputo del déficit público las inversiones públi-
gaceta 110 sindical

cas productivas. La Unión habría de poseer un instrumento común, gestionado por

una autoridad política común. Pero aceptar un presupuesto común supone aceptar,
de hecho, transferencias entre países, que benefician a los países más tocados por
la crisis. Algo para lo que no están preparados los gobernantes y ciudadanos de la
eurozona. Asimismo, los gobernantes rechazan una mutualización total o parcial de
las deudas europeas. De ahí que naciera muerta la idea de la Comisión, formulada
a mediados de mayo de 2018, de crear un tipo de eurobono light (Sovereign Bond-
Backed Securities).
Las deudas públicas de los Estados miembros siguen siendo activos de riesgo
diferenciado, algo poco compatible con una verdadera Unión Monetaria. Según la
doctrina alemana, la prima de riesgo impulsa a los Estados a modificar la orientación
de sus finanzas y política económica para recortar un déficit nacional “excesivo” y/o
un nivel de deuda “inasumible”. Mientras el proyecto galo hace hincapié en una
mayor solidaridad entre Estados, una coordinación de las políticas económicas y
una mayor armonización fiscal y social, el proyecto liderado por Alemania sigue po-
niendo el acento en la responsabilidad nacional de los Estados miembros así como
en el respeto a unas reglas mecánicas y disciplina de los mercados. ¿Puede la eco-
nomía líder de la eurozona continuar declarándose defensora de una Europa fuerte,
proceso del que ha extraído los máximos beneficios, y seguir rechazando la creación
de una unión de transferencias que contribuya a cerrar el foso Norte-Sur agrandado
tras la integración monetaria? ¿Esperará la Unión la próxima crisis para crear los
instrumentos requeridos por una unión monetaria para que ésta no sea un instru-
mento permanente de crisis económica y política? Todo apunta sin embargo a que la
creación de un embrión de presupuesto común, con capacidad de estabilización ma-
croeconómica y susceptible de derivar a la larga en un Tesoro europeo habilitado
para emitir eurobonos, no se produciría antes de 2025… o las calendas griegas, su-
poniendo que la zona euro sea capaz, en su actual configuración, de soportar una
nueva crisis susceptible de derivar en recesión. Las ciudadanías han de interiorizar
que el gobierno económico europeo, por necesario que sea, nunca podrá existir
realmente y ser operativo sin una importante transferencia de soberanía al nivel su-
perior.
Europa necesita también retornar a unos sistemas fiscales nacionales más equi-
tativos y progresivos y se han de crear unos impuestos de ámbito europeo para aco-
meter un plan paneuropeo de inversiones, dotado de recursos muy superiores al
conocido como Plan Juncker, que permitiera atenuar la desindustrialización de Eu-
ropa. Ello requeriría, además, proceder a una reforma en profundidad de la política
de la competencia que impide cualquier política industrial adaptada a las nuevas
condiciones de producción y sesga contra la constitución de “campeones” europeos.
gaceta 111 sindical

La fe ciega de los dirigentes europeos en el llamado “libre mercado”, la fobia de los

eurócratas a todo lo que huele a intervencionismo estatal, impiden que se constituyan
empresas de dimensión suficiente para alcanzar las necesarias economías de escala
y competir con los gigantes norteamericanos y chinos.
CONCLUSIONES
Europa, debido a la propia lógica de acumulación así como a problemas globales

que trascienden el marco del Estado-nación, se impone más como necesidad que
como deseo. En un mundo dominado por dos grandes actores globales, Estados
Unidos y China, una realidad que evidencia la actual “guerra comercial” y “guerra de
las divisas”, la integración europea se antoja más necesaria que nunca. Pero el en-
tramado de la moneda única presenta múltiples grietas. Sus lagunas hacen que la
Unión sea incapaz de encarar y resolver dichos problemas, adquiriendo un peso cre-
ciente aquellos referidos a los movimientos migratorios y necesaria transición ener-
gética. Aún más grave, la crisis financiera y la de las deudas soberanas han
evidenciado que no solo la UME no es un dique de contención contra las crisis sino
que puede ser un catalizador de las mismas al profundizar en las desigualdades, lo
que según Fitoussi21 no es casualidad sino el “fruto envenenado de una concepción
particular de la “virtud económica” que coloca en el corazón de las políticas públicas
a la competencia fiscal y social”. Consecuencia de ello es el cuestionamiento cre-
ciente del Estado del bienestar, tanto más cuanto que el sistema fiscal tiende a una
estructura crecientemente regresiva. Lo que obliga al Estado, salvo tasas de creci-
miento álgidas, comprometidas por la propia política de desinflación salarial compe-
titiva así como paro y precariedad laboral, a suplir la insuficiencia fiscal por el
endeudamiento.
Por condicionantes ideológicos asociados al auge del neoliberalismo y debido a

limitaciones políticas, el proyecto de Unión Monetaria, constructo inacabado que pa-
rece pensado para un mundo sin crisis, ha privilegiado una gobernanza económica
basada en el respeto estricto a unas reglas restrictivas e irracionales, herederas de
la concepción ordoliberal alemana. La viabilidad del proyecto requiere, sin embargo,
otra concepción y que sean creados los instrumentos que permitirían institucionalizar
un gobierno económico de la Unión de naturaleza federalizante, es decir, dotado de
legitimidad democrática. La alternativa a ello puede ser una ruptura del euro, some-
21
FITOUSSI, Jean-Paul (2013): Le théorème du lampadaire. Paris, Les Liens qui Libèrent, p. 106.
gaceta 112 sindical

tido a cualquier movimiento disruptivo, y el desbordamiento de las derechas nacio-

nalistas y populismos. Europa padece también un problema de naturaleza más po-
lítica que económica.
La mundialización e integración monetaria en la zona euro cuestionan el poder

del Estado-nación gradualmente desplazado hacia el “políticamente incontrolable
espacio global”22 mientras que la capacidad de acción política es incapaz de abarcar
la escala planetaria y queda recluida a un ámbito local. ¿Significa ello su caducidad?
Una conclusión apresurada toda vez que, como se ha observado, los poderes pú-
blicos han asumido el papel protagonista en el rescate de la economía y de los sis-
temas financieros tras la Gran Recesión. Si bien la globalización ha alterado las
formas clásicas de gobernanza económica, el Estado-nación sigue siendo la única
fuerza con capacidad normativa y medios suficientes para atenuar los problemas
creados por los mercados. Solo él tiene la fuerza suficiente en la eurozona para sal-
var la democracia, a no ser que vayan surgiendo instituciones supranacionales que,
tras asumir las transferencias de competencias desde el ámbito de los Estados na-
ciones, sean suficientemente fuertes y estructuradas para regular los mercados y
gobernar la economía europea. Mantener erguidas las vigas de la democracia re-
quiere que al ser transferidos los elementos centrales de la política económica de
los Estados miembros, la contrapartida radique en construir paulatinamente una
nueva soberanía democrática de tipo federal, un concepto sui generis de democracia
que supone la coexistencia de varios demos.
“Las instituciones de Europa colocan bajo tutela a los gobiernos nacionales, sin permitir
por ello la emergencia de un gobierno europeo… Los países miembros de la zona euro
se hallan en situación de ser unos Estados federados huérfanos de un Estado federal.
Habríamos podido imaginar, puesto que la soberanía aborrece el vacío, que la evolu-
ción natural llevaría a la creación progresiva de un gobierno europeo. Se tiene la sen-
sación en la actualidad de asistir a una dinámica inversa, que consiste no ya en
incrementar la soberanía europea sino en limitar aún más la de los Estados miem-
bros”23.
El auge de los varios populismos, soberanismos, nacionalismos y varios micro-

nacionalismos, que han capitalizado políticamente los efectos derivados de la mala
gobernanza económica europea, hace difícil concebir tal proceso como realizable,
por lo menos a medio plazo. Sin embargo, el imperativo democrático europeo es ne-
22
BAUMAN, Zygmunt (2017): Tiempos líquidos. Barcelona,Tusquets.
23
FITOUSSI, Jean-Paul (2013): Le théorème du lampadaire. Paris, Les Liens qui Libèrent, pp. 128-129.
gaceta 113 sindical

cesario para contener la pujanza de estos movimientos que abocan al continente a

un futuro peligroso en lo económico, social y político. Cabe no olvidar que el proyecto
de integración, más allá de sus objetivos económicos, fue diseñado para trascender
el sistema de Estados naciones que tan desastroso demostró ser en la primera mitad
del siglo XX. Reformular los nexos entre la economía y la política es tarea ineludible,
si de lo que se trata es de ampliar el espacio de las solidaridades intracomunitarias,
reducir las desigualdades y proteger la democracia de las aspiraciones y experimen-
tos suicidas.
En cuanto a las izquierdas europeas, carentes en estos momentos de proyecto

ante los grandes cambios estructurales que se han producido y los que se avecinan,
les incumbe renovar y reconducir sus compromisos con las instituciones democráti-
cas rehuyendo de su tentación acomodaticia con cualquier expresión nacionalista
excluyente. Los “pequeños” nacionalismos no son humanamente más progresistas
por ser “pequeños”. También le incumbe reformular un proyecto de integración mo-
netaria que ha hecho suyo y ha desembocado en que se difuminen sus señas de
identidad respecto de lo que se consideraban las “políticas conservadoras”. Más allá
de las limitaciones económicas, se halla planteado el problema del grado de lealtad
o compromiso de cada Estado y de sus ciudadanos hacia la idea europea.
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gaceta 115 sindical

Alejandra Ortega
La frontera sur de la Unión Europea y el

trabajo decente: la Unión por el Mediterráneo1
1
Gran parte de este artículo se nutre de numerosos informes y análisis realizados durante esta década
por el área de Países Árabes, África y Asia de la Secretaría confederal de Internacional y Cooperación
de CCOO (SIyC CCOO).
Bouquet d’oeillets blancs. Anna Boch.
Hace una década en esta Gaceta analizamos la génesis del

Proceso de Barcelona y de la UPM, el papel de la sociedad civil
y del sindicalismo en el proceso2. En aquel 2009 no imaginába-
mos el calado de las profundas modificaciones políticas, sociales
y económicas que se iban a dar en los países del Norte de África
y Oriente Medio en 2011. Muchas preguntas quedaron sin res-
puesta. Otras obtuvieron la menos deseada. Aquí revisaremos lo
sucedido ante los nuevos y graves desafíos políticos en la región,
muy especialmente en lo relativo al Trabajo Decente.
2
ORTEGA FUENTES, Alejandra: “Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterrá-
neo”, Gaceta Sindical, 2009, nº. 13, pp. 187-198.
La frontera sur de la
Unión Europea...
UNA DÉCADA DE PROTESTAS POR LA LIBERTAD,

LA IGUALDAD Y LA JUSTICIA SOCIAL3
E L 17 de diciembre de 2010 el joven diplomado universitario Mohamed Bouaziz

se autoinmoló en Sidi Bouzid (Túnez) en señal de protesta por su situación laboral
y administrativa. Pocas personas pudieron pensar que este hecho iba a ser el cata-
lizador de un enorme movimiento de protesta popular que 28 días después, el 14 de
enero de 2011, iba a acabar con el derrocamiento del dictador tunecino, Zine El Abi-
dine Ben Alí4, y contagiarse a un gran número de países árabes.
Otros 28 días después del derrocamiento de Ben Alí, el dictador egipcio Hosni
Mubarak dimitía ante otro movimiento masivo de protesta pacífica de la población el
25 de enero de ese mismo año5.
3
Libertad, igualdad y justicia social fue el lema del Congreso fundacional de la regional árabe de la Con-
federación Sindical Internacional (Arab Trade Union Confederation, ATUC) que tuvo lugar en Ammán (Jor-
dania) los días 1 y 2 de octubre de 2014. Desde entonces mantiene su sede en la capital jordana y
coordina la actividad con sus afiliadas árabes en el resto de los países. En los diferentes Foros de diálogo
social y Conferencias de Ministros de Empleo de la UPM, ATUC ha sido, junto con la Confederación Eu-
ropea de Sindicatos (CES) por las afiliadas europeas, la interlocutora sindical de la región árabe. Su se-
gundo congreso tuvo lugar en Marrakech (Marruecos) en octubre de 2018.
4
Ben Alí (1936-2019) llegó al poder en Túnez el 7 de noviembre de 1987 tras destituir al anterior presi-
dente, Habib Bourguiba, en un golpe de Estado. Estableció una dictadura que se prolongó durante más
de veintitrés años hasta el 14 de enero de 2011. Exiliado en Arabia Saudí, donde murió el 19 de septiembre
de 2019, fue juzgado in absentia por numerosos cargos de violación de derechos humanos, tortura y co-
rrupción. Sin embargo, falleció en su exilio saudí. El gobierno tunecino no consiguió que su homólogo
saudí facilitara los trámites de extradición a Túnez en esos ocho años.
5
SIyC CCOO, “Notas de un viaje sindical al Túnez democrático”, 2011.
gaceta 119 sindical

Alejandra Ortega
La reacción en cadena que llegaría al resto de los países árabes y que perdura
hasta nuestros días con dispares resultados iba a modificar para siempre las rela-
ciones de la UE con su frontera sur, pondría en tela de juicio los numerosos acuerdos
políticos y económicos llevados a cabo con las diferentes dictaduras en épocas an-
teriores y cuestionaría aún más el papel de la UPM y de sus miembros en torno al
Mediterráneo. Además la situación traería numerosas crisis de diferente naturaleza,
aún sin resolver en nuestros días, que se desencadenaban conforme el mapa de los
gobiernos árabes se iba resquebrajando con el paso de los meses.
A todas luces era evidente que la estrategia de la UE hacia los países del Medi-
terráneo con el impulso de Francia, España e Italia, entre los países con más inte-
reses y vínculos con la región, no habían cumplido sus objetivos iniciales en el
llamado Proceso de Barcelona. Las relaciones se habían caracterizado por una re-
lación cercana con los regímenes dictatoriales primando a estos gobiernos como
elementos clave para mantener la estabilidad y contener la expansión de una versión
radicalizada del Islam6. Una de las grandes preguntas que se plantearon en aquel
momento era si la UE modificaría en la siguiente etapa su alta tolerancia a los regí-
menes policiales y autocráticos y asumiría una promoción real de los derechos hu-
manos y libertades7. La misma duda recaía sobre la UPM que aúna a 28 países de
la Unión Europea y a 15 países del Sur y Este del Mediterráneo8.
CSI Y OIT: TESTIGOS DE LA VULNERACIÓN DE

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA REGIÓN
En lo que atañe a la situación legal, sindical y laboral, la región de Oriente Medio

y el Norte de África ha sido considerada desde entonces y en años consecutivos por
la Confederación Sindical Internacional (CSI) como la peor región en cuanto al trato
recibido por los trabajadores y trabajadoras.
En algunos casos, los más favorables, por la gran brecha en la mayoría de los
países entre las legislaciones, las normas internacionales del trabajo y la práctica
6
SORROZA, Alicia: “La UE ante los procesos de cambio en el Mediterráneo: una oportunidad para articular
una política coherente con sus intereses y principios. Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo”,
Área: Mediterráneo y Mundo Árabe ARI, 2011, nº 40.
7
Ibidem.
8
Esta estructura asumía la cooperación y el diálogo en sus planteamientos teóricos. Sin embargo, en el
desarrollo práctico de las iniciativas concretas y proyectos, como veremos en este artículo, no íbamos a
encontrar la concreción de la defensa de los derechos humanos, las libertades fundamentales. Entre otras,
libertad de reunión y asociación, libertad sindical y derecho de huelga.
gaceta 120 sindical

Unión Europea...
diaria en la calle. Pero en otros, los considerados de extrema gravedad, como los
países del Golfo y algunos del Mediterráneo Este, encontramos la aplicación del sis-
tema de la kafala que impone condiciones de esclavitud a millones de personas. O
bien veremos la denegación absoluta de derechos básicos en Arabia Saudí o cómo
en países como Irak, Libia, Siria y Yemen los conflictos y la desintegración del Estado
de Derecho implican la ausencia absoluta de garantías y derechos para los trabaja-
dores/as. En el caso de Palestina, la continua ocupación por parte de Israel implica
la denegación de los derechos fundamentales y la oportunidad de encontrar trabajos
decentes para la población palestina9.
Por su parte la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en un nuevo informe

elaborado en marzo de 2019 advierte que el escenario de conflictos y guerras de la
última década en los Estados árabes coincide con un incremento notable del trabajo
forzoso y muy especialmente del trabajo infantil entre niños refugiados, desplazados
internos y otras poblaciones en toda la región.
El informe señala la falta de datos regionales recopilados de manera sistemática

y exhaustiva pero deja claro que “los efectos de los recientes trastornos económicos,
la inestabilidad política, los conflictos y la guerra han agravado los niveles preexis-
tentes de trabajo infantil, y además han revertido muchos de los progresos que los
Estados Árabes habían alcanzado en la lucha contra el trabajo infantil a través de
formulación de políticas y la adopción de medidas prácticas”10.
El documento señala que “las peores formas de trabajo infantil también se en-
cuentran en los servicios y la industria e incluye los múltiples peligros asociados con
el trabajo en la calle. Estas formas incluyen además la participación directa e indi-
recta en los conflictos armados y en situaciones asociadas con los conflictos arma-
dos”11.
9
CONFEDERACIÓN SINDICAL INTERNACIONAL (CSI), “Índice Global de los Derechos de la CSI: Los
peores países del mundo para los trabajadores”,
https://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/2019-06-ituc-global-rights-index-2019-report-es.pdf (Consulta: junio 2019).
10
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT), “Los conflictos y los desplazamientos masivos
incrementan el trabajo infantil”, https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_677770/lang-
-es/index.htm (Consulta: marzo 2019).
11
El estudio nos indica que en la actualidad más de la mitad de los países árabes están afectados por con-
flictos, flujos de refugiados o desplazados internos. Estos incluyen Irak, Jordania, Líbano, Somalia, Sudán,
Siria, Túnez, Cisjordania y la Franja de Gaza, y Yemen, y muestra un incremento en el reclutamiento y uti-
lización de niños por parte de los grupos armados, tanto entre la población local como entre los refugiados,
en particular en Yemen, Siria e Irak.
gaceta 121 sindical

Alejandra Ortega
Dada la gravedad de la situación en la mayor parte de los países árabes y del

continuo incumplimiento de la vigilancia de los derechos humanos y de las normas
internacionales del trabajo, la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) del 2019,
conocida como la Reunión del Centenario12, se ha visto abocada a tratar en su Co-
misión de Aplicación de Normas (CAN) algunos casos relativos a los países árabes.
Entre 24 casos revisados en 2019 encontramos cinco correspondientes a Estados
árabes: Irak, Libia, Yemen, Argelia y Egipto13.
LA FRONTERA SUR DE LA UE EN 2019
En 2019 la Unión Europea y el organismo intergubernamental de la UPM hacen

frontera con todos los conflictos y circunstancias que se han resumido sucintamente
en las líneas anteriores: dictaduras, guerras, desplome del empleo formal, grandes
desplazamientos de poblaciones, campamentos de refugiados en países limítrofes
a la región, incremento del trabajo forzoso, de la esclavitud, del trabajo infantil, de la
violación de los derechos humanos y de la inobservancia de las normas internacio-
nales del trabajo.
Un largo etcétera de circunstancias14 y trabas que harán, podemos augurar ya,

casi imposible la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) mar-
cados por las Naciones Unidas15 en su Agenda 2030, adoptada en 201516.
A modo de ejemplo, en julio de 2019, la OIT abordaba los déficits del trabajo de-
cente en el Foro político de alto nivel de las Naciones Unidas sobre el desarrollo sos-
tenible. A estos efectos, se presentó ante este foro un informe el día 10 de julio donde
se hacía de manera clara un llamamiento a redoblar las acciones para la consecución
12
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha cumplido 100 años en 2019. Su reunión anual se
celebró del 8 al 22 de junio de 2019 en Ginebra con la presencia de más de 5000 participantes de todos
los continentes.
13
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT), Listado de países sometidos a la Comisión
de Aplicación de Normas en 2019,
https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/108/committees/standards/WCMS_710010/lang--es/index.htm (Con-
sulta: junio 2019).
14
Entre otros obstáculos, encontraremos la imposibilidad de asegurar trabajos decentes y un desarrollo
económico adecuado para las poblaciones árabes. Este factor, entre otros muchos elementos, fue la
chispa que encendió las revoluciones árabes.
15
Página web del Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible:
https://sustainabledevelopment.un.org/hlpf (Consulta: 12/07/2019).
16
NACIONES UNIDAS, Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS),
https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/ (Consulta: 2015).
gaceta 122 sindical

Unión Europea...
del ODS8, el relativo al trabajo decente y crecimiento económico17. La lectura de

este informe se revela como esencial para comprender la brecha que hay que salvar
para, en casos como el de la región árabe, poder llegar a lograr en este caso las
metas del ODS8.
De la lectura del informe se desprende ya casi en 2020 que las tres subregiones
de África Subsahariana, Norte de África y los Estados Árabes muestran el peor
desarrollo de entre las 11 subregiones del mundo analizadas en el documento en
dos dimensiones: crecimiento sostenible e inclusión social y trabajo decente. La ma-
yoría de los países en estas subregiones tienen altos niveles de informalidad y bajos
niveles de innovación tecnológica, productividad y escasa complejidad de las es-
tructuras de producción18.
UPM: BALANCE DE UNA DÉCADA CONVULSA
La creación de la UPM el 13 de julio de 2008 aunó algunos apoyos y numerosas

reacciones adversas19 especialmente en la Europea mediterránea y en sus vecinos
árabes. Muchos países y actores de la sociedad civil en estos países entendían que
su creación era una estrategia del gobierno francés para reafirmar su liderazgo en
la región y no tanto una verdadera oportunidad para relanzar las maltrechas relacio-
nes con la ribera sur del Mediterráneo20.
Para gran parte de las organizaciones sindicales se trata de una estructura co-
nocida en algunos casos en sus aspectos teóricos pero desconocida en la práctica.
Para otras más conocedoras de su estructura, la UPM no ha conseguido por el mo-
mento una verdadera integración de los aspectos sociales y laborales en su tarea
cotidiana. En la mayoría de los casos se percibe como un engranaje diplomático su-
17
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT): “La OIT aborda los déficits del trabajo decente en
el Foro de revisión de los ODS”, https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_712731/lang-
-es/index.htm (Consulta: 12-07-2019).
18
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT): Time to Act for SDG8: Integrating, Decent
Work, Sustained Growth and Environmental Integrity, Ginebra, julio 2019, pp. 46-49.
19
En cierto modo y a pesar de algunas actividades desarrolladas en esta década por esta estructura gu-
bernamental se confirmaron con el paso del tiempo algunas de las sospechas iniciales de muchos de los
actores que se pronunciaban en cuanto a su ineficaz gestión. Así la percepción del movimiento sindical
internacional de la región que abarca la UPM sobre el mecanismo no tiene un balance netamente positivo
como veremos.
20
ESCRIBANO, Gonzalo y LORCA, Alejandro: “La UM: una unión en busca de proyecto”, http://www.re-
alinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zo
nas_es/DT13-2008 (Consulta:8-10-2019).
gaceta 123 sindical

Alejandra Ortega
jeto a los vaivenes y presiones políticas de los gobiernos de la región y muy alejado
de las verdaderas demandas que exigen hoy los pueblos del Mediterráneo y de
aquellas que expresa el movimiento sindical de la región, tanto del lado europeo
como del árabe.
La UPM se define a sí misma como “la organización intergubernamental Euro-

Mediterránea que aúna a los 28 países de la Unión Europea y a 15 países del Sur y
Este del Mediterráneo21 y que tiene como objetivo fortalecer la cooperación regional,
el diálogo y la implementación de proyectos e iniciativas concretos con impacto en
los ciudadanos, principalmente en los jóvenes”22.
Entre sus líneas de acción encontraremos consignada una relativa al desarrollo

empresarial y empleo que pretende abarcar la inserción laboral de los jóvenes y el
crecimiento inclusivo23.
Sin embargo, resulta casi imposible encontrar entre su producción documental

una referencia directa a las libertades sindicales, la creación de organizaciones sin-
dicales independientes, el necesario apoyo a la creación de ese movimiento sindical
libre y autónomo y la creación de un espacio adecuado para la promoción, ratificación
y aprobación de las normas internacionales del trabajo de la OIT. Ello a pesar de la
celebración de cuatro Conferencias ministeriales de Empleo de la UPM en este pe-
ríodo de las que el movimiento sindical ha tomado parte junto con las patronales
como observadores y con capacidad consultiva.
Basta revisar sus prioridades para corroborar esta percepción24. En casi todas
las ocasiones se percibe cómo la UPM expresa una agenda donde se habla de in-
versión privada, entorno empresarial, apoyo a las PYME y creación de empleo sin
especificar que ha de ser trabajo decente.
21
Cuenta hoy con 43 miembros: Albania • Alemania • Argelia • Austria • Bélgica • Bosnia y Herzegovina • Bulgaria
• Chipre • Croacia • Dinamarca • Egipto • Eslovaquia • Eslovenia • España • Estonia • Finlandia • Francia • Grecia
• Hungría • Irlanda • Israel • Italia • Jordania • Letonia • Líbano • Lituania • Luxemburgo • Malta • Marruecos •
Mauritania • Mónaco• Montenegro • Países Bajos • Palestina • Polonia • Portugal • Reino Unido • República
Checa • Rumanía • Siria •Suecia • Túnez • Turquía. Siria suspendió su pertenencia en diciembre del 2011 y
Libia tiene estatus de observador.
22
UNIÓN POR EL MEDITERRÁNEO: “Acerca de la UPM”, https://ufmsecretariat.org/wp-content/uplo-
ads/2019/09/Presskit_New_ES-2019_web.pdf (Consulta:8-10-2019).
23
Según analiza la propia UPM, la región mediterránea tiene una de las tasas de desempleo más altas del
mundo. En este contexto, la Unión por el Mediterráneo (UPM) “está comprometida en la ejecución de proyectos
e iniciativas específicos centrados en el desarrollo de las empresas, las oportunidades de empleo y la emplea-
bilidad. Se hace especial hincapié en los jóvenes y las mujeres, abordando así cuestiones intersectoriales como
la promoción del empoderamiento socioeconómico de la mujer y el aumento de la empleabilidad de los jóvenes.
Se presta especial atención a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), vectores de innovación
y crecimiento económico en la región mediterránea”.
24
Ibidem.
gaceta 124 sindical

Unión Europea...
Si se revisan las plataformas de diálogo regional creadas en este capítulo de ac-

tividad de la UPM, encontraremos varios grupos de trabajo: el de altos funcionarios
de Euromed sobre Comercio, el de la economía digital y el acceso a Internet, el eu-
romediterráneo sobre cooperación industrial, el de alto nivel sobre el empleo y el mer-
cado de trabajo y un consejo asesor del proyecto Med4Jobs25. En ninguna de ellas
encontramos una participación activa de las organizaciones sindicales de la región.
Así, las organizaciones sindicales han expresado en todas las reuniones y deba-
tes donde se ha podido asegurar su presencia la necesidad de que estas reuniones
y plataformas regionales que afectan al empleo en el seno de la UPM han de equi-
librar el trato a los interlocutores sociales en igualdad de condiciones. Hasta el mo-
mento y a pesar de numerosos requerimientos no ha sido así lo que, como cabe
imaginar, hace un flaco favor no solo a la imagen de esta herramienta interguberna-
mental que es la UPM sino que refuerza, una década más tarde, los presentimientos
que ya se tuvieron en 2008.
LAS CONFERENCIAS MINISTERIALES SOBRE EMPLEO Y MERCADO

LABORAL DE LA UPM Y EL FORO DE DIÁLOGO SOCIAL
El marco político de la UPM ha asegurado hasta la fecha cuatro Conferencias

ministeriales de Ministros de Trabajo UPM. La primera de ellas tuvo lugar en Marra-
kech (10 de noviembre de 2008), seguida de Bruselas (22 de noviembre de 2010),
Ammán (27 de septiembre de 2016) y Cascais (3 de abril de 2019)26. Ha convocado
de igual manera Conferencias ministeriales sobre comercio, cooperación industrial
y economía digital en diferentes fechas27.
25
Según describe la UPM en sus documentos: “Med4Jobs es una iniciativa clave de la UpM cuyo objetivo
es ayudar a aumentar la inserción laboral de los jóvenes y las mujeres, poner fin a las diferencias entre
la oferta y la demanda laboral y fomentar una cultura de emprendeduría y desarrollo del sector privado.
Desarrollada por el Secretariado de la UpM, Med4Jobs es una iniciativa transversal que pretende fomentar
y reproducir una serie de proyectos para la creación de puestos de trabajo en el sector privado en la región
sur y este del Mediterráneo”.
26
La frecuencia de las convocatorias no ha sido regular en estos años ni de las Conferencias ministeriales
ni de los Foros de Diálogo Social. Esta dinámica genera como es lógico un distanciamiento de los temas
tratados y una desafección por el mecanismo por parte de las organizaciones sindicales concernidas en
el proceso y, en general, del resto de actores.
27
En este artículo nos ocuparemos únicamente de las Conferencias ministeriales de Empleo. La Secretaría
de Internacional y Cooperación de CCOO participó como parte de la delegación sindical europea en tres
de las cuatro conferencias convocadas hasta la fecha: Marrakech, Bruselas y Cascais. No asistió a la
Conferencia en Jordania en 2016.
gaceta 125 sindical

Alejandra Ortega
En la primera Conferencia de 2008 se invitó a las organizaciones sindicales y pa-

tronales como observadores y con capacidad consultiva. La declaración final pre-
sentaba en aquel momento un análisis innovador en cuanto a la Unión por el
Mediterráneo se refería e incluía elementos sobre crecimiento económico, cohesión
social, trabajo decente, formación profesional y diálogo social. Allí se propuso a los
interlocutores sociales la organización del Forum euromediterráneo de diálogo social.
En marzo de 2010 se hacía la presentación de la Secretaría Permanente de la

UPM en Barcelona, aprobada con el fin de dar impulso a sus proyectos. La Secre-
taría parecía poder dar un papel clave en la arquitectura institucional de la UPM y
una mayor proximidad al mecanismo. Pronto se verificó que en lo relativo a las as-
piraciones de las organizaciones sindicales no supondría un gran avance. Tras la
presentación el 4 de marzo28, tuvo lugar el 11 de marzo de 2010 un primer Foro de
Diálogo Social Euromediterráneo como se había previsto dos años antes en la Con-
ferencia de Marrakech.
Era el año de la presidencia de España para la UE y las organizaciones sindicales

CCOO y UGT concretaban en su programa común para ese año: “El impulso a la
puesta en marcha de la Unión para el Mediterráneo (UPM), de su Secretariado con
sede en Barcelona y de la Cumbre de la UPM, debe ser acompañado por la promo-
ción de su dimensión social que debería comprender, al menos una prioridad a los
programas de promoción del empleo y del trabajo decente dentro del conjunto de
programas aprobados; promoción del diálogo social en el ámbito de la UPM y en los
ámbitos nacionales; y establecimiento de un espacio de los interlocutores sociales
euro mediterráneos en el Secretariado de la UPM”.
Lamentablemente, podemos constatar nueve años después que, salvo la tímida

creación de un Foro de Diálogo Social29 con una actividad muy reducida o nula por
momentos, ninguna de las propuestas sindicales que se lanzaron en aquel prome-
tedor momento tuvo cabida en el seno de la UPM.
CCOO aportó en ese 2010 un análisis negativo compartido con el resto del mo-
vimiento sindical sobre el claro retroceso en la región de la situación social y las con-
diciones de vida, que evidenciaban la necesidad de reforzar los derechos sindicales,
los principios de negociación colectiva y el diálogo social. Ya en 2008 en un amplio
28
CCOO asistió a la inauguración en el Palacio de Pedralbes de Barcelona del Secretariado Permanente
de la UPM.
29
En 2017 tuvo lugar otro encuentro del Foro de Diálogo Social euromediterráneo.
gaceta 126 sindical

Unión Europea...
estudio previo sobre empleo y derecho del trabajo en ocho países del Mediterráneo
realizado por CCOO30 y reeditado por la editorial francesa L’Harmattan con poste-
rioridad se ponía de evidencia la situación de manera detallada31.
La Conferencia de Marrakech había traído un pequeño impulso al señalar la im-

portancia del diálogo social, que debería jugar un papel esencial en la gestión del
cambio socio-económico en la región euro-mediterránea. La CES valoraba, por pri-
mera vez después del inicio del proceso de Barcelona, la posibilidad de que ese
nuevo Foro de diálogo social pudiera constituirse como elemento motor respon-
diendo así a una antigua demanda sindical que databa de 1999. Se percibía la obli-
gación de lograr reactivar ese nuevo espacio acorde con el nuevo espacio político
que ofrecía la Unión por el Mediterráneo. Se percibía entonces la UPM como un pro-
yecto ambicioso que los sindicatos podían llegar a compartir con la inclusión paula-
tina de los agentes sociales en los procesos de construcción de la UPM.
Durante la celebración del Primer Foro en Barcelona se llegó incluso a expresar

la necesidad de que uno de los vicesecretarios de la UPM tuviera como tarea tratar
con los interlocutores sociales, pero más que de la familia diplomática se sugería
que fuera una persona procedente del movimiento sindical para integrarlo como
miembro de pleno derecho. La CSI afirmó entonces que queríamos alejarnos de pla-
taformas ficticias, superficiales y no capacitadas para la comprensión de lo que iba
a requerir el diálogo social en el sur del Mediterráneo a partir de ese momento.
Así, se solicitaba de manera formal que el empleo fuera incluido como un eje
transversal en los seis proyectos de la UPM: acciones de promoción de empleo, em-
pleo de los jóvenes, promoción de la formación profesional y acciones que asegu-
raran el trabajo decente.
Como se dijo, todas aquellas expectativas expresadas en 2008 en Marrakech y

en 2010 en Barcelona quedarían frustradas. Aún habría una nueva convocatoria en
Bruselas en noviembre de 2010 de la segunda Conferencia ministerial de Empleo
UPM. Con una distancia de tan solo dos años de la anterior.
30
AITA, Samir (coord.): Empleo y derecho del trabajo en los países árabes mediterráneos y el partenariado
euromediterráneo, Madrid, Fundación Paz y Solidaridad Serafín Aliaga (CCOO), 2008.
31
El movimiento sindical en la región además no lograba cohesión y se hacía urgente redefinir sus estra-
tegias, su composición y sus vindicaciones en un momento de crisis global. Aunque lo ignorábamos, ape-
nas quedaban meses para la caída del régimen tunecino.
gaceta 127 sindical

Alejandra Ortega
En el punto cuarto de la segunda Declaración ministerial de Empleo de la UPM

se reconocía el esfuerzo realizado en ese año para la puesta en marcha de Foro de
Diálogo Social Euromediterráneo el 11 de marzo de 2010 en Barcelona que “está
llamado a jugar un fuerte papel en el desarrollo de la dimensión social y de empleo
de la UPM32.
Entre noviembre de 2010 y el 27 de septiembre de 2016 no se convocó ninguna

Conferencia ministerial relativa a empleo por parte de la UPM. Un largo silencio de
seis años en el que la mayor parte de los países árabes entraron en un proceso de
cambios políticos que harían irreconocible el escenario de 2010. Ese escenario en
el que se había creado el Secretariado Permanente de la UPM, se había convocado
un primer Foro de Diálogo Social y una segunda Conferencia de Empleo había cam-
biado ya el curso de su historia. Cabe ya imaginar que aquellos debates y conclu-
siones de finales de 2010 quedaron obsoletos ante la contundencia de los
acontecimientos que se sucedían.
Mientras se hacía ese silencio de seis años, algunas preguntas seguían vigentes:
¿Estaría dispuesta la UE y la UPM a modificar sus estrategias políticas generales
para el Mediterráneo? En el caso del empleo, ¿estaría dispuesta a incorporar en sus
estrategias de una manera clara y directa a todos los actores implicados?33.
La Conferencia ministerial de 2016 no tuvo un gran eco entre las organizaciones

sindicales de ambas orillas. En una situación repleta de turbulencias, conflictos y
cambios en la región, las posibles vías de acción a través de la Unión por el Medite-
rráneo se quedaban lejanas de los intereses reales de las organizaciones sindicales
y de las poblaciones. El movimiento sindical europeo y árabe no iba a encontrar en-
tonces cabida en los nuevos mecanismos y dinámicas que estuvieran inspirados en
las libertades sindicales y los derechos humanos en la región.
32
Texto original de la Declaración Ministerial (en inglés): “Ministers welcome the launch of the Euro-Medi-
terranean Social Dialogue Forum in Barcelona on 11 March 2010, which is set to play a strong role in de-
veloping the employment and social dimension of the UfM. The Forum underlined the readiness of
employers and trade unions to engage in a process of promoting social dialogue across the Euro-Medite-
rranean region, which in a first step led to an exchange on matching skills and labour market needs, and
it stressed the crucial issue concerning youth integration into the economy and access to employment as
part of a multi-dimensional approach. Ministers take note of the synthesis report of the Euro-Mediterranean
Social Dialogue Forum”.
33
En octubre de 2014 el movimiento sindical árabe se iba a reorganizar en torno a la regional árabe de la
CSI, Arab Trade Union Confederation (ATUC). ATUC sería en adelante la principal interlocutora de parte
de la región árabe para la UPM. La siguiente Conferencia ministerial de Empleo de la UPM no tendría
lugar hasta 2016 y al igual que el Congreso fundacional de ATUC iba a tener lugar en Ammán (Jordania).
Para ese entonces la hegemonía del sindicalismo tunecino se había consolidado en ese congreso como
uno de los actores principales que habían jugado un papel fundamental en el proceso de transición de su
país.
gaceta 128 sindical

Unión Europea...
El escenario sindical en ese 2016 se había modificado de manera radical frente

al de 2010, a la par que los acontecimientos en cada país. Así, las organizaciones
que participaran en los eventos de 2008 y 2010 no eran ya en 2016 las más repre-
sentativas. Los cambios del escenario sindical y la búsqueda de un mayor marco de
libertades sindicales en la región iban a caracterizar este momento34.
Los trabajadores y trabajadoras (muy especialmente afectadas en los procesos

revolucionarios por el desempleo masivo) se enfrentaban a enormes desigualdades,
al ataque a los fundamentos mismos de los derechos democráticos y a una profunda
discriminación de género. Además, el ejercicio de libre sindicación y la libertad de
entablar negociaciones colectivas estaba en entredicho en casi todos los países.
Los jóvenes árabes no corrían mejor suerte.
En el Secretariado Permanente de Pedralbes, tras un primer impulso entre 2008

y 2010, no se había creado ninguna estructura ni vicesecretariado que pudiera res-
ponder a lo que planteaba el movimiento sindical, cayendo casi en el olvido aquellos
primeros debates. Pretender mantener el debate en 2016 con los parámetros de
2010 no era realista. El nepotismo, la falta de participación en las instituciones, las
restricciones a las libertades de pensamiento y expresión en muchos países y en
las libertades civiles y políticas eran una evidencia.
En resumen, los profundos cambios políticos que se iniciaron en Túnez modifi-

caron de raíz el escenario en el que se habían debatido algunas líneas de acción
relativas al Trabajo Decente en el seno de la UPM antes de 2011.
Un escenario en el que se agudiza además, como veremos a continuación, el

debate sobre las consecuencias de algunos acuerdos comerciales en el Sur del Me-
diterráneo. Sirva de ejemplo el caso de Egipto y la puesta en marcha de las Priori-
dades de Asociación UE-Egipto 2017-202035 para ilustrar el inmovilismo de las
políticas de la UE respecto a su frontera sur.
34
BEININ, Joel: Workers and Thieves: Labor Movements and Popular Uprisings in Tunisia and Egypt.
Stanford University Press, Stanford (CA), 2016.
35
Recomendación nº 1/2017 del Consejo de Asociación UE-Egipto de 25 de julio de 2017 por la que se
acuerdan las prioridades de la asociación UE-Egipto [2017/1786]:
https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=DOUE-L-2017-82006 (Consulta: diciembre de 2018).
gaceta 129 sindical

Alejandra Ortega
LA 4ª CONFERENCIA MINISTERIAL DE EMPLEO UPM (CASCAIS, 2019)

Y LAS PRIORIDADES DE ASOCIACIÓN UE-EGIPTO 2017-2020
Tras otros tres años de silencio desde la Conferencia de Empleo UPM de Ammán
(Jordania) en 2016 se convoca el 2 y 3 de abril de 2019 en Cascais (Portugal) la 4ª
Conferencia ministerial de Empleo. Al igual que las anteriores contaba con una de-
legación sindical compuesta por organizaciones sindicales de la UE y de la región
árabe lideradas por la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y la Arab Trade
Union Confederation (ATUC)36.
Cuatro meses antes de la Conferencia, el 20 de diciembre de 2018, se celebraba

en El Cairo (Egipto) la 8ª reunión del Consejo de Asociación UE-Egipto. En ese mo-
mento CES y ATUC enviaron una carta a la Alta Representante/Vicepresidenta de la
UE, Federica Mogherini, a la comisaria encargada de Empleo, Asuntos Sociales,
Competencias y movilidad de trabajadores, Marianne Thyssen, y al comisario en-
cargado de la Política Europea de Vecindad, Johannes Hahn, donde denunciaban
las graves violaciones de los derechos humanos y las libertades sindicales en Egipto.
Por su parte, CCOO envió una carta en el mismo sentido al Ministro de Asuntos Ex-
teriores y Cooperación de España, Josep Borrell.
Las estructuras sindicales regionales e internacionales y algunas ONG habían

realizado una evaluación en noviembre de 2018 sobre la situación en Egipto entre
2017 y 2018. Del análisis se desprendía un grave deterioro de la situación con res-
pecto a los derechos humanos en el país. La situación socioeconómica exigía refor-
mas urgentes. Las libertades de prensa y expresión estaban restringidas. Los
disidentes y las organizaciones de derechos humanos eran reprimidos. La tortura,
las desapariciones, las ejecuciones sumarias, con impunidad, seguían siendo nu-
merosas.
Además, el movimiento sindical constataba la represión estatal contra los sindi-

catos independientes, que se había intensificado especialmente a partir de 2018 con
ataques y arrestos arbitrarios contra sindicalistas. Por otra parte, la puesta en marcha
de la Ley de Sindicatos núm. 2013/2017 violaba los convenios internacionales de la
OIT sobre la libertad sindical y el derecho de asociación37.
36
Página web de la 4ª Conferencia de Empleo UPM 2019: https://ufmsecretariat.org/ministerial-on-
employment-and-labour/ (Consulta: marzo de 2019).
37
En concreto, esta legislación impide cualquier intento de organización libre al perpetuar el monopolio
de una organización, interferir en la libertad de los trabajadores y trabajadoras para elegir libremente el
gaceta 130 sindical

Unión Europea...
De manera expresa se solicitaba en la carta que las recomendaciones incluidas

en la Declaración de la UE para el Consejo establecieran explícitamente la adecua-
ción de la Ley a las normas fundamentales de la OIT y convenios internacionales,
así como la exigencia de finalizar con la represión en el país38.
En su respuesta la UE se limita a señalar que en anteriores foros ya habían re-

cordado a las autoridades egipcias la necesidad de revisar la situación de las orga-
nizaciones sindicales y “la cuestión de los derechos humanos”, así como la
necesidad de “reforzar la democracia y las libertades fundamentales, incluida la li-
bertad de reunión y asociación como derechos constitucionales de todos los ciuda-
danos en acuerdo con sus obligaciones internacionales”. Así, terminaba la carta,
“nuestra opinión es que sobre este punto de partida es sobre el que conviene poner
en marcha las prioridades del Partenariado 2017-2020 entre la UE y Egipto”39.
En abril de 2019 una delegación sindical con miembros de CES y ATUC partici-
paba en la 4ª Conferencia ministerial de Empleo UPM en Cascais. Trascurridos 11
años de la celebración de la de Marrakech y con apenas variación en las estrategias
internas de la UPM en lo relativo a la integración de diferentes actores de la región,
el movimiento sindical acude a Portugal con una expectativa baja sobre los posibles
resultados de esta Conferencia. En su declaración, los interlocutores sociales de la
UPM, representados en esta Conferencia, recordaron que la UE y los gobiernos del
Sur debían “promover un codesarrollo real en beneficio de las dos regiones que in-
cluyera la promoción del respeto a los derechos humanos, la inclusión social, el
desarrollo sostenible y la paz”. Solicitaron además una nueva convocatoria para
2019/2020 del Foro de Diálogo Social UPM para poder avanzar en las líneas princi-
pales que se definieron hace una década y que han quedado en el tintero todos
estos años.
sindicato de su elección e impedir que las organizaciones de trabajadores lleven a cabo sus actividades
adoptando sus estatutos y eligiendo a sus representantes. De hecho, el gobierno egipcio continúa igno-
rando los reiterados llamamientos de la Organización Internacional del Trabajo y su Comisión de Aplica-
ción de Normas para que la ley sindical en Egipto se ajuste a lo dispuesto en los convenios 87 y 98 de la
OIT. Las elecciones sindicales en 2018 estuvieron marcadas por la exclusión y la descalificación a gran
escala en el país de los sindicatos independientes.
38
Carta de CES/ATUC sobre los acuerdos UE-Egipto:
https://www.ccoo.es//42cb1adc87a41732a2ac93cfe04e4961000001.pdf (Consulta: diciembre 2018).
39
En septiembre de 2019 y en una nueva oleada de protestas en el Egipto de Al Sisi, miles de personas
fueron detenidas, encarceladas sin juicios o permanecen desaparecidas. Se recrudece la represión contra
activistas, sindicalistas, periodistas, opositores políticos y manifestantes.
gaceta 131 sindical

Alejandra Ortega
A MODO DE CONCLUSIÓN
Son muchos los actores de la sociedad civil y del movimiento sindical en la región
que han denunciado en repetidas ocasiones que las políticas de la UE y de la UPM
no han aportado nada novedoso a la hora de crear un espacio de prosperidad com-
partida, paz y estabilidad en la zona. Es más, con excepción de las dos Coreas, la
región es la más militarizada del planeta, con focos de conflicto sin vías de solución
y con la mayor brecha de desigualdad del planeta en términos de desarrollo40.
Iniciativas como la UPM, lastradas desde su nacimiento por su propia dinámica

interna, no han sido capaces de integrar de manera eficaz y práctica las reflexiones
de los interlocutores sociales. Eso ha impedido la inclusión de los derechos laborales
(entre otros) en su agenda y un verdadero desarrollo de políticas de acogida e inte-
gración para los migrantes y refugiados.
Sin conocer aún la deriva de la Unión por el Mediterráneo a partir de 2020 y a ini-
ciativa del presidente de la República francesa, Enmmanuel Macron, se anunció en
Marsella los días 23 y 24 de junio de 2019 la Cumbre de las Dos Orillas. Según la
página de France Diplomatie “después de una consulta a la sociedad civil del Medi-
terráneo sin precedentes41, el foro persiguió reimpulsar la dinámica de cooperación
en el Mediterráneo occidental implementando proyectos concretos que favorezcan
el desarrollo humano, económico y sostenible en la región42”.
Dado que entre los objetivos de la UPM se encuentra “fortalecer la cooperación

regional, el diálogo y la implementación de proyectos y e iniciativas concretos con
impacto en los ciudadanos abordando así los tres objetivos estratégicos de la región:
estabilidad, desarrollo humano e integración”, cabe preguntarse si acaso la Cumbre
de las Dos Orillas de junio de 2019 es el reconocimiento expreso de los promotores
de la UPM del carácter fallido de sus iniciativas en sus once años de existencia.
40
NÚÑEZ, Jesús A.: “¿A qué juega la Unión Europea en su Vecindad mediterránea?”,
https://www.eldiario.es/zonacritica/juega-Union-Europea-vecindad-mediterranea_6_901569852.html (Con-
sulta: 9-10-2019)
41
A la autora de este artículo le consta que tanto las organizaciones sindicales europeas afiliadas a la
CES como las árabes afiliadas a la ATUC no tenían ninguna información precisa sobre el contenido de la
llamada Cumbre de las Dos Orillas tan solo a unos días de la celebración de este evento.
42
France Diplomatie: https://www.diplomatie.gouv.fr/es/politica-exterior/sociedad-civil-y-voluntariado/cumbre-
de-las-dos-orillas-foro-del-mediterraneo-23-24-06-19/ (Consulta: 9-10-2019).
gaceta 132 sindical

Unión Europea...
Desde 1999 el movimiento sindical ha hecho numerosas propuestas en los su-

cesivos procesos de integración para alcanzar una mejora de las condiciones de
vida de los pueblos del Mediterráneo.
A finales de 2019, queda todavía a la espera de respuestas a todos los interro-

gantes y dudas que genera la UPM en este espacio.
gaceta 133 sindical

Adoración Guamán1
El impacto de la política comercial

de la Unión Europea sobre los derechos
laborales
1
En el momento de redacción de este artículo la autora es profesora visitante en la Facultad Latinoame-
ricana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador. El artículo refleja aspectos destacados en obras
anteriores como Guamán, 2015, 2016, 2016.a, 2016.b.
Promenade en Bretagne. Anna Boch.
La relación entre los Tratados de Libre Comercio y el trabajo

ha suscitado un amplio debate, tanto desde el punto de vista cua-
litativo como cuantitativo, y sigue provocando grandes divergen-
cias, ya que las experiencias de integración económica producen
una elevada confrontación debida a la convivencia de distintos
estándares laborales.
La UE se encuentra formalmente comprometida con la intro-
ducción de cláusulas laborales en los TLC pero queda la duda
de si estas cláusulas son suficientes para proteger los derechos
de las y los trabajadores en las dinámicas de creación de las
macro estructuras de comercio y de inversión, y de si es ade-
cuado utilizar la amenaza de las disposiciones laborales para for-
zar a un Estado a modificar su normativa laboral en lugar de
apelar a sus compromisos ante la OIT.
El impacto de la política
comercial...
1. INTRODUCCIÓN
E N el año 2006, la Comisión Europea aprobó la Comunicación titulada Una Eu-

ropa global: competir en el mundo. En aquel momento, la UE abandonó la estrategia
del multilateralismo en materia comercial, apostando por un acercamiento a los Es-
tados Unidos, nuevo objetivo preferente en este ámbito, y por las relaciones bilate-
rales. Se trata de un giro fundamental, explicado por diversos autores como una
consecuencia de la emergencia de una clase capitalista europea transnacional con
capacidad para utilizar los canales institucionalizados e informales, y ejercer una in-
fluencia decisiva en la Comisión y en los gobiernos estatales a fin de que estos ac-
túen en su beneficio y reduzcan las esferas remanentes de proteccionismo y las
barreras protectoras internas (Siles-Brüge, 2014). Posteriormente, la estrategia Co-
mercio, crecimiento y asuntos mundiales, promovida por la Comisión en 2010, re-
conoció la necesidad de que la UE firme acuerdos preferenciales con socios clave,
a la vez que afirmaba que la liberalización del comercio y de la inversión iba a con-
tribuir decisivamente a la salida de la crisis.
Este giro en la política comercial exigía una mayor capacidad de maniobra de la

UE frente a los Estados miembros, que se plasmó en las reformas contenidas en el
Tratado de Lisboa que entró en vigor el 1 de enero de 2009. Por un lado, el Tratado
de Lisboa aumentó el poder del Parlamento Europeo en la adopción de los Tratados
de Libre Comercio; por otro, y fundamentalmente, dotó a esta política comercial de
objetivos más extensos, convirtiéndola en uno de los pilares de la Acción exterior de
la UE y acometiendo varias reformas en su funcionamiento. Para muchos autores,
el objetivo era bloquear la participación de los Estados miembros en la aprobación
de los acuerdos de comercio, es decir, evitar la consideración de los acuerdos co-
merciales como “acuerdos mixtos” y permitir a la UE operar en política comercial sin
gaceta 137 sindical

Adoración Guamán
necesitar el apoyo de los 28 (García, 2009). Como elemento de especial importancia

se amplió el ámbito de la política comercial común para englobar a los acuerdos co-
merciales relativos a los intercambios de servicios, los aspectos comerciales de la
propiedad intelectual e industrial y las inversiones extranjeras directas (incluyendo,
por tanto, los mecanismos de resolución de controversias inversor-Estado).
Desde entonces hasta la actualidad, la Comisión Europea ha sostenido reitera-

damente que la política comercial es la principal fuerza estabilizadora de la econo-
mía, afirmando que “el comercio es uno de los pocos instrumentos disponibles para
impulsar la economía sin imponer una carga a los presupuestos estatales” (Comisión
Europea, 2015). Para potenciar esta política, la agenda de la Comisión incluye la
firma de tratados bilaterales con países en todos los continentes de manera paralela
a su participación en la OMC, aunque sus dos objetivos fundamentales son los acuer-
dos con EEUU y Canadá. Además, la Comisión plantea ampliar el concepto de po-
lítica comercial que, según su propia interpretación, integra ahora medidas como la
contratación pública, la competencia (incluidas las subvenciones), las barreras sa-
nitarias y fitosanitarias, las cuestiones reglamentarias, la circulación temporal de pro-
fesionales, etc.
Para sostener esta idea, y a modo de hoja de ruta de la política comercial de la

UE, en octubre de 2015 la Comisión presentó una nueva estrategia de comercio e
inversión para la Unión denominada Comercio para todos. Hacia una política de co-
mercio e inversión, donde el TTIP y el CETA ocuparon un lugar privilegiado como
máximos exponentes de los llamados “acuerdos de nueva generación”.
Según los datos publicados por la Dirección General de Comercio de la Comisión

Europea, desde el año 2015 la UE ha concluido e implementado acuerdos comer-
ciales con: Ecuador, Canadá, Japón, el Acuerdo de Asociación Económica (AAE)
con la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC), los AAE provi-
sionales con Ghana y Côte d'Ivoire y el Área de Libre Comercio Profunda y Completa
(DCFTA) con Ucrania. Siguen pendientes las ratificaciones de los acuerdos con Sin-
gapur y Vietnam y la completa entrada en vigor del CETA. Si se agrega a todo lo an-
terior el acuerdo entre la UE y Mercosur, que fue objeto de un acuerdo político en
junio de 2019, el comercio de bienes de la UE con el resto del mundo estaría cubierto
en un 41% por los acuerdos comerciales. Uno de los pilares de la argumentación
pro-comercio con la que la Unión llega justificando esta agresiva política de expan-
sión de sus vínculos comerciales con el mundo es el tema laboral.
La relación entre los tratados de libre comercio y el trabajo, tanto desde el punto
de vista cualitativo como cuantitativo, es un tema que ha suscitado un largo debate
gaceta 138 sindical

comercial...
y que sigue provocando enormes divergencias. Desde el punto de vista cuantitativo,

existe un debate permanente respecto del impacto de la integración económica su-
pranacional en la generación de empleo. Partiendo del prisma cualitativo, se enfren-
tan quienes pronostican que los mecanismos para conseguir la liberalización del
comercio y la promoción de la inversión provocan, como norma general, un descenso
en los estándares normativos laborales, y los que afirman que este race to the bottom
no tiene por qué ocurrir o incluso que, aun en el caso de que ocurra, es un elemento
necesario para fomentar la competitividad y que sus consecuencias se verían com-
pensadas por un aumento eventual del empleo.
La propia OIT, en sus contribuciones sobre la relación entre acuerdos comerciales

y empleo, ha señalado reiteradamente que no existe un consenso ni respecto de los
efectos sobre la creación de empleo ni respecto de la cuestión de la calidad del em-
pleo en términos de informalidad, salarios y condiciones de trabajo (ILO, 2017). Su-
brayando que los debates acerca de estas cuestiones vienen marcados por fuertes
posiciones políticas de un lado y de otro, la organización se pronuncia en cambio, y
con una postura decidida, respecto de los impactos positivos de la introducción de
cláusulas sociales en los acuerdos de comercio. Sobre ambas cuestiones tratan las
siguientes páginas.
2. ACUERDOS DE COMERCIO E INVERSIÓN Y DERECHOS LABORALES
El debate respecto del impacto de las experiencias de integración comercial su-

pranacional y los derechos laborales viene de largo. De hecho, es siempre útil recu-
rrir al antiguo informe Ohlin de la OIT de 19562 y el posterior informe Spaak3 sobre
la cuestión, dado que ambos influyeron en el Tratado de Roma de 1957 por el que
se creó la Comunidad Económica Europea. En el primer informe los expertos de la
OIT rechazaron la necesidad de una armonización general en el plano supranacional
de la normativa laboral y de la seguridad social, sobre la base de que las diferencias
internacionales en costes laborales y especialmente en cargas sociales no constituían
un obstáculo para el establecimiento de mercados internacionales liberalizados. Co-
herentemente con este postulado, la política social en general y la regulación de la
relación de trabajo en particular se consideraban marginales e instrumentales en re-
2
Social aspects of European Economic Co-operation. Report by a Group of Experts, Ginebra, 1956. Co-
nocido como Informe Ohlin, a lo largo del presente trabajo se utilizará como referencia la síntesis de dicho
informe publicada en la ILR, vol. LXXIV, Nº 2, pp. 99 y ss.
3
Comité intergubernamental creado por la Conferencia de Mesina, Informe de los Jefes de Delegación a
los Ministros de Asuntos Exteriores, Bruselas, 21 de abril de 1956; en adelante Informe Spaak.
gaceta 139 sindical

Adoración Guamán
lación con la creación del mercado interior, quedando relegadas al nivel estatal (Giub-
boni, 2003). De manera paralela a esta afirmación y como conditio sine qua non para
la consecución de la integración económica europea, los expertos resaltaron la im-
portancia del mantenimiento y la progresiva expansión de los sistemas de tutela so-
cial nacionales.
Así, del informe Ohlin se desprende claramente que la consecución de las ven-
tajas económicas derivadas de la liberalización del comercio depende de la preser-
vación de unos estándares laborales estatales (Deakin, 1996). El contenido de este
documento influyó en la redacción del Informe Spaak, que también resaltó en rela-
ción con las cuestiones de seguridad social que, aun cuando no sea una condición
absoluta del funcionamiento del mercado interior, la unificación de los sistemas de
seguridad social “eliminaría serios obstáculos a la circulación de mercancías y de
personas”. Sin embargo, a pesar de esta afirmación, no es posible encontrar en este
documento previo al TCEE una previsión orientada a conseguir la armonización en
materia social. La misma no se consideraba necesaria bajo el argumento de que la
naturaleza sectorial de la integración económica no podía crear situaciones de deses-
tabilización de las políticas nacionales, pues los Estados miembros continuaban te-
niendo las competencias en materia social. La integración del mercado no debía por
tanto ser causa de inquietud; todo lo contrario, se confiaba plenamente en su capa-
cidad para producir el progreso social, lo cual se reflejó directamente en el art. 117
del Tratado de Roma que ha pervivido con ligeras variaciones hasta el actual 151
del TFUE.
Aquella tesis según la cual existe una relación directa entre la integración econó-
mica, comercial fundamentalmente, y la mejora de las condiciones de vida y de tra-
bajo se plasma con claridad en el actual discurso triunfalista de la Comisión Europea,
que utiliza sus predicciones sobre el empleo (dentro de la UE) para justificar la actual
agresiva política comercial. Se olvida, sin embargo, que la teoría tradicional resaltó
con insistencia una cuestión fundamental: para que la integración económica y la li-
beralización del comercio deriven en una mejora de condiciones de vida y de trabajo
las competencias sociales deben permanecer en el ámbito estatal y los Estados im-
plicados han de mantener y mejorar los estándares socio-laborales. Evidentemente
esta no ha sido la realidad. No es este el lugar para explicar la corrosión de las com-
petencias estatales que ha provocado la creación de la Unión Económica y Monetaria
(vid. Guamán, Noguera, 2016) pero sí que debemos detenernos en la cuestión del
dumping social para evidenciar que con la integración comercial actual no solo se
permite sino que se fomenta el dumpig social.
gaceta 140 sindical

comercial...
Para empezar, es útil recordar que las experiencias de integración económica

provocan una confrontación permanente derivada de la puesta en convivencia de
distintos estándares laborales. Aun cuando en los acuerdos comerciales o los trata-
dos de integración económica no se obliga directamente a las partes a reducir sus
estándares laborales, dejándoles libertad o incluso estableciendo mínimos comunes,
desde el momento en el que el capital adquiere libertad de movimiento va a tender
a ubicarse en los lugares con menores costes sociales, tanto económicos como nor-
mativos. De esta manera, las zonas donde se mantengan o eleven los estándares
laborales tenderán a perder inversiones respecto de aquellas donde se reduzcan y
este fenómeno de elección empresarial de la norma menos costosa lleva aparejado
una dinámica ulterior de competencia entre los Estados (regulatory competition) (Bar-
nard, Deakin, 2001) que desemboca en una carrera a la baja (race to the bottom)
(Hepple, 1997, Barnard, 2005) en los estándares laborales para atraer la inversión
extranjera utilizando el factor trabajo como elemento de competitividad. Por añadi-
dura, y maximizado por la imposición de las medidas de gobernanza económica, el
desarrollo del Semestre Europeo con las Recomendaciones por país y la adopción
de los Tratados de Comercio de Nueva Generación (como el Acuerdo entre la UE y
Canadá, CETA), se está evidenciando otro fenómeno, como es la limitación directa
o indirecta de la capacidad de regular en materia de trabajo y de seguridad social
del Estado y sus administraciones públicas (regulatory chill).
Pese a las advertencias doctrinales y a la evidencia de los impactos negativos

de las integraciones comerciales anteriores (como el NAFTA), la promoción y de-
fensa de los grandes acuerdos comerciales impulsados por la UE en los últimos
años se ha apoyado en la cuestión del empleo. A lo largo de las comunicaciones
antes señaladas, la Comisión ha venido remarcando tres ideas fundamentales: en
primer lugar, y como punto de partida, se asume que la integración de la UE en la
economía global a través del incremento del comercio va a generar un aumento de
puestos de trabajo y de los salarios; en segundo lugar y no obstante la primera afir-
mación, se acepta que el coste del ajuste en distintas áreas o sectores puede en
ocasiones ser alto y que en este sentido se necesitan políticas de mercado de trabajo
apropiadas a nivel nacional y europeo para ayudar a las empresas y a los trabaja-
dores a ajustarse a los retos de la globalización. Así, la Comisión reconoce que los
cambios en los flujos comerciales pueden “acarrear consecuencias negativas para
algunas regiones y algunos trabajadores si la nueva competencia resulta ser dema-
siado intensa para algunas empresas”. En tercer lugar, la Comisión se compromete
a promover un “capítulo de desarrollo ambicioso e innovador” en cada uno de los
tratados negociados a efectos de evitar el impacto negativo sobre los estándares la-
borales.
gaceta 141 sindical

Adoración Guamán
Desde el punto de vista de la creación de empleo, tanto el TTIP como el CETA

fueron justificados mediante pronósticos absolutamente optimistas, recogidos en los
análisis encargados por la Comisión4, en el análisis de impacto5 o en los estudios
del Parlamento Europeo6. La crítica académico-doctrinal a los exagerados pronósti-
cos de las instituciones no se hizo esperar (Capaldo, 2014)7. En el caso del CETA,
el informe sobre costes-beneficios inicial encargado en 20088 y del análisis de im-
pacto de 20119, también reflejaron una perspectiva altamente optimista en el plano
de la creación de empleo.
En el plano cualitativo, es posible determinar cuatro puntos de fricción entre el

contenido de estos “acuerdos de nueva generación” y los derechos laborales: la ma-
ximización de la liberalización de servicios y los estándares laborales aplicables a la
fuerza de trabajo desplazada en las prestaciones de servicios transnacionales; la re-
ducción de las posibilidades de introducir cláusulas sociales en la contratación pú-
4
CEPR, Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment, Londres: Centre for Economic Policy
Research. 2014. La propia Comisión corrigió las expectativas en una nota explicativa (Comisión Europea,
Transatlantic Trade and Investment Partnership. The Economic Analysis Explained, 2013). En el informe
se afirmaba que la liberalización del comercio y el impulso de la inversión extranjera derivados de la firma
del TTIP supondrían un crecimiento de la economía de la Unión Europea de aproximadamente 120 billo-
nes de euros (un 0,5% de su PIB). Igualmente el informe señaló que los salarios para los trabajadores,
cualificados y no cualificados, tenderían a aumentar un 5% y que el número de puestos de trabajo de-
pendiente del comercio podría aumentarse en la UE en “varios millones”. Posteriormente, el estudio de
la Fundación Bertelsmann (2013) ofrece como resultado del TTIP a nueve años vista una creación de
empleo de un millón de puestos en EEUU y de 1,3 millones en la UE. La fiabilidad de estos informes es
muy reducida dado que son modelizaciones de Equilibrio General, que parten, entre otros, de los supues-
tos de i) información perfecta, ii) movilidad perfecta e intercambiabilidad perfecta de los factores (incluido
el trabajo), iii) plena utilización de los factores en todo momento, con lo que tenemos economías que ope-
ran siempre a plena utilización del capital fijo instalado y en ausencia de desempleo (pleno empleo con
salarios reales como variable de ajuste continuamente variable), supuestos que como todo el mundo sabe
se alejan enormemente del funcionamiento real de las sociedades. Debe señalarse, no obstante, que en
estos informes ni se mencionan las posibles consecuencias negativas de la desviación de comercio o la
deslocalización de empresas sobre el empleo ni se tiene en cuenta el impacto en el empleo desde la ver-
tiente cualitativa (vid. Lorente, Guamán, 2016).
5
ECORYS, Trade SIA on the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) between the EU and
the USA (Interim Report), May 2016.
6
Felbermayr, G., TTIP and Jobs, IP/A/EMPL/2015-07
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/578984/IPOL_STU(2016)578984_EN.pdf; De
Ville, F., et al. TTIP and Labour Standards, IP/A/EMPL/2015-07
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/578992/IPOL_STU(2016)578992_EN.pdf
7
Este autor pronosticaba una caída de las rentas del trabajo (respecto de la que Francia sería la más
afectada); una pérdida neta de empleo de aproximadamente 600 000 puestos de trabajo en la UE, con
una mayor afectación a los países del norte de Europa, seguidos de Alemania y de Francia y una trans-
ferencia de renta desde el trabajo al capital.
8
Assessing the cost and benefits of a closer EU-Canada economic partnership. A join study by the Euro-
pean Commission and the Government of Canada (2008).
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/october/tradoc_141032.pdf
9
Kirkpatrick, P. (Dir) (2011): EU-Canada SIA Final Report, June.
gaceta 142 sindical

comercial...
blica; las posibles consecuencias de los mecanismos de cooperación regulatoria

sobre los estándares normativos laborales y los convenios colectivos y el impacto
de los sistemas de resolución de controversias inversor-Estado sobre los derechos
laborales y en concreto sobre su regulación heterónoma y autónoma (convenios co-
lectivos).
Uno de los objetivos de estos tratados es facilitar el comercio de servicios entre

las partes y equiparar los niveles de libertad que tienen las empresas para prestar
los servicios en el territorio de las dos partes a los niveles máximos de liberalización
que existen en otros acuerdos de libre comercio. El Acuerdo General de Comercio
de Servicios (GATS) distingue cuatro modos de suministrar servicios: el comercio
transfronterizo, el consumo en el extranjero, la presencia comercial y la propia pre-
sencia de personas físicas (el llamado Modo 4). Esta última modalidad se refiere a
la prestación de servicios mediante la presencia temporal de personas en un país
extranjero con el fin de prestar servicios, distinguiéndose entre tres situaciones: las
personas trasladadas dentro de una empresa; la personas en visita de negocios y
los proveedores de servicios contractuales. Además, la regulación del Modo 4 ni
cubre los desplazamientos de personas que tratan de encontrar un trabajo en otro
Estado ni se refiere a las normas estatales relativas a los permisos de residencia o
trabajo con carácter permanente.
La situación que provoca el Modo 4 es paradójica. Los Estados mantienen como

parte fundamental de sus políticas públicas internas la regulación de las condiciones
laborales y su legislación respecto de nacionalidad y extranjería. No obstante, a tra-
vés de los tratados comerciales se abre una puerta para la regulación transnacional
de condiciones de trabajo, que pueden alcanzar un grado de obligatoriedad mayor
que las propias normas de la OIT. De hecho, atendiendo a la regulación del GATS,
se ha llegado a afirmar que el único instrumento jurídico multilateral con potencial
de aplicabilidad global en la gobernanza de la movilidad de la mano de obra es un
instrumento de comercio (Klein 2007, p. 107).
Una vez se acepta liberalizar un servicio prestado en Modo 4, un Estado no puede

utilizar su normativa interna sobre entrada o estancia temporal de trabajadores para
menoscabar los compromisos asumidos por el acuerdo de libre comercio, como el
acceso al mercado o el trato nacional. Además, con base al acuerdo, los Estados
pueden adoptar compromisos específicos, siempre en sentido ventajoso para la libre
circulación, respecto de la entrada de determinadas categorías de personas vincu-
ladas a la prestación de un servicio específico y a sus condiciones de trabajo. En
concreto, en cuanto al “acceso al mercado” no se podrían imponer restricciones en
el número total de trabajadores que emplea el prestador de servicios; en cuanto al
gaceta 143 sindical

Adoración Guamán
trato nacional, el prestador extranjero que trae a sus trabajadores debe gozar de un
trato no menos favorable que el que se le concede a los nacionales. Esto puede su-
poner, como ha demostrado la experiencia de la UE respecto de los desplazamientos
de trabajadores en el ámbito de la libre prestación de servicios, que la aplicación de
la normativa laboral de origen, incluso si es menos protectora que la del lugar donde
se presta el servicio.
La Organización Internacional de las Migraciones ha subrayado que, pese a no

ser un acuerdo sobre migraciones, el Modo 4 acaba condicionando una parte de las
mismas, con la consiguiente limitación del poder de los Estados en una materia fun-
damental (Barbero, 2011). Por añadidura, mediante la utilización del Modo 4 es po-
sible camuflar sistemas de reclutamiento y traslado de trabajadores migrantes bajo
el término “prestación de servicios” con el objetivo de neo-regular en beneficio del
Mercado. Como señala Sassen (2003), mediante este sistema, las entidades supra-
nacionales como la OMC reglamentan algunos de los aspectos de la regulación del
trabajo transfronterizo con el fin de obtener un fuerte valor añadido (ya que se importa
personal con un alto capital), flexibilidad (son migrantes identificables y controlables),
y altos beneficios (debido a los costes de la inversión).
Por otro lado, desde ámbitos sindicales se ha subrayado con acierto que, tal y
como se plantea el Modo 4, supone un impacto negativo para los derechos de los
trabajadores y las normas nacionales laborales y representa una grave injerencia de
la OMC en materia laboral y migratoria, aspectos sobre los cuales no tiene ni man-
dato de sus miembros ni, desde luego, legitimidad para negociar. Es cierto que el
Modo 4 no cubre los desplazamientos de personas que tratan de encontrar un trabajo
en otro Estado ni se refiere a las normas estatales relativas a los permisos de resi-
dencia o trabajo con carácter permanente, pero supone una vía paralela para la mo-
vilidad (reclutamiento) de trabajadores extranjeros que permite la eliminación de
trabas como la prueba de necesidades económicas o de situación de empleo, re-
quisitos habituales para la admisión de trabajadores no nacionales en territorio es-
tatal.
Por su parte, la Cooperación Reguladora es el principal elemento que permite

distinguir los acuerdos de nueva generación de los tratados comerciales anteriores.
Se afirma que un 80% de las ganancias que supuestamente implicará el acuerdo
resultarán tanto de la liberalización del comercio de servicios y de la contratación
pública como (fundamentalmente) de la reducción de los costes impuestos por la
burocracia y las regulaciones. Estas regulaciones o normas, en opinión de los im-
pulsores del tratado, actúan como Barreras No Arancelarias (BNA), entendidas como
las “medidas políticas, distintas de los aranceles aduaneros, que potencialmente
gaceta 144 sindical

comercial...
pueden tener un efecto económico en el comercio internacional de mercancías, al-

terando las cantidades comercializadas o los precios o ambas cosas” (UNCTAD,
2012).
El análisis de los mecanismos de cooperación reguladora presentes en ambos

tratados suscita dos cuestiones, la primera es si, y hasta qué punto, los derechos
laborales pueden ser considerados como una BNA; la segunda es si los mecanismos
reguladores (las decisiones de los comités para ir “acercando normativas”) van a
aplicarse a las normas laborales. Las enormes diferencias existentes en las normas
y modelos laborales de países como USA, Canadá o Singapur y los Estados miem-
bros de la UE son el principal factor de preocupación en este ámbito. Es más, si se
analiza lo que sucedió con el NAFTA, parece claro que uno de los peligros evidentes
que planteó el TTIP y plantea el CETA, del que han alertado autores tan reconocidos
como Compa (2014), es la aceleración de una ya existente «americanización» del
Derecho del trabajo, la consiguiente rebaja de los estándares europeos y el aumento
de la desigualdad social.
Otro de los escenarios donde puede generarse una intensa fricción entre normas
laborales y mecanismos incluidos en los acuerdos comerciales es el ámbito de la
protección de la inversión extranjera y los mecanismos de resolución de controver-
sias inversor-Estado (el llamado arbitraje de inversiones). Estas normas de protec-
ción de la inversión extranjera se sitúan en el llamado “tercer pilar” de los tratados
cuyo objetivo es el establecimiento de reglas de obligado cumplimiento para ambas
partes sobre materias concretas.
La posibilidad de que los mecanismos de arbitraje pueden aplicarse respecto de

normas laborales se ha evidenciado con el conocido asunto “Veolia vs. Egipto” sobre
el salario mínimo. La empresa demandó al país por la modificación del salario mí-
nimo, considerando que la nueva cuantía (de aplicación general) vulneraba sus de-
rechos como inversor10. Este caso ha suscitado numerosas críticas desde sindicatos
10
Veolia Propreté v. Arab Republic of Egypt (ICSID Case No. ARB/12/15). La empresa francesa Veolia
utilizó el Tratado Bilateral de Inversión, que preveía un sistema de solución de controversias tipo ISDS,
entre Francia y Egipto para demandar al país norteafricano por un valor de 82 millones de euros. El go-
bierno de Alejandría había firmado con la empresa Veolia un contrato para la gestión de los servicios de
agua en el año 2001. En el año 2011 la concesión terminó, 4 años antes de lo previsto. En el 2012, la em-
presa demandó a Egipto, alegando que el Gobierno de Alejandría había terminado el contrato de manera
injustificada y había incumplido sus obligaciones. La empresa alegó que Alejandría se había comprometido
a compensar al inversor por las implicaciones financieras de cualquier cambio normativo que pudiera pro-
ducirse. En el año 2011, el Gobierno egipcio aprobó una ley elevando el salario mínimo de manera con-
siderable y la empresa consideró que Alejandría estaba obligada a compensarle por los costes que iba a
suponer elevar el salario de sus trabajadores, algo a lo que la contraparte se negó y se finalizó el contrato.
gaceta 145 sindical

Adoración Guamán
y movimientos sociales y políticos, así como comentarios académicos respecto de

las posibles repercusiones del ISDS en las normas laborales de los Estados miem-
bros de la UE. En particular, ha surgido la preocupación respecto del impacto que
estos mecanismos pudieran tener sobre los convenios colectivos cuando estos tie-
nen reconocido el efecto erga omnes mediante una intervención estatal.
En este sentido, se presentó una pregunta ante el Parlamento Europeo interro-

gando acerca de la compatibilidad del ISDS son el art. 151 del TFUE y el art. 4.2 del
TUE (respeto a la diversidad estatal en materia laboral y respeto a la identidad na-
cional) y preguntándole a la Comisión por las cláusulas de seguridad que existían
para impedir que los convenios pudieran ser el objeto de una demanda mediante el
ISDS. La respuesta de la Comisión fue tan lacónica como jurídicamente decepcio-
nante: según la misma, el ISDS no puede amenazar el “Modelo Social Europeo”. La
articulación de la protección de la inversión planteada por la UE no puede, según la
Comisión, capacitar a un inversor a obtener una compensación por la adopción de
una política pública, como un convenio colectivo mientras el mismo no sea discrimi-
natorio. Además, señala que para evitar estas cuestiones en los textos de la nego-
ciación se han limitado las nociones de “trato justo y equitativo” o “expropiación
indirecta” y se ha incluido la referencia al “derecho a regular” en el preámbulo de los
tratados. Ninguna de estas previsiones sería suficiente, de aprobarse el mecanismo,
para asegurar que asuntos como el Veolia, teniendo incluso como objetivo un con-
venio colectivo, no podrían repetirse. Sería necesaria una excepción amplia que cu-
briera cualquier actuación de los poderes públicos basada en la protección del interés
general o en la defensa de los derechos de las y los trabajadores, incluyendo los
convenios colectivos expresamente, algo que sería probablemente inaceptable para
los negociadores.
Teniendo en cuenta todos los temas apuntados de manera muy resumida en los
párrafos anteriores, y más allá de las poco esperanzadoras predicciones en términos
cuantitativos y cualitativos respecto del empleo y su calidad en el ámbito europeo,
es importante prestar atención a lo que ocurre en los países del Sur Global con los
que la UE establece acuerdos comerciales. Se trata de una variable poco analizada
o atendida a lo largo de las negociaciones en el ámbito de la UE, sus Estados miem-
bros y los stakeholders que participan en los procesos pero que se trabaja intensa-
El caso en este momento está pendiente de resolución y su contenido está clasificado como confidencial,
así, es imposible saber exactamente el contenido de la demanda de Veolia, aunque con los datos pre-
sentados es evidente que la intención es cuestionar una normativa laboral por la vía de la aplicación de
un tratado bilateral de inversión.
gaceta 146 sindical

comercial...
mente en los países del Sur. En particular, a raíz de las negociaciones del ALCA,
TTP, UE-Colombia, Perú, Ecuador o UE-Mercosur existe una interesantísima litera-
tura sobre el impacto de estos macro acuerdos regionales o entre regiones sobre el
trabajo en los países con rentas más bajas y economías menos potentes. La repri-
marización económica que pueden impulsar acuerdos como los señalados, sus re-
percusiones sobre el empleo formal y sus implicaciones respecto de la
profundización de las desigualdades de género ha sido muy debatida11. Asimismo,
desde hace unos años diversas organizaciones sociales de los países han utilizado
las cláusulas sociales de estos acuerdos para exigir el trabajo digno en sus propios
países. Volveremos sobre esto en el último apartado de este texto.
3. LAS CLÁUSULAS SOCIALES EN ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO:

LUCES Y SOMBRAS DE UNA PRÁCTICA QUE SE EXTIENDE
Como se ha venido señalando, en las últimas dos décadas ha proliferado la uti-

lización de cláusulas de contenido laboral en los TLC. El primer acuerdo con una
cláusula laboral fue el NAFTA (tratado entre EEUU, Canadá y México firmado en
1992) junto al cual se adoptó el North American Agreement on Labor Cooperation
(NAALC). Desde aquel momento hasta el año 2016 se contabilizan 77 acuerdos,
con alcance a 136 economías, que contienen previsiones en materia laboral. La gran
mayoría de estos acuerdos, dos tercios, entraron en vigor a partir del año 2018 (ILO,
2017).
Podemos incluir dentro del concepto “cláusula laboral” tres tipos de previsiones:
a) cualquier estándar laboral que establezca condiciones mínimas de trabajo, empleo
o derechos laborales; b) cualquier norma de protección de los trabajadores derivada
del derecho estatal y los mecanismos de garantía de su cumplimiento; c) cualquier
marco de cooperación y monitorización del cumplimiento de las previsiones anterio-
res (Ebert, Posthuma, 2009; Agustí et al., 2014). Es posible afirmar que la cláusula
laboral más utilizada en los diferentes acuerdos comerciales ha sido la introducción
de una referencia a la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fun-
damentales en el trabajo de 1998 (OIT, 2016).
La oportunidad o no de la inclusión de este tipo de cláusulas es un tema amplia-

mente discutido. Hay autores que están definitivamente a favor de este tipo de cláu-
sulas y que sostienen que es una vía indirecta para asegurar el cumplimiento de los
11
V. gr. Partenio, Laterra, Ghiotto, 2018.
gaceta 147 sindical

Adoración Guamán
estándares laborales; otros afirman que estas inclusiones pueden conllevar una ame-
naza para la aplicación uniforme de estos estándares, fundamentalmente los que
forman parte del conjunto de normas de la OIT, ya que acaban permitiendo que el
alcance de los derechos laborales sea establecido o interpretado por normas y me-
canismos creados por normas comerciales y protagonizados por expertos en comer-
cio, lo que puede provocar una continua disminución del alcance de los derechos
laborales; desde otro punto de vista, se afirma que estas cláusulas pueden provocar
una desviación de comercio que afecte a las economías más débiles.
La OIT ha publicado continuos informes sobre el tema, destacando el titulado

Handbook on assessment of labour provisions in trade and investment arrangements,
publicado en 2017 (OIT, 2017). Entre las conclusiones del informe, derivadas de una
amplia investigación sobre los acuerdos vigentes, destacan dos afirmaciones relati-
vas a los efectos positivos de las cláusulas: las disposiciones laborales facilitan el
acceso al mercado laboral, en particular para mujeres en edad laboral y existen evi-
dencias del impacto de las disposiciones laborales sobre la reducción de la brecha
salarial de género. Por añadidura, el informe incide en negar la idea de que las dis-
posiciones laborales en los acuerdos comerciales inciden o disminuyen los flujos co-
merciales. Al contrario, los datos del informe apuntalan la idea contraria. Por
añadidura, el informe destaca cómo el punto clave de incidencia de estas cláusulas
son las instituciones del mercado laboral y la introducción de mecanismos para per-
mitir la participación de los interesados.
La Unión Europea se encuentra formalmente comprometida con la introducción

de cláusulas laborales en los TLC, especialmente desde el giro en su política co-
mercial comentado en las páginas anteriores. A modo de ejemplo de estas cláusulas
vamos a utilizar la del CETA, como muestra de un tratado de nueva generación, y la
incluida en el acuerdo comercial entre la UE y Colombia, Ecuador y Perú, que, siendo
igualmente calificado como de “nueva generación”, no tiene incluidos algunos as-
pectos como los mecanismos de protección de la inversión extranjera.
Ciñéndonos al texto del CETA, la cláusula social se incluyó finalmente en el ca-

pítulo 23 del tratado, que se titula “comercio y trabajo” y se compone de once apar-
tados con numerosas semejanzas con el contenido del anterior acuerdo con Corea.
Las Partes afirman el valor de la cooperación internacional en materia laboral como
respuesta a los retos de la globalización y reconocen la contribución que el comercio
internacional supone para el pleno empleo y el trabajo decente, comprometiéndose
a colaborar en materia de trabajo y empleo. Además, se destaca el valor de una
mayor coherencia en la política relativa al trabajo decente, los estándares interna-
cionales y los altos niveles de protección social en la eficiencia económica y la im-
gaceta 148 sindical

comercial...
portancia del diálogo social, comprometiéndose a promoverlo. Reconociendo el de-

recho a regular de cada una de las Partes, se entiende que en aquello en lo que
tenga competencia la UE, ambas se obligan a establecer altos niveles de protección
laboral, incluyéndose las clásicas cláusulas respecto de lo inapropiado que es pro-
mover el comercio y la inversión mediante la reducción de estándares sociales y se
obligan a no dejar que se reduzcan los niveles de protección de su “legislación la-
boral” de manera que se afecte el comercio y a no reducir la misma para fomentar
el comercio o la inversión.
Las Partes acuden a la Declaración de 1998 como marco, incluyendo también el

desarrollo de sus cuatro pilares. Además, se comprometen particularmente a ase-
gurar en sus normas laborales los siguientes tres objetivos de la Agenda de Trabajo
Decente de la OIT, interpretados de acuerdo con la Declaración de la OIT sobre la
justicia social para una globalización equitativa, de 2008. Es de especial relevancia
el art. 23.5, rubricado “procedimientos de aplicación, procesos administrativos y re-
visión de la actuación administrativa”12. Aun cuando en términos de protección de
los derechos de las y los trabajadores nada se pudiera criticar al contenido de este
artículo es necesario recordar que estamos analizando un tratado de comercio e in-
versión, negociado por la UE en base a la competencia que le otorgan los artículos
206 y ss. y según el procedimiento regulado en los artículos 216 y ss. del TFUE,
según los cuales puede obligarse respecto de estas materias, y no otras. Parece
claro que la promoción de la inspección de trabajo o el establecimiento de principios
relativos al proceso laboral queda fuera de este ámbito competencial (política co-
mercial) más aun cuando la utilización del art. 153 para desarrollar el tema dista
mucho de ser una cuestión pacífica. Además, es evidente que las cuestiones rela-
cionadas con el proceso laboral y sus garantías no entran en la competencia exclu-
siva en materia de comercio e inversión atribuida a la UE, sino que, en todo caso,
vinculándolas a la protección de los trabajadores respecto de sus condiciones de
12
Según el texto del artículo cada parte se obliga al cumplimiento y aplicación de sus normas laborales,
a mantener un sistema de inspección laboral de acuerdo con sus compromisos internacionales y asegurar
que los procedimientos administrativos y judiciales están disponibles para personas con un interés legítimo
reconocido para una efectiva defensa contra la violación de sus derechos laborales. Además, cada Parte,
según su normativa propia (sic), debe asegurar que sus normas procesales laborales son accesibles,
comprensibles eficientes, justas, equitativas y permiten la adopción de medidas cautelares, incluyendo:
un preaviso con contenido y antelación razonable; un proceso con los medios de defensa adecuados;
una resolución final por escrito y razonado; el acceso a medidas de apelación y recurso ante los tribunales
competentes. A continuación, el art. 23.6 obliga a cada Parte a “incentivar el debate público con y entre
actores no gubernamentales (sin mencionar a los sindicatos) con vistas al desarrollo de políticas que pue-
dan dar lugar a la adopción de normas y estándares laborales por las autoridades públicas”. En ninguno
de estos dos preceptos aparece la vinculación de estas medidas, puramente laborales, con el ámbito del
comercio o la inversión.
gaceta 149 sindical

Adoración Guamán
trabajo o en el caso de rescisión, son una materia sobre la cual existe una compe-
tencia compartida. Tampoco puede olvidarse que, para adoptar medidas que afecten
a la protección de los trabajadores en caso de rescisión contractual, el art. 153. 2 in
fine del TFUE exige la unanimidad del Consejo.
Como en el caso del acuerdo entre la UE y Corea, el CETA también incluye una
sección dedicada a la cooperación entre las partes, otra dirigida al establecimiento
de mecanismos institucionales para la aplicación del capítulo13 y una regulación de
los métodos de solución de conflictos, que de nuevo son exclusivos y distintos a los
previstos para el resto de las materias del tratado. El art. 23.11 establece con claridad
que los compromisos adoptados en el capítulo son obligatorios y ejecutables, pero
únicamente mediante los procedimientos de consultas, el acceso al panel de exper-
tos o, por mutuo acuerdo, el recurso a mecanismos de conciliación o de mediación.
Las vías establecidas para la resolución de controversias son las consultas entre las
partes y la constitución de un panel de expertos, cuyo contenido y funciones están
desarrolladas14 aunque el valor jurídico de las resoluciones adoptadas en los Paneles
es cuestionable, dado que no se plantea ningún tipo de sanción o responsabilidades
por el incumplimiento.
La utilización de los estándares de la OIT también suscita numerosas dudas dado

el desigual número de ratificaciones entre las Partes firmantes y la falta de compe-
13
En este caso las Partes también deben designar una oficina, a modo de punto de contacto, y se prevé
la creación del “Comité sobre comercio y desarrollo sostenible”, que es un comité especializado en las
materias de medio ambiente y trabajo, con una conformación similar a la prevista en el acuerdo con Corea.
No se prevé el Foro de la Sociedad Civil como tal, pero sí los comités de expertos donde se mencionan
expresamente los sindicatos. Además, cada Parte se obliga a recibir y considerar iniciativas de la sociedad
e informar a esos comités.
14
El procedimiento de consultas puede comenzarse por cualquier Parte, mediante la presentación de una
pregunta escrita a través de su punto de contacto. A partir de este momento ambas Partes deben proveer
la información completa y necesaria para el examen de la materia. En el caso de necesitarlo y con el con-
sentimiento de ambas Partes es posible, según el art. 23.9.4, solicitar la opinión de otros organismos, in-
cluyendo los de la OIT o la del propio Comité de desarrollo sostenible. Cualquier decisión adoptada en
este procedimiento debe ser publicada. En el caso de que no se llegue a un acuerdo transcurridos 90
días del comienzo de las consultas el art. 23.10 prevé la creación de un Panel de Expertos. El panel está
compuesto por tres personas expertas, nombradas por las partes de mutuo acuerdo, cuya tarea es elevar
a las Partes una recomendación para la resolución de la controversia. De no alcanzarse un acuerdo res-
pecto de la composición del panel, se deriva a las previsiones establecidas para los paneles de arbitraje
que se regulan en el capítulo 29 destinado a la resolución de controversias entre las Partes. Para la adop-
ción de la resolución, el Panel puede utilizar las guías, resoluciones o decisiones de la OIT, avisando de
ello a ambas Partes, según se indica en las normas de procedimientos para los arbitrajes recogidas en
el Anexo 29ª. Si la resolución concluye confirmando la existencia de un incumplimiento de los compromi-
sos por una de las Partes, esta debe dialogar con la otra y presentar en menos de tres meses un plan
con medidas apropiadas para remediar la situación, informando a la otra parte y a su comité asesor de
las acciones o medidas implementadas. El Comité de comercio y desarrollo sostenible tendrá como misión
la monitorización del cumplimiento de las recomendaciones del Panel.
gaceta 150 sindical

comercial...
tencia de la UE para proceder a estas ratificaciones. En primer lugar, debe recor-

darse que, por un lado, Canadá ratificó dos de los ocho convenios fundamentales,
el 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva y el 138, sobre la
edad mínima de admisión al empleo en 2017 y 2016 respectivamente, es decir en
el ínterin de la ratificación. La ratificación del Convenio 81 se realizó en 2019 y en-
trará en vigor en junio de 2020.
Tampoco la Unión Europea es un espacio homogéneo en cuanto a la ratificación

de los Convenios OIT. Los 28 Estados miembros de la UE han ratificado los 8 con-
venios fundamentales, pero más allá de ellos existe una gran disparidad en cuanto
el nivel de ratificación (desde los 61 ratificados por Finlandia hasta los 17 por Estonia,
pasando por los 55 ratificados por España o los 29 por el Reino Unido). Pero la cues-
tión se complica más cuando se analizan el fragmento del CETA donde la UE se
compromete a impulsar la ratificación de los Convenios OIT (no solo los fundamen-
tales sino también los prioritarios y los actualizados), porque, como es bien sabido,
esta ratificación solo puede derivar de una decisión puramente estatal15.
Por lo que respecta al acuerdo entre la UE y Colombia, Perú y Ecuador, es im-

portante recordar que tras un larguísimo proceso de negociación, el 26 de junio de
2012 la UE firmó un Acuerdo Comercial con Colombia y Perú que se ha venido apli-
cando provisionalmente desde el 1 de marzo de 2013 para el Perú y el 1 de agosto
de 2013 para Colombia. Ecuador se adhirió más tarde, tras un tortuoso proceso de
desavenencias políticas que culminó con la ratificación del acuerdo el 20 de diciem-
bre de 2016.
El título IX del acuerdo se denomina “Comercio y desarrollo sostenible”. En el

mismo se incluye una parte laboral muy limitada, dedicándole solo un artículo, según
el cual cada Parte se compromete con la promoción y aplicación efectiva en sus
leyes y prácticas en todo su territorio de las normas fundamentales de trabajo reco-
nocidas a nivel internacional, tal como se encuentran contenidas en los convenios
15
Es bien sabido que, bajo el principio de atribución (art. 5 TUE), la UE solo puede actuar en las áreas y
materias donde tenga atribuida la competencia por sus Estados miembros, según se indica en los Trata-
dos, y con los objetivos establecidos en los mismos. En el momento actual, el artículo 4.2.b) del TFUE in-
cluye la política social, en los límites del propio Tratado, dentro de las competencias compartidas entre la
Unión y sus Estados, dedicando a su regulación los arts. 151 y ss. La capacidad de la UE para obligarse
respecto de cuestiones sociales queda por tanto delimitada a sus competencias, que no abarcan todas
las materias comprendidas en el ámbito de actuación de los Convenios OIT. Pero, más allá de esto, es
evidente que, aunque la UE tiene capacidad para firmar tratados internacionales (art. 216 y ss del TFUE)
la UE no tiene, en cambio, la posibilidad de ratificar los convenios de la OIT pues la propia Constitución
de la OIT lo impide (art. 15.5(d).
gaceta 151 sindical

Adoración Guamán
fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo. Además, las Partes “su-

brayan que las normas de trabajo no deberían utilizarse con fines comerciales pro-
teccionistas, y además que no debería ponerse en cuestión de modo alguno la
ventaja comparativa de cualquier Parte”. El mecanismo institucional y de monitoreo
se establece en el artículo 280, según el cual cada Parte debe designar una oficina
dentro de su administración (un “punto de contacto”) para implementar aspectos de
desarrollo sostenible relacionados con el comercio y canalizar todos los asuntos y
comunicaciones que surjan en relación con título IX.
Lo más interesante de este acuerdo en lo que se refiere a sus potenciales resul-

tados en el ámbito laboral son los artículos 281 y 282. Según estos artículos las Par-
tes deben crear “comités o grupos nacionales en materia laboral y ambiental o de
desarrollo sostenible” (denominadados “Domestic Advisory Groups”) que tendrán
una representación equilibrada de organizaciones representativas en estas áreas.
Los comités podrán presentar opiniones y hacer recomendaciones sobre la aplica-
ción del Título, inclusive por iniciativa propia, a través de los respectivos canales in-
ternos (los puntos de contacto). Además, el Subcomité de Comercio y Desarrollo
Sostenible (creado en el artículo 280) convocará una vez al año, a menos que las
Partes acuerden algo distinto, una sesión con organizaciones de la sociedad civil y
el público en general, a fin de llevar a cabo un diálogo sobre asuntos relacionados
con la aplicación de este Título.
La regulación de esta participación de la sociedad civil ha distado mucho de ser

efectiva, el amplio margen de flexibilidad que se deja a los gobiernos estatales y la
referencia constante a la regulación interna, han suscitado críticas y quejas por el
incumplimiento de los estados de sus obligaciones respecto de la participación de
los sindicatos y otros actores sociales (Obbie, Van den Putte, 2016). A pesar de estas
insuficiencias, diversos sindicatos y organizaciones de la sociedad civil peruana junto
con organizaciones europeas activaron el acuerdo, en particular este título IX, para
denunciar la política laboral del gobierno de Perú. El 19 de octubre de 2017, un total
de 24 organizaciones presentaron una documentada petición ante el punto de con-
tacto, detallando las actuaciones del gobierno peruano en materia laboral y ambiental
que consideraban un incumplimiento de las normas contenidas en el acuerdo co-
mercial con la UE. En particular, la queja se enfoca en la realidad laboral y ambiental
de sectores como la agricultura, la minería, el petróleo, el gas, los textiles y las con-
fecciones, por su vinculación con el comercio entre las dos partes.
No era la primera vez que las organizaciones peruanas habían ensayado la vía
de las cláusulas sociales en acuerdos de comercio para intentar forzar al Estado a
gaceta 152 sindical

comercial...
evitar la precarización continua de los derechos laborales. En el año 2015 las orga-
nizaciones peruanas utilizaron la cláusula del acuerdo entre Estados Unidos y Perú
para elevar una queja similar, que dio lugar a tres comunicaciones públicas remitidas
por el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos al Estado peruano. En las
comunicaciones se señalaban las limitaciones y falta de eficacia del sistema de ins-
pección de trabajo, la jurisdicción social, así como las quiebras en el reconocimiento
de las libertades de sindicación y negociación colectiva. Estas comunicaciones fue-
ron utilizadas por los sindicatos peruanos en recomendaciones al gobierno.
En la actualidad, el sindicato de bananeros de Ecuador (ASTAC) prepara con

apoyo de un conjunto de organizaciones una queja contra el gobierno de Ecuador
por su, más que evidente, incumplimiento de las obligaciones laborales y ambienta-
les reconocidas en el título IX.
4. CONCLUSIONES
Todos los tratados comerciales y/o de inversión provocan un impacto sobre el

empleo y los derechos laborales. El alcance de la afectación depende fundamental-
mente de la profundidad de la integración económica, del grado de desregulación,
de la introducción de mecanismos de protección de los inversores o de cooperación
reguladora y, en menor medida, este impacto sobre los derechos vinculados al tra-
bajo se relaciona con la introducción de cláusulas sociales.
Como se ha venido señalando, la Comisión Europea ha basado largamente la

defensa de su política comercial en la afirmación de los potenciales efectos benefi-
ciosos, del comercio respecto de la creación de empleo. Sin embargo, la propia Co-
misión no ha podido evitar admitir que los cambios en los flujos comerciales pueden
“acarrear consecuencias negativas para algunas regiones y algunos trabajadores si
la nueva competencia resulta ser demasiado intensa para algunas empresas” (Co-
misión, 2015). En este sentido, y avanzando una posible pérdida de puestos de tra-
bajo, la Comisión afirma que “la UE y los Estados miembros tienen la responsabilidad
de garantizar que las políticas activas del mercado de trabajo permitan a quienes
pierden su empleo encontrar otro rápidamente”. Igualmente, la Comisión tampoco
ha negado los posibles efectos negativos respecto de las condiciones laborales de
la agresiva política comercial que está manteniendo. Así, para contrarrestar estos
efectos, la Comisión se ha obligado a incluir, entre otras cuestiones, un capítulo de
desarrollo sostenible “ambicioso e innovador” en todos los acuerdos de comercio e
inversión.
gaceta 153 sindical

Adoración Guamán
Efectivamente, como hemos analizado, los acuerdos de nueva generación inclu-

yen estas cláusulas sociales. La pregunta que se deriva de su lectura es ¿son las
previsiones de estas cláusulas laborales suficientes para proteger los derechos de
las y los trabajadores en las dinámicas de creación de las macro estructuras de co-
mercio y de inversión? Es más ¿hasta qué punto es adecuado derivar a mecanismos
creados en el marco de tratados de libre comercio el control del cumplimiento de las
normas laborales? ¿van a suplantar en alguna medida a los órganos de control de
la OIT? ¿pueden articularse? Más aun ¿por qué no se vinculan los mecanismos de
control de la OIT dentro del ámbito de estos tratados para asegurar la coordinación
y una mejor capacidad de monitoreo y control de las cláusulas?
Los interrogantes siguen en el aire y las organizaciones de trabajadores de los

países del Sur Global que están firmando acuerdos con la UE llevan ya años utili-
zando estas cláusulas para exigir una mejora de las condiciones laborales en sus
países. Sin duda, esta dinámica es interesante pero de nuevo nos coloca en la tesi-
tura de plantearnos si esta vía es adecuada. En otras palabras, si es posible poner
a la UE (o a Estados Unidos) en la posición de controlar o monitorear a un tercer
país en relación a las normas laborales (ni que la UE fuera un dechado de virtudes
en esta cuestión) y si es adecuado utilizar la amenaza de las disposiciones laborales
para forzar a un estado a modificar su normativa laboral, en lugar de apelar a sus
compromisos ante la OIT.
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gaceta 156 sindical

Una Europa; varias velocidades

Femme lisant dans un massif de Rhododendrons. Anna Boch.
Según la Unión Europea: …“El concepto de Europa «a la

carta» designa la idea de un método de integración europea di-
ferenciada según el cual los distintos países de la UE están en
condiciones de seleccionar, como ante un menú, el sector político
en el cual quisieran participar”, mientras que “…el concepto Eu-
ropa «de distintas velocidades» designa la idea de un método de
integración diferenciada según el cual la continuación de objeti-
vos comunes se debe a un grupo de países de la Unión Europea
capaces y deseosos al mismo tiempo de progresar, e implica la
idea de que otros les seguirán posteriormente”. En este artículo
se abordan, de manera somera, las propuestas sobre las distin-
tas opciones de integración que han surgido a lo largo del pro-
ceso de construcción europea. Se hablará de contenidos, de
ritmos y de los protagonistas.
Una Europa;
varias velocidades
E N la política europea no es extraño encontrarnos términos cuyo significado, en

ocasiones, se nos hace difícil de comprender. Es un vocabulario que conocemos
pero que necesitamos estudiar en su nuevo contexto para entender completamente
a qué se refieren. Son palabras como “globalización”, “gobernanza”, “legislación in-
teligente”… Aunque no es la única explicación, el hecho de que los textos originales
se escriban en un idioma distinto al español, normalmente inglés o francés, obliga a
buscar las traducciones más adecuadas sobre las que, a veces, no es fácil encontrar
un consenso. Por último, está el problema del concepto: términos como “movilidad”
o incluso “trabajador” se siguen debatiendo a día de hoy.
Este no es el caso de “integración”, que en relación a la Unión Europea significa

justo lo que parece. Aunque existen más definiciones, me parce bastante clarifica-
dora la que hace J. Nye, que se refiere a la integración europea como “el crecimiento
en el ámbito (esto es, el número) de áreas políticas tratadas mediante políticas co-
munes y el nivel de toma de decisiones conjuntas”.
Sin embargo, si bien es cierto que el concepto de integración aplicado a la Unión

Europea es bastante obvio, la casuística demuestra que se trata de algo mucho más
complejo. De hecho, a medida que se avanza (no en el sentido de progresar, sino
en el del discurrir del tiempo) en el proceso de construcción, la integración ha perdido
esa obviedad de los primeros momentos y se ha ido llenando de complejidad y, sobre
todo, de matices; integración sí pero…
Aquí es donde aparece la Europa a la carta y la Europa de las dos velocidades,

que bien podrían ser tres, cuatro… en referencia al nivel de integración de cada Es-
tado miembro; es decir, volviendo a la definición de J. Nye, en qué ámbitos participa
y hasta qué nivel de decisiones conjuntas acepta.
gaceta 159 sindical

El Espacio Schengen y la Eurozona son dos claros ejemplos de los distintos ni-
veles de integración en ámbitos como la seguridad y la política monetaria.
A continuación se recogen los países que, a día de hoy (en el momento de redactar
este artículo todavía no se ha producido la salida del Reino Unido), integran la Unión
Europea. Además, se mencionan los países de la Eurozona; es decir, aquellos que
han adoptado el euro como moneda oficial, que, como observamos, no son todos los
que componen la UE. Por último, se recogen los que forman parte del Espacio Schen-
gen que, como veremos más adelante, son los que decidieron eliminar las fronteras
interiores trasladando el control a las exteriores. También aquí comprobamos que no
todos los Estados miembros de la UE forman parte del Espacio Schengen; sin em-
bargo, países como Islandia, Liechtenstein, Noruega o Suiza, que no son miembros
de la UE, pidieron incorporarse al espacio libre de fronteras internas.
Estados Miembros: Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dina-

marca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría,
Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal,
Reino Unido*, República Checa, Rumanía y Suecia.
Países de la Eurozona: Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia,

España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxem-
burgo, Malta, Países Bajos y Portugal.
Países del espacio Schengen: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovenia,

España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Islandia** Italia, Le-
tonia, Liechtenstein**, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega**, Polonia, Portugal,
República Checa, República Eslovaca, Suecia y Suiza**.
En el resumen introductorio de este artículo ya se establecía la diferencia con-

ceptual que la propia UE establece entre la Europa a la carta y la Europa a distintas
velocidades. Para reforzar esa idea, es especialmente útil la explicación de la cate-
drática de Derecho Internacional Público, Araceli Mangas Martín, en su publicación
sobre la Europa de geometría variable: la integración diferenciada, vinculando el con-
cepto de la “velocidad” en la integración con la “capacidad” de los países de imple-
mentar determinadas medidas comunitarias, y describe la “Europa a la Carta” como
la opción del Estado miembro, vinculada, por tanto, a la “voluntad”.
* Pendiente del brexit.

** No son miembros de la UE.
gaceta 160 sindical

Una Europa;
varias velocidades
El Tratado de Maastricht (1992) incorporó el concepto de ciudadanía europea

que conlleva el derecho a circular libremente por el espacio de la Unión. Sin em-
bargo, ya en los años 80 se había planteado el debate sobre la libre circulación, po-
niendo en evidencia dos niveles o posiciones diferentes. Por una parte, estaban
quienes defendían la libertad de movimiento solo para los ciudadanos y ciudadanas
europeas, lo que implicaba mantener las fronteras que permitirían el control de ciu-
dadanos de terceros países. Luego, estaban quienes defendían la libertad de movi-
mientos para todos, lo que implicaría que solo se mantendrían las fronteras
exteriores de la UE.
La discrepancia implicó que solo cinco países (Alemania, Bélgica, Francia, Lu-
xemburgo y los Países Bajos) de los diez que formaban la UE en 1985, alcanzasen
un acuerdo para establecer un espacio libre de fronteras internas. Este acuerdo se
conoce como el Espacio Schengen en referencia a la ciudad luxemburguesa donde
se firmó el acuerdo.
En el mapa sobre la integración que se recoge al principio de este trabajo, apa-

recen los 26 países que, a día de hoy, forman parte del Espacio Sechengen, cuyos
objetivos fundamentes son, en palabras del Ministerio de Interior de España “…la
supresión de fronteras entre estos países, la seguridad, la inmigración y la libre cir-
culación de personas”.
Si bien, como se decía arriba, la posibilidad de distintos niveles de integración

es cada vez más recurrente, lo cierto es que esta opción ha estado presente a lo
largo del proceso de construcción europea, normalmente vinculado a procesos eco-
nómicos. De hecho, fue en el marco del establecimiento del euro cuando se puso
formalmente sobre la mesa la posibilidad de que solo aquellos Estados miembros
con economías más potentes, accedieran en un primer momento a la monea única.
Más recientemente, en el marco de la crisis económica y financiera que estalló

en 2008, los países con economías más poderosas, es decir, Francia y Alemania,
sugirieron la posibilidad de que el avance en la integración económica debería ha-
cerse a dos o incluso a tres velocidades, una en la que se incluirían ambos países,
y otra en la que estarían los conocidos como países de las últimas ampliaciones:
Países Bálticos y del Este, y también los de la cuenca mediterránea: España, Grecia,
Italia, Portugal…
El enfoque de distintas velocidades en la integración económica implica, además

de una evidente falta de solidaridad hacia los países con más dificultades, el esta-
blecimiento de dos categorías de países más allá de lo económico. Podría decirse
gaceta 161 sindical

que la catalogación como “pariente pobre” expulsa al Estado miembro del núcleo
donde se toman las decisiones, no solo económicas, también políticas. Es evidente
el peso que, de facto, ejerce el eje franco-alemán en las decisiones de la UE; sin
embargo, el establecimiento de distintas velocidades significaría un paso más en la
institucionalización de los distintos círculos de influencia, o como dicen algunos au-
tores, de un centro y una periferia.
En 2011, en plena crisis económica, el entonces ministro de economía finlandés,

el conservador Alex Stubb, propuso una eurozona a dos velocidades, en la que solo
aquellos países que pudiesen acreditar el máximo nivel de solvencia (“triple A”) for-
masen el “núcleo” de Estados miembros con posibilidad de tomar decisiones, el resto
perderían cualquier capacidad de influir. De hecho, el político finlandés llegó a pro-
poner que los países con déficit excesivo perdieran control sobre sus presupuestos
a favor de la UE.
Si bien el Reino Unido se ha distinguido por su tradicional oposición a las dos ve-
locidades, sin duda es el Estado miembro que se ha caracterizado por sus reticencias
a una mayor integración. Siendo cierto que el brexit es el resultado de una serie de
intereses de coyuntura política, también podría interpretarse como la consecuencia
lógica de una trayectoria marcada por la autoexclusión británica en el marco del Tra-
tado de Maastricht.
La cláusula incorporada al Tratado de Maastricht, popularizada con el término in-

glés opting-out, permitía al Reino Unido la posibilidad de descolgarse de la etapa
final de la Unión Económica y Monetaria (a este descuelgue también se apuntó Di-
namarca) y, de hecho, de la moneda única. Esta autoexclusión afectaba también al
capítulo social.
Como se ha dicho, las autoexclusiones de Reino Unido y Dinamarca consagraron

la Europa a la Carta en Maastricht, que el Tratado de Ámsterdam institucionalizaría
como el mecanismo de cooperación reforzada, recogido en el Art. 20 del TUE: “Los
Estados miembros que deseen instaurar entre sí una cooperación reforzada en el
marco de las competencias no exclusivas de la Unión podrán hacer uso de las ins-
tituciones de ésta y ejercer dichas competencias aplicando las disposiciones perti-
nentes de los Tratados, dentro de los límites y con arreglo a las modalidades
contempladas en el presente artículo y en los artículos 326 a 334 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea…”
El objetivo del mecanismo de cooperación reforzada era permitir el avance de la

Unión Europea. La estructura diseñada para los seis países que formaron inicial-
gaceta 162 sindical

Una Europa;
varias velocidades
mente la UE, además de estar pensada para un número reducido de Estados miem-
bros, estaba destinada a países con características similares. Después, las conse-
cutivas ampliaciones, con la incorporación de nuevos Estados, algunos de ellos con
estructuras políticas y niveles económicos muy diferentes, bloquearía el avance en
determinadas materias. El nuevo mecanismo de cooperación reforzada permitía fle-
xibilizar las rígidas estructuras existentes.
Se trata, en todo caso, de un mecanismo muy restrictivo que debe implicar, al

menos, a nueve Estados miembros y exige una serie de requisitos para invocarlo:
• tender a favorecer la realización de los objetivos de la Unión y a preservar sus

intereses;
• respetar los principios de los Tratados y el marco institucional único de la

Unión;
• utilizarse exclusivamente como último recurso;
• afectar como mínimo a la mayoría de los Estados miembros;
• no afectar ni al acervo comunitario ni a las medidas adoptadas en virtud de

otras disposiciones de los Tratados;
• no afectar a las competencias, derechos, obligaciones e intereses de los Es-

tados miembros que no participan en ella;
• estar abierta a todos los Estados miembros, y permitirles unirse en todo mo-
mento, siempre que respeten la decisión inicial y sus consiguientes decisiones.
Hasta el momento, el procedimiento de cooperación reforzada se ha aprobado

en el marco de un impuesto sobre las transacciones financieras y se ha utilizado en
relación a la ley de divorcio y la ley de patentes.
Más recientemente, las consecuencias de las políticas de austeridad implemen-

tadas en el marco de la crisis económica, supusieron un fuerte golpe a la ya dete-
riorada confianza de los ciudadanos y ciudadanas europeos en sus instituciones.
En una Europa socialmente devastada, con unas instituciones cuestionadas y, sobre
todo, con una importante falta de credibilidad de sus dirigentes, la Comisión Europea,
presidida por el luxemburgués Jean-Claude Juncker, publicó el Libro blanco sobre
el futuro de Europa.
gaceta 163 sindical

En el verano de 2016, los gobiernos nacionales y los responsables de las institu-

ciones comunitarias decidieron abrir un debate sobre el futuro de la Unión Europea
cuyas conclusiones se presentarían en el marco del 60 Aniversario del Tratado de
Roma, en marzo de 2017.
El debate concluyó con la publicación del Libro blanco sobre el futuro de Europa
que, lejos de aportar soluciones y recuperar la confianza de los ciudadanos y ciuda-
danas, vino a crear más inseguridad y confusión y puso en evidencia la falta de res-
ponsabilidad de las instituciones europeas y la renuncia implícita a avanzar en la
profundización de la construcción europea.
Sin entrar en la calidad del texto, que sería objeto de un análisis específico, el
documento de la Comisión Europea especula con los cinco escenarios en que, en
su opinión, podría encontrarse la UE en 2025, en función de las decisiones que se
tomen hasta entonces. Todos ellos, excepto el primero, implican un grado de retro-
ceso en la integración, ya sea a nivel cuantitativo o cualitativo, y están pensados
para la EU-27, es decir, para una UE sin el Reino Unido.
Escenario 1: Seguir igual; “La Unión Europea se centra en cumplir su programa de

reformas positivas”
Las decisiones se tomarán a mayor o menor velocidad en función de las nego-

ciaciones para alcanzar acuerdos en materias de interés común. Obviamente, este
escenario se ajusta al proceso de construcción europea que se había diseñado, sin
embargo, es exactamente el fracaso de estas políticas lo que ha provocado la nece-
sidad de abrir el debate sobre el futuro de Europa.
Escenario 2: Solo el mercado único; “La Unión Europea se vuelve a centrar gradual-
mente en el mercado único”
La incapacidad de avanzar en lo político refuerza algunos aspectos relacionados

con el mercado único. Como consecuencia de esta situación, la libre circulación de
trabajadores no estaría completamente garantizada. La incapacidad para avanzar
en una política migratoria y de seguridad común, conllevaría el refuerzo de las fron-
teras nacionales. Las cuestiones sociales, entre otras, sufrirían las consecuencias
de la reducción de la capacidad normativa de la UE, lo que aumentaría las diferen-
cias entre los países y abriría una tendencia a la baja, no solo en materia social, tam-
bién medioambiental o fiscal.
gaceta 164 sindical

Una Europa;
varias velocidades
Escenario 3: Los que desean hacer más, hacen más; “La Unión Europea permite a
los Estados Miembros que lo deseen una mayor colaboración en ámbitos específi-
cos”
Este escenario representa la opción de Europa a varias velocidades por la que,

en su día manifestaron su preferencia Francia, Alemania, Italia y España, cuyo pre-
sidente en aquel momento, Mariano Rajoy, se mostró a favor de la propuesta del
presidente Hollande (Francia, 2012-2017) cuando dijo que “los cuatro principales
países deben trazar la vía y dejar que otros la sigan a su propio ritmo”.
Partiendo de la situación actual, los Estados miembros que lo deseen pueden

unirse para avanzar en materias concretas. Esta colaboración tendría como resul-
tado la elaboración de normativa, incluidos los temas sociales, a la que el resto de
países podría sumarse o no. En la práctica, este escenario significaría que los de-
rechos de los ciudadanos y ciudadanas europeas variarían en función del Estado
miembro al que pertenezcan.
Escenario 4: Hacer menos, pero de forma más eficiente; “La Unión Europea se cen-
tra en aumentar y acelerar los logros en determinados ámbitos, interviniendo menos
en los demás”
Se trata, en definitiva, de elegir una serie de materias en las que se concentrarían

los esfuerzos para avanzar todos los Estados miembros, aparcando el resto de
temas. El primer problema que se presenta a simple vista es conseguir poner de
acuerdo a los 27 Estados miembros para establecer las prioridades sobre las que
se actuaría. Desde el punto de vista de los trabajadores, lo preocupante es que no
hay garantías de que los temas sociales formarán parte de este reducido número
de prioridades.
Escenario 5: Hacer más de forma conjunta; “La Unión Europea decide hacer mucho
más conjuntamente en todos los ámbitos políticos”
No es necesario profundizar en un escenario que, a día de hoy, se percibe irrea-

lizable. Especialmente si, como se decía arriba, quienes ostentan el poder en la UE,
ya han manifestado sus preferencias por una Europa a distintas velocidades.
Habrá que esperar hasta 2025 para comprobar hacia qué escenario de los des-
critos nos ha llevado la realidad de la política europea en los próximos cinco años.
gaceta 165 sindical

UNA CLÁUSULA PASARELA
Aunque stricto sensu no debería incluirse en este epígrafe, merece la pena men-
cionar la propuesta lanzada recientemente por la Comisión Europea de establecer
una cláusula pasarela. El objetivo de esta propuesta recordaría, en parte, al de las
distintas velocidades de integración o al mecanismo de cooperación reforzada: im-
pedir que la falta de acuerdo entre los países paralice la actividad legislativa de la
Unión Europea en determinados ámbitos.
Hasta el momento, importantes materias de política social debían adoptarse por

unanimidad en el marco del procedimiento legislativo especial de la UE. Ahora, con
la publicación el pasado mes de abril de la Comunicación “Una toma de decisiones
más eficaz en materia de política social: la identificación de los ámbitos en los que
se podría pasar a la votación por mayoría cualificada”, la Comisión ha abierto el de-
bate sobre la posibilidad de pasar algunos temas sociales a su adopción por mayoría
cualificada en el marco del procedimiento legislativo ordinario a través de la cláusula
pasarela.
El debate sobre este asunto será largo, debido, entre otras cosas, a la compleji-
dad técnica que entraña la propuesta. Desde el punto de vista de los sindicatos, a
pesar de no haberse cerrado todavía el debate, una vez garantizada la participación
de los interlocutores sociales en el proceso legislativo, cualquier medida que impida
el bloqueo de la legislación social será, inicialmente, bien vista.
gaceta 166 sindical

Thomas Prosser
El brexit y sus consecuencias

en la política social
y de empleo en el Reino Unido
Dunes au soleil. Anna Boch.
En este artículo se identifican tres vías de desarrollo posibles

para la política social británica post-brexit: i) la desregulación
neoliberal, ii) el socialismo “bennista” o iii) el populismo naciona-
lista. En opinión del autor, el populismo nacionalista será el que
tenga más influencia en la política social y de empleo. Este enfo-
que no solo está presente en el Partido Conservador de Boris
Johnson sino que las preferencias populistas-nacionalistas tam-
bién han ganado peso en la sociedad británica.
El brexit y sus
consecuencias...
D ESDE que el pueblo británico decidiese abandonar la Unión Europea (UE), el

brexit ha sido un tema de debate tanto en el Reino Unido como en Europa (Eatwell
y Goodwin, 2018). Mientras sus consecuencias políticas han acaparado la atención
de los investigadores no lo han sido tanto sus implicaciones en el ámbito social. La
omisión del aspecto social es un factor a tener en cuenta, ya que la decisión de aban-
donar la UE fue el resultado del descontento en dicho ámbito.
Tras el brexit, la política social y de empleo tendrá un papel muy importante en

el desarrollo de la sociedad fuera de la UE. En este artículo identifico los posibles
caminos para el desarrollo de una política británica post-brexit.
Para entender las potenciales vías de desarrollo para una política social británica
posterior al brexit es importante analizar las causas sociales y económicas del
mismo. Existen dos causas principales que han sido objeto de polémica: la desre-
gulación neoliberal y la inmigración.
Una primera interpretación del brexit subraya la influencia del neoliberalismo

(Jessop, 2017). Según este punto de vista –popular entre los socialistas– el des-
censo del nivel de vida y de la calidad del trabajo, relacionados con el neoliberalismo,
ha alimentado la sensación de infelicidad entre la sociedad británica. Muchos des-
tacan que ha habido un crecimiento lento de los salarios reales, de hecho, según el
Trades Union Congress (TUC), la caída de los salarios reales supuso un 10,4% entre
2007 y 2015 (TUC, 2016). Grupos profesionales como los trabajadores manuales y
los profesionales del sector público se vieron afectados en gran medida por este
lento crecimiento de los salarios y, aunque no todos estos grupos apoyaron el brexit
gaceta 169 sindical

Thomas Prosser
–los trabajadores manuales sí tendieron a hacerlo– experimentaron una gran insa-

tisfacción a causa del lento crecimiento salarial. Otros apuntan que la desregulación
del mercado de vivienda en los años ochenta ha sido una de las principales causas
de desigualdad en la sociedad actual (Dorling, 2015).
Una segunda interpretación del brexit –defendida por los nacionalistas– destaca
la influencia de la inmigración, cuyo crecimiento en la Unión Europea a partir de 2004
ha provocado una importante sensación de insatisfacción en la sociedad británica
(Eatwell y Goodwin, 2018). En materia de política social, muchos relacionan la inmi-
gración con el débil crecimiento de los salarios reales, especialmente los salarios de
los trabajadores manuales. Aunque muchas investigaciones muestran que la relación
entre la inmigración y la caída de salarios no es muy fuerte, otros estudios revelan
que la inmigración incrementa el salario de los profesionales mejor pagados y la re-
duce en los salarios peor pagados (Dustmann et al. 2012; Nickell y Saleheen, 2015).
Aunque esta influencia no sea muy destacada, los investigadores reconocen que la
influencia de los cambios relativos es significativa.
Aunque exista polémica acerca de la importancia de estos factores, el conoci-

miento del papel del neoliberalismo y de la inmigración permite un mejor entendi-
miento de las potenciales vías de desarrollo posteriores al brexit. Las interpretaciones
de la importancia de estos factores sirven para generar propuestas para las nuevas
políticas sociales y de empleo. En el resto de este artículo identifico tres vías de
desarrollo posibles para la política social británica post-brexit: i) la desregulación neo-
liberal, ii) el socialismo “bennista” o iii) el populismo nacionalista.
I) LA DESREGULACIÓN NEOLIBERAL
Una primera situación hipotética sería la desregulación neoliberal. En dicha si-

tuación, los futuros gobiernos aprovecharían el brexit para desregular los mercados
laborales y recortar la protección social. Este escenario se asocia con futuros go-
biernos de carácter conservador, dada la relación histórica entre el partido conser-
vador y la desregulación neoliberal. En los años ochenta, los gobiernos de carácter
conservador desregularon el estado de bienestar británico (Carstensen y Matthijs,
2018). Entre los partidarios de la opción “remain” (permanecer), muchos piensan
que esta situación es probable y subrayan las preferencias neoliberales que tienen
los partidarios del brexit (p.ej. Fisher, 2019). En el Partido Conservador, políticos
como Jacob Rees-Mogg y John Redwood han apoyado las medidas neoliberales
durante muchos años y han considerado la política social europea como un obstáculo
para la competitividad del Reino Unido.
gaceta 170 sindical

El brexit y sus
consecuencias...
Es verdad que un ala del partido conservador quiere aprovechar el brexit para
desregular el mercado laboral, ya que la directiva europea del tiempo de trabajo ha
sido criticada durante muchos años. Aunque el Reino Unido haya aplicado la cláusula
de exención individual (opt-out) a esta directiva, excluyendo por tanto a los trabaja-
dores individuales del límite semanal de 48 horas, muchos políticos conservadores
quieren derogar otros aspectos de esta directiva como por ejemplo las regulaciones
sobre los períodos de descanso. La directiva sobre las agencias de trabajo temporal
es también impopular porque, según sus críticos, impide flexibilizar el mercado la-
boral británico. En definitiva, es posible que los futuros gobiernos conservadores
aprovechen la salida de la UE para desregular el mercado laboral.
Por otro lado, el ala pro-brexit del Partido Conservador matiza su posición res-
pecto al estado del bienestar y la regulación del mercado laboral. Durante los go-
biernos conservadores de David Cameron (2010-16), los diputados conservadores
pro-brexit se opusieron con frecuencia a las políticas de austeridad, y políticos como
Boris Johnson y Iain Duncan Smith se posicionaron en contra de dichas políticas
(Guardian, 2012; 2016). Los diputados conservadores que apoyaron la opción “re-
main” como Cameron y el canciller George Osborne se mostraron, por el contrario,
dispuestos a apoyar estas medidas. Teniendo en cuenta estos matices, es posible
que un futuro gobierno de Boris Johnson adopte una actitud más moderada con res-
pecto a la política social y de empleo, incluso si se llegase a derogar la directiva eu-
ropea del tiempo de trabajo. Además, hay que tener en cuenta que el perfil de los
partidarios del brexit que votó a favor del mismo es de clase social baja, con un 64%
de partidarios pertenecientes a las clases sociales británicas D y E (clases sociales
más pobres del Reino Unido) (Lord Ashcroft Polls, 2016). En los últimos tiempos
estos votantes han apoyado al Partido Conservador y, según los sondeos recientes,
prefieren al Partido Conservador antes que al Partido Laborista (Ipsos Mori, 2019).
Con este tipo de perfil, es posible, tal y como explico a continuación, que el Partido
Conservador adopte políticas más intervencionistas en los próximos años. En sep-
tiembre de 2019, el Partido Conservador prometió aumentar el salario mínimo na-
cional a una tasa por hora de £10.50.
II) EL SOCIALISMO “BENNISTA”
Una segunda situación hipotética sería el socialismo denominado “bennista”. His-

tóricamente, la izquierda británica se oponía a la integración europea, una oposición
que impulsó el político socialista Tony Benn en los años setenta (Adams, 2011). Benn
proponía un sistema socialista que se situara fuera de las comunidades europeas,
apoyando la nacionalización de la industria y la introducción de barreras arancelarias.
gaceta 171 sindical

Thomas Prosser
Esta visión es todavía popular entre sectores izquierdistas de la política. Jeremy

Corbyn, actual líder del Partido Laborista, hizo campaña en contra de la UE durante
muchos años, campaña a la que renunció tras convertirse en 2015 en el líder del
partido. Aunque la mayoría de la izquierda británica es contraria al brexit, el enfoque
“bennista” todavía tiene mucha influencia.
Si un gobierno laborista post-brexit llegase al poder, es probable que el enfoque

“bennista” tuviera cierta influencia. En su último programa electoral, el Partido Labo-
rista propuso la nacionalización de la vía férrea (Labour Party, 2017), una nacionali-
zación que, sin ser ilegal en el actual marco legal europeo, podría ser más ambiciosa
con el brexit, limitando las competencias y convirtiéndose en ilegal dentro del marco
jurídico europeo. Otra medida del programa electoral consistiría en la introducción
de aranceles para proteger la industria británica y que sería posible si tanto el go-
bierno laborista y la Unión Europea llegaran a un acuerdo comercial. Estas medidas
serían populares entre los votantes laboristas aún empleados en los sectores indus-
triales.
Según el bennismo, estas precondiciones económicas crearían las bases para

el socialismo y, dentro del ámbito social, supondrían un fortalecimiento del papel de
los sindicatos, uno de los objetivos que el partido laborista de Jeremy Corbyn ha
adoptado en su programa. De hecho, en el programa electoral de 2017, el partido
prometió fortalecer la participación de los sindicatos en las negociaciones colectivas
(Labour Party, 2017). Es probable que, si un gobierno laborista alcanzase el poder
tras la implantación del brexit, los sindicatos vieran reforzados sus derechos. Los
sindicatos británicos desean fortalecer los derechos para poder participar en huelgas,
derechos que se han visto limitados por los gobiernos de carácter conservador.
Es posible que un gobierno con esta visión promueva además una regulación
más firme de la inmigración. Aunque la izquierda británica haya defendido histórica-
mente los derechos de los inmigrantes, un ala del partido laborista corbynista es
ahora más escéptica. De hecho, en su programa electoral de 2017, el partido labo-
rista propuso el fin de la libertad de circulación tras la materialización del brexit (La-
bour Party, 2017). Con dicho gobierno, se limitaría el número de inmigrantes y se
reforzaría la regulación del desplazamiento de trabajadores, derogando la directiva
de desplazamiento de los mismos. Estas medidas no serían tan estrictas como las
medidas populistas-nacionalistas y estarían acompañadas por medidas que mejo-
rasen las condiciones en el mercado laboral británico.
gaceta 172 sindical

El brexit y sus
consecuencias...
III) EL POPULISMO NACIONALISTA EN EL ÁMBITO SOCIAL
Una tercera situación hipotética sería el populismo nacionalista. En los últimos

años el populismo nacionalista ha tenido una influencia creciente en las políticas so-
ciales y de empleo. Muchos investigadores han escrito sobre el “chovinismo de bienes-
tar” (De Koster et al., 2013; Reeskens y Van Oorschot, 2012), un término que hace
referencia a las políticas que favorecen a las mayorías étnicas pero discriminan a
las minorías, p.ej. los inmigrantes. Hay muchos ejemplos de estas políticas en los
países europeos en los últimos años. Además de las políticas aplicadas por gobier-
nos notoriamente hostiles con los inmigrantes, como Hungría, otros países como Di-
namarca han adoptado este tipo de políticas (Jørgensen y Thomsen, 2016).
El movimiento del brexit ha mostrado elementos del “chovinismo de bienestar”.

Durante la campaña de referéndum, la facción política “Vote Leave” defendió que
salirse de la UE dejaría más recursos para el estado del bienestar, proporcionando
350 millones de libras cada semana al NHS (el sistema de salud británico). El UKIP,
el partido de derecha populista, también dejó patente su “chovinismo del bienestar”
y prometió en su programa electoral dar prioridad a los británicos en la asignación
de viviendas (UKIP, 2017). Hay que destacar también que la ley británica tiene ele-
mentos de “chovinismo de bienestar” pues obliga a los ciudadanos de la Europa
Central y Oriental a trabajar un número determinado de años en el país antes de ac-
ceder a los beneficios del sistema.
Es probable que estas políticas sociales y de empleo se tornen más populares

después del brexit y se permita regular dando prioridad a los británicos, un enfoque
que está en línea con la estrategia del Partido Conservador, un partido que en los
últimos años ha atraído a ciudadanos con bajos salarios y que ha competido con
UKIP para recibir el respaldo de estos votantes. El Partido Conservador ha ido trans-
formándose hasta parecerse cada vez más a un partido de derecha populista.
Los gobiernos conservadores han adoptado políticas más intervencionistas en

el ámbito social y de empleo. Por ejemplo, el gobierno de Theresa May adoptó, du-
rante los primeros meses de su gobierno, una política de intervención en los merca-
dos laborales, combinando este enfoque con discursos en contra de la inmigración.
Aunque su fracaso en las elecciones de 2017 diera al traste con esta estrategia, es
posible que el gobierno de Boris Johnson vuelva a adoptar medidas similares que
mejorarían las condiciones sociales y laborales pero que supondrían la exclusión de
los grupos sociales marginados. Es poco probable que Johnson adopte medidas tan
drásticas como en Hungría, teniendo en cuenta la tradición liberal del Partido Con-
servador, pero sí es viable que su gobierno ponga más difícil el acceso de los inmi-
gaceta 173 sindical

Thomas Prosser
grantes al estado del bienestar. Además de implantar una política de inmigración

más estricta, puede que se amplíen los períodos de empleo continuo en el país para
que los ciudadanos extranjeros accedan a los beneficios sociales. Por último, es po-
sible que la política de vivienda experimente cambios. La actual política es criticada
por los ciudadanos de renta baja, que protestan por el acceso a las viviendas sociales
del que se benefician los inmigrantes recién llegados. Aunque la limitación de la in-
migración se esté asociando con los otros escenarios, las políticas populistas-na-
cionalistas serían más agresivas, reflejando la filosofía del populismo nacionalista
(Eatwell y Goodwin, 2018).
CONCLUSIÓN: ¿UNA MEZCLA DE LAS TRES SITUACIONES HIPOTÉTICAS?
El brexit supondrá un cambio profundo en el sistema de protección social y de

empleo en el Reino Unido. Aunque las tres situaciones hipotéticas expuestas en este
artículo son posibles, la realidad dependerá del equilibrio que tenga el poder político
después del brexit. Si gobernase el Partido Conservador, es probable que se impon-
gan el populismo nacionalista y la desregulación neoliberal. Si gobernase el Partido
Laborista, no hay que descartar la introducción de aspectos del socialismo “bennista”.
Si bien otros escenarios son posibles, p.ej. la cancelación del brexit y un gobierno li-
beral-democrático, la probabilidad de estos escenarios es pequeña.
A pesar de la importancia del equilibrio del poder político, en mi opinión el popu-

lismo nacionalista será el que tenga más influencia en la política social y de empleo.
Este enfoque no solo está presente en el Partido Conservador de Boris Johnson sino
que las preferencias populistas-nacionalistas también han ganado peso en la socie-
dad británica. Los sondeos muestran que los británicos quieren más seguridad en
los ámbitos de política social y de empleo pero también apuestan por una reducción
de la inmigración (National Centre for Social Research, 2014; 2018). Por tanto, la
implantación de la política social populista-nacionalista satisfaría estas demandas.
Pese a que un hipotético gobierno laborista no esté tan dispuesto a introducir estas
medidas, le será difícil resistir el poder de la voluntad popular. Las medidas obligando
a los ciudadanos de la Europa Central y Oriental a trabajar un número determinado
de años fueron introducidas por el gobierno laborista de Tony Blair, debido a la vo-
luntad popular. Finalmente, hay que tener en cuenta que el desarrollo de este tipo
de políticas iría en línea con eventos acaecidos en otros países. En los últimos años,
el “chovinismo de bienestar” se ha hecho más y más popular, reflejando el creci-
miento de nacionalismo en todo el mundo (De Koster et al., 2013; Reeskens y Van
Oorschot, 2012).
gaceta 174 sindical

El brexit y sus
consecuencias...
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gaceta 175 sindical

Thomas Prosser
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gaceta 176 sindical

Ainhoa Lasa
La estrategia de la euroización
de la Europa social:
monetarismo y redistribución inversa
The Shores of Brittany. Anna Boch.
La euroización como proyecto y proceso ha dejado sentir sus

efectos en la dimensión social de la Unión concluida la etapa de
integración a través de la crisis. La panoplia normativa e institu-
cional adoptada durante ese periodo, y caracterizada por la sos-
tenibilidad incondicionada de la estabilidad macroeconómica,
macrofinanciera y presupuestaria, junto con su gestión tecnocrá-
tica, reconduce a las políticas sociales y de empleo a las coorde-
nadas de la monetización y la redistribución inversa. La primera,
a través de los indicadores sociales que acompañan los procesos
de coordinación de las políticas económicas en el marco del Se-
mestre Europeo. La segunda, a través de la desvinculación inte-
gración constitucional del trabajo-fiscalidad progresiva.
La estrategia de la
euroización...
1. LA EUROIZACIÓN COMO PROCESO DE DEPURACIÓN CUALITATIVA DEL

PROYECTO POLÍTICO DE LA CENTRALIDAD INCONDICIONADA
DEL MERCADO
L A euroización de la dimensión social representa la última de las etapas evoluti-

vas de la Gobernanza Económica Europea (GEE) para tratar de conciliar las exi-
gencias de la ortodoxia monetaria, fiscal y bancaria con las expectativas de la
cohesión social. Esta fase emerge durante el periodo de gestión de la crisis del Eu-
rosistema, donde el objetivo central será la pervivencia del proyecto político del euro
a través del endurecimiento de los mecanismos de supervisión y control del cumpli-
miento de los criterios de convergencia nominal. Concluida esta etapa, la atención
se ha desplazado tangencialmente a los efectos sociales de la crisis que, hasta el
momento, se habían abordado en sintonía con la preferencia microeconómica neo-
liberal por reformas estructurales impulsadas por el mercado en los estados de
bienestar y los mercados laborales nacionales (Schmidt y Thatcher, 2013).
El punto de inflexión, más allá de los debates políticos en las cumbres del euro
sobre la introducción de potenciales mecanismos de estabilización, como el sempi-
terno seguro de desempleo europeo, parece situarse en la Cumbre Social en favor
del Empleo justo y el Crecimiento, celebrada en Gotemburgo en noviembre de 2017.
Momento en el que los deseos del otrora Presidente de la Comisión Europea, Jean-
Claude Juncker, de conseguir una “AAA social” para Europa (Juncker, 2014) se ma-
terializaron, parcialmente, con la proclamación del Pilar Europeo de Derechos
Sociales (PEDS). Un documento político que, en principio, tiene en la zona del euro
su ámbito preferente y prioritario de aplicación. De ahí que se tilde de parcial la con-
creción de la intención, pues lejos de apostar por una dimensión social conjunta, el
gaceta 179 sindical

Ainhoa Lasa
PEDS se circunscribe a una dimensión social de geometría variable (Lörcher y Schö-

mann, 2017) donde se priorizan los beneficios del Pilar para aumentar la resiliencia
y consolidar la Unión Económica y Monetaria (UEM). En particular, la interrelación
economía-progreso social se concreta en una mejora de la competitividad, como ob-
jetivo, a través de la participación en el empleo y la productividad, como medios.
Como veremos en el segundo de los capítulos, el Pilar apuesta por una conver-
gencia social de estándares pragmáticos al modelo de una economía de mercado
abierta y de libre competencia. Precisamente, la centralidad del principio organizativo
del mercado y sus coordenadas, competencia y UEM, son determinantes en la con-
figuración de los contenidos del Pilar: la divisibilidad de los ficticios derechos sociales
europeos, el binomio de la flexiseguridad o explotación flexible, la regulación social
indirecta y la ausencia del trabajo como sujeto político, ilustran la subordinación y
funcionalidad del espacio social europeo (Giubboni, 2018).
Esta marginalidad solo puede entenderse desde los principios estructurales del
modelo del constitucionalismo de mercado europeo, donde las relaciones política-
economía traducen la función reguladora del poder público, europeo y estatal, en la
garantía del mercado y de su primacía. En este sentido, la relación entre poder po-
lítico y poder económico está presidida por el mercado como parámetro de legitimi-
dad de la intervención pública en la economía. En el marco de estas consideraciones
adquiere virtualidad el análisis de la euroización y su doble dimensión como proyecto
y como proceso. Esta representa, como hemos avanzado, la, hasta el momento, úl-
tima fase experimentada por la GEE que ha coincidido, además, con la primera gran
crisis del modelo.
Ciertamente, en el año 2005 se debieron introducir una serie de modificaciones

en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), normativa específica adoptada en
Ámsterdam y dirigida a reforzar la dinámica económica de la UEM, para dotar de
mayor flexibilidad a varios elementos del dispositivo del 97, motivados por un cambio
de coyuntura económica que produjo una modificación sustancial en las finanzas
públicas de algunos Estados miembros (EEMM), principalmente Francia e Italia, que
alcanzaron su punto más crítico, en el año 2003. Pero en aquel momento, al contrario
que en el año 2009, el incremento de los déficits públicos se abordó desde la pers-
pectiva de la legitimidad y la aceptación de los instrumentos de control de la disciplina
presupuestaria de los EEMM, indispensables para la política monetaria, introdu-
ciendo mayores márgenes de discrecionalidad aunque sin alterar los límites para el
déficit y la deuda pública (Buti y Pench, 2004). Es decir, la reforma en ningún caso
significó un punto de inflexión, una redefinición de la estructura macroeconómica
teórica e ideológica que sirve como respaldo normativo de las reglas de control de
gaceta 180 sindical

La estrategia de la
euroización...
los déficits excesivos y la deuda pública. Se trató de una respuesta coyuntural for-
zada por el peso en el mercado de la Unión de los dos países que experimentaron
desequilibrios macroeconómicos y macro-financieros. Esto es, una decisión geopo-
lítica en clave intracomunitaria (Miccú, 2003).
Continuando con el proyecto de euroización, interesa, sobre todo, destacar que

éste ha vivido una etapa gloriosa en los últimos diez años que, paradójicamente, es
consecuencia directa de su crisis. De forma tal que la crisis se ha instrumentalizado
para ahondar en la consolidación del proyecto. En el periodo 2010-2014 asistimos
a un febril paroxismo legislativo e institucional que compone el momento denominado
como integración a través de la crisis. Entendiendo por tal un proyecto de integración
de nuevo género caracterizado por los siguientes rasgos: a) está impulsado por los
fines, principalmente, la preservación de la UEM con sus miembros actuales y sin
convertirla en una unión de transferencia; b) es extra-constitucional, en el sentido
de evitar la reforma de los tratados yendo más allá del marco del derecho originario;
c) agrava las tendencias preexistentes en la UE, al evitar la controversia política con-
centrando el poder en instituciones caracterizadas por la integubernamentabilidad y
la tecnocracia (Consejo, Comisión, Eurogrupo, Banco Central Europeo); d) sitúa el
énfasis en la aplicación coercitiva de la panoplia instrumental de la UEM (incluyendo
las adoptadas vía procedimientos ad hoc y extra-constitucionales) en los países deu-
dores; e) se justifica a través de la retórica de la emergencia (Scicluna, 2018).
Del conjunto de rasgos señalados podemos destacar, a los efectos que interesan:
el reconocimiento de unas funciones específicas y concretas al nuevo proyecto, su
naturaleza externa al orden jurídico europeo, la politización institucional del proyecto
en clave estatal, intergubernamentalidad, donde los Estados se consolidan como
centro de referencia del nuevo proyecto que ejercen su función de dirección política
en términos de cosificación y sumisión a las reglas del mercado, y el poder coercitivo
de las normas que integran el nuevo proyecto, junto con su eficacia jurídica inmediata
al circunscribirse a una nueva retórica, la emergencia.
Comencemos por la primera de las apreciaciones, la que otorga a esta integra-

ción la consideración de novedad. No compartimos este enfoque central del que se
derivan los rasgos del proyecto de integración a través de la crisis. En primer lugar,
porque no consideramos que estemos en presencia de algo nuevo en la historia de
la UEM. Si bien es cierto que una parte significativa de la panoplia instrumental que
acompaña a la integración a través de la crisis se ha gestado fuera del Derecho de
la Unión (DUE), no lo es menos que los principios estructurales que acompañan a
unos y otros mecanismos son los mismos. No hay por ello evolución hacia algo
nuevo y, por ende, distinto a los principios rectores de la estabilidad macroeconómica
gaceta 181 sindical

Ainhoa Lasa
y macro-financiera contemplados por los Reglamentos del PEC de 1997, su flexibi-

lidad con la reforma del 2005, o su endurecimiento con el paquete de seis y dos me-
didas legislativas adoptadas durante la gestión de la crisis del Eurosistema. Por el
contrario, el dispositivo adoptado extra-muros del DUE, principalmente el Pacto Fis-
cal, obedece a la inmediatez de la respuesta que requería una técnica procedimental
laxa y alejada del rigor de los procedimientos legislativos del Derecho originario, y
no a la novedad de las funciones. Aquí es donde cabe situar la novedad, en la técnica
empleada, no en los contenidos. La función sigue siendo preservar la hegemonía
de los principios rectores, de los criterios de la convergencia macroeconómica vi-
gentes desde Maastricht, no la apertura a nuevos principios rectores que se con-
fronten con la convergencia nominal, como la denominada convergencia sostenible
(European Economists for an Alternative Economic Policy in Europe, 2019).
Desde cierta literatura económica se ha considerado que la normativa adoptada

durante la crisis ha introducido novedades sustanciales que permiten afirmar una
transición de la convergencia nominal a la convergencia real, sobre todo, con la in-
corporación del denominado cuadro de indicadores sociales o social scoreboard en
la elaboración de los programas de reforma en el Semestre Europeo (SE). Se arguye
que este cuadro de indicadores sociales, que materializa algunos de los principios
contenidos en el PEDS, permite redefinir los equilibrios entre los criterios de la orto-
doxia financiera y los de las políticas sociales y de empleo, de tal forma que en la
elaboración de las propuestas ambos se conjugan actuando una equiordenación,
frente a la equidistancia vigente en el periodo anterior de la integración a través del
Derecho (Díaz del Hoyo, Dorrucci, Ferdinand Heinz y Muzikarov, 2017).
Al respecto, señalar que tampoco compartimos esta lectura de cohabitación de

dimensiones, económica y social, porque entendemos que los indicadores sociales
se declinan en términos de monetarismo y redistribución inversa (aspecto este que
abordaremos con detalle en el segundo de los apartados). Analizar, cómo y en qué
medida, el contenido de las normas programáticas contempladas por el PEDS arti-
cula los espacios disponibles e indisponibles para los legisladores estatales en torno
a la función de hacer que un activo, las políticas sociales y de empleo, declinadas
en torno a la empleabilidad y la remercantilización de los sistemas nacionales de
protección social, sean rentables y productivas circunscribiendo ese beneficio a lo
puramente monetario, esto es, al euro. Los valores que acompañan a la euroización
se convierten así en universales para los miembros de la zona del euro, homoge-
neizando los fines que dotan de unidad al proyecto de la GEE.
gaceta 182 sindical

La estrategia de la
euroización...
Con relación a la segunda de las caracterizaciones, la externalidad del proyecto

de integración a través de la crisis al orden jurídico europeo, como hemos señalado,
es una externalidad meramente pragmática que no tiene implicaciones efectivas
para el mantenimiento del modelo originario. Avala esta consideración el hecho de
que los distintos documentos, informes y declaraciones que han generado la narra-
tiva de la fase post-crisis de la UEM proponen la integración del entramado normativo
intergubernamental adoptado en la fase de crisis en las fuentes del DUE. En parti-
cular: el Pacto Presupuestario, el Pacto por el Euro Plus, el Acuerdo Interguberna-
mental sobre el Fondo Único de Resolución, y el Mecanismo Europeo de Estabilidad
(MEDE). Concretamente, el Informe de los 5 Presidentes de junio de 2015, Realizar
la UEM Europea, que, en un escenario de 3 etapas, hace valer la dimensión del euro
como proyecto político y económico, contempla expresamente en el eje 4. “Respon-
sabilidad democrática, legitimidad y consolidación institucional” (pp. 18-20 del In-
forme), la necesaria subsunción en el marco jurídico de la Unión de estos
mecanismos.
Y el documento de la Comisión Europea de 2017, Reflexión sobre la profundiza-

ción de la GEE (COM (2017) 291, de 31 de mayo de 2017), donde en la cuarta op-
ción, “Consolidar la UEM y afianzar la responsabilidad democrática, vía integración
del Pacto fiscal o Presupuestario en la UEM”, se contemplaba transformar el Euro-
grupo en una formación del Consejo, un Tesoro de la zona del euro, cuyas funciones
serían la vigilancia económica y presupuestaria del sistema del euro y sus EEMM,
y un Fondo Monetario Europeo, basado en el MEDE, a través de su incorporación
vía artículo 352 del TFUE, la denominada cláusula de estabilidad, para gestionar las
posibles crisis en la zona del euro (pp. 28-30 del Documento).
La apuesta por introducir mecanismos de estabilización, que se desprende de

este último Documento de Reflexión, no debe inducirnos al error de considerar que
la incorporación al orden jurídico de la Unión de los mecanismos legislativos adop-
tados extra-muros del orden europeo implica introducir una lógica distinta al mercado
como principio organizativo. Cuestión distinta es que los problemas a los que debe
hacer frente ahora el mercado interior son muy diferentes a los existentes en el mo-
mento de su construcción. Problemas sistémicos que van más allá de las socorridas
reflexiones en torno a los déficits estructurales de la zona del euro, la consabida
anomalía del binomio supranacionalidad de la política monetaria-intergubernamen-
tabilidad de la política fiscal. La cuestión, como ya se apunta desde distintos espacios
de la academia europea es cómo «domesticar», en palabras de Habermas (2012),
el proyecto de integración económico, cómo legitimar democráticamente los espa-
cios de decisión del Eurosistema, Semestre Europeo y Eurogrupo principalmente
(Hennette, Piketty, Sacriste y Vauchez, 2019).
gaceta 183 sindical

Ainhoa Lasa
Cuestión que va más allá de introducir un Fondo Monetario Europeo, un presu-

puesto para la zona del euro o un fondo de seguro de desempleo. Esto es, de me-
canismos de estabilización. El debate trasciende el terreno de la política económica,
austeridad contra estímulos, para situarse en el nuevo paradigma constitucional. La
estructura jurídico-política del orden europeo y las potencialidades para su transfor-
mación. La democracia del Estado mercado abandona la lógica del límite al poder
económico (Sacriste, Vauchez, 2019). El poder de mercado no está limitado salvo
en la medida necesaria para evitar su propia destrucción. Las medidas de interven-
ción y rescate al poder financiero y la contrapartida de la reestructuración bancaria
nos enseñaron esa lección. Es una democracia alejada de la subsunción del con-
flicto, porque el conflicto está ausente en el orden europeo, y en los órdenes internos
asistimos a una fragmentación del conflicto en micro-conflictos donde otrora los su-
jetos con capacidad de imposición material de un proyecto político han perdido la
capacidad de constituirse como sujetos políticos del cambio material actual (De
Cabo, 2013).
El proceso constituyente del primado de la política se contrapone al proceso cons-

tituyente del euro que impone un nuevo orden, centralidad incondicionada del mer-
cado, y nuevos sujetos político-institucionales (Eurogrupo, SE, Fondo Monetario
Internacional, Banco Central Europeo, etc.). No hay que confundir la tecnocracia con
la neutralidad. Las decisiones son ideológicas, responden a la ideología de la racio-
nalidad del cálculo económico, al determinismo economicista frente a la ideología
del conflicto. Una ideología monoclase que articula su proyecto político y lo integra
en la estructura jurídica del orden del mercado europeo, y que absorbe, expulsando,
los espacios que articulaba el Estado social para la materialización del conflicto ca-
pital-trabajo.
Por ello, consideramos que el debate en torno a las funciones de estabilización

de la GEE es un debate estéril. En este sentido, la creación de una función de esta-
bilización macroeconómica para la zona del euro se sitúa dentro de las coordenadas
trazadas por la integración a través de la crisis, esto es, supeditada a condiciones es-
trictas que no den lugar a transferencias permanentes o a minimizar el riesgo moral.
Entre las vías debatidas, la creación de una capacidad presupuestaria con dos ám-
bitos principales: la protección de la inversión pública frente a la recesión económica
y un régimen de seguro de desempleo en caso de aumento súbito de este. Con rela-
ción a la financiación de esta función, se contempla la utilización de mecanismos ya
existentes como el MEDE sin duplicar su función de mecanismo de gestión de la cri-
sis. Además, la naturaleza de potencial política contra cíclica se atempera, si consi-
deramos su matiz coyuntural centrada en el desempleo cíclico que generan las caídas
en las demandas agregadas; pero no, y aquí es donde reside el problema, en el de-
gaceta 184 sindical

La estrategia de la
euroización...
nominado desempleo estructural imputable únicamente a los desequilibrios y fallos

en los mercados de trabajo nacionales (léase, políticas nacionales de reforma no
ajustadas al cumplimiento de las directrices del workfare state). A esta lectura cap-
ciosa de la problemática del desempleo estructural se acompañan otros elementos
que complejizan la concreción de un sistema tal, principalmente la disparidad de re-
gulaciones nacionales existentes sobre este tipo de prestaciones que requieren una
armonización parcial de legislaciones entre los EEMM de la zona del euro, siquiera
para establecer los elementos mínimos: duración en el tiempo, cuantía y requisitos
de acceso.
Respecto a la cuestión presupuestaria, tal y como se acordó en la Declaración

en la Cumbre del Euro de 14 de diciembre de 2018 (EURO 503/18. Eurosummit 3
TSGC 10), el presupuesto de la eurozona no será un fondo adicional sino parte del
presupuesto de la Unión. Será el Consejo Europeo quien determine el tamaño global
del nuevo mecanismo presupuestario dentro del próximo Marco Financiero Pluria-
nual, y estará, por ello, sujeto al derecho de veto de los países que no pertenecen a
la Eurozona. Condicionantes que auguran, con toda probabilidad, un presupuesto
del euro de pequeña envergadura en consonancia con las aspiraciones de los diri-
gentes políticos alemanes conservadores.
El tercero y cuarto de los elementos, centralidad de los Estados en el proyecto

de la euroización y carácter coercitivo de las medidas, reproponen las cuestiones
centrales de las nuevas funciones y fines asumidos y cómo se conjugan estas con
el Estado social todavía formalmente constitucionalizado en los textos fundamentales
nacionales. En otros términos, los Estados nacionales se someten a una nueva nor-
mativa, opuesta a la del Estado social; su función de intervención en la economía
tiene ahora un objetivo diferente, intervención no para corregir las desigualdades
generadas por el cumplimiento de los criterios de convergencia nominal, sino inter-
vención para corregir las disfuncionalidades del mercado que puedan generar el in-
cumplimiento de tales criterios. De ahí el rechazo a los factores de estabilización,
considerados de facto como desestabilizadores de la UEM, al agravar la cuestión
de los riesgos morales, contenido sustancial de la euroización (Liebert, 2016).
La prevalencia del racionalismo económico del peligro moral, es decir, del dilema
del riesgo compartido, ya sea macro o microeconómico, en materia de integración
financiera. En un contexto donde los EEMM no pueden emplear ajustes en los tipos
de cambio para amortiguar los riesgos económicos derivados del comercio exterior
y los flujos del capital, la estabilidad de la zona del euro se construye en torno a la
sostenibilidad sólida y la contradicción fiscal expansiva. Esto es, políticas fiscales
restrictivas y políticas deflacionarias del mercado laboral para reducir los costes y
gaceta 185 sindical

Ainhoa Lasa
flexibilizar los mercados de trabajo que generan una divergencia real, entendiendo
por tal unas condiciones de austeridad disfuncionales concretadas en la falta de re-
cuperación económica e incremento de la productividad en los mercados de trabajo
del sur de Europa (Priewe, 2019).
Resta por referirnos a la segunda de las dimensiones de la euroización como pro-

ceso. Esta última, como señalamos al inicio, sería una versión más refinada de la
europeización, en el sentido de haber generado una tecnocracia normativa e institu-
cional propia. Esto no significa que europeización y euroización se presenten como
procesos y proyectos distintos y equidistantes. Simplemente se trataría de etapas o
fases distintas en la evolución dinámica del orden jurídico europeo, pero que res-
ponden a un mismo objetivo, la consolidación de la centralidad y autonomía del mer-
cado. El mercado como principio organizativo del constitucionalismo de mercado
europeo cuya característica determinante es la funcionalidad, subordinando las po-
líticas económicas nacionales a los objetivos del mercado y la UEM. Y, al mismo
tiempo, el mercado como elemento constitutivo del proyecto europeo cuyo rasgo
esencial es la integración como proceso dinámico.
La europeización actuó en las tres primeras etapas de construcción, gestión y

consolidación de la UEM, siguiendo las directrices del Informe de 1989, Report on
Economic and Monetary Union in the European Community. Comitte for the study
of Economic and Monetary Union, en la entonces Comunidad Europea. El determi-
nismo económico con respecto a la política adquiría entonces carta de naturaleza.
El orden jurídico europeo se configura como la fuente de regulación y de definición
de la función del mercado común. Como fuente de regulación, situando la sistemática
comunitaria en un ámbito superior respecto de las disposiciones constitucionales in-
ternas que implica la absoluta rigidez de la disciplina del mercado comunitario. En
cuanto a la función del mercado como valor absoluto del ordenamiento europeo, este
define los límites de actuación de las autoridades públicas. El espacio residual re-
servado al Estado en el ámbito económico se encuentra doblemente limitado. Por
un lado, determina el espacio de actuación exclusivo y excluyente. Por otro lado, el
Estado en sus acciones debe ajustarse al principio organizativo del mercado.
Sin embargo, la euroización hizo su aparición cuando la rigidez del dispositivo de

derecho originario hacía imposible una respuesta cortoplacista a la crisis que ponía
en peligro la pervivencia de la Eurozona, y por ello, del proyecto en su conjunto. La
cuestión era preservar el proyecto, aunque para ello debiera recurrirse al derecho
internacional y no al propio dispositivo del DUE. A esta tecnocracia normativa, que
privilegiaba la eficiencia de la respuesta para el sostén del orden jurídico europeo,
le acompañó la tecnocracia institucional (Costamagna, 2018). Del conjunto de nor-
gaceta 186 sindical

La estrategia de la
euroización...
mas e instituciones se desprende la ausencia de elementos que impliquen una trans-

formación de las estructuras de la GEE en la fase de gestión de la crisis, normalidad
que también es rastreable en la fase post-crisis, donde actúa la subsunción de las
propuestas de mecanismos de estabilización pero dentro de los límites del sistema
del euro, esto es, ausencia de estabilización y sustitución por la condicionalidad de
la ayuda. Circunstancias que condicionarán tanto la configuración como los espacios
reales de materialización de los contenidos del PEDS (Lasa, 2019).
2. EL PILAR EUROPEO DE DERECHOS SOCIALES: UN ÁNALISIS DEL

DOCUMENTO DESDE LAS COORDENADAS DE LA MONETIZACIÓN
Y LA REDISTRIBUCIÓN INVERSA
El PEDS pretende articular una dimensión social sintónica con la estructura nor-
mativa e institucional de la GEE. En este sentido, los tres capítulos que articulan los
contenidos del documento se insertan en la lógica de la regulación social indirecta,
entendiendo por tal el espacio social configurado por el constitucionalismo de mer-
cado europeo que supone la contradicción entre centralidad del mercado e integra-
ción del conflicto. Esta vinculación a la decisión de sistema que vertebra al proyecto
de integración europeo sitúa al mercado interior como epicentro desde el que inter-
pretar el significado y alcance de los derechos y principios del Pilar. La autonomía
del vínculo económico europeo vincula la actividad pública, donde se insertan las
políticas sociales y de empleo, a la garantía del mercado. De tal forma que la inte-
gración del mercado supone la expulsión del sujeto del conflicto, el trabajo como su-
jeto político-constitucional, del orden de mercado europeo, perdiendo, de esta
manera, su capacidad de principio organizativo. Ahora es el mercado quien desarro-
lla esta función, quien legitima la intervención pública en la economía dirigida a la
preservación del mercado y el fomento del impulso del capital. En la nueva relación,
el capital emerge como la fuerza dominante del conflicto que despliega sus efectos
en el constitucionalismo de mercado europeo. La compatibilidad entre mercado y
garantía de integración del trabajo desaparece, simplemente porque el trabajo pierde
su capacidad de co-determinación del conflicto y su composición. Disuelta la cen-
tralidad del trabajo, el capital se impone como el único sujeto capaz de definir autó-
nomamente el orden jurídico supranacional europeo.
Ilustrativo de estas observaciones es el Preámbulo del PEDS, donde desde el

inicio los objetivos sociales del pleno empleo, el progreso social, la lucha contra la
exclusión social y la discriminación, junto con el fomento de la justicia y la protección
social, y la igualdad entre mujeres y hombres, se reconducen al crecimiento econó-
mico y la estabilidad de precios en el marco de una economía social de mercado al-
gaceta 187 sindical

Ainhoa Lasa
tamente competitiva. En este enfoque, lo decisivo en la política social es la renuncia

a intentar llevar a cabo reformas sociales mediante intervenciones que alteren el
equilibrio del mercado. Es decir, se trata de sustituir las manipulaciones directas por
una política social indirecta que en modo alguno pueda originar un bloqueo del mer-
cado económico. Y, en última instancia, la renuncia a toda política social que no sea
conforme al mercado.
Las medidas de política social se definen desde el modelo de la economía social

de mercado como elementos auxiliares para alcanzar la plena movilidad de los fac-
tores de producción y eliminar las distorsiones a la libre competencia entre las em-
presas, es decir como corolarios de las normas en materia de libre circulación de
trabajadores y de libre prestación de servicios. De ahí que, aunque se reconozca
que toda estrategia de crecimiento económico debe tener plenamente en cuenta la
necesidad del mantenimiento de determinadas normas de protección de los dere-
chos de los trabajadores, éstas han de modularse con las necesarias condiciones
de flexibilidad para que no acaben representando un obstáculo para el desarrollo y
la innovación. Léase en estos términos el principio nº 5b del Pilar cuando señala:
“De conformidad con la legislación y los convenios colectivos, deberá garantizarse
la flexibilidad necesaria para que los empresarios puedan adaptarse con rapidez a
los cambios en el contexto económico”.
En un segundo orden de consideraciones, el Preámbulo reproduce el acervo so-

cial existente en la Unión sin aportar ninguna novedad. Esta cuestión es significativa,
dado el estatus de marginalidad de las disposiciones sociales en el DUE. Las refe-
rencias al dispositivo social de los Tratados o de la Carta de Derechos Fundamen-
tales de la Unión Europea (CDFUE) actúan desde el inicio con un enfoque de
devaluación/neutralización de las relaciones sociales, teniendo como repercusión
más evidente la propia desocialización de los derechos sociales. Fundamentalmente,
porque la materialización de los derechos sociales como una variable independiente
de la tipología normativa del intercambio entre trabajo y retribución supone reconocer
derechos que no pertenecen al trabajador en cuanto tal, sino al ciudadano que del
trabajo espera los factores constitutivos de su personalidad. Este cambio de modelo
produce una visible mutación, la erosión de su dimensión social. El cambio de tér-
minos en la relación –el trabajador ya no es el sujeto, sino que éste viene ahora re-
presentado por el individuo– hace necesario identificar cuál es ahora el principio que
informa la nueva relación. Precisamente, y aquí reside la paradoja, el nuevo ligamen
de la relación viene constituido por el vínculo económico que sanciona la centralidad
del mercado.
gaceta 188 sindical

La estrategia de la
euroización...
Los derechos y la ciudadanía social se introducen inevitablemente en las diná-

micas del funcionamiento del sistema económico y, lejos de ver ampliado su patri-
monio de derechos, éste se sustituye por otro. Se individualiza, articulándose a
través de manifestaciones de la libertad del individuo que pierde su dimensión co-
lectiva, contraponiéndose a la lógica prestacional y participativa de la cultura cons-
titucional de la posguerra. El deterioro del patrimonio de protección frente a las
condiciones sociales constituye la formulación a la que conduce el vínculo social
construido en torno al mercado. La erosión en aquellos derechos sociales más vin-
culados al trabajo que pierden su dimensión colectiva, ahora se individualizan con-
figurándose como manifestaciones de la libertad individual. Hasta en doce ocasiones
emplea el PEDS la palabra personas en cuestiones tan esenciales para las dinámi-
cas de integración social como son, entre otras, las personas desempleadas (prin-
cipio nº 4c), la inclusión de las personas con discapacidad (principio nº 17), las
personas vulnerables (principio nº 19), las personas necesitadas (principio nº 20).
La disociación de los componentes propios del concepto trabajo para atomizarlos
en torno a la categoría más genérica de personas representa el momento de frag-
mentación, pues en todos los supuestos el acceso al trabajo aparece como el ele-
mento de cohesión social. No obstante, como apuntábamos, el trabajo adquiere
naturaleza accesoria para la integración, no es el elemento constitutivo y determi-
nante de la inclusión. Esta atomización refleja la falta de un análisis crítico con res-
pecto a las situaciones descritas: la pobreza o la vulnerabilidad son patrimonio
privativo del nuevo marco de relaciones laborales individualizado. Desde esta pers-
pectiva, la pretendida desvinculación del trabajo como sujeto, como punto de partida
para la ampliación de los derechos de la ciudadanía social y la virtualidad del indivi-
duo en una nueva definición de la ciudadanía, colocándole como núcleo subjetivo
del sistema, oculta la debilitación de la propia ciudadanía social.
Incluso en las referencias más específicas a los trabajadores en algunos de los

principios del Pilar (nº 5, 6, 7, 8, 12 o 15, entre otros) está presente la pérdida de su
dimensión colectiva. Dimensión colectiva de las relaciones laborales que es, a su
vez, fundamento de la existencia del sindicato, que define al trabajo como sujeto co-
lectivo y no desde una perspectiva individual, como ocurre con el acervo social de
la Unión en el que se fundamenta el PEDS. Esta transformación del carácter colec-
tivo de los derechos a su individualización define su estatus jurídico en el Pilar, y de
entre ellos, el que ha sido definido como el derecho de los derechos sociales, el de-
recho al trabajo, que es el que acusa de forma más directa la deconstrucción de sus
contenidos más característicos que actualmente se definen en torno a las coorde-
nadas de la redistribución inversa.
gaceta 189 sindical

Ainhoa Lasa
Por último, correlativa a la inercia individualista del constitucionalismo de mercado

es la consideración de las pretensiones sociales que enuncia el Pilar como impreci-
siones jurídicas calculadas. La concreción de los contenidos programáticos del PEDS
se reconduce al ámbito de las legislaciones internas. Así, se dirá en el considerando
14 del Preámbulo: “Para que los principios y derechos tengan jurídicamente fuerza
ejecutiva, es necesario adoptar antes medidas específicas o legislación al nivel ade-
cuado”. En otras palabras, los derechos y principios del Pilar carecen de autonomía,
lo que genera la dilución de los contenidos sociales en el ámbito infraconstitucional
de las legislaciones nacionales. Se les priva de toda eficacia para conformar cual-
quier modelo transformador o para definir un proyecto de revalorización del trabajo
en el orden constitucional del mercado.
A. La monetización: una revisión crítica de la denominada dimensión social

del Semestre Europeo desde el análisis del impacto real del marco
de indicadores sociales
Descendiendo a la aplicación de los veinte derechos y principios que conforman

los tres Capítulos del PEDS, estos fueron introducidos, por primera vez, en el ciclo
anual de gobernanza económica de 2018 (COM (2017) 690 final), para impulsar la
dimensión social del Semestre Europeo (SE). Recordemos que el SE fue creado en
junio de 2010 para reducir los desequilibrios macroeconómicos reforzando la coor-
dinación de las políticas económicas de los EEMM, a través de procesos de coordi-
nación de tipo soft (recomendaciones específicas que elabora la Comisión
analizados los planes de reforma presupuestaria, macroeconómica y estructural pre-
sentados formalmente por cada país, que carecen formalmente de carácter vincu-
lante); y mecanismos de tipo hard de vigilancia. Por lo tanto, se trata de un
mecanismo institucional adscrito al proceso de la euroización.
Por su parte, dentro del proyecto de informe conjunto sobre el empleo y la pro-
puesta de modificación de las orientaciones para el empleo que acompañaban al
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2018, en particular, dentro del
apartado “Reformas estructurales para el crecimiento inclusivo, la convergencia al
alza y la competitividad”, se contemplaba un cuadro de treinta y cinco indicadores
sociales que contribuyen a examinar los resultados de los EEMM en las esferas so-
cial y del empleo a lo largo de las tres dimensiones (capítulos) del pilar y en base a
12 ámbitos. El primero de ellos, “Igualdad de oportunidades y acceso al mercado de
trabajo”, se corresponde con el Capítulo I del PEDS. Se incluyen en este ámbito
cinco áreas con sus respetivos indicadores: 01. Educación, formación y aprendizaje
permanente. Como indicadores: abandonos prematuros de la educación y la forma-
ción. Participación de los adultos en el aprendizaje. Bajo rendimiento en la educación.
gaceta 190 sindical

La estrategia de la
euroización...
Nivel de estudios terciarios (universitarios), grupo de edad 30-34 años. 02. Igualdad
de género en el mercado laboral. Los indicadores serían: brecha de género en el
empleo. Brecha de género en el empleo a tiempo parcial. Brecha salarial entre hom-
bres y mujeres sin ajustar (se tienen en cuenta variables como el sexo, la edad o el
nivel de estudios). 03. Desigualdad y movilidad ascendente. Indicadores: desigual-
dad de ingresos. Variación del rendimiento explicado por la situación socioeconómica
de los y las estudiantes. 04. Condiciones de vida y pobreza. Indicadores: tasa de
riesgo de pobreza o de exclusión social (AROPE). Tasa de riesgo de pobreza
(AROP). Tasa de privación material grave (SMD). Personas que viven en un hogar
con una intensidad de trabajo muy baja. Privación severa de vivienda (% de propie-
tarios con hipoteca o préstamo). Privación grave de vivienda (% de inquilinos con
alquiler a precio de mercado). 05. Juventud. Indicador: jóvenes sin empleo ni forma-
ción, grupo de edad de 15 a 24 años.
La segunda de las dimensiones, “Mercados de trabajo dinámicos y condiciones

laborales justas” (se corresponde con el Capítulo II. Condiciones de trabajo justas,
del PEDS), comprende las siguientes áreas e indicadores: 06. Estructura de la fuerza
de trabajo. Indicadores: tasa de empleo. Tasa de desempleo. Tasa de actividad. Tasa
de desempleo juvenil. 07. Dinámica del mercado laboral. Indicadores: medidas de
activación - participantes en las políticas del mercado laboral por cada 100 personas
que desean trabajar (total). Empleo en el trabajo actual por duración (de 0 a 11
meses). Empleo en el trabajo actual por duración (de 12 a 23 meses). Empleo en el
trabajo actual por duración (de 24 a 59 meses). Empleo en el trabajo actual por du-
ración (60 meses o más). Tasas de transición de contratos temporales a contratos
fijos (media de 3 años). 08. Ingresos, incluidos los relacionados con el empleo. Indi-
cadores: ingreso disponible bruto real no ajustado de los hogares per cápita: Índice
2008=100. Ingresos netos de un trabajador soltero a tiempo completo sin hijos que
gana un salario medio (niveles de Paridad de Poder Adquisitivo (EPA), media trienal).
Ingresos netos de un trabajador soltero a tiempo completo sin hijos que gana un sa-
lario medio (cambio porcentual en moneda nacional y en términos reales, media de
tres años). Tasa de riesgo de pobreza en el trabajo.
La tercera de las dimensiones, “Ayuda Pública/Protección social e Inclusión” (que

se corresponde con el Capítulo III. Protección e inclusión social, del PEDS) establece
como áreas e indicadores: 09. Impacto de las políticas públicas en la reducción de
la pobreza. Indicadores: impacto de las transferencias sociales (distintas de las pen-
siones) en la reducción de la pobreza. Gasto de las administraciones públicas en
protección social. Gasto de las administraciones públicas en sanidad. Gasto de las
administraciones públicas en educación. Tasa agregada de sustitución de las pen-
siones. 10. Atención a la primera infancia. Indicadores: niños menores de 3 años en
gaceta 191 sindical

Ainhoa Lasa
guarderías formales. 11. Sanidad. Indicadores: necesidad insatisfecha auto-decla-

rada de atención médica. Años de vida saludable a la edad de 65 años (hombres).
Años de vida saludable a los 65 años (mujeres). Desembolsos extras (individuales)
en salud. 12. Acceso digital. Indicadores: conocimientos digitales (% de personas
con conocimientos digitales básicos o superiores). Dimensión de conectividad del
Índice de Economía Digital y Sociedad (DESI).
Considerando las áreas e indicadores descritos podría llegarse a la conclusión

de su amplia cobertura de distintas variables con relación a la dimensión social de
la zona del euro. Especialmente en la segunda de las dimensiones, donde los indi-
cadores relativos a la dinámica del mercado de trabajo y los ingresos contemplan
desde la estabilidad en el empleo, la transición de las tipologías contractuales atípi-
cas a las estándares o tradicionales, hasta la pobreza en el trabajo. Sin embargo,
esta ambición de proyección de indicadores sociales en los programas de reforma
de los miembros de la UEM tiene un alcance generalista que cuantifica en su valo-
ración los efectos e impactos de la estabilidad macroeconómica y la estabilidad pre-
supuestaria.
Tomemos como ejemplo, en el área de igualdad en el mercado laboral, el indica-

dor de la brecha salarial entre hombres y mujeres sin ajustar. Esta medición excluye
variables como el estado civil, número de hijos, la existencia en el hogar de personas
con diversidad funcional física o psíquica, si se trata de un trabajador/a autónomo/a
o por cuenta ajena, la duración de la jornada laboral o el tamaño de la empresa. La
cuestión no es baladí. Si vinculamos este indicador con el que mide la tasa de riesgo
de pobreza y exclusión social, más conocido como AROPE por sus siglas en inglés,
entendiendo por tal aquellos hogares con ingresos inferiores al 60% de la media na-
cional, el resultado será una reducción cuantitativa del número de trabajadoras po-
bres que oculta el porcentaje real de la feminización de la pobreza. Concretamente,
la pobreza no se mide individualmente sino por unidad familiar, lo que significa que
trabajadoras con salarios bajos no se considerarán pobres si los ingresos de su pa-
reja permiten a la unidad familiar escapar de la pobreza por superar la ratio porcen-
tual del sesenta por ciento (iAGS, 2019). Obviando, de esta manera, cómo la brecha
salarial obedece a otras variables vinculadas a cuestiones que van más allá de las
de índole socioeconómica para abarcar las complejidades de la histórica desigualdad
estructural de género en la génesis y evolución de la estrategia de acumulación del
capital.
Por otro lado, si valoramos el grueso de indicadores que aglutinan el área de mer-
cados de trabajo dinámicos y condiciones laborales justas, con relación al primero
no se contempla ningún indicador para medir la problemática de los parados y pa-
gaceta 192 sindical

La estrategia de la
euroización...
radas de larga duración; y con relación al segundo, ninguno de los indicadores se

revela como adecuado para su medición, más allá de la referencia al salario, como
podrían ser las diferencias entre indemnizaciones en contratos fijos y temporales en
el sector privado, por razón de género, información no satisfecha de las condiciones
de trabajo y la protección en caso de despido o sobre la transferencia, reestructura-
ción y fusión de empresas, o sobre despidos colectivos, entre otros.
El cuadro de indicadores sociales para el refuerzo de la dimensión social de la

UEM acusa la trampa epistémica que acompaña al procedimiento de desequilibrios
macroeconómicos (PDM), mecanismo de supervisión de los resultados macroeco-
nómicos y fiscales derivados de la aplicación de los programas de reforma. Los in-
tentos por «socializar», equilibrando, la centralidad de la dimensión económica del
SE, iniciados en 2013 por la Comisión a través de la Comunicación “Reforzar la di-
mensión social de la UEM” (COM (2013) 690 final), introdujeron indicadores sociales
y de empleo en el PDM, ampliados, en 2018, con los indicadores descritos vincula-
dos al PEDS, pero sin que estos se configuren como indicadores autónomos a los
previstos para el equilibrio presupuestario y la estabilidad macroeconómica y finan-
ciera. De forma tal que los indicadores adscritos a las políticas sociales y de empleo
han terminado por subordinarse a la consecución de objetivos macroeconómicos y
fiscales, convirtiéndose en meros factores de ajuste para alcanzar dichos objetivos.
En algunas ocasiones, los programas de reforma configuran lo social como un coste
que es necesario reducir en aras al restablecimiento del equilibrio presupuestario.
En otras, se presentan como un factor funcional a la dinamización de la competitivi-
dad entre los países de la Eurozona, especialmente en aquellos países del sur que
acusan la desindustrialización y emplean la reducción salarial como ventaja compe-
titiva para atraer la inversión vía deslocalización intracomunitaria. En definitiva, la
monetización de los indicadores sociales del PEDS, su conversión en activos renta-
bles.
B. La redistribución inversa: la desvinculación

integración constitucional del trabajo-fiscalidad progresiva
La movilización de recursos en favor del proceso de euroización en los programas

de ajuste macroeconómico, macrofinanciero y de estabilidad presupuestaria elabo-
rados en el marco del SE evidencia la desconexión entre redistribución y protección
social. La radical oposición a la intervención pública específica para estos objetivos
es ilustrativa de la contradicción que se establece entre acción dirigida a la máxima
ocupación y distribución de la riqueza y funcionamiento de los mecanismos de mer-
cado.
gaceta 193 sindical

Ainhoa Lasa
Con respecto a las políticas de pleno empleo, la lógica del vínculo económico es
que éstas terminan por sustituir a los mecanismos de mercado y, por tanto, el pleno
empleo debe de abandonarse como objetivo económico. Ilustrativa, en este sentido,
es la crítica a la teoría keynesiana del empleo, a la que se achacan los efectos des-
naturalizadores de la lógica interventora respecto al funcionamiento del mercado. El
desempleo es una señal de la incorrecta dirección de los procesos económicos. La
economía requiere un mecanismo calculador duradero que las políticas de pleno
empleo tienden a obstaculizar porque operan en términos globales y son incapaces
de encontrar las correctas proporciones de las cantidades económicas. Y, por lo que
concierne a la distribución de la renta, también se limitan las posibilidades de inter-
vención, condicionando la viabilidad de las medidas de protección social a su no in-
jerencia en los mecanismos de funcionamiento del mercado. La política social tiene
de esta manera un alcance residual exigido por la caracterización de la economía
de mercado en base a las condiciones de la libre competencia. La euroización revisa
los sistemas fiscales y la carga de financiación del Estado que ha de generar una
redistribución de la riqueza de abajo a arriba.
Las políticas fiscales restrictivas, centradas en el control de la inflación y en el

monetarismo como elemento vertebrador de las políticas económicas, señalan como
ámbito preferente de actuación de la disciplina presupuestaria el gasto social, factor
de erosión de la protección social. Esta última tenía en la forma de los derechos so-
ciales del Estado social a su principal ámbito de garantía. Sin embargo, la desvincu-
lación de las sujeciones impuestas al sistema económico por el Estado Social ha
terminado por afectar a la regulación de las relaciones laborales y al sistema de pro-
tección social estatal. Los derechos sociales se valoran en el constitucionalismo de
mercado europeo desde la óptica de los vínculos económicos y financieros, situando
el acento sobre la controvertida cuestión de la sostenibilidad del desarrollo social.
Los condicionantes de la integración negativa del mercado imponen una reflexión

sobre la necesidad de reformar los órdenes institucionales relativos a las modalida-
des concretas de satisfacción de los derechos sociales que los Estados deben de
garantizar, pero siempre con el necesario respeto a aquellos parámetros (como son
la estabilidad económica y la competencia eficiente) que constituyen expresión del
nuevo contrato social de la Unión y su traducción jurídica. La intervención pública
en una lógica contraria a las políticas fiscales redistributivas junto con la remercan-
tilización del conflicto que lo devuelve al mercado, lo expulsa del ámbito constitucio-
nal vinculando su funcionamiento a las reglas del mercado y sus soluciones
caracterizadas por la narrativa variable de las coyunturas económicas y la retórica
de la emergencia presente en los momentos de crisis de la primacía y autonomía
del mercado (Maestro, 2017).
gaceta 194 sindical

La estrategia de la
euroización...
Asistimos a la transformación del trabajo, con la consiguiente modificación inter-

pretativa. Las propuestas de adaptación de los derechos sociales del Pilar a los cam-
bios necesarios “para aumentar la resiliencia y consolidar la UEM” (Considerando
13 del PEDS), transcurren por la vía del reconocimiento de un nuevo tipo de dere-
chos sociales referidos al trabajo en general sin adjetivos. El nuevo compromiso del
poder público con la tutela de la autonomía del mercado que incorpora el constitu-
cionalismo económico, se configura como límite para la afirmación del constitucio-
nalismo social. El trabajo pierde aquella dimensión colectiva que definía su estatus
como sujeto político, legitimando su configuración como sujeto autónomo y dirigido
a equilibrar la situación de desigualdad social generada por las reglas del mercado.
Al mismo tiempo, se individualiza en consonancia con las formulaciones más prísti-
nas de la libertad de iniciativa económica. El énfasis se pone sobre el libre desarrollo
del capital humano. Los componentes individuales del derecho al trabajo, como la
estabilidad laboral y los distintos principios del Pilar para fomentar el empleo, se dis-
ponen en un entorno compatible con el diseño de la UEM. El espacio social supra-
nacional articulado en torno a un mercado único y una GEE que envuelve una noción
de ciudadanía vinculada, en lo sustancial, a una comunidad de circulación econó-
mica, es un sistema jurídico normativo individualista donde los trabajadores son in-
dividualmente considerados en su relación contractual con el empresario. Se registra
una individualización de las relaciones laborales. Además, el acento no se pone tanto
en los términos de derechos y de intensidad de la protección dispensada por el or-
denamiento jurídico, sino sobre todo en la potenciación de una mano de obra cuali-
ficada, competitiva.
A todo ello habría que añadir la asistencialización de la protección, consecuencia

del condicionamiento del sistema de protección del desempleo por las exigencias
económicas. Aspecto éste especialmente visible tanto en la duración de la presta-
ción, cuyo período de disfrute se restringe de forma notable, como en la limitación
de la cuantía de la prestación misma. La incentivación de la precariedad de la pro-
tección convierte así a la protección en una variable económica, desplazando el vín-
culo con la demanda al endeudamiento. El trabajo actúa como soporte a la
producción y a la competitividad de la economía europea, pasa a ser un instrumento
de acumulación capitalista. Se anula el reconocimiento de las asimetrías de poder
presentes entre los sujetos de la relación laboral.
Por último, del conjunto de observaciones realizadas podemos configurar al tra-

bajo de la redistribución inversa como un mecanismo de soporte directo al euro en
base a las siguientes características presentes en la redefinición de las políticas de
protección social articuladas en los principios del PEDS. En primer lugar, el trata-
miento del desempleo desde la perspectiva de la oferta y la promoción de la educa-
gaceta 195 sindical

Ainhoa Lasa
ción, formación y aprendizaje permanente orientado a la dinámica de la competencia

(especialmente, principios nº 4 y 5 del Pilar). Se trata de formar a –siguiendo la asep-
sia terminológica del documento– personas en situación de desempleo y con dificul-
tades para su inclusión en los circuitos del mercado laboral, incentivando la
corrección de sus “defectos” de formación profesional para favorecer el tránsito hacia
la autosuficiencia.
En segundo lugar, las prestaciones por desempleo y las ayudas sociales, consi-
deradas como potenciales factores de riesgo para maximizar al trabajo como factor
de producción, exigen su reformulación siguiendo la lógica de corregir las causas
que imposibilitan la igualdad competitiva de los trabajadores. Significativos al res-
pecto son: el principio nº 13 del Pilar cuando apostilla, con relación a las prestaciones
por desempleo: “Estas prestaciones no deberán desincentivar un retorno rápido al
trabajo”. Y el principio nº 14, con relación a las rentas mínimas: “Para las personas
que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combinarse con in-
centivos a la (re)integración en el mercado laboral”. Insistiéndose en la necesidad
de reducir los costes salariales indirectos y de encontrar una combinación entre los
salarios y las prestaciones sociales que no obstaculice la búsqueda de empleo.
La última de las características sería la flexiguridad como precondición de la em-

pleabilidad, que podemos resumir en los siguientes términos: el objetivo es definir
un sistema de relaciones entre el capital y el trabajo en grado de hacer transitar los
derechos del contrato al mercado, proponiendo una suerte de nuevo pacto social
desigual entre el capital y los singulares individuos, consistente en el intercambio de
un sistema consolidado de derechos y garantías por un incremento de las oportuni-
dades de empleo. El trabajo no como garantía, sino como libertad de oportunidades.
El desplazamiento de la tutela de la diferencia individual a una zona central del sis-
tema con una garantía reforzada en términos normativos, ilustra el fenómeno de la
pérdida de centralidad del principio de solidaridad y su sustitución por la solidaridad
inversa.
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gaceta 198 sindical

La transparencia para la igualdad retributiva

entre mujeres y hombres en la
Recomendación de la Comisión Europea de
7 de marzo de 2014 y en el
RDL 6/2019, de 1 de marzo:
mucho ruido y pocas nueces
The Gatherer. Anna Boch.
La lucha efectiva contra la discriminación retributiva entre mu-

jeres y hombres exige un replanteamiento generalizado tanto de
las dinámicas empresariales como de las sociales y familiares.
Obliga asimismo a visibilizar el trabajo desarrollado por las mu-
jeres y a valorarlo adecuadamente, para lo cual resulta impres-
cindible la transparencia retributiva.
En el artículo se analizan dos textos de especial interés sobre
la transparencia retributiva: la Recomendación de la Comisión
Europea de 7 de marzo de 2014 y el RDL 6/2019 de 1 de marzo,
aunque se concluye que ninguno de ellos son definitivos al res-
pecto. La Recomendación por su efecto limitado entre los Esta-
dos miembros, que no han alcanzado el grado de consenso
suficiente para hacer de este texto una Directiva. Y el RDL porque
le ha faltado el compromiso de los poderes públicos en la identi-
ficación y control de las desigualdades retributivas en las empre-
sas, que requieren algo más que la enésima reforma del art. 28
ET y el ajuste complementario de otros preceptos.
La transparencia para
la igualdad...
L A lucha efectiva contra la discriminación retributiva entre mujeres y hombres

exige un replanteamiento generalizado de las dinámicas empresariales (particular-
mente en materia de establecimiento de criterios objetivos y de gestión del tiempo
de trabajo) y también de las dinámicas sociales y familiares (por medio de políticas
decididas para la corresponsabilidad). Obliga también a visibilizar el trabajo desarro-
llado por las mujeres y a valorarlo adecuadamente luchando efectivamente contra
estereotipos y contra dinámicas empresariales y negociadoras muy arraigadas. Pero
para llegar a esta adecuada valoración de los puestos de trabajo liberada de este-
reotipos resulta imprescindible el conocimiento de los datos retributivos en la em-
presa. La transparencia retributiva, pues, es el presupuesto imprescindible para la
consecución de una adecuada valoración de los puestos de trabajo.
Dos textos sobre transparencia retributiva suscitan un especial interés: de un

lado, el día 7 de marzo de 2014 se aprobó por parte de la Comisión Europea una
Recomendación de transparencia salarial que nació con el objetivo de luchar de
modo efectivo contra la brecha retributiva entre mujeres y hombres; de otro lado, el
día 1 de marzo se aprobó en España el RDL 6/2019 de medidas urgentes para ga-
rantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el em-
pleo y la ocupación, que también dedicaba algunos de sus preceptos a la lucha,
supuestamente efectiva, contra la brecha salarial.
Sin embargo, difícilmente puede decirse que la Recomendación de 2014 y el RDL

6/2019 sean los textos definitivos al respecto. En efecto, la Recomendación de la
Comisión Europea es modesta en sus planteamiento y, pese a todo, ha tenido un
efecto bastante limitado entre los Estados miembros. El hecho de que en el seno de
la Unión Europea no existiera el suficiente consenso como para hacer que este texto
gaceta 201 sindical

fuera una Directiva evidencia que el compromiso de los Estados miembros tiene sus
límites. De otro lado, el RDL 6/2019 ha establecido un sistema de transparencia re-
tributiva y ha definido el concepto de trabajo de igual valor, configurando además
una obligación formal de registro y una presunción de existencia de discriminación
retributiva. Sin embargo, le ha faltado el compromiso y la transversalidad que con-
currían en otros documentos, como las proposiciones de ley sobre igualdad retribu-
tiva entre mujeres y hombres registradas en el Congreso de los Diputados en 2017
y 2018. De todo ello se trata a continuación.
1. LA TRANSPARENCIA RETRIBUTIVA EN LA UNIÓN EUROPEA:

EL MIEDO A LA OBLIGATORIEDAD
El reconocimiento del derecho a la igualdad retributiva entre mujeres y hombres

se encuentra en el origen de la actual Unión Europea. En el art. 119 del Tratado
Constitutivo de la CEE (Tratado de Roma) aprobado en 1957 ya aparecía, aunque
limitada al trabajo igual, una rotunda prohibición de la discriminación retributiva entre
hombres y mujeres. En torno a esos mismos años el principio de igualdad retributiva
entre hombres y mujeres se formuló con mayor alcance en el Convenio 100 OIT
(1951), en el art. 4.3 de la Carta Social Europea (1961) y en el art. 7 del Pacto Inter-
nacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas, 1966).
Estos tres textos internacionales establecieron expresamente el mandato de igualdad
retributiva entre hombres y mujeres “por trabajos de igual valor”, mientras que el art.
119 del Tratado de Roma se limitó en su momento a reconocer el derecho a la igual-
dad retributiva “por trabajo igual”. No debe, sin embargo, despreciarse la relevancia
de aquel art. 119 del Tratado de Roma: no puede olvidarse que las cuestiones so-
ciales estaban ausentes de las finalidades propias de la entonces Comunidad Eco-
nómica Europea y, desde esta perspectiva, una prohibición de discriminación como
la que se configuraba resultaba ciertamente atípica. Y ello a pesar de que su finalidad
real era evitar la competencia desleal en el ámbito del coste del factor trabajo por
parte de los Estados que toleraran la desigualdad retributiva entre mujeres y hom-
bres. Durante veinte años este precepto pasó inadvertido hasta que finalmente fue
desarrollado por la Directiva 75/17, de 10 de febrero de 1975, sobre igualdad retri-
butiva, que no solo extendió la igualdad retributiva al trabajo de igual valor sino que
también supuso el despegue de una firme política antidiscriminatoria en la Unión Eu-
ropea.
El 7 de marzo de 2014 la Comisión Europea aprobó la Recomendación sobre el

refuerzo del principio de igualdad de retribución entre hombres y mujeres a través
de la transparencia. Era una Recomendación detallada, que establecía instrucciones
gaceta 202 sindical

la igualdad...
específicas redactadas generalmente con la utilización del verbo “deber” y que se

encontraba sometida a un plazo máximo de “adaptación” a los Estados miembros,
que concluyó el día 31 de diciembre de 2015. El texto parecía haber sido elaborado
con la intención de constituirse en Directiva aunque decayó en el proceso. La Reco-
mendación configuraba herramientas muy específicas para la efectividad de la lucha
contra la desigualdad retributiva, trascendiendo las declaraciones y objetivos gene-
rales. De un lado, estableció que los Estados miembros debían precisar el concepto
de trabajo de igual valor. De otro lado, señaló que los Estados miembros “debían”
escoger al menos una de las cuatro posibilidades de transparencia que ofrecía la
Directiva; a saber: (i) formulación del derecho individual a la información retributiva
de los niveles salariales desglosada por género (promedios) a requerimiento del tra-
bajador/a; (ii) atribución del derecho a esta información con carácter periódico, en
beneficio del trabajador y de sus representantes, en las empresas de más de 50 tra-
bajadores; (iii) obligación de que las empresas con más de 250 trabajadores elabo-
ren auditorias salariales (con promedios retributivos y análisis de sistemas de
valoración de puestos) que deben ponerse a disposición de los/as representantes;
(iv) garantía de que la cuestión de la igualdad de retribución, en particular las audi-
torías salariales, se debata en el nivel adecuado de la negociación colectiva.
El concepto de trabajo de igual valor que requería a los Estados miembros la Re-
comendación era un aspecto fundamental en la misma. De hecho se establecía ex-
presamente como debía realizarse esta conceptualización normativa por los Estados
miembros: “En consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, los Estados miembros deberán precisar en su legislación el concepto de
«trabajo de igual valor». El valor del trabajo deberá evaluarse y compararse utili-
zando criterios objetivos tales como los requisitos educativos, profesionales y de for-
mación, la cualificación, el esfuerzo y la responsabilidad, los trabajos realizados y la
naturaleza de las tareas en cuestión”. Esta formulación era consecuente con la doc-
trina del TJUE. Efectivamente, la cuestión de la correcta valoración de los puestos
de trabajo ha dado lugar a una doctrina del TJUE muy consolidada que, desde an-
tiguo ha establecido la necesidad de que se hagan visibles los factores que concu-
rren en los trabajos desarrollados mayoritariamente por mujeres1. También ha
establecido el TJUE que los factores tenidos en cuenta en la valoración deben tener
directa conexión con el trabajo2 y que dichos factores deben ser transparentes (en-
tendiendo por transparencia que sean claros y objetivos)3.
1
La sentencia paradigmática es la STJUE de 1 de julio de 1986, C-237/85, asunto Dato.
2
Por todas, STJUE de 3 de octubre de 2006, C-17/05, asunto Cadman.
3
Asunto Danfoss, citado infra.
gaceta 203 sindical

Reproducía, pues, la Recomendación los aspectos más cómodos y sencillos (por

sobradamente conocidos y reiterados) de la doctrina del TJUE sobre valoración de
puestos de trabajo. Fallaba, sin embargo, la Recomendación en no abordar los as-
pectos más cuestionables de la doctrina del TJUE como los reflejados en sentencias
de estos últimos años en que los factores admitidos como válidos para la adecuada
valoración de los puestos de trabajo se refieren a aspectos tan cuestionables como
la paz social4. En efecto, con la formulación de la Recomendación se deja a los Es-
tados miembros libertad para que establezcan el concepto de trabajo de igual valor
siempre y cuando se garantice que la valoración tiene carácter objetivo. No se apro-
vecha la ocasión en la Recomendación para establecer que los factores tenidos en
cuenta para dicha valoración deben estar al margen de elementos estereotipados
procedentes de las valoraciones sociales o de las dinámicas negociadoras. El con-
cepto de igual valor utilizado en la Recomendación tiene, además, una virtualidad
práctica bastante limitada porque antes de que se formulara en 2014 ya estaba este
concepto incorporado a las legislaciones de la gran mayoría de los países europeos:
De los 32 Estados que actualmente componen la Unión Europea y el Espacio Eco-
nómico Europeo, 25 tienen expresamente reconocido en sus legislaciones el con-
cepto de trabajo de igual valor. Solo 7, a los que antes de marzo de 2019 se añadía
España, carecen actualmente de dicha definición5.
El término “transparencia” aparece en numerosas sentencias del TJUE sobre dis-

criminación retributiva, aunque la transparencia a la que se hace referencia no es la
transparencia en el conocimiento de los datos. En efecto, la transparencia que hasta
ahora ha propugnado el TJUE se ha referido fundamentalmente a la necesidad de
que el empresario utilice criterios objetivos en la determinación de la retribución y
no tanto a que deban ser transparentes (entendiendo por tal públicas o conocidas)
las retribuciones efectivamente abonadas. La sentencia paradigmática fue la dictada
por el TJUE en el asunto Danfoss6. Esta sentencia estableció que, si los mecanismos
de determinación retributiva no eran transparentes y daban como resultado una di-
ferencia estadística desfavorable para las actividades desempeñadas por mujeres
predominantemente, era el empresario el que debía aportar razones que adecuada-
mente justificaran la diferencia. No existe ninguna norma en la Unión Europea que
establezca que los criterios de atribución de retribuciones tengan que seguir criterios
objetivos, pero, conforme a la doctrina Danfoss, si la aplicación de los mismos da
4
STJUE de 28 de octubre de 2013, C-247/11, asunto Kenny.
5
Datos de VVAA (European Network of Legal experts in gender equality and non discrimination), Pay
transparency, A legal analysis in the EU member States, Iceland, Liechtenstein and Norway, Bruselas,
2017, pág. 40 https://www.equalitylaw.eu/downloads/4073-pay-transparency-in-the-eu-pdf-693-kb.
6
STJUE de 17 de octubre de 1989, C-109/88.
gaceta 204 sindical

la igualdad...
como resultado una diferencia en su percepción por parte de hombres y mujeres y

la empresa no puede justificar objetiva y razonablemente la diferencia (por medio
de la existencia de criterios objetivos), el empresario será responsable de haber ge-
nerado una discriminación retributiva. Pero la sentencia dictada en el asunto Danfoss
fue posible porque la parte demandante conocía los datos que acreditaban una di-
ferencia retributiva en el promedio percibido por mujeres y hombres. Ello permitió
invertir la carga de la prueba y, consiguientemente, posibilitó que pudiera analizarse
si los criterios de valoración utilizados por la empresa eran lo suficientemente obje-
tivos como para servir de justificación. El conocimiento de estos datos es, pues, im-
prescindible.
En el ámbito de la información sobre los datos retributivos del resto de trabaja-

dores/as a efectos de garantizar una protección efectiva contra la discriminación por
razón de género la doctrina del TJUE ha sido bastante más cauta. Por ejemplo, en
la STJUE dictada en el asunto Kelly7 el TJUE estableció que, en un proceso de se-
lección, los candidatos/as no admitidos no tienen necesariamente derecho a acceder
a la información relativa a los méritos del resto de candidatos cuando sospechen
que ha existido discriminación por razón de género en el procedimiento. Ello no obs-
tante, en el fallo (no solamente en las argumentaciones) de la sentencia dictada en
el asunto Kelly puede leerse lo siguiente: “Sin embargo, no puede excluirse que una
denegación de información por una parte demandada, en el contexto de la prueba
de tales hechos, pueda frustrar la realización del objetivo pretendido por la citada
Directiva y privar así, en particular, al artículo 4, apartado 1, de ésta de su efecto
útil. Incumbe al tribunal remitente comprobar si así sucede en el asunto principal”.
El TJUE resuelve de este curioso modo el dilema que se le plantea: conforme a la
sentencia dictada en el asunto Kelly no hay obligación de desvelar información
acerca de las otras personas involucradas en un proceso por discriminación; pero si
dicha información no se facilita cuando se requiere, ello puede ser indicio de discri-
minación, lo que haría operar la inversión de la carga de la prueba y requeriría, en
consecuencia, que la parte demandada revelara la información.
A la vista de lo expuesto resulta claro que en el ámbito de la Unión Europea la

llamada brecha salarial es un problema sobradamente conocido y diagnosticado,
tanto en sus manifestaciones como en los instrumentos adecuados para combatirla.
Sin embargo, las instituciones no han sido capaces de configurar un marco obliga-
torio, ni siquiera dentro de los modestos límites que establece la Recomendación
de la Comisión Europea de 2014. En efecto, aunque entre las cuatro posibilidades
7
STJUE de 21 de julio de 2011, C-104/10.
gaceta 205 sindical

de transparencia estén incluidas las auditorias salariales, aun en el caso de que

éstas fueran la opción escogida por algún Estado miembro, éste podría limitarse a
aplicarlas solo a las empresas de más de 250 trabajadores. Asimismo, tampoco se-
ñala la Recomendación en tal caso cuales deberían ser las características de estas
auditorías. Pero lo más llamativo es que la Recomendación admite como válido que
la cuestión de la transparencia simplemente “se debata” en el ámbito de la negocia-
ción colectiva (así se establece en la cuarta de las opciones que enuncia), sin que
al efecto exija o siquiera sugiera que se aplique ningún parámetro de referencia mí-
nimo8.
2. LA TRANSPARENCIA RETRIBUTIVA EN ESPAÑA:

LA EVOLUCIÓN A REGAÑADIENTES
El art. 28 ET es el precepto que ha centralizado la cuestión de la igualdad retri-

butiva entre mujeres y hombres desde la primera redacción del Estatuto hasta la re-
forma operada por medio del RDL 6/2019 de 1 de marzo. La evolución de este
precepto a lo largo de los años se caracteriza por la dejadez: el artículo 28 en la re-
dacción del ET de 1980 no contemplaba la igual retribución por trabajo de igual valor
sino por trabajo igual, lo que implicaba una clara contravención de lo establecido en
el convenio 100 de la OIT que por entonces ya llevaba casi treinta años vigente. El
precepto, sin embargo, no se corrigió con la entrada de España en la Unión Europea
y con la incorporación del acervo comunitario (recuérdese que por entonces regía
ya la Directiva 75/17 que establecía la obligación de igual retribución por trabajo de
igual valor). Hubo que esperar a la ley 11/1994, de 19 de mayo, para que el art. 28
ET estableciera finalmente la obligación de igual retribución por trabajo de igual valor.
Y hubo que seguir esperando hasta la ley 33/2002, de 2 de agosto, para que la obli-
gación de igualdad retributiva por trabajo de igual valor se refiriera a todo tipo de
percepciones y no solo a las salariales, aunque este carácter material extenso venía
requerido por el convenio 100 de la OIT y por la Directiva 75/117.
8
Lo establecido en la recomendación 6 constituye una de las cuatro opciones que tienen los Estados
miembros para dar correcto desarrollo a la Recomendación de la Comisión Europea. Tiene la siguiente
redacción: “Recomendación 6: Sin perjuicio de la autonomía de los interlocutores sociales y de conformi-
dad con la legislación y prácticas nacionales, los Estados miembros deben velar por que la cuestión de
la igualdad de retribución, en particular las auditorías salariales, se debata en el nivel adecuado de la ne-
gociación colectiva”.
gaceta 206 sindical

la igualdad...
En definitiva, el art. 28 ET ha sido, durante casi todo el tiempo en que ha estado

vigente, contrario a la normativa internacional y de la Unión Europea. Las reformas
de este precepto se han ido produciendo sin demasiado convencimiento, de modo
siempre tardío y escasamente concienciado, con la simple finalidad de cumplir los
mínimos exigidos. Otro importante rasgo de la legislación española en materia de
lucha contra la discriminación retributiva entre mujeres y hombres es que nunca ha
tenido una dimensión transversal. Su tratamiento se ha limitado exclusivamente a
lo que rudimentariamente se ha establecido en el art. 28 ET.
Tampoco la Ley 3/2007, de 22 de marzo, ley orgánica de igualdad efectiva de

mujeres y hombres (LOIE), llevó a cabo una regulación transversal de la cuestión
de la igualdad retributiva. De hecho la LOIE no aprovechó para hacer algún retoque,
siquiera estético, al desafortunado art. 28 ET. La cuestión de la igualdad retributiva
entre mujeres y hombres en la LOIE fue inexistente, probablemente porque se pen-
saba entonces que sería consecuencia de las otras medidas para la igualdad efec-
tiva. Lo sucedido después de la aprobación de la LOIE es sobradamente conocido:
la crisis económica y la llegada al Gobierno de un partido diferente al que aprobó la
ley, que no tenía entre sus prioridades la lucha efectiva contra la desigualdad, hicie-
ron que la cuestión pasara a un segundo plano y que no se ejecutaran algunas de
las medidas previstas en la LOIE (por ejemplo, ampliación del entonces permiso de
paternidad). Tal vez la igualdad retributiva entre mujeres y hombres en los últimos
años no haya avanzado precisamente por esta paralización en la aplicación de lo
establecido en la LOIE motivada por los referidos factores. Pero cabe también pensar
que la LOIE fue insuficiente cuando no introdujo normas específicas y transversales
para la igualdad efectiva en el ámbito de la igualdad retributiva susceptibles de re-
cortar la brecha salarial a corto y medio plazo, sin tener que esperar a que surtieran
efecto las otras medidas y que éstas repercutieran automáticamente en la igualdad
retributiva.
Las medidas específicas en materia de igualdad retributiva podrían haber servido

también para apuntalar las otras medidas contenidas en la LOIE. Por ejemplo, la co-
rrección de la desigualdad retributiva puede servir para potenciar la corresponsabi-
lidad, porque quien suele abandonar el trabajo para dedicarse al cuidado es quien
menos retribución percibe. La brecha salarial es, en definitiva, causa y efecto de la
misma discriminación laboral entre mujeres y hombres. Por ello la igualdad efectiva
en materia retributiva tenía pendiente un desarrollo normativo detallado y transversal
en España incluso antes de que la Recomendación de la Comisión Europea de 2014
evidenciara su importancia. Este fue el objetivo de la proposición de ley registrada
en el Congreso de los Diputados el 24 de octubre de 2017 por el grupo Confederal
Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea. En principio se proponía trasponer
gaceta 207 sindical

en el ordenamiento español la Recomendación de transparencia salarial de la Co-

misión Europea de 2014, aunque la norma incorporó también una gran batería de
medidas que intentaban, con carácter transversal y afectando a múltiples normas de
toda naturaleza, la lucha efectiva contra la discriminación retributiva entre mujeres y
hombres. En febrero de 2018 la proposición de ley fue admitida a trámite en el Con-
greso de los Diputados, con el voto a favor de todos los partidos del arco parlamen-
tario excepto el Partido Popular, entonces en el Gobierno, que se abstuvo. En febrero
de 2018, el Partido Socialista Obrero Español presentó otra proposición de Ley para
la igualdad retributiva entre mujeres y hombres. Había, pues, un clima favorable a la
aprobación de medidas específicas y transversales para la igualdad retributiva.
El siguiente paso en la evolución de la cuestión fue la aprobación del RDL 6/2019,

de 1 de marzo, que fue una norma aprobada en uno de aquellos llamados viernes
sociales que caracterizaron las últimas semanas del Gobierno del PSOE antes de las
elecciones de abril de 2019. El RDL tenía varios contenidos que pretendían avanzar
en la igualdad laboral entre mujeres y hombres y entre ellos se encontraba la igualdad
retributiva. Sin embargo, ni por volumen de preceptos ni por intensidad de las refor-
mas, la igualdad retributiva era uno de los objetivos más relevantes del RDL 6/2019.
Probablemente el tema del RDL 6/2019 que tuvo mayor relevancia fue la configura-
ción de un permiso de nacimiento que absorbía los antiguos permisos de maternidad
y paternidad y que nacía con vocación de configurar un permiso igual e intransferible
para ambos progenitores. Otros temas, incluido el de la transparencia retributiva, que-
daron bastante diluidos, en parte por la atención dispensada a los otros temas que
acapararon en aquellos días la atención mediática, y en parte también porque de la
lectura de los nuevos preceptos sobre igualdad retributiva no se deducía que se le
fuera a dar a la cuestión más importancia de la que se le había dado hasta entonces.
Efectivamente, la fórmula del RDL para garantizar la igualdad retributiva entre mujeres
y hombres quedaba configurada de modo bastante impreciso, como más abajo se
expone. De otro lado, la reforma operada por el RDL 6/2019 siguió centrada funda-
mentalmente en el art. 28 ET que aumentó sensiblemente su dimensión.
Pero a pesar de que el RDL 6/2019 operó algunas otras modificaciones en otros
preceptos del ET para fomentar la igualdad retributiva, no puede decirse que aco-
metiera la cuestión con la transversalidad y las garantías de efectividad con que se
hizo, por ejemplo, en la proposición de ley registrada el 24 de octubre de 2017. Fal-
taban, por ejemplo, en el RDL 6/2019 reformas en el ámbito procesal para garantizar
la efectividad de la igualdad retributiva, en el Estatuto Básico del Empleado Público
para ampliar las garantías al sector público, en normas específicas como en el ámbito
de las cooperativas o en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Ac-
tualmente la cuestión de la igualdad retributiva entre mujeres y hombres sigue cen-
gaceta 208 sindical

la igualdad...
trada fundamentalmente en el art. 28 ET, aunque existen otras referencias comple-

mentarias en otros preceptos del Estatuto. Ello permite clasificar la actual regulación
sobre igualdad retributiva entre mujeres y hombres después de la reforma operada
por RDL 6/2019 en dos bloques: el art. 28 ET y todo lo demás.
La reforma que el RDL 6/2019 operó en el art. 28 ET supuso lo siguiente:
a) El actual art. 28 ET incorpora finalmente la definición de trabajo de igual valor.

Lo hace de modo que reproduce el concepto contenido en la Recomendación de
2014, aunque incorporando una referencia de notable importancia: los factores re-
levantes para la valoración deben estar “estrictamente relacionados con su desem-
peño y [con] las condiciones laborales en las que dichas actividades se llevan a
cabo”. Ello permite neutralizar el escaso compromiso del concepto aportado por la
Recomendación de 2014: en el concepto de nuestro art. 28 ET no serían válidos los
criterios de valoración que provinieran de espacios ajenos al propio trabajo, tales
como la valoración social, las condiciones en que se ha desarrollado la negociación,
la “paz social” (STJUE dictada en el asunto Kenny) u otros que podrían reproducir
estereotipos y, por tanto, pese a su aparente objetividad, ser discriminatorios en sí
mismos. El concepto de trabajo de igual valor que se ha introducido por medio del
RDL 6/2019 es, desde esta perspectiva, adecuado.
b) El sistema de transparencia retributiva que rige en el ordenamiento español

se regula en el apartado segundo del actual art. 28 ET. No se configura expresa-
mente en este precepto el derecho de los trabajadores/as individuales a acceder a
la información retributiva (primera opción de transparencia enunciada por la Reco-
mendación de 2014). En la proposición de ley para la igualdad retributiva registrada
el 24 de octubre de 2017 se establecía un sistema de información retributiva des-
glosada que debía estar en las nóminas de los trabajadores y que por tanto era in-
mediatamente accesible para estos. De un modo bastante menos comprometido,
en el art. 64 ET introducido por el RDL 6/2019 se configura el derecho de los repre-
sentantes de los trabajadores a acceder a esta información, para lo cual se configura
una obligación informativa anual. De este modo el RDL 6/2019 escoge la segunda
de las opciones enunciadas por la Recomendación (información a los representan-
tes). Lo más interesante del sistema es que los trabajadores no pueden acceder di-
rectamente a dicho registro, sino solo a través de sus representantes, lo que hace
que la transparencia desaparezca en las empresas sin representantes y, por tanto,
en todas las que tienen menos de diez trabajadores (que son las que mayoritaria-
mente dan empleo en nuestro país). Es fácil advertir, asimismo, que el sistema de
información a los representantes, incluso en las empresas en las que éstos existan,
no garantiza suficientemente que los datos lleguen a los trabajadores/as afectados.
gaceta 209 sindical

Lo más curioso de la actual regulación es que a la información retributiva se le

llama registro salarial. Este nombre suscita cierta perplejidad: de un lado, hay cierta
insistencia en llamarlo “salarial” –por ejemplo, segundo párrafo del art. 28.2 ET–
cuando en realidad pretende ser un registro retributivo que se refiera a todo tipo de
percepciones y no solo a las salariales. Así lo exige la normativa de la UE y esa fue
la razón de que en 2002 se reformara el art. 28 ET. De otro lado, si de lo que se trata
es de tener información desglosada y promediada de las retribuciones no se entiende
que deba hacerse mediante un registro, cuyas características ni se especifican ni se
remiten a desarrollo reglamentario en el RDL 6/2019. La virtualidad que tiene cual-
quier registro es la de ofrecer datos permanentemente actualizados, por lo que con
esta denominación parece que se estaría configurando para el empresario una obli-
gación de permanente actualización de los datos retributivos, en términos desglosa-
dos y promediados. Si se tiene en cuenta que esta obligación se refiere a todas las
empresas, independientemente de su número de trabajadores, el deber empresarial
puede resultar desproporcionado, a no ser que se presuma que sistemáticamente
va a ser incumplido.
Otro problema importante surge cuando se trata de determinar el contenido de la

información. El registro debe reflejar, según el art. 28 ET, los valores medios de los
salarios, complementos salariales y percepciones extrasalariales desagregados por
sexo y distribuidos por grupos profesionales o puestos de trabajo iguales o de igual
valor. Es una descripción claramente insuficiente, por lo que se echa en falta la pre-
visión de un desarrollo reglamentario para la determinación del contenido exacto de
la obligación de registro. Se desconoce si la información debe hacer referencia a la
media o a la mediana. Tampoco se entienden bien los parámetros de referencia para
dicho promedio, que el RDL 6/2019 refiere a “grupos profesionales, categorías pro-
fesionales o puestos de trabajo iguales o de igual valor”. Ciertamente el sistema de
acotamiento es complicado dada la variedad de sistemas de clasificación profesional,
pero pretender que el asunto se solucione por medio de una referencia general a
los trabajos de igual valor no es demasiado realista.
La complejidad de los parámetros de comparación requería de un desarrollo re-

glamentario que el RDL no ha querido contemplar, con lo que está legitimando cual-
quier opción empresarial en su realización, lo que presumiblemente conllevará que
se consideren como trabajos de igual valor a efectos del registro salarial aquellos
más favorables a la empresa. Teniendo en cuenta que no se han configurado san-
ciones efectivas (por lo que su inexistencia o su elaboración defectuosa no tiene
más sanción que la correspondiente a las infracciones leves conforme a lo estable-
gaceta 210 sindical

la igualdad...
cido en el art. 6.7 LISOS)9 y que no se prevén mecanismos para controlar la correc-
ción de los datos, el registro más que un beneficio para los trabajadores puede ser
un obstáculo difícil de salvar en las reclamaciones por discriminación retributiva. El
registro puede terminar siendo una presunción de legalidad favorable a la empresa
que el trabajador/a deberá rebatir.
c) El tercer apartado del art, 28 ET establece algo parecido a una presunción de

concurrencia de discriminación retributiva a partir de la concurrencia de ciertos por-
centajes. El sistema funciona de la siguiente manera: cuando en las empresas con
al menos cincuenta trabajadores el promedio de las retribuciones a los trabajadores
de un sexo sea superior a los del otro en un 25% o más, tomando como referencia
el conjunto de la masa salarial o la media de las percepciones satisfechas, el em-
presario deberá incluir en el registro salarial una justificación de que la eventual di-
ferencia responde a motivos no relacionados con el sexo de la persona trabajadora.
Es interesante porque puede funcionar como una presunción, aunque en realidad
no se establece expresamente como tal, por lo que puede terminar siendo una mera
formalidad sin repercusión alguna.
El principal problema de esta previsión es su generalidad dado que se aplica tan

solo al conjunto de la masa salarial o a la media de las percepciones satisfechas.
En consecuencia, las eventuales justificaciones que se pueden dar para justificar di-
ferencias retributivas generales no podrán ser sino también generales, por lo que su
virtualidad queda muy reducida. El mecanismo hubiera sido mucho más adecuado
si se hubiera referido también a las diferencias en las percepciones dentro de grupos
profesionales o de otros niveles inferiores en la clasificación profesional. Pero ello
requería una mayor implicación normativa en la determinación de los parámetros de
referencia que el RDL no ha querido asumir ni en este momento ni por vía de desarrollo
reglamentario.
Los contenidos complementarios al art. 28 ET, que se refieren a otros preceptos

del Estatuto de los Trabajadores y que también se regulan en el RDL 6/2019 son los
siguientes:
a) El art. 9.3 ET establece que, en caso de nulidad por discriminación “salarial”

(sic) el trabajador tiene derecho a la retribución correspondiente al trabajo igual o
9
Art. 6.7 LISOS: (Son infracciones leves) “cualesquiera otros incumplimientos que afecten a obligaciones
meramente formales o documentales”.
gaceta 211 sindical

de igual valor. Probablemente lo que pretendía el RDL era garantizar la retribución

más alta a quien ganaba un proceso por discriminación retributiva, pero con la for-
mulación utilizada no se consigue necesariamente este efecto porque, dado que lo
único que establece es la equiparación, parece admitir la posibilidad de condenas a
la equiparación a la baja.
b) El art. 22.3 ET incorpora una referencia expresa a la necesidad de que la de-

finición de grupos profesionales se base “en un análisis correlacional entre sesgos
de género, puestos de trabajo, criterios de encuadramiento y retribuciones”. La re-
dacción utilizada es de enorme complejidad y es difícil determinar a qué se refiere.
Hubiera sido más operativo si simplemente se hubiera establecido que en los siste-
mas de clasificación profesional de los convenios colectivos debían constar los ele-
mentos necesarios para que pudiera operar la valoración de los mismos. Pero ello
hubiera implicado establecer una obligación de especificación de funciones que es
totalmente opuesta a la tendencia de nuestro ordenamiento. Efectivamente, las últi-
mas reformas laborales han reforzado el grupo profesional como parámetro de re-
ferencia y no la categoría profesional. En un contexto en que prima la polivalencia y
en el que las funciones quedan indeterminadas es más difícil identificar los factores
en los que eventualmente pudiera encontrarse la incorrecta valoración de los puestos
de trabajo constitutiva de discriminación retributiva indirecta. La redacción del art.
22.3 ET parece haber sido intencionadamente incomprensible.
c) El art. 64 ET se modifica por medio del RDL 6/2019 a efectos de contener la

obligación de información a los representantes del registro salarial. Se establece el
derecho de los representantes de los trabajadores a recibir informes anuales sobre
el registro salarial previsto en el art. 28.2 ET (art. 64.3 ET) y se incluye una expresa
referencia a que entre las tareas de vigilancia de la aplicación del principio de igual-
dad entre hombres y mujeres que corresponde a los representantes de los trabaja-
dores se incluya la materia “salarial” (sic) (art. 64.7.a ET). Aquí se encuentra la opción
del ordenamiento español por la segunda de las opciones que enuncia la Recomen-
dación: la información a los representantes.
d) El RDL 6/2019 modifica el art. 46.2 de la LOIE a efectos de incorporar un con-

tenido obligatorio en los planes de igualdad: las auditorías salariales. Lo hace en el
art. 46.2.e. LOIE, estableciendo la obligación de que los planes de igualdad diag-
nostiquen las materias referentes a “condiciones de trabajo, incluida la auditoría sa-
larial entre mujeres y hombres”. De este modo, la tercera de las opciones de
transparencia enunciadas por la Recomendación de la Comisión Europea de 2014
se incorpora también por el ordenamiento español como un contenido obligatorio de
los planes de igualdad. Asimismo, el RDL 6/2019 establece el objetivo de que los
gaceta 212 sindical

la igualdad...
planes de igualdad sean obligatorios en todas las empresas de más de 50 trabaja-

dores (y no de solo más de 250 trabajadores como hasta ahora), configurando al
efecto un sistema de aplicación progresiva. Destaca de nuevo en esta materia, sin
embargo, cierta inadecuación en su configuración: la auditoría salarial es una obli-
gación de los planes de igualdad vinculada a las condiciones de trabajo. De este
modo, la importancia que tiene una auditoría salarial como la que se menciona se
mezcla con una obligación genérica de diagnosticar todo tipo de condiciones de tra-
bajo. De otro lado, aunque el tema de los planes de igualdad se deriva a desarrollo
reglamentario es imposible anticipar como quedarán reguladas estas auditorías sa-
lariales. En todo caso, para que puedan ser operativas requieren la implicación de
los poderes públicos en su elaboración y en su control. Hasta ahora este aspecto
no ha sido objeto de especial interés por parte de los poderes públicos, pero hasta
que no aparezca el desarrollo reglamentario es difícil saber el papel que las audito-
rías tendrán en la identificación y control de las discriminaciones retributivas en las
empresas.
En definitiva, el sistema de transparencia retributiva configurado por el RDL

6/2019 presenta deficiencias importantes derivadas en parte de la forma precipitada
en que se aprobó, pero también derivadas de la tradicional falta de compromiso de
los poderes públicos en la identificación y control de las desigualdades retributivas
en las empresas. La cuestión de la lucha efectiva contra la discriminación retributiva
requiere algo más que la enésima reforma del art. 28 ET y el ajuste complementario
de otros preceptos igualmente imprecisos.
El escaso número de demandas por discriminación retributiva evidencia que exis-

ten problemas de enorme gravedad en nuestro ordenamiento. Efectivamente, la
LOIE incrementó las legitimaciones para la reclamación judicial por discriminación
por razón de género pero ello no ha implicado ni que intervengan efectivamente los
organismos de igualdad (Instituto de la Mujer y para la igualdad de oportunidades y
organismos similares de las comunidades autónomas) ni las asociaciones de ámbito
estatal en defensa de los derechos de las mujeres, ni los sindicatos más represen-
tativos10. Tampoco existe una implicación relevante por parte de la Inspección de
Trabajo que, aunque en ocasiones ha intervenido en temas de igualdad retributiva,
nunca ha iniciado un procedimiento de oficio por incorrecta valoración de los puestos
de trabajo. A ello debe añadirse también la escasa implicación de los sindicatos, tal
10
Legitimación para la defensa de intereses difusos establecida en el art. 11 bis de la Ley de Enjuiciamiento
Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero.
gaceta 213 sindical

vez porque en el fondo podría haber cierto temor a que la igualdad retributiva de las
mujeres repercutiera en las retribuciones masculinas. Considerando la mayor pre-
cariedad del trabajo desarrollado por las mujeres y su mayor tasa de desempleo, la
implicación pública y sindical en la lucha contra la discriminación retributiva resulta
imprescindible para avanzar en la igualdad retributiva. Por eso los numerosos de-
fectos del RDL 6/2019 en materia de transparencia salarial son el menor de los pro-
blemas.
gaceta 214 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
De los Comités de empresa europeos a los

Acuerdos marco globales: el arduo camino
recorrido1
1
Este trabajo forma parte del Proyecto Nacional de Investigación de I+D+i (RTI2018-094547-B-C21) “Cam-
bio tecnológico y transformación en las fuentes laborales: ley y convenio colectivo ante la disrupción digi-
tal”, dirigido por el profesor Mercader Uguina; y del Proyecto Nacional de Investigación “Cambio
tecnológico e instituciones colectivas, transformaciones y adaptaciones en las fuentes laborales” (RTI2018-
094547-B-C22) dirigido por la profesora De la Puebla Pinilla. Buena parte de las reflexiones utilizadas en
este artículo fueron desarrolladas en las tesis doctorales de los dos autores publicadas respectivamente
en GORDO GONZÁLEZ, L. (2016): “La representación de los trabajadores en las empresas transnacio-
nales”, Madrid, Universidad Autónoma de Madrid; NIETO ROJAS, P. (2015): “La representación de los
trabajadores en la empresa. Estructura, ámbito y función”, Madrid, Universidad Carlos III de Madrid.
A view of Veere, Zeeland. Anna Boch.
Ante la necesidad de articular un mecanismo de representa-

ción colectiva que permita la participación de los trabajadores en
empresas de dimensión comunitaria, se crea el Comité de em-
presa europeo, pero desde el principio su configuración choca
con la ausencia de instituciones y organismos internacionales o
nacionales capaces de imponer fórmulas para articularla. Parece
entonces que la solución debe proceder de la autorregulación,
de modo que surgen los procedimientos de responsabilidad so-
cial corporativa negociados entre empresas transnacionales y fe-
deraciones sindicales internacionales: los Acuerdos marco
globales.
Aunque parece razonable que la negociación transnacional
en torno a estos dos órganos alcance un mayor desarrollo en los
próximos años, su progreso plantea retos no desdeñables para
el derecho colectivo: en primer lugar, deberá corregirse la posi-
ción dispar de los sujetos negociadores, ya que mientras las di-
recciones empresariales han globalizado su actuación con gran
eficiencia, los representantes de los trabajadores, especialmente
sus organizaciones sindicales, no lo han hecho. Asimismo, la
consolidación de estos instrumentos dependerá de la evolución
de su eficacia jurídica y de su correcta articulación con la nego-
ciación nacional.
De los Comités de
empresa europeos...
1. LA EUROPEIZACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN TRANSNACIONAL

DE LOS TRABAJADORES
E L examen de la representación de los trabajadores en las empresas transna-

cionales debe partir necesariamente del análisis sosegado de los instrumentos de
representación desarrollados en el seno de la Unión Europea, la organización su-
pranacional con las instituciones más sugerentes sobre la representación de los tra-
bajadores en las empresas transnacionales. En este sentido, es especialmente
meritorio el Comité de empresa europeo (de ahora en adelante CEU), que sitúa el
nivel de la construcción de la representación de los trabajadores en el contexto ade-
cuado: el supranacional. No obstante, como enseguida se apuntará, su escasa im-
plantación entre las sociedades de dimensión comunitaria permite cuestionar su
suficiencia y adecuación para afrontar el desafío planteado.
La articulación de un mecanismo de representación colectiva que permitiese la

participación de los trabajadores en empresas de dimensión comunitaria fue un obje-
tivo largamente anhelado. La primera propuesta normativa a este respecto se produjo
el 24 de octubre de 1980 cuando la Comisión presentó al Consejo la Directiva Vrede-
ling-Richard2, pero hubo que esperar hasta 1994 para que se adoptase la Directiva
que regula la constitución de un CEU. Ahora bien, la misma nace de un fracaso3, de-
rivado de las posiciones enfrentadas en el seno de la Unión Europea entre los Estados
2
Tomando como referencia el nombre del comisario que la promovió. Sobre el iter legislativo de esta pro-
puesta, RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO FERRER, M. (1990): “La participación de los trabajadores en
empresas con estructura compleja”, Relaciones Laborales, Tomo. 1, p. 69; RODRÍGUEZ-PIÑERO y
BRAVO FERRER, M. (1990): “Los derechos de información y consulta de los trabajadores y la dimensión
comunitaria de la empresa”, Relaciones laborales, Tomo 1, p. 74.
3
BIAGI, M. (2000): “La Direttiva CAE dopo sei anni: il successo di un nuovo modello”, Diritto Relazione
Industriale, vol. 4, p. 507.
gaceta 217 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
que abogaban por un modelo en el que tuviese cabida la empresa –especialmente

Francia– y aquellos otros que instaban a un sistema exclusivamente laboral –Alema-
nia, Italia y España–. Estas divergencias forzaron a que la regulación acordada se ca-
racterizase por conceder a las partes una casi absoluta libertad para negociar
mecanismos adecuados de información, consulta y participación de los trabajadores.
La solución finalmente adoptada supuso una involución respecto a los trabajos pre-
paratorios, porque otorgaba la responsabilidad a los Estados miembros y a los inter-
locutores sociales sobre las fórmulas para concretar la información transnacional.
El modelo adoptado por la Directiva 94/45/CE, de 22 de septiembre, sobre la

constitución de un CEU o de un procedimiento de información y consulta a los tra-
bajadores consagra, si su constitución se acuerda conforme a las reglas subsidiarias
contenidas en la propia Directiva, una representación de segundo o tercer grado. Es
decir, los miembros del CEU deben pertenecer previamente a alguno de los órganos
de representación de los trabajadores, reconocidos como tales en los órganos na-
cionales. Desde un punto de vista orgánico, la transposición al ordenamiento jurídico
español asumió que el CEU actúa como una suerte de comité de carácter transna-
cional, cuyos miembros son designados de modo proporcional a la dimensión del
centro de trabajo o la empresa. Sentado lo anterior, el Tribunal Supremo se ha en-
cargado de recordar que “es un error asimilar el CEU al comité de empresa del ET,
pues el primero no es un órgano de negociación de condiciones de trabajo ni implica
un ejercicio de actividad sindical, de modo que el CEU no es un comité para negociar
un convenio colectivo europeo sino un órgano representativo para la participación,
información y consulta de los trabajadores en el nivel transnacional”4.
Bien es sabido que el legislador español optó entre las vías propuestas para su
transposición, es decir, la integración legal o la convencional, por la primera, que se
produjo, como es de sobra conocido, a través de la ya referida Ley 10/1997, de 24
de abril5. Dicha regulación será aplicable para aquellas empresas o grupos de em-
presa de dimensión comunitaria, cuyo domicilio central de la empresa o del grupo
se sitúe en España (Título II Ley 10/1997), habiendo definido en el art. 3 la noción
de grupo, entendiendo como tal el formado por una “empresa que ejerce el control”
y las “empresas controladas”, precisando en su art. 4 que, a los efectos de esta Ley,
4
STS 16.12.2009 (139/2008).
5
Reformada por la Ley 44/1999, de 29 de noviembre, por la que se modifica la Ley 10/1997, de 24 de
abril, sobre derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas
de dimensión comunitaria, y por la Ley 10/2011, de 19 de mayo, por la que se modifica la Ley 10/1997,
de 24 de abril, sobre derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos
de empresas de dimensión comunitaria.
gaceta 218 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
se entenderá por empresa que ejerce el control a “aquélla que pueda ejercer una in-
fluencia dominante sobre otra que se denominará ‘empresa controlada’ por motivos
de participación financiera, estatutos sociales u otros” y ésta alcanza una determi-
nada dimensión. La dependencia o subordinación entre empresa matriz y filial es el
elemento nuclear sobre el que descansa la aplicación del régimen jurídico de la Di-
rectiva y para el cual se valoran, entre otros, los siguientes criterios: una empresa
podrá ejercer una influencia directa sobre otra cuando posea la mayoría del capital
social, disponga de la mayoría de los votos o pueda nombrar a más de la mitad de
los miembros del consejo de administración6.
El segundo requisito se vincula al volumen de empleo ocupado por la citada com-

pañía, de modo que lo relevante es que aquélla emplee a mil trabajadores o más en
el conjunto de los Estados miembros o que emplee, al menos, en dos Estados miem-
bros diferentes 150 trabajadores en cada uno de ellos. El legislador comunitario re-
mite la fijación de los procedimientos de cálculo del número de trabajadores a las
legislaciones y prácticas nacionales y no es de extrañar, por ello, que, para los si-
tuados en España, el art. 25 Ley 10/1997 regule de forma específica la fórmula del
cómputo7, incluyendo en el mismo todos los contratos, estén o no vigentes, lo que
supone un reflejo más fidedigno del volumen real de empleo.
A pesar de las limitadas competencias previstas por la Directiva, un número sig-

nificativo de empresas comunitarias incluidas en su ámbito objetivo y subjetivo no
habían impulsado comités o mecanismos alternativos de información y consulta8.
6
Sobre la noción de grupo de empresas a los efectos de la aplicación de la Directiva, GÓMEZ GORDILLO,
R. (2004): “El comité de empresa europeo” en ESCUDERO, R., MERCADER, J.R., Manual jurídico de
los representantes de los trabajadores, La Ley, p. 416; GARRIDO PÉREZ, E. (2004): “Los sistemas de
representación y participación de los trabajadores en empresas de estructura compleja: la perspectiva
comunitaria” en FERNÁNDEZ LÓPEZ, M. F., Empresario, contrato de trabajo y cooperación entre em-
presas, Madrid, Trotta, pp 141 y ss.
7
Específicamente sobre los problemas que plantea este cómputo, QUINTANILLA NAVARRO, B. (1999):
Dimensión de la empresa y órganos de representación: el cómputo de los trabajadores temporales en el
ordenamiento español y en el de la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch, p. 97. BALLESTER LA-
GUNA, F. (2012): “La problemática determinación del número de representantes unitarios en las «elec-
ciones sindicales»”, Relaciones Laborales, vol. 4, p. 23.
8
El número de comités activos en el año 2009 era de 938, TORRENTS MARGALEF, J. (2010): “Los comités
de empresa europeos (análisis de los resultados ante el inicio de una nueva fase)” en F. VALDÉS DAL-RÉ
y M. L. MOLERO MARAÑÓN, La representación de los trabajadores en las nuevas organizaciones de em-
presa, Madrid, Fundación Largo Caballero, p. 215. Este órgano sólo se ha establecido en el 18% de las
empresas en las que podría haberlo hecho, RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO FERRER, M. (2011): “La re-
forma de la Ley 10/1997 sobre derechos de información y consulta en las empresas y grupos de dimensión
comunitaria”, Relaciones laborales, vol. 27, p. 2. También destaca la limitada implantación de CEU, cifrando
su tasa de cobertura en un 15%; GÓMEZ GORDILLO, R. (2010): “La reforma de la Directiva sobre el Co-
mité de Empresa Europeo. Nueva apuesta por la fijación convencional de derechos de información y con-
sulta en empresas y grupos de dimensión comunitaria”, Relaciones Laborales, vol. II, p. 1285.
gaceta 219 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
Las carencias y el limitado éxito de la Directiva hicieron que, casi desde el principio9,
se alzaran voces reclamando una revisión del texto normativo. En este sentido, el
propio artículo 15 de la Directiva 94/45 ya establecía los plazos y el mecanismo que
debía seguirse para su revisión. El texto marcaba que, a más tardar el 22 de sep-
tiembre de 1999, cinco años después de la entrada en vigor de la Directiva, la Co-
misión establecería las oportunas conversaciones con los agentes sociales y los
Estados miembros para proponer al Consejo, si fuera necesario, las modificaciones
necesarias. No obstante, el comienzo de la revisión se retrasó hasta 2003 y su apro-
bación se demoró durante otros seis años más.
El evidente declive de los objetivos sociolaborales en la agenda europea, la ne-

cesidad de centrar los esfuerzos en la ampliación comunitaria junto con la estrategia
obstruccionista de la patronal comunitaria, ya puesta en práctica en la redacción de
la Directiva 94/45, parecen ser las explicaciones más factibles de ese retraso10.
Finalmente, el proceso de revisión de la Directiva 94/45/CE culminó con la apro-

bación de la Directiva 2009/38/CE, de 6 de mayo de 2009, sobre la constitución de
un Comité de empresa europeo o de un procedimiento de información y consulta a
los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria11,
cuya transposición al ordenamiento español se produjo mediante la Ley 10/2011, de
19 de mayo, por la que se modifica la Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre derechos
de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas
de dimensión comunitaria, que contiene como principales novedades las dirigidas a
concretar las definiciones y procedimientos. Así, la Directiva revisada incorpora una
nueva definición del derecho de información y se amplía el derecho de consulta. Asi-
9
Así, por ejemplo, ya en 1999 la Confederación Europea de Sindicatos (CES) en su noveno Congreso,
en Helsinki, mantuvo que era necesario revisar la Directiva 94/45. La CES proponía que la nueva versión
de la Directiva debía reforzar el derecho de consulta, introducir sanciones a las empresas que incumplieran
los acuerdos y potenciar el papel de los expertos sindicales, reducir los umbrales de la Directiva 94/45 y
reforzar la definición de empresa que ejerce el control. Al respecto, vid. BUSCHACK, W. (2001): “Balance
del funcionamiento de los Comités de Empresa Europeos” en CCOO, Los Comités de Empresa en Es-
paña, Madrid, pp. 12-18.
10
En similares términos vid. KÖHLER, H.-D., GONZÁLEZ BEGEGA, S. (2010): “La Directiva 2009/37/CE.
Nueva normativa de información y consulta de los trabajadores europeos en empresas transnacionales”,
Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, 87, p. 173 y ss.
11
DOUE de 16 de mayo de 2009, L 122/28. No obstante, se ha criticado la redacción de la nueva Directiva
por su carácter escasamente innovador respecto de la Directiva precedente, vid. ESPEJO MEGÍAS, P.
(2013): “La participación de los trabajadores en el ámbito empresarial supranacional”, Lan Harremanak.
Revista de Relaciones Laborales, nº 28, p. 137. En similares términos se ha señalado que la redacción
final es mucho menos ambiciosa que la propuesta original de la Comisión, fruto de las cesiones sindicales,
al respecto vid. KÖHLER, H.-D., GONZÁLEZ BEGEGA, S. (2010): “La Directiva 2009/37/CE…”, op. cit.,
p. 187.
gaceta 220 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
mismo se modifica la definición de transnacionalidad para clarificar las competencias

del CEU y, finalmente, también incorpora nuevos derechos, como solicitar informa-
ción a través de la empresa, la celebración de reuniones preparatorias del CEU o la
incorporación de asesores de procedencia sindical, entre otras.
El establecimiento de un órgano representativo a nivel comunitario impone, aun

así, determinar cuál es su ámbito competencial, siendo relativamente habitual que
se incorporen cláusulas de no afectación a las legislaciones o prácticas nacionales.
Es decir, tratando de preservar las competencias de las instituciones representativas
nacionales, de acuerdo con la legislación del Estado al que pertenezcan. Buena
prueba de la afirmación anterior es que el artículo 12 de la Directiva 2009/38 ha en-
comendado a los acuerdos de constitución la responsabilidad de articular el nivel
nacional y comunitario de información y consulta. En defecto de previsión, los Esta-
dos deberán garantizar que los procesos de información y consulta se celebren tanto
en el nivel nacional como en el comunitario cuando vayan a adoptarse decisiones
que puedan acarrear cambios importantes en la organización del trabajo o en los
contratos de trabajo12.
Desde esta perspectiva, la norma comunitaria se repliega inicialmente para em-

pujar a los sujetos sociales hacia la adopción de acuerdos y, solo ante su fracaso,
se incluyen reglas subsidiarias que reflejan una posibilidad de articular esa interven-
ción de los trabajadores y de garantizar la información y consulta a modo de “colchón
de seguridad del entero proceso negociador”13.
De este modo, si la comisión negociadora alcanza un acuerdo tendente a la cons-

titución de un CEU se considerará contenido mínimo de este la composición del ór-
gano, esto es, el número de sus miembros, su distribución y la duración de su
mandato, pudiendo contemplar que conformen la citada instancia representativa tra-
bajadores de la empresa, sean representantes o no, e incluso cabe la elección de
representantes sindicales externos que no se encuentren vinculados a la empresa.
La Directiva concede libertad absoluta para determinar la condición de miembro del
12
Sobre la articulación de los comités de empresa europeos y la negociación colectiva española vid.
GORDO GONZÁLEZ, L. (2017): “La incorporación del Comité de empresa europea en la estructura de
negociación española”, Información Laboral, pp. 187-196.
13
En gráfica expresión de MERCADER UGUINA, J. R. (1997): “Derechos de información y consulta de
los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria”, Relaciones Laborales,
vol. II, p. 1036. Utilizada también por CRISTÓBAL RONCERO, R. (2003): “El Comité de Empresa Europeo
en las empresas o grupos de empresas de dimensión comunitaria”, Civitas. Revista Española de Derecho
del Trabajo, vol. 43, p. 15843.
gaceta 221 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
CEU si éste se ha constituido por acuerdo; es más, ni siquiera ha hecho uso del ha-
bitual recurso a la remisión a las legislaciones o prácticas de los Estados miembros
en lo que hace a las condiciones de elegibilidad14.
Estamos, por tanto, ante una designación de segundo orden en la que podrá ser
elegido cualquier sujeto, independientemente de que preste servicio o no en la em-
presa y sin que sea exigible que el mismo pertenezca a las estructuras de represen-
tación de los trabajadores. Sentado lo anterior, la elección o designación de los
representantes nacionales en la comisión negociadora y/o en el CEU transcurrirá
por cauces distintos en cada uno de los países en que la empresa o grupo esté pre-
sente. La Directiva mantiene así una estricta neutralidad sobre los requisitos que
deben reunir los sujetos elegibles, materia que remite a los propios acuerdos de
constitución, y esta decisión “apunta a una intencionalidad clara de favorecer siempre
la constitución del comité, obviando situaciones tanto de inexistencia en el centro o
empresa de representantes de una u otra naturaleza”15. En España, el acuerdo de
constitución del citado comité gozará, conforme a lo preceptuado en el art. 13.1 Ley
10/1997, de eficacia general y afectará a todos los centros de trabajo de la empresa
de dimensión comunitaria incluidos dentro de su ámbito de aplicación, así como a
sus trabajadores respectivos, siendo en el marco de este acuerdo donde se esta-
blecerán los criterios de designación (art. 27.3 Ley 10/1997).
Este modelo heterónomo será aplicable exclusivamente cuando no sea posible

alcanzar un acuerdo, y en ese caso, la constitución se efectuará conforme a lo dis-
puesto en las previsiones subsidiarias incorporadas en la propia Directiva, en cuyo
caso corresponde a los Estados prescribir la manera de proceder a la designación
de los integrantes de la comisión negociadora a los que se encomienda como función
básica la de negociar con la dirección central en aras a la constitución del CEU o el
establecimiento de uno o varios procedimientos alternativos de información y con-
sulta. El presupuesto para poder formar parte del CEU pasa entonces por tener la
condición de trabajador de la empresa o grupo de dimensión comunitaria y, a su vez,
ostentar la condición de representantes de estos16.
A pesar de la flexibilidad referida, en la práctica ha sido el modelo subsidiario el

que ha terminado por “arrastrar no solo ciertos mecanismos de actuación de los ór-
14
GÓMEZ GORDILLO, R. (2003): El comité de empresa europeo. Un estudio jurídico, Madrid, CES, p.
437.
15
Extensamente GARRIDO PÉREZ, E. (2004): “Los sistemas de representación y participación de los
trabajadores…”, op. cit., pp. 129-181.
16
GÓMEZ GORDILLO, R. (2003): El comité de empresa europeo… op. cit., p. 346.
gaceta 222 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
ganos representativos de los trabajadores a nivel de empresa o centro sino también

cuestiones de ordenación jurídica y articulación competencial”17. Buena prueba de
la afirmación anterior la evidencia el hecho de que la mayoría de los comités cons-
tituidos (al menos, en España) han partido de las disposiciones subsidiarias en las
que se prevé una doble titularidad al legitimar tanto a la representación unitaria como
a la sindical para ser miembro de este comité.
2. LA INSATISFACTORIA REPRESENTACIÓN DE LOS TRABAJADORES

EN LAS RELACIONES LABORALES TRANSNACIONALES
La configuración de mecanismos de representación de los trabajadores en las

empresas transnacionales, más allá de los ya enunciados CEU previstos por la le-
gislación comunitaria, choca con la ausencia de instituciones u organismos interna-
cionales que puedan regular globalmente las condiciones a través de las que
canalizar las demandas y reivindicaciones de los trabajadores18. Ello no quiere decir
que no existan fórmulas de representación, sino que estas no se articulan adecua-
damente a través de los instrumentos y prácticas que se han venido utilizando tra-
dicionalmente, tanto desde la perspectiva empresarial como, especialmente, desde
la sindical.
Los agentes económicos han abrazado la internacionalización de su actividad

desde hace décadas. Ello no solo los ha llevado a adoptar multitud de formas jurídi-
cas (concentraciones de empresas, fusiones o absorciones transfronterizas, etc.),
sino que de manera cada vez más evidente sus decisiones estratégicas se adoptan
en centros de decisión situados fuera de los lugares donde radican los mecanismos
tradicionales de representación de los trabajadores19, todavía institucionalizados en
clave nacional. Obviamente, esta mundialización desafía, en último término, la acción
normativa de los Estados al permitir que las empresas puedan sopesar el contenido
de las legislaciones de cada país antes de adoptar una solución de inversión o es-
tablecimiento20. Ello provoca, a su vez, una pérdida de influencia de los Estados en
17
MERCADER UGUINA, J. R. (1997): “Derechos de información y consulta de los trabajadores…”, op.
cit., p. 1037.
18
Se ha afirmado que el problema no es tanto la ausencia de normas, sino la imposibilidad de aplicar las
ya existentes a las nuevas relaciones, SANGUINETI RAYMOND, W. (2016): “Los instrumentos de gestión
laboral transnacional de las empresas multinacionales: una realidad poliédrica aún en construcción”, De-
recho&Sociedad, nº 46, p. 15.
19
EM Ley 10/2011, de 19 de mayo, por la que se modifica la Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre derechos
de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión co-
munitaria (BOE 20.5.2011).
20
TORRENTS MARGALEF, J. (2010): “Los comités de empresa europeos…”, op. cit., p. 211.
gaceta 223 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
el establecimiento de los niveles de protección del trabajo y la consiguiente merma

del papel de las organizaciones sindicales articuladas en torno al Estado-nación.
La estrategia globalizadora de los agentes económicos ha obligado a los sindi-

catos a “construir su espacio de representación más allá de las fronteras naciona-
les”21 a pesar de la fragilidad de las organizaciones sindicales a este nivel.
Las organizaciones sindicales nacionales, órgano típico de defensa de los traba-

jadores, llevan tiempo sufriendo una profunda crisis a consecuencia fundamental-
mente de los cambios en la organización empresarial y la diversificación de los
intereses de los trabajadores22. La oleada de cambios en las formas de organización
empresarial tiene, como inevitable consecuencia, un efecto reflejo inmediato en las
prácticas sindicales que impulsan, paralelamente, adaptaciones de los métodos de
acción sindical. Los sindicatos se ven obligados a modificar sus estrategias tradicio-
nales de actuación empresarial para adaptarse a los cambios técnicos y productivos;
a trascender planteamientos de acción sindical descentralizada o balcanizada en
favor de proyectos de gestión institucionalizada y coordinada y, en lógica consecuen-
cia, a huir del localismo que había caracterizado su acción para proyectarla sobre
una nueva dimensión transnacional23.
El ámbito sobre el que se construía históricamente la representación de los tra-

bajadores, la empresa, está en franca transformación. Ello genera una descoordi-
nación entre las estructuras internas sindicales, que siguen teniendo a la empresa
nacional como base de su organización y de su acción sindical, y las estructuras em-
presariales en las que deben implantarse, de marcado carácter transnacional24. Las
21
BAYLOS GRAU, A. (2004): “Editorial. La definición del sujeto social como elemento central de las rela-
ciones laborales democráticas”, Revista de Derecho Social, vol. 28, p. 200; PÉREZ DE LOS COBOS ORI-
HUEL, F. (2007): “El sindicato ante las transformaciones económicas y sociales”, Civitas. Revista Española
de Derecho del Trabajo, vol. 134, p. 291.
22
La crisis del sindicalismo ya fue puesta de manifiesto hace años a consecuencia del aumento del desem-
pleo, de los cambios en la organización empresarial y la diversificación de los intereses de los trabajado-
res, ANTONELLO BENITES, F. (1999): “Los Comités de Empresa Europeos y los cambios organizativos
en los centros de trabajo”, en RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M. (Coord.): El empleador en el derecho del
trabajo. XVI Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales,
Tecnos/Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Madrid, p. 261. Vid. también SERRANO DEL ROSAL,
R. (2000): “Estrategias adaptativas del sindicalismo español contemporáneo”, en Revista Internacional
de Sociología, nº 25, pp. 21-45; OJEDA AVILÉS, A. (1989): “Sindicalismo europeo, su crisis, sus alterna-
tivas”, en Sociología del Trabajo, nº 6, pp. 51-78.
23
Vid. DÍAZ, D., PRIETO, J. y DE LA PUEBLA, A. (2005): “Los instrumentos de gestión laboral transna-
cional: una visión desde la perspectiva de las relaciones colectivas”, en AA.VV., El derecho español en el
Siglo XXI en una economía globalizada, La Ley, pp. 642-643.
24
Alertando de dicho peligro vid. GALLARDO MOYA, R. (2010): “La articulación de los derechos colectivos
y del sujeto sindical en los empresarios complejos”, en GAETA, L. y GALLARDO MOYA, R. (dir.): Los em-
gaceta 224 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
organizaciones sindicales han de superar el marco estatal a fin de ceder parte de su

“soberanía” en beneficio de organizaciones de carácter internacional. En cualquier
caso, aunque pueda reconocerse que el retroceso de la empresa clásica no es igual
de generalizado en todos los Estados, los problemas más relevantes, que sí son co-
munes para los trabajadores, no se encuentran ya en esas estructuras históricas
sino en las nuevas formas de organización empresarial y en cómo canalizar sus de-
mandas en esas nuevas estructuras productivas25.
La necesidad de adecuar el sujeto sindical a esta nueva realidad resulta cierta-

mente paradójica. Debe recordarse que las organizaciones sindicales, en sus orí-
genes, se desarrollan en gran medida a espaldas de las organizaciones productivas
y más allá de los márgenes geográficos y políticos de los Estados26. Sin embargo,
la necesidad de defender adecuadamente los intereses de los trabajadores impuso
su adaptación al medio nacional y al ámbito de la empresa. La globalización de la
economía y la internacionalización de las organizaciones productivas parece que
imponen la vuelta a los orígenes, la recuperación de ese espacio supranacional de
actuación de los sindicatos. De este modo, la adaptación de las organizaciones sin-
dicales a la producción organizada en torno a los Estados hace que en la actualidad
sea necesario repensar el sindicato nacional para adaptar su organización, fortale-
ciendo estructuras territoriales en lugar de las empresariales clásicas27. Lamenta-
blemente, no es posible establecer una estrategia única de reforma, ni siquiera en
presarios complejos: un reto para el Derecho del Trabajo. Albacete, Editorial Bomarzo. p. 229; GORELLI,
J. y GÓMEZ, R. (1999): “Grupos de empresa y derechos de información de los representantes de los tra-
bajadores”, en RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M. (Coord.): El empleador en el derecho del trabajo. XVI
Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Tecnos/Consejo An-
daluz de Relaciones Laborales, Madrid, p. 359.
25
Así, se ha puesto de manifiesto que los sindicatos europeos son cada vez más conscientes de que la
defensa de los intereses de los trabajadores occidentales requiere controlar la actividad de las empresas
transnacionales en los Estados en vías de desarrollo, TASCÓN LÓPEZ, R. (2008): Aspectos jurídico-la-
borales de la Responsabilidad Social Corporativa, Madrid, CEF, p. 203.
26
Las asociaciones de trabajadores se organizan como tales más allá de las propias empresas. Al margen
de que se relacionen con los trabajadores empleados en las diversas empresas, a efectos afiliativos y de
proselitismo sindical, su sede natural de actuación y organización desbordará a los propios centros de
trabajo, CRUZ VILLALÓN, J. (2007): “La actividad sindical en la empresa, viejos y nuevos problemas”,
Relaciones Laborales, p. 709. En similares términos, se ha indicado que el sindicalismo y el movimiento
obrero tienen sus orígenes en corrientes internacionalistas, que permiten surgir una conciencia de clase.
BAYLOS GRAU, A. (1999): “Globalización y Derecho del Trabajo: realidad y proyecto”, Cuadernos de Re-
laciones Laborales, nº 15, Madrid, UCM, p. 26.
27
En nuestro país la coordinación de la estructura sindical con la organización empresarial no debería
acarrear graves problemas. Bastaría una modificación de los Estatutos sindicales. Defendiendo esta pos-
tura vid. GALLARDO MOYA, R. (2010): “La articulación de los derechos colectivos…”, op.cit., p. 230.
gaceta 225 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
contextos próximos, con tradiciones similares, como podría suponérsele a Europa,

porque los sindicatos parten de realidades y experiencias muy diversas28.
Aunque no puedan uniformarse las respuestas nacionales, sí es común el objetivo

de reformar el sindicalismo; no solo se trata de fortalecer sus estructuras internacio-
nales, sino de incluir la dimensión internacional en sus estrategias cotidianas29. En
esta tarea de ampliar sus fronteras, el sindicato ha llevado a cabo una ampliación
de su perfil para ir más allá de su papel tradicional de defensor de los derechos de
la clase trabajadora y ha asumido un compromiso más amplio para tutelar otros in-
tereses: los de la ciudadanía30.
Asimismo, a pesar de la aparente inacción de los representantes de los trabaja-

dores en propiciar su internacionalización, al contrario que las empresas que han
perseguido y fomentado su transnacionalización, en 2006 se constituyó la Confede-
ración Sindical Internacional, un importante avance31. La Confederación Sindical In-
ternacional además mantiene estrechas relaciones con las Federaciones Sindicales
Internacionales32, con la CES y con la Comisión Sindical Consultiva ante la OCDE.
28
Así, se ha señalado que “no hay nada más diferente en Europa, aparte de los idiomas, que la estructu-
ración de los sindicatos, los criterios de representación, la eficacia personal de la negociación colectiva”,
o que “Alemania, Francia, Italia, Gran Bretaña y España poseen modelos diferentes de organizaciones
sindicales”, vid. BAYLOS GRAU, A. (2003): “La autonomía colectiva en el Derecho Social Comunitario”,
en Baylos Grau (Ed.), La dimensión europea y transnacional de la autonomía colectiva, Albacete, Bo-
marzo, p. 19, 29.
29
Recoge esta misma crítica, pero para el sindicalismo europeo, BAYLOS GRAU, A. (1999): “Globalización
y Derecho…”, op. cit., p. 39.
30
TASCÓN LÓPEZ, R. (2008): Aspectos jurídico-laborales…, op. cit., p. 202.
31
Entre el 1 y el 3 de noviembre del año 2006, se celebró en Viena el Congreso fundacional de la CSI, un
nuevo sujeto sindical que representa a más de 166 millones de trabajadores, y con una capacidad cre-
ciente de influencia en el desarrollo futuro del derecho del trabajo internacional. La CSI es fruto de la
fusión de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y de la Confede-
ración Mundial del Trabajo (CMT). El congreso fundacional de la CSI fue precedido por los congresos di-
solutivos de la CIOSL y la CMT, llevados a cabo el 31 de octubre de 2006.
32
La CSI forma parte de la Agrupación Global Unions compuesta por organizaciones sindicales interna-
cionales que trabajan juntas y que pertenecen a la misma “familia sindical”. Forman parte de Global Union:
Confederaciones de sindicatos internacionales, que engloban centrales sindicales nacionales integradas
por sindicatos de diversos sectores, y Federaciones internacionales, que agrupan a los sindicatos nacio-
nales en función del sector u ocupación que cubren. Entre las confederaciones se encuentran: La CSI, la
Comisión Sindical Consultiva ante la OCDE (TUAC) y UNI Global Union. Las Federaciones Internacionales
que forman parte de esta unión son: la Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la
Madera (ICM), La Federación Internacional de Educación (IE), la Federación Internacional de Trabajadores
del sector del Arte y Entretenimiento Global (IAEA), La Federación Internacional de la Prensa (FIP), La
Federación Internacional de la Industria (IndustriALL), la Federación Internacional de los Trabajadores
del Transporte (ITF), la Federación Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agricultura y Hoteles
(IUF) y, finalmente, Federación Internacional de Trabajadores del sector público (PSI).
gaceta 226 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
Obviamente, el anterior juicio debería matizarse para los sectores más sindicali-
zados, que se han servido de estructuras institucionalizadas de larga tradición y ex-
periencia como los comités de empresa europeos para asegurar la participación de
sus organizaciones sectoriales en el proceso de construcción comunitaria33. Por el
contrario, en los sectores emergentes o en los de escasa tradición sindical, estos
sujetos no poseen una estructura organizativa suficiente, y, sin embargo, la plena
consolidación de empresas que operan en el plano internacional fuerza a los sindi-
catos a considerar este espacio como posible ámbito de acción sindical, siendo
buena prueba de la afirmación anterior la suscripción de Acuerdos marco interna-
cionales34, o acuerdos marco globales si utilizásemos la denominación comúnmente
asumida por el mundo sindical, impulsados por las Federaciones Sindicales Inter-
nacionales, cuyos efectos se extienden a todos los lugares en los que la empresa
transnacional tenga presencia.
3. LAS REDES SINDICALES Y LOS COMITÉS DE EMPRESA MUNDIALES:

ORIGEN Y RESULTADO DE LOS ACUERDOS MARCO GLOBALES
Ante el fracaso de las propuestas más tradicionales para canalizar la represen-

tación de los trabajadores en las empresas transnacionales y la ausencia de orga-
nismos internacionales o nacionales capaces de imponer coercitivamente fórmulas
para articular las necesidades de representación de los trabajadores en las empre-
sas transnacionales35, parece que la solución debe proceder de la autorregulación
por parte de los actores principales del mercado laboral internacional, es decir, de
las empresas transnacionales y de los representantes de los trabajadores36.
33
Sobre este proceso, MAIRA VIDAL, M. M. (2012): La dimensión internacional de la responsabilidad so-
cial empresarial: un campo de negociaciones y luchas entre distintas instituciones y actores, Madrid, Uni-
versidad Complutense, pp. 128-130.
34
Extensamente ALES, E. (Dir.) (2006): Transnational Collective Bargaining: Past, Present and Future.,
Comisión Europea, Luxemburgo; SASTRE IBARRECHE, R. (2003): “Algunas claves para un sindicalismo
también globalizado”, Revista de Derecho Social, vol. 21, p. 78. Sobre las consecuencias de estos acuer-
dos en las competencias de los representantes nacionales, véase la aportación de la profesora RODRÍ-
GUEZ FERNÁNDEZ “La dimensión europea de la autonomía colectiva: la negociación colectiva
comunitaria”, en BAYLOS GRAU, A. (2003): La dimensión europea…, op. cit. p. 122.
35
Solo las personas físicas y los Estados son sujetos de derecho internacional. Por tanto, las empresas
transnacionales no están sometidas a los convenios o pactos internacionales, ni siquiera en materias tan
básicas como los derechos fundamentales, vid. APARICIO TOVAR, J. y VALDÉS DE LA VEGA, B. (Dirs.)
(2011): La responsabilidad social de las empresas en España: concepto, actores e instrumentos, Albacete,
Bomarzo, p. 14.
36
Se ha afirmado que “el protagonismo de la empresa transnacional como instancia creadora de reglas
destinadas a su aplicación en el espacio global ha sido absoluto”, vid. CORREA CARRASCO, M. (2011):
“Instrumentos de Responsabilidad Social Empresarial y gobernanza de la globalización económica” en
gaceta 227 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
En este sentido, son muy meritorias los cada vez más numerosos procedimientos
de responsabilidad social corporativa que dejan atrás los códigos éticos unilaterales
y construyen procedimientos negociados transnacionalmente. Estos instrumentos
bilaterales suponen un ejemplo de corregulación en el ámbito internacional, que sue-
len ser negociados normalmente entre empresas transnacionales y Federaciones
sindicales internacionales; usualmente suelen recibir la denominación de Acuerdos
marco globales37.
Los Acuerdos marco globales son en ocasiones el origen y en otras el resultado,

depende del proceso de negociación del que se trate, de dos instrumentos transna-
cionales: las redes sindicales y los Comités de empresa mundiales. Ambas figuras
APARICIO J. y VALDÉS, B., (2011): La responsabilidad social..., op. cit., p. 223. En similares términos
vid. ALCALÁ DÍAZ, M. Á. (2010): “Técnicas jurídico-contractuales de descentralización empresarial”, en
GAETA, L. y GALLARDO MOYA, R., Los empresarios complejos: un reto para el Derecho del trabajo, Al-
bacete, Bomarzo, p. 151; SOLER ARREBOLA, J.A. (2014): “Los acuerdos marco internacionales suscritos
por empresas españolas: encuadramiento y caracterización general”, en SANGUINETI RAYMOND, W.
(ed.), La dimensión laboral de la internacionalización de la empresa española: una visión de conjunto de
los instrumentos de gestión laboral transnacional de las multinacionales españolas, Cinca, Madrid, p. 159;
VIVERO SERRANO, J.B. (2014):“Las redes sindicales de empresas multinacionales como manifestación
de base del sindicalismo internacional”, en SANGUINETI RAYMOND, W. (ed.) La dimensión laboral…,
op.cit., p. 183; DAUGAREILH, I. (2009): “Responsabilidad social de las empresas transnacionales: análisis
crítico y prospectiva jurídica”, Cuadernos de Relaciones Laborales, Vol, 27, nº 1, p. 80. Esta descentrali-
zación de las fuentes del Derecho del Trabajo hacia la empresa se ha justificado principalmente haciendo
uso de una argumentación económica, la necesidad de facilitar la adaptación de la empresa a un entorno
cambiante a través de la flexibilización del ordenamiento laboral, aunque de forma secundaria también
se pueden encontrar argumentos como el de la defensa de un Estado más reducido que no limite a las
partes, o la desaparición del modelo clásico de trabajador que obliga a replantearse el sistema de fuentes
laboral, SUPIOT, A. (1996): Crítica del Derecho del Trabajo, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Madrid,
p. 196. Asimismo, se ha afirmado que, ante el creciente poder de las empresas transnacionales, los me-
canismos de Responsabilidad Social Corporativa son vistos como una solución transitoria de urgencia
para garantizar un respeto mínimo a la dignidad humana en los Estados en vías de desarrollo y como
una solución más permanente en los Estados desarrollados con el ánimo de constituir un suplemento a
la normativa estatal; vid. BAZ TEJEDOR, J. A. (2012): “Responsabilidad social empresarial y negociación
colectiva: una propuesta de conexión funcional”, Revista Española de Derecho del Trabajo, n. 153, p. 104.
También se ha señalado al progresivo declive de los Estados y su pérdida de poder como la razón por la
cual las empresas transnacionales, actores principales en las economías modernas, deben asumir estas
nuevas responsabilidades, SERRA GIMÉNEZ, F. (2011): “Las transformaciones del derecho en el capita-
lismo actual” en APARICIO TOVAR, J. y VALDÉS DE LA VEGA, B. (Dirs.), op. cit., p. 73.
37
No obstante, algunos autores sostienen que los Acuerdos marco globales no son una forma de respon-
sabilidad social corporativa; si fueran lo mismo habría tantos Acuerdos marco globales como códigos de
conducta, en lugar de un número sensiblemente inferior, GALLIN, D. (2009): “Acuerdos Marco Internacio-
nales: una nueva valoración” en PAPADAKIS, K. et al., Diálogo Social y Acuerdos Transfronterizos. ¿Un
marco global emergente de relaciones industriales?, Colección Informes OIT, núm. 82, Ministerio de Tra-
bajo e Inmigración, p. 60. Debe compartirse la crítica de que los Acuerdos marco globales tienen carac-
terísticas diferentes respecto de los otros instrumentos de responsabilidad social corporativa, pero ello
no excluye su naturaleza de una norma más de responsabilidad social corporativa, pero con características
diferentes.
gaceta 228 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
evolucionan a partir de los Consejos Mundiales impulsados en la década de los años

60 por las federaciones sindicales internacionales, sobre todo por la de la metalurgia,
la química y la alimentación38. Estos órganos primigenios carecían de una estructura
estable y de una organización permanente, no acostumbraban a contar con un ca-
lendario regular de reuniones ni con el reconocimiento de la dirección empresarial.
No obstante, a pesar de su precaria configuración, las Federaciones sindicales in-
ternacionales estaban convencidas de la capacidad de estos instrumentos para influir
en el mercado laboral internacional39. El nacimiento de ambas figuras a partir de la
misma institución y, sin duda, los evidentes puntos en común en su estructura han
provocado que en ocasiones se defienda que redes sindicales y Comités Mundiales
en realidad son la misma institución40. Sin embargo, existen algunas particularidades
que aconsejan diferenciar entre una y otra figura.
El análisis de las redes sindicales es ciertamente complicado para sujetos ajenos

a las organizaciones sindicales, pues su desarrollo se debe más a la práctica diaria
que a una construcción teórica doctrinal41, sin que exista ninguna base de datos ofi-
cial que recoja el trabajo de estas estructuras. Además, por falta de voluntad de los
Estados y de las organizaciones internacionales, no existe ningún tipo de regulación
sobre las redes sindicales, ni nacional, ni internacional ni elaborada por las propias
organizaciones sindicales42. De hecho, como las redes sindicales no vienen impues-
38
REHFELDT, U. (2014): “La negociación colectiva de empresa transnacional en Europa: dinámicas his-
tóricas, formas y retos”, Cuadernos de Relaciones Laborales, Vol. 32, nº 2, p. 391; COSTA, I. da y REH-
FELDT, U. (2006): “European Unions and American Automobile Firms: From European Works Councils to
World Councils?”, en Proceedings of the 58th Annual Meeting of the Labor and Employment (LERA), Bos-
ton, p. 110. Sobre esta primera etapa con mayor detalle, vid. RÜB, S. (2002): “World Works Councils and
other forms of Global Employee Representation in Transnational Undertakings”, Arbeitspapiers, nº 55,
Düsseldorf (Alemania), Fundación Hans Böckler Stiftung, pp. 9-10.
39
Aprovechándose de dos instrumentos clave, la creación de consejos mundiales de grupo y en el desen-
cadenamiento de huelgas transnacionales de solidaridad, las Federaciones Sindicales Internacionales
idearon un ambicioso plan para transnacionalizar sus reivindicaciones en tres fases: 1º organizar apoyo
internacional a un sindicato que pondría en marcha un conflicto laboral en una filial; 2º coordinar nego-
ciaciones colectivas simultáneas en varias filiales; y 3º llevar a cabo una negociación colectiva integrada
con la dirección empresarial transnacional, basada en reivindicaciones definidas conjunta y previamente
por los distintos sindicatos nacionales. Esta estrategia fracasó en su tercera fase, vid. REHFELDT, U.
(2014): “La negociación colectiva de empresa…”, op. cit., pp. 391-392.
40
GIL PINERO, J. I. (2012): “Redes sindicales ¿Una alternativa a la (necesaria) articulación del sindicato
global en las empresas transnacionales?”, en GIL PINERO, J. I. et al., Guía para la formación sindical in-
ternacional, Federación Industria CCOO, Guadalajara, p. 71. En este sentido, solo existiría una diferencia
terminológica entre consejo mundial (World Council), consejo sindical mundial (World Union Council),
consejo mundial de empresa (World Company Council), comité mundial (World Committee), comité sin-
dical mundial (World Union Committee), comité mundial de representantes de empresa (World Works
Company), red sindical global (Global Union Network), ibidem., p. 67.
41
En similares términos, VIVERO SERRANO, J. B. (2014): “Las redes sindicales…”, op. cit., p. 190.
42
Se ha señalado que los impedimentos jurídico-técnicos son menores que los derivados de la ausencia
de voluntad política, vid. VIVERO SERRANO, J. B. (2015): “La formación de redes sindicales en las em-
gaceta 229 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
tas por ninguna norma internacional, las empresas no potencian su constitución,

aunque ciertamente, de hacerlo, podrían incurrir en una intromisión en la autoorga-
nización sindical reprochable. Por tanto, son las propias organizaciones sindicales
nacionales las que deben impulsar la constitución de una red sindical en una em-
presa transnacional. Las redes sindicales pueden definirse como estructuras dé-
biles43, sin personalidad jurídica propia, para la interconexión sindical. Es decir,
plataformas para la intercomunicación y cooperación sindical de la pluralidad de or-
ganizaciones sindicales nacionales con implantación en todos o en parte de los te-
rritorios en los que la empresa o las empresas del grupo desarrollan su actividad44.
Estas redes aspiran a convertirse en un interlocutor del empresario transnacional45,
pero no necesitan de su acuerdo o concurso para su constitución. No obstante, es
habitual que tras su constitución la empresa asuma los costes operativos de la red
sindical46.
Estas redes tratan de desarrollar sus estructuras en paralelo a la organización

de las empresas transnacionales en un proceso similar al que existió a comienzos
de la revolución industrial para las redes sindicales en las empresas nacionales47.
Es decir, en un entorno sin normativa laboral y sin legislador global, con las redes
sindicales construyendo puentes y elaborando estrategias a través de la fórmula de
“prueba y error”, su último objetivo es poder articular adecuadamente la defensa de
los derechos de los trabajadores.
En este contexto de desgobierno transnacional, las redes sindicales no han lo-

grado participar ni desarrollar la negociación colectiva global. Sin embargo, ello no
presas multinacionales españolas: los casos de Repsol y Telefónica”, en SANGUINETI RAYMOND, W.

(Dir.), La transnacionalización de las relaciones laborales: experiencias de gestión en las empresas mul-
tinacionales españolas, Ediciones Cinca, Madrid, p. 88.
43
Compartimos que en atención a los elementos configuradores de las redes sindicales es más adecuado
el término red que el de alianza sindical, usado por parte de la doctrina americana y del sindicalismo in-
ternacional, en este sentido, así: VIVERO SERRANO, J. B. (2014): “Las redes sindicales…”, op. cit., p.
193.
44
Un análisis con mayor profundidad de los tres elementos que componen esta definición de red sindical
–elemento subjetivo, objetivo y organizativo– puede verse en VIVERO SERRANO, J. B. (2014): “Las redes
sindicales…”, op. cit., p. 190-195.
45
VIVERO SERRANO, J. B. (2015): “La formación de redes sindicales…”, op. cit., p. 92.
46
La financiación que permitió la constitución de la red sindical de Repsol se obtuvo fundamentalmente a
través de la Fundación Paz y Solidaridad Serafín Aliaga, próxima al sindicato CC.OO., que sirvió de cauce
para recibir fondos provenientes de la Agencia Española de Cooperación Internacional, pero una vez
constituida la empresa sufraga sus gastos. Por su parte, los gastos de la red sindical de Telefónica también
son asumidos de facto por esta sociedad, vid. VIVERO SERRANO, J. B. (2015): “La formación de redes
sindicales…”, op. cit., p. 88, 96.
47
PLATZER, H.-W. y RÜB, S. (2014): Los Acuerdos Marco Internacionales ¿Un Instrumento para Imponer
los Derechos Humanos Sociales?, Estudio de la Friedrich Ebert Stiftung, p. 13.
gaceta 230 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
significa que los resultados de su actividad sean nulos. De hecho, el mejor instru-
mento que poseen las redes sindicales, como ya se ha señalado, es su participación
en la responsabilidad social corporativa negociada o Acuerdos marco globales48. No
obstante, debe señalarse que su participación es manifiestamente residual y siempre
participan junto con otros sujetos en la celebración de estos acuerdos negociados.
La relación de las redes sindicales y los Acuerdos marco globales es bidireccio-

nal. Toda vez que muchas redes sindicales se construyen en empresas en las que
previamente se ha alcanzado un acuerdo de este tipo o a la inversa, redes sindicales
que gracias a su trabajo logran fomentar la suscripción de un Acuerdo marco global
en las empresas en las que están implantadas49.
La constitución de Comités de empresa mundiales, el segundo de los órganos

sobre el que poder articular la representación de los trabajadores en las sociedades
transnacionales, responde a la necesidad de articular la representación de los tra-
bajadores de manera congruente a la estructura organizativa del empleador trans-
nacional. Las federaciones sindicales internacionales han propiciado la creación de
Comités de empresa mundiales50, cada uno con una óptica y estrategia particular. A
nivel europeo se ha propiciado, como se señaló, a través de los CEU, pero lo cierto
es que, dada la estructura más habitual de las empresas transnacionales, los Comi-
tés europeos solo pueden ser un paso intermedio51, pues la matriz empresarial en
muchas ocasiones se encuentra fuera de las fronteras comunitarias. Por ese motivo,
algunas compañías con importantes niveles de producción fuera de las fronteras del
Espacio Económico Europeo están optando, espoleadas por las peticiones de las
organizaciones sindicales, por ampliar sus CEU a trabajadores de Estados de otras
48
Aunque las redes sindicales también pueden desarrollarse y coexistir al amparo de otros instrumentos
de responsabilidad social corporativa, por ejemplo, el control y verificación del cumplimiento de los códigos
de conducta, el carácter unilateral de estos instrumentos obstaculiza la labor de las redes sindicales, así
VIVERO SERRANO, J. B. (2014): “Las redes sindicales…”, op. cit., p. 188.
49
VIVERO SERRANO, J. B. (2014): “Las redes sindicales…”, op. cit., p. 187. France Telecom, AEON o
Antara son ejemplos de Acuerdos marco globales negociados con las redes sindicales de estas empresas
(vid. la base de datos conjunta entre la Comisión Europea y la OIT sobre Acuerdos marco globales:
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=978, última consulta enero 2016). Por el contrario, Telefónica o
Repsol a pesar de tener sus propias redes sindicales han tenido unos resultados dispares. Telefónica
optó por suscribir su Acuerdo Marco Global con representantes de Federaciones Internacionales y de sin-
dicatos nacionales. Repsol, por su parte, no ha alcanzado ningún tipo de acuerdo con su red sindical ni
con federaciones internacionales para suscribir un Acuerdo Marco Global.
50
La inexistencia de bases de datos oficiales hace imposible ser exhaustivo, pero algunos de los Comités
de empresa mundiales más importantes son: Volkswagen (1999), Danone (1996), Renault (2000), Daim-
lerChrysler (2002), EADS (2010), Arcelor-Mittal (2010), France Telecom (2010), Renault, PSA Peugeot
Citröen (2012), Volvo (2013), Daimler (2014).
51
RÜB, S. (2002): “World Works Councils and other forms…”, op. cit., p. 5.
gaceta 231 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
regiones del mundo, incorporando representantes de esos otros Estados en los que
la compañía tiene implantación, en calidad de observadores52.
A diferencia de las redes sindicales, los Comités de empresa mundiales sí se

constituyen a partir de acuerdos formales con las direcciones empresariales. Ade-
más, los miembros de estos comités son representantes de los trabajadores de la
empresa transnacional, estén estos o no afiliados a un sindicato53. No obstante, es
cierto que el papel de los sindicatos nacionales y de las federaciones sindicales in-
ternacionales es determinante en el impulso de la creación de estos órganos, pro-
vocando en muchos casos la sindicalización del Comité y la creación en su seno de
canales de coordinación y cooperación sindicales que contribuyen a difuminar las
fronteras entre Comité de empresa mundial y redes sindicales54.
Los Comités de empresa mundiales se encuentran también en una fase embrio-

naria de su desarrollo y es difícil predecir si las federaciones internacionales lograrán
a corto o a medio plazo impulsar su desarrollo de forma determinante55.
A pesar de la aparente falta de innovación de estos instrumentos o de la ausencia

de competencias o consideración por parte de las direcciones empresariales, lo cierto
es que son un instrumento surgido puramente de la conquista de las organizaciones
sindicales internacionales. Por tanto, su mera existencia debe ser reivindicada como
un éxito de la autorregulación de las relaciones laborales internacionales. Además,
aunque su papel no sea similar al de los comités de empresa nacionales en empre-
sas puramente nacionales, no debe infravalorarse su participación en la negociación
de los Acuerdos marco globales y en su supervisión posterior56.
52
COSTA, I. da y REHFELDT, U. (2006): “European Unions and American…”, op. cit., p. 110. Como ejem-
plo de un Comité de empresa mundial por extensión de un Comité de Empresa Europeo previo podemos
citar el caso de Danone. No obstante, se ha afirmado que, aunque en verdad Danone aprobó el 15 de
abril de 1996 la constitución de su Comité de empresa mundial, con el entusiasmo de las federaciones
sindicales internacionales, lo cierto es que este, en esencia, sigue siendo un órgano de representación
europeo, pues está totalmente dominado por los representantes de la Unión, vid. RÜB, Stefan, “World
Works Councils and other forms…”, op. cit., pp. 13-14.
53
Así, GIL PINERO, J. I. et al., (2012): Guía para la formación sindical…, op. cit., p. 70.
54
Ibidem, p. 71.
55
RÜB, S. (2002): “World Works Councils and other forms…”, op. cit., p. 6.
56
Incluso algunos Acuerdos marco globales han impulsado la figura del Comité de empresa mundial o la
globalización de su Comité de Empresa Europeo como vehículo para controlar la aplicación de estos ins-
trumentos, ALMENDROS GONZÁLEZ, M. Á. (2010): “La eficacia de los Acuerdos Marco Internacionales:
implementación y control” en ESCUDERO RODRÍGUEZ, R. (Coord.), Observatorio de la negociación co-
lectiva: empleo público, igualdad, nuevas tecnologías y globalización, Cinca, Madrid, p. 559.
gaceta 232 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
La constitución de estas singulares estructuras representativas implica el reco-

nocimiento de una figura colectiva que puede actuar como contraparte en la empresa
transnacional y cuyo ámbito representativo alcanza a la empresa transnacional y,
en ocasiones, también a algunas de sus empresas proveedoras. Que los sindicatos
sean capaces de articular fórmulas representativas en este ámbito supone el único
elemento capaz de reducir la asimetría entre un espacio de poder supranacional,
derivado de la existencia de sujetos económicos globales –las empresas transna-
cionales–, y la localización nacional del sindicalismo. Es más, no hacerlo llevaría
aparejado un vaciado progresivo de la eficacia y función de la acción sindical en un
momento en el que es incuestionable la importancia de la empresa como lugar típico
de producción de reglas sobre las relaciones de trabajo.
Ante la evidente dificultad que plantea la constitución de estas instancias, parece

que lo más óptimo es articularlas a partir de estructuras formales e institucionalizadas
(generalmente sirviéndose de los comités de empresa europeos), tratando de ex-
tender su ámbito a todas las empresas del grupo, incluidas aquellas que se sitúan
fuera de la Unión Europea, en vez de pretender articular dicha representación a partir
de consejos mundiales que, generalmente financiados con recursos sindicales, tie-
nen un menor recorrido, máxime en un contexto económico como el actual57.
El alcance de las iniciativas conocidas a este respecto depende, como ya se

podrá intuir, de la actitud manifestada por la empresa transnacional hacia los sindi-
catos, siendo las de mayor relevancia las dirigidas a la creación de órganos supra-
nacionales que, aunque todavía en estado embrionario, han recibido una gran
variedad de denominaciones: consejo mundial, consejo sindical mundial, consejo
mundial de empresa, comité mundial, comité sindical mundial, comité mundial de re-
presentantes de empresa, red sindical global58.
El tratamiento más habitual es que estas instancias sean impulsadas tras un

acuerdo entre la empresa y la federación sindical del ramo, en cuyo caso, la vigencia,
composición, competencias y su propia dinámica de funcionamiento se contienen
en el pacto en el que traen causa59. Uno de los ejemplos más acabados a este res-
57
Extensamente, NIETO ROJAS, P. (2016): Las representaciones de los trabajadores en la empresa, Lex
Nova Thomson Reuters, Valladolid, p. 261.
58
GIL PINERO, J. I. (2012): “Redes sindicales…”, op. cit., p. 67.
59
Menos frecuente es extender de manera impropia el alcance de las competencias de los comités de
empresa europeos a otros establecimientos de la empresa o del grupo no radicados en el marco comu-
nitario. Tal es la opción asumida por la empresa Danone que pactó con la representación legal de los tra-
bajadores que el comité europeo se configurase como un órgano consultivo de interlocución permanente
gaceta 233 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
pecto es el que proporciona la Federación Internacional del Metal que ha logrado la

creación de instancias de representación de los trabajadores en treinta empresas
multinacionales60, cuyos miembros son elegidos por los trabajadores de las filiales
mediante un sistema de sufragio universal, directo o indirecto61.
A MODO DE CONCLUSIÓN
Aunque parece razonable sostener que la negociación transnacional en torno a

los órganos descritos alcanzará un mayor desarrollo en los próximos años, no po-
demos obviar que su progreso plantea retos no desdeñables para el Derecho Co-
lectivo en su dimensión clásica.
En primer lugar, deberá corregirse la posición dispar de los sujetos negociadores.

Mientras que las direcciones empresariales han globalizado su actuación con gran
eficiencia, los representantes de los trabajadores, especialmente sus organizaciones
sindicales, no han transitado hasta fechas muy recientes por la misma ruta. Ello sitúa
a los representantes de los trabajadores en una clara posición de debilidad en una
negociación transnacional para crear órganos de representación alternativos a los
previstos en las legislaciones nacionales62.
Distintas razones pueden ser esgrimidas para explicar las dificultades para arti-
cular estrategias globales por parte de las federaciones sindicales internacionales63:
en primer lugar, porque “las organizaciones sindicales nacionales suelen anteponer
entre los sindicatos y la empresa en relación con las decisiones de alcance global que tuviesen incidencia
con las relaciones laborales en todos los países en los que operase la empresa. The most detailed provi-
sions are probably those found at Danone agreement (of 11 March 1996) states as follows: Article 5. ‘The
Committee [i.e. EWC] is a consultative body, that is, a place for exchanges of views and dialogue. It is de-
signed to review periodically Danone’s position and development, to facilitate a dialogue on those topics
with trade union representatives, to suggest initiatives in line with the company’s social policies, to negotiate
joint statements and measures, including with respect to employment, training, information, safety and
working conditions, as well as to the exercise of trade union rights.’ […]
Sobre el alcance global de este comité puede consultarse: CIOSL (2011): Una Guía Sindical sobre la Mun-
dialización, CIOSL, Bruselas, p. 41.
60
Entre otras, en las empresas Daimler-Chrysler, Rolls Royce, SKF, Volkswagen, Renault y PSA Peu-
geot-Citroën.
61
AAVV (2008): Códigos de conducta y acuerdos marco internacionales: nuevas formas de gobernanza
a nivel de empresa, ETUI-REHS, Bruselas, p. 50.
62
GORDO GONZÁLEZ, L. (2019): La representación de los trabajadores en las empresas transnacionales,
Tirant lo Blanch, p. 148.
63
MAIRA VIDAL, M. M. (2014): “Los acuerdos marco internacionales: sentando las bases de la negociación
colectiva de ámbito supranacional”, Lan Harremanak: Revista de relaciones laborales, 30, pp. 146-148.
gaceta 234 sindical

De los Comités de
empresa europeos...
sus objetivos nacionales en los conflictos internacionales, por ejemplo, prefiriendo

conservar el empleo o los niveles salariales en sus Estados por encima de las posi-
ciones globales (…) y, en segundo lugar “porque los objetivos y estrategias de las
federaciones sindicales internacionales suelen presentar un sesgo que beneficia a
las grandes centrales sindicales nacionales (por lo general alemanas, británicas, es-
tadounidenses y japonesas) que sostienen financieramente a las federaciones sin-
dicales internacionales”64.
Los instrumentos de regulación transnacional analizados no solo pueden suponer

una evolución respecto a los códigos de conducta, ya que el carácter unilateral de
estos instrumentos se desplaza hacia fenómenos de participación y de negociación,
sino que materializan nuevas unidades de negociación al ser de aplicación a una
pluralidad de empresas, a pesar de que las mismas están dispersas en varios
países65.
En segundo lugar, la consolidación de estos instrumentos dependerá de la evo-

lución de su eficacia jurídica. No puede obviarse que la fuente que da origen a este
tipo de órganos suele ser un acuerdo convencional de carácter supranacional, lo
que plantea la cuestión de la eficacia jurídica de lo pactado66.
El problema de establecer ex novo mecanismos de representación a través de la

autonomía colectiva es la dificultad de vincular a empresas que no hayan participado
en las negociaciones. Normalmente será la matriz la que negocie en nombre de las
empresas secundarias, pero no olvidemos que matriz y empresas secundarias tienen
personalidades jurídicas diferenciadas y, por tanto, los acuerdos suscritos por una
no vinculan a las demás. Además, en cualquier caso, la eficacia jurídica de estos
acuerdos se ve seriamente cuestionada fuera del ordenamiento jurídico que les sirve
de soporte.
Finalmente, si se quiere la consolidación de estos instrumentos, se deberá afron-

tar la correcta articulación de los mismos con la negociación nacional. En este sen-
tido, la constitución de instrumentos transnacionales no siempre logra preservar las
competencias reconocidas a los órganos representativos internos, conforme a las
legislaciones nacionales. Para mitigar este último riesgo, creemos que podría plan-
64
GORDO GONZÁLEZ, L. (2016): La representación de los trabajadores…, op. cit., p. 290.
65
Alcanza esta misma conclusión, CANALDA CRIADO, S. (2014): “Negociación colectiva transnacional y
redes transnacionales de producción”, Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, p. 326.
66
CORREA CARRASCO, M. (2016): Acuerdos Marco Internacionales: de la Responsabilidad Social Em-
presarial a la Autonomía Colectiva Transnacional, Tirant Lo Blanch, Valencia, pp. 104-110.
gaceta 235 sindical

Luis Gordo
Patricia Nieto
tearse un reparto competencial, y así la mayor proximidad a los lugares de trabajo

de los representantes nacionales aconsejaría que estos asumiesen los aspectos de
marcado carácter local, mientras que los instrumentos sindicales transnacionales
(sea cual sea su denominación), dotados de mayor cohesión, estabilidad, experien-
cias, etc., debieran ser los sujetos protagonistas de aquellos asuntos que alcancen
a toda la cadena de producción, especialmente en materia negocial67.
67
VIVERO SERRANO, J. B. (2014): “Las redes sindicales…”, op. cit., p. 192.
gaceta 236 sindical

Rafael Bonete
Una política europea de cohesión necesaria

y con un futuro garantizado
Les falaises de l’Estérel. Anna Boch.
El hecho de que la política de cohesión de la UE sea una po-

lítica sobrevenida con algo más de tres décadas de existencia
nos obliga a presentar las razones de su nacimiento y a poner
de manifiesto los cambios que se han producido para convertirse
en la actualidad en una de las políticas más importantes de la
UE. Entre los múltiples elementos del debate sobre la futura po-
lítica de cohesión, en un contexto de fuertes restricciones presu-
puestarias también en el ámbito europeo, destacamos el relativo
a la opción de concentrar la política de cohesión en las regiones
o en los países menos desarrollados para poder comprender las
razones que impedirán una significativa transformación de la
misma en el período 2021-2027. Por último, se identificarán al-
gunos de los factores que terminarán influyendo en la cantidad
de recursos que finalmente se asignen a la nueva política de co-
hesión y algunas de las cuestiones que pueden terminar afec-
tando a su contenido, sin dejar de tener una función redistributiva
ni renunciar a frenar el aumento de las desigualdades entre los
ganadores y perdedores de la integración económica.
Una política europea
de cohesión...
INTRODUCCIÓN
L A política de cohesión de la UE ha tenido como objetivo principal desde su na-

cimiento reducir, o mantener dentro de unos niveles aceptables, las diferencias de
renta y niveles de empleo entre las regiones europeas. En términos más generales,
ha pretendido reducir las disparidades de los resultados económicos entre las re-
giones europeas. Tiene una función redistributiva y pretende frenar el aumento de
las desigualdades entre los ganadores y perdedores de la integración económica.
La política de cohesión, en sus tres dimensiones: económica, social y territorial,

se ha consolidado jurídicamente en el Tratado de Lisboa (arts. 174 y siguientes del
Tratado de Funcionamiento de la UE) y en términos presupuestarios, si bien forma
parte de las políticas de la UE desde hace algo más de 30 años como una muestra
de la importancia de la solidaridad europea. Su relevancia presupuestaria en la ac-
tualidad, casi el 34% del presupuesto de la UE en 2019, es todavía muy considerable
y se espera que en 2020 tenga a su disposición casi 59 millardos de euros, un in-
cremento del 2,23% con respecto a 2019. La Comisión ha propuesto que durante el
período 2021-2017 absorba todavía algo menos del 30% del prespuesto comunitario.
Por lo tanto, aunque es muy probable que finalmente haya modificaciones en la pro-
puesta de 2018 de la Comisión1, seguramente será la política de la UE que más
peso presupuestario tenga, si finalmente la PAC reduce simultáneamente el suyo.
No se cuestiona a medio plazo la política de cohesión de la UE, se cuestiona su con-
1
Comisión (2018).
gaceta 239 sindical

Rafael Bonete
figuración actual y se discuten los objetivos que debe perseguir en la próxima dé-
cada. De hecho, la política de cohesión de la UE es admirada por países terceros2
y es seguida como un ejemplo de política regional.
En la actualidad se está discutiendo el contenido de la nueva política de cohe-

sión3. Ésta se hará realidad en el período 2021-2027, dentro de la nueva rúbrica de
Cohesión y Valores4 con una asignación inicial5 de 442,4 millardos de euros, seguida
en importancia por la rúbrica de Recursos Naturales y Medio Ambiente con 378,9
millardos, si finalmente se obtiene el suficiente apoyo político y prespuestario por
parte de las instituciones comunitarias y de los Estados miembros. Será más fácil
que se apruebe si, en primer lugar, se aportan argumentos que sigan justificando su
existencia como una política comunitaria, cuestión que abordaremos en el siguiente
epígrafe, y se evite así su renacionalización. Una vez superada esta fase habrá que
determinar, en un escenario de restricciones presupuestarias y con nuevas priorida-
des para la UE, si debe centrarse más en los países menos desarrollados o si debe
seguir beneficiando a todos los países de la UE y tanto a las regiones ricas como a
las pobres, aunque las primeras estén ubicadas en países pobres y las segundas
en países ricos. Cuestión que intentaremos responder en el tercer epígrafe. Por úl-
timo, puede ser clarificador identificar en las consideraciones finales, de forma breve
por limitaciones de espacio, los factores que terminarán influyendo en la cantidad
de recursos que finalmente se asignen a la nueva política de cohesión y algunas de
las cuestiones que afectarán a su contenido.
EL NACIMIENTO DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN

Y LAS RAZONES QUE JUSTIFICAN SU EXISTENCIA
La política de cohesión de la UE es una política sobrevenida que nació como tal

treinta años después del inicio del proceso de integración europea. De hecho, el es-
2
Prueba de ello es la firma de toda una serie de Memorandos de acuerdo entre la Comisión Europea y países
terceros en materia de política regional. Destacan los firmados con China (15 de mayo de 2006), Rusia (23
de mayo de 2007) y Brasil (29 de noviembre de 2007). Sobre esta cuestión, véase Comisión (2009).
3
Véase, por ejemplo, Darvas Z., Mazz, J. y Midoes C. (2019), Bachtler et al. (2017) y Comité de las Re-
giones (2017).
4
Donde está previsto que se incluyan tres grandes apartados: Desarrollo Regional y Cohesión, Unión
Económica y Monetaria y la Inversión en Personas, Cohesión social y Valores.
5
Que dificilmente se mantendrá si finalmente Alemania, Países Bajos, Suecia y Dinamarca consiguen
que el prespuesto anual no supere el 1% del PIB de la UE, lo que supondría alrededor de 150 millardos
menos para el período de 2021-2027 si lo comparamos con lo deseado por la Comisión en su propuesta.
Si se consigue llegar a un compromiso cercano al 1,06 % del PIB es muy probable que la disminución de
los fondos disponibles se acerque a los 70 millardos, lo que también terminaría afectando al dinero ini-
cialmente asignado a la política de cohesión.
gaceta 240 sindical

de cohesión...
tablecimiento de una política regional comunitaria no fue considerado finalmente una

prioridad en los trabajos previos a la redacción del Tratado de Roma6. En el mismo
no hay ningún Título dedicado a la política regional7. Prueba de la ausencia de la
política de desarrollo regional en el Tratado de Roma son las escasas referencias a
la misma en el propio texto más allá de la mención al “desarrollo armonioso de las
actividades económicas” recogido en el artículo 2 y la referencia recogida en el
Preámbulo en la que los signatarios se declaran "preocupados por reforzar la unidad
de sus economías y asegurar su desarrollo armonioso, reduciendo las diferencias
entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas”.
Varias son las razones que pueden ayudarnos a comprender esta opción inicial
de no incluir la política regional en el Tratado de Roma de forma específica. Las mo-
dificaciones de las mismas propiciarían más tarde el nacimiento de la política de co-
hesión. En primer lugar, hay que destacar que de los seis países fundadores, solo
Italia tenía disparidades regionales muy significativas, y que finalmente se tuvieron
en cuenta en el Protocolo sobre el Mezzogiorno anejo al Tratado de Roma. Los otros
cinco países constituían un bloque económico bastante homogéneo, al menos en
las regiones ubicadas en el continente europeo. Es evidente que las siguiente am-
pliaciones, empezando con la incorporación de Irlanda y Reino Unido en 1973 y si-
guiendo con la ampliación hacia el Sur (Grecia, España y Portugal) en la década de
los ochenta y las posteriores de 2004, 2007 y 2013, rompieron esta cierta homege-
neidad inicial en materia de desarrollo regional.
En segundo lugar, se consideró que el propio funcionamiento de las fuerzas del

mercado, ayudadas por el incremento esperado del comercio interregional, solucio-
naría el problema de los desequilibrios regionales8, una creencia que muy pronto se
vería cuestionada por los datos sobre disparidades regionales publicados a lo largo
de la década de los sesenta y, sobre todo, posteriormente.
6
En la Conferencia de Messina de 1955, se reconoció la existencia de problemas regionales en los seis
países fundadores. En las discusiones en el seno del Comité Spaak se debatió el papel que la Comunidad
Económica Europea podía tener en el desarrollo regional (Vanhove y Klaassen, 1987, p. 396). Se llegó
incluso a considerar la creación de un fondo regional pero finalmente se optó por el Banco Europeo de
Inversiones, al coincidir más con el pensamiento económico mayoritario en ese momento.
7
Si bien en el Tratado de Roma no se sentaron las bases para configurar una politica de desarrollo re-
gional, sí que estuvo presente la preocupación sobre las cuestiones regionales en la regulación sobre la
PAC, política social y la política de transporte. También se otorgó un tratamiento diferenciado a las regiones
perjudicadas por la división de Alemania.
8
Visión optimista sobre la capacidad del mercado para resolver de forma autónoma los desequilibrios re-
gionales, bastante lógica en un período de fuerte crecimiento económico como el que estaban disfrutando
los países fundadores de la Comunidad.
gaceta 241 sindical

Rafael Bonete
En tercer lugar, se asumió que a través de la movilidad del trabajo de las regiones
menos desarrolladas a las más desarrolladas dentro del mismo país o en otro país
de la Comunidad se aliviaría el problema de desempleo en las primeras, hecho que
ocurrió solo inicialmente y no de forma suficiente y que se interrumpió con la primera
crisis económica de la década de los setenta.
En cuarto lugar, y quizá deba considerarse la razón más importante, la propia

existencia desde la posguerra de políticas de desarrollo regional de ámbito nacional
aprobadas recientemente en los países fundadores de la Comunidad, especialmente
en Francia y Alemania, desaconsejó, al afectar a cuestiones tan sensibles como la
organización territorial de los Estados y las relaciones entre la administración y el
tejido empresarial, trasladar, al menos en el inicio del proceso de integración, este
campo de actuación a Bruselas, razón que pronto chocó con las necesidades de Ir-
landa y el Reino Unido en materia de desarrollo regional.
En quinto lugar, en el Tratado de la CECA (arts. 54 y 56) estaban previstas ya

ayudas y préstamos vinculados a la reconversión industrial y a la adaptación profe-
sional en este sector, y, por lo tanto, se asumió que los casos más llamativos de
desequilibrios regionales ya estaban contemplados, razón que no pudo mantenerse
una vez se incorporaron países con un menor peso en el sector del carbón y acero.
En sexto lugar, el tratamieno favorable de los incentivos regionales de carácter

nacional dirigidos a las zonas menos desarrolladas y el apoyo que iba a significar la
PAC para las regiones menos avanzadas de la Comunidad, muchas de ellas con-
centradas en el mundo rural, inicialmente se consideraron suficientes para hacer
frente al problema de los desequilibrios regionales. Esta justificación pronto dejó de
ser válida para el Reino Unido, que desde su incorporación al Mercado Común co-
menzó a exigir compensaciones por recibir pocos recursos presupuestarios vía PAC
y defendió una política encaminada a ayudar a las regiones industriales en declive,
petición que se concretó en la aprobación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER) en 1975. Fondo que pronto se convirtió en el más importante, mucho más
que el FSE contemplado en el Trado de Roma, a través del cual la política regional
se podía hacer realidad, posición que mantiene en nuestros días. La incorporación
del Reino Unido y sus exigencias prespuestarias no dejarían ninguna duda sobre el
hecho de que la política de cohesión es también un mecanismo de redistribución
entre los Estados miembros para evitar saldos financieros excesivamente desfavo-
rables en sus balanzas fiscales con Bruselas.
Por último, habría que añadir la importancia que se le otorgó al apoyo vía prés-
tamos en condiciones favorables destinados a las regiones menos desarrolladas
gaceta 242 sindical

de cohesión...
dentro de los objetivos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) creado (art. 130) y
controlado por los Estados miembros, y el protagonismo del Fondo Social Europeo
en el correspondiente ajuste de determinados sectores económicos en declive. En
ambos casos, los pocos recursos de los que dispuso inicialmente el BEI y el FSE
para hacer frente al aumento de las disparidades regionales en una Europa ampliada
terminarían exigiendo un mayor compromiso presupuestario.
En definitiva, si inicialmente se acumularon suficientes razones para no incluir

dentro de las políticas comunitarias una política de desarrollo regional, más tarde
denominada política de cohesión, las ampliaciones y las consiguientes incorpora-
ciones de territorios menos desarrollados con problemas específicos, junto con la
necesidad de frenar las divergencias en el desarrollo regional que pudiera generar
la puesta en marcha de un mercado único abrieron el camino, preparado ya por la
base jurídica que ofrecía el artículo 130A del Acta Única Europea de 19869, para que
en el denominado “I paquete Delors” (1989-1993) se incluyera el inicio de una ver-
dadera política regional en el ámbito de la Comunidad en la que se especificaron
toda una serie de objetivos10 y los fondos que financiarían las distintas medidas. In-
clusión que se mantendría en el II paquete Delors (1994-1999) en el que se otorgó
más protagonismo a la política de cohesión, al aumentar los recursos destinados a
la misma y al crear un nuevo fondo, denominado Fondo de Cohesión, previsto en el
Tratado de la Unión Europea.
Este fondo, destinado a los Estados miembros con una renta nacional bruta per
cápita inferior al 95% de la renta media de la UE, se aprobó para aumentar la pro-
babilidad de que los países menos desarrollados (Grecia, Irlanda, Portugal y España)
pudieran acceder a la UEM sin ver frenada su necesaria capacidad inversora en in-
fraestructuras de transporte y medio ambiente y evitar así incurrir en déficits excesi-
vos. A través de este nuevo fondo la política de cohesión terminó viéndose
condicionada por la unión monetaria, al haberse optado por una unión monetaria
europea con el mayor número posible de países miembros desde su inicio.
En el siguiente paquete prespuestario (2000-2006), cuyo contenido se vio condi-

cionado por la incorporación de 10 nuevos miembros a la UE, denominado III Pers-
9
El Título V del Acta Única Europea se tituló cohesión económica y social y en su primer artículo (130A)
se afirmaba “A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará
y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social. La Comunidad se pro-
pondrá en particular, reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos
favorecidas.
10
Cuyo número y contenido han ido variando desde el nacimiento de la política de cohesión. Una evolución
de los mismos puede consultarse en Bonete, R. (2015).
gaceta 243 sindical

Rafael Bonete
pectivas Finacieras, se vinculó la política de cohesión a la nueva Agenda de Lisboa

y se optó por disminuir el número de objetivos e incrementar los recursos prespues-
tarios. En los siguientes paquetes presupuestarios (2007-2013 y el actual 2014-
2020), recogidos en los denominados desde el Tratado de Lisboa, Marcos
Financieros Plurianuales, la política de cohesión se vio condicionada por la austeri-
dad prespuestaria de los Estados miembros también aplicada al presupuesto de la
UE, el desarrollo del contenido de la Estrategia Europa 2020, dos nuevas amplia-
ciones (Bulgaria y Rumania en 2007 y Croacia 2013) y, sobre todo, por la Gran Re-
cesión. En definitiva, desde su nacimiento la política de cohesión ha estado influida
por múltiples factores que la han acabado modulando y no pocas veces han impe-
dido que se centrara en su cometido más importante11: reducir las disparidades re-
gionales en la UE actuando sobre los factores que puedan mejorar la productividad
del trabajo, la productividad total de los factores y las tasas de empleo.
Varias son las razones que justifican en la actualidad la conveniencia de disponer

de una política de cohesión en el ámbito de la UE, más allá de propiciar la conver-
gencia entre las regiones de la UE en términos de PIB per cápita12 y la creación de
puestos de trabajo, tan importante y tantas veces puesto de manifiesto en los infor-
mes trianuales de la Comisión sobre la cohesión económica, social y territorial, como
por ejemplo el último de 2017 titulado Mi región, mi Europa, nuestro futuro o el an-
terior de 2014 titulado Inversión para el empleo y el crecimiento. Promoción del
desarrollo y la buena gobernanza en las regiones y ciudades de la UE y otros múlti-
ples estudios13.
En primer lugar, su existencia puede servir para mejorar la coordinación entre las
políticas de cohesión de los Estados miembros y minimizar el impacto negativo que
las mismas puedan tener sobre otras regiones dentro y fuera del país donde se adop-
tan. Cuestión que puede tener particular importancia en el caso de las regiones fron-
terizas compartidas por Estados miembros. En segundo lugar, el hecho de que el
avance en el proceso de integración europea, tanto a través de la profundización del
Mercado Único como de la Unión Monetaria Europea, pueda generar efectos muy
negativos para determinadas regiones justificaría la configuración de una política de
11
Como nos recuerdan Mancha Navarro, T. y Cuadrado Roura, J.R. (2019).
12
Una revisión sobre la convergencia en la actualidad en la UE y en la zona euro y los desafíos a los que
se enfrenta nos la ofrecen, entre otros, Alcidi (2019) y Gros (2018).
13
Por ejemplo, por centranos en los más recientes, Darvas Z.; Mazz, J. y Midoes C. (2019) y Ridado-
Cano, C. y Bodewig, Ch. (2018). Una revisión crítica reciente sobre la desigualdad regional en Europa
nos la proporcionan, entre otros muchos trabajos, Iammarino, S.; Rodríguez Pose, A. y Storper, M. (2019)
y Odendahl, Ch. et al. (2019).
gaceta 244 sindical

de cohesión...
cohesión en el ámbito de la UE, ya que si el problema está relacionado con una de-
cisión (crear un mercado único o una unión monetaria) tomada por la UE, tiene sen-
tido que el freno de sus efectos negativos recaiga también sobre la misma. En tercer
lugar, la potenciación del desarrollo de las regiones deprimidas en un mercado su-
mamente integrado puede tener efectos positivos sobre la actividad económica de
regiones lejanas, lo que justificaría también la existencia de una cofinanciación co-
munitaria en este ámbito14. En cuarto lugar, la propia condicionalidad de la política
de cohesión puede facilitar el desarrollo de otras políticas como la medioambiental15
o impulsar grandes proyectos transformadores como la Estrategia Europa 2020 y
su sucesora. En quinto lugar, da visibilidad a la UE en todos los Estados miembros
y en muchos casos ha mejorado la organización administrativa nacional y regional
responsable de la política de cohesión y las propias exigencias derivadas de una
planificación plurianual han generado estrategias a largo plazo dirigidas a mejorar
el desarrollo económico. Por último, se ha mostrado útil a la hora de apoyar la ca-
pacidad innovadora de los Estados miembros y de las regiones y ha propiciado una
mejora significativa del capital humano en la UE.
¿UNA POLÍTICA REGIONAL CENTRADA EN

LOS TERRITORIOS MENOS DESARROLLADOS DE LA UE?
Entre los múltiples elementos del debate sobre la futura política de cohesión nos
centraremos en el relativo a la opción de concentrar la política de cohesión en las
regiones menos desarrolladas o en los países menos desarrollados16. Dentro de este
debate destacan, entre los argumentos en contra de que los países y regiones
desarrolladas de la UE reciban ayuda vía política de cohesión, los siguientes17:
• Los países ricos y las regiones ricas de la UE tienen suficiente capacidad fi-
nanciera e institucional para hacerse cargo de la financiación y seguimiento
de su propia política de desarrollo regional.
14
Si los países únicamente tuvieran en cuenta los efectos positivos sobre su territorio nacional, los niveles
de intervención serían inferiores a los óptimos.
15
Además de propiciar, gracias al Fondo de Cohesión, que los países menos desarrollados de la UE in-
viertan en mejoras medioambientales más allá de lo que correspondería según su nivel de desarrollo.
16
Cuestión que ya se planteó en el informe Sapir (2003), pero que en los últimos años han defendido de
forma insistente gobiernos de países como el Reino Unido, Países Bajos y Suecia. Wolff (2017) ha vin-
culado este debate a la necesidad de disponer de más recursos para configurar un prespuesto de la UE
más acorde con un verdadero eurosistema de política fiscal en la zona euro.
17
Para una desarrollo más amplio de esta cuestión véase Begg (2009).
gaceta 245 sindical

Rafael Bonete
• Se podría disponer de más recursos para los Estados menos desarrollados

de la UE y aumentar así el grado de concentración de la política de cohesión.
• Los recursos vinculados a la realización de la estrategia Europa 2020, pero
fuera de la política de cohesión, pueden utilizarse, en todo caso, en las regio-
nes y Estados desarrollados de la UE.
• Las regiones y países desarrollados de la UE se benefician ya, y de forma
muy significativa, de la demanda de bienes y servicios que genera la política
de cohesión en las regiones y países menos desarrollados de la UE.
• En lugar de recursos presupuestarios, en un escenario poco propicio a su in-
cremento, se pueden utilizar los préstamos del BEI para ayudar también a las
regiones y Estados miembros desarrollados de la UE.
La opción por centrarse en los territorios menos desarrollados de la UE, en el su-

puesto de que las regiones más desarrolladas de la UE y las regiones en transición
no se beneficiaran de la política de cohesión a través del FEDER y del FSE18, podría
generar unos ahorros de alrededor de los 95 millardos de euros en el período 2021-
202719. Si bien un número significativo de regiones de Alemania, Austria, Bélgica,
Dinamarca, Finlandia, Francia, Irlanda, Países Bajos, Suecia, y en menor medida
de España e Italia, dejarían de recibir fondos vía política de cohesión. Si se optara
por beneficiar solo a los quince países que en la actualidad reciben recursos del
Fondo de Cohesión20 se podrían generar ahorros de alrededor de 124 millardos de
euros en el mismo período, casi un 33% menos de recursos que en la actualidad.
Es evidente que ambos escenarios, en el supuesto de que se lleguen a discutir, se
encontrarán con una fuerte oposición por parte de los países y regiones perdedoras
que muy probablemente impedirán que los ahorros previstos se hagan realidad. Es-
pecialmente si tenemos en cuenta que hay también un gran número de argumentos
a favor de que las regiones ricas y los Estados prósperos perciban recursos presu-
puestarios por parte de la UE vía política de cohesión, como ocurre en la actualidad21.
Entre los mismos, los más relevantes son los siguientes:
18
Que junto con el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo Agricola de Desarrollo Rural (FEADER) y el
Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) constituyen en la actualidad los Fondos Estructurales y de
Inversión Europeos.
19
Según Comisión (2018b).
20
Portugal, Grecia, los 10 países que se incorporaron a la UE en 2004, Bulgaria y Rumania (2007) y
Croacia (2013).
21
De hecho, en el período 2014-2020 se distingue entre regiones menos desarrolladas (con un PIB per
cápita inferior al 75% de la media de la UE), regiones en transición (entre el 75% y el 90%) y regiones
más desarrolladas (superior al 90%).
gaceta 246 sindical

de cohesión...
• Del Tratado de Lisboa22 no se deriva la exclusión, como beneficiarios de la

política de cohesión, de las regiones desarrolladas o de los Estados miembros
desarrollados.
• Una concepción amplia en términos territoriales de la política de cohesión dis-
fruta de un amplio respaldo tanto por parte del Parlamento y el Comité de las
Regiones23 como, en menor medida, por parte de los ciudadanos europeos24.
• Si se quiere que la política de cohesión tenga relevancia en el desarrollo de
la estrategia Europa 2020 o en su sucesora, no se puede excluir a las regiones
y Estados miembros desarrollados.
• Su no inclusión debilitaría el dinamismo de las regiones transfronterizas, al
estar ubicadas, en muchos casos, parcialmente en regiones y Estados miem-
bros desarrollados.
• La inclusión de las regiones y Estados miembros desarrollados entre los be-
neficiarios de la política de cohesión puede significar un freno a la proliferación
de ayudas estatales dirigidas a las zonas más desarrolladas de la UE y, por
lo tanto, evitar los efectos negativos de estas ayudas estatales sobre las re-
giones menos desarrolladas.
• La recepción de ayudas vía política de cohesión puede facilitar que los países
desarrollados receptores de las mismas mejoren su saldo financiero con la
UE, y contribuir a que estos países sigan apoyando la existencia de una polí-
tica de cohesión, siempre que abarque a todo el territorio de la UE. Todo ello
en un contexto en el que “el justo retorno” seguirá estando presente en las
próximas negociaciones presupuestarias.
En definitiva, hay argumentos tanto a favor como en contra a la hora de defender

una política de cohesión amplia dirigida también a las regiones y países más desarro-
llados de la UE. La realidad es que la forma de decidir el nuevo Marco Financiero
Plurianual, en el que se aprueba por unanimidad por el Consejo Europeo el importe
de las grandes rúbricas que se plasmarán en los futuros presupuestos de la UE del
22
En el art. 174 del Tratado de Funcionamiento de la UE no se excluye a las regiones más desarrolladas
como beneficiarias de la política de cohesión. En el mismo se contempla que “A fin de promover un desarrollo
armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su
cohesión económica, social y territorial. La Unión se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre
los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas”.
23
Postura vuelta a confirmar en el Comité de las Regiones (2017) donde se defiende que la política de
cohesión debe “fomentar la innovación, la competitividad y el crecimiento sostenible en las regiones más
fuertes de Europa”.
24
Según el Eurobarómetro, Citizens´ awareness and perceptions of EU regional policy, Flash Eurobaro-
meter 452, (Bruselas: 2017), 29, el 53% de los ciudadanos son partidarios de que la UE se ocupe de
todas las regiones y el 43% defienden que se centre solo en las regiones pobres.
gaceta 247 sindical

Rafael Bonete
período 2021-2027, entre las que probablemente la política de cohesión económica,

social y territorial sea la más importante, es muy probable que finalmente no haya
cambios significativos sobre su cobertura territorial25. Sobre todo si tenemos en
cuenta que la nueva política de cohesión, en un esfuerzo para adaptarse a la nueva
realidad y modernizarse, se centrará en 5 objetivos temáticos26: ayudar a las regiones
a que hagan la transición hacia una economía hipocarbónica y circular, impulsar me-
diante la innovación, la digitalización, la transformación económica y el apoyo a las
pequeñas y medianas empresas la configuración de una Europa más inteligente, po-
tenciar el transporte estratégico y las redes digitales, facilitar el cumplimiento del pilar
europeo de los derechos sociales y propiciar un desarrollo urbano sostenible en toda
la UE. Estos objetivos se alcanzarán más fácilmente si la política de cohesión sigue
cubriendo todo el territorio de la UE.
CONSIDERACIONES FINALES
En este epígrafe, necesariamente breve, se identificarán algunos de los factores

que terminarán influyendo en la cantidad de recursos que finalmente se asignen a la
nueva política de cohesión y algunas de las cuestiones que afectarán a su contenido.
El avance de la defensa de la austeridad presupuestaria en las finanzas públicas

de la UE y los posibles efectos presupuestarios del brexit 27 han llevado a cuestionar
las distintas partidas del gasto comunitario, y en especial aquellas de mayor impor-
tancia como la política de cohesión. Si finalmente el Reino Unido pasa a ser un país
tercero es evidente que los recursos presupuestarios disminuirán y esto terminará
afectado a la política de cohesión. Asimismo, queda por determinar el impacto final
que tendrá en la estructura del gasto del presupuesto de la UE la implicación en la
25
La Comisión, en la propuesta para el período 2021-2027, defiende que la política de cohesión debería
seguir invirtiendo en todas las regiones de la UE, basándose en las tres categorías de regiones ya exis-
tentes pero definidas dos de ellas de forma distinta: menos desarrolladas (con un PIB per cápita inferior
al 75% de la media de la UE), en transición (entre el 75% y el 100%) y más desarrolladas (superior al
100%). Si bien el 75% (el 74% en el périodo 2014-2020) de la financiación del FEDER y del Fondo de
Cohesión seguirán concentrándose en las regiones menos desarrolladas.
26
En la propuesta de la Comisión se reducen los 11 objetivos temáticos actuales (investigación e innova-
ción, TIC, competitividad de las pymes, economía hipocarbónica, lucha contra el cambio climático, medio
ambiente y eficiencia de los recursos, transporte sostenible, empleo y movilidad, inclusión social, mejor
educación y formación y mejor administración pública) a 5.
27
Sobre las posibles soluciones para hacer frente a la disminución de ingresos derivados de la salida del
Reino Unido de la UE, véase Felbermayr et al. (2017). Un brexit sin acuerdo tendría efectos más negativos
sobre el presupuesto de la UE, y, por lo tanto, sobre la política de cohesión, que un brexit con acuerdo.
El resultado final dependerá de cómo responda la UE a la desaparición de los ingresos prespuestarios
provenientes del Reino Unido, si finalmente abandona la UE.
gaceta 248 sindical

de cohesión...
consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles dentro de la Agenda 203028

y la lucha de la UE contra el cambio climático, como prioridad clave junto con el con-
trol de fronteras, la economía digital y los tímidos pasos hacia una defensa común.
Es muy probable, además, que la hoja de ruta presentada en diciembre de 2017 por
la Comisión para profundizar en la Unión Económica y Monetaria y su posterior
desarrollo termine afectando, si finalmente se convierte su contenido en normas ju-
rídicas, a la estructura de gasto del presupuesto de la UE y a la importancia de la
política de cohesión en el mismo, especialmente si salen adelante mecanismos para
transferir recursos de los países más desarrollados de la UE hacia el resto en el
marco de una tímida unión fiscal y un presupuesto con tintes federales. La discusión
actual sobre el denominado Instrumento Presupuestario para la Convergencia y
Competitividad no nos proporciona suficientes pistas sobre su peso real y efectos
sobre la futura política de cohesión.
Por otra parte, el sucesor del denominado “Plan Juncker” o Plan de Inversiones
para Europa, que pasará a llamarse el Programa InvestEU a favor del empleo, cre-
cimiento y la innovación en Europa, también dejará sentir sus efectos sobre la nueva
política de cohesión y terminará potenciando todavía más el papel del BEI, y por lo
tanto la concesión de préstamos. Existe el temor de que el mayor protagonismo de
la iniciativa privada y el BEI se interprete como una menor necesidad de fondos pre-
supuestarios destinados a la cohesión económica, social y territorial.
La nueva Comisión es muy probable que quiera dejar su impronta en el futuro

contenido del nuevo Marco Financiero Plurianual (2021-2027) y modifique algunas
de las propuestas iniciales de la anterior Comisión en materia de cohesión. A partir
de noviembre de 2019 podremos ver el alcance de los futuros cambios y si la nueva
Comisión no se desvía de forma significativa de lo defendido por la Comisión presi-
dida por Juncker.
Por último, la polémica vinculación del respeto a los valores de la UE como con-
dición previa para ser receptor de fondos europeos29 no facilita la configuración de
los elementos centrales de la política de cohesión más allá de 2020, al poder afectar
a países como Polonia y Hungría, entre otros, en un contexto institucional en el que
se precisa la unanimidad por parte del Consejo Europeo para aprobar el nuevo
Marco Financiero Plurianual (2021-2027).
28
Véase Comisión Europea (2017).
29
Sobre esta cuestión, véase Selih et al. (2017).
gaceta 249 sindical

Rafael Bonete
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gaceta 251 sindical

José Molero
Industria y cambio tecnológico. Marco para

un debate de políticas
Cottage beside a river. Anna Boch.
Se trata en este artículo de hacer una reflexión sobre la situa-

ción de la industria europea, poniendo particular atención en el
cambio tecnológico y la difusión de las tecnologías digitales, para
extraer algunas consideraciones sobre la política industrial y con-
tribuir así al debate crítico acerca de las perspectivas que la di-
gitalización abre sobre la necesidad de una política industrial en
Europa.
Para ello, se aborda, en primer lugar, la situación de la indus-
tria europea desde dos ángulos complementarios: la producción
y sus capacidades tecnológicas. A continuación se exponen al-
gunos de los hechos que más preocupan de la mencionada digi-
talización de la industria, para acabar con unas reflexiones
acerca de las coordenadas que deben encuadrar el futuro debate
de la política industrial europea.
Industria y cambio
tecnológico...
1. INTRODUCCIÓN
L A preocupación por el sector industrial está recobrando una actualidad en Eu-

ropa que había perdido décadas atrás. Debido en buena medida a los efectos de la
crisis de los años recientes, el debate sobre la importancia de la industria para las
economías desarrolladas ha tomado nuevo vigor y con ello también el papel de la
política industrial. Es en este contexto donde se sitúa este artículo: su objeto es hacer
una reflexión sobre la situación de la industria europea, poniendo particular atención
al cambio tecnológico y la difusión de las tecnologías digitales, y de aquí sacar al-
gunas reflexiones sobre la política industrial.
De esta manera queremos contribuir al debate crítico acerca de las perspectivas

que la digitalización abre sobre la necesidad de una política industrial en Europa.
Para ello, abordaremos, en primer lugar, la situación de la industria europea desde
dos ángulos complementarios: la producción y sus capacidades tecnológicas. Par-
tiendo de estos fundamentos, a continuación expondremos algunos de los hechos
estilizados que más nos preocupan de la mencionada digitalización de la industria.
Terminaremos con unas reflexiones acerca de las coordenadas que en nuestra opi-
nión deben encuadrar el futuro debate de nuestra política industrial.
2. LA SITUACIÓN DE LA INDUSTRIA EUROPEA, RETROCESO Y DUALISMO
La idea subyacente a este trabajo es que la industria, a pesar de su declive relativo

en el conjunto de las economías desarrolladas, importa e importa mucho. Su impor-
tancia proviene de su papel en la estructura productiva y en el cambio tecnológico.
gaceta 255 sindical

José Molero
El papel en la estructura productiva tiene tres componentes (Laviña y Molero,

2012). Primero, el mayor nivel de interrelaciones que tienen los sectores industriales
comparados con otros sectores (Buesa, Molero; 1998). Segundo, el ritmo más alto
de crecimiento de la productividad en el promedio de las actividades industriales
frente a otras. Tercero, la mayor calidad del empleo que produce, lo que también
conlleva mayores retribuciones salariales. Respecto al cambio técnico, debe su-
brayarse el predominio de la industria en la generación de innovaciones de producto
y de proceso, así como el mayor “consumo” de innovaciones tecnológicas genera-
das por otros sectores, particularmente por los servicios intensivos en conocimiento;
en otras palabras, no es posible que un país tenga una posición de liderazgo inter-
nacional en el plano tecnológico sin disponer de un sector industrial fuerte y com-
petitivo.
Para situar el debate sobre las perspectivas de la industria vamos a considerar

dos facetas principales: la evolución de la producción industrial en las últimas déca-
das y las capacidades tecnológicas de los países europeos. Respecto a lo primero,
debe comenzarse por la pérdida de importancia cuantitativa de las actividades in-
dustriales en Europa. Como se aprecia en el cuadro 1, este es un proceso constante
en las últimas décadas, pasando de representar Europa más del 40% de la produc-
ción mundial en 1990 a poco más del 25% en 2016. Este es un fenómeno bastante
extendido en los países europeos más desarrollados, con una excepción importante
en relación a la economía alemana y sus economías satélites. El retroceso en Ale-
mania ha sido muy inferior al ocurrido en la mayoría de los países europeos y queda
más que compensado por la producción industrial de las empresas alemanas en paí-
ses limítrofes, singularmente en Polonia (Pianta, Luchese y Nacia; 2016). En el caso
español, la importancia del retroceso de la industria tiene matices cualitativos nota-
bles, ya que la generalización de la industrialización es un fenómeno relativamente
reciente, básicamente de la segunda mitad del siglo XX y, por tanto, la industria tiene
un grado menor de consolidación en la economía productiva.
Hay dos aspectos cualitativos que deben tenerse en cuenta para una correcta
valoración de lo anterior: la composición de la producción industrial y los cambios
en las cadenas internacionales de valor. Así, debe tenerse en cuenta que la compo-
sición de la industria en función del contenido tecnológico de los sectores industriales
ha variado sustancialmente. En efecto, el cuadro 2 muestra que la industria europea
ha venido aumentando significativamente el peso de los sectores tecnológicamente
más complejos en detrimento de los de menor contenido, haciendo así una suerte
de contrapeso cualitativo importante de cara al futuro.
gaceta 256 sindical

Industria y cambio
tecnológico...
CUADRO 1
Reparto de la producción manufacturera por áreas en porcentaje del total mundial
Área 1990 2000 2010 2016

Europa 40,3 33,4 27,4 25,1
Asia y Pacífico 27,8 32,6 44,1 49,5
África 2,0 1,7 1,8 2,0
América Latina 8,4 8,3 7,5 6,2
América del 21,7 24,1 19,2 17,4
Norte
Fuente: UNIDO, Manufacturing Value Added database y elaboración propia.
2 CUADRO
Composición del V.A industrial según composición tecnológica de los sectores
2005 (%) 2015 (%)

Baja Media-baja Media-alta y Baja Media-baja Media-alta
tecnología tecnología alta tecnología tecnología y alta
tecnología tecnología
Países
desarrollados 28,4 17,1 44,4 20,8 22,1 57,1
de Europa
Países 42,5 27,9 29,6 38,9 27,9 33,2
europeos en
desarrollo
Fuente: UNIDO. INDSTATA2 database.
La nueva distribución internacional de las cadenas de valor se refiere al hecho

conocido de la deslocalización de ciertas actividades industriales a terceros países
con costes de producción más bajos. En unos casos es el conjunto de la producción
de una empresa lo que se desplaza, pero en otras muchas ocasiones se desplazan
partes del proceso productivo que normalmente son de menor complejidad tecnoló-
gica y de menor valor estratégico. De esta manera, una parte no despreciable del
crecimiento industrial de áreas de Asia, América, África y países de Europa Oriental
es precisamente el reflejo del proceso descrito o, con otras palabras, de la desloca-
lización hacia esas áreas de aspectos de las cadenas de valor de las empresas eu-
ropeas, generalmente los de menor importancia estratégica.
gaceta 257 sindical

José Molero
Más allá de la pérdida de peso de Europa, un aspecto que preocupa es el de la

asimetría en el comportamiento de los diferentes países y la creciente desigualdad
que ello está provocando. Los datos del cuadro 3 recogen la evolución de la factu-
ración industrial de los países europeos en el periodo 2009-2017, incluyendo el pro-
medio de crecimiento de la UE. En ellos se aprecia la diferencia apuntada. En efecto,
se sitúa claramente por encima de la media de la UE lo que constituye el bloque de
influencia germánica, tanto entre los países desarrollados (Alemania, Austria, Dina-
marca y Holanda) como entre los del bloque de Europa oriental (Chequia, Hungría,
Polonia Eslovenia y Eslovaquia). Por el contrario, los países del sur –España, Italia,
Portugal y Grecia– tienen una evolución por debajo del promedio europeo. La ten-
dencia hacia un dualismo industrial dentro de Europa está claramente presente,
como han afirmado autores como Pianta y Radosevic1, y se traduce también en un
diferencial creciente entre la evolución de la productividad de los países, en función
de sus sistemas productivos y de difusión de la tecnología y métodos de trabajo
(OCDE, 2015).
2.1. Los desequilibrios en la generación y uso de capacidades tecnológicas
La realidad que se ha puesto de manifiesto tiene un trasfondo preocupante en

cuanto en gran medida es fruto de las diferentes capacidades tecnológicas de los
países y, por tanto, de sus diferentes posibilidades para enfrentar una competencia
internacional cada vez más basada en la tecnología, tanto productiva como de or-
ganización.
1
Véase Molero, 2017.
gaceta 258 sindical

CUADRO 3
Evolución de la facturación industrial. Índice 2010 = 100
Área/País 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Unión Europea - 28 países 90,5 100,0 109,1 108,3 107,0 108,1 109,5 109,5 116,8
Bélgica 85,8 101,3 117,1 117,6 109,3 109,0 103,1 99,6 109,5
Bulgaria 85,2 99,9 117,7 120,9 123,1 122,9 125,7 128,7 143,7
Chequia 90,0 99,9 108,8 110,0 111,6 123,2 126,6 128,1 137,1
Dinamarca 94,4 99,9 109,6 115,4 116,4 113,8 113,6 116,2 121,2
Alemania 87,8 99,4 109,8 110,7 110,5 112,8 114,4 114,2 121,1
Irlanda 95,6 100,0 104,6 101,3 100,2 116,4 195,1 191,5 189,1
Grecia 93,4 100,0 106,2 109,5 102,8 101,6 91,4 86,7 96,9
España 94,8 100,0 105,3 102,5 99,6 100,2 101,9 102,6 110,8
Francia 95,5 100,0 106,7 107,0 106,3 105,9 106,1 106,7 113,3
Italia 90,9 99,9 106,1 101,6 98,5 97,9 99,3 98,9 103,7
Hungría 90,6 100,0 105,6 105,1 107,1 115,6 124,6 125,8 132,5
tecnológico...
Holanda 91,3 100,0 114,6 115,6 115,9 112,2 – – –

Industria y cambio
gaceta 259 sindical

Austria 91,3 100,0 112,0 112,6 112,4 112,1 112,6 112,8 121,0
Polonia 88,1 100,0 115,9 121,2 122,5 125,1 127,3 132,0 146,0
Portugal 94,8 100,0 105,1 101,3 99,5 97,3 96,4 95,0 104,2
Rumania 89,1 99,9 116,0 119,3 124,8 134,7 137,9 144,6 161,6
Eslovenia 90,9 99,9 104,9 101,8 100,0 104,0 108,8 113,4 126,8
Eslovaquia 83,1 100,0 114,2 122,2 124,5 127,6 135,7 137,5 144,0
Suecia 90,0 99,9 103,2 98,5 91,8 92,3 97,3 100,0 109,7
Reino Unido 88,4 100,0 107,8 102,0 100,6 101,5 97,2 97,6 105,2
Noruega 98,1 100,0 108,6 116,1 116,0 117,2 109,1 94,8 100,6
Turquía 84,9 100,7 129,6 139,7 153,5 172,6 186,8 199,7 255,5
Fuente: Eurostat.
José Molero
Si se atiende al indicador clásico de los gastos en I+D sobre el PIB, los últimos
datos de la OCDE2, ofrecen la siguiente situación:
• El promedio de la UE es del 2,06%, subiendo al 2,15% en el Área del Euro.
• Por encima del promedio se sitúan básicamente los países nórdicos (Suecia,
3,4%; Finlandia, 2,76%; Dinamarca, 3,05%), Alemania (3,02%), Austria
(3,05%) y Bélgica (2,58%).
• Por debajo están los países del sur: España, 1,2%; Italia1,35%, Portugal,
1,33% y Grecia, 1,13%; Turquía, 0,96%, además de Irlanda, 1,05%.
Ciertamente, el indicador de I+D no recoge sino una parte del esfuerzo de los
países para crear nuevo conocimiento y tecnología. Es un hecho que las fuentes de
la innovación tecnológica son mucho más variadas y conviene ver si utilizando otros
parámetros más complejos se confirma la polarización centro-periferia en Europa
que se ha apuntado.
A estos efectos, lo más apropiado es emplear los datos provenientes del Índice
Sintético de Innovación elaborado por la UE y que en 2018 recoge 27 indicadores
referidos a dimensiones agrupadas en Condiciones de Contexto (recursos humanos,
sistema de investigación, ambiente favorable a la innovación): Inversiones (Finan-
ciación y apoyo, Inversiones de las empresas); Actividades de Innovación (Innova-
dores, Vínculos, Activos Intelectuales) e Impacto (impactos en el empleo, impactos
en las ventas) (European Commission, 2019). A partir de estos datos la realidad eu-
ropea se sintetiza en el gráfico 1, donde se ordenan los países en función del valor
agregado final del índice sintético.
Lo interesante de este indicador es que la Comisión Europea lo utiliza para cla-

sificar los distintos Sistemas de Innovación de los países. Mediante un análisis clúster
se identifican los cuatro grupos que se indican en el mismo gráfico: Líderes en Inno-
vación, que tiene valores por encima del 120% de la media de la UE; Fuertemente
Innovadores, donde se incluyen aquellas economías cuyo índice se sitúa entre el
90% y el 120% de la media europea; Moderadamente Innovadores, un grupo amplio
de países con valores entre el 90% y el 50% del promedio de la UE y, finalmente, In-
novadores Modestos, donde se localizan unos pocos países con valores del índice
por debajo del 50% de la media.
2
Research and Development Expenditures. Última consulta 21-06-2019.
gaceta 260 sindical

Industria y cambio
tecnológico...
GRÁFICO 1
Resultados de los sistemas de innovación de los Estados miembros de la UE
Las columnas más anchas muestran los resultados de los Estados miembros en 2018, utilizando los datos más recientes
para veintisiete indicadores en comparación con los de la UE en 2011. Las columnas más finas indican los resultados
obtenidos por cada Estado miembro en 2011, en comparación con los de la UE en ese mismo año. Se ha utilizado el
mismo método de medición para todos los años. Las líneas discontinuas indican los valores umbral entre los distintos
grupos de resultados en 2018, comparando los resultados obtenidos por los Estados miembros en 2018 y los de la UE
en el mismo año.
Fuente: CE, 2019.
Las desigualdades son aún más contundentes por cuanto se muestran a partir
de una gama amplia de mediciones en múltiples aspectos del comportamiento in-
novador. A los efectos de este trabajo, es importante constatar que se confirma la
fuerte polarización entre el centro-norte y el sur-oriente de Europa. Ya no se trata
solo de tener que aumentar las inversiones en I+D, como se deduciría del anterior
indicador, sino de afrontar múltiples desajustes del sistema de innovación de los países
del sur–oriente de Europa. A estos efectos conviene subrayar que los países con ín-
dices más elevados presentan en general una estructura más equilibrada entre las
diferentes dimensiones que se incluyen, lo que se puede calificar como de sistemas
más cohesionados. En cambio, los países menos innovadores muestran, además
de menores niveles generales del índice, importantes desequilibrios entre los dife-
rentes aspectos de la innovación. A modo de ejemplo se puede citar el caso español,
que se sitúa por encima de la media europea en aspectos tales como la dotación de
recursos humanos, las publicaciones científicas o el ambiente favorable a la inno-
vación, mientras que alcanza cifras mucho más modestas para la mayoría de los in-
dicadores que miden la innovación y los resultados empresariales, mostrando un
claro desequilibrio (falta de cohesión) entre los recursos del sistema y los resultados
alcanzados (Molero, 2015).
gaceta 261 sindical

José Molero
3. ¿UNA CUARTA REVOLUCIÓN INDUSTRIAL?
Para abordar esta cuestión, partimos de la base de que el diseño y la aplicación

de todas las tecnologías son parte de una relación social (Molero, 2017: 75), de unas
relaciones de producción específicas que forman parte de un modo de acumulación
y un modo de regulación. La aparición gradual o el despliegue, desde principios de
los años 70 del siglo pasado, de un conjunto de tecnologías de la información y la
comunicación, ha llevado a que se hable de una cuarta revolución industrial. Tras
esta supuesta revolución habría una revolución digital, entendida “como una acele-
ración general en el ritmo de cambio tecnológico en la economía, impulsado por una
expansión masiva de nuestra capacidad de almacenar, procesar y comunicar la in-
formación utilizando dispositivos electrónicos” (Eurofound, 2018b: 1). La invención
del microprocesador de Intel en 1971 es la tecnología clave de esta “revolución”,
una innovación radical, pero también deben mencionarse las primeras incursiones
en ingeniería genética, que abrieron las puertas al campo de la biotecnología (Va-
lenduc, 2018: 8).
“El propio concepto de revolución digital no debe tomarse como dado” (Mahnkopf,
2019: 1), hay quien la define diciendo que es un nivel más alto de automatización en
el que el uso de los robots se empareja con la Inteligencia Artificial. El World Econo-
mic Forum cita doce tecnologías “emergentes” características de esa revolución, que
“están estimulando el desarrollo de nuevas técnicas de producción y modelos de ne-
gocio que transformarán fundamentalmente los sistemas globales de producción”
(World Economic Forum, 2018ª: 1)3.
Esta “revolución” digital se ha vinculado de manera muy estrecha a la llamada

Industria 4.0, también denominada la Cuarta Revolución Industrial. De las muchas
definiciones disponibles de estas dos últimas, es lúcida la de Gadi (2018; 38): “la or-
ganización de los procesos productivos basados en la tecnología –especialmente
Internet– y en el uso de dispositivos tales como sensores y chips, que se comunican
de manera autónoma unos con los otros a lo largo de toda la cadena de valor. Sin
embargo, el término Industria 4.0 se creó en Alemania. No es el nombre para un tipo
de tecnología; es el nombre de un programa político en el que se juntaron el gobierno
alemán, los empresarios y los sindicatos. Por eso, es sorprendente que lo que em-
pezó como una política económica nacional para hacer frente a los retos de las TIC
para un país, haya terminado siendo nada menos que una nueva revolución industrial
que, según los partidarios del concepto, sería la cuarta.
3
Inteligencia Artificial y robótica; Sensores vinculados ubicuos (Internet de las Cosas); Realidad virtual y
aumentada; Producción aditiva (impresión en 3D); Cadenas de bloques (block chains) y tecnología de
gaceta 262 sindical

Industria y cambio
tecnológico...
3.1. Los efectos de la digitalización
Existe un amplio debate sobre los efectos de la digitalización. Un primer efecto

que produce y del que todo el mundo habla es la polarización en el empleo, definida
como el descenso en la participación de las ocupaciones con habilidades medianas
respecto a las ocupaciones con habilidades altas y bajas. La explicación más común
de esta polarización menciona cuatro factores: los efectos de la tecnología (por el
hecho de que las tareas se hacen rutinarias), la globalización (vía la re-localización
de ciertas partes de los procesos de producción a los países del centro “desarrolla-
dos” (lo que se conoce como offshoring o deslocalización), los efectos de la demanda
de productos para diferentes ocupaciones y el papel de las instituciones.
El gráfico 2 presenta datos agregados por regiones del mundo sobre los cambios
en el empleo según el nivel de salarios sea alto, medio o bajo. La polarización parece
clara en Europa del Norte y en Europa del Sur, en Estados Unidos y, en menor me-
dida, en Japón y en América Latina y el Caribe, pero no se da en Europa Central,
pues los empleos con salarios bajos han descendido.
Algunos autores señalan que la participación en el empleo tanto de las ocupacio-

nes con salarios altos como la de las ocupaciones con salarios bajos ha aumentado,
mientras que las ocupaciones de salarios medios han descendido. Especialmente
las ocupaciones de salarios altos han ganado en importancia relativa (Goos, Konings
y Rademakers; 2016: 9-10). A lo que debe añadirse como impulsor del cambio la glo-
balización, en tanto la competencia global y las oportunidades de los mercados glo-
balizados tienen impacto sobre la estructura del empleo.
contabilidad distribuida; Materiales y nanomateriales avanzados; Captura, almacenamiento y transmisión

de energía; Nuevas tecnologías de computación; Biotecnologías; Geo-ingeniería; Neurotecnología; Tec-
nologías del espacio.
gaceta 263 sindical

José Molero
GRÁFICO 2
Cambios en la proporción del empleo según el nivel de salarios
Fuente: Varios Autores (2019). Los datos para América Latina y el Caribe se refieren al periodo
2000-20015, los de las demás áreas se refieren a 1995-2015.
Analizando el periodo 1995-2015 y 23 países, un informe de la OCDE llega a la

misma conclusión, pero referida en este caso no a los salarios, sino al nivel de las
habilidades (gráfico 3): “En casi todos los países para los que hay datos disponibles,
este proceso (de polarización) ha resultado en un desplazamiento global del empleo
hacia las ocupaciones de habilidades altas (…) El descenso del sector manufacturero
ha sido parcialmente responsable, pues muchos trabajos manufactureros están tam-
bién en el medio de la distribución de las retribuciones, pero no da cuenta de todo el
cambio. De hecho, la mayoría de la polarización se debe a la pérdida de los empleos
con habilidades medias en las industrias. Las fuerzas del cambio tecnológico y de la
globalización han jugado ambas un papel importante en el fomento de la polariza-
ción” (OECD, 2019: 65).
gaceta 264 sindical

Industria y cambio
tecnológico...
GRÁFICO 3
Polarización del mercado laboral (Cambio en puntos porcentuales en la
participación en el empleo total, 1995-2015)
Fuente: OECD, 2019; Figure 2.14; p. 65.
Centrándose en el caso español, Sebastián (2018) proporciona evidencia de la

polarización del empleo entre 1994 y 2014, al medir el contenido en tareas de las
ocupaciones a partir de datos de una encuesta nacional, en vez de utilizar como
fuente datos de los Estados Unidos, como es lo usual en muchos trabajos. Los cam-
bios en el empleo en España muestran un claro patrón de polarización del empleo,
en el que la parte más alta y la más baja de la distribución de ingresos aumentan,
mientras desciende para los trabajos con retribuciones medias. Sin embargo, los re-
sultados de Sebastián sugieren que en España, entre 1995 y 2014, los salarios no
experimentaron el mismo patrón de polarización que los empleos y que práctica-
mente no existe relación entre los cambios en las participaciones en el empleo y los
cambios en las retribuciones.
La segunda cuestión que queremos abordar es la pérdida de trabajos o de em-

pleos que están en riesgo debido a la automatización y si va a haber o no una pér-
dida neta de empleos. Hay mucha discusión sobre este tema, como lo hubo con los
cambios tecnológicos de la cuarta onda larga en los países del centro capitalista.
Hoy, como entonces, los hay pesimistas y optimistas4. No se va a entrar en ese de-
4
En Marengo (2019) se puede encontrar una detallada discusión sobre estas dos visiones, señalando
las peculiaridades de las tecnologías y los bienes digitales respecto a las tecnologías que dieron lugar a
gaceta 265 sindical

José Molero
bate, pues lo que va a hacer a continuación es presentar información empírica di-

versa que estima los cambios.
¿Cuántos de esos trabajos están en riesgo de ser automatizados? Con datos de

32 países miembro de la OCDE (2019): “En los 32 países, cerca de uno de cada
dos empleos es probable que se vean afectados de forma significativa por la auto-
matización, basándose en las tareas que implican. Pero el grado de riesgo varía. En
los países de la OCDE que participaron en PIAAC (Programme for the International
Assessment of Adult Competencies), alrededor del 14% de los trabajos son alta-
mente automatizables (la probabilidad de automatización es superior al 70%)”.
Eurofound (2019a) ha realizado un esfuerzo para modelizar las implicaciones

sobre empleo, a escala mundial, de una automatización radical en 20305. Basándose
en estimaciones de estudios previos sobre la proporción de empleos en cada sector
y cada país que sería técnicamente posible automatizar, considera la factibilidad del
coste de inversión de la automatización en relación con el tamaño del PIB.
Considerando las pérdidas directas, en el escenario de alto coste habría 30,8 mi-
llones menos de personas empleadas (un 12,6% de los empleados se reemplazan
por máquinas); y en los dos escenarios de bajo coste habría 42 millones de personas
menos empleadas (un 17,2% serían reemplazados). Tras tener en cuenta los efectos
de segunda ronda sobre las cadenas de compra de suministros y los efectos multi-
plicadores, tomando como referencia el escenario de base para 2030, en el escena-
rio de alto coste la tasa de pérdida neta de empleos es el 9,9%; en el escenario de
bajo coste la tasa es del 16%; y en el escenario de bajo coste con ajuste de las horas
de trabajo la tasa es del 10,7%. Se espera que el empleo neto en manufacturas y
servicios públicos sea un 20% más bajo que el escenario base en el escenario de
alto coste; y entre un 30 y un 35% más bajo en los dos escenarios de bajo coste.
las dos primeras revoluciones industriales, de manera que algunos de los círculos virtuosos que se acti-
varon entonces es improbable que tengan lugar esta vez, lo que a su juicio inclinaría la balanza en favor
de las tesis pesimistas.
5
Aunque, como parece que los funcionarios de la Unión Europea viven en el mundo del Dr. Pangloss, en
el documento principal de Eurofound sobre el proyecto El futuro de la manufactura, esos escenarios se
consideran “especulativos” (Eurofound, 2019b; 40). Sin embargo, el informe reconoce, en su último pá-
rrafo: “Habrá alguna pérdida de empleos”. Así que, para que no nos preocupemos mucho, inmediatamente
afirma: “Las experiencias previas de cambios estructurales a gran escala muestran que esto debe ser an-
ticipado y gestionado” (Eurofound, 2019b: 58).
gaceta 266 sindical

Industria y cambio
tecnológico...
Para finalizar, tres advertencias. La primera, que además de los efectos que la
digitalización vaya a tener sobre el empleo y las condiciones de trabajo, en lo que sí
parece haber acuerdo es que al igual que con lo sucedido en la cuarta onda larga
del capitalismo, no parece que se estén dando ganancias sustanciales en la produc-
tividad (la llamada paradoja de Solow, formulada en 1987), pero sí se está compro-
bando que está aumentando la fluidez de los mercados y la reducción de las barreras
de entrada, así como ha aumentado de manera dramática la dependencia de las
plataformas digitales globales (Soete, 2018: 38).
En segundo lugar, se pronostica una desigualdad creciente, aumentando la parte

de la renta nacional atribuida al capital a costa de la del trabajo, en la medida en la
que las rentas de la innovación digital están siendo apropiadas por los grupos de
mayor renta, el 1 y el 10%: accionistas, inversores, altos ejecutivos y empleados
clave de las empresas ganadoras (que por lo general poseen capital y ocupan cargos
gerenciales y posiciones directivas en las mismas). Y lo que es peor, como entre
otros muchos advierte Soete (2018: 42), estamos viendo que esta concentración de
riqueza y poder económico, asociada a la digitalización está llevando a una concen-
tración similar del poder político, lo que en última instancia socava la democracia.
La tercera advertencia se refiere a los costes medioambientales que ya se están

produciendo como resultado de la digitalización y la automatización. Como señala
Mahnkopf (2019: 13), cuando se calculan los ahorros potenciales que traerá la digi-
talización, no se suele tener en cuenta la energía eléctrica requerida por los múltiples
productos “inteligentes” utilizados en la producción, ni la energía que se requiere
para la eliminación o reciclaje de los productos viejos o defectuosos.
4. ¿ES POSIBLE UNA POLÍTICA INDUSTRIAL?
“Estos son tiempos turbulentos para la fabricación. Existe la expectativa de una

transformación inminente en la industria, impulsada por las nuevas tecnologías, pero
esto ocurre en un momento en que el crecimiento de la productividad manufacturera
ha alcanzado un mínimo histórico tanto en Europa como en los Estados Unidos. La
estabilidad del régimen comercial de la post-guerra está amenazada” (Eurofound,
2019b: 7) Esta es la cuestión: ¿es posible diseñar y aplicar una política industrial
que aborde los efectos negativos de la digitalización y que revierta el supuesto de-
clive de la industria, promoviendo un cambio estructural en el sector?
Parece que se habría llegado a cierto acuerdo, al menos en la corriente principal

de la economía, sobre que la política industrial al viejo estilo, también llamada política
gaceta 267 sindical

José Molero
industrial vertical (consistente en elegir sectores específicos de la economía), se-

guida por algunos países con historias económicas de éxito, especialmente la Re-
pública Popular China, la República de Corea y Singapur, no se puede ya repetir. Es
más, las reglas de la Organización Mundial de Comercio imponen restricciones se-
veras para llevar a cabo tales políticas por lo que, se nos dice, debemos pasar a la
política industrial moderna, también conocida como horizontal o transversal.
La política industrial moderna “no trata sobre expandir las fronteras tecnológicas
para crear nuevas industrias, sino sobre que el sector público juegue un papel de lide-
razgo en la identificación de los cuellos de botella del desarrollo y el abordaje de los
fallos de coordinación. La financiación es también un factor importante” (Felipe, 2015:
10). Sin embargo, el papel de los gobiernos en la conducción de la política industrial
tiende a ser más indirecto, seleccionando y apoyando a las industrias a través de los
mercados financieros privados, tratando de crear un entorno empresarial propicio.
Claro que se olvida que incluso las políticas horizontales tienen efectos distintos en
los distintos sectores de la economía. El problema de este tipo de política industrial in-
directa u horizontal es que no está funcionando, desde luego no en la Unión Europea.
Hay posiciones más extremas; por ejemplo, el Banco Mundial (2016: 130) consi-
dera que la industria manufacturera no ofrece ya más el camino al crecimiento para
los países de rentas bajas y medias. Es una opinión que comienza a extenderse
desde el último cuarto del siglo pasado, basada en el argumento de que los servicios,
al menos aquellos que forman parte de las cadenas de producción globales, se han
convertido en los principales contribuyentes al crecimiento de la productividad y el
desarrollo tecnológico. Una opinión fácilmente rebatible, como hacen Hauge y Chang
(2019). A ello hay que añadir una limitación que afecta a los países de América Latina
y el Caribe y también a los países de la periferia europea: la llamada trampa del in-
greso medio. Esta trampa, que afecta en particular al proceso de actualización y me-
jora tecnológica, Radosevic y Yoruk (2018) la definen como la incapacidad de las
economías para acumular capacidades tecnológicas y conseguir una tasa de inno-
vación que les permitiría alcanzar un estado de altos ingresos.
A este respecto, pueden resultar llamativas las conclusiones del World Economic
Forum al analizar el futuro de la producción: “La mayoría de las empresas industriales
consultadas en 2017 están de acuerdo en crítico papel del Estado en la creación de
un entorno y un ecosistema de producción propicio para el desarrollo, difusión y
adopción de la tecnología” (WEF, 2018b: 19). Para ello han identificado siete tipos
de esfuerzos nacionales conducidos por el Estado que faciliten la adopción y difusión
de tecnologías en la producción (WEF, 2018b: 21):
gaceta 268 sindical

Industria y cambio
tecnológico...
− Crear conciencia;
− Establecer incentivos financieros;
− Crear un marco legal robusto;
− Impulsar la acreditación de empresas exitosas;
− Expandir la conectividad y la seguridad de los datos;
− Promover la I+D+i en las tecnologías aplicadas a la producción;
− Establecer programas de nuevos talentos y educación.
Por lo que respecta a Europa, la Comisión Europea lleva desde 2010 haciendo
propuestas sobre política industrial, por supuesto con un enfoque horizontal, que ha
ido revisando en lo accesorio en varias ocasiones, dado que no parece haber tenido
mucho éxito. Entre otras muchas críticas, la política industrial la entiende asociada
exclusivamente a la innovación y, hasta cierto punto, a las preocupaciones medio-
ambientales, estando más bien dirigida a aquellos países que están cerca o en la
frontera tecnológica global. Las propuestas de algunas agencias de la propia Comi-
sión Europea son incluso más pobres: “El papel fundamental para los políticos y
otros actores influyentes es el establecimiento de marcos futuros que proporcionen
cierto grado de certidumbre alrededor del cual las empresas puedan orientar sus es-
trategias de inversión. También hay un cometido para una inversión estratégica sig-
nificativa financiada con fondos públicos” (Eurofound, 2019b: 36). Así pues, no
podemos encontrar nada nuevo o diferente en este tipo de políticas públicas respecto
a las aplicadas en el pasado y en el presente.
Hay también algunas propuestas desde la izquierda y las organizaciones sindi-

cales para una re-industrialización en Europa; el problema que vemos es que para
tener éxito se necesita revertir las políticas neoliberales en la Unión Europea. En el
escenario actual, solo Alemania (beneficiando con ello a Lituania, Polonia, Hungría
y Chequia, puede que a expensas de otros países europeos) parece saber cómo
tratar con la llamada nueva revolución industrial; por cierto, con la implicación de los
sindicatos en el diseño de las políticas industriales.
Un número creciente de contribuciones ha defendido una política industrial pro-

gresiva (Pianta, Lucchese y Nascia; 2016: 51-53; y 2019). Al recuento que hacen
gaceta 269 sindical

José Molero
Pianta et al., debe añadirse el Acuerdo Estatal por la Industria, firmado en noviembre
de 2016 por los sindicatos y siete organizaciones de empresas industriales españo-
las; así como la propuesta de Laviña y Molero (2012) para transformar el sistema
productivo español.
La cuestión es cuáles podrían ser las características de esa política industrial pro-
gresiva, alternativa o, al menos, apropiada. El debate está en pleno apogeo y no
solo entre los economistas fuera de la corriente principal (no-neoclásicos)6.
“Una respuesta potencial podría ser que la política industrial progresiva no se

auto limite a seleccionar un ganador y apoyar a las empresas hasta que puedan des-
pegar (y entonces privatizar beneficios). Además, debería no solo promover el cam-
bio estructural por el bien del crecimiento y reducir los déficits comerciales, debería
fomentar también una base industrial social y ambientalmente sostenible” (Eder et
al., 2018: 11).
Eder y Schneider (2018) también señalan otras tres cuestiones a tener en cuenta.
Compartamos o no sus premisas metodológicas, la primera es que no debe descui-
darse la dimensión política; esto es, las relaciones de poder y hegemonía que dan
forma y sostienen a las políticas industriales, desde los Estados y las instituciones
europeas. La segunda, cómo lidiar con la desigual integración europea y la existencia
de un centro (un núcleo) y una periferia; esto es, cómo puede contribuir una política
industrial progresiva a cambiar el estatus de periferia de los países del sur de Europa.
La tercera, entre otras cuestiones transversales, la exigencia de participación demo-
crática y la introducción de la dimensión de género en el análisis.
Sin embargo, si deseamos realmente un crecimiento más inclusivo y sostenible,

con una recuperación del sector industrial, en el caso de los países europeos nece-
sitamos convencer a la Comisión Europea y a los estados miembro de la Unión de
que hay que replantearse el papel del Estado (Mazzucato, 2015; OECD, 2017: 47).
Es más, esto significa revertir las políticas neoliberales, en particular las reglas de la
Unión Europea con las ayudas de estado y las políticas de competencia, así como
6
Ver por ejemplo el libro escrito por dos economistas del Banco Mundial, Halward-Driemeier y Nayyar
(2017), sobre el futuro del desarrollo guiado por las manufacturas. Por el lado no neoclásico, entre el
último trimestre de 2018 y el tercero de 2019, tres revistas han dedicado un número monográfico a una
progresiva o renovada política industrial: Journal Für Entwicklungspolitik (3/4-2018), Structural Change
and Economic Dynamics (marzo 2019) y Journal of Industrial and Business Economics (septiembre 2019).
Pueden verse los trabajos introductorios de Eder et al. (2018), Andreoni, Chang y Scazzieri (2019) y Cirillo
y Molero (2019).
gaceta 270 sindical

Industria y cambio
tecnológico...
cambiar las reglas fiscales desde el tratado de Maastricht de 1992 hasta el Pacto
Fiscal de 2012, introduciendo entre otras medidas una “regla de oro” para la inversión
pública.
No obstante, somos más bien escépticos de que los cambios requeridos en la

Unión Europea puedan tener lugar en el corto y medio plazo. Pues no parece por
ahora que los ganadores de la última crisis, de la Gran Recesión, vayan a ser capa-
ces de hacerlo, no solo el famoso 1% más rico, también hay que incluir a la clase
media alta. Debe recordarse que es la clase media alta la que ocupa las posiciones
administrativas y burocráticas clave en las administraciones públicas, en las institu-
ciones y en las grandes empresas. Y parece que se sienten muy a gusto con las
recetas y políticas económicas, ya sea del neoliberalismo del Consenso de Was-
hington –pese a que nos pese, aún vigente– ya sea del ordoliberalismo, la versión
del neoliberalismo que está gobernando Europa; así como no parecen estar a dis-
gusto con algunos de sus resultados, por ejemplo, el aumento de la desigualdad y
la precariedad.
Así que quizás la primera tarea para llegar a esa política industrial, progresista o
posible, sea convencer a la clase media alta, a la clase dirigente, de que poner su
bienestar por delante de todo y capturar todas las oportunidades conduce a situa-
ciones colectivas subóptimas e injustas. No creemos que debamos tener que esperar
hasta que aparezca una nueva generación de intervenciones públicas por arte de
magia, pues esas intervenciones dependen en gran medida de lo que esta clase so-
cial y sus fracciones creen, piensan y hacen y, por supuesto, de la presión que pue-
dan ejercer las clases dominadas y subordinadas para que ello suceda.
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gaceta 273 sindical

Mariano Sanz
No habrá transición ecológica justa sin

diálogo social
Dunes. Anna Boch.
Las políticas de cambio climático de la UE, que vienen de

lejos, están muy ligadas a las de energía, pero la transición eco-
lógica es mucho más. El cambio de un desarrollo económico ba-
sado en el consumo y transformación de combustibles fósiles y
en el uso masivo de materias primas a una economía hipocarbó-
nica y sostenible medioambientalmente, va a conllevar conse-
cuencias disruptivas en empresas, trabajadoras y trabajadores y
territorios.
Esta transformación requiere, pues, de una estrategia global
por la transición justa, que debe hacerse con la participación y el
diálogo de los actores implicados y sin que los damnificados de
estos cambios sean la clase trabajadora, sus derechos y sus con-
diciones de trabajo.
No habrá transición
ecológica justa sin...
E L pasado 17 de julio se aprobó en el Parlamento Europeo, la elección de Úrsula

von der Leyen como nueva presidenta de la Comisión Europea, política conservadora
alemana que hasta ese momento había sido la ministra de defensa de su país y una
de las colaboradoras más cercana a la canciller Angela Merkel. Se ha convertido así
en la primera mujer en dirigir el máximo órgano ejecutivo europeo. En su discurso
como candidata la nueva presidenta desgranó cuales iban a ser los ejes fundamen-
tales de su mandato destacando, entre otros, su compromiso con la defensa del
medio ambiente, manifestando su intención de tomar medidas y leyes orientadas a
que Europa sea un continente descarbonizado para el 2050 e impulsar un European
Green Deal, al estilo de la propuesta presentada en Estados Unidos por la congresista
demócrata Alexandria Ocasio-Cortez para redefinir y orientar la lucha del cambio cli-
mático en el difícil reto de disociar crecimiento con impacto ambiental.
De hecho, y como refuerzo de la importancia que da a esta medida la presidenta

europea, ha designado a Frans Timmermans como Vicepresidente primero. Este
curtido político laborista holandés deberá liderar un nuevo Pacto Verde Europeo que
permita al continente prescindir de los combustibles fósiles en un futuro, que la ma-
yoría de países sitúan en el 2050. Para ello, coordinará el grupo de departamentos
integrados por Energía, Medio Ambiente y Océanos, Salud, Transporte o Cohesión
y Reformas. El objetivo, según Von der Leyen, es hacer de Europa el “primer conti-
nente climáticamente neutro del mundo”.
Aunque en este momento histórico el cambio climático y el medio ambiente están

más en el centro de las agendas políticas y económicas de los estados europeos, el
tema no es nuevo. La política europea en materia de medio ambiente se remonta a
muchos años atrás, cuando en un Consejo Europeo celebrado en París en 1972 los
gaceta 277 sindical

Mariano Sanz
Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron la necesidad de establecer una política

comunitaria en materia de medio ambiente armonizada con las políticas económicas
y fijaron la necesidad de definir planes de acción para esta materia. Posteriormente
se fueron incorporando, a través de distintos acuerdos como el Acta Única Europea
(1987)1 o el Tratado de Maastricht (1993)2 las bases jurídicas para establecer una
política común en esta materia de medio ambiente con el objetivo de “preservar la
calidad del medio ambiente, proteger la salud humana y garantizar un uso racional
de los recursos naturales”. Esta evolución se fue concretando hasta establecerse en
el Tratado de Lisboa “la lucha contra el cambio climático” como uno de los objetivos
específicos de la Unión.
Desde 1973 se vienen aprobando programas de acción que van definiendo los
objetivos y las propuestas normativas para alcanzar estos objetivos. Todos estos
programas están fundamentados en los principios de precaución, corrección de la
contaminación en su fuente y “quien contamina paga”. Estos principios están orien-
tados principalmente a prevenir y proteger los daños medioambientales a especies,
hábitats, agua, etc. En la actualidad está vigente el Séptimo Programa de Acción de-
nominado Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta3 que se aprobó en
2013 y tiene duración hasta 2020. Los programas se han venido complementando
con diversas políticas y medidas complementarias como las Estrategias de Desarro-
llo Sostenible (2001, 2006) o la Estrategia de la Unión sobre Biodiversidad (2011),
todas ellas orientadas hacia un desarrollo sostenible, el avance hacia una economía
hipocarbónica y eficiente en el uso de recursos, y encajadas dentro de la Estrategia
Europa 20204 que no solo pretendía evitar las crisis económicas que cíclicamente
nos azotan por nuestro modelo económico liberal capitalista sino propiciar un modelo
de desarrollo más inteligente, más sostenible y más integrador. Para ello, se fijaron
cinco objetivos clave que la UE debería haber alcanzado al final de esta década en
los ámbitos de empleo, educación, investigación e innovación, integración social y
reducción de la pobreza, y cambio climático y energía.
En definitiva, y someramente, estas hojas de ruta “de voluntades” y orientaciones

están definidas desde hace años, algunas planteadas desde los años 70. A pesar
de los mecanismos que ha ido incorporando la UE para su implantación desde hace
años, el grado de incorporación de estas políticas ha sido desigual entre los distintos
1
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:L:1987:169:FULL&from=ES
2
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:11992M/TXT&from=ES
3
https://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/7eap/es.pdf
4
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC2020&from=ES
gaceta 278 sindical

países, dependiendo de la voluntad de los distintos Estados. En el seguimiento de

su aplicación existen enormes diferencias. La Presidencia europea ya ha manifes-
tado la conveniencia de aumentar los mecanismos de control y seguimiento de las
normativas y compromisos. Esta decisión es clave para poder adoptar medidas
mucho más coercitivas y disuasorias que desincentiven la vulneración de prácticas
que dañen el medioambiente. Aunque no solo el impacto en el medio ambiente está
detrás de muchas de estas políticas.
También me parece significativo reseñar cómo algunos acontecimientos geopo-

líticos han sido significativos en el camino de las políticas de la Unión en esta mate-
ria. La Unión Europea no es autosuficiente en materia de energía, como tampoco
es autosuficiente para el abastecimiento en muchas de las materias primas que uti-
lizan las empresas europeas para sus procesos de producción, y eso representa
una debilidad que en algunos momentos se ha puesto de manifiesto de manera evi-
dente.
Durante la Crisis de Ucrania 2013-2015, que enfrentó a Rusia con este país, es-
tuvo en riesgo el abastecimiento de casi una cuarta parte del gas que se produce
en Europa. Algunos países como Alemania consumen casi un 40% de gas de pro-
cedencia rusa, Francia un 23%, Italia más del 25%, y precisamente por gaseoductos
que cruzan Ucrania pasa el 70% del suministro de este gas ruso. La crisis de Ucra-
nia, que estuvo salpicada con situaciones tan espinosas como la invasión del terri-
torio de Crimea, tuvo como consecuencia el corte del suministro del gas que pasaba
por Ucrania, lo que produjo un pánico en toda la Unión que se alarmó de la vulnera-
bilidad y la dependencia que tenía del exterior, en este caso de un país. De hecho
Alemania y Rusia buscaron otras alternativas para el suministro de gas sin pasar
por Ucrania. Se decidió la construcción del enorme gaseoducto Nord Stream que
cruza el Mar Báltico para llevar gas directamente para Alemania, cuya instalación
en la actualidad está casi terminada.
El riesgo de conflicto entre estos dos países sigue siendo real. Cuando se produjo
el cierre de la llave del gas en Ucrania reaccionaron desviando a su país parte del
gas destinado a Europa y recomprando gas ruso a otros países, situación que Rusia
ha advertido que no volverá a consentir. Los cortes de suministro a Ucrania no son
nuevos, ya ocurrió también en 2006 y 2009, y Bruselas tiene claro que un conflicto
prolongado colocaría a la Unión en una situación de extrema vulnerabilidad. Reducir
esta dependencia energética es un reto fundamental para la Unión Europea, y la se-
guridad de suministro es una prioridad, existiendo un comisario específico para esta
materia.
gaceta 279 sindical

Mariano Sanz
En 2008, la Unión Europea aprobó el primer Paquete Europeo de Energía y

Clima 2013–20205 donde ya se establecían los “famosos” objetivos 2020 en materia
de renovables, eficiencia energética y reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero. Entre otras cosas, este acuerdo conllevó la revisión la Directiva sobre
Comercio Europeo de Derechos de Emisión 2003/87/CE6 para ampliar y perfeccio-
nar el régimen europeo de comercio en aquellos sectores más emisores de gases
y obligados a establecer reducción de estos. El principal objetivo de este Paquete
era sentar las bases para medir los compromisos adquiridos por el Consejo Europeo
el año anterior. Posteriormente, en el año 2013 se presentó la “Hoja de Ruta hacia
una economía baja en carbono y competitiva en 2050”7 planteando medidas más
allá del corto plazo para hacer una revisión intensa de emisiones en ese horizonte
temporal.
Por último, en 2014 se planteó la propuesta de continuidad de este Paquete hasta

2030, proponiéndose nuevos objetivos derivados de los compromisos adquiridos en
el Acuerdo de Paris en reducción de emisiones y lucha contra el cambio climático.
El objetivo de reducción de emisiones está fijado de momento en el 40% para 2030
respecto de 1990, pero es muy probable que se revise al alza a partir de los recientes
informes publicados por el IPCC. De hecho, algunos países como Francia, Alemania
y Holanda han pedido que la UE reduzca sus emisiones un 55% para 2030, en línea
con lo que ha demandado la Confederación Europea de Sindicatos (CES).
El paquete de energía y clima comprende varios instrumentos, de los cuales los

más importantes son: las directivas aprobadas recientemente de energías renova-
bles, de eficiencia energética y de eficiencia en edificios; el sistema europeo de co-
mercio de derechos de emisión para ciertos sectores industriales y energéticos
(ETS), y normativas específicas en materia de CO2 de turismos, gases fluorados o
buques.
Este marco sobre clima y energía está ligado a la llamada Unión de la Energía
que plantea impulsar una serie de políticas y medidas basadas, entre otros objetivos,
en la sostenibilidad y la mitigación del cambio climático. Uno de los elementos claves
de este marco es el de fomentar las interconexiones energéticas, con una fuerte
apuesta por las interconexiones eléctricas (y de gas) que absorben una importante
financiación europea, mucho mayor que la que se destina, por ejemplo, a promover
5
https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2020_es
6
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003L0087&from=ES
7
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52011DC0112&from=EN
gaceta 280 sindical

instalaciones de autoconsumo y de generación eléctrica distribuida, por lo que fo-

mentan el mantenimiento de un sistema eléctrico ya de por sí excesivamente cen-
tralizado.
Además, la Unión de la Energía está enfocada fundamentalmente a la eficiencia

energética y a los cambios tecnológicos, descuidando los aspectos de gestión de la
demanda, reducción de los consumos y ahorro energético en todos los sectores.
Como vemos, las políticas de cambio climático de la Unión Europea están muy
ligadas a las de energía pero la transición ecológica es mucho más. Por ejemplo, en
septiembre de 2017 la UE publicó una lista de metales y minerales que consideran
críticos por el elevado riesgo de no poder mantener la fluidez de suministro que ne-
cesitan las empresas y su enorme repercusión en la economía europea. Metales y
minerales que provienen principalmente de China y de países mineros sin estabilidad
política y social, por lo tanto poco fiables, como Zambia, Brasil, Congo o, en este
momento, Chile. De estos países depende prácticamente el cien por cien del sumi-
nistro europeo de materiales “clave”. En esta situación, se ha puesto en marcha la
“Iniciativa Europea sobre Materias Primas” que pretende promover políticas de pro-
ducción doméstica, la diversificación de fuentes de materias primas y mejorar la efi-
ciencia en el uso, reciclado y desarrollo de otros materiales.
El uso racional y la reutilización es otro aspecto vital para la transición ecológica:

hay que pasar de una economía lineal a una economía circular; de un modelo clásico
de extracción, transformación, consumo y desecho a un modelo que básicamente
pretende mantener sus materias primas y productos en procesos circulares, es decir
que una vez utilizados puedan ser integrados como parte en el desarrollo de otros
productos. Sin duda cambios en muchos sistemas productivos que deben integrar
desde la fase del diseño, desde la primera idea, el principio de reinserción a un nuevo
producto. Ya hay muchas empresas que han incorporado estos principios como as-
pecto estratégico en sus políticas productivas y empresariales. El desarrollo de un
modelo de industria sostenible y la disminución de la huella ambiental no es solo
una responsabilidad social, es una apuesta por ser competitivos en el futuro.
La economía circular es determinante en el proceso de transición ecológica de

Europa, tiene un enorme potencial tanto en términos de ahorro, imprescindible para
el mantenimiento de algunos sectores, como en cuanto que representa una oportu-
nidad para la creación de empleo. Un estudio de la propia UE evaluó que la implan-
tación de un sistema económico circular podría general 2 millones de empleos. La
política europea en economía circular se ha basado en el objetivo de utilización efi-
gaceta 281 sindical

Mariano Sanz
ciente de los recursos, partiendo de la constatación de que estos son escasos y lo

serán aún más en el futuro. A partir de ahí se plantea que los flujos de residuos deben
ser aprovechados para su reciclaje, pero apenas se promueve el ahorro o reducción
de los recursos o de los residuos, salvo parcialmente en lo que respecta al uso de
plásticos.
En 2015 se presentó el paquete de economía circular8, que consta fundamen-

talmente de la revisión de varias directivas: la de residuos, la de vertederos, la de
envases y la de otros tipos de residuos como vehículos al final de su vida útil, pilas
y aparatos eléctricos y electrónicos. Además se plantea una nueva normativa sobre
reducción de plásticos, el desarrollo de la responsabilidad ampliada del productor
de residuos y nuevos objetivos, más exigentes, de reciclado. Ya se ha anunciado
por la nueva Comisión un nuevo “Plan Europeo de Economía Circular”, que estará
comprometido dentro del Pacto Verde Europeo que presentará la nueva presidenta
de la UE.
Este cambio de un desarrollo económico capitalista basado en el consumo y

transformación de combustibles fósiles y uso masivo de materias primas hacia una
economía hipocarbónica y sostenible medioambientalmente va a conllevar muchas
consecuencias disruptivas en empresas, trabajadoras y trabajadores, y territorios
cuya actividad depende de la producción de actividades más contaminantes. Esta
transformación ecológica requiere de protección y apoyo a los sectores afectados,
requiere de una Estrategia Global por la Transición Justa, que debe ir en la línea de
la presentada por el gobierno de España, como está demandando la Confederación
Europea de Sindicatos a la nueva Comisión Europea.
CCOO ya presentó una propuesta9 al Ministerio en junio de 2018, con cuatro ejes
fundamentales. El primero la defensa y amparo de la protección social de los traba-
jadores afectados, la obligación de aportar alternativas reales y creíbles para los tra-
bajadores y las comarcas. El tercer pilar es la planificación, pues estos procesos no
se pueden abordar de la noche a la mañana, requieren de un tiempo para preparar,
adaptar, formar, diagnosticar y financiar estos cambios. Para ello hacen falta certezas
políticas, jurídicas y legislativas; sin estos elementos difícilmente se puede asegurar
el aprovechamiento de los fondos públicos necesarios y captar una financiación pri-
8
h t t p s : / / w w w. m i t e c o . g o b . e s / e s / c a l i d a d - y - e v a l u a c i o n - a m b i e n t a l / t e m a s / e c o n o m i a -
circular/anexodelplandeaccioncom_tcm30-425900.pdf
9
https://www.ccoo.es/ebc1375a411344ded377311728ebb201000001.pdf
gaceta 282 sindical

vada necesaria para complementar las necesarias ayudas financieras de las distintas
administraciones públicas. El último elemento es el control técnico y financiero de
todos los proyectos a desarrollar. Esto mismo que pedimos para España pedimos y
necesitamos a la UE.
Estas son algunas de las políticas europeas de mitigación del cambio climático
que no solo deben estar enfocadas al sector energético o a los sectores industriales,
sino también a los sectores del transporte, el turismo, la ganadería o la agricultura,
donde muchas veces las políticas europeas o son casi inexistentes o van en direc-
ción contraria a la reducción de emisiones. Todos los sectores tarde o temprano van
a tener que cambiar y es necesario empezar a planificarlo ya. Para eso va hacer
falta decisión política, voluntad y mucho dinero; las finanzas son un factor determi-
nante para los ritmos del cambio de esta transformación.
La Presidenta de la Comisión Europea ha anunciado un “Plan de Inversiones

para una Europa Sostenible” y una Estrategia para la financiación verde, que contará
con un billón de euros para impulsar proyectos en todos los rincones de Europa du-
rante la próxima década. Además, el Banco Europeo de Inversiones se convertirá
en el “banco climático de Europa”, lo que significa que deberá aumentar su inversión
“climática” del actual 25% al 50% en 2025. También se han comprometido a crear
un Fondo de Transición Justa para “ofrecer apoyo adaptado a los más afectados,
por ejemplo, a los afectados de las regiones industriales, carboníferas, energética-
mente intensivas que están teniendo importantes transformaciones locales”, según
manifestó Elisa Ferreira, Comisaria Europea responsable de políticas de Cohesión
y Reformas. Este fondo debe coordinarse y complementarse con otros como el
Fondo Social Europeo Plus (FSE+) o el Fondo Europeo de Adaptación, que ya están
desempeñando un papel importante de apoyo a estas regiones.
Estamos convencidos de que una fuerte movilización de finanzas públicas facili-

taría la creación de miles de puestos de trabajo e impactaría muy significativamente
en la reducción de gases de efecto invernadero. En el Dictamen de iniciativa del
Consejo Económico y Social Europeo (CESE) denominado “El Pacto Europeo de
Financiación y Clima”10 se incluía un cálculo que afirmaba que por cada millón de
euros invertidos en renovación de edificios para la eficiencia energética se pueden
generar hasta 19 puestos de trabajo y que un objetivo del 40% en eficiencia ener-
gética para 2030 podría crear un millón de puestos de trabajo adicionales en el sec-
10
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:JOC_2019_062_R_0002&from=ES
gaceta 283 sindical

Mariano Sanz
tor, y reducir hasta en un 90% las emisiones de GEI por parte de los edificios con
una política continuada hasta el 2050. Otros sectores emergentes por la transición
ecológica también tienen una gran potencialidad para la creación de puestos de
trabajo.
Desde la Confederación Europea de Sindicatos vemos con optimismo la que pa-

rece una apuesta decidida de la próxima Comisión Europea en la lucha contra el
cambio climático y la transición ecológica. Así se refleja en la Posición “Por un Pacto
Verde Inclusivo”11 aprobada en el último Comité Ejecutivo de la CES. En ella se de-
manda a la Comisión que en este proyecto deben quedar claros los principios de la
Transición Justa, reflejados en una estrategia y una política orientada a no dejar a
nadie atrás. Este plan quinquenal debe priorizar las inversiones destinadas a facilitar
la adaptación de las empresas y a la creación de empleo. La CES recuerda que,
para tener el apoyo de los trabajadores, la política climática de la UE debe ser so-
cialmente justa, creadora de puestos de trabajo, y con el necesario reparto equitativo
del esfuerzo de la carga y la responsabilidad entre las principales economías.
También la CES demanda gobernanza en este proceso, reclamando el diálogo

social como elemento imprescindible para diseñar y abordar estos procesos. Deben
articularse, por tanto, instrumentos formales de participación y negociación efectiva
en todos los ámbitos donde se traten materias de transición ecológica que afecten
a las condiciones de las trabajadoras y trabajadores. Específicamente, la CES re-
clama que se tomen decisiones concretas para integrar la transición justa y el cambio
climático en la agenda del diálogo social, a nivel europeo, nacional, regional y sec-
torial. Diálogo que CCOO hemos echado de menos recientemente en España, donde
a pesar se haberse presentado un importante paquete de medidas y proyectos nor-
mativos, la participación sindical en general ha sido escasa y el diálogo social in-
existente. Hemos hecho nuestras alegaciones a través de los mecanismos de
participación pública pero esperemos que el gobierno rectifique y se constituyan
mesas de Diálogo Social sobre Transición Ecológica lo antes posible. Actuar para
eliminar o reducir los impactos de la actividad de nuestros sectores y empresas no
puede esperar; la crisis climática avanza más deprisa de lo que esperábamos y la
pasividad de unos debemos combatirla con la decisión de otros. Hay que implemen-
tar medidas de manera urgente que mitiguen los impactos y alineen a las empresas
en la senda de la transición ecológica.
11
https://www.etuc.org/fr/document/position-de-la-ces-pour-un-green-deal-europeen-solidaire
gaceta 284 sindical

Estamos a la espera de conocer como se concretan los compromisos que se vie-

nen anunciando en ese European Green Deal. Además de los financieros descritos,
también se ha anunciado una actualización de la directiva de derechos de emisión,
un impuesto en las fronteras para evitar la fuga de carbono, una nueva estrategia
industrial, una nueva estrategia de biodiversidad para el año 2030 y una estrategia
“de la granja a la mesa” para impulsar una alimentación sostenible, entre otras me-
didas que vendrán recogidas en este anunciado “Pacto Verde Europeo”.
Este Pacto Verde refleja la voluntad de Europa por liderar este proceso en el
mundo, como así se ha manifestado; pero no es un reto altruista, es una apuesta
que va más allá de la crisis climática; es implicarse por impulsar otro desarrollo eco-
nómico y productivo sostenible para situar a Europa como adelantada en una trans-
formación ecológica que va a llegar a todo el planeta, más pronto que tarde. Los
sindicatos internacionales, europeos y por supuesto CCOO apostamos por esta
transformación como vital para el futuro del planeta y las próximas generaciones;
ahora bien estaremos vigilantes para que este proceso no sea instrumentalizado,
para que los damnificados de estos cambios sean las y los trabajadores, sus dere-
chos y condiciones de trabajo. Como señalaba el lema de la CSI: “no habrá empleos
en un planeta muerto”, a lo que podríamos añadir, “no habrá transición ecológica sin
justicia social, lo que habrá será conflicto”.
gaceta 285 sindical

La gestión de la inmigración en
la Unión Europea:
algunos desafíos internos y externos1
1
Una primera versión de este texto ha sido publicada en el libro El fenómeno migratorio en España. Mi-
nisterio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, 2019.
Côte de Bretagne. Anna Boch.
La gestión de la inmigración y del refugio ha sido desde 2014

la principal causa de conflictos internos en la UE y está detrás
del aumento de partidos soberanistas que proponen soluciones
centrífugas, amenazando a la larga el proyecto común europeo
y a la corta el espacio de libre circulación.
Las instituciones comunitarias se esfuerzan en incorporar la
migración a su política exterior, con el objetivo de obtener el
apoyo de los Estados de origen y/o de paso para combatir las
redes de tráfico de personas y facilitar la devolución y readmisión
de los inmigrantes irregulares.
Por otro lado, la UE y buena parte de sus Estados miembros
parecen cada vez más conscientes de que es necesario facilitar
el crecimiento económico de los países de origen para ofrecer a
sus jóvenes perspectivas aceptables, así como el establecimiento
de nuevos canales legales de inmigración.
La gestión de la inmigración
en la Unión Europea...
INTRODUCCIÓN
L A gestión de la inmigración y del refugio se ha convertido desde el 2014 en la

principal causa de conflictos internos en la UE y está detrás del aumento de partidos
soberanistas que proponen soluciones centrífugas para gestionar de forma indepen-
diente estos flujos, amenazando a la larga el proyecto común europeo y a la corta
uno de sus logros más importantes y más apreciados, el espacio de libre circulación,
el espacio Schengen. La inmigración aparece como la principal preocupación de la
opinión pública europea, como muestran los Eurobarómetros desde el 20152, y evitar
la inmigración irregular es señalado como objetivo prioritario de la política exterior
en buena parte de los Estados europeos3. Durante los 3 últimos años prácticamente
todos los Consejos Europeos (la reunión de los primeros ministros de los Estados
miembros) han tratado el tema migratorio, lo que da una medida de la importancia
política que este asunto ha adquirido y de su relevancia para la supervivencia de la
Unión.
Mientras tanto, el debate público en torno al tema se caracteriza por una extraor-
dinaria falta de claridad y precisión que dificulta la formulación de políticas que reú-
nan dos condiciones: ser eficaces y ser aceptadas por el grueso de las sociedades
europeas. En este debate se mezclan y confunden varios problemas:
2
En el 2019 la inmigración seguía figurando en primer lugar entre las preocupaciones de los europeos,
con un 34% de menciones, a pesar de que su relevancia ha decrecido. Eurobarómetro 91, primavera 2019.
3
Véase la encuesta BIE 8, de noviembre de 2018, del Real Instituto Elcano.
gaceta 289 sindical

1.- La reforma del sistema de asilo

2.- Las medidas a corto plazo para frenar la llegada de inmigración irregular
3.- Las medidas a largo plazo para disminuir la presión migratoria irregular
1. LA REFORMA DEL SISTEMA DE ASILO
La recepción de refugiados y asilados ha sido el tema central en la agenda mi-

gratoria europea desde 2014 hasta 2017, pero a partir de ese año se produjo un
cambio en la dirección de los flujos (que pasaron a dirigirse a Italia, primero, y a Es-
paña después, en lugar de a Grecia) y en su composición (con muchos menos refu-
giados y más inmigrantes económicos). Estas transformaciones, junto con las
posiciones adoptadas por el anterior gobierno italiano, con Matteo Salvini al frente
de la gestión migratoria, trastocaron completamente la agenda migratoria europea.
La gestión del asilo divide a Europa en tres zonas geográficas y en dos grandes
corrientes de opinión que apuestan por políticas contradictorias. Por un lado, la Eu-
ropa del Este, nacionalista, recelosa ante la pérdida de soberanía sobre la población
que supone la imposición de cuotas por parte de la Comisión Europa y contraria a
la aceptación de refugiados, especialmente si son musulmanes; por otro, la Europa
del Sur, en primera línea de llegada de la inmigración (sea económica o de refugia-
dos), cuyo primer objetivo es corresponsabilizar al resto de la UE en la gestión de
estos flujos y específicamente en el reparto de los llegados. En la posición política-
mente más extrema de este grupo se encuentra Italia que demanda poner fin al Re-
glamento de Dublín, según el cual el peticionario de asilo debe permanecer en el
primer país por el que entró en Europa (en puridad, en el territorio del Sistema Eu-
ropeo de Asilo). Por último, los países del Centro y Norte, principal foco de atracción
de los solicitantes de asilo, generosos con el refugio en el pasado, pero ahora en
fase restrictiva por el cambio en sus opiniones públicas. A estos países llegan “mo-
vimientos secundarios”, esto es, peticionarios de asilo que, en aplicación de las nor-
mas de Dublín, deberían permanecer en Grecia, Italia o España, pero cuyo destino
preferido es Alemania u otro de los países que ofrecen mejores perspectivas de em-
pleo y mayores provisiones de bienestar y que albergan ya comunidades numerosas
de nacionales de los principales países emisores.
Alemania es el principal destino de estos llamados “movimientos secundarios”

por diversas razones, sobre todo porque los peticionarios de asilo prefieren vivir
donde ya existen comunidades de su mismo origen que ofrecen redes de apoyo. De
esta forma, su generosidad con el asilo en el pasado convierte ahora a Alemania en
un polo de atracción de estos movimientos secundarios. Alrededor de 70.000 perso-
gaceta 290 sindical

nas llegaron a Alemania en 2017 de esta forma, a través de la frontera austriaca, es

decir, desde el Sur y el Este. Las normas de Dublín ya prevén que esas personas
sean devueltas al primer país en que fueron registradas y la base de datos de huellas
dactilares EURODAC permite identificar ese país de entrada. Sin embargo, los pro-
cedimientos son largos y complejos, y el resultado es que Alemania solo consigue
devolver al año a aproximadamente el 15% de los inmigrantes-asilados llegados en
“movimientos secundarios”. El gobierno alemán ha perseguido la firma de acuerdos
bilaterales con otros Estados europeos para agilizar el proceso de devoluciones. Es-
paña y Grecia ya los han firmado. Más confusa es la situación respecto a Italia, de la
que proceden la mayoría de los “movimientos secundarios” que llegan a Alemania.
También el gobierno francés ha puesto en marcha mecanismos para evitar los

“movimientos secundarios”. Ya en 2011 se produjeron los primeros conflictos entre
Francia e Italia por la salida hacia suelo francés de inmigrantes irregulares llegados
desde África a Italia. En la actualidad existe una continua tensión entre ambos países
por este motivo, que estalló políticamente por el caso del Aquarius en el verano del
2018. Mientras el presidente francés, Emmanuel Macron, acusaba a Italia de cínica
por negar el desembarco en sus costas a los rescatados en ese buque, el ministro
del Interior italiano, Matteo Salvini, recordaba a Macron que el gobierno francés hace
todo lo posible para evitar que lleguen a su suelo los que han sido rescatados en el
Mediterráneo y recogidos en Italia. De hecho, ante la vigilancia francesa de los me-
dios de transporte públicos habituales que llegan desde Italia, sobre todo de los tre-
nes, muchos inmigrantes optan por una travesía peligrosa caminando a través de
los Alpes para llegar a Francia.
A esta división geográfica y de intereses entre el Este, el Centro-Norte y el Sur

se añade otra más difusa y transversal, pero no menos influyente, la que enfrenta a
los que perciben estos movimientos migratorios desde la perspectiva de los derechos
humanos y la solidaridad con el mundo en desarrollo o en guerra (una posición más
frecuente entre el electorado de izquierda y en los medios jurídicos), y los que priman
una perspectiva centrada en la defensa del modo de vida, el Estado del Bienestar y
el mercado de trabajo europeos (una opción dominante en la derecha). No existe la
posibilidad de llegar a un acuerdo que satisfaga a todos.
Mientras tanto, el conflicto político interno provocado por la gestión del refugio
ha tenido importantes consecuencias en la UE. La Comisión ha sido desautorizada
porque su decisión sobre cuotas obligatorias se ha encontrado con el rechazo frontal
de los países del Este, además de con dificultades prácticas de ejecución. Final-
mente, las cuotas se han olvidado y la Comisión propone ahora incentivos econó-
micos a los que acojan refugiados. Por otra parte, la llamada “crisis de refugiados”
gaceta 291 sindical

del 2015 es en buena parte responsable del resultado del referéndum del brexit, pro-
vocando así la mayor crisis política en la historia de la UE. Y, last but not least, esa
crisis ha motivado y justifica hasta ahora –junto con la amenaza terrorista en el caso
de Francia– la reimposición de controles fronterizos en el interior del espacio Schen-
gen que siguen afectando a buena parte del Centro y Norte de Europa. Alemania,
Francia, Dinamarca, Austria, Noruega y Suecia han impuesto controles en sus fron-
teras terrestres con otros Estados del grupo de Schengen.
2. LAS MEDIDAS A CORTO PLAZO PARA FRENAR LA LLEGADA

DE INMIGRACIÓN IRREGULAR
La decisión del gobierno italiano, en junio de 2018, de no permitir el desembarco

en su suelo del Aquarius ni de ningún otro barco no italiano con inmigrantes resca-
tados en el Mediterráneo, trastocó completamente la base sobre la que hasta ahora
se ha actuado en Europa en este asunto. A partir de esa decisión italiana, el tema
central ya no es cómo repartir y atender a los peticionarios de asilo –que son una
minoría de los llegados a Italia, alrededor de un 5%– sino qué hacer para evitar las
llegadas, o dónde retener a los que llegan, para diferenciar a los que sí tienen pro-
babilidades de obtener asilo de los demás.
La inmigración económica irregular y el refugio/asilo se confunden continuamente

en el debate público por un motivo: muchos inmigrantes de motivación económica
piden asilo porque ello les concede un tiempo de estancia legal y de protección so-
cial. Otros, que sí tendrían posibilidades de conseguir asilo en el país en el que están
residiendo, no lo piden allí porque no es allí donde quieren vivir y por eso son con-
tabilizados como inmigrantes económicos. Esto hace difícil algo que, sin embargo,
es imprescindible: diferenciar analítica y administrativamente entre ambos tipos de
inmigrantes porque sin ello es imposible establecer normas en este terreno.
No existen normas europeas para regular la gestión interna de la migración irre-

gular de motivación económica. No ha habido ningún intento de “comunitarizar” la
actuación estatal ante los inmigrantes económicos irregulares que los Estados no
pueden devolver a sus países de origen por carecer de acuerdos de readmisión con
ellos. En conjunto, la UE solo logra devolver al 38% de los que reciben una orden
de expulsión, es decir, más de un 60% de los que llegan de forma irregular y no re-
ciben asilo acaban quedándose en el territorio europeo. Se espera que cada Estado
receptor se ocupe de este tipo de migrantes una vez que han llegado a su suelo y
que evite su salida hacia terceros Estados, pero, más allá de esto y de la Directiva
que penaliza su contratación, no existe ninguna respuesta común respecto a qué
hacer con esa inmigración irregular no retornable.
gaceta 292 sindical

Ante la negativa de Salvini a aceptar el desembarco en puertos italianos de los

inmigrantes rescatados en alta mar por barcos no italianos, varios países europeos
aceptaron en diferentes ocasiones un reparto de los inmigrantes rescatados. La tran-
sición en Italia hacia un gobierno sin la Liga (septiembre 2019) ha facilitado un gesto
solidario con Italia y Malta por parte de los dos principales Estados de la UE, Francia
y Alemania, con el patrocinio y la inclusión de Finlandia como Estado Presidente de
turno del Consejo de la UE. Ese acuerdo, alcanzado en una cumbre en Malta el 23
de septiembre, supone la primera ocasión en que Estados miembros se comprome-
ten de forma voluntaria a un reparto regular de refugiados. Sin embargo, pese a su
posible relevancia simbólica, su alcance real es muy pequeño: solo afecta a los so-
licitantes de asilo que hayan sido rescatados por ONG internacionales, lo que equi-
vale a menos del 10% de los inmigrantes que llegan a Italia o Malta por vía marítima.
Por otra parte, el acuerdo solo se refiere al Mediterráneo Central, dejando fuera tanto
a Grecia (que en el 2019 se ha convertido de nuevo en el principal punto de entrada
de inmigración irregular en la UE) como a España (que fue el principal receptor en
2018).
Las instituciones comunitarias se esfuerzan cada vez más en incorporar la mi-

gración a su política exterior, con el objetivo de obtener el apoyo de los Estados de
origen y/o de paso (en su mayoría africanos) para combatir las redes de tráfico de
personas y para facilitar la devolución y readmisión de los inmigrantes irregulares.
Hasta ahora, en este esfuerzo han tenido más éxito los acuerdos bilaterales: el muy
criticado de Italia con Libia, que consiguió rebajar a menos de la mitad las llegadas
a Italia, o los acuerdos españoles con Marruecos, Argelia, Senegal, Mauritania y
otros países costeros de África occidental. La pregunta, a medio plazo, es cuánto
esfuerzo y recursos están dispuestos los Estados de la UE a dedicar a este fin. Los
Estados africanos necesitan incentivos para esa colaboración, que no es popular en
sus sociedades. Lo que demandan es inyección directa en sus presupuestos –en
lugar de cooperación en proyectos concretos–, más cooperación en seguridad (do-
nación de medios materiales y formación) y apertura de canales legales de migra-
ción. En cuanto a las aportaciones económicas, sean directas o a través de
proyectos, lo previsto para África en la propuesta de la Comisión Europea para los
próximos años es todavía demasiado bajo (32.000 millones de euros para el periodo
2021-2027, para todo el África subsahariana, más de mil millones de habitantes, el
equivalente a 4 euros por habitante y año).
Sabiendo que la devolución es el gran problema que impide un control de los flu-
jos migratorios económicos, varios Estados y el propio Consejo han propuesto la
creación fuera de suelo europeo de centros de desembarco donde se procedería a
esa diferenciación entre personas con derecho a recibir asilo y personas sin ese de-
gaceta 293 sindical

recho, algo que eliminaría un importante incentivo para la inmigración económica

irregular. Sin embargo, ningún Estado se ha ofrecido a albergar una de esas plata-
formas. Todos los norteafricanos, más Albania, han declarado ya que no están dis-
puestos a ello. Lo mismo ha hecho la Unión Africana. La falta de precisión (¿bajo
qué normas y con qué personal operarían esos centros? ¿cómo se garantizaría que
los inmigrantes económicos –los que vieran denegada su solicitud de asilo en Eu-
ropa– fueran devueltos a su país de origen o de paso?) y de incentivos para los
eventuales Estados candidatos, han hecho por ahora inviable esta propuesta.
Tampoco ha tenido éxito la propuesta de creación de centros cerrados de clasi-

ficación en suelo europeo donde se procedería a la separación entre potenciales re-
ceptores de protección e inmigrantes económicos, que deberían ser devueltos. En
realidad, ya existen centros nacionales de este tipo, como los españoles Centros de
Internamiento de Extranjeros, pero éstos no pueden resolver el problema de la difi-
cultad de identificar y devolver a inmigrantes irregulares económicos sin apoyo de
sus Estados de origen.
Otra propuesta, un sustancial reforzamiento de Frontex, se ha encontrado tam-

bién con reticencias importantes de los Estados mediterráneos, temerosos de una
reducción de su soberanía en el control de fronteras sin una clara ventaja en cuanto
a la disminución de llegadas: una mayor capacidad de detección de embarcaciones
transportando inmigrantes solo se traduce en una disminución del número de llega-
das si su devolución está garantizada.
Todo ello vuelve a señalar como prioritaria para la UE la dimensión externa de su

política migratoria. Durante años, España ha sido considerada el modelo de éxito en
sus relaciones exteriores migratorias con los países de origen y paso, y sus prácticas
han inspirado lo esencial del modelo europeo actual, consagrado en el Enfoque Glo-
bal de la Migración (Global Approach to Migration, GAM, aprobado en 2005, rebau-
tizado en 2011 como Global Approach to Migration and Mobility, GAMM) basado en
tres principios: cooperación al desarrollo, cooperación en la lucha contra la inmigra-
ción irregular y apertura de canales de migración legal.
3. LAS MEDIDAS A LARGO PLAZO PARA DISMINUIR

LA PRESIÓN MIGRATORIA IRREGULAR
Las previsiones demográficas de la División de Población de las Naciones Unidas

señalan que prácticamente todo el crecimiento de la población mundial hasta el 2050
se producirá en países en desarrollo y la mitad de él en el África subsahariana, que
duplicará su población en las próximas tres décadas, hasta los 2.500 millones de
gaceta 294 sindical

personas. La natalidad se está reduciendo en todo el mundo, pero en esa zona es

todavía muy alta y su reducción muy lenta, de modo que no llegará hasta los dos
hijos por mujer hasta finales de siglo. La media ahora en el África subsahariana es
de 5 hijos por mujer.
Quedan, por tanto, décadas de crecimiento demográfico veloz que, previsible-

mente, no va a verse acompañado de un crecimiento económico de semejante in-
tensidad. De hecho, en África subsahariana el crecimiento de la población “se come”
el crecimiento de la riqueza. Desde 1950 la riqueza africana se ha multiplicado por
7 pero la riqueza per cápita solo lo ha hecho por 2. En consecuencia, la desigualdad
económica entre África y el mundo desarrollado no cesa de aumentar por el creci-
miento de su población: En 1950, la renta media per cápita mundial era 2,3 veces la
africana. En 2006, 4,3 veces. En 2015, 7,7 veces. Esta desigualdad es la base de la
presión migratoria. Las encuestas realizadas en países africanos (la más reciente
se debe al Pew Institute) confirman una voluntad de migrar muy extendida, espe-
cialmente entre los jóvenes. El grueso de la migración que procede de un país afri-
cano es intracontinental, es decir, se dirige a otro país africano, pero EEUU es el
destino preferido, seguido de Europa. EEUU resulta muy difícilmente alcanzable,
excepto para las élites africanas y sus hijos. Europa, sin embargo, está cerca.
Incluso si milagrosamente la natalidad africana subsahariana se redujera sustan-

cialmente de golpe, la pirámide de edad actual de estas poblaciones es tan joven
que su tamaño total seguiría creciendo a un ritmo rápido durante décadas. Mientras
tanto, Europa envejece y la falta de jóvenes hace peligrar su sistema de pensiones.
Para hacer posible el encaje entre esos jóvenes que no encuentran un futuro
aceptable en África y la necesidad europea de nueva población económicamente
activa hace falta un elemento intermedio: la formación. La transformación que se ha
producido en la economía europea en las últimas décadas ha reducido muy sustan-
cialmente el porcentaje de empleo de baja cualificación, mientras que la educación
sigue teniendo un déficit importante en África Subsahariana. De hecho, en Europa,
el paro de larga duración se concentra entre las personas de menor cualificación,
precisamente por la desaparición de los puestos de trabajo que solían ocupar en el
pasado. La inmigración irregular económica que está llegando en los últimos dos
años a Europa, en su mayoría desde África, tiene un encaje difícil en los mercados
de trabajo europeo, salvo en posiciones de economía sumergida y explotación in-
tensa. Una gran parte de los que llegan tiene un nivel educativo bajo o muy bajo,
mientras que los trabajos intensivos en mano de obra descualificada están desapa-
reciendo en Europa.
gaceta 295 sindical

Para que los Estados europeos, en solitario o de forma agrupada, ofrezcan a los
africanos canales de migración legal que vayan más allá de los actuales, muy res-
tringidos en número y dirigidos a trabajos de temporada en la agricultura, la pesca o
la construcción, es necesaria una cooperación dirigida específicamente a la forma-
ción, de tal forma que los jóvenes africanos, en números relevantes, puedan inte-
grarse con éxito en los mercados de trabajo europeos. Ya sea de forma directa
(creando centros educativos en países africanos, o becando a jóvenes africanos
para que se formen en Europa) o indirecta (con apoyos económicos a los Estados),
Europa debe diseñar políticas de cooperación educativa con los Estados africanos
que permitan a sus jóvenes contribuir mejor al crecimiento económico de sus países
y a la vez cursar el tipo de estudios que les facilitarán encontrar un empleo en Eu-
ropa. En esta línea, la UE y los Estados miembros podrían promover la firma de
acuerdos bilaterales con Estados africanos para la implantación de estudios profe-
sionales específicos destinados a sectores con oferta de empleo en Europa.
En conjunto, la Unión Europea y buena parte de sus Estados miembros parecen

cada vez más conscientes de que es necesario reforzar la presencia económica y
política europea en el continente africano para facilitar un crecimiento económico
que ofrezca a sus jóvenes perspectivas aceptables, nuevos canales legales de mi-
gración mutuamente beneficiosa, y a la vez para desincentivar la inmigración irregu-
lar económica mediante la firma de acuerdos de readmisión.
gaceta 296 sindical

Cuestiones pendientes (e imprescindibles)

sobre migraciones
ante el nuevo período político de la UE
Etude de fleurs. Anna Boch.
La Comisión Europea saliente no ha acertado en lo relativo a

la gestión de las migraciones hacia el territorio de la UE. Por
tanto, la agenda política de la nueva Comisión debe pasar por la
configuración definitiva del sistema europeo común de asilo, que
supere la dispersión actual desde una perspectiva protectora y
garantista del derecho de asilo y los demás derechos a él inhe-
rentes.
El Comité Económico y Social Europeo, como órgano institu-
cional de la UE que articula la sociedad civil organizada, ha ela-
borado un dictamen aprobado por casi unanimidad, en el que:
constata la necesidad de normalizar el hecho migratorio como un
factor socioeconómico más de nuestras sociedades complejas;
considera que todos los Estados miembros deben ratificar el
Pacto Global de Naciones Unidas para una migración segura, or-
denada y regular, y reitera su preocupación porque fuerzas polí-
ticas de extrema derecha traten de convertir el fenómeno
migratorio en un problema que genere crispación y fomente los
discursos de odio, creando una UE más dividida y confrontada,
incapaz de ofrecer respuestas adecuadas.
Cuestiones pendientes
(e imprescindibles) sobre...
A la fecha de cierre de este artículo parece que la nueva Comisión va a separar

en dos carteras diferenciadas las políticas migratorias, con las cuestiones de asilo y
fronteras por un lado y las específicas de migraciones por otro, que antes –en la Co-
misión Juncker– abordaba en solitario el señor Avramopoulos.
Pese a los esfuerzos de aceleración de la nueva Presidenta de la Comisión de

la UE –señora Von der Leyen– están aún sin confirmar los nuevos comisarios sobre
el posiblemente modificado port-folio de migraciones, descrito muy desafortunada-
mente como Defender el modelo de vida europeo, con su titular el griego señor Mar-
garitis Schinas, así como la cartera de Interior a cargo de la sueca señora Ylva
Johansson que asumirá la gestión de las fronteras (FRONTEX, Guardia Europea de
Fronteras) y las derivadas de la protección internacional (asilo, ECAS…).
A estas alturas se puede decir que la Comisión saliente ha suspendido o –como

poco– se ha quedado en blanco en lo relativo a la gestión de las migraciones hacia
el territorio de la UE en un periodo histórico marcado por la catástrofe humanitaria
derivada de la guerra civil en Siria, con efectos directos en la UE muy especialmente
a partir del verano de 2015, con la llegada vía mediterráneo oriental de cientos de
miles de personas (sirias, pero no solo) y también –en menor medida– a través de
la denominada ruta de los Balcanes (vía Croacia, Hungría).
Se ha hablado equivocadamente de una “crisis de los refugiados” para referirse

a dicha fase incandescente entre el verano de 2015 y la primavera de 2016 pero si
fue crisis de algo fue una crisis institucional, tanto de los Estados miembros como
de la propia UE, que no estuvieron a la altura de la responsabilidad exigida por el
cumplimiento adecuado de la normativa internacional basada en la Convención de
gaceta 299 sindical

Ginebra de 1951, pero tampoco de las tibias directivas UE en vigor en aquellos mo-
mentos, ni siquiera traspuestas por algunos Estados miembros.
Si cabe mencionar algo en positivo fue la inmediata reacción y movilización de la

sociedad civil, miles de hombres y mujeres particulares, organizaciones no guber-
namentales, sindicatos, asociaciones varias, etc., que a lo largo y ancho de la UE
se comprometieron activamente en la acogida de las personas que llegaban hu-
yendo: incluso a día de hoy, el papel de la sociedad civil resulta imprescindible en el
ámbito del rescate marítimo, por poner solo un ejemplo.
Es esa sociedad civil la que ha salvado la dignidad de la UE con su plasmación

activa de los principios y valores de la UE contenidos en el artículo 2 TUE, los cuales
sí que son los que deben configurar ese “modelo de vida europeo”1.
Precisamente el referido fracaso político e institucional –y fundamentalmente, hu-

manitario– de la UE generó la presentación por la Comisión de una nueva agenda
de migraciones en 2015 a desarrollar, especialmente en materia de asilo, con la pro-
puesta en otoño de 2015 e invierno de 2016 de dos paquetes de medidas para con-
figurar definitivamente el Sistema Común Europeo de Asilo (ECAS, en sus siglas en
inglés) que esperaba superase de una vez por todas el denominado “sistema de Du-
blín” (actualmente en vigor).
El referido "sistema de Dublín" (por basarse en el Convenio de Dublín) desde el

punto de vista de la recepción y acogida de solicitantes de protección internacional,
prioriza una perspectiva meramente geográfica sin contar con la equidad ni con la
solidaridad en la distribución intra UE de dichos solicitantes.
Dicho extremo se agrava por el hecho de la negativa de algunos países UE –espe-

cialmente el denominado Grupo de Visegrado2, pero no solo– a recibir y acoger ni
un solo solicitante. Ello supone en la práctica que países que sean frontera exterior
de la UE (esto es, fundamentalmente Grecia, Italia y España) asuman de manera
casi íntegra no solo la llegada sino también la recepción y acogida.
1
La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad,
Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertene-
cientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada
por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres
y hombres. Artículo 3.
2
Polonía,Hungría, República Checa y Eslovaquia.
gaceta 300 sindical

Hemos de recordar el mandato expreso contenido en el artículo 78 del Tratado

de la UE, que dispone que la UE desarrollará una política común de asilo y –a tal
fin– debe proponerse un verdadero sistema común y obligatorio para todos los Es-
tados miembros que armonice todas las legislaciones nacionales o –en su defecto–
haber introducido al menos un sistema común de reconocimiento mutuo de las
decisiones en materia de asilo entre todos los Estados miembros de la UE. Ello per-
mitiría un verdadero Sistema Común Europeo de Asilo (ECAS). De lo contrario, no
podrán evitarse los llamados “movimientos secundarios”, por los que las personas
en busca de protección internacional se desplazan a los países que ofrecen las me-
jores condiciones en la UE.
La conclusión lógica de este sistema disfuncional es –por tanto– la existencia de

los referidos “movimientos secundarios”, que significan el desplazamiento de solici-
tantes de asilo del país receptor (esto es, de llegada según el sistema de Dublín)
hacia países que ofrezcan unas mejores condiciones de acogida desde el punto de
vista de la protección internacional.
La Comunicación de la Comisión –abril de 2016– constata que el sistema de Du-

blín no fue concebido para garantizar un reparto de responsabilidad sostenible, equi-
tativo y eficaz en relación con los solicitantes de protección internacional en toda la
UE. El denominado “sistema de Dublín” no ha funcionado adecuadamente ni tam-
poco de forma homogénea: la experiencia de los últimos años ha demostrado que,
en caso de flujos migratorios masivos, un número limitado de Estados miembros
tiene que examinar una mayoría de solicitudes de protección internacional, lo que
lleva en ocasiones al incumplimiento creciente de las normas de asilo de la Unión
Europea.
El CESE considera imprescindible una reforma eficaz y efectiva del Sistema Eu-
ropeo Común de Asilo (ECAS) y una mejora de las vías legales de acceso a la Unión
Europea, desde la perspectiva del respeto a los derechos de las personas que sufren
persecución.
En esa línea debería proponerse un verdadero sistema común y obligatorio para

todos los Estados miembros que armonizase todas las legislaciones nacionales o
–en su defecto– introducir al menos un sistema común de reconocimiento mutuo de
resoluciones en materia de asilo entre todos los países miembros de la UE que per-
mitiera un verdadero Sistema Común Europeo de Asilo (ECAS).
Por lo tanto, en el ámbito del asilo, la agenda política de la UE debe pasar nece-
sariamente por la configuración definitiva en este periodo del ECAS a fin de superar
gaceta 301 sindical

no solo el voluntarismo –mejor o peor– de los Estados de la UE ante los flujos de

personas en busca de protección sino superar también la dispersión que supone la
existencia de tantos sistemas de asilo como países miembros de la UE, y todo ello
desde una perspectiva protectora y garantista del derecho de asilo y todos los demás
derechos a él inherentes.
En el ámbito –aún más complejo, si cabe– de las migraciones socioeconómicas,

es necesario que la UE se mire en el espejo de las Naciones Unidas: así, el pasado
mes de diciembre de 2018 la Asamblea general de Naciones Unidas aprobó el Pacto
Global para una migración segura, ordenada y regular.
Evidentemente, dicho Pacto no fue improvisado sino que viene a concluir un largo
trabajo emanado de dos iniciativas previas: por un lado, la Agenda 2030 de Desarrollo
Sostenible, que han hecho suya los Estados miembros de la UE y que plantea un
enfoque estratégico compartido3. Por otro, la Declaración de Nueva York sobre per-
sonas migrantes y refugiadas, que recoge la voluntad política de los líderes mundia-
les para salvar vidas, proteger los derechos humanos y compartir responsabilidades
de la gestión migratoria a nivel mundial y aprobada por todos los Estados miembros.
En el ámbito del Comité Económico y Social Europeo (CESE) como órgano ins-
titucional de la UE que articula la sociedad civil organizada de los –hasta ahora– 28
Estados miembros, CCOO decidimos proponer al respecto la elaboración de un dic-
tamen de iniciativa (sin que mediara petición ni de la Comisión ni del Parlamento)
precisamente por dos motivos:
1. Abrir un debate constructivo, sereno y proactivo en el marco institucional de

la UE, dado que desde la aprobación del Acuerdo ningún movimiento, debate
o iniciativa ni política ni institucional a escala UE se han producido.
2. Desplegar un esfuerzo pedagógico para comenzar a hablar de la migración

desde una perspectiva de normalización de una realidad social, económica
y laboral ordinaria y alejarla de discursos tremendistas, cuando no directa-
mente criminalizadores y falsarios: en definitiva, intentar fomentar un cambio
de narrativa respecto al tratamiento de las migraciones.
Con ello el CESE es consciente de que los discursos políticos de extrema derecha
sobre los flujos migratorios fomentan actitudes xenófobas e intolerantes y considera
3
COM(2016) 0739 final.
gaceta 302 sindical

que una política de migración global y común de la UE sería el mejor argumento

para aplacar los “temores” inducidos sobre los ciudadanos europeos.
El dictamen fue aprobado por casi unanimidad el pasado día 25 de septiembre y

en nuestras conclusiones el CESE constata la falta de avance en la consecución de
una política común de migración por parte de la UE, lo cual debilita la solidaridad
entre los Estados miembros, al tiempo que afecta al debido cumplimiento de las res-
ponsabilidades derivadas del Derecho internacional.
En contra de la visión reduccionista de algunos Estados miembros de la UE, re-

saltamos que las Naciones Unidas asumen que la gestión de las migraciones debe
ser abordada de forma multilateral, pues resulta inviable una visión unilateral y uni-
direccional para gestionarlas: por ello, el Pacto4 para una migración segura, orde-
nada y regular es un acuerdo que recoge algunas líneas prioritarias para el diálogo
y la gestión global en materia migratoria.
A fin de deshacer posiciones enrocadas y demagógicas, nuestro esfuerzo en el

dictamen fue demostrar que el contenido del Pacto encaja plenamente en el artículo
2 del Tratado de la Unión Europea, que recoge –como valores principales– el respeto
a la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho
y el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas per-
tenecientes a minorías. Además los 23 objetivos del Pacto no vienen a ser sino cues-
tiones ya abordadas políticamente por la UE –eso sí, con mayor o menor éxito– en
su enfoque migratorio.
El CESE señala que el Pacto sitúa la cuestión de la migración y el asilo en el ám-

bito internacional y con carácter multilateral, con el objetivo de promover una mayor
colaboración y diálogo entre los países de origen, destino y tránsito de los flujos mi-
gratorios, a fin de promover una migración ordenada, segura y regular.
Asimismo, el CESE recuerda que el Pacto Mundial es un instrumento no vincu-

lante que no genera ninguna obligación nueva para los Estados miembros de la UE,
y cuyo contenido desarrolla plenamente los principios y valores de la Unión Europea.
Evidentemente el desarrollo ya fijado de dicho Pacto, con la Red Internacional de
Migraciones y el Foro Mundial de NNUU para las Migraciones previsto para 2022,
generará sin duda usos, costumbres y prácticas que contribuirán a crear un estándar
mínimo internacional.
4
Resolución NNUU 73/195.
gaceta 303 sindical

El CESE lamenta que el Pacto no se haya aprobado por todos los Estados miem-
bros y considera que hubiera sido una excelente oportunidad para avanzar en cons-
truir una voz única de la UE sobre las migraciones en el escenario global. Estima,
asimismo, necesario que todos los Estados miembros de la UE ratifiquen el Pacto,
al tiempo que recomienda que la UE explicite y desarrolle los objetivos del mismo a
través de los mecanismos oportunos. Al tiempo, el CESE considera interesante ex-
plorar las posibilidades de nuestra participación en el proceso de consultas y nego-
ciaciones intergubernamentales que llevarán al desarrollo del International Migration
Review Forum (IMRF), que será el instrumento de Naciones Unidas para el segui-
miento del Pacto Mundial.
Expresamente se reconoce el esfuerzo de la ciudadanía, interlocutores sociales

y organizaciones de la sociedad civil de la UE que, a través de su compromiso y ac-
tividad, han demostrado el cumplimiento efectivo de los valores de la UE y, por ende,
de los objetivos del Pacto, superando la parálisis institucional y la incapacidad para
afrontar la catástrofe humanitaria, especialmente a partir del verano de 2015.
Finalmente queríamos reiterar –pues ya se ha expresado en anteriores ocasio-

nes– nuestra preocupación porque fuerzas políticas de extrema derecha traten de
convertir el fenómeno migratorio en un problema que genere crispación y fomente
los discursos de odio, creando una UE más dividida y confrontada que no sea capaz
de ofrecer propuestas adecuadas.
Sorprendentemente –o no– el paso político más contundente al respecto se ha

dado con la propuesta de endurecimiento de la Directiva de 2008/115 sobre repa-
triaciones (expulsiones) también conocida como “Directiva de la vergüenza” por las
más que discutibles medidas jurídicas que establecía para con los extranjeros en si-
tuación irregular en territorio de la UE: al respecto, el CESE muestra su preocupación
por la disparidad de criterios en gestión de las migraciones por parte de los Estados
miembros de la UE y especialmente respecto al tratamiento de los migrantes en
situación irregular, lo cual genera inseguridad jurídica y desigualdad de trato.
El CESE considera que para justificar esa reforma más restrictiva la Comisión
debería haber aportado datos, o al menos estimaciones, sobre el nivel de aplicación
de la Directiva anterior y sobre su nivel de aplicabilidad, así como sobre el grado de
control de la eficacia de su aplicación, las principales dificultades a las que se ha
enfrentado en sus años de vigencia y el grado de cumplimiento por parte de los dis-
tintos Estados miembros, extremo que no se ha realizado por lo que es exigible la
autocrítica.
gaceta 304 sindical

Cabe pues denunciar la insistencia en la visión más securitaria y –por ende, re-
presiva– de la UE respecto a la cuestión migratoria que parece solo fijarse en ele-
mentos policiales para facilitar un supuesto CONTROL de la inmigración en
detrimento de una visión integral de la misma que facilite la GESTIÓN desde una
perspectiva normalizadora con un enfoque sociolaboral.
El colofón de todo ello se puede sintetizar en:
1. La necesidad de normalizar el hecho migratorio como un factor socioeconó-

mico más en el ámbito de sociedades complejas, como lo son de las de los
Estados miembros de la UE, y –en esta línea– desarrollar instrumentos de
pedagogía social que faciliten el cambio de narrativa desde una percepción
negativa de las migraciones como factores de riesgo social a la apreciación
de la realidad migratoria desde la normalización.
2. Configurar, de una vez por todas, un sistema común europeo de asilo (ECAS)
que facilite un enfoque único, obligatorio y protector del derecho de asilo en
toda la UE.
3. Con la vista puesta en el marco de las NNUU proporcionado por el Pacto Mun-
dial, explorar mecanismos de recepción de flujos migratorios laborales en la
UE en función de las necesidades del mercado de trabajo.
gaceta 305 sindical

Mari Cruz Vicente
El Semestre Europeo en España.

Prioridades y retos desde
una perspectiva sindical
Chaumière en Flandre. Anna Boch.
“La Confederación Europea de Sindicatos viene insistiendo

en la necesidad de adoptar formas concretas de participación de
las organizaciones sindicales y cimentar el derecho a participar
en el Semestre Europeo a través de normalizar el diálogo social,
con capacidad decisoria y pleno acceso a toda la información que
posibilite poder presentar alternativas o contrapropuestas que
tengan en cuenta las necesidades reales de las y los trabajadores
europeos (…) apostando por un desarrollo negociado de un sis-
tema europeo de relaciones laborales.”
El Semestre Europeo
en España...
1. EL SEMESTRE EUROPEO
E S frecuente escuchar que Europa se ha construido en base a las crisis, pero

también es cierto que nunca ha vivido un momento de policrisis como el actual. Crisis
económica; migratoria; climática; brexit; crisis social y sobre todo una crisis de legi-
timidad, como consecuencia de las respuestas –las políticas mal llamadas de aus-
teridad– que se han dado una y otra vez, a pesar de los resultados negativos que
han tenido para los trabajadores y trabajadoras y la ciudadanía europea.
Atendiendo solo a la crisis financiera, cuyo estallido se produjo en el año 2008,

se puso en evidencia las carencias del proceso de integración europea y se constató
el fracaso de la gobernanza económica tal y como se había concebido hasta la fecha.
La Unión Europea (UE) no tenía previsto en los Tratados de Funcionamiento de la
UE (TFUE) mecanismos para hacer frente a la crisis, y el Banco Central Europeo
(BCE) podía financiar la deuda de los bancos pero no de los Estados miembros.
A partir de aquí, a lo largo de los años siguientes se ponen en marcha diferentes

regulaciones para la supervisión común de las politicas económicas y el control pre-
supuestario, una nueva gobernanza europea que incluye, entre otras, el denomi-
nado Semestre Europeo. Los efectos de estas reglas se han visto incluso en
cambios constitucionales, como en el caso de España con la modificación del artí-
culo 135 de la CE, donde las medidas sociales y laborales han quedado sometidas
a la sostenibilidad de las finanzas públicas y la reducción del gasto público. Dichas
regulaciones inciden sistemáticamente en dos aspectos: la puesta en marcha de re-
formas estructurales que, bajo el paraguas de la excepcionalidad del momento, han
venido con vocación de quedarse, y las ayudas –algunos fondos europeos– que se
han condicionado al cumplimiento de estas reglas.
gaceta 309 sindical

Mari Cruz Vicente
En paralelo, y como continuidad de la estrategia de Lisboa, se estableció para el

periodo 2010-2020 la Estrategia Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador, que establece cinco objetivos principales:
• Alcanzar una tasa de empleo mínima del 75% para la población entre 20 y 64
años.
• Invertir un 3% de Producto Interior Bruto en la investigación y el desarrollo.
• Reducir al menos en un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero.
• Reducir la tasa de abandono escolar a menos del 10% y aumentar hasta al

menos el 40% la tasa de titulados de la enseñanza superior.
• Reducir en 20 millones el número de personas que viven por debajo del um-
bral de la pobreza o en riesgo de exclusión social.
“Estos objetivos reciben el apoyo de siete iniciativas emblemáticas a escala eu-

ropea y en los países de la UE”. “A escala europea, el mercado único, el presupuesto
de la UE y la política exterior europea son motores para alcanzar los objetivos de la
Estrategia Europa 2020”.
“La aplicación de esta estrategia se realiza en el marco del Semestre Europeo”,

a través “de grandes orientaciones de política económica de los países de la UE y
la UE y de orientaciones para la política de empleo de estos países”.
Sin poner en duda la ambición de esta Estrategia, sin embargo no ha ido acom-
pañada de una dotación económica suficiente y el presupuesto de la UE para el pe-
riodo 2014-2020 ya supuso un recorte respecto a los anteriores Marco Financiero
Plurianual.
Entrando ya en el Semestre Europeo, y dada su complejidad y el volumen de

documentación que genera, es preciso dedicar un espacio para explicar su funcio-
namiento.
Como decía anteriormente se incluye dentro de la nueva gobernanza europea,

donde se establece a partir de 2010 y es un sistema de control, seguimiento y coor-
dinación de las políticas presupuestarias desde la perspectiva de la Unión Europea
y de los diferentes Estados miembros. Esta herramienta permitió a la UE reunir dos
aspectos de la gobernanza que antes actuaban de forma independiente, la supervi-
gaceta 310 sindical

El Semestre Europeo
en España...
sión fiscal y la coordinación temática bajo las directrices integradas en la Europa

2020.
Como veremos a continuación, las decisiones –políticas– finales recaen en el

Consejo debido al diseño institucional de la UE y su componente intergubernamental,
con papeles de elaboración técnica y complementario de la Comisión y totalmente
subsidiario del Parlamento Europeo.
Básicamente el Semestre Europeo hace referencia al ciclo de los 6 primeros meses

del año, aunque en la realidad abarca prácticamente todo el año, ya que los primeros
informes elaborados por la Comisión se presentan en el mes de noviembre y son:
• Pronóstico económico de otoño.
• Encuesta anual de crecimiento, donde se identifican las prioridades económi-

cas y sociales para la UE y sus Estados miembros para el año próximo.
• Informe de mecanismo de alerta: se identifican los países que pueden verse

afectados por los desequilibrios económicos y para los cuales la Comisión
debe llevar a cabo un análisis más detallado.
• Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento con el informe conjunto sobre

empleo: analiza el empleo y la situación social en Europa y las respuestas po-
líticas de los gobiernos nacionales.
• Recomendación de la Comisión para la zona euro: aborda cuestiones críticas

para el funcionamiento del área de la moneda única y sugiere medidas con-
cretas que los gobiernos nacionales pueden implementar.
• Opinión de la Comisión sobre proyectos de planes presupuestarios.
Tras reuniones bilaterales con los Estados miembros, entre diciembre y enero el
Consejo adopta las recomendaciones y conclusiones de la zona euro sobre la en-
cuesta anual de crecimiento y el mecanismo de alerta. Al mismo tiempo, los países
adoptan sus presupuestos.
En febrero se presentan los informes por país, con la agenda de reformas y

desequilibrios que queda recogida en el paquete de invierno del Semestre Europeo
(Evaluación anual de la situación económica y social de los Estados miembros).
gaceta 311 sindical

Mari Cruz Vicente
En marzo, el Consejo Europeo debate y aprueba el programa de reforma econó-

mica y política fiscal, que los jefes de estado y de gobierno se comprometen a cumplir
en sus países.
En abril cada Estado miembro presenta a la Comisión Europea y a los demás es-
tados su Programa Nacional de Reformas (PNR), en el que establecen sus progra-
mas de reforma estructural, las medidas preventivas para promover el crecimiento
económico y la creación de empleo en el marco de la Estrategia Europa 2020. Tam-
bién los países de la zona euro presentan su plan de estabilidad, así como los de
convergencia el resto de países.
En mayo la Comisión propone recomendaciones específicas por país y se dan a

conocer en el paquete de primavera del Semestre Europeo; estas se discuten y
aprueban en el Consejo.
Estas orientaciones han de ser tenidas en cuenta por todos los Estados miembros
a la hora de confeccionar los presupuestos del año siguiente, de los que han de in-
formar a la Comisión Europea durante el otoño.
Mientras tanto, durante todo este periodo el Parlamento Europeo establece un

diálogo sobre la encuesta anual de crecimiento (noviembre-diciembre) y en febrero
vota una resolución sobre dicha encuesta.
Si hacemos un repaso somero de la evolución del Semestre Europeo, a lo largo

de sus primeros años de aplicación nos encontramos con una constante que son las
reformas estructurales, donde las más significativas son: las reformas del mercado
de trabajo –en la UE se han llevado a cabo en este periodo cerca de 400 reformas
laborales (dato aportado por Raymond Torres)– cuyo objetivo fundamental ha sido
la desnaturalización y descentralización de la negociación colectiva y la devaluación
de los salarios; la reducción de las prestaciones por desempleo o de protección so-
cial, y las reformas de pensiones con la revisión de la edad de jubilación y el factor
de sostenibilidad.
Todas estas medidas y otras cuantas más, vinculadas al modelo económico do-
minante, han implicado que hayan crecido de forma significativa los desequilibrios
territoriales, la pérdida de cohesión social, el aumento de la pobreza y un crecimiento
exponencial de la desigualdad, que ha significado la segunda de las crisis que ca-
racterizan este periodo: una grave crisis social. El deterioro social significa en térmi-
nos políticos desafección y posibilita, como estamos viendo, el crecimiento de nuevos
gaceta 312 sindical

El Semestre Europeo
en España...
tipos de autoritarismo de derechas, que sin presentar un programa económico al-

ternativo, canalizan la indignación generada hacia las personas migrantes y no solo
de terceros países.
En 2013 la UE alcanzó el triste récord de tener el nivel de aceptación popular

más bajo y la expresión que recorría los pasillos de Bruselas: “Quizás hemos salvado
el euro a costa de sacrificar Europa”, ponía de relieve la necesidad de impulsar otro
tipo de medidas más allá de las económicas.
En noviembre de 2017 se presenta un conjunto de 20 medidas acordadas por

las tres instituciones de la UE (Comisión, Consejo y Parlamento) –acuerdo interins-
titucional– que pretende impulsar los derechos sociales para la ciudadanía europea.
Es el conocido como “pilar europeo de derechos sociales”, o de forma más coloquial
el “pilar social”.
Los enunciados de este “pilar social” son ambiciosos, pero el problema reside en
cómo se van a poner en marcha y con qué herramientas cuenta la Comisión para
conseguir que los Estados miembros las lleven a cabo. En este sentido, la incorpo-
ración de indicadores sociales para el semestre europeo de 2019 es un paso signi-
ficativo pero insuficiente. Tal y como queda recogido en el Estudio prospectivo anual
sobre crecimiento: “A escala de la UE, las prioridades son profundizar el mercado
único, culminar la arquitectura de la unión económica y monetaria (UEM), e impulsar
los principios establecidos en el pilar europeo de derechos sociales”. Como se ha
señalado por diferentes autores y por la propia Confederación Europea de Sindica-
tos, para alcanzar una cierta armonización en el cumplimiento de este pilar social
se han de condicionar las ayudas europeas como se ha hecho con los indicadores
económicos. La palabra clave es condicionalidad, para alcanzar consensos norma-
tivos, estímulos institucionales e inversiones económicas y convertirse en una refe-
rencia de políticas públicas; es decir, solo falta la voluntad política para llevarlo a
cabo.
2. LA PARTICIPACIÓN SINDICAL EN EL SEMESTRE EUROPEO

Y LA SITUACIÓN EN ESPAÑA
El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) recoge en diferentes

artículos la importancia y el papel del Diálogo Social, rasgo que identifica, entre otros,
al Modelo Social Europeo.
gaceta 313 sindical

Mari Cruz Vicente
Los artículos más relevantes para lo que nos ocupa son:
Artículo 151: “La Unión y los Estados miembros, teniendo presentes derechos
sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada
en Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta comunitaria de los derechos sociales
fundamentales de los trabajadores, de 1989, tendrán como objetivo el fomento del
empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equi-
paración por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social,
el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y
duradero y la lucha contra las exclusiones”.
Artículo 152: “La Unión reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores so-
ciales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales.
Facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía”.
Los artículos 154 y 155, asimismo, regulan la consulta a los agentes sociales y
el diálogo social entre los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión Europea.
Y así podría seguir citando artículos que recogen el papel del diálogo social y de
los interlocutores sociales a nivel europeo y también para los Estados miembros
sobre la base del respeto a “las prácticas nacionales”.
Pero la realidad ha sido muy distinta; durante el periodo 2010-2013 la ausencia

de voluntad política a la hora de establecer mecanismos de participación de los in-
terlocutores sociales, en el ciclo anual de planificación económica, fue total. A partir
de ese año la Comisión comenzó a matizar su actitud para propiciar una cierta par-
ticipación de los sindicatos y organizaciones empresariales, vinculando el diálogo
social con el Semestre Europeo.
Con la llegada de Juncker a la presidencia de la Comisión se manifesta, al menos

retóricamente, la voluntad de relanzar el diálogo social, y aunque no se constatan
cambios relevantes, los informes que conforman el Semestre Europeo –y otros– pre-
tenden favorecer la consulta y el debate. Por primera vez en 2015, en el informe
anual de crecimiento, se recogió de forma expresa la necesidad de fortalecer el papel
de los agentes sociales en la gobernanza económica, tanto a escala europea como
nacional, y en el último estudio prospectivo y en el informe anual de empleo queda
recogido que “un diálogo social eficaz es un elemento clave de la economía so-
cial de mercado europea”. Ayuda a reforzar la cohesión social y a reducir los con-
flictos en la sociedad, en beneficio tanto de las personas trabajadoras, como de los
gaceta 314 sindical

El Semestre Europeo
en España...
ámbitos empresariales y los gobiernos. “La participación de los interlocutores socia-

les en la preparación de las reformas puede mejorar su diseño y aplicación, aumen-
tar el sentimiento de apropiación por parte de los ciudadanos y, en último término,
propiciar unos mejores resultados socioeconómicos”.
Asimismo, “la Comisión mantiene consultas periódicas con los interlocutores so-
ciales y ha invitado a los Estados miembros a ser más receptivos a las contribuciones
de los interlocutores sociales nacionales”.
Independientemente de las declaraciones, sindicalmente se ha transitado por un

proceso en el que, partiendo de la práctica exclusión de los interlocutores sociales
europeos, se pasó a una situación en la que se informaba y se consultaba, pero en
ningún momento se ha dado el salto necesario a la participación real, a poder incidir
en las propuestas y en las decisiones finales, con lo que el impacto de las proposi-
ciones, sobre todo las que provienen del ámbito sindical, ha sido escaso sobre la
gobernanza económica y en las decisiones del Semestre Europeo.
La Confederación Europea de Sindicatos viene insistiendo en la necesidad de

adoptar formas concretas de participación de las organizaciones sindicales y cimen-
tar el derecho a participar en el Semestre Europeo a través de normalizar el diálogo
social, con capacidad decisoria y pleno acceso a toda la información que posibilite
poder presentar alternativas o contrapropuestas que tengan en cuenta las necesi-
dades reales de las y los trabajadores europeos, en un mundo cambiante y en un
proceso de transformación de gran calado, que afecta ya –y va a seguir afectando
en mayor medida– al empleo y su calidad, a la economía, a las formas de producir
y a la necesidad de formación constante y de democratizar el mundo del trabajo y
las transiciones que en él se producen, apostando por un desarrollo negociado de
un sistema europeo de relaciones laborales.
En España, y el resto de los Estados miembros, todo lo anterior se resume –bá-

sicamente– en el Plan Nacional de Reformas (PNR) que se presenta en el mes de
abril y concreta las propuestas y reformas estructurales que cada Estado miembro
va a llevar a cabo para promover el crecimiento y el empleo, en consonancia con la
estrategia 2020. Los PNR presentados serán evaluados y coordinados dentro del
Semestre Europeo como ya se ha apuntado.
Siguiendo el calendario del Semestre Europeo, la elaboración del PNR ha de

contar con la participación de los interlocutores sociales “según las prácticas nacio-
nales”, lo que implica –en el caso de España– un proceso que va más allá de un
gaceta 315 sindical

Mari Cruz Vicente
mero mecanismo de consulta como el que ha planteado el Gobierno, poniendo de

relieve que las dificultades que existen en el ámbito europeo para participar de forma
efectiva en la gobernanza económica se pretenden trasladar al ámbito nacional.
El Gobierno de España se comprometió públicamente durante la pasada Revisión

Multilateral del Diálogo Social, llevada a cabo por el Comité de Empleo (EMCO) el
pasado 21 de noviembre 2018, a presentar un protocolo de participación de los agen-
tes sociales en el Plan Nacional de Reformas. Compromiso que no se ha cumplido,
lo que llevó a las organizaciones sindicales CCOO y UGT a la elaboración de una
propuesta de Protocolo de Participación en todas las etapas del ciclo del Semestre
Europeo que remitió al Gobierno en febrero de 2019, sin que se haya producido res-
puesta alguna por parte del mismo.
La necesidad de un protocolo responde a la deficiente implicación en el Semestre

que hasta la fecha, tanto la Comisión Europea como la revisión multilateral llevada
a cabo por parte del Comité de Empleo (EMCO), han constatado en los últimos ejer-
cicios para el caso español. El Protocolo sugerido tiene como objetivo cumplir los
principios de pertinencia, diálogo, nivel adecuado de interlocución y en plazo razo-
nable. Estas cuatro condiciones han sido propuestas por la Confederación Europea
de Sindicatos, aceptadas por la Comisión Europea y se consideran imprescindibles
para reconocer que se da de manera efectiva un proceso de participación. Se aplican
especialmente al examen de la implicación en el Programa Nacional de Reformas
(PNR), característico del Semestre, pero también de otros procesos sujetos de Diá-
logo Social en los que han de tomar parte los agentes sociales.
Esta ausencia de compromiso por parte del gobierno ha conllevado a que, como
ya se ha hecho en alguna otra ocasión, hayamos procedido de forma conjunta ambos
sindicatos a no presentar observaciones ni propuestas al PNR, haciendo constar
nuestra posición y los motivos de tal decisión ante el Ministerio de Economía y Em-
presa, así como ante la Comisión Europea.
No obstante, considero necesario plantear las líneas generales de las aportacio-

nes que desde el sindicato pretendíamos realizar sobre la propuesta de contenidos
del PNR 2019. Se basan en el desarrollo de la Agenda del cambio y se añaden las
siguientes consideraciones:
• Introducción de la Agenda 2030, que avance desde el enfoque de la Estrategia

Europa 2020 a la Agenda 2030 de Naciones Unidas.
gaceta 316 sindical

El Semestre Europeo
en España...
• Inclusión del Pilar Europeo de Derechos Sociales: debe incluirse en el PNR

un examen de las medidas adoptadas en este ámbito.
• Actuaciones en materia de género y perspectiva de género: deben incluirse

de forma transversal en todo el texto.
• Incorporar reflexiones sobre: el futuro de la Unión Económica y Monetaria

(UEM); tipos de empresas; reforzar el sistema de protección social y protec-
ción por desempleo; el desarrollo del estado de bienestar y examinar iniciati-
vas sobre un ingreso mínimo vital; sistema financiero, que sigue manteniendo
un riesgo sistémico devenido del aumento de la concentración de entidades.
• Desarrollo del tejido productivo; regulación fiscal; crecimiento de las PYMES.
En cualquier caso, en el PNR debería aparecer con claridad qué propuestas son
fruto del diálogo social, y por tanto cuentan con el respaldo de los interlocutores so-
ciales, y cuáles no.
3. PREPARANDO EL FUTURO:
MARCO FINANCIERO PLURIANUAL 2021-2027
En el paquete de primavera del Semestre Europeo, presentado por la Comisión

en junio, donde se formulan las recomendaciones específicas por país, se incluye:
“poner una mayor atención en la identificación y priorización de las necesidades de
inversión a nivel nacional y la de prestar especial atención a las disparidades regio-
nales y territoriales. Este objetivo está en consonancia con el análisis exhaustivo de
las necesidades y obstáculos en materia de inversión detectados para cada estado
miembro en los informes por país publicados a principios de este año y debe servir
para dar prioridad a la utilización de los fondos de la UE en el próximo presupuesto
a largo plazo de la UE o en el marco financiero plurianual 2021-2027”.
Para España, las orientaciones de inversión se componen de 5 objetivos estra-

tégicos:
1. Una Europa más inteligente: una transformación industrial innovadora e inte-

ligente.
gaceta 317 sindical

Mari Cruz Vicente
2. Una Europa más verde y con bajas emisiones de carbono: una transición ener-
gética limpia y equitativa; inversión verde y azul, economía circular; adaptación
al cambio climático y prevención de los riesgos.
3. Una Europa más conectada: movilidad y conectividad regional en materia de

tecnologías de la información y la comunicación.
4. Una Europa más social mediante la aplicación del pilar europeo de derechos
sociales.
5. Una Europa más próxima a sus ciudadanos, que fomente el desarrollo inte-
grado y sostenible de las zonas urbanas, rurales y costeras y las iniciativas
locales.
En estos objetivos, los términos productividad, competitividad, apoyo a las em-

presas, emprendedores, adquisición de competencias, se repiten, mientras que no
hay ninguna referencia a procesos de diálogo social, negociación colectiva, partici-
pación de los interlocutores sociales, etc. Como estos objetivos, que en su enunciado
podemos compartir, estarán incluidos en las próximas recomendaciones por país y
formarán parte del Semestre Europeo, tendremos que reforzar la participación sin-
dical en la concreción y puesta en marcha de dichos objetivos.
De forma más inmediata tendremos que ver el desarrollo de la Agenda Estraté-

gica 2019-2024 y el papel de la nueva Comisión Europea, cuyas declaraciones ini-
ciales, a la espera de la aprobación de los comisarios, apuntan en la dirección de
impulsar una mayor agenda social, con la elaboración del Plan de Acción para la
aplicación del Pilar Social, y dar prioridad a las relaciones con los interlocutores so-
ciales para fortalecer el Diálogo Social.
Esperemos que esta vez superemos las grandes declaraciones y los elocuentes
enunciados y se abra camino la Europa de los derechos, y se utilice el Semestre Eu-
ropeo para construir un semestre social en beneficio de los trabajadores y trabaja-
doras y la ciudadanía europea.
BAEZA SANJUÁN, Ramón (2017): “El diálogo social europeo: una guía”. Madrid,
Fundación 1 de Mayo.
gaceta 318 sindical

El Semestre Europeo
en España...
BORRELL, José (2013): “Cómo la crisis cambia Europa”. Economistas frente a la

crisis, en:
https://economistasfrentealacrisis.com/como-la-crisis-cambia-europa-por-jose-
borrell-miembro-de-economistas-frente-a-la-crisis/
COMISIÓN EUROPEA [COM(2010) 2020 final]: Comunicación de la Comisión de-
nominada Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible
e integrador.
COMISIÓN EUROPEA [COM(2019) 509 final]: Recomendación del Consejo relativa
al Programa Nacional de Reformas de 2019 de España y por la que se emite un
dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2019 de España
COMISIÓN EUROPEA (2019): Paquete de invierno del Semestre Europeo: examen
del progreso de los Estados miembros en cuanto a las prioridades económicas y
sociales. Comunicado de Prensa 27 de febrero.
COMISIÓN EUROPEA (2019): Paquete de primavera del Semestre Europeo 2019:
la Comisión formula recomendaciones a los Estados miembros en favor de un
crecimiento económico sostenible, integrador y a largo plazo. Comunicado de
Prensa 5 de junio.
COMISIÓN EUROPEA (2019): Comunicación de la Comisión sobre la Evaluación
de los avances en lo que respecta a las reformas estructurales y la prevención y
la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, y resultados de los exáme-
nes exhaustivos conforme al Reglamento (UE) nº 1176/2011. Anexo D: Orienta-
ciones de inversión sobre la financiación de la política de cohesión 2021-2027
para España.
PÉREZ DEL PRADO, Daniel (2017): “El impacto del Semestre Europeo en el ámbito
sociolaboral”. XXVII Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, Madrid, Ed. Cinca.
PROPUESTA CONJUNTA CCOO-UGT 26/02/2019. Contenidos a incluir en el PNR
2019.
ROJO TORRECILLA, Eduardo (2019): “Semestre Europeo. Prioridades económicas
y sociales de los Estados de la UE y notas sobre los contenidos laborales y de la
protección social del Informe sobre España 2019”, en:
http://www.eduardorojotorrecilla.es/2019/03/semestre-europeo-prioridades-
economicas.html
gaceta 319 sindical

Apuntes
15 PRIORIDADES DE LA CES
PARA EL NUEVO MANDATO
DE LAS INSTITUCIONES
DE LA UNIÓN EUROPEA*
*Versión actualizada tras la reunión del Comité Ejecutivo celebrada el 22 de

octubre de 2019, que puede ser revisada.
15 prioridades de la
CES
La Confederación Europea de Sindicatos (CES) representa a 45 millones de trabaja-

dores de 90 sindicatos nacionales de 38 países europeos y 10 federaciones sindicales
sectoriales europeas. Presenta las siguientes prioridades para el nuevo mandato de
las instituciones de la UE, en particular el nuevo programa de trabajo de la Comisión
y la agenda estratégica para los próximos cinco años.
E STAS prioridades se dirigen a las instituciones europeas y nacionales, a los in-

terlocutores sociales y a las partes interesadas, con el fin de construir una coope-
ración para un futuro más justo para Europa, basado en la democracia y la justicia
social, en transiciones justas, en empleos de calidad, en mejores condiciones de tra-
bajo y en salarios más elevados.
1. El futuro de Europa y la democracia
Construir alianzas europeas para la democracia, con la participación de los in-

terlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, junto con represen-
tantes políticos e institucionales.
Garantizar la plena participación de los interlocutores sociales en la anunciada

Conferencia sobre el Futuro de Europa y en cualquier otra consulta y propuesta re-
lacionada con el Futuro de Europa, el Estado de Derecho y las posibles reformas
constitucionales y cambios en el Tratado, incluido un papel más destacado para el
Parlamento Europeo y la extensión del voto por mayoría cualificada, respetando ple-
namente las negociaciones y acuerdos autónomos de los interlocutores sociales.
gaceta 323 sindical

Apuntes
Todas estas iniciativas deberían tener como objetivo lograr un Contrato Social
Europeo renovado, un Protocolo de Progreso Social y un diálogo social y una de-
mocracia más fuertes en el trabajo a todos los niveles, al tiempo que se garantiza
que todas las políticas de la UE respeten la sostenibilidad social y medioambiental.
2. Gobernanza económica
Lanzar un plan extraordinario de inversión pública y privada para la creación de

empleo de calidad, mediante la implementación de una capacidad fiscal que permita
la inversión pública y la inversión en servicios públicos.
Reformar el marco de la política económica europea para promover una mayor

inversión pública y privada, lograr una convergencia económica al alza entre los Es-
tados miembros y aumentar la cohesión económica y social al tiempo que se cum-
plen los objetivos climáticos.
Mejorar el Pacto Europeo de Estabilidad y Crecimiento, la gobernanza de la UEM,

el proceso del Semestre europeo y el presupuesto de la UE, para hacerlos más fa-
vorables a la inversión, la sociedad y el medio ambiente, y aplicar la "regla de oro"
que hace que la nueva inversión pública se financie mediante deuda y se deduzca
de los cálculos del déficit en los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Considerar la introducción de un sistema europeo de reaseguro de desempleo

para hacer frente a las perturbaciones macroeconómicas en los mercados de trabajo.
Considerar la introducción de condicionalidades sociales y medioambientales en

el uso de los Fondos Europeos. En particular, las condicionalidades sociales para el
FSE+ deberían incluir el respeto de los principios del Pilar Europeo de Derechos So-
ciales, y también el diálogo social, la negociación colectiva y los derechos de parti-
cipación de los trabajadores.
3. Política fiscal
Luchar contra la evasión y el fraude fiscales, incluyendo alianzas con organiza-

ciones de la sociedad civil.
Respetar plenamente que la política fiscal sobre la renta de las personas físicas
sigue siendo competencia nacional, aumentar la progresividad de los tipos del im-
gaceta 324 sindical

CES
puesto sobre la renta de las personas físicas, así como los tipos impositivos margi-
nales máximos.
Aplicar una base imponible consolidada común del impuesto de sociedades para
todas las empresas de la UE. Aplicar un tipo mínimo común del impuesto de socie-
dades y contrarrestar el descenso de los tipos impositivos de las empresas. Prevenir
la evasión fiscal en los modelos de negocio digitales.
4. Salarios y negociación colectiva
Lograr aumentos salariales y una convergencia salarial al alza en Europa, para

abordar las diferencias salariales entre los países y dentro de ellos (en particular
entre el Este y el Oeste), mejorar la participación de los salarios en la economía, re-
ducir las desigualdades y aumentar la demanda interna y la productividad, entre
otras cosas mediante:
• Todas las herramientas de gobernanza económica y social disponibles, como

el Semestre Europeo, las directrices para el empleo, el Pilar Europeo de De-
rechos Sociales, el cuadro de indicadores sociales y cualquier otra medida le-
gislativa y política;
• La puesta en marcha de una asociación tripartita sobre salarios y negociación
colectiva en la que participen los interlocutores sociales y las instituciones eu-
ropeas y nacionales.
En este contexto, reforzar la negociación colectiva sectorial nacional como dere-

cho fundamental y herramienta esencial para la igualdad y la prosperidad para todos,
incluso mediante una Directiva marco europea, para:
• Promover el derecho a la negociación colectiva, incluido el respeto del dere-

cho de organización, que hace posible la negociación colectiva y refuerza/es-
tablece la negociación colectiva sectorial en cada país y entre países;
• Establecer marcos legales, normas salariales mínimas y medidas para la con-
vergencia al alza;
• Modificar las normas de contratación pública para garantizar que las licitacio-
nes van a empresas que respeten el derecho a la negociación colectiva y a
los convenios sectoriales;
• Garantizar la plena aplicación del principio de igualdad de salario por un
mismo trabajo, abordando cualquier forma de dumping salarial y social y las
divergencias entre los países y dentro de ellos, así como en las empresas
multinacionales de toda Europa.
gaceta 325 sindical

Apuntes
Además, introducir una directiva de la UE para abordar las diferencias salariales

entre hombres y mujeres y medidas vinculantes en materia de transparencia salarial.
5. Diálogo social
Mejorar el apoyo a la reactivación del diálogo social europeo intersectorial, sec-

torial y nacional, incluyendo:
• Apoyar a los interlocutores sociales en la aplicación de su Programa de Tra-

bajo de Diálogo Social 2019-2021, sobre todo mediante la conclusión de un
Acuerdo Autónomo sobre Digitalización;
• Apoyar la plena aplicación de los acuerdos autónomos existentes a nivel na-
cional y sectorial;
• Establecer/reforzar las herramientas y la financiación para la creación de ca-
pacidades a nivel nacional.
Garantizar que los acuerdos de los interlocutores sociales puedan ser jurídica-
mente vinculantes, sobre la base de las disposiciones del Tratado y a través de un
proceso de aplicación vinculante que se debatirá con la Comisión Europea.
6. Democracia en el trabajo
Reformar el marco jurídico de la UE sobre la participación de los trabajadores y

los Comités de Empresa Europeos (CEE) con vistas a un enfoque más inclusivo y
sólido de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores.
Las acciones deberían incluir: un marco jurídico sobre información; consulta y parti-
cipación; normas mínimas jurídicamente vinculantes sobre la representación de los
trabajadores en los consejos de administración; igualdad de género y diversidad en
los consejos de administración de las empresas; y una revisión de la directiva sobre
los CEE.
Una directiva europea sobre diligencia debida, centrada en los derechos humanos
y la conducta empresarial responsable, debería incluir los derechos de los trabaja-
dores y de los sindicatos, reflejando los valores fundamentales de los Tratados de la
UE y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. La Directiva debería es-
tablecer medidas jurídicamente vinculantes para las empresas multinacionales, in-
cluidas las cadenas de suministro. También debería reforzar un enfoque preventivo
gaceta 326 sindical

CES
de la responsabilidad y de los procedimientos de reparación en caso de violación

de los derechos humanos y de daños al medio ambiente.
7. El Pilar Europeo de los Derechos Sociales y la Agenda 2030 de la ONU
Establecer un plan de acción para la aplicación del PEDS; mediante la plena par-
ticipación de los interlocutores sociales y una serie de instrumentos, entre los que
se incluyen la legislación, las medidas políticas, los objetivos y las normas, el Se-
mestre europeo, el cuadro de indicadores sociales y el Marco Financiero Plurianual.
El Plan de Acción debe aplicar todos los principios y considerandos pertinentes

contenidos en el Pilar. Esto debería hacerse sobre la base de un análisis en profun-
didad de lo ya alcanzado en términos de legislación y acción europea y nacional; y
abordar, entre otras, iniciativas específicas en los ámbitos de los derechos de los
trabajadores y los sindicatos, la educación y la formación, la no discriminación de
los jóvenes y la igualdad de género, los servicios públicos, la protección social y los
sistemas de pensiones, los regímenes de renta mínima, la protección de la infancia,
la lucha contra la pobreza, el trabajo no declarado y el dumping social y salarial.
Los ODS de la Agenda 2030 de Naciones Unidas deberían ser implementados

en Europa incorporándolos a la Gobernanza Económica Europea y al Semestre, a
la implementación del PEDS y a la estrategia de la UE para después de 2020.
8. Política industrial y digitalización
Diseño e implementación de una “Política industrial Made in Europe 2030” cen-

trada en la dimensión social y la descarbonización. La legislación de la UE en materia
de competencia debería revisarse y adaptarse a las especificidades industriales eu-
ropeas y a las necesidades de las regiones industriales.
Proporcionar a los trabajadores una transición más inclusiva y socialmente justa,

incluyendo la digitalización y la automatización, en la que las tecnologías digitales
mejoren las condiciones de trabajo y la calidad del empleo.
Crear instrumentos de inversión de la UE y políticas activas del mercado laboral

para apoyar a los trabajadores de los sectores que se enfrentan al cambio tecnoló-
gico y mitigar los efectos perjudiciales. Esto debería incluir iniciativas en favor de un
gaceta 327 sindical

Apuntes
mercado único digital que respete a los trabajadores, sus derechos (a la protección
de datos, a la desconexión y a la información, consulta y participación) y su entorno
y condiciones de trabajo.
9. Trabajo atípico
Garantizar la igualdad de retribución por un trabajo igual, lograr condiciones de

trabajo justas y equitativas y el acceso a los derechos sociales y laborales de los
trabajadores atípicos, incluidos los trabajadores de plataformas, y reformar/interpretar
la legislación en materia de competencia para dar a los trabajadores autónomos y a
los trabajadores freelance el derecho a organizarse y a negociar colectivamente.
10. Salud y seguridad
Incluir una visión de cero accidentes mortales en el trabajo y cero cáncer relacio-
nado con el trabajo en una futura estrategia de la UE sobre seguridad y salud en el
trabajo, también mediante una nueva revisión de la Directiva sobre carcinógenos y
mutágenos de la UE.
Proporcionar una Directiva de la UE sobre Riesgos Psicosociales y una Directiva

de la UE sobre Trastornos Musculoesqueléticos.
11. Desarrollo sostenible, cambio climático, política energética
Hacer de la acción climática una de las primeras prioridades de la política de la

UE y aumentar el objetivo 2030 de alcanzar emisiones netas cero para 2050; inclu-
yendo la consulta a los sindicatos sobre un Acuerdo Verde Europeo (Green Deal Eu-
ropeo) y su participación en el mismo. Esto debería basarse en una gobernanza de
la UE proactiva e inclusiva, que vincule los aspectos medioambientales con los eco-
nómicos y sociales.
Establecer planes de transición justa para no dejar a nadie atrás, a través de la

inversión pública y privada para la creación de empleo de calidad, la transición y la
anticipación del empleo, la financiación adecuada (incluido un Fondo de Transición
Justa), la protección social, la mejora de las cualificaciones y la readaptación profe-
sional, la reducción de las condiciones de trabajo perjudiciales y la protección de la
salud y la seguridad en el trabajo.
gaceta 328 sindical

CES
12. Movilidad equitativa, libre circulación y desplazamiento de trabajadores
Lograr una movilidad laboral justa, basada en la igualdad de trato de los trabaja-
dores, y luchar contra los abusos, mediante:
• La creación de la Autoridad Laboral Europea, con un papel activo para los in-
terlocutores sociales;
• Una transposición de la Directiva revisada sobre el desplazamiento de los tra-
bajadores que respete plenamente el principio de igualdad de trato; y la puesta
en práctica de la Directiva de aplicación;
• La conclusión del Paquete de Movilidad para extender la igualdad de trato y
la igualdad de derechos y protección para todas las categorías de trabajadores
móviles;
• La revisión del Reglamento (CE) nº 883/2004 sobre la coordinación de los sis-
temas de seguridad social, de manera que se garantice la igualdad, adecua-
ción y transferibilidad de la protección social para todas las categorías de
trabajadores móviles, sin discriminación ni mecanismos de indexación.
13. Migración
Una agenda global de migración y asilo para Europa que comprometa a todos
los Estados miembros; basada en la solidaridad, la responsabilidad y el pleno res-
peto de los derechos humanos, incluida la revisión de los Reglamentos de Dublín y
el apoyo a la búsqueda y rescate en el mar.
Establecer canales seguros y legales para la migración económica y una política

de integración e inclusión basada en la igualdad de trato de los migrantes en el mer-
cado laboral; incluyendo la plena aplicación del Partenariado para la Integración fir-
mada por la Comisión Europea y los interlocutores sociales en 2017.
14. Comercio internacional
Garantizar disposiciones y sanciones laborales aplicables en caso de violación

de los derechos laborales en los acuerdos comerciales.
Participación plena de los sindicatos en las consultas con la Comisión sobre el

mandato, el progreso, la conclusión, la aplicación y el cumplimiento de las negocia-
ciones comerciales.
gaceta 329 sindical

Apuntes
15. Relaciones exteriores
Garantizar el pleno respeto de los derechos y valores sociales europeos, el diá-

logo social y la participación de los interlocutores sociales en la Política Europea de
Vecindad, en la política de ampliación y en la región euromediterránea.
Reforzar y reformar el multilateralismo y defender los valores y políticas econó-

micos, sociales y medioambientales europeos en las instituciones y foros multilate-
rales, incluidos el G7 y el G20.
Proteger plenamente el empleo y los derechos y la protección de los trabajado-

res, hoy y en el futuro, en el marco de las negociaciones del Brexit y de los futuros
acuerdos.
gaceta 330 sindical

Ilustraciones de cubierta e interiores
NOTA BIOGRÁFICA DE ANNA BOCH
Anna Rosalie Boch nació en Saint-Vaast, Bélgica, el 10 de febrero de 1848.
Fue alumna de Isidore Verheyden, quien la inicia en una pintura liberada de academicis-
mos. Trabajaron juntos durante diez años, tanto en el taller como al aire libre, pintando paisa-
jes, naturalezas muertas, retratos, que revelaban la complicidad entre los dos artistas.
Poco a poco, Anna empieza a pintar sola, pasando de su inicial técnica puntillista a con-
vertirse posteriormente en una avanzada del neo-impresionismo. Forma parte del grupo Les
XX (los Veinte), fundado por su primo Octave Maus.
Este grupo –Les XX– surgió en 1883 de la reunión de varios artistas insatisfechos con las
fórmulas y principios instaurados en torno al arte, que acordaron una especie de “declaración
de independencia artística”. Decidieron llamarse Les XX porque ese era el número de sus
componentes y porque fijaron la línea de su horizonte en el siglo que se acercaba, el XX. En
principio seguían la estela de Courbet, los pintores de la Escuela de Barbizon, Manet y Whis-
tler, pero se fueron radicalizando en sus presupuestos artísticos. Los artistas más conserva-
dores abandonaron el grupo y se integraron otros más innovadores como Seurat y Signac.
Boch participó en la exposición Les XX, inaugurada en enero de 1890, siendo la primera
–y única– artista “vingtiste”. En el grupo conoce al pintor Théo van Rysselberghe, de quien
recibe una notable influencia, y que es ferviente partidario de la división del color que tanto
gusta a Seurat. Anna se adhiere a esta propuesta por un tiempo pero posteriormente aban-
dona la técnica por considerarla demasiado sistemática, pasando a un trazo más libre, es-
pontáneo y vibrante, más adecuado a su sensibilidad.
Sus temáticas más frecuentes son el paisaje rural, las flores, los jardines soleados, las
dunas y las costas belgas, bretonas y holandesas, impregnadas todas de una bella luz impre-
sionista.
Frecuentó pintores y artistas de renombre, y además de pintar, Anna Boch reunió una de
las más importantes colecciones de pintura impresionista de su tiempo. Fue asimismo mece-
nas de muchos artistas jóvenes, entre ellos Vincent van Gogh, a quien admiraba y al que com-
pró su cuadro “La vigne rouge”, uno de los pocos que el pintor vendió en vida.
A su muerte, el 25 de febrero de 1936, según había expresado en su testamento, su co-

lección fue vendida y el dinero recaudado se destinó a sufragar en su vejez a sus amigos ar-
tistas más pobres.
gaceta 331 sindical

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Nº 1 . 2001
nº 33. dic. 2019

Nº 18 . 2012 25 años de sindicalismo Sindicato y sociedad
¿Qué Europa queremos?
Nº 2 . 2002
Nº 19 . 2012 Sindicalismo y globalización
Las políticas de recortes: evaluación de daños
Nº 3 . 2003
Nº 20 . 2013 Ciudadanía y derechos sociales y políticos...
La lucha por la igualdad nueva etapa nº 33. dic. 2019
Nº 4 . 2004
Nº 21 . 2013 La ampliación de la Unión Europea
Jorge Aragón
Por un nuevo impulso democrático
nueva etapa nº 33. dic. 2019 Nº 5 . 2005
Nº 22 . 2014 Rafael Bonete
El empleo: entre la temporalidad y la alta tasa...
Por un nuevo contrato social Francisco Javier Braña
Lluís Camprubí Jorge Aragón Nº 6 . 2005
Nº 23 . 2014
Por una reforma constitucional
Cristina Faciaben
CRÍTICA Y María Amparo Ballester Desarrollo sostenible, medio ambiente...
Nº 24 . 2015
Carmen González Enríquez REIVINDICACIÓN Rafael Bonete
Francisco Javier Braña Nº 7 . 2006
Elvira González
DEL PROYECTO

¿Estamos saliendo de la crisis?... Luis Gordo Lluís Camprubí Sindicalismo, derechos laborales...
EUROPEO
Adoración Guamán Begoña del Castillo
Nº 25 . 2015 Ainhoa Lasa
Nº 8 . 2007
El valor del diálogo social y el III AENC Diego López Garrido
Cristina Faciaben El sindicalismo internacional...
José Molero Carmen González Enríquez
Nº 26 . 2016 José Antonio Moreno Elvira González Nº 9 . 2007
Incertidumbres y retos del nuevo... Patricia Nieto Los retos de la economía española
Luis Gordo
Alejandra Ortega
Nº 27 . 2016 Adoración Guamán
¿Una nueva revolución industrial?... Thomas Prosser
Ainhoa Lasa Nº 10 . 2008
Diego López Garrido Los retos del trabajo y la sociedad en España
Nº 28 . 2017 José Antonio Sanahuja
Modelo productivo, empleo... Mariano Sanz
Unai Sordo
José Molero
CRÍTICA Y Nº 11 . 2008
Las relaciones laborales y los retos...
Nº 29 . 2017
Empleo, precariedad y nuevos entornos...
Mari Cruz Vicente
Patricia Nieto REIVINDICACIÓN Nº 12 . 2009
Alejandra Ortega
Nº 30 . 2018 Thomas Prosser DEL PROYECTO La crisis económica y el nuevo escenario...
EUROPEO
Cambios sociales y retos sindicales... Francisco Rodríguez Nº 13 . 2009
José Antonio Sanahuja La unión europea en la encrucijada
Nº 31 . 2018 Mariano Sanz
Distribución de la renta, desigualdades... Nº 14 . 2010
Unai Sordo Desarrollo sostenible y políticas públicas...
Nº 32 . 2019 José Ignacio Torreblanca
Mari Cruz Vicente Nº 15 . 2010
Vectores de cambio para un nuevo modelo... Defensa y proyección del estado de bienestar
Nº 16 . 2011
Sindicalismo, trabajo y democracia
Nº 17 . 2011
Políticas para una salida social de la crisis

Crítica Y Reivindicación Del Proyecto Europeo

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nº 33. dic. 2019

CRÍTICA Y REIVINDICACIÓN DEL PROYECTO EUROPEO

Jorge Aragón ......................................................... 11

Unai Sordo ........................................................... 25

José Ignacio Torreblanca

Diego López Garrido ............................................. 43

Cristina Faciaben .................................................. 49

José Antonio Sanahuja .......................................... 59

Francisco Rodríguez ............................................. 95

Alejandra Ortega ................................................... 117

Adoración Guamán ............................................... 135

Begoña del Castillo ............................................... 157

Thomas Prosser ................................................... 167

Ainhoa Lasa ........................................................... 177

María Amparo Ballester ......................................... 199

Francisco Javier Braña

Mariano Sanz ...................................................... 275

Carmen González Enríquez ................................ 287

José Antonio Moreno ........................................... 297

Mari Cruz Vicente ................................................ 307

Nota biográfica de Anna Boch ............................. 331

María Amparo Ballester

Francisco Javier Braña

Begoña del Castillo

Carmen González Enríquez

Diego López Garrido

José Antonio Moreno

José Antonio Sanahuja

José Ignacio Torreblanca

Mari Cruz Vicente

CRÍTICA Y REIVINDICACIÓN DEL PROYECTO EUROPEO

1. EL NACIMIENTO DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y

E N 1952 seis países europeos acordaron la creación de la Comunidad Europea

comerciales y, posteriormente, el establecimiento de una unión aduanera o la crea-

2. LA AUSENCIA DE UN PROYECTO DE EUROPA SOCIAL

Este planteamiento y desarrollo inicial de la construcción europea tuvo también

Ciertamente, el Estado de bienestar –o el modelo social europeo– es una seña

ción europea no tiene ninguna referencia relevante a la construcción de una “Europa

Pero no fue solo la orientación economicista-conservadora la que explica la au-

3. UN PROYECTO EN CONTINUO CAMBIO

También merece tomar en consideración que el proyecto de integración europea

La entonces Comunidad Europea no había desarrollado acuerdos políticos de

Las políticas que orientaron el proyecto de construcción europea en esta nueva

Y este curso de la historia, en el que se proyectaba la larga sombra de la hege-

4. EL CONSENSO DE WASHINGTON O LA LARGA SOMBRA

Este proceso de trasformación afectó directamente a la construcción europea,

La creación del euro era un paso coherente en la integración europea y en la

Posiblemente, en la creación de una zona monetaria no óptima confluyeron dos

5. EL TELÓN DE FONDO DE LA GLOBALIZACIÓN Y LA CRISIS

Una globalización sin gobierno que se manifiesta en la creciente concentración

Un ejemplo significativo fue la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciem-

En definitiva, el proyecto europeo ha trazado metas coherentes de integración,

En definitiva, se ha evitado la ruptura del euro –por el momento–, se han dado

Vivimos en un momento de especial trascendencia política para la UE, en el que

Como hemos señalado a lo largo de estas páginas de Gaceta Sindical: Reflexión

No cabe reflexionar sobre estos cambios desde una perspectiva eurocentrista.

Y es en este contexto de transformación donde el proyecto de integración euro-

Ciertamente, la Unión Europea adolece de ser un significativo actor global pero,

PLANTEAMIENTO DEL MONOGRÁFICO

Las elecciones al Parlamento Europeo, a finales mayo de 2019, han abierto un

este nuevo escenario, partiendo de situar la UE y sus políticas en el contexto inter-

Y lo queremos hacer desde una reivindicación del proceso de integración euro-