Socorro Ramírez
LA COMUNIDAD ANDINA Y LAS PERSPECTIVAS
SURAMERICANAS
RESUMEN
La difícil situación que vive la
Comunidad Andina (CAN) puede
conducir a su liquidación o a la
redefinición de su sentido y alcance.
El patrimonio acumulado de más de
cuatro décadas está amenazado por
las difeencias y tensiones entre los
países vecinos. Sería lamentable que
las instituciones y regímenes andinos
se diluyan, aunque las medidas no
siempre han funcionado y han sido
rebasadas por la ealidad, en ocasiones
han ayudado a los países miembros
a regular los asuntos esenciales de
vecindad.
Palabras clave: Integración Andina,
Comunidad Andina, Países Andinos,
Integración Regional.
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ABSTRACT
The difficult situation that the andean
community (CAN) is living, could
lead to its destruction or to the
redefinition of its sense and score.
The heritage accumulated over the
four decades past is now threatened
by the differences and tensions
between neighboring countries. It
would be lamentable that the andean
institutions and governments just
dissapear. Despite the measures not
always work and even some of them
are un realistic they have been
sometimes helpful when it comes to
the regulation concernic of the
affairs the countries wich are
members of the community.
Keywords: Andean Integration,
Andean Community, Regional
Integration, Andean Countries.
El patrimonio acumulado en más de cuatro décadas de intentos de integra-
ción andina está puesto en cuestión por las diferencias y tensiones entre
países vecinos. La difícil situación que vive la Comunidad Andina (CAN)
puede conducir a su liquidación o a la redefinición de su sentido y de su
alcance, como veremos, en la primera parte de este artículo. La suerte de la
CAN depende también del dinamismo suramericano jalonado por una déca-
da de cumbres presidenciales que han generado inéditos acercamientos que
pueden posibilitar una reestructuración plural de la integración regional si la
fuerte fragmentación ideológico–política regional no los interfiere y parali-
za, como veremos en la segunda parte de este texto.

LIQUIDACION O REDEFINICION DE LA CAN

La integración entre países andinos colindantes cumplió cuatro décadas y
entró en una tercera etapa que constituye el período más difícil de su histo-
ria el cual ha puesto en cuestión su propia existencia, pero también podría
estar dando origen a una integración sobre otras bases. De hecho, así ocu-
rrió en las etapas anteriores. La primera, la del arranque en Cartagena, en
1969, del llamado Pacto Andino funcionó por dos décadas como un instru-
mento para consolidar el modelo de sustitución de importaciones destinado
a forjar el desarrollo hacia dentro de los países miembros y de la subregión.
Su crisis abrió una segunda etapa que podríamos ubicar, entre fines de los
ochenta y mediados de los años dos mil cuando entraron en tensión simul-
táneamente una integración multidimensional, al menos en sus definiciones,
y un regionalismo abierto para consolidar el ajuste estructural, las reformas
estatales y la apertura con el fin tanto de regularizar las relaciones comercia-
les con Estados Unidos el mayor socio de todos los países andinos, como
de buscar inserción en la globalización.
La integración multidimensional se sintetizó en el intento de transformar el
Pacto en una Comunidad sustentada en un Sistema Andino de Integración
con el que sus miembros intentaban integrar el Consejo Presidencial, el Consejo
de Cancilleres, el Tribunal de Justicia y el Parlamento. Ese sistema profun-
dizaba la construcción de instituciones supranacionales que toman decisio-

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nes vinculantes a tal punto que la legislación andina por reconocimiento
constitucional tiene preeminencia sobre la legislación nacional. Muchas de
las decisiones de la apuesta por una integración profunda han tenido avan-
ces y logros importantes no exentos de retrocesos y otras no se han trans-
formado en procesos concretos y fuera de la refrendación jurídica no han
sido validadas a nivel social y político en cada uno de los países.
En el terreno económico además del aumento significativo del comercio
intracomunitario en el que predominan las manufacturas –a diferencia de lo
que los andinos le venden a Estados Unidos que se compone fundamental-
mente de bienes primarios–, se avanzó en la concertación sobre todas las
disciplinas posibles: bienes, servicios, transporte, inversiones, asuntos adua-
neros, propiedad intelectual, arancel externo, normas de origen, inversión
extranjera, compras públicas. Venezuela, Colombia y Ecuador construyeron
el área de libre comercio, y acordaron un arancel externo común. Perú se
retrasó diez años y Bolivia tuvo condiciones y plazos mayores para el mane-
jo de las asimetrías.
El tema comercial que con el intergubernamental habían sido los motores de
ese dinamismo andino así como su visión de corto plazo llevaron a que cada
miembro de la CAN buscara formas de inserción en el mundo global jugan-
do solo con opciones nacionales en tableros distintos y con compromisos
contradictorios, lo que progresivamente fue flexibilizando los acuerdos.
Colombia y Venezuela pidieron y lograron autorización para negociar cada
uno con México la conformación del G–3 a pesar de que perforaba el aran-
cel externo común. Bolivia ingresó en 1996 como miembro asociado al
Mercosur, lo siguieron Perú y Venezuela. Colombia, Ecuador y Perú no
lograron términos conjuntos de negociación y cada uno negoció de manera
simultánea y bilateral con Estados Unidos, país que es para cada uno su
mayor inversionista, destino de sus exportaciones y origen de sus importa-
ciones. Así se llegó a la Decisión 598 que dio autorización a Venezuela para
negociar su ingreso pleno a Mercosur y al resto de miembros para firmar
Tratados de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos.
En la CAN se lograron acuerdos ambientales sobre acceso a recursos
genéticos, un plan de desarrollo territorial y una estrategia regional de pro-
tección de la biodiversidad, de prevención y manejo de riesgos y desastres
naturales. La política de integración y desarrollo fronterizo intentó ver las
fronteras no como líneas que separan sino como eslabones para construir
regiones transfronterizas a partir de la estrecha articulación entre poblacio-
nes vecinas. Algunos países de la CAN adelantaron la escogencia popular de

369
parlamentarios andinos y ese órgano propuso y logro iniciativas como las
asambleas legislativas fronterizas o la Carta Social. Con los convenios andinos
la CAN avanzó en otras dimensiones sociales: el Andrés Bello en la homolo-
gación de títulos y en programas de educación, ciencia, tecnología y cultu-
ra; el Hipólito Unanue en la negociación con transnacionales farmacéuticas
sobre acceso a medicamentos para enfermedades de alto riesgo. La CAN
también conformó un plan de desarrollo social y una mesa indígena, y acor-
dó instrumentos de seguridad y salud en el trabajo. Igualmente definió una
amplia política migratoria con eliminación de visas y autorización de un
permiso andino para la movilidad de los ciudadanos entre los países miem-
bros y hacia fuera con un pasaporte andino único. Asimismo, la CAN acor-
dó una política exterior, antidrogas y de seguridad común.
Esas decisiones e instituciones que han marcado un derrotero de consenso
sobre la necesidad de una integración multidimensional más allá de lo co-
mercial, y que constituyen un patrimonio de enorme valía se han puesto en
cuestión por las iniciativas nacionales que terminaron por flexibilizar el al-
cance de los acuerdos y por desvirtuar la apuesta de largo plazo hacia una
integración profunda y entre países colindantes. De esa forma se fue per-
diendo tanto la capacidad conjunta de negociación frente a terceros, como
de la CAN para ser una plataforma de la inserción compartida en la
globalización. Así se incubó la situación más crítica por la que ha atravesado
la integración andina.
El comportamiento de la mayoría de los gobiernos andinos es, en alguna
medida, resultado de la imposibilidad de la subregión de lograr formas posi-
tivas de inserción internacional lo que genera en cada uno formas distintas
de inestabilidad económica, incertidumbre política y turbulencia social. La
globalización, hasta ahora, ha roto cualquier solidaridad y no ha estimulado
complementariedades sino mayor competencia entre vecinos que aún tienen
pendientes diferendos fronterizos o problemas de control del territorio lo
que les impide pensar en compartir soberanías o regímenes cooperativos
frente a problemas comunes de seguridad. Además, para la mayoría de los
andinos existen enormes dificultades para adoptar políticas comerciales y
económicas en función de los objetivos de integración regional o subregional,
dado que deben tomar en cuenta las relaciones con su principal socio co-
mercial.
Amenaza de liquidación
En el complejo marco global y hemisférico, han prevalecido los intereses
meramente nacionales y de corto plazo sobre una visión política colectiva.

370
Aunque la CAN empezó con vocería única ante las negociaciones del ALCA
solo pudo llegar a posiciones tan generales y en algunos casos contradicto-
rias con los intereses que cada país o gobierno quería lograr. Después,
agotada la vía del ALCA, la negativa de Washington de negociar allí los
subsidios agrícolas estadounidenses llevó a Brasil a exigir que ese y otros
temas sensibles para los latinoamericanos –propiedad intelectual, compras
estatales, normas de origen, etc.– fueran negociados en la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
Se impuso entonces la vía de los TLC con Estados Unidos. Esa vía había
comenzado con las negociaciones de los centroamericanos y de República
Dominicana y siguió con la negociación de tres países andinos cada uno de
manera bilateral con Estados Unidos. El primero de los países andinos en
concluir las negociaciones fue Perú. A Ecuador se las canceló Estados Uni-
dos luego de la suspensión de un acuerdo petrolero, lo que sumado a la
presión social en su contra y al rechazo del actual gobierno a revivir las
negociaciones, enterró ese proceso. El gobierno de Colombia, con el apoyo
de los gremios económicos, asumió como opción nacional buscar el TLC
con Estados Unidos con dos objetivos. El primero, crear condiciones para
compensar la previsible disminución de ventas de petróleo y hacer perma-
nentes las preferencias arancelarias. El segundo, que la alianza de seguridad
con ese país pudiera tener efectos en la negociación. Sin embargo, los re-
sultados no fueron los esperados en la versión negociada con el gobierno
Bush, en la modificada por los demócratas del congreso para hacerles opo-
sición a los republicanos como parte del debate electoral estadounidense, ni
en la que se retomaría con la administración Obama. A medidados de 2010,
el TLC no ha sido ratificado por el congreso estadounidense.
Pronto se desencadenaron diversas reacciones en la mayoría de los países
andinos por su desacuerdo con los TLC que para esos gobiernos sintetizan
el modelo económico que quieren rechazar. Además, los TLC pactados con
Estados Unidos al ir en dirección contraria de muchos de los acuerdos co-
munitarios requerían la adaptación de algunas decisiones de la CAN, como
sucedió, por ejemplo, sobre propiedad intelectual. Para responder a las crí-
ticas, el gobierno colombiano mostró que en las negociaciones del TLC –en
sectores como el automotor–, tomó en consideración los intereses de los
socios, en particular, los de Venezuela y Ecuador cuyo mercado está com-
puesto en un 90% por bienes de valor agregado. Las explicaciones no para-
ron las reacciones pues se originaban, además, en el contexto de cambios
políticos en los países que han tenido en este periodo de transición la res-
ponsabilidad de la conducción de la CAN.

371
La reacción de Venezuela, en pleno ejercicio de la presidencia rotativa de la
CAN, se dejó sentir con la advertencia de que no reuniría a sus homólogos
pues el acuerdo estaba muerto y, se concretó con el anuncio, el 22 de abril
de 2006, del retiro de la Comunidad Andina. Esa decisión era comunicada
como parte del rechazo de los TLC bilaterales con Estados Unidos pero
hacía parte de una mirada distinta sobre la integración regional. De hecho,
días después, el 7 de mayo, Venezuela anunció su retiro también del Grupo
de los Tres, conformado con México y Colombia. Asimismo, Hugo Chávez
apoyó los reclamos de Uruguay y Paraguay frente a los dos grandes del
Mercosur, y vaticinó que también ese grupo podría acabarse. No obstante
esos augurios y esas críticas Venezuela aceleró, a través de Argentina, la
petición de ingreso como miembro pleno del Mercosur –cuyo primer paso
había dado desde el 8 de diciembre de 2005 cuando entró sólo con voz
mientras negociaba los términos del ingreso– y Chávez logró, el 24 de mayo
de 2006, luego de aceptar las condiciones económicas y comerciales del
Mercosur, que Venezuela fuera incorporada en un plazo menor del previsto.
La ratificación de ese ingreso, a mediados de 2010, sigue pendiente por
desacuerdo en el parlamento paraguayo. Al mismo tiempo, Chávez trató de
ampliar la Alternativa Bolivariana para América que había creado, en diciem-
bre de 2004, con Cuba y Bolivia, logrando el ingreso de Ecuador en el caso
de los andinos y su conversión, en junio de 2009, en la Alianza Bolivariana
para las Américas (ALBA).
Ante los TLC negociados con Estados Unidos, Evo Morales denunció cómo
el manejo solidario de las asimetrías que se daba en la CAN resultó reempla-
zado por el de la competitividad, como se puso de presente en el caso de la
soya que Colombia le compraba a Bolivia a precios preferenciales pero que
ahora con el TLC comprará a Estados Unidos para obtener insumos más
baratos y poder exportar con precios competitivos. Hubo un interregno en
el cual no era claro qué suerte correría la institución andina dado que Bolivia
que debía reemplazar a Venezuela en la presidencia rotativa de la CAN ana-
lizaba si también se retiraba e ingresaba, como Venezuela en calidad de miem-
bro pleno a Mercosur. En la decisión de permanecer, tal vez contó la necesidad
de Bolivia de acceso al mar y la existencia de un mayor espacio para la
cuestión indígena en la CAN que en el Mercosur.
Intentos de redefinición
Sin que aún hayan conjurado su crisis y con divergencias que surgen sobre
distinto tipo de temas, cuatro de sus miembros ratificaron su decisión de
permanecer en la CAN. Esa decisión corresponde a conveniencias naciona-

372
les de cada uno de los cuatro. Bolivia que había sido el primer beneficiario
del crecimiento comercial del acuerdo subregional que envía al mercado
andino el 17% de sus exportaciones en especial de oleaginosas y tiene nece-
sidad de tramitar su histórica solicitud de salida al Pacífico. Ecuador que se
encuentra entre Perú y Colombia, tiene necesidad de tramitar con esos veci-
nos asuntos migratorios y fronterizos complejos y necesarias relaciones
económicas dado que allí se dirigen sus exportaciones distintas de las que
van a Estados Unidos. Perú, que se había mantenido por fuera del área de
libre comercio y del arancel externo común, quiere aumentar su vinculación
a la CAN y conformar a su interior un mercado común con Colombia.
Colombia que ha sido el mayor vendedor andino de sus exportaciones dis-
tintas a las de bienes primarios, requiere además de un ámbito multilateral
para procesar su vecindad con Ecuador afectada por la confrontación ar-
mada, sus relaciones cada vez más complejas con Bolivia, y las convergen-
cias con Perú.
Colombia y Perú han propuesto que la nueva readecuación de la integración
andina genere alianzas para que exporten conjuntamente en un intento de
aprovechamiento compartido de los TLC firmados, o de renegociación de
las preferencias arancelarias. Igualmente, consideran que la CAN tendría
sentido en una perspectiva más amplia no de absorción por parte del Mercosur
sino de negociación de los andinos para cerrar una etapa y construir la
integración suramericana, como lo veremos más adelante.
Para materializar la decisión de permanencia de la CAN, el consejo presiden-
cial andino, realizado en Quito el 12 y 13 de junio de 2006, ajustó el tribunal
andino al número de miembros que quedaban. Además, acordó buscar la
prolongación de las preferencias arancelarias que otorga Estados Unidos
por la lucha antidroga y definir los términos de la negociación con la Unión
Europea de un acuerdo de asociación, que incluya el comercio, el diálogo
político y los programas de cooperación como pilares de las relaciones
biregionales. Asimismo, el consejo reiteró la proclama habitual de los go-
biernos de comprometerse a atacar las causas estructurales de la migración,
la pobreza, la exclusión social y la preservación del medio ambiente. Esas
decisiones no son, sin embargo, garantía de un avance de la integración andina.
La redefinición del tribunal podría ser un retroceso de un ente supranacional a
un órgano intergubernamental con representantes de intereses nacionales. El
otro tema de la declaración de relanzamiento de la CAN, la superación de las
causas estructurales de la pobreza, requiere de un esfuerzo social sistemático
que pondrá a prueba la real voluntad política de integración.
Como parte de la redefinición de la integración andina se vio el retorno de
373
Chile –en septiembre de 2006 después de 30 años ya que su retiró se dio en
1976– en calidad de miembro asociado de la CAN, en las mismas condicio-
nes que participa desde hace una década en Mercosur sin atarse al arancel
externo común para mantener libertad en su política económica y comer-
cial. Además, como parte del esfuerzo de cierre de las heridas que dejó la
guerra del Pacifico en las relaciones de Chile con Bolivia y con Perú. Tam-
bién México ha pedido diálogo político y cooperación y podría adoptar el
carácter de miembro asociado de la CAN si negocia acuerdos comerciales
con Ecuador y Bolivia. Chile y México podrían ayudarle a la CAN a tener
otro sentido dado que son países que también han firmado TLC con Esta-
dos Unidos y hacen parte de la Conferencia Económica Asia Pacífico (APEC),
organismo al que igualmente pertenece Perú y al que Ecuador y Colombia
aspiran asociarse una vez se levante la moratoria de aceptación de nuevos
miembros. Esta perspectiva podría ser una oportunidad para tejer lazos con
la otra orilla del Pacífico con la que excepto Perú, los demás andinos han
tenido pocos nexos, pero que hoy son imprescindibles para una inserción
internacional. Tal vez incluso para Bolivia sería de interés, si logra su salida
al Pacífico.
Las negociaciones CAN – Unión Europea sobre un acuerdo comercial, de
concertación política y cooperación entre los andinos y los europeos, más
que contribuir a la redefinición del sentido de la CAN y a su permanencia,
volvieron a enfrentar las dos tendencias al interior de la CAN: Colombia–
Perú, Bolivia–Ecuador. Aunque estos últimos han tenido no pocos
enfrentamientos, y Ecuador cuando ejercía la presidencia rotativa en 2009
amenazó con retirarse luego de imponer salvaguardias, ambos son miem-
bros del ALBA. Bolivia sólo acepta un acuerdo de libre comercio de bienes
pero no temas como propiedad intelectual, compras estatales, e inversión, asuntos
que los demás miembros de la CAN y la propia Unión Europea consideran
imprescindibles.1 Finalmente, en 2010, Perú y Colombia firmaron los TLC que
hacen parte del acuerdo de asociación con la Unión Europea.
En suma, si no se mira sólo la coyuntura actual sino el conjunto de ciclos
recorridos por la integración andina se aprecia que ha tenido periodos de
estancamiento y baja de compromiso de sus miembros, pero ha conocido
también curvas ascendentes en su inicio y en momentos de adaptación a
nuevas circunstancias.
En los años dos mil, los intentos de construir un área de libre comercio, una
unión aduanera o un mercado común se fueron diluyendo cuando entraron
en tensión realidades, intereses y estrategias distintas; cuando las diferentes

1. “Fronteras abiertas”, Semana, 12 de junio de 2006, p. 120.

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opciones políticas y económicas se tradujeron en concepciones opuestas
sobre integración e inserción internacional; cuando se tensionaron las rela-
ciones entre países miembros.
Tres vías siguen enfrentándose. La de una integración más profunda y
multidimensional que reafirme los acuerdos, instituciones, procesos y es-
fuerzos subregionales aunque es la más necesaria parece menos posible. La
vía abierta por acuerdos como el ALBA basados más en convergencias ideo-
lógicas y políticas que excluyen a la mitad de los miembros de la CAN. La
de adaptarla a lo negociado en los TLC puede llevarse por delante buena
parte de su patrimonio y dadas las fuertes divergencias políticas puede ha-
cer salir a Bolivia y a Ecuador de la CAN. Así, más que liquidar o redefinir la
CAN, los gobiernos incumplen sus compromisos y debilitan los entes
supranacionales.
No obstante esas diferencias e incumplimientos, en todo ese camino de
tensión entre modelos, la integración andina ha ido acopiando logros y re-
sultados, unos expresados en cifras, otros en decisiones, resoluciones e
instituciones. Seria, entonces, un error arrojar todos esas casi cuatro déca-
das de esfuerzos acumulados. Además, los objetivos y el modelo de integra-
ción de la CAN no han sido rebasados, más bien, las negociaciones del
ALCA, con Mercosur y los TLC han concentraron las fuerzas y han inter-
ferido algunos de sus acuerdos y las nuevas propuestas como el ALBA más
que una integración entre vecinos como la CAN es un intento de conformar
un polo ideológico – político.
A mediados de 2010, se puede decir que la CAN mantiene múltiples posibi-
lidades de redefinición que le pueden redescubrir su sentido. En el terreno
comercial, con uno y otro proceso, y con distintas velocidades, la CAN
podría convertirse en un espacio para renegociar las preferencias arancela-
rias Aptdea que por la lucha antidroga, y de manera condicionada, otorga
Estados Unidos. Además, podría ayudar a una conexión latino–pacífica que
va desde México pasando por Centroamérica y los tres andinos y llegando a
Chile. De asociación con la Unión Europea y con la Apec.
Pero si la CAN no fuera el referente comercial para sus miembros, puede
gestionar asuntos fronterizos, sociales o ambientales, conciliar legislaciones
y posiciones. Podría, además, contribuir a la superación de prejuicios entre
los andinos, cuyo mutuo desconocimiento los convierte en vecinos distan-
tes y desconfiados. También podría fortalecer los nexos entre sectores im-
plicados en la integración subregional o mejorar las condiciones de negociación
con Brasil y el Mercosur en la perspectiva suramericana. Si el intento de
cada país andino de jugar en múltiples tableros de acuerdo a sus realidades
económicas y comerciales, conlleva simultáneamente un compromiso con

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la integración latinoamericana, suramericana en particular, cada uno podría
ganar en fortalecer su relación con los diversos procesos que atañen a sus
múltiples pertenencias andina, amazónica, suramericana, caribeña, del At-
lántico del Pacífico. En cambio, pagará costos muy altos el país que desee
actuar como un jugador solitario.
II. ACERCAMIENTO SURAMERICANO: AVANCES Y
RETROCESOS
Los acuerdos energéticos y las perspectivas de interconexión física han ido
abriéndole paso a un acercamiento suramericano. Su camino ha sido lento y
contradictorio aunque ya ha comenzado a ser recorrido e interesa a todos
los países suramericanos. El desafío es doble para los doce países
suramericanos que tienen opciones divergentes. Por una parte, articular los
proyectos de conexión física, de infraestructura y energía al desarrollo para
que posibiliten la construcción de regiones transfronterizas de integración.
Por otro lado, que las divergencias político–ideológicas no frustren el acer-
camiento político materializado en la existencia de Unasur y del Consejo
Suramericano de Defensa que ha atendido asuntos de seguridad regional.
Integración física y de la infraestructura
El acercamiento suramericano que podría conducir hacia la integración del
subcontinente empezó a vislumbrarse inicialmente con dos procesos. Uno,
la creación del área de libre comercio entre la CAN y el Mercosur que desde
2005 cubre el 80% del universo arancelario de la región y que aunque fue
lenta su negociación y estuvo rodeada de muchos temores, finalmente se
concretó en términos bastante más amplios que los TLC con Estados Uni-
dos. Otro, el promovido por Brasil a través de las cumbres presidenciales de
los doce países suramericanos –Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,
Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela.
Concentrémonos en el segundo proceso dado que, por primera vez en casi dos
siglos de vida independiente y en el marco de los actos conmemorativos de los
500 años del descubrimiento, Brasil reunió a todos los presidentes suramericanos
para pensar una perspectiva común.2 La primera cumbre, celebrada en Brasilia
a fines de agosto de 2000, a más de estimular la conformación de una zona de
libre comercio entre el Mercosur y la CAN, acordó desarrollar la Iniciativa de
Integración Regional Suramericana (IIRSA) mediante proyectos dirigidos a la
modernización de la infraestructura de energía, transportes y comunicaciones,
en los diez ejes que muestra el cuadro 1.

2. Luiz Felipe Lampreia: “La Cumbre de América del Sur y Brasil”, en Venezuela Analítica,
23 de enero de 2001; Juan Mario Vacchino “La Cumbre Suramericana y el desarrollo de
una utopía”, Integración: ahora o nunca, CELA, Edición Nº 61, enero - abril de 2001.

376
 Cuadro 1. Ejes de IIRSA a diciembre de 2004
Eje
1) Andino
2) Amazónico
3) Capricornio
4) Escudo guayanés
5) Eje del sur
6) Interoceánico central
7) Perú – Brasil – Bolivia
8) Mercosur – Chile
9) Hidrovía Parag – Paraná
10) Andino del sur
Cuadro de elaboración propia a partir de http://www.iirsa.org, 6 de diciembre de 2004.
Objetivo
Utilizar la infraestructura vial actual y corregir los proble-
mas de circulación en los pasos fronterizos así como unir-
los a nivel energético y de telecomunicaciones.
Hacer navegables los ríos de la cuenca para conectar el
océano Pacífico y el Atlántico, buscar corredores de ex-
portación e importación de bienes para la región en la
explotación de recursos forestales, pesca, artesanías y
ecoturismo.
Articular el norte de Argentina, el estado de Río Grande do
Sul de Brasil, el norte de Chile y la zona suroccidental de
Paraguay.
Conectar zonas relativamente aisladas y que tienen patro-
nes distintos de desarrollo: oriente de Venezuela, Guyana –
Surinam, estado de Amapá en Brasil, y el corredor Manaos–
Boa Vista en los estados de Roraima y Amazonas, Brasil.
Unir el océano Pacífico con el Atlántico a través del Sur
de Argentina y Chile.
Vincular cinco países que contienen el 68% de la superficie
total de Suramérica: Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y
Perú.
Conformar un eje transversal que engloba diferentes pisos
ecológicos al atravesar siete departamentos de la macro
región sur del Perú, dos departamentos amazónicos de
Bolivia y cuatro estados del noroeste del Brasil.
Unir los dos océanos por medio de redes troncales y de
interconexión de transporte del eje más consolidado de la
región dado que genera el 70% de la actividad económica
suramericana, y cuenta con los mayores flujos de comer-
cio intrarregional.
Integrar el modo fluvial de los cinco países de la cuenca del
Plata: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Conectar Bolivia, Chile y la parte oeste de Argentina fron-
teriza con Chile hasta Tierra de Fuego e impulsar un pro-
ceso de cooperación de circuitos turísticos e integración
minera.
377
Para el desarrollo del plan de acción, IIRSA ha priorizado siete procesos
sectoriales de integración, necesarios para optimizar la competitividad y
sostenibilidad de la cadena logística en los siguientes sectores: energía, ins-
trumentos de financiamiento, pasos de frontera, tecnologías de información
y comunicaciones, transporte aéreo, marítimo y multimodal. Al mismo tiem-
po, IIRSA estimula estudios de cabotaje y evaluación de los principales puer-
tos; análisis de posibilidades de transporte multimodal, de tecnologías de
información y comunicación al servicio de la competitividad y la integra-
ción; propuestas de facilitación del transporte en los pasos de frontera y
planes andinos de cooperación transfronteriza.
La integración física pese a ser una necesidad para todas las naciones
suramericanas, ha marchado lentamente. De los andinos el país que más se
ha comprometido con ese proceso es Perú que ya concretó con Brasil un
proyecto de conexión interoceánica. Las dificultades no han sido únicamen-
te de financiación sino que han estado relacionadas con el alcance de tales
proyectos, los cuales podrían quedar reducidos a obras de infraestructura
del BID y de la CAF. Eso podría suceder si no se aplican los acuerdos de la
segunda cumbre presidencial suramericana, reunida en Guayaquil en julio
de 2002, que insistió en la interrelación entre infraestructura y desarrollo y
la condicionó a cinco principios: perspectiva geoeconómica, sostenibilidad
social, eficiencia económica, sustentabilidad ambiental y desarrollo
institucional. No obstante los acuerdos, las necesidades de los países y las
posibilidades que los proyectos ofrecen, el tema sigue siendo visto sólo
como un asunto técnico y no ha sido suficientemente asumido como un
esfuerzo político y social de integración.
Este proceso es una extraordinaria oportunidad para construir estrategias de
desarrollo que generen regiones transfronterizas las cuales, como ocurrió
en Europa, pueden articular zonas marginales a la integración regional y
ayudar en la inserción internacional; pero en el caso suramericano ese al-
cance de la conexión física no se ha concretado. Otra dificultad que le quita
fuerza integradora a esos proyectos es que para que sean acompañados de
estrategias de desarrollo requerirían contar con una gestión ambiental soste-
nible y con una activa participación de autoridades y organizaciones socia-
les de las áreas por donde atraviesa. Sin embargo, la falta de información y
consulta a las comunidades ha consolidado temores de comunidades indí-
genas o afrodescendientes, intereses regionales en disputa, y quejas de zo-
nas fronterizas que no han sido tenidas en cuenta en tales proyectos.

378
El acercamiento suramericano es también una gran oportunidad que ha sido
valorada por conveniencias nacionales entre las que se encuentran las varia-
das oportunidades que le ofrece a cada uno de los doce países de la región.3
Empecemos por los miembros de Mercosur donde están los mayores moto-
res de Unasur. A Brasil le sirve para lograr mejores accesos tanto al Pacífico
por Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia, como al Caribe por Colombia y
Venezuela, para aprovechar el potencial hidroeléctrico de Venezuela y Guyana,
petrolero de Venezuela y Ecuador, gasífero de Bolivia; y para ampliar los
consensos en torno a su actividad global como potencia regional. De hecho,
Lula jugó en 2008 un activo papel como punto medio y estabilizador de
diversos procesos suramericanos.4 A la Argentina, que no había estado muy
abierta a la perspectiva suramericana,5 le podría ayudar a manejar mejor su
contradictoria relación con Brasil y sus necesidades energéticas. Uruguay
tendría un mejor marco para resolver sus relaciones con Argentina y para
lograr mejores condiciones para países pequeños en Mercosur y en los
acuerdos de integración. Paraguay tendría en los andinos aliados para pre-
sionar por un mejor manejo de las asimetrías en el seno de los grupos de
integración. A Venezuela le permitiría desplegar la complementariedad ener-
gética con Brasil, desarrollar sus regiones del sur y oriente, avanzar en los
negocios energéticos y en su política internacional.
Sigamos con los miembros de la Comunidad Andina. A Bolivia le permitiría
convertirse tanto en bisagra entre la CAN y el Mercosur como en eje de
parte importante de la infraestructura suramericana, desarrollar algunas re-
giones y garantizar puertos sobre el Pacífico. Ecuador podría concretar
acuerdos con Brasil para consolidar su pertenencia a la Amazonia y para
manejar sus complejas relaciones con Perú y Colombia.6 A Colombia le ayu-

3. El debate al respecto ha sido desarrollado por Diego Cardona C., “¿Tiene futuro la
comunidad sudamericana de naciones?”, en Foreign Affairs En Español, abril - junio
de 2005; y por Socorro Ramírez, “La integración andina y suramericana una mirada
desde Colombia”, en Cátedras de integración Andrés Bello, Bogotá, CAB, 2007, pp.
57-100, y en la ponencia del congreso de Ciencia Política en Colombia.
4. Socorro Ramírez, “Lula entre Chávez y Uribe”, en www.razonpublica.org, agosto de
2008.
5. Incluso desde Argentina se reduce Unasur al cono sur como se puede ver en María
Alejandra Saccone, “Unasur: visiones desde el Mercosur”, en Revista de la integración,
Nº 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 31-36.
6. Ramírez Socorro, Ecuador: miradas binacionales, Bogotá, IEPRI – Academia
Diplomática, 2008.

379
daría a reequilibrar sus relaciones con Estados Unidos y a mejorar los nexos
con sus vecinos, en particular Venezuela y Ecuador, para la solución del
conflicto interno; además, los proyectos previstos ayudarían a que territo-
rios hoy escenario de guerra y economía ilegal, cuenten con mayores posi-
bilidades de articulación a flujos legales hacia dentro del país, con los vecinos
y hacia el comercio internacional. Perú podría convertirse en el principal
puerto de Brasil en el Pacífico, vincularse con el Mercosur sin perder las
preferencias con las que cuenta en la CAN y las conseguidas por ésta con
Estados Unidos y la Unión Europea.
Para Chile que participa como observador en ambos acuerdos, es esencial el
tema energético, la consecución de materias primas y mercados y la amplia-
ción de su influencia multilateral así como generar un marco para solucio-
nar los diferendos territoriales que le quedaron de su triunfo en la Guerra del
Pacífico (1879–1883), que dejó sin costa a Bolivia y amputó el territorio de
Perú. Además, como Perú, Chile ve la necesidad de la integración
suramericana para insertarse en Asia y el Pacífico.
Los dos países suramericanos tradicionalmente integrados con el Caribe
insular por su historia colonial, Surinam y Guyana podrían avanzar en su
relación con Brasil sin perder las preferencias otorgadas como ex colonias
del Reino Unido y los Países Bajos; Guyana ingresaría con su potencial
hidroeléctrico y con el interés de armonizar sus relaciones, en particular,
con Venezuela.
Con todo, aunque los proyectos de integración física han sido lentos de
concretar y no se los ha asumido con todas las posibilidades que ofrecen,
han mostrado que la infraestructura y lo energético, si no se lo condiciona a
lo ideológico – político, pueden relanzar acuerdos de cooperación que ayu-
den a reestructurar la integración regional.
Iniciativas energéticas y Comunidad Suramericana
Ahora bien, los intereses nacionales antes descritos no han impedido, sino
que han estimulado el acercamiento. Tal como lo muestra el cuadro 1 en los
siete primeros años se desarrollaron siete cumbres de los doce presidentes
suramericanos, seis ordinarias y una extraordinaria.

380
 Cuadro 1. Cumbres presidenciales y Comunidad Suramericana
Cumbres ordinarias Cumbres extraordinarias
1ª, Brasilia, septiembre de 2000
2ª, Guayaquil, julio de 2002.
3ª, Cuzco, diciembre 2004.
4ª, Brasilia, septiembre de 2005.
1ª, Montevideo, diciembre de 2005.
5ª, Cochabamba, diciembre de
2006.
6ª, Margarita, abril de 2007.
La tercera cumbre presidencial suramericana, a más de acuerdos sobre in-
fraestructura, económicos, políticos, sociales y ambientales, decidió la con-
formación de la Comunidad Suramericana y empezó, con esa reunión, una
nueva ronda de encuentros presidenciales como instancia de conducción
política del proceso. Al ritmo de los acuerdos energéticos lanzados por el
gobierno venezolano que ha aprovechado las alzas en los precios del petró-
leo como base de su política exterior y de su protagonismo regional e inter-
nacional, los siguientes encuentros presidenciales de la Comunidad
Sudamericana, realizados en Brasilia en 2005 y en Cochabamba en diciem-
bre de 2006, acordaron convocar una cumbre energética suramericana.
Tal cumbre petrolera, realizada en Margarita en abril de 2007, con la partici-
pación de los presidentes suramericanos –excepto de Alan García de Perú–
y con Trinidad y Tobago como invitado, tuvo tres temas centrales de con-
troversia en especial entre Venezuela y Brasil y ejemplifican las tensiones no
sólo por el liderazgo regional sino también entre modelos políticos y de
integración7. El primero, sobre el Banco del Sur que días atrás había acorda-
do Venezuela con Argentina, Ecuador y Paraguay, sobre el que Lula dejó
claro que la reunión de Margarita no tenía como finalidad discutir esa insti-
tución financiera y antes había que debatir sobre el sentido de esa nueva
institución. El segundo tema en disputa, el acuerdo de Kirchner y Chávez de
creación de la Organización de Países Productores, Exportadores de Gas
del Sur (Oppegasur) sobre el que también Brasil se pronunció en contra
porque equivaldría a cartelizar a los productores de gas. El tercero, la cues-
tión del etanol cuyo mercado regional domina Brasil, y que causó contro-
versia luego de que Lula firmara con Bush, en su visita latinoamericana de

381
marzo de 2007, un acuerdo para impulsar la producción de este combusti-
ble en reemplazo del petróleo. La cumbre de Margarita optó por una postura
intermedia de reconocimiento al potencial de los biocombustibles para di-
versificar la matriz energética suramericana, Chávez mostró una postura
conciliadora y señaló que «es una estrategia válida cuidando que no afecte
los alimentos», y llegó a acuerdos con Alvaro Uribe para la asesoría de
Colombia a la producción venezolana de combustibles alternativos a partir
de productos agrícolas como la palma africana.
La cumbre de Margarita aunque demoró la aprobación de la declaración
final por los desacuerdos, en la perspectiva de hacer de la cuestión energé-
tica un motor de la integración suramericana, tomó decisiones centrales
como las que enumero a continuación. Impulsar una evaluación del balance
energético suramericano con el fin de identificar y fomentar proyectos de
integración. Promover la cooperación entre las empresas petroleras nacio-
nales de los países miembros en torno incluso a la industrialización de los
hidrocarburos, las transacciones comerciales de energéticos para contribuir
al desarrollo y competitividad de la región, aumentar el bienestar de los
pueblos en el marco de criterios de complementariedad, solidaridad y equi-
dad. Reconocer iniciativas como Petrosur, Petroandina, Petroamerica, Pe-
trolera del Cono Sur, para incrementar la cooperación y la coordinación de
sus esfuerzos de energía. Asegurar la compatibilidad entre la producción de
todas las fuentes de energía, la producción agrícola, la preservación del
medioambiente y la promoción y defensa de condiciones sociales y labora-
les dignas, asegurando el papel de Suramérica como región productora efi-
ciente de energía. Promover políticas de consumo energético responsables
con las necesidades de todas las regiones, poblaciones y ecosistemas del
mundo. Avanzar en la compatibilización de reglamentos, normas y especifi-
caciones técnicas que viabilicen la materialización de interconexiones y el
intercambio energético entre los países. Crear el consejo energético de
Suramérica, integrado por los ministros de Energía de cada país que debían
generar una propuesta de estrategia energética, un plan de acción y un tra-
tado energético de Suramérica.8
Los resultados de la cumbre presidencial energética mostraron un amplio y
prometedor rumbo que podría estar poniendo de presente no sólo esa espe-

7. http://www.infolatam.com/
la_paraliza_los_proyectos_chavez_sobre_banco_del_sur_y_opep_del_gas.
8. http://www.adital.com.br/site/noticia.asp?lang=ES&cod=27237.

382
cie de fuga hacia adelante que constituyen los eventos al más alto nivel, que
cuando aparece una especie de crisis terminan con declaraciones históricas
que por lo general se quedan en retórica, pero también podría estar marcan-
do un derrotero posible. Así se interpretó la decisión inesperada de confor-
mar la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) en reemplazo de la
Comunidad Suramericana con países cuyos gobiernos cuentan con diver-
sos modelos políticos, de desarrollo, de integración y de inserción en la
globalización. O la decisión de convocar para el año siguiente, 2008, su re-
unión constitutiva en Cartagena, nombrar como secretario general a un expre-
sidente ecuatoriano y ubicar la sede en Quito. Las propuestas fueron acogidas
sin ningún debate aunque no se trataba sólo de un cambio de nombre. El argu-
mento para defenderlas fue doble: una unión es más comprometedora que una
comunidad y la referencia a las naciones muestra el énfasis social del proceso
que no debería reducirse a lo estatal. Los debates sobre esa nueva entidad se
abrirían en la siguiente cumbre y las decisiones serían en una perspectiva con-
traria a los argumentos para el cambio de denominación.
El momento en que se produce el acuerdo de conformar Unasur parecía
muy promisorio en la perspectiva de aceptar que las divergencias no son
absolutas, los modelos enfrentados no son homogéneos, las similitudes eco-
nómicas y políticas están muy lejos de ser un fenómeno uniforme y de
constituir bloques claramente diferenciados. Además, el acuerdo parecía
poner de presente que los gobiernos optan por vías intermedias por lo que
existe un enorme espacio para el acercamiento entre distintos gobiernos de
izquierda y de derecha y para concertar el manejo de asuntos comunes.
Así lo ponía de presente el caso más singular que en el momento de decidir
sobre la conformación de Unasur protagonizaban los dos grandes antago-
nistas políticos del continente, Hugo Chávez y Álvaro Uribe. Una vez supe-
rados sus más agudos enfrentamientos y en ese clima de construcción de la
integración suramericana, ambos presidentes, entre 2003 y fines de 2007,
acordaron revivir o formular proyectos binacionales de enorme magnitud y
que podrían convertir a los dos países en inseparables socios estratégicos.
Además del aumento del comercio binacional que por entonces superaba los
records de los años noventa, que ya eran altos, los dos gobiernos hablaron
de la construcción de monumentales obras de infraestructura fronteriza y
de conexiones interoceánicas mutuamente beneficiosas que habían perma-
necido paralizadas durante décadas, y acordaron cuatro proyectos energéti-
cos de enorme envergadura. El primero, que se inauguró en agosto de 2007,
fue la construcción de un gasoducto entre Ballenas (Colombia) y Maracaibo
(Venezuela), por el cual Colombia le vende gas a precios preferenciales a

383
Venezuela y luego ambos países se articularían hacia Panamá – Centroamérica,
y hacia el sur con Ecuador. El segundo, el acuerdo entre Petróleos de Vene-
zuela (PDVSA) y la Empresa Colombiana de Petróleo (Ecopetrol) la venta
de gasolina a las poblaciones fronterizas colombianas a precios preferenciales
para controlar el contrabando, proyecto que había figurado por mucho tiempo
en la agenda binacional hasta su inicial concreción en 2007. El tercer pro-
yecto energético se derivaba de la autorización de Colombia para la compra
venezolana de las acciones en Monómeros, y de la propuesta de Chávez
para que Ecopetrol invirtiera en la exploración del crudo pesado en la faja del
Orinoco y Colombia asesorara a Venezuela en la producción de
biocombustibles a partir de palma africana. Pero tal vez el proyecto más
importante apuntaba a la construcción de un oleoducto que le facilitaría a
Venezuela sacar su petróleo por el mar Pacífico hacia la China, pasando por
Colombia, o incluso de un ferrocarril que además llevara carga y pasajeros.
No obstante el avance de esos proyectos que unieron a los dos opositores
ideológicos en torno a la energía, la infraestructura y el comercio, terminó
abruptamente a fines de 2007, cuando la desconfianza y tensión se convirtió
en un obstáculo para el avance del proceso de integración.
El difícil arranque de Unasur
Si los factores a favor de Unasur eran significativos, también eran múltiples
las dificultades para construirla y para convertirla en un real proceso de
integración.
Las fuertes tensiones entre Venezuela, Colombia y Ecuador llevaron a apla-
zar la séptima cumbre que debía dar nacimiento a Unasur, y a trasladarla de
Cartagena a Brasilia. Además, su preparación estuvo rodeada de debates que
mostraban importantes divergencias. Ante todo la controversia se concen-
tró en el alcance de Unasur. Unos gobiernos se preguntaban si era necesario
constituir otra organización dada la existencia de la CAN y Mercosur, otros
afirmaban que si esos grupos más pequeños no habían operado qué sentido
tenía emprender un proceso más amplio, unos más la reducían a una simple
ampliación de Mercosur. El segundo debate central se refería al carácter
intergubernamental o supranacional de la nueva entidad. En medio de las diver-
sas opciones políticas, económicas e internacionales, cada gobierno prefería
no trasladar su poder de decisión a un ente supranacional y más bien buscaba
garantizar el control de la entidad, obligarla a tomar en consideración a todos
sus miembros y adoptar decisiones por consenso. al final, lo intergubernamental
se impuso sobre lo supranacional y lo político supedita lo técnico, como puede
verse en las definiciones sobre órganos y competencias.

384
El carácter de la secretaría sintetiza la controversia. Esta debería tomar
forma, en Quito con el expresidente ecuatoriano Rodrigo Borja, quien desde
que lo nominaron manifestó que asumiría tal función sólo si la nueva entidad
sustituía a los organismos subregionales, CAN y Mercosur para formar una
sola entidad con proyectos, personal y presupuestos propios.9 Luego, Borja
ratificó esa idea en el art. 2 de su propuesta de tratado constitutivo de Unasur
que señalaba: “La autoridad y competencias de Unasur están dadas por la
voluntad soberana de los Estados Miembros que, a cambio de las ventajas
económicas, políticas y geopolíticas que la supeditan a un orden comunita-
rio les puede ofrecer, acuerdan autolimitar algunas de sus potestades sobe-
ranas y formar la Unión con órganos comunitarios de decisión y acción
multinacionales”.10 El rechazo de esa propuesta llevó a la renuncia de Borja
el 21 de mayo de 2008. La secretaría no logró consenso para constituirse
como una instancia con algún nivel de poder o representación porque po-
dría quedar por fuera del control del consejo presidencial o de cancilleres.
Por encima de la secretaría quedó el consejo de delegados y su nombra-
miento sólo es potestad de los presidentes.
La necesidad de reafirmar la soberanía nacional, como vienen haciéndolo
varios gobiernos de la región, llevó a aceptar que aunque las decisiones son
por consenso de todos los miembros de Unasur, los estados no están obliga-
dos a implementarlas de forma inmediata y a la misma velocidad. La aplica-
ción de políticas, medidas y programas o el involucramiento en instituciones
será gradual y flexible. El art. 13 del acuerdo constitutivo señala que aproba-
da una propuesta por la instancia máxima de Unasur, tres o más estados
miembros podrán iniciar su desarrollo, siempre y cuando se asegure, tanto
la posibilidad de incorporación de otros estados miembros, como la infor-
mación periódica de su avance al consejo de delegadas y delegados. Ade-
más, cualquier Estado miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente
una política aprobada, sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello
impida su posterior incorporación total o parcial a la misma. En el caso de
las instituciones, organizaciones o programas que se creen, cualquiera de
los estados miembros podrá participar como observador o eximirse total o
parcialmente por tiempo definido o indefinido.

9. El Comercio, el 8 de agosto de 2007.

10. Pablo Solón, “Reflexiones a mano alzada sobre el tratado de Unasur”, en Revista de
la integración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, p. 14.

385
La preferencia por lo intergubernamental también se expresó en el papel de
la presidencia pro tempore que no podría llevar la vocería o representación
internacional de Unasur, firmar declaraciones o llegar a acuerdos sino sobre
la base de una aprobación expresa de las instancias de la Unión. Además, se
expresó en la decisión de promover un proceso de diálogo e interacción
gubernamental con actores sociales en lugar de comenzar con una instancia
de participación. Asimismo, la aceptación de solicitudes de miembros aso-
ciados por parte de otros países latinoamericanos y caribeños quedó supe-
ditada a un acuerdo político presidencial más que a la aplicación de una
norma comercial como sucede en la CAN y el Mercosur. Para no afectar la
esencia de Unasur ni interferir el proceso suramericano, el tránsito a miem-
bro pleno conlleva un proceso de aprobación en cada uno de los tres conse-
jos de Unasur: de delegados, cancilleres y jefes de Estado, luego de cinco
años de vigencia del tratado y cuatro de haberse asociado. La definición
sobre el parlamento suramericano se postergó dado que existen diversas
propuestas: elección suramericana, reuniones específicas y simultáneas de
los parlamentos de la CAN y el Mercosur, y confluencia de los dos parla-
mentos pero con representantes nacionales. No ha habido acuerdo sobre un
mecanismo jurisdiccional para evitar una instancia supranacional como la
de la CAN, aunque han comenzado reuniones de las cortes de los distintos
países suramericanos.
Sobre la conveniencia de estas decisiones hay controversia en la región.
Para algunos eso equivale a un retroceso en la supranacionalidad indispen-
sable para la integración.11 Para quien fuera secretario pro tempore de Unasur
cuando Bolivia ejerció la presidencia, de diciembre de 2006 a mayo de 2008,
lo que muestran esos acuerdos es que los presidentes fueron capaces de
tomar decisiones estratégicas tanto para superar una coyuntura crítica como
para hacer de Unasur un marco de integración de diferentes visiones y con-
flictos regionales.12 Un académico colombiano vinculado al proceso13 señala
que lo acordado refleja hasta dónde quisieron y pudieron llegar los gobier-
nos en esta etapa en la que la mayoría prefiere moverse sobre una base
intergubernamental sin ceder soberanías ni avanzar en un proceso de inte-

11. Ver intervención de Edgar Vieira en Socorro Ramírez, Venezuela hoy: miradas
binacionales, Bogotá, IEPRI – Universidad del Rosario, 2008.
12. Pablo Solón, Op. Cit, pp. 12-18.
13. Diego Cardona, “El ABC de Unasur: doce preguntas y respuestas”, en Revista de la
integración, Nº 2, Comunidad Andina, 2008, pp. 19-30.

386
gración dura. Lo claro es que lo acordado favorece el proceso de acerca-
miento político, el carácter intergubernamental permite un mayor reconoci-
miento a la diversas de opciones nacionales que quedan con márgenes de
acción propia, garantiza la sobrevivencia de Unasur y en medio de un con-
texto contradictorio puede sentar las bases para un proceso más sólido.
Las divergencias encuentran salidas en la séptima cumbre suramericana, la
primera de Unasur, que aprueba su tratado constitutivo, por ahora, como un
especio de coordinación política de los gobiernos suramericanos así haya
adoptado un amplio objetivo que dice va más allá de la convergencia entre la
CAN y el Mercosur. De esa forma lo definió la séptima cumbre en su trata-
do constitutivo: construir de manera participativa y consensuada un espacio
de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus
pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la
educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio am-
biente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica,
lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democra-
cia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e
independencia de los estados.
Fue bien significativo que en la preparación de esa séptima cumbre
suramericana, la primera de Unasur, funcionaron seis grupos de trabajo
ministerial para trabajar sobre integración financiera, infraestructura, ener-
gía, políticas sociales, educación y cultura, y mecanismos de solución de
controversias en inversiones. Es bien sintomático que en esos grupos y en
la constitución de Unasur, para marcar la diferencia con la integración ante-
rior, los temas comerciales parecerían dejados en manos nacionales o de los
dos grupos subregionales CAN y Mercosur.
Algunos de los grupos de trabajo algo han avanzado. El financiero, por
ejemplo, ha identificado varias iniciativas que podrían articular a los miem-
bros de Unasur en una coyuntura como la que origina la crisis financiera en
Estados Unidos. Se intentaría establecer un sistema multilateral voluntario
de pagos en moneda local que vaya sustituyendo el dólar en las transaccio-
nes regionales, un mecanismo de estabilización de la balanza de pagos para
enfrentar desequilibrios comerciales o ataques especulativos contra una
moneda local, un plan de integración de los mercados financieros y de capi-
tales, una coordinación de los fondos financieros regionales para proyectos
de desarrollo e infraestructura. Chile que ejerce la presidencia pro tempore
por un año contado desde el 23 de mayo de 2008, tendrá que estimular a
dichos grupos de trabajo para que con el diagnóstico y la identificación de

387
prioridades pasen a una fase de concreción de iniciativas, y de esa forma se
vayan convirtiendo en consejos sectoriales de Unasur.
Unasur debía además superar el proceso de ratificación en los congresos de
sus países miembros pues entra en vigencia con al menos nueve aprobacio-
nes de países signatarios. A mediados de 2010, sólo había sido ratificado
por los países suramericanos del ALBA más Guayana. Aunque no ha forma-
lizado su existencia, la entidad ha ido recibiendo impulso de los gobiernos
que han estado al frente de su desarrollo, de los acercamientos de sus miem-
bros y freno de las tensiones a su interior. Bolivia condujo desde 2007 la
preparación de su constitución. Brasil en 2008 logró su conformación y la
del Consejo de Defensa Suramericano. Chile ejerció la primera presidencia
pro tempore y le dio sentido al aglutinar con Brasil una intervención que, en
septiembre de 2008, evitó la consolidación de las amenazas de guerra civil
en Bolivia. Ecuador ejerció la segunda presidencia rotativa, con el apoyo de
Venezuela, Bolivia y Brasil, canalizó el cuestionamiento al acuerdo militar de
Colombia y Estados Unidos, aglutinó el apoyo suramericano para la recons-
trucción de Haití y condujo con Cristina Kirchner el nombramiento de su
esposo, expresidente y posible candidato a la reelección en su país, a asumir
al mismo tiempo la secretaría general.14
Sin estructura organizativa distinta de la que le han dado los gobiernos que
han asumido su conducción, Unasur ha ido generando una serie de conse-
jos: defensa, lucha contra el narcotráfico, desarrollo social, salud, educa-
ción, cultura, ciencia y tecnología, infraestructura y planeamiento. El consejo
de defensa podría ser el que más avance alcance si logra darle un contenido
más específico al acercamiento suramericano para poner en marcha el acuer-
do sobre mecanismos de creación de confianza en materia militar.
La proliferación de consejos muestra las enormes potencialidades de la ac-
tuación conjunta y la necesidad de la existencia de Unasur, pero también los
gigantescos riesgos de repetir la historia de la hasta ahora fallida integración
latinoamericana, reducirse a declaraciones retóricas sobre todos los temas
posibles sin capacidad real de concertación de posiciones ni de actuación
conjunta. En la segunda cumbre, la realizada en Argentina, se habló y se
sacó una declaración sobre muchos temas –solución de controversias, diá-
logo con Estados Unidos, situación de Honduras, islas Malvinas, Ley de
Arizona, estado de excepción de Paraguay, reconstrucción de Haití y Chile,
energía, cultura, educación, ciencia, tecnología e innovación y el problema

14. Socorro Ramírez ¿Por UNASUR a la Casa Rosada? , en www.razonpublica.org, 17 de

mayo de 2010.

388
mundial de las drogas– sin perspectiva concreta de traducir la retórica en
posiciones comunes ante negociaciones internacionales o en espacios
multilaterales. Los riesgos de Unasur se derivan, además, de la primacía de
la fragmentación ideológica que el nuevo secretario general y quien ejerce la
presidencia pro tempore pueden exacerbar si se dedican a impulsar sus
propios proyectos políticos en desmedro de la construcción institucional.
Pero el organizativo no es el único reto de Unasur. Construir la integración
suramericana implica no sólo articular los diversos procesos en curso sino
también construir capacidad regional para hacerle frente a la problemática
interna de varios de sus miembros y a las tensiones entre ellos cruzadas por
complejos asuntos de defensa y seguridad.
La defensa y la seguridad
Asuntos de defensa y seguridad coparon, en 2008, la agenda de Unasur,
jalonados por Brasil y por la propia situación regional. De hecho, sin haber
sido objeto de debate en el proceso previo de negociación sobre la constitu-
ción de Unasur, Brasil propuso en la séptima cumbre, conformar el Consejo
de Defensa Suramericano y logró acuerdo para su creación. Sólo el presi-
dente colombiano inicialmente se negó a hacer parte, luego pidió un plazo
para discutir sus condiciones, y finalmente, el 18 de julio, tras la visita del
presidente Lula, Uribe aceptó la participación de Colombia sobre la base de
tres acuerdos en torno al Consejo de Defensa: relaciones sólo con gobiernos
elegidos, combate a grupos irregulares y decisiones por consenso.
En sectores argentinos, aunque su gobierno no se opuso a la creación del
Consejo de Defensa, se manifestó escepticismo o sensación de que el Con-
sejo sería, sobre todo, funcional a los intereses brasileños. El gobierno bra-
sileño insistió en que el Consejo de Defensa no sería una alianza ni una
fuerza militar suramericana sino un foro de consultas e integración entre los
ministros de Defensa, y que no se ponía en marcha contra nadie ni para
intervenir en los asuntos internos de ningún país. Además, agregó que como
las industrias de defensa pueden constituir un sector de desarrollo económi-
co para la región, el Consejo prevé fomentar las compras gubernamentales
en empresas suramericanas.
En septiembre de 2008, Unasur tuvo una rápida actuación15 en medio de un
contexto tan difícil que parecía imposible el consenso. Bolivia y Venezuela
habían expulsado a los embajadores norteamericanos culpándolos de la si-

15. En este punto me baso en el análisis hecho en Socorro Ramírez, “Unasur: buen
comienzo y grandes desafíos”, en www.razonpublica.org, agosto de 2008.

389
tuación y habían recibido similar respuesta. Chávez había invitado a Rusia a
desplegar operaciones militares conjuntas en el Caribe. Un tribunal de Miami
se ocupaba del episodio de la maleta venezolana descubierta en el aeropuerto
de Buenos Aires, con 800 mil dólares en efectivo y la acusación de consti-
tuir aporte para la campaña electoral de ese país, y el Tesoro estadounidense
incluía a tres altos funcionarios del gobierno venezolano en la lista Clinton
conformada por personas acusadas de narcotráfico.
En Bolivia avanzaba la violencia entre el gobierno y los dirigentes autono-
mistas. Chávez había amenazado con intervenir militarmente en ese país y
encender dos o tres Vietnam, si alguien intentaba derrocar o asesinar a su
colega Morales y se había enfrentado con el comandante de las fuerzas
armadas bolivianas. Esas dos graves amenazas que podrían tener graves
consecuencias para toda Suramérica obligaron a organizar en 48 horas la
cumbre extraordinaria de Santiago del 14 de septiembre, a que concurrieran
9 de los 12 jefes de estado y a hacer concesiones mayores para llegar a un
consenso. En su declaración, los presidentes rechazaron cualquier situación
resultante de una ruptura del orden institucional o de la unidad territorial de
Bolivia. Además, condenaron los ataques a instalaciones gubernamentales y
a la fuerza pública, y exigieron su devolución para iniciar diálogo que permi-
tiera consensuar una solución. También, llamaron a todos los actores políti-
cos y sociales a cesar acciones de violencia, intimidación y desacato a la
institucionalidad democrática y al orden jurídico. Asimismo, crearon tres
comisiones, una para investigar los disturbios en Pando, otra para acompa-
ñar los trabajos de la mesa de diálogo, y una más de asistencia al gobierno de
Bolivia. Diez días después, en el marco de la Asamblea de la ONU, se cele-
bró una nueva reunión extraordinaria suramericana, esta vez sin carácter
resolutivo pues no estaban la mayoría de presidentes, se pasó revista a la
situación boliviana y a la aplicación de los acuerdos de Santiago.
Las cumbres posteriores de Unasur se desarrollaron de manera extraordina-
ria, en 2009, en torno a otro asunto de seguridad, el acuerdo del gobierno de
Álvaro Uribe con su homólogo estadounidense sobre el uso de bases milita-
res colombianas. Ese acuerdo fue rechazado en Unasur por los presidentes
Chávez y Correa que lo perciben como un instrumento contra los procesos
políticos que encabezan en sus países. El gobierno de Brasil lo asume como
una obstrucción al papel que Obama le había reconocido, un riesgo de
monitoreo de los nuevos procesos políticos, de internacionalización de la
Amazonia, de fortalecimiento de las fuerzas armadas colombianas, que en
número ya ocupan el segundo lugar regional, y de un entorpecimiento a la
venta de armas brasileñas a Colombia. También es visto como una interfe-
rencia en los esfuerzos de Unasur y el Consejo Suramericano de Defens.

390
 Cuadro 2. Cumbres presidenciales y Unasur
Cumbres ordinarias Cumbres extraordinarias

7ª cumbre suramericana, 1ª Unasur,

Brasilia, mayo de 2008.
Santiago y Nueva York,
septiembre 2008.
Ecuador y Argentina en 2009.
8ª cumbre suramericana, 2ª Unasur,
Buenos Aires, 2010.

El debate sobre el acuerdo colombo–estadounidense puso de presente otro

asunto de defensa y seguridad central en la región. El incremento de los
presupuestos militares en Suramérica y las nuevas adquisiciones de arma-
mento que aunque son presentadas por los respectivos gobiernos como una
modernización de equipos y municiones, son vistas por diversos sectores
como una carrera armamentista emprendida por vecinos que mantienen pre-
tensiones hegemónicas, diferencias o tensiones recíprocas. Brasil incrementa
la adquisición de armamento en razón de su ascenso como poder emergente
internacional. Chile ha aumentado sus compras de armas y aviones puesto
que los militares siguen teniendo una gran influencia en la nación y porque
un porcentaje de la renta del cobre está constitucionalmente asignada a la
defensa. Perú lo hace en respuesta a Chile por el litigio en curso. Venezuela
se rearma con el argumento que se prepara para defender el proyecto
bolivariano. Colombia, que se ha armado para hacerle frente a su conflicto
interno, empieza a pensar en mejorar la defensa ante las amenazas de Chávez.
Y hasta Bolivia ha pedido a Rusia crédito para la compra de armas.
Suramérica se ha definido como zona de paz y países que tienen desarrollos
nucleares (Brasil y Argentina) aseguran que les darán siempre un uso pací-
fico. Sin embargo, el tema ha empezado a inquietar en razón de las declara-
ciones de militares nacionalistas de Brasil, así como de un subsecretario de
asuntos estratégicos y relaciones internacionales del ministerio de Defensa
y del propio vicepresidente de ese país, quienes han dicho que el Estado
brasileño ganaría respetabilidad y poder disuasivo si no se contenta con la
fuerza submarina ya adquirida y obtiene también poder nuclear. Hay que
señalar, sin embargo, que, ante estas insinuaciones, el ministro de Defensa
ha reiterado que la constitución brasileña y los compromisos internacionales

391
impiden la fabricación de la bomba. Venezuela, por su lado, ha dicho que
avanza con Irán en la construcción de una ciudadela nuclear y en la explo-
tación de uranio con fines pacíficos. Sin embargo, el cuestionamiento de la
falta de transparencia y el carácter conflictivo de su gobierno han generado
temores en la región. Este tema tendría que ser analizado en el Consejo
Suramericano de Defensa.
Otro asunto crucial para el que Unasur ha creado un consejo específico es
el referido a las amenazas transnacionales a la seguridad derivadas del
narcotráfico y el crimen organizado. Esos fenómenos afectan a todos los
países del hemisferio con diferente intensidad pero con idéntica capacidad
letal como parecen mostrarlo los índices de muertes violentas, la violación
de derechos humanos, el número de secuestrados y la victimización de
jóvenes. La incorporación de la mayoría de la región a las rutas internacio-
nales dedicadas al narcotráfico, el auge en el área del comercio de armas
livianas vinculado al emporio de las drogas y el relativamente fácil lavado de
activos, muestran que toda el área está seriamente aquejada por la expansión
del tráfico de drogas y el auge de la criminalidad organizada. Estos fenóme-
nos se desarrollan y prosperan en los márgenes que el Estado, la sociedad y
el mercado les dejan; aprovechan la debilidad estatal, entrelazan la economía
legal y la ilegal y tienen capacidad para vincular a sectores de las elites
nacionales y regionales así como a poblaciones presionadas por sus accio-
nes de fuerza o por la necesidad de recursos.16

A MANERA DE CONCLUSION
Sería lamentable que las instituciones y regímenes andinos se liquidaran.
Aunque no siempre han funcionado y algunas medidas están rebasadas por
la realidad, en ocasiones han ayudado a los países miembros a acercarse y a
regular asuntos esenciales de su vecindad. Sería lamentable también que la
ideología jugara como un factor de disgregación regional e interfiriera un
acercamiento suramericano jalonado por la energía y la integración física
donde caben los distintos modelos que se han ido generando en la región.
No es nada despreciable que gobiernos de una región como Suramérica que
–fuera de los nexos entre poblaciones fronterizas– mantenía solo relaciones
diplomáticas formales y más bien cargadas de desconocimientos, temores y
percepciones de conflicto, en menos de una década, definan un ambicioso
horizonte como el antes analizado, y que pese a las divergencias y tensiones,

16. Informe de la Misión de Política Exterior de Colombia, 2010, www/fedesarrollo.com

392
tengan resultados que mostrar en los cuatro ejes del acercamiento: físico y
de infraestructura, energético, político con la Comunidad Suramericana y
su reemplazo Unasur, de defensa y seguridad. Unasur es resultado de ese
proceso de acercamiento pero no lo compendia. Varios de esos ejes tienen
dinámicas propias que la rebasan, aunque Unasur podría ir articulándolos en
la perspectiva de una integración más profunda.
Ahora bien, esos avances del acercamiento suramericano se enfrentan con
obstáculos que pueden dificultar y hasta impedir un real proceso de integra-
ción. Resumámoslos. El peso de las alianzas ideológicas, de los proyectos
geopolíticos y de los liderazgos nacionalistas y caudillistas que impidan las
convergencias regionales. El predominio de las diferencias políticas entre
los gobernantes suramericanos –incluso dentro de los sectores favorables a
la conformación de un bloque autónomo regional– sobre tipos de desarrollo,
modelos de integración y opciones de inserción internacional. Los proble-
mas de seguridad que deterioran las relaciones entre distintos gobiernos, así
como la política estadounidense, que se aprovecha de las tensiones
binacionales y de las urgencias de corto plazo de cada país suramericano
para reforzar la fragmentación regional.
Las dificultades al interior de la CAN y del Mercosur que hacen lento y frágil
su proceso de integración. La reducción indefinida de Unasur a la concertación
política y la no disposición a construir una integración más profunda que
implica compartir soberanía e instituciones supranacionales. La ausencia de
sectores de la llamada sociedad civil en su puesta en marcha, así como de
voluntad política de los gobiernos, lo que impide construir políticas públicas
de mediano y largo plazo para la integración ligada al desarrollo y con fuerte
consenso social. La falta de perspectiva de sectores empresariales más allá
de sus negocios, y su no reconocimiento de que para el éxito de sus tran-
sacciones es indispensable su contribución para generar buenas relaciones
de vecindad y una integración más allá de lo comercial. Los problemas de
financiación de los proyectos de infraestructura y desarrollo.
La pérdida de oportunidades que ofrece el proceso de acercamiento
suramericano también ha estado relacionada con la reducción de los pro-
yectos de integración física a obras de infraestructura por no asumir su
sostenibilidad social y ambiental, ni posibilitar la construcción de
institucionalidad local en las zonas por donde atraviesan. No obstante los
acuerdos presidenciales, las necesidades de los países y las posibilidades
que los proyectos ofrecen, el tema sigue siendo visto sólo como un asunto
técnico y no ha sido suficientemente asumido como un esfuerzo político y

393
social de construcción de regiones transfronterizas y de macroregiones que,
como ocurrió en Europa, pueden articular zonas marginales a la integración,
reconfigurar los espacios de integración con la incorporación de áreas
subnacionales de distintos países que además puedan ayudar en la protec-
ción de ecosistemas o en la inserción internacional de la región.
Este acercamiento suramericano depende, en buena medida, del papel de
Brasil que es el país que cuenta con mayores recursos económicos e
institucionales para generar una base financiera a los proyectos de infraes-
tructura, transporte y energía. Claro, Brasil podría impulsarlos sólo para
garantizarse corredores de conexión interoceánica para sus grandes empre-
sas y reducirse a concretar buenos negocios para jugar en las grandes ligas
globales. De hecho, en estos últimos años se ha convertido en un importan-
te origen de importaciones e inversiones en buena parte de los países
suramericanos. O podría usar el Consejo de Defensa para fortalecer las
ventas de su industria militar más que para procesar diferencias en materia
de seguridad. De primar esa perspectiva se estaría sólo ante la expansión de
una posición hegemónica en la región. Hay que reconocer que en 2008, en
medio de la polarización regional, Lula jugó un cierto papel como fuerza
estabilizadora que moderó e incluso incorporó a los extremos del espectro
político regional en un esfuerzo de unificación suramericana. En concreto,
ayudó al consenso en la coyuntura crítica que rodea el conflicto boliviano.
En cambio en la tensión entre Colombia, Venezuela y Ecuador no ha jugado
un papel significativo, tal vez para evitar confrontaciones con sus gobier-
nos, por mayores convergencias políticas con ellos o por interés en los
mercados que antes surtían los colombianos. Aunque el presidente brasileño
en su intervención en la Asamblea de la ONU en 2008, destacó la fuerza que
toma Unasur como foro político donde la región resuelve sus propios pro-
blemas, el propio Lula ha reconocido que aún no ha convencido al Estado ni
a la sociedad brasileña que asumir el liderazgo conlleva costos y responsabi-
lidades, además, ha dado muestras de preferir jugar en las grandes ligas
globales como lo ha puesto de presente en 2010 en casos como el de Irán y
el Medio Oriente.
Ahora bien, el paulatino acercamiento suramericano, no exento de contra-
dicciones también está lleno de oportunidades. De no quedarse en procla-
mas retóricas podría generar un mayor equilibrio multilateral frente a Estados
Unidos y convertir a Unasur en un espacio de reconocimiento de intereses y
problemas comunes, de concertación de soluciones, de aumento de la capa-
cidad de negociación internacional en la perspectiva de insertar de manera
positiva y ventajosa a Suramérica en las dinámicas globales.

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