TEMA Nº 5

LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SEDE

ADMINISTRATIVA. 1. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
CONCEPTO. 2. NATURALEZA JURÍDICA. 3. FUNDAMENTO DE LOS
RECURSOS ADMINISTRATIVOS 4. CARACTERISTICAS DEL RECURSO
ADMINISTRATIVO. 5. PRESUPUESTOS PARA SU PROCEDENCIA. 6.
ELEMENTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO. 7. ACTOS
SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN. 8. EFECTOS DE LA
INTERPOSICION. 9. EFECTOS NO SUSPENSIVOS DE LA
INTERPOSICIÓN DEL RECURSO. 10. DIFERENCIAS ENTRE EL
RECURSO ADMINISTRATIVO Y OTRAS FIGURAS. 12. DIFERENCIAS
ENTRE LAS VÍAS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS DE
IMPUGNACIÓN. 13. AGOTAMIENTO DE LA VIA.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece dos tipos de

procedimientos: uno constitutivo, que parte de la doctrina denomina “de
primer grado”, cuyo objeto principal es la producción del acto administrativo;
y uno recursivo, o “de segundo grado”, cuya existencia obedece al derecho
que tiene el administrado cuyos derechos puedan verse afectados por el acto
administrativo, de impugnarlo.

El acto administrativo puede adolecer de vicios de fondo o de forma, lo cual

hace necesario establecer medios adecuados tanto para que el administrado
pueda hacer valer sus derechos frente a la Administración como para que
ésta pueda corregir los errores en que haya podido incurrir, sin obligar a los
interesados a acudir a la vía jurisdiccional.
Allí radica uno de los fundamentos esenciales del procedimiento de los
recursos administrativos, en la conveniencia de que la misma Administración
pueda revisar sus propias decisiones. Y frente al ejercicio ilegal de la función
administrativa, surgen los recursos como medios procedimentales concedidos
a los particulares para impugnar la actividad administrativa expresada
mediante un acto administrativo, para lograr a través de su impugnación que
la Administración rectifique su proceder.

Los recursos han sido concebidos como garantías del particular para la
efectividad de su protección jurídico-administrativa dentro de la
Administración Pública.

Así mismo son concebidos como medios de revisión de la actividad

administrativa a instancia de parte.

1. RECURSO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO:

1. Impugnación de un acto administrativo por ante el órgano de la

Administración que puede ser el propio autor del acto o su superior
jerárquico. (Eloy Lares Martínez).
2. Distintos medios que el Derecho establece para obtener que la
Administración en vía gubernativa, revise su acto y lo conforme,
modifique o revoque. (Sayagues Laso)
3. El recurso administrativo es un medio de impugnación, en término,
de un acto administrativo de efectos particulares, que se dirige a
 obtener del órgano emisor del acto, del superior jerárquico u órgano
que ejerce el control de tutela, la extinción, la modificación o
saneamiento del acto impugnado, así como la reposición en casos
de vicios de procedimiento.
4. Son vías jurídicas de impugnación que se intentan ante la propia
administración, para que ésta, a través de un procedimiento, revise
sus actos.
5. El recurso es un derecho del particular, derivado de la garantía
constitucional del debido proceso (art. 49 de la C.N.).
6. Es un medio o instrumento de impugnación, que se promueve en el
seno de la Administración Pública contra el acto de un órgano de
ésta, a fin de que lo anule, modifique o sustituya, por considerarlo
ilegal, inoportuno o inconveniente y lesionar un derecho subjetivo o
un interés calificado (José Araujo Juárez).
7. RECURSO: Nuevo curso.

2. NATURALEZA JURÍDICA.

Ser analiza desde tres vertientes, a saber:

1. Derecho: son protecciones procedimentales a disposición del

administrado, es decir, es un derecho del interesado, de cualquier
persona que se estime lesionada por las decisiones de las autoridades
administrativas, que se integra a la garantía constitucional a la
defensa.
 2. Acto jurídico: por ser el ejercicio efectivo y concreto del derecho a
recurrir, interponiendo el remedio procedimental pertinente, se trata
de la manifestación de voluntad concreta del administrado y, de allí,
que se le considere como un acto jurídico.
3. Medio de defensa: es un medio legal de defensa de los derechos del
individuo ante las autoridades públicas, es decir, un medio de garantía
de la esfera jurídica de los particulares.
4. Autocomposición: se considera como un medio de autocomposición
por cuanto se corresponde con una situación en la cual una de las
partes impone a la otra la solución de la controversia. Ello debido a que
la solución siempre provendrá de la Administración.

3. FUNDAMENTO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: Tienen un

doble fundamento:
a) Se fundamentan en un derecho del interesado, pues su fundamento
último es el derecho de petición establecido en el artículo 51 de la
Constitución y 2 de la LOPA;
b) Se fundamentan en una prerrogativa de la Administración,
denominada autotutela, es decir el poder que tiene la Administración
de revisar sus propios actos.

3. CARACTERÍSTICAS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO:

1. Constituyen manifestación de disconformidad o discrepancia, medios

de impugnación o ataque, en fin, formas de reclamación;
 2. Están dirigidos contra un acto administrativo, es decir, contra una
decisión productora de efectos jurídicos, emanada de un órgano de la
Administración;
3. Se interponen contra un órgano de la Administración, que puede ser el
propio productor del acto o su superior jerárquico;
4. Tienen por finalidad obtener la revocación, reforma o sustitución del
acto impugnado.

5. PRESUPUESTOS PARA SU PROCEDENCIA.

1. Existencia de un acto administrativo: no procede contra actos

simples de la administración;
2. Titularidad de un derecho subjetivo o interés legítimo: no puede
existir un simple interés porque ello sería motivo de denuncia y no de
recurso;
3. Afectación o lesión de un derecho subjetivo o interés legítimo
por el acto a impugnar.

6. ELEMENTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO.

Del contenido normativo de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, los elementos del recurso administrativo son:

1. Elemento subjetivo: dirigido a la determinación de quién puede

recurrir, ante quién se recurre y quién decide. A saber:
1.a.- Legitimación activa: los interesados son los que pueden interponen
recursos (artículo 85). Es decir, los titulares de un interés personal, legítimo
y directo, lesionado por el acto recurrido.
1.b.- Órgano competente: dependiendo del tipo de recurso, éste deberá
interponerse ante el mismo funcionario que conoce del asunto o que decidió
el asunto que se impugna o ante el superior jerárquico.

2. Elemento objetivo: será siempre un acto administrativo de efectos

particulares. Además debe ser definitivo.

3. Elementos formales: Debe interponerse por escrito (artículo 86),

reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 49 de la LOPA.

7. ACTOS SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN.

a) El acto que ponga fin a un procedimiento, es decir, que se trate de
un acto definitivo, de una declaración que se emita como culminación
del procedimiento administrativo y que exprese la voluntad esencial del
órgano competente sobre el asunto ventilado; la concesión o la
negativa de lo pedido, el mandato, la orden, el permiso, la imposición
de una multa u otra sanción, la liquidación de un impuesto o la
prohibición;
b) El acto que haga imposible la continuación del procedimiento, esto
es, que tratándose de una decisión incidental y no de fondo, tienda a
poner fin al procedimiento;
c) El acto que cause indefensión a la parte recurrente;
 d) El acto que prejuzgue sobre lo definitivo, es decir, que tratándose de
una decisión de trámite, anticipe el pronunciamiento del órgano sobre
la solución definitiva del problema planteado. (ELOY LARES
MARTINEZ).

8. EFECTOS DE LA INTERPOSICION: La interposición de los recursos

administrativos produce los siguientes efectos:

1. Se interrumpen los términos que están corriendo para el interesado;

2. Inicia los plazos que corren para la Administración a los fines de
resolver el recurso.
3. Puede acarrear la suspensión de la ejecución del acto administrativo
impugnado.

9. EFECTOS NO SUSPENSIVOS: La cuestión de la suspensión de los

efectos de los actos administrativos plantea un conflicto entre la eficiencia de
los poderes ejecutivos del Estado y la efectividad de la protección de los
derechos individuales.

Desde el punto de vista jurídico-procesal, la suspensión de los efectos

del acto administrativo constituye un instrumento que pertenece al
campo de las medidas cautelares, y como tal, persigue lograr la
adecuación tiempo-resolución del asunto, corrigiendo el desfase entre
la oportunidad de la resolución del asunto y la pretensión procesal del
interesado, a fin de lograr una protección jurídica plena y eficaz.
 Definir el efecto suspensivo conlleva a determinarlo como un hecho
mediante el cual la ejecución de un acto administrativo es suspendido
temporal o provisionalmente como consecuencia de la interposición e
un recurso de alzada.

La interposición de cualquiera de los recursos administrativos no

suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo previsión legal en
contrario (artículo 87). Esta regla tiene por finalidad evitar que la
actividad administrativa, que se entiende es desarrollada en beneficio
del interés general, se vea paralizada por la voluntad de un particular.
Los detractores de esta regla alegan que ella tiende a generar que el
recurso sea ilusorio, por cuanto la ejecución del acto puede generar
perjuicios irreparables que la decisión del recurso no podrá subsanar.

De allí que el aparte único del artículo 87 prevea la potestad de la

administración de acordar la suspensión de los efectos del actos, en el
caso en que dicha ejecución pueda causar perjuicios de imposible o
difícil reparación o cuando la causal de la impugnación sea la nulidad
absoluta del acto.
Quienes propugnan la idea de la suspensión en sede administrativa de los
efectos del acto administrativo se fundamentan en dos razones:

1. En motivos de interés público, debido a que consideran contrario al

interés público persistir en la ejecución de un acto que luego será
 extinguido por la administración o por la justicia, aumentando la futura
responsabilidad por la emisión y ejecución de un acto ilegítimo.
2. Para evitar perjuicios graves al interesado.

En cuanto a la obligación de suspender los efectos del acto administrativo

cuando su impugnación se fundamente en causales de nulidad absoluta debe
acotarse que, aunque el último aparte pareciera reflejar que se trata de una
potestad del órgano ante el cual se recurre, al establecer el término “podrá”,
no se trata de una potestad discrecional sino, por el contrario, de una
facultad reglada, sujeta a la determinación en cada caso concreto de la
existencia de alegatos de nulidad absoluta.

10. DIFERENCIAS ENTRE EL RECURSO ADMINISTRATIVO Y OTRAS

FIGURAS.

RECURSO ADMINISTRATIVO: PETICIÓN ADMINISTRATIVA:

su finalidad es impugnar actos su finalidad es forzar la producción
administrativos preexistentes. de un acto administrativo nuevo.
RECURSO ADMINISTRATIVO: RECLAMO O QUEJA: su finalidad
su finalidad es impugnar actos es la corrección de hechos u
administrativos. Se producen luego omisiones cometidos por la
de terminar el procedimiento Administración en la tramitación
administrativo de primer grado. del procedimiento administrativo.
Se producen en el curso del
procedimiento.
RECURSO ADMINISTRATIVO: DENUNCIA ADMINISTRATIVA:
es un medio de impugnación de es un medio por el cual un
actos administrativos. Es particular pone en conocimiento
obligatoria su tramitación. del órgano administrativo la
comisión de un hecho ilícito o la
irregularidad de un acto
administrativo, le afecte o no.
No existe obligación de tramitarla
para la Administración.
RECURSO ADMINISTRATIVO: ANTEJUICIO
son vías de impugnación de actos ADMINISTRATIVO: se producen
jurídicos sujetos al Derecho cuando la Administración se
Administrativo. somete a otros sectores del
ordenamiento jurídico (civil,
mercantil, laboral) y opera como
un presupuesto para el ejercicio de
la posterior acción civil o laboral.

12. DIFERENCIAS ENTRE LAS VÍAS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS

DE IMPUGNACIÓN.

a) Se ejercen ante los Se intentan ante la propia

AUTORIDAD: tribunales administración
b) Sólo puede intentarse Los motivos son amplios:
MOTIVOS: por motivos de ilegalidad ilegalidad, inoportunidad o
inconveniencia (motivos de
mérito).
c) Medios de Sometido sólo a lo La Administración puede ir
control: alegado y probado en más allá de lo pedido y
autos (principio general apreciar directamente, vicios
del proceso dispositivo). o motivos de revisión de los
actos. (artículo 89)
d) Acto que Acto judicial. Otro acto administrativo.
decide el
recurso:

13. AGOTAMIENTO DE LA VIA.

Es la presentación en tiempo y forma de los recursos administrativos

pertinentes, obteniendo así el pronunciamiento definitivamente firme de la
Administración Pública. (José Araujo Juárez). En contra de este acto, de no
prosperar la vía administrativa, procede iniciar el recurso contencioso
administrativo (vía jurisdiccional).

El agotamiento de la vía obliga a la interposición de los recursos

administrativos pertinentes, permitiendo a la autoridad que dictó el acto o al
superior jerárquico, revisar en vía administrativa su decisión, antes de que
ésta ingrese al examen jurisdiccional de anulación.

No hay lugar al agotamiento de la vía en los siguientes supuestos:

1. Cuando la ley que regula el procedimiento administrativo lo niega;

2. Cuando la estructura administrativa no presenta ninguna dependencia
jerárquica definida;
 3. Cuando la competencia del organismo es una competencia plena sobre
determinada materia.

A diferencia de lo establecido en la antigua Ley Orgánica de la Corte

Suprema de Justicia (art. 124, ordinal 2), según el cual el agotamiento de la
vía era un requisito de admisibilidad del recurso contencioso, el artículo 19.5
de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia vigente no lo dispone como causal
para la no admisibilidad.

La existencia de la figura del agotamiento de la vía administrativa ha sido

explicada por la doctrina mediante la existencia de dos tesis, a saber:

1. Tesis tradicionales: a) Por medio del recurso se le permite a la

Administración revisar el acto antes de ocurrir a la vía jurisdiccional; b)
El recurso es sustitutivo del acto de conciliación; c) Previene la inercia
del órgano jurisdiccional que juega siempre a favor de la
Administración;
2. Tesis revisionistas: a) Obliga al administrado a luchar en el terreno de
la Administración; b) La administración tiene la prueba documental en
sus archivos, normalmente fuera del alcance de los administrados; c)
Obliga al administrado a mostrar su estrategia y enfoque jurídico,
anticipando las pretensiones y fundamentos.

Los detractores de la tesis del agotamiento de la vía administrativa sostienen

que la reforma legislativa debería contener:
1. La desaparición del recurso de reconsideración,
2. La subsistencia del recurso jerárquico, con carácter facultativo para el
interesado;
3. La subsistencia del recurso de revisión; y
4. La tramitación de los recursos administrativos siguiendo las reglas
generales del procedimiento administrativo ordinario.