Lectura N1

TRABAJO PREVIO 2021
CURSO ONLINE DE OPERACIONES DE EMERGENCIA, NIVEL I
Instrucciones:
Realice la lectura de los dos capítulos que se presentan a continuación. Luego conteste el
cuestionario que se adjunta al presente documento.
Recuerde que este cuestionario debe ser entregado al momento de la inscripción en la lista de
asistencia, antes de comenzar el curso. Esta entrega es requisito excluyente para que usted
pueda iniciar el Curso, y tiene una ponderación de 5 PUNTOS de la nota final del curso.
CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL EN PROTECCIÓN CIVIL
PRESENTACIÓN
En el presente capítulo se abordará el marco conceptual que sustenta y articula de manera

teórica y práctica a la Protección Civil en Chile, elaborando a su vez, una visión integrada de
diversos conceptos y términos que permitan comprender el contexto en donde opera el Sistema
Nacional de Protección Civil.
1.1.- FUNDAMENTOS
En cada una de las actividades humanas sustentadas en un método, el marco conceptual

permite a distintas personas interactuar en función de un mismo objetivo, con mucha mayor
eficacia, eficiencia y efectividad. Es decir, permite a un grupo humano concebir cada acción en
su justo contexto, relacionada a cada uno de sus integrantes a partir de una misma concepción
de la realidad, y utilizando un mismo lenguaje, permitiendo concretar su labor desde lo general
a lo específico.
En el ámbito de la Protección Civil –la cual se ejerce a partir de la conformación de redes que
comparten variados recursos- este marco conceptual es clave, ya que mediante ella, se conjugan
los esfuerzos de diversos actores y organismos que en ocasiones manejan distintos lenguajes
técnicos.
Es por ello, que asumir un lenguaje común, en virtud de una clara comprensión de su significado
y características, posibilita a un equipo humano delimitar en forma concreta las acciones
específicas para lograr una efectiva coordinación en función del fin último: la seguridad y
protección integral de la comunidad.
En definitiva, la instalación de un marco conceptual y metodológico, un lenguaje y formas de

proceder común, constituyen el primer paso para una eficaz, eficiente y efectiva Gestión Integral
del Riesgo.
PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 1

GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
1.2.- LA PROTECCIÓN CIVIL
La Protección Civil se puede definir, en general como el sistema por el que cada país proporciona
protección a las personas, sus bienes y el medio ambiente ante situaciones de emergencia,
desastre o catástrofe.
Históricamente la Protección Civil tiene su origen en las conflagraciones bélicas y de manera

específica en el contexto de las dos últimas guerras mundiales.
Es así que se plantea que la Protección Civil nace el 12 de agosto de 1949, en el marco de la
actualización del “Tratado de Ginebra: Protección a las víctimas de los conflictos armados
internacionales”
Durante las décadas anteriores a la fecha existió una creciente preocupación por el desamparo
en que quedaban los militares heridos en los campos de batalla. En 1864, en Suiza, 16 países
firmaron el tratado de Ginebra lo que generó la conformación del “Comité Internacional de la
Cruz Roja” cuya misión consistía en proporcionar la asistencia médica requerida.
Con el paso de los años, los Comités de la Cruz Roja, pasan a ocuparse también de los civiles
afectados por los conflictos bélicos. Es entonces cuando en 1949, se firman los protocolos
adicionales al tratado original, en uno de los cuales se define la identificación y ámbito de acción
de la Protección Civil. Señalando lo siguiente:
“Se entiende por Protección Civil el cumplimiento de algunas o de todas las tareas
humanitarias que se mencionan a continuación…., destinadas a proteger a la población
contra los peligros de las hostilidades y de las catástrofes y a ayudarla a recuperarse de sus
efectos inmediatos, así como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia”1
A partir de entonces, un triángulo equilátero azul sobre un

fondo naranja debía identificar la infraestructura, el personal y
el material de las distintas organizaciones nacionales de
Protección Civil.
Si bien históricamente la Protección Civil tiene su origen en los conflictos bélicos, las
organizaciones, estructuras y sistemas conformados para cumplir con su misión original, se
mantuvieron por parte de los estados como instrumentos eficaces para hacer frente a otros
tipos de sucesos asociados a la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.
Actualmente a nivel internacional, la Protección Civil se relaciona con la gestión permanente del
riesgo, es decir, con el manejo sistemático de decisiones administrativas, de organización, de
capacidades técnicas, recursos y responsabilidades para la aplicación de políticas, estrategias y
otras acciones para la reducción de los riesgos, con la finalidad de brindar protección de las
personas sus bienes y el ambiente, pudiendo ser definida de la siguiente manera:
1
Comité Internacional de la Cruz Roja (1996).”La Protección Civil en el Derecho Internacional
Humanitario”. Recuperado de: www.icrc.org

“Es un Sistema, mediante el cual cada país proporciona protección a las personas, sus bienes
y el ambiente, ante situaciones de emergencia, desastre y catástrofe.”2
Otra definición dada a la Protección Civil es la que define la Organización Internacional de

Defensa Civil, entendida ésta como:
“La estructura o cualquier otra entidad del estado establecida con el objetivo de prevenir
desastres y mitigar los efectos de estos desastres en las personas, la propiedad y el
ambiente”3.
En términos generales podemos concretar que la Protección Civil es la gestión de los servicios
de emergencias de un país, extendida a todos los niveles territoriales, e involucrando a todas las
partes. Así pues, son Protección Civil el bombero que interviene en la extinción de un incendio
y el rescate de las víctimas, el paramédico que atiende a los heridos y los traslada al hospital, el
policía que controla el acceso de vehículos y personas a una zona siniestrada, el operador
telefónico que atendió la llamada de emergencia, y el operador de radio que la transmitió la
información al correspondiente servicio.
También son Protección Civil el ciudadano que avisa a los servicios de emergencias, el que con
conocimientos válidos para la ocasión, realiza la primera intervención hasta que llegan los
servicios especializados. Incluso el que sin conocimientos ayuda en lo que se le requiera también
es Protección Civil.
Durante los últimos años, frente a los distintos desastres y catástrofes ocurridos en los distintos
países del mundo, la comunidad internacional ha consensuado la necesidad de reducir la
vulnerabilidad en el periodo previo al evento o incidente (mitigación y preparación o Reducción
del Riesgo de Desastres, “RRD) como una inversión racional de la sociedad y altamente efectiva
en términos de coste-beneficio en el largo plazo.
En base a esta realidad, es que la temática de la Protección Civil actual, ha requerido de

incorporar un enfoque integrado de política y economía, ya que estas disciplinas nos permiten
evaluar de manera integral e integrada los diversos aspectos relacionados a los impactos, daños
y pérdidas de los eventos, ya sean emergencias, desastres o catástrofes, proporcionando de esta
manera, nuevos aportes para la Reducción del Riesgo de Desastres en el contexto internacional
actual.
Ahora bien, en nuestro país, como se profundizará en el siguiente módulo, la Protección Civil es
asumida por un Sistema, que integran organismos, servicios e instituciones, tanto del sector
público como del privado, incluyendo a las entidades de carácter voluntario y a la comunidad
organizada, bajo la autoridad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y la coordinación de
su organismo técnico especializado, la Oficina Nacional de Emergencia ONEMI, a este sistema le
llamamos en nuestro país: el Sistema Nacional de Protección Civil.
2
ONEMI. (2010). Manual Curso Coordinación de Operaciones de Emergencia. Programa de Formación en
Protección Civil.
3
Organización Internacional de Defensa Civil. (2000). Framework Convention on Civil Assistance.
Recuperado de: www.icdo.org

Nuestro sistema de Protección Civil, debe asumir la tarea de ir integrando e incorporando las
nuevas conceptualizaciones a nivel internacional, de manera de ir avanzando en la temática de
la reducción del riesgo de desastres.
1.3.- LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESASTRE
En la actualidad se plantea que ha ocurrido una evolución en torno a la Protección Civil, pasando
desde un modelo centrado principalmente en la respuesta, centrado en el caos, mando y el
control del evento, hacia un modelo de gestión integral para la reducción de Riesgos de
Desastres, lo cual implica a su vez que ha habido un cambio en torno al concepto de desastre,
incorporando una visión de continuidad, coordinación y cooperación.
A partir de lo anterior, se puede puntualizar que históricamente, el ser humano y la sociedad se

han preocupado de la Gestión del Riesgo en sus sistemas tecnológicos, infraestructuras urbanas
y cosmología. En Perú por ejemplo, la cultura Chimú represento los impactos sociales y
económicos provocados por el fenómeno meteorológico de El Niño en enormes tapices de
adobe en la ciudad costera de Chan Chan. (Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del
Riesgo de Desastres, GAR 2011)
Paulatinamente el concepto de desastres ha ido evolucionando, respondiendo a momentos

históricos del desarrollo de la sociedad, de este modo, se plantea que fue durante el siglo XIX,
cuando se comenzaron a incorporar conceptos de las placas tectónicas, lo cual gradualmente
fue aceptado por la comunidad científica, y paulatinamente se comenzaron a entender las
amenazas físicas de la “naturaleza”, de manera que fueron incorporadas como amenazas, con
el potencial de convertirse en riesgos de desastres.
Una visión complementaria a la anteriormente planteada, nos indica que las sociedades han
enfrentado los desastres de diferentes maneras, principalmente de acuerdo a la forma en que
éstos han sido comprendidos, y si bien existen tantas definiciones de desastres como autores
que han escrito sobre ellos, es posible identificar tres grupos de definiciones, relacionadas a tres
momentos de la evolución del concepto:
1. El desastre como fenómeno sobrenatural: Etimológicamente la palabra desastre proviene

del latín des, que significa dificultad o anomalía e indica negatividad, y de astre, que significa
astro o estrella, asociados en épocas antiguas a las divinidades. El desastre es concebido
entonces como producto de la voluntad divina, generalmente un castigo por el
comportamiento errado del ser humano, frente a lo cual, la posibilidad de intervención de
las comunidades se reduce a la realización de ceremonias y rituales en busca de la compasión
y del perdón.
2. El desastre como fenómeno natural: Con el comienzo del estudio científico de éstos, el
desastre deja de ser concebido como producto de la voluntad divina y pasa a ser considerado
como una expresión de la naturaleza, resulta inevitable, impredecible e impacta
azarosamente a las comunidades. Frente a ello, la intervención de las comunidades enfatiza
la reacción, la atención y respuesta inmediata de los afectados.

3. El desastre como construcción social: Sólo a partir de la segunda mitad del siglo XX, se puede
observar un análisis más estructurado respecto de la relación entre los fenómenos de la
naturaleza y las condiciones de vida de las personas. Particularmente en las tres últimas
décadas, se ha hecho evidente que:
 Las características que presenta la sociedad pueden minimizar o magnificar el impacto

de un fenómeno natural.
 La distribución de los daños producidos en los desastres no es homogénea ni azarosa.
 La capacidad de recuperación de las diversas comunidades afectadas es diferente para
unas u otras comunidades.
A partir de esto, surge una comprensión de las situaciones de desastre distinta a las anteriores.
Los desastres hasta ahí conocidos como “naturales”, se comprenden más bien como producto
de una construcción social.
Si bien se reconoce la existencia de fenómenos naturales potencialmente peligrosos, estos

constituyen más bien amenazas, de modo que un fenómeno natural no origina necesariamente
un desastre. Para que éste se materialice, hace falta una comunidad propensa a sufrir daño, es
decir, vulnerable.
Como se verá más adelante, la vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social, como
una condición o situación en la cual hay una propensión a sufrir daño, lo cual se va a traducir en
la capacidad (o falta de capacidad) de una comunidad de anticipar, sobrevivir, resistir y
recuperarse del impacto de una situación de desastre. En este sentido, la relación que se da
entre amenaza y vulnerabilidad, habla más bien de una probabilidad o riesgo de ocurrencia del
desastre.
A lo anteriormente señalado, se le suma el concepto de capacidad, la cual es definida por la

Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres –UNISDR- como:
“La combinación de todas las fortalezas, los atributos y los recursos disponibles dentro de
una comunidad, sociedad u organización que pueden utilizarse para la consecución de los
objetivos acordados”4.
De este modo, la capacidad se encuentra directamente relacionada con la vulnerabilidad y la

amenaza, en términos de que posibilitan o no, una mejor respuesta del sistema (comunidad,
instituciones) frente a la ocurrencia de un evento o incidente con impacto negativo hacia las
personas, sus bienes y el medio ambiente.
La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios físicos, las instituciones y las
habilidades de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas
y los atributos colectivos, tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestión. La
capacidad también puede describirse como una aptitud. La evaluación de las capacidades es un
término para describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo o sistema,
4
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres-UNISDR-. (2009).
Terminología sobre la Reducción del Riesgo de Desastres.2009. UNISDR. Recuperado de:www.unisdr.org

en comparación con los objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las capacidades
reales instaladas o presentes, con el fin de tomar acciones posteriores.
Ahora bien, esta forma de comprender los desastres ha sido expresada y ampliamente difundida
mediante la fórmula:
RIESGO=AMENAZA*VULNERABILIDAD
CAPACIDAD
Esta expresión, muestra que el riesgo de ocurrencia de un desastre, se encuentra dado por una
relación compleja entre amenaza y vulnerabilidad.
Asociado a la evolución del concepto de desastre, la Protección Civil fue desarrollando y

profundizando su modalidad de acción, pasando desde un modelo de administración de Caos –
Mando – Control, se asume de manera progresiva en el mundo el modelo de Continuidad –
Coordinación – Cooperación.
Esto implica que paulatinamente se ha ido fortaleciendo los sistemas de Protección Civil de las
naciones, y la gestión realizada en relación a éstos, ya no se reduce a los meros preparativos y
respuesta para controlar los eventos destructivos, sino que se comienza a instalar un enfoque
preventivo e integral, que promueve la gestión permanente y la integración de recursos para
evitar la ocurrencia de dichos eventos, y de ser posible, para reducir al mínimo su impacto. Es a
partir de ello que se habla de una Gestión del Riesgo de Desastres, y la Estrategia Internacional
para la Reducción de Desastres- EIRD-, lo ha definido de la siguiente manera:
“El conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales

desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y
fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres
ambientales y tecnológicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo
medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y
preparación) los efectos adversos de los desastres. ”5
A nivel internacional ha existido una creciente preocupación ante esta situación. La Asamblea
General de las Naciones Unidas decretó el periodo 1990 – 1999 como el Decenio Internacional
para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN), con el propósito de promover las acciones
de prevención ante estos. Más tarde se establece la Estrategia Internacional para la Reducción
de Desastres (ERID) como sucesora de la DIRDN, cuyo principal objetivo es implementar un
cambio conceptual como base para el desarrollo de sociedades más seguras ante los desastres.
La iniciativa internacional ha logrado una mayor concientización acerca de la importancia de

reducir el Riesgo de Desastres: han sido 168 los países que han adherido a la estrategia, entre
ellos Chile, quien se ha comprometido a garantizar que la Reducción del Riesgo de Desastres sea
5
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres - EIRD- las Américas. (s/a). Terminología:
Términos principales relativos a la reducción del Riesgo de Desastres, Recuperado de:
http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm

una prioridad nacional, utilizando el conocimiento y la educación para crear una cultura de la
seguridad y protección.
En la actualidad, se está trabajando en base al Marco de Sendai 2015-2030, estrategia

internacional sucesora del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015, la que a su vez fue sucesora
de la Estrategia de Yokohama de 1994.
Durante el año 2015, en la ciudad de Sendai (Japón), se reúnen los diferentes actores de nivel
mundial relacionados a la reducción del riesgo de desastres, con el propósito de analizar los
avances alcanzados en base al trabajo realizado por el MAH. En dicha asamblea mundial, los
países adheridos, adquieren el compromiso de continuar y profundizar los lineamientos
estratégicos, prioridades y metas, las cuales quedan plasmadas en el documento denominado
Marco de Acción de Sendai 2015-2030.
El Marco de Sendai, establece cuatro prioridades, las cuales tienen el propósito de lograr una
reducción considerable de la pérdida de vidas y medios de vida a causas de los desastres.
Prioridades del Marco de Sendai:
1. Comprender el Riesgo.
2. Fortalecer la Gobernanza para la Gestión del Riesgo.
3. Invertir en la Reducción del Riesgo de Desastres para la Resiliencia.
4. Aumentar la preparación para una respuesta eficaz ante desastres y reconstruir mejor.
Para dar cumplimiento a las 4 prioridades mencionadas anteriormente, se han definido 7 metas:
1. Reducir sustancialmente la mortalidad mundial de desastres al 2030, uno de los

objetivos del Milenio.
2. Reducir sustancialmente el número de personas afectadas en todo el mundo para el año
2030.
3. Reducir la pérdida económica directa de desastres en relación al PIB mundial al 2030.
4. Reducir sustancialmente los daños del desastre a la infraestructura crítica y la
interrupción de los servicios básicos, entre ellos los servicios de salud y educación, en
particular mediante el desarrollo de su capacidad de recuperación para el año 2030.
5. Aumentar sustancialmente el número de países con estrategias nacionales de RRD al
año 2020.
6. Mejorar sustancialmente la cooperación internacional a los países en desarrollo
mediante el apoyo adecuado y sostenible para complementar sus acciones nacionales
para la aplicación de este Marco para el año 2030.
7. Aumentar sustancialmente la disponibilidad y el acceso a múltiples sistemas de alerta
temprana e información del riesgo de desastres y evaluaciones a las personas, al año
2030.
El trabajo que plantea el Marco de Sendai, implica que como país se adopten medidas y
estrategias que permitan dar cumplimiento a las prioridades y metas establecidas, por lo cual la
instalación de esta temática, debe constituirse como una prioridad nacional para todas las
acciones que se realizan en torno a la Gestión Integral del Riesgo y la Reducción del Riesgo de
Desastres en todo el territorio nacional.

1.4.- CONCEPTUALIZACION DEL RIESGO
Como se ha comentado anteriormente, el riesgo se encuentra determinado por la relación que

exista entre amenaza y vulnerabilidad, y puede ser definido de la siguiente manera:
El riesgo es la probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales, ambientales y

económicos en un lugar dado y durante un tiempo de exposición determinado. El valor
específico de daños se refiere a las pérdidas que la comunidad o sociedad está dispuesta a
asumir, lo cual se conoce como riesgo aceptable, esto debido a que resulta impensado concebir
un sistema social absolutamente carente de riesgo, ya que se plantea que el riesgo cero no
existe.
Se plantea que, el riesgo está relacionado con la probabilidad de que un sistema sufra daño, lo
cual no está determinado solamente por la ocurrencia de un evento o incidente (amenaza), sino
también por la susceptibilidad del sistema frente a este, (vulnerabilidad) esta relación propicia
una visión general, en donde el riesgo puede ser visto como causa, y su efecto vendría siendo la
ocurrencia de emergencias, desastres y catástrofes.
Lo anterior plantea un trabajo en el cual se considere un análisis tanto de las amenazas como de
las vulnerabilidades, de manera que sea una labor integrada entre estos elementos. A su vez, se
debe considerar la capacidad de respuesta que una comunidad (sistema) tenga para hacer frente
a los riesgos en su integralidad.
AMENAZA
La amenaza se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial

ocurrencia de un evento en un lugar específico, con una intensidad y duración determinada, no
predecible. Algunos ejemplos de amenaza son los siguientes: el desborde de un río; un derrame
tóxico; un sismo, etc.
Si bien la amenaza se define como un factor externo en relación a un sistema, es necesario

señalar que las amenazas pueden provenir tanto de la naturaleza como de la organización del
sistema mismo, es decir, se pueden clasificar como amenazas de origen natural o como
amenazas producto de la actividad humana o antrópica. Estas últimas, son generadas en la
medida que el ser humano es precursor de ciertos procesos o eventos que pueden provocar
daños.
Ejemplos de amenazas de origen natural son todos los procesos asociados a la dinámica
geológica, geomórfica, atmosférica y oceanográfica, mientras que las explosiones, derrames de
sustancias peligrosas y contaminación ambiental, constituyen ejemplos de amenazas de origen
humano.
Junto con la clasificación de acuerdo al origen, las amenazas también pueden ser clasificadas de
acuerdo a su forma de manifestación:
 De manifestación lenta: son aquellos elementos de lento desarrollo, que por su

duración, extensión y severidad, terminan traduciéndose en daños materiales y/o

humanos con características de emergencia, desastre o catástrofe. Se caracterizan por
el daño sistemático producido por un periodo de tiempo. Por ejemplo: sequías,
contaminación ambiental, desertificación, entre otras.
 De manifestación súbita: son aquellos eventos de desarrollo intempestivo, las más de

las veces violentos, generando daños materiales y humanos con características de
emergencias, desastres o catástrofes. Por ejemplo: terremotos, tsunamis, entre otros.
VULNERABILIDAD
La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sistema expuesto a una

amenaza, que corresponde a su disposición intrínseca a ser dañado. Algunos ejemplos de
vulnerabilidad son los siguientes: asentamientos en la ribera de un río, inadecuada manipulación
de sustancias peligrosas; construcciones no sismo resistentes en áreas sísmicas, entre otros.
La vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social, que se refiere a la propensión o

susceptibilidad, derivada de la estructura y funcionamiento de un sistema social, a sufrir daño,
lo cual se va a traducir en la capacidad (o falta de capacidad) de una comunidad de anticipar,
sobrevivir y resistir y recuperarse del impacto de una situación de desastre.
Algunos de los factores o variables que configuran la vulnerabilidad son los siguientes:
 Factores geográficos y climáticos: Relacionados a condiciones intrínsecas de la zona,

como por ejemplo, la erosión.
 Factores estructurales: Características de asentamientos humanos, construcciones y
redes de servicio, acceso a medios de transporte y comunicación, entre otros.
 Factores económicos: Incapacidad de mantener los procesos productivos, escasez,
desorganización o deficiente utilización de los recursos económicos, poca capacidad de
reserva, es decir, de acumular excedentes para enfrentar los periodos de escasez.
 Factores socio-culturales: Características de las relaciones humanas y de sus
organizaciones, participación de la comunidad, relación con las autoridades, actitud de
la población y modo en que enfrenta la situación crítica.
De esta manera, el riesgo, producto de la interrelación de amenazas y vulnerabilidades es una

construcción social, dinámica y cambiante, diferenciada en términos territoriales y sociales, la
cual si no es abordada en mayor o en menor medida, pudiese generar la ocurrencia de
emergencias, desastres u catástrofes.

1.5.- LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA REDUCCIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES
El hecho de que el riesgo se conceptualice como el resultado entre la interacción de amenazas

y vulnerabilidades, genera un abordaje en términos de acciones por realizar, que tanto los
estados como las instituciones y sistemas debiesen abordar, a esta acción se le denomina la
Gestión Integral del Riesgo, la cual, puede ser definida como:
“El enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre para minimizar los daños
y las pérdidas potenciales”6
Este enfoque abarca la evaluación y análisis del riesgo (interrelación e interacción entre
amenazas y vulnerabilidades), como también la ejecución de estrategias y acciones específicas
para controlar, reducir y transferir el riesgo.
Esto implica que la Gestión Integral del Riesgo es una labor que debiese ser incorporada en todo
proceso de planificación territorial y en todo proceso de desarrollo de los estados, de manera
de reducir los impactos negativos a todo nivel frente la ocurrencia de emergencias, desastres o
catástrofes. Por lo tanto, implica un enfoque que incluya a todos los sectores de la sociedad, y
principalmente la labor de los estados o gobiernos como garantes de la seguridad de la
población y del medio ambiente.
Tal como lo plantea Allan Lavell (Lavell, 1996): “La gestión del riesgo no es solo la reducción del
riesgo, sino la comprensión que en términos sociales se requiere de la participación de los
diversos estratos, sectores de interés y grupos representativos de conductas y modos de vida
(incluso de ideologías y de perspectivas del mundo, la vida, la religión) para comprender como
se construye un riesgo social colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una
región, sociedad, comunidad o localidad concreta. La gestión del riesgo no es simplemente bajar
la vulnerabilidad, sino la búsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar
productivamente los impactos, sin eliminar la obtención inmediata de beneficios”.
La Gestión Integral del Riesgo como enfoque y práctica debe ser transversal a todos los procesos
y actividades humanas, como eje integrador de las fases del ciclo de manejo del riesgo, el cual
se analizará más adelante.
En la actualidad, la Gestión Integral del Riesgo se ve complementada con la visión planteada por
el término Reducción del Riesgo de Desastres (RRD), la cual puede ser definida como:
“El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos

dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la
reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la
población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el
mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos”7
6
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009).
7
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres-UNISDR-.(2009).

En base a esta definición, se plantea que estos esfuerzos sistemáticos, pueden ser de orden
político, técnico, social o económico. La Reducción del Riesgo de Desastres puede revestir
formas tan variadas como el asesoramiento en la definición de políticas, legislación, planes de
preparación ante catástrofes, proyectos agrícolas, planes de seguros, entre otros.
Este enfoque hace posible que las personas reflexionen y se esfuercen en toda la sociedad, para
asegurarse que todos (desde gobiernos hasta los individuos), tomen las decisiones correctas
para reducir el riesgo y los efectos de los desastres.
Como ya se ha mencionado, estas acciones deben ser cuidadosamente dirigidas, frente a lo cual
surge la necesidad de adoptar o considerar diversas etapas para el manejo del riesgo, y para
responder a esta necesidad se plantea el ciclo de manejo del riesgo, como herramienta
fundamental del trabajo en Protección Civil.
1.6.- EL CICLO DE MANEJO DEL RIESGO
La comprensión de los desastres como producto de una construcción social, sitúan el concepto
de riesgo como el eje fundamental en el análisis de este tipo de situaciones, así como también
en la búsqueda de esquemas de intervención, que permitan reducir la probabilidad de su
ocurrencia. Esto implica desarrollar estrategias para la transformación de ciertas condiciones
que subyacen al riesgo, principalmente a la vulnerabilidad.
Se ha visto que la Gestión Integral del Riesgo se entiende como el esfuerzo de detección y
evaluación del mismo, con el fin de prevenir su derivación en eventos destructivos,
(emergencias, desastres o catástrofes), o bien, frente a los inevitables, responder minimizando
las pérdidas y potenciando las capacidades de recuperación ante sus consecuencias.
Para lograr lo anterior, el ciclo de manejo del riesgo presenta un modelo de acción, que
sistematiza las acciones a implementar frente a los riesgos en diferentes instancias, en relación
a la ocurrencia de un evento o incidente adverso, logrando una gestión integral del riesgo, para
la efectiva reducción de la vulnerabilidad existente.
Las etapas del ciclo de manejo del riesgo, pueden ser sintetizadas en tres grandes fases; Fase de
Prevención, Fase Respuesta y Fase Recuperación. La fase respuesta, que contiene las etapas de
atención y control. La fase de prevención, está compuesta por tres etapas interrelacionadas;
prevención propiamente tal (también llamada supresión), mitigación y preparación. La fase de
recuperación,, en tanto, está compuesta por dos etapas; rehabilitación y reconstrucción. Cabe
indicar además, que se reconoce una interface que incorpora la Alerta y Alarma, tal como lo
muestra el cuadro.

Fase de Prevención
La prevención involucra todas aquellas actividades previas a la ocurrencia de un evento o

incidente adverso, a fin de evitarlo o suprimirlo definitivamente y, de no ser posible, reducir al
máximo los efectos que sobre las personas, los bienes y el ambiente pueda llegar a provocar.
Esta fase considera las etapas de prevención propiamente tal, mitigación; preparación,
comprendiendo todas aquellas actividades destinadas a evitar o reducir la vulnerabilidad
asociada a determinadas amenazas, y, por ende apunta a reducir las consecuencias adversas
que se pudiesen ocasionar a partir de un evento. A su vez considera la implementación de la
alerta, como medida precautoria, la cual se explicará más adelante.
 Prevención propiamente tal (Supresión): Son todas aquellas actividades destinadas a

suprimir o evitar, en forma definitiva, que eventos de origen natural o generados por la
actividad humana causen daño. Por ejemplo: erradicación de viviendas de lugares de
riesgo; sistema de cierre automático de válvulas para evitar escapes de sustancias
químicas, entre otros.
 Mitigación: Son todas aquellas actividades tendientes a reducir o aminorar el riesgo,

reconociendo que en ocasiones es imposible evitar la ocurrencia de un evento. Por
ejemplo: códigos o normativas de construcción sismo resistente de edificios; obras de
represamiento o encauzamiento de ríos; construcción de vías exclusivas para transporte
de carga peligrosa, entre otros.
 Preparación: Conjunto de medidas y acciones previas al evento o incidente, destinadas

a reducir al mínimo la pérdida de vidas humanas, y otros daños, organizando las medidas
y procedimientos de respuesta y rehabilitación para que éstas sean oportunas y
eficaces. Por ejemplo: elaboración y ejercitación de planes de emergencia; inventario
de recursos humanos y financieros; capacitación de los equipos humanos de emergencia
y de la comunidad, entre otros.

 Alerta: Es un estado declarado de atención, con el fin de tomar precauciones
específicas, debido a la probable y cercana ocurrencia de un evento incidente adverso.
En el caso de nuestro país, el Sistema de Protección Civil cuenta con un Sistema Nacional de
Alertas, el cual se activa, cuando es validado el aviso (alarma) sobre la probable ocurrencia o ya
registrado un evento o incidente adverso. El aviso de alerta puede provenir desde un
comunicado, o bien, ser recibido por un organismo técnico competente del Sistema de
Protección Civil.
A partir de la validación de la información, se movilizan de manera inmediata los recursos

habituales que se determinen necesarios. El que quede activado el sistema de alerta, implica
mantener atentos los recursos adicionales, por si fuese necesario activarlos.
La declaración de alerta debe ser clara, comprensible y accesible, vale decir, debe ser difundida
por el máximo de medios; siendo inmediata y sin demora, puesto que cualquier retardo puede
sugerir que el evento o incidente no es ni probable ni cercano.
A su vez la alerta tiene que ser coherente, sin contradicciones, procedente de fuentes
autorizadas y validadas, es decir que sean fuentes oficiales.
El Sistema Nacional de Alertas, establece tres tipos de alertas, las cuales se exponen a
continuación:
 Alerta verde: Estado permanente, implica la vigilancia continua de la situación general

del país para advertir con la máxima prontitud una situación de riesgo. Al advertirse una
situación de riesgo que pudiera desencadenar un evento o incidente destructivo, esta
Alerta Verde se proyecta al Sistema de Protección Civil como Alerta Temprana
Preventiva.
 Alerta Temprana Preventiva: Estado de reforzamiento de las condiciones de vigilancia

y atención. Constituye un estado de anticipación (en los términos y condiciones
factibles), a posibles situaciones de emergencia, e implica el monitoreo riguroso de las
condiciones de riesgo advertidas. A su vez, implica determinar estrategias básicas para
la movilización de recursos y actividades para guiar y apoyar los esfuerzos locales de
administración de la situación.
 Alerta Amarilla: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad, que
no podrá ser controlada con los recursos locales habituales, debiendo alistarse los
recursos necesarios para intervenir, de acuerdo a la evolución del evento o incidente.
 Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad,

requiriéndose la movilización de todos los recursos necesarios y disponibles, para la
atención y control del evento o incidente. Una alerta roja de acuerdo al tipo de evento
o incidente, podrá establecerse de inmediato, sin que medie previamente una alerta
amarilla.

El establecimiento de una alerta debe contemplar la extensión de esta misma, sobre todo
pensando en los recursos comprometidos y el área de aplicación de una alerta, por lo que ésta
extensión se encuentra definida por la amplitud y por la cobertura.
 Amplitud: Puede abarcar a todos los servicios y organizaciones del Sistema de

Protección Civil o limitarse sólo a aquellos más directamente involucrados en el evento.
 Cobertura: Dado por el factor territorial, pudiendo declararse para una o más comunas,
una o más provincias, una o más regiones.
Cabe señalar, que la alerta no debe ser confundida con la alarma.
La alarma es la percepción directa o señal emitida que indica que se ha producido o iniciado un
evento o incidente potencialmente destructivo, para la activación inmediata de los respectivos
planes de emergencia o contingencia y corresponde más bien a la fase de respuesta del Ciclo de
Manejo del Riesgo.
Fase de Respuesta
Esta fase considera las etapas de atención y control, y corresponde a las actividades propias de
manejo de un evento o incidente destructivo. Estas etapas de atención y control, se llevan a
cabo inmediatamente de iniciado u ocurrido el evento o incidente, y tienen por objetivo salvar
vidas, reducir el impacto en la comunidad afectada y disminuir las pérdidas. Ejemplos de
acciones son: la búsqueda y rescate, asistencia médica, la evacuación, la contención, extinción
y encausamiento entre otras.
Fase de Recuperación
Son las actividades destinadas a recuperar, en una primera etapa, las condiciones básicas de
vida, como también, en una segunda etapa, volver al estado de desarrollo previo y, si es posible,
superar ese nivel. Considera las etapas de rehabilitación y reconstrucción.
 Rehabilitación: Corresponde al período de transición comprendido entre la culminación

de las acciones de respuesta o control y el inicio de las acciones de reconstrucción. La
Rehabilitación consiste en la recuperación, en el corto plazo, de los servicios básicos e
inicio de la reparación del daño físico, social y económico. Apunta a proveer a las
comunidades afectadas al menos, seis elementos sustantivos: alimento, agua, abrigo,
luz, refugio y comunicación.
 Reconstrucción: Consiste en la reparación y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la

infraestructura dañada, y en la restauración y/o perfeccionamiento de los sistemas de
producción. Por ejemplo: construcción de viviendas y edificios públicos; reparación de
carreteras y aeropuertos; recuperación agrícola; pavimentación de carreteras;
reordenamiento de la comunidad y del ambiente físico, etc.
Existe una estrecha interdependencia entre las actividades de cada etapa y de cada fase. Por un
lado, esta situación dificulta delimitar con exactitud cuándo una actividad corresponde a una
etapa o a otra, de allí que el modelo final sea un ciclo.

Por otra parte, implica que la gestión realizada en una etapa, debe ser realizada pensando en
las etapas siguientes, en especialmente, pensando en las acciones de prevención. De este modo
las decisiones en la etapa de respuesta deben promover una rehabilitación rápida; o bien, la
reconstrucción debe ser diseñada con un enfoque preventivo. De hecho, el ciclo se conforma
por sí solo frente a cada acción de reconstrucción emprendida con enfoque preventivo, con el
fin de evitar que éste vuelva a registrarse y, de no ser ello posible, al registrarse, el impacto sea
mucho menor.
Ahora bien, todas las gestiones que se puedan desarrollar en cada una de las etapas, deben
implicar la integración del concepto de desarrollo, entendido este, como el aumento
acumulativo, durable y sostenible en cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos de una
comunidad, unido a cambios sociales, en función de una mejor seguridad y calidad de la vida,
sin comprometer los recursos de las generaciones futuras.
De esta manera, el Ciclo de Manejo del Riesgo, proporciona una orientación acerca de cómo
intervenir el riesgo, propicia una gestión que se inicia con las acciones de prevención, pero si
ello no es posible, también advierte como oportuna, la gestión iniciada a partir del evento o
incidente a partir de la reconstrucción.
Ámbitos de acción del Ciclo para el Manejo del Riesgo
En la actualidad, el trabajo en base al ciclo del manejo del riesgo ha ido evolucionando, dando
cabida a un nuevo concepto más dinámico y proactivo denominado Gestión Integral del Riesgo,
compuesto de áreas y componentes que se mantienen en una relación simbiótica y que no
necesariamente tienen una secuencia temporal. Esta nueva conceptualización ha sido tratada y
discutida a nivel de América latina y el Caribe en diciembre del año 2001, en la conferencia
Hemisférica sobre la Reducción de Riesgos, en San José de Costa Rica, y plantea que las áreas y
componentes de la gestión integral de riesgos (Sarmiento, 2007) son los siguientes:
 Análisis de Riesgos-Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades

 Reducción y Transferencia de Riesgos- Prevención, Mitigación, Financiación y
Transferencia de Riesgos.
 Manejo de Eventos Adversos- Preparación, Alerta y Respuesta.
 Recuperación- Rehabilitación, Reconstrucción.
1.7.- EL CONCEPTO DE DESARROLLO DENTRO DE LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
En la actualidad se plantea que el desarrollo de una nación, depende mucho de las actividades
productivas socio-económicas que esta realiza, y la manera en como estas actividades se ligan a
la temática de la gestión del riesgo, queda de manifiesto mediante las amenazas que la sociedad
se ve expuesta, y que pudieran afectar de una u otra manera a este proceso productivo.
En base a lo anterior es que se dice que el concepto de desarrollo dentro de la Gestión Integral
del Riesgo, se encuentra intrínsecamente ligado a la conceptualización de las amenazas, y nos
lleva a plantear que las amenazas de una u otra manera siempre remiten al ámbito social del ser
humano, pudiendo encontrar actividades que se desarrollan en diversos ámbitos de la sociedad,
tales como el desarrollo industrial, actividades relacionadas al transporte, actividades agrícolas,

mineras y pesqueras, características en cuanto a la localización de asentamientos humanos, de
crecimiento urbano, calidad de la administración y gestión pública, infraestructura existente,
etc., todo lo anterior, en términos generales constituyen manifestaciones del proceso
productivo de las sociedades.
Estas manifestaciones del proceso productivo pueden expresarse de dos modos:
 Como un proceso o elemento de desarrollo, el cual puede convertirse en un factor

externo de riesgo, vale decir una amenaza particular.
 Como manifestación de condiciones o elementos que propician el aumento de

vulnerabilidad para la sociedad en general.
En términos muy sencillos, esta relación puede graficarse de manera directa con un ejemplo: Si
en una determinada zona existe un volcán activo y en su entorno un asentamiento poblacional,
se está en frente a una zona de riesgo: la amenaza es el volcán y la vulnerabilidad son las
personas y sus bienes. Si no existen personas, ni bienes, el volcán deja de ser una amenaza,
siendo sólo un fenómeno de la naturaleza. Por lo tanto, no hay riesgo volcánico en esa zona
específica, pues se ha eliminado el factor de vulnerabilidad.
Desde esta perspectiva, es clave tener en cuenta que frente a las dinámicas propias de la
naturaleza, la Gestión Integral del Riesgo es mucho más factible desde el manejo de la
vulnerabilidad, para evitar o mitigar la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.
Siempre, y en todo contexto y actividad humana, confluyen determinados factores de amenaza

y vulnerabilidad, tal vez en su mayoría controlables con una gestión profunda y sostenida, pero
no eliminables en su totalidad. En relación a esto y teniendo en cuenta el mismo ejemplo
anterior sobre el volcán, cuando se traslada a la población, se elimina la condición de
vulnerabilidad frente al volcán activo, pero la población puede igualmente recibir la influencia
de otros factores de amenaza o del mismo volcán, pero en un grado mucho menor.
Es por este motivo que hoy en el mundo, se plantea de manera racional la Reducción del Riesgo
de Desastres como área formal de la gestión, particularmente en función de la reducción de la
vulnerabilidad humana.
Es aquí donde se requiere de un enfoque más moderno de la gestión en Protección Civil,

centrando su preocupación fundamental en que el proceso de desarrollo al que está abocada la
sociedad, se vaya cumpliendo bajo nítidas y efectivas condiciones de protección y seguridad
integral para las personas, sus bienes y el medio ambiente. Ello sin duda, otorga efectivas
condiciones de sustentabilidad a este proceso de desarrollo, donde el manejo de las
vulnerabilidades pasa a ser el cimiento de la gestión de riesgos.
La existencia de condiciones de riesgo en las distintas naciones del mundo, es reflejo de

determinadas opciones de desarrollo, las más de las cuales no ha logrado incorporar
adecuadamente equilibrios de relación y equidad entre los seres humanos y la naturaleza, lo
que ha dado lugar a un incremento de la vulnerabilidad de la sociedad frente a los cambios de
su entorno.

Es así, que el concepto de desarrollo toma vital relevancia dentro del contexto de la Gestión
Integral del Riesgo, y para destacar su importancia, se utilizará el concepto de desarrollo
empleado por el Programa de Capacitación y Asistencia Técnica de USAID/OFDA para la América
Latina y el Caribe:
“Desarrollo es el aumento acumulativo y durable de cantidad y calidad de bienes, servicios y

recursos de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente a mejorar la seguridad y
calidad de la vida humana, sin comprometer los recursos de las generaciones futuras”8
Complementando la definición anterior de desarrollo, se plantea en la actualidad el concepto

de desarrollo sostenible, entendido este como:
“Un Proceso de transformaciones naturales, económicas, sociales, culturales e

institucionales, que tienen por objeto asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida
del ser humano, la protección de bienes y prestación de servicios, sin deteriorar el ambiente
natural ni comprometer las bases de un desarrollo similar para las futuras generaciones”.9
En base a las descripciones mencionadas anteriormente, cabe destacar el concepto de la gestión

del riesgo como parte fundamental del desarrollo sostenible, esta última se puntualiza como:
“La gestión de riesgo es un componente esencial e integral de desarrollo humano sostenible,

en el marco de una agenda universal que busca incrementar el bienestar de las mayorías”10
Por lo tanto, la gestión del riesgo debe ser abordada de manera integral e integrada,
considerando las amenazas, vulnerabilidades y capacidades de la comunidad.
Es clave tener en cuenta que frente a las dinámicas propias de la naturaleza, la Gestión Integral
del Riesgo es mucho más factible desde el manejo de la vulnerabilidad, para evitar o mitigar la
ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes. En torno a lo anteriormente señalado es
8
Sarmiento J.P. El Desafío de la Gestión de Riesgos como Estrategia de Intervención Multisectorial y
Participativa al Servicio del Desarrollo.
9
Lavell, Allan. (s/a). Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes Hacia una Definición.
10
Sarmiento J.P. El Desafío de la Gestión de Riesgos como Estrategia de Intervención Multisectorial y
Participativa al Servicio del Desarrollo. (Página 16)

que actualmente se han incorporado dos enfoques que tienden a propiciar un trabajo integral
en la Gestión del Riesgo:
Uno se encuentra centrado en la gestión correctiva o compensatoria: la cual se entiende por

ser aquella acción que pretende reducir los niveles existentes de riesgo, revirtiendo procesos
negativos consolidados en el tiempo o interviniendo en la vulnerabilidad, que por lo general
requieren de una alta inversión económica. Ejemplo de aquello sería el traslado de una
comunidad en riesgo, la reconstrucción de edificaciones vulnerables y la recuperación de
cuencas degradadas, entre otros.
El otro enfoque incorporado, se refiere a la gestión prospectiva: definida por ser aquella acción
que busca evitar y controlar el riesgo dentro del desarrollo económico y territorial de una
comunidad o estado. Requieren de un alto grado de conciencia, preocupación y compromiso
con la Reducción del Riesgo. Ejemplo de aquello seria la normativa sobre el uso del suelo urbano
y rural, el uso de materiales y métodos de construcción seguros, la reforma de malla curricular
escolar, y los usos productivos alternativos para terrenos peligrosos, entre otros.
En definitiva, estos enfoques que se encuentran contextualizados a los desafíos actuales de la

Gestión Integral del Riesgo, que busca por un lado, incrementar las capacidades de resiliencia
de las comunidades y generar un cultura preventiva, y por otro lado, provocar un cambio de
conciencia de la población, las instituciones y autoridades, en torno a la importancia que toma
la Gestión integral del Riesgo, al ser incorporada en las políticas públicas, como parte de un
trabajo integral que se direcciona hacia un desarrollo sostenible real, lo cual implica un esfuerzo,
como ya se ha mencionado, de todos los actores involucrados en la sociedad.
Cabe destacar que por resiliencia se entiende como la capacidad de “resistir” o de “resurgir” de
un choque, contextualizada en el grado en que una comunidad cuenta con los recursos
necesarios y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes. A
su vez, refiere a la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, expuestos a una amenaza
para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo
que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas.
Sumado a lo anterior, se entiende por cultura preventiva como la toma de conciencia por parte
de las autoridades, de los organismos que trabajan en el plano de las emergencias, y de los
ciudadanos, como actores claves del éxito, para enfrentar el impacto de los procesos naturales
o aquellos que pueden ser provocados por el hombre, logrando una cultura de prevención y
mitigación.
1.8.- EMERGENCIAS, DESASTRES Y CATÁSTROFES
Cuando se habla de situaciones de emergencia, desastres y catástrofes, en general se está

hablando de eventos adversos o destructivos. Estos últimos se definen como alteraciones
intensas en las personas, los bienes y el medio ambiente – causadas por un evento de origen
natural o generado por la actividad humana – que pueden exceder o no la capacidad de
respuesta del sistema afectado.

La capacidad de respuesta es la acción de articular y gestionar los recursos humanos, materiales,
técnicos y financieros, con que cuenta una comunidad en un territorio determinado, de acuerdo
a lo establecido en un plan de emergencia o plan operativo de respuesta ante situaciones de
emergencia o desastre.
La capacidad de respuesta de un sistema o comunidad frente a un evento o incidente adverso,

es fundamental para determinar si este último se constituye o se identifica como emergencia,
desastre o catástrofe.
Un evento o incidente es definido como un acontecimiento, ya sea de origen natural o producto

de la acción humana, que requiere de una respuesta para proteger la vida, los bienes y el medio
ambiente. Que un evento o un incidente derive en una emergencia, desastre o catástrofe,
depende de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada. Los eventos o incidentes
pueden contemplar; incendios forestales y estructurales, inundaciones, derrames con
materiales peligrosos, accidentes nucleares, accidentes de aeronaves, sismos y tsunamis y otros
eventos que requieren de una respuesta por parte de los integrantes del Sistema de Protección
Civil.
A continuación se presentan las definiciones operativas de las emergencias, desastres y

catástrofes:
 Emergencia: Es un evento o incidente causado por la naturaleza o por la actividad

humana que produce una alteración en un sistema, la cual no excede o no supera su
capacidad de respuesta.
 Desastre: Es una interrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad

que puede causar pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales
generalizadas, que exceden la capacidad respuesta utilizando los propios recursos.
 Catástrofe: Es una situación de una alteración tal, que resultan insuficientes los medios
y recursos del nivel nacional, siendo requerido el aporte de la comunidad internacional.
Esto implica que sólo una evaluación objetivada de los daños registrados y de las necesidades
producidas, permite establecer si la capacidad de respuesta de la comunidad afectada ha sido
superada o no, determinándose si se está frente a una emergencia, un desastre o una catástrofe.
En busca de una comprensión y entendimiento acerca de las emergencias, desastres y

catástrofes, nos encontramos con conceptos asociados que permiten comprender en mayor
profundidad su determinación:
 Daños: Corresponde a los perjuicios o efectos nocivos cuantificables, ocasionados por

la emergencia. Lo anterior puede constatar en efectos en la propia comunidad
(lesionados, heridos, muertos), en la infraestructura (caída de murallas u otros daños),
comunicaciones (suspensión del servicio telefónico, suspensión del tránsito, entre
otros).

 Impactos: Corresponde a los cambios o modificaciones que, a partir del evento o
incidente adverso, se producen en las condiciones de vida de las personas, en sus
interacciones habituales, en su entorno, en su habitabilidad, en su lugar de trabajo, en
su estado psicológico, vale decir, son los desequilibrios que se producen en su
habitualidad. Estos, no siempre pueden ser cuantificados.
 Necesidades: Este aspecto apunta directamente a satisfacer las demandas de las

personas de acuerdo a la situación creada. Pueden generarse necesidades de primeros
auxilios, albergues, habilitación de rutas alternativas, rescate, traslado a centros
asistenciales, entre otros. La prioridad debe centrarse en las necesidades básicas de vida
de las personas (techo, alimentación, luz, agua y abrigo) y su salud.
 Pérdidas: Concepto asociado a un flujo económico negativo, percibido tras el evento o

incidente adverso, que se mantiene por un periodo de tiempo, se relaciona al concepto
de daño, ya que estos necesitan ser cuantificados, se realiza mediante:
o Medición del factor económico disminuido o afectado, en torno a: Ingresos

económicos perdidos, producción no realizada, reducción del empleo, déficits
presupuestarios asociados a la emergencia post desastre, altos gastos de
recuperación y reconstrucción, así como los ingresos fiscales disminuidos.
o Pérdidas de vidas humanas y lesiones provocadas por los eventos adversos.
o Pérdidas en términos sociales y comunitarios, generando una ruptura en los
lazos sociales, afectando la estructura familiar y comunitaria.
Respecto de la coordinación en torno al evento, o en efecto si éste se escala y deriva en

emergencia, desastre o catástrofe, surge la necesidad de distinguir entre los conceptos de
manejo de evento y el concepto de manejo de la emergencia, distinción que se presenta a
continuación:
Manejo del Evento o Incidente: este implica la tipificación del evento (si es un evento o
incidente producto de un sismo por ejemplo), la aplicación de procedimientos específicos de
contención, control y extinción por parte de los organismos especializados (como en el caso de
CONAF para el manejo de incendios forestales), y la aplicación de planes de contingencia
específicos.
A su vez se debe monitorear el estado de situación del evento, evaluando y analizando la

capacidad de respuesta respecto a los recursos involucrados, también se deben definir los
nuevos cursos de acción si fuese procedente acorde al control o avance del evento, y el
establecimiento de las zonas de gestión operativas y otras acciones que permitan un correcto y
efectivo manejo de la situación.
Manejo de la Emergencia: corresponde al desarrollo de una gestión integral que involucra: el

control del evento, sus impactos en la población, bienes y entorno, el establecimiento de alertas,
la evacuación, la coordinación y movilidad de recursos, la evaluación de daños y necesidades y

la permanente información a la autoridad superior y a la comunidad, entre muchas otras
acciones.
De acuerdo a lo anterior, un mismo evento o incidente puede constituir una emergencia para
un sistema y significar un desastre para otro. Por otro lado, lo que para un sub sistema (como el
nivel local) puede constituir un desastre, debido a que superó su capacidad de respuesta, para
el macro sistema como el nivel nacional puede constituir solo una emergencia.
La capacidad de respuesta en relación a los daños, las pérdidas y el impacto, son los únicos
factores objetivos que permiten determinar, en el mínimo tiempo posible, la dimensión de un
evento, con el fin de priorizar y disponer las acciones más efectivas para el control de la
situación.
Para una mayor claridad en la delimitación entre situaciones de emergencias, desastres o

catástrofes, se han establecido cuatro niveles, en relación a la capacidad de respuesta:
 Nivel I: Situación que es atendida con recursos locales habitualmente disponibles para
emergencias en un territorio en particular. Por ejemplo: el rompimiento de una matriz
de agua es atendido por el servicio de emergencia perteneciente a la empresa de agua
potable respectiva; el incendio de una o dos viviendas es combatido por la Compañía de
Bomberos del sector y Carabineros de la tenencia local estable un perímetro de
seguridad en el área del siniestro.
 Nivel II: Situación que es atendida con recursos locales adicionales o reforzados,
dispuestos para emergencias, sin exceder su capacidad de respuesta. Normalmente se
establece una coordinación a nivel Comunal. Por ejemplo: ante el rompimiento de una
matriz de agua potable cuya reparación tardará algunos días, el Municipio debe
contratar camiones aljibes en la misma localidad, para abastecer a la población.
 Nivel III: Situación que sobrepasa la capacidad local de respuesta. Se establece una
coordinación a nivel Provincial o Regional. Por ejemplo: para el combate de un incendio
forestal de grandes proporciones, se solicita apoyo a la Dirección Regional de ONEMI en
conjunto con la Intendencia Regional para coordinar operativos (Bomberos, CONAF,
entre otros.) y para la contratación de aviones cisterna.
 Nivel IV: Situación que sobrepasa la capacidad Regional de respuesta, requiriéndose el

apoyo de recursos dispuestos y/o coordinados por el nivel Nacional. Por ejemplo: un
terremoto, cuyos efectos sobrepasan siempre la capacidad Regional de respuesta
respecto de los recursos requeridos, ante lo cual se debe establecer una coordinación
superior, de nivel Nacional, para las operaciones multisectoriales que permitan superar
la situación.
Generalmente, los eventos destructivos de los niveles I y II se asocian con el concepto de

emergencia, que lo enmarca bajo una coordinación municipal, el nivel III, al concepto de

emergencia mayor o compleja, bajo una coordinación regional y el nivel IV con el concepto de
desastre, que establece una coordinación nacional.
Como parte del proceso de respuesta frente a las emergencias, desastres o catástrofes, en
nuestro país, el Sistema Nacional de Protección Civil, implementa el Sistema Nacional de
Alertas, que ante la presencia o la posible ocurrencia de una emergencia o desastre, se ponen
en sobre aviso mediante una señal de alerta, la que determina una acción conjunta, bajo una
coordinación superior orientada por los principio de ayuda mutua y uso escalonado de los
recursos.
CAPÍTULO 2: SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
PRESENTACIÓN
En el presente módulo se analizará el documento base que estructura y operacionaliza el

Sistema de Protección Civil en nuestro país, el cual se articula bajo el marco normativo legal
plasmado en el documento: Plan Nacional de Protección Civil (Decreto Supremo Nº 156 del 12
de Marzo del 2002). Este Plan, se constituye como un instrumento indicativo de un método de
gestión integral para cada una de las fases y etapas del ciclo de manejo del riesgo.

2.1.- LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO EN EL ÁMBITO NACIONAL
Las situaciones de desastres en Chile, a lo largo de su historia, han sido recurrentes. Las
características geofísicas del territorio, es decir, la gran cantidad de volcanes, la extensa zona
costera, la ubicación sobre una de las áreas más sísmicas del planeta, entre otras, hacen que
nuestro país esté permanentemente expuesto a situaciones de riesgo, considerando además las
condiciones de ocupación del territorio que pueden constituirse en otro factor subyacente del
riesgo.
Dicha situación nos lleva a considerar que la Gestión Integral del Riesgo, y el manejo de
emergencias, desastres y catástrofes que se puedan presentar en el país, deban tener un
soporte jurídico, que posibilite que la institucionalidad pueda abordarlos adecuadamente. Es así
que el primer cuerpo legal en esta materia, se encuentra fundamentada en la Constitución
Política de la República de Chile en su Art. 1º, Cap. I., la cual dispone que:
“Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la
familia...”.11
Es entonces deber del Estado, ejercer la función de protección a las personas, sus bienes y el
ambiente frente al riesgo, función denominada como ya se ha revisado, Protección Civil.
Para la implementación de acciones relacionadas a ejercer dicha función, se han asignado

competencias y otorgado facultades a diversos órganos de la administración del Estado,
mediante disposiciones legales dictadas en diferentes épocas.
En el contexto de la destrucción provocada a partir de los terremotos de Valdivia en 1960 y de

Valparaíso en 1965, surgió la necesidad de contar con una legislación que permitiera tomar las
medidas necesarias frente a este tipo de situaciones, lo que motivó y dio inicio a la generación
de normas, programas y políticas públicas en materia de desastres, hasta que se consideró la
necesidad de crear un organismo especializado en la planificación y coordinación de recursos y
acciones, destinadas a prevenir o solucionar los problemas derivados de éstas.
Así, en 1974 mediante el D.L. N° 369, se creó la Oficina Nacional de Emergencia -ONEMI-, como
servicio de carácter público, centralizado y dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad
Pública. ONEMI constituye el organismo articulador y referente de las políticas públicas en
materia de Protección Civil y Gestión del Riesgo de Desastres.
La misión de ONEMI es planificar, coordinar, organizar, asesorar y supervisar las actividades del
Sistema Nacional de Protección Civil para reducir el riesgo de desastres en la mitigación,
preparación, alerta, respuesta y rehabilitación con el objeto de reducir la pérdida de vidas,
disminuir los impactos económicos, los efectos medioambientales y proteger los modos de vida,
contribuyendo al desarrollo sostenible.
11
Biblioteca del Congreso Nacional. (2003). Constitución Política de la República de Chile, texto
actualizado al 07 de Mayo del 2003.Recuperado de: www.bcn.cl

Ahora bien, el marco conceptual y metodológico que sustenta el modelo de gestión del riesgo
en Chile, se plasma en el documento llamado Plan Nacional de Protección Civil, promulgado
como Decreto Supremo N° 156 el 12 de Marzo de 2002.
En éste, se entiende la Protección Civil como la protección a las personas, sus bienes y el
ambiente, lo que se lleva a cabo a través de la Gestión del Riesgo, es decir, “la detección y
dimensionamiento de riesgos, para prevenir su generación en eventos destructivos, o bien,
frente a los inevitables, responder minimizando las pérdidas y acrecentando las capacidades de
recuperación ante sus efectos”.
2.2.- EL PLAN NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
Como se ha mencionado anteriormente, el Plan Nacional de Protección Civil otorga el marco

conceptual y metodológico para la Gestión Integral del Riesgo en nuestro país, el cual es
aplicable paso a paso, de acuerdo a las realidades específicas de distintas áreas geográficas.
A su vez, se constituye como una estrategia de planificación multisectorial de Protección Civil,

destinada al desarrollo de acciones permanentes, para la prevención y atención de emergencias,
desastres o catástrofes en el país, a partir de una visión integral de manejo de riesgos como
factor de sustentabilidad del desarrollo.
El Plan Nacional de Protección Civil, como modelo de gestión, constituye:
 Un marco de acción global para abordar de manera sistémica las distintas etapas del
ciclo de manejo del riesgo.
 Una base de estructuración para las coordinaciones entre los distintos sectores y
actores que componen el Sistema Nacional de Protección Civil.
 Una guía para la delimitación de responsabilidades tanto políticas, legales, científicas,

técnicas, como también operativas del Sistema Nacional de Protección Civil.
 Un marco nacional de gestión en Protección Civil que, bajo una perspectiva de

administración descentralizada, sirva de base estructurada para las planificaciones
nacional, regionales, provinciales y comunales, según las respectivas realidades de
riesgos y recursos.
 Una conjunción de herramientas para la normalización de los elementos básicos a

considerar en un Plan de Emergencia frente emergencias, desastres o catástrofes.
En suma, el Plan Nacional responde a una evolución del mundo frente al fenómeno del desastre,
en donde se ha ido imponiendo una visión preventiva, desde un enfoque integral y sistémico,
denominado “Gestión para la Reducción del Riesgo de Desastres, GRRD”. El cual opera en base
a los conceptos de la Protección Civil de Coordinación, Cooperación y Continuidad-. Lo que se
encuentra dado por la relación establecida entre las distintas variables de riesgo a abordar, los
métodos y herramientas dispuestas para la gestión, y la estructura organizacional de soporte.

Coordinación
Lo anterior implica, que el Plan Nacional de Protección Civil da respuesta y se adecúa al ciclo de
manejo del riesgo, utilizando metodologías específicas de gestión. A su vez conlleva un
ordenamiento que otorga institucionalidad al Sistema Nacional de Protección Civil,
estructurándolo de acuerdo a la organización administrativa del país.
A continuación se analizará en detalle cómo se compone y articula dinámicamente este Sistema

Nacional de Protección Civil.
2.3.- SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
En nuestro país, las acciones realizadas en torno a la Gestión Integral del Riesgo, son ejecutadas
a través del Sistema Nacional de Protección Civil, y todas ellas requieren de una coordinación de
todos los actores intervinientes, de manera de generar una cohesión y direccionalidad que
siempre debe estar enfocada en la tarea fundamental de brindar protección a las personas, sus
bienes y el ambiente.
Para lograr aquello, es que en el Sistema Nacional de Protección Civil, todos sus integrantes
mantienen su propia estructura y tienen plena libertad para adecuar su organización, con el
objetivo de lograr máxima eficiencia en el cumplimiento de sus tareas preventivas, de respuesta
y rehabilitación en relación a la ocurrencia de un evento o incidente, concurriendo cada uno con
sus recursos humanos, especializados en forma coordinada según corresponda, ya sea por
mandato, capacidad, competencia, interés o vocación, y que puedan aportar a la gestión de
emergencias.
De esta manera, el Sistema Nacional de Protección Civil es la organización de diversos

organismos que comparten la meta de contribuir a la seguridad de las personas sus bienes y el
medio ambiente, y dada la envergadura de esta tarea, se coordinan los recursos humanos,
económicos y técnicos y se establecen protocolos de coordinación.
Es importante destacar que el funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Civil, se basa
en dos principios básicos: Ayuda Mutua y Uso Escalonado de Recursos.

 Ayuda Mutua: Trabajo en equipos multidisciplinarios e interinstitucionales, en el diseño
y establecimiento de programas de seguridad y protección, para la acción preventiva
mancomunada e integrada, frente a una emergencia que sobrepase las posibilidades
individuales de operación, o amenace con hacerlo.
A partir del proceso de modernización de la gestión de la Protección Civil en Chile, el concepto

ha de ayuda mutua, ha ido evolucionado hacia la acción integrada de organismos, bajo una línea
de coordinación que se establecen no tan solo en el área de la respuesta frente a las
emergencias, sino también, en acciones preventivas las cuales se encuentran radicadas en
investigaciones y estudios e intervenciones como la comunidad.
 Uso Escalonado de Recursos: Se refiere a la utilización eficiente de los medios

disponibles, es decir al empleo racional y ordenado de medios disponibles para una
efectiva y eficiente acción integral en Protección Civil. La aplicación de este principio al
momento de ocurrido un evento o incidente destructivo, implica un uso o movilización
gradual de recursos humanos, técnicos y materiales por parte de los distintos niveles
del Sistema, de acuerdo a las necesidades que éste genera.
Plantea la utilización eficiente de los medios disponibles; vale decir, un uso o
movilización gradual de recursos humanos, técnicos y materiales desde un nivel
individual hasta satisfacer las necesidades que demande un plan o programa particular.
En la medida que los recursos locales no son suficientes, se deben ir anexando, de

acuerdo a prioridades, los recursos del nivel inmediatamente superior y así
sucesivamente (Nivel Comunal – Provincial – Regional – Nacional).
Al igual que el principio de Ayuda Mutua, que ha ampliado su rango de influencia, el principio
de Uso Escalonado de Recursos, también se aplica a la Gestión del Riesgo de Desastres a partir
de acciones preventivas basadas en las evaluaciones de los niveles de riesgo a que están
expuestas las comunidades, y tomando en consideración sus respectivos bienes en
determinados territorios, según sus características naturales y en relación a sus actividades
productivas.
Los principios de ayuda mutua y uso escalonados de recursos, deben estar presentes en todo el
proceso de planificación, sirviendo de sustento en el momento de la ejecución de los distintos
programas que conforman el marco de acción en protección civil.
2.4.- ACCIONAR DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL
Respecto del accionar del Sistema Nacional de Protección Civil, este se ejecuta y desarrolla en
los subsistemas a nivel Comunal, Provincial, Regional y Nacional, y cada uno de estos es
presidido por su respectiva autoridad; es decir que para el nivel Nacional este subsistema será
presidido por el Ministro del Interior, a nivel Regional por su Intendente, a nivel Provincial por
su Gobernador y finalmente a nivel Comunal se encontrara presidido por su Alcalde.

En cuanto a la coordinación de estas instancias, en los niveles Comunales y Provinciales, estarán
a cargo de los Directores de Protección Civil y Emergencia, en cambio en el nivel Regional, la
coordinación queda bajo los Directores Regionales de ONEMI, al igual que en el nivel Nacional
en donde la coordinación se encuentra radicada en el Director Nacional de ONEMI.
Cada subsistema, bajo esta presidencia y coordinación, se expresa en una plataforma de gestión,
que por un lado se conforma en un Comité de Protección Civil, el cual es para la gestión integral
del manejo del riesgo. Y por otro lado que en situaciones de emergencia, se conforma el Comité
de Operaciones de Emergencia. Ambos comités serán abordados con mayor profundidad en el
siguiente capítulo.
Para una eficiente y efectiva gestión en emergencias, desastres o catástrofes, el nivel Nacional
y los niveles Regionales, Provinciales y Comunales deben trabajar coordinadamente con los
organismos de Protección Civil de su respectiva área jurisdiccional, a través del funcionamiento
permanente de Comités de Protección Civil.
Lo anterior implica que todos los actores involucrados, deban coordinarse por medio de
mandos, los cuales se identifican de la siguiente manera:
 Mando de Autoridad: Autoridad Administrativa respectiva; Ministro del Interior;

Intendente Regional, Gobernador Provincial, Alcalde.
 Mando de Coordinación: Director Nacional ONEMI, Director Regional ONEMI y
Directores de Protección Civil y Emergencia de Gobernaciones Provinciales y Municipios.
 Mando Técnico: De acuerdo al tipo de evento o incidente y sus derivaciones.
El detalle de los distintos tipos de mandos, serán abordados con mayor profundidad en el
siguiente capítulo.
En base a lo planteado anteriormente, a continuación se presenta el organigrama del Sistema

Nacional de Protección Civil:

2.5.- MARCO NORMATIVO LEGAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
El Sistema Nacional de Protección Civil involucra a variadas instituciones, organizaciones,

estamentos estatales de base, que en conjunto se deben articular y coordinar para realizar un
trabajo tanto preventivo como de respuesta, y para que ello ocurra, es necesario contar con un
marco normativo legal que sustente este accionar. Dicho marco legal considera a su vez una
evolución en términos históricos, los cuales se presentan como hitos en la historia de la
Protección Civil en nuestro país, estos se presentan a continuación:
 Decreto Nº 104 de 1977 que refunde el título I de la Ley N° 16.282 de 28 Julio de 1965,
Fija Disposiciones permanentes para casos de sismos o catástrofes
Esta ley promulgada por el Ministerio de Hacienda, fija las disposiciones para que en caso de
producirse en el país sismos o catástrofes que provoquen daños de consideración en las
personas en los bienes, el Presidente de la República declare mediante decreto fundado una
zona afectada por catástrofe, señalando las comunas que hayan sido afectadas.
 Decreto de Ley N°369 del 22 de Marzo de 1974, Crea la Oficina Nacional de Emergencia
A la fecha, se contaba con la necesidad de crear un organismo que planificara y coordinara el

empleo de los recursos humanos y materiales de las entidades y servicios públicos o privados
para evitar o aminorar los daños derivados de sismos, catástrofes o calamidades públicas. Nace
así, la Oficina Nacional de Emergencia -ONEMI-, la cual es un servicio público dependiente del
Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

 Decreto Supremo N°509 del 11 de Noviembre de 1983, del Ministerio del Interior
Establece el reglamento para la aplicación del D.L. N°369 de 1974, que crea la Oficina Nacional
de Emergencia.
 Ley N° 18.415 del 14 de Junio de 1985, Orgánica Constitucional sobre Estados de

Excepción Constitucional
En una situación de emergencia, donde se ven sobrepasadas las capacidades de las autoridades
para proveer el orden y seguridad pública, se podrá declarar la zona afectada en un estado de
Excepción Constitucional, en donde el ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución
Política asegura a todas las personas, sólo puede ser afectado en las situaciones en que ésta lo
autoriza y siempre que se encuentren vigentes los estados de excepción que ella establece.
 Decreto Supremo N°156 del 12 de Marzo del 2002, Aprueba el Plan Nacional de
Protección Civil
El Plan Nacional de Protección de Protección Civil se establece como un instrumento indicativo

para la Gestión del Riesgo en Chile, visto como una realidad dinámica, que apoya el proceso de
desarrollo sostenible mediante el fortalecimiento de las condiciones de seguridad, como factor
de mejoramiento de la calidad de vida y para el desarrollo sustentable.
 Ley N° 19.175 del 8 de Noviembre de 2005, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y

administración Regional
Esta ley dispone en su Art.4°, letra e) y Art. 16°, letra f), que será función general del Gobierno
Regional, mediante la figura de los Intendentes y Gobernadores, adoptar las medidas necesarias
para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe y desarrollar programas de prevención y
protección ante situaciones de emergencia o catástrofe.
 Ley N° 18.695 del 26 de Julio del 2006, Orgánica Constitucional de Municipalidades
En el Art. 4°, letra i), se designa como función de la Municipalidad, la prevención de riesgos y la
prestación de auxilio en situaciones de emergencia.
 Decreto N°38 del 18 de Marzo de 2011, Determina la constitución de los Comité de

Operaciones de Emergencia (COE)

Se indica mediante esta ley que “Deberá constituirse un Comité Nacional de Operaciones de
Emergencia, cuando se registren emergencias, desastres o catástrofes que provoquen daños de
consideración en las personas y/o bienes, que afecten a todo o parte del territorio nacional,
entendiéndose por tal cuando se vean involucradas una o dos más regiones del país, o bien, en
el caso que, afectándose a una o más comunas de una misma región, el Ministro del Interior
resuelva que el siniestro provoca un alto impacto en la población, atendida la magnitud del
mismo”.
“Ante la ocurrencia de un desastre o catástrofe de carácter regional, y no obstante que se

disponga la constitución del “Comité Nacional”, según lo indicado precedentemente, se
constituirá un Comité Regional de Operaciones de Emergencia, el que será presidido por el
Intendente respectivo”.
Es importante señalar que el marco legal, se constituye como una delimitación general de las
acciones a realizar respecto de la Gestión Integral del Riesgo, y se ve apoyada en los distintos
protocolos de cooperación y acuerdo, establecidos entre las instituciones y organizaciones que
componen el Sistema Nacional de Protección Civil.
2.6.- LA GESTION INTEGRADA EN EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL
En cuanto a la gestión en el Sistema Nacional de Protección Civil, se plantea que esta debe ser
una gestión integrada, la cual posibilite un trabajo de tipo Multidisciplinario, es decir con el
aporte de variadas disciplinas, técnicas y ciencias. También tiene que ser Interdisciplinario, el
cual implica un trabajo en conjunto de las distintas disciplinas, técnicas y ciencias. A su vez
implica un trabajo de gestión Intersectorial, el cual con la gestión coordinada de todos los
organismos públicos y privados que de manera directa o indirecta puedan aportar. Y finalmente
incluye un trabajo de tipo Participativo, que incluya un aporte permanente de la visión y
compromiso de la comunidad organizada en la gestión local de seguridad.

Esta gestión integrada se ve reflejada en el trabajo permanente realizado por los Comités de
Protección Civil, ya que es función de todos los participantes, el realizar diagnósticos, planificar
y gestionar, tal como se expone a continuación:
 Autoridad y Servicios Públicos: Su rol y función en cuanto al diagnóstico pasa por la

realización de una evaluación técnica de los riesgos, propiciando la entrega de la
información oficial de eventos registrados, de recursos y capacidades.
A su vez su labor dentro de la planificación y gestión será la de coordinación global del
proceso, gestionando sus recursos y motivando a los integrantes del sistema.
 Ciencia y Tecnología: Su rol y función respecto del diagnóstico, se basa en la

investigación y estudios acerca de las amenazas y vulnerabilidades presentes en nuestro
país, correspondiendo la tarea de realizar análisis científicos acerca de estas. Sumado a
lo anterior, su labor dentro de la planificación y de la gestión, será la ejecución y
disposición al sistema de estudios de riesgo sobre múltiples factores de amenazas y
vulnerabilidades.
 Comunidad Organizada: Su principal función dentro del diagnóstico, será la de realizar

una memoria histórica sobre los impactos de los eventos registrados, aportando con
información acerca de su percepción del peligro. Además, su labor respecto de la
planificación y gestión, será la de ser agentes multiplicadores de la participación global
en torno a la integración directa y compromiso de auto protección a partir de la acción
colectiva.
Se requiere lograr una gestión integrada para una protección integral, aquello implica que la
gestión integrada cuente con la participación de todos los actores sociales, y que cubra todas las
fases y etapas del ciclo del riesgo, de acuerdo a las realidades específicas de riesgos y recursos.
Para lograr aquello, el Sistema Nacional de Protección Civil cuenta con metodologías específicas
y con planes operativos de respuesta, que cubren los requerimientos anteriormente descritos,
los cuales se mencionan a continuación.
2.7.- INFORMES DE EMERGENCIA
La información producida ante una emergencia, desastre o catástrofe, debe ser consolidada y
sistematizada por medios de informes de emergencias, los cuales deben cumplir con los criterios
de ser:
 OPORTUNO, es decir entregado a tiempo y sin demoras innecesarias.

 CONCISO, debe ser breve en el modo de explicar los hechos.
 CONFIABLE, debe coincidir en lo esencial de su contenido con la información que pueda
recibirse por medio de otras fuentes.
Al ocurrir un evento o incidente destructivo se generan distintos tipos de informes, los cuales
permiten dar cuenta de la situación acontecida, en distintos instantes o momentos conforme a
la evolución del evento.
Tipos de informes:
 INFORME PRELIMINAR: Es un mensaje que indica una apreciación inicial de un hecho

ocurrido de posible valor inmediato. Permite activar al Sistema Nacional de Protección
Civil.
 INFORME TECNICO DE EMERGENCIA: informe emitido por organismos técnicos que
actúan directamente en la atención de la emergencia, entregando información dentro
del marco de su competencia. Diferentes informes posibilitan tener una visión global del
evento.
 INFORME A LA POBLACION: Mensajes que entregan las autoridades con el propósito de
informar a la población acerca de la gravedad de una situación de emergencia, sirve para
disminuir la incertidumbre, ansiedad y conmoción natural.
 INFORME DE ESTADO DE SITUACION: Informe normalizado que registra de forma
resumida toda información susceptible a ser sistematizada y que permite determinar la
severidad de un evento o incidente destructivo en un momento determinado.
Dentro de los informes de estado de situación se encuentran los documentos normalizados que
deben utilizar los Directores de Protección Civil y Emergencia de los niveles Comunales y
Provinciales, como también por parte de las Direcciones Regionales de ONEMI, y las autoridades
correspondientes, para el registro de información útil para la toma de decisiones e información
pública, estos son los siguientes:
 ALFA: Para la realización de una evaluación preliminar.

 DELTA: Para la realización de una evaluación complementaria.
 FIBE: Consiste en la aplicación de una Ficha Básica de Emergencia para la evaluación de
daños y pérdidas a las personas y viviendas, y consigna las necesidades básicas.
 EDANIS: Considera una evaluación de daños a infraestructura y servicios.
 REDES: Es el registro de ingreso, salida y stock de elementos de socorro.
2.8.- METODOLOGIAS Y HERRAMIENTAS DEL PLAN NACIONAL DE PROTECCION CIVIL
El Plan Nacional cuenta con metodologías y herramientas específicas, que posibilitan (y facilitan)
la realización de acciones para cada una de las etapas del ciclo de manejo del riesgo.
Estas metodologías y herramientas se indican a continuación:
2.8.1.- Metodología AIDEP

Metodología Global que, apuntando a un proceso de microzonificación de riesgos y de recursos,
como base de diagnóstico, permite diseñar una planificación adecuada a las específicas
realidades locales, privilegiando la prevención.
Esta metodología debe considerar, a lo menos las siguientes acciones:
 Análisis Histórico.
 Investigación en Terreno.
 Discusión (Para priorizar participativamente las amenazas, vulnerabilidades y recursos).
 Elaboración de Mapas y Cartografías (Identificando Riesgos y Recursos para Prevención
y Respuesta).
 Planificación Integral en Protección Civil.
2.8.2.- Metodología ACCEDER
ACCEDER es una Metodología simple, de fácil manejo, destinada a elaborar una planificación
para situaciones de emergencia, considerando los principios de Ayuda Mutua y Uso Escalonado
de Recursos, que sustentan al Sistema Nacional de Protección Civil, a partir de una adecuada
coordinación.
ACCEDER es una metodología concreta que facilita el diseño de planes de emergencia y planes
operativos de respuesta frente a la ocurrencia de emergencias, desastres o catástrofes.
La metodología cubre por etapas, las acciones y medidas fundamentales a tener en cuenta en la
acción de respuesta, como son:
 Alerta/Alarma
 Comunicaciones
 Coordinación
 Evaluación Primaria o Preliminar
 Decisiones
 Evaluación Secundaria
 Readecuación del Plan
El Plan ACCEDER permite a los administradores de emergencia recordar fácilmente los aspectos
que siempre deberán estar presentes en un Plan de Respuesta y que necesariamente requieren
una adecuada preparación para su efectiva articulación.
2.8.3.- PLAN DEDO$

DEDO$ es un Método que permite a las autoridades y administradores de situaciones de
emergencia recordar, en forma simple, los elementos claves que se deben tener en cuenta para
una efectiva y eficiente toma de decisiones ante la ocurrencia de una emergencia, desastre o
catástrofe.

El Acrónimo DEDO$ significa:
 DAÑOS: Cuantificación de los daños de las personas, los bienes, los servicios básicos,
infraestructura y el medioambiente. Los daños siempre van a estar correlacionados con
la situación geográfica y realidad social de la comunidad afectada.
 EVALUACION DE NECESIDADES: Determinación de las necesidades indispensables para
recuperar la normalidad de la comuna afectada.
 DECISIONES: Medidas o acciones que efectúan coordinadamente las autoridades, las
organizaciones y la comunidad, con el propósito de dar solución a las necesidades
indispensables de las personas, vivienda e infraestructura afectada.
 OPORTUNIDAD: Oportunidad en el tiempo, en que las acciones o soluciones de
emergencia adoptadas podrían rehabilitar o restablecer las condiciones de normalidad
mínimas para las personas, que permitan superar la situación.
 RECURSOS: Cuantificación de los recursos humanos, materiales, técnicos y monetarios
utilizados por todos los servicios, instituciones y organizaciones del Sistema Nacional de
Protección Civil, que trabajan directamente en el control y superación de la emergencia
o desastre.
BIBLIOGRAFÍA
 ONEMI. (2010). Manual Curso de Operaciones de Emergencia. Programa de Formación

en Protección Civil. 5ta Edición de 2010.

 ONEMI. (2002). Manual: “Bases Metodológicas para la Gestión Integral de Protección
Civil”. Programa de Formación Profesional en Protección Civil. 3era Edición de 2002.
 Terminología sobre la Reducción del Riesgo de Desastres. (2009). en Oficina de las

Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres. UNISDR. Recuperado el 15
de Marzo del 2013 en sitio Web : http://eird.org/americas/index.html
 Revelar el Riesgo, Replantear el Desarrollo. Informe de Evaluación Global sobre la

Reducción del Riesgo de Desastres, GAR 2011. Sistemas de las Naciones Unidas. 2011.
 Sarmiento Juan Pablo. (2007). El Desafío de la Gestión de Riesgos como Estrategia de

Intervención Multisectorial y Participativa al Servicio del Desarrollo. En Tiempo para
entregar el relevo: Reducción del riesgo de desastre desde la Perspectiva de Gestión
Ambiental, Ordenamiento Territorial, Finanzas e Inversión Pública. Recuperado el 15 de
Marzo de 2013 del sitio Web de la Red de Universitarios de América Latina y el Caribe
para la Reducción de Riesgos de emergencias y Desastres, REDULAC/RRD:
http://www.redulac.net/redulac/images_documentosypublicaciones/tiempo_para_entregar/C
APITULO%20I%20EL%20DESAFIO%20DE%20LA%20GESTION%20DE%20RIESGOS.pdf
 Lavell, Allan. (s/a). Marco Conceptual: Una visión de Futuro: La Gestión del Riesgo. En
Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes hacia una definición. Recuperado el 15 de Marzo
de 2013 del sitio Web del Centro Regional de Información sobre Desastres para
América Latina y el Caribe, CRID:
http://www.cridlac.org/cd/CD_Inversion/pdf/spa/doc15036/doc15036-contenido.pdf

CUESTIONARIO TRABAJO PREVIO 2021
CURSO ONLINE DE OPERACIONES DE EMERGENCIA, NIVEL I
Nombre Institución
A partir de la lectura realizada, Marque con una Cruz (x) si los siguientes enunciados son
Verdaderos o Falsos:
Nº VERDADERO FALSO ENUNCIADO

La Ley N° 18.695 de Orgánica Constitucional de
Municipalidades, plantea que una de las funciones del
1 municipio es la prevención de riesgos y la prestación de auxilio
en situaciones de emergencia.
Los principios básicos en el cual se basa el Sistema Nacional de
2 protección civil son: la Gestión del riesgo y el Uso Escalonado
de Recursos.
ACCEDER es una Metodología simple, de fácil manejo,
destinada a elaborar una planificación para situaciones de
3
emergencia, considerando los principios de Ayuda Mutua y
Uso Escalonado de Recursos
Los Informes de Emergencia deben considerar todos los
detalles y elementos que puedan describir de mejor manera el
4
evento ocurrido, sin importar el tiempo necesario para que se
reúna esta información.
El concepto de Desastre se define por ser una interrupción
grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que
5 puede causar pérdidas humanas, materiales, económicas o
ambientales generalizadas, que exceden la capacidad
respuesta utilizando los propios recursos.
La Alerta Amarilla se establece cuando una amenaza crece en
extensión y severidad, requiriéndose la movilización de todos
6
los recursos necesarios disponibles para la atención y control
del evento destructivo.
En cuanto al accionar del Sistema Nacional de protección Civil,
este considera las plataformas de gestión, constituidas en el
7
Comité de Protección Civil y el Comité de Operaciones de
Emergencia.
La gestión integrada del Sistema Nacional de Protección Civil
implica que se realice un trabajo participativo que incluya la
8
permanente visión y compromiso de la comunidad organizada
en la gestión local de seguridad.
El informe a la Población, es un informe emitido por los
organismos técnicos que actúan directamente en la atención
9
de la Emergencia o Desastre, aportando información dentro
del marco de su competencia.
La Metodología AIDEP, es una herramienta, simple y de fácil
manejo, destinada a guiar y facilitar la elaboración de un Plan
10
de Emergencia, y contempla las acciones de decisiones y
readecuación, entre otras.

Nº VERDADERO FALSO ENUNCIADO
El riesgo es la probabilidad de exceder un valor específico de
daños sociales, ambientales y económicos en un lugar dado y
11 durante un tiempo de exposición determinado.
Las Amenazas de manifestación súbita, se caracterizan por el

daño sistemático producido por un periodo de tiempo. Por
12 ejemplo: sequías, contaminación ambiental, desertificación,
entre otras.
El Plan Nacional de Protección Civil constituye una base de

13 estructuración para las coordinaciones entre los distintos
sectores y actores del Sistema Nacional de Protección Civil.
El manejo de la emergencia implica una gestión integral del
evento, evaluando daños y necesidades e informando
14
solamente a la autoridad correspondiente.
El Plan DEDO$ es un Método que permite a las autoridades y

administradores de situaciones de emergencia recordar, en
15 forma simple, los elementos claves que se deben tener en
cuenta para una efectiva y eficiente toma de decisiones ante la
ocurrencia de una emergencia, desastre o catástrofe.
Las fases del Ciclo de Manejo de Riesgo son: prevención
(supresión), mitigación, preparación, rehabilitación y
16
reconstrucción.
La Gestión Integral del Riesgo puede ser definida como el

enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre
para minimizar los daños y las pérdidas potenciales. Implica
17 una labor que debiese ser incorporada en todo proceso de
planificación territorial, de manera de reducir los impactos
negativos a todo nivel, frente a la ocurrencia de emergencias,
desastres o catástrofes.
La Gestión Correctiva o Compensatoria se refiere a todas
aquellas acciones que buscan evitar y controlar el riesgo
18 dentro del desarrollo económico y territorial de una
comunidad o estado.
La protección civil se puede definir, como el sistema por el que

cada país proporciona protección a las personas, sus bienes y
19 el medio ambiente ante situaciones de emergencia, desastre o
catástrofe.
Respecto a la evolución del concepto de desastre como una

construcción social, implica el reconocimiento de una
amenaza, la cual se manifiesta a través de la ocurrencia de un
20
fenómeno natural adverso. Basta solamente la ocurrencia de
este fenómeno adverso para que se materialice un desastre.


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TRABAJO PREVIO 2021

CURSO ONLINE DE OPERACIONES DE EMERGENCIA, NIVEL I

CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL EN PROTECCIÓN CIVIL

En el presente capítulo se abordará el marco conceptual que sustenta y articula de manera

En cada una de las actividades humanas sustentadas en un método, el marco conceptual

En definitiva, la instalación de un marco conceptual y metodológico, un lenguaje y formas de

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 1

Históricamente la Protección Civil tiene su origen en las conflagraciones bélicas y de manera

A partir de entonces, un triángulo equilátero azul sobre un

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 2

Otra definición dada a la Protección Civil es la que define la Organización Internacional de

En base a esta realidad, es que la temática de la Protección Civil actual, ha requerido de

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 3

1.3.- LA EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE DESASTRE

A partir de lo anterior, se puede puntualizar que históricamente, el ser humano y la sociedad se

Paulatinamente el concepto de desastres ha ido evolucionando, respondiendo a momentos

1. El desastre como fenómeno sobrenatural: Etimológicamente la palabra desastre proviene

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 4

 Las características que presenta la sociedad pueden minimizar o magnificar el impacto

Si bien se reconoce la existencia de fenómenos naturales potencialmente peligrosos, estos

A lo anteriormente señalado, se le suma el concepto de capacidad, la cual es definida por la

De este modo, la capacidad se encuentra directamente relacionada con la vulnerabilidad y la

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 5

Asociado a la evolución del concepto de desastre, la Protección Civil fue desarrollando y

“El conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales

La iniciativa internacional ha logrado una mayor concientización acerca de la importancia de

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 6

En la actualidad, se está trabajando en base al Marco de Sendai 2015-2030, estrategia

Prioridades del Marco de Sendai:

1. Reducir sustancialmente la mortalidad mundial de desastres al 2030, uno de los

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 7

Como se ha comentado anteriormente, el riesgo se encuentra determinado por la relación que

El riesgo es la probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales, ambientales y

La amenaza se concibe como un factor externo de riesgo, representado por la potencial

Si bien la amenaza se define como un factor externo en relación a un sistema, es necesario

 De manifestación lenta: son aquellos elementos de lento desarrollo, que por su

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 8

 De manifestación súbita: son aquellos eventos de desarrollo intempestivo, las más de

La vulnerabilidad se concibe como un factor interno de riesgo de un sistema expuesto a una

La vulnerabilidad se conceptualiza como un producto social, que se refiere a la propensión o

 Factores geográficos y climáticos: Relacionados a condiciones intrínsecas de la zona,

De esta manera, el riesgo, producto de la interrelación de amenazas y vulnerabilidades es una

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 9

El hecho de que el riesgo se conceptualice como el resultado entre la interacción de amenazas

“El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 10

1.6.- EL CICLO DE MANEJO DEL RIESGO

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 11

La prevención involucra todas aquellas actividades previas a la ocurrencia de un evento o

 Prevención propiamente tal (Supresión): Son todas aquellas actividades destinadas a

 Mitigación: Son todas aquellas actividades tendientes a reducir o aminorar el riesgo,

 Preparación: Conjunto de medidas y acciones previas al evento o incidente, destinadas

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 12

A partir de la validación de la información, se movilizan de manera inmediata los recursos

 Alerta verde: Estado permanente, implica la vigilancia continua de la situación general

 Alerta Temprana Preventiva: Estado de reforzamiento de las condiciones de vigilancia

 Alerta Roja: Se establece cuando una amenaza crece en extensión y severidad,

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 13

 Amplitud: Puede abarcar a todos los servicios y organizaciones del Sistema de

 Rehabilitación: Corresponde al período de transición comprendido entre la culminación

 Reconstrucción: Consiste en la reparación y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la

PROGRAMA DE FORMACION ESPECIALIZADA EN 14

Ámbitos de acción del Ciclo para el Manejo del Riesgo