NOTA CENTRAL, 

OPINIÓN

¿Quién le teme a la licencia social?

17/05/2021 por AMÉRICO SCHVARTZMAN

Una respuesta a la nota de José Natanson en Anfibia donde se explaya contra la licencia social, el mecanismo que se
reclama en Chubut –y en cada controversia socioambiental– para resolver el conflicto por la megaminería.

Hace años que estoy interesado en la licencia social y su aplicación en la vida democrática y debo decir que al leer la
nota de José Natanson sobre el tema, más allá de su postura, la celebré. La celebré, porque registra la relevancia de una
idea que viene creciendo desde hace años en movimientos socioambientales de todo el planeta. En su nota para Anfibia,
Natanson le opone argumentos porque la cree perniciosa. Desde la vereda opuesta, mostraré que esas objeciones son tan
antiguas como las que esbozó Platón contra la democracia, y que la “licencia social” no solo no es una mala idea sino
que es una consecuencia lógica del pensamiento democrático.
Para esos fines no me detendré en los aspectos menos interesantes de la argumentación de Natanson, como la figura del
“ambientalismo bobo”, una figura retórica que emplea para atribuirle al movimiento socioambiental ideas extremas
(tales como “prohibicionismo irreflexivo”, “propensión revocatoria”); o su asociación de la idea de la licencia social a
la de decrecimiento económico, como si una fuera condición o consecuencia del otro.
De igual modo, no haré mucho énfasis en sus imprecisiones: Jim Cooney (quien utilizó la expresión “licencia social”
por primera vez) era un CEO minero y no un funcionario del Banco Mundial. Tampoco es del todo preciso que se le
ofreciera a la Asamblea de Gualeguaychú un plebiscito provincial para dirimir la cuestión de las papeleras en 2006
(hubiera sido una “engaña-pichanga”: la licencia social es un mecanismo   previo, no   posterior). El plebiscito que
propuso el entonces gobernador, Jorge Busti, versaría  sobre el corte de los puentes internacionales, y no acerca de  la
instalación de las papeleras. Una picardía típica de aquel caudillo. No es lo mismo[1].
En cambio sí voy a marcar que es inexacto que la licencia social no esté contemplada en el entramado institucional o
legal argentino, como se afirma en la nota. ¿Por qué? Lo explico más adelante.
En definitiva, la idea subyacente es que la comunidad, el pueblo, la gente, no está en condiciones de tomar
decisiones adecuadas a sus intereses. Y, en cambio, hay expertos que sí saben interpretar cuáles son las
necesidades e intereses de las demás personas, y por ende pueden (o deben) tomar las decisiones por
ellas.

DOS ARGUMENTOS
Vamos a analizar los argumentos que Natanson esgrime contra la licencia social, los cuales, pasados en limpio, son los
siguientes:
1: “La explotación de los recursos naturales es un consenso del campo popular”.
2: La idea de la licencia social tiene “problemas”: no está claro “quién la ejerce”, es difícil establecer “la jurisdicción
que tomaría la decisión”, sus límites son “borrosos”, una vez decidida, “¿cuánto tiempo rige?”, etc
El primero de estos argumentos sostiene que existe un respaldo masivo y general (que califica como “consenso del
campo popular”) a una economía basada en la explotación de los recursos naturales de nuestro territorio nacional. El
segundo argumento impugna un mecanismo que, ante una iniciativa que afecte los intereses de una comunidad
determinada, establezca como condición la previa consulta a esa comunidad. Es decir: se impugna la utilización de un
mecanismo que ponga en evidencia si un determinado emprendimiento (industrial, extractivo, o de otro tipo) cuenta o
no con consenso de la comunidad.
Podemos ver que hay una evidente contradicción entre ambos enunciados: en uno se postula un consenso jamás
expresado formalmente, y se lo atribuye al “campo popular” (es decir que expresa “los intereses del pueblo”); y
enseguida se objeta que ese mismo pueblo pueda expresar su voluntad acerca de iniciativas que lo afecten.
El estudio jurídico Marval O’Farrell Mairal se ufana de ser “el más grande de la Argentina, líder en el país y también en
Latinoamérica”. Ignoro si es así, pero puedo afirmar que las preguntas que se hace Natanson en su segundo argumento
(al respecto de los “problemas” de la licencia social) son las mismas que expresara Luis E. Lucero, abogado y socio
estrella de ese estudio, en un artículo publicado en Lexology en junio del año pasado. Incluso utiliza la expresión
“límites borrosos” para hablar acerca de la noción de licencia social. Como Natanson en su nota. No invalida la
argumentación, por supuesto. Pero es bueno saber de dónde proviene.
En definitiva, la idea subyacente es que la comunidad, el pueblo, la gente, no está en condiciones de tomar decisiones
adecuadas a sus intereses. Y, en cambio, hay expertos que sí saben interpretar cuáles son las necesidades e intereses de
las demás personas, y por ende pueden (o deben) tomar las decisiones por ellas.
Esa forma de ver las cosas es parte de la definición de elitismo.

EL ARGUMENTO IMPLÍCITO
Hay un tercer argumento que no es explicitado y –en mi opinión– es tanto o más relevante que los anteriores. Podría
formularse así:
3: A estos temas –minería, políticas energéticas, economía, ambiente– no los puede resolver la comunidad: se
necesita un diálogo de expertos.
De ahí el título de la nota: se necesita que “la economía” dialogue con “el ambiente”. Los expertos, no las comunidades.
Esta es la verdadera discusión. El autor lo reconoce cuando señala que “en el fondo, la cuestión alude a un viejo
problema democrático: la articulación entre los mecanismos de la democracia directa (plebiscito, referéndum, asamblea,
licencia social) y las instituciones de la democracia representativa”.
Por eso celebro la nota de Natanson. Quizás sea un indicador de que comenzamos a hablar en serio. Y acá debemos
hacer un pequeño rodeo e irnos hasta Platón.

PLATÓN CONTRA LA LICENCIA SOCIAL

Viajemos un poquito en el tiempo. Hace 2.400 años, Platón ideó un argumento fuerte contra la democracia, que en
filosofía se conoce como la “analogía del oficio”. El razonamiento es más o menos así: cuando alguien está enfermo,
recurre al médico para que le aconseje, no a una asamblea barrial. La salud de un Estado no es menos importante que la
de un individuo, y por eso, argumentó Platón, la política debe estar en manos de expertos, y no del pueblo, del demos.
En su texto Natanson confunde este problema –el de quién decide sobre las cuestiones públicas– con el de la
representación. Sin embargo el argumento de Platón no iba en contra de votar representantes, porque en la Atenas
democrática no se elegían representantes para administrar lo público (de hecho se sorteaban). En Atenas, los asuntos
relevantes de la cosa pública se resolvían mediante la deliberación ciudadana. (Por supuesto que no todas las personas
eran ciudadanas. Pero en la actualidad este aspecto ya está resuelto por nuestro consenso democrático, al ampliar como
nunca antes en la historia humana la noción de ciudadanía).
Lo que Platón combatía era la forma deliberativa de resolver los asuntos públicos. Que es, en realidad, el aspecto más
importante de una noción robusta de democracia. Para él, la multitud no podía, por más ciudadanos que fueran, opinar
sobre los temas importantes. Tampoco elegir gobernantes. Todo eso es cuestión de los expertos. Y es en base a la
opinión experta que el gobernante decidirá. Por eso en la República termina proponiendo un “rey filósofo”. (Vaya ego:
Platón creía, en el fondo, que solo él estaba en condiciones de gobernar sabiamente.)
Es por eso que el argumento de Platón, revisado a la luz de esta noción actual, se viene abajo: el médico,
es decir los expertos, pueden indicar lo que habría que hacer según su mejor y más honesta opinión. Pero
la decisión final es del paciente. De la ciudadanía.

CHAU PLATÓN
Ese razonamiento elitista subyace en distintas formas de gestionar lo público, tanto en formas populistas como liberales,
para las que la ciudadanía es poco más que un menor de edad que debe ser guiado en su camino. Ambos coinciden con
Platón: son decisiones para expertos. Y cada corriente –liberales o populistas– tiene los suyos. (Que en, algunas cosas
importantes, no tienen fisuras, para no usar la palabra grieta, tan ajada).
El argumento de Platón fue tan poderoso que hasta hoy aparece en la discusión. Sin embargo, hay un consenso
contemporáneo ineludible que lo invalida y desarticula: la autonomía. Esa idea es la que da pie a la noción de
“consentimiento informado”: la idea de que la decisión final en cualquier procedimiento médico es del paciente. Por eso
se transformó, por ley[2], en un procedimiento formal que tiene como fin el respeto del principio de autonomía del
paciente, para garantizar su voluntad. Y, como es sabido, como pacientes siempre tenemos derecho a buscar una
segunda, tercera, cuarta opinión. Porque los médicos, como cualquier otro experto, pueden tener diagnósticos y
soluciones diferentes. E, insisto: por ley, la decisión es nuestra. No del médico. Es del paciente, o, si seguimos con la
analogía del oficio, de la comunidad.
Es por eso que el argumento de Platón, revisado a la luz de esta noción actual, se viene abajo: el médico, es decir los
expertos, pueden indicar lo que habría que hacer según su mejor y más honesta opinión. Pero la decisión final es del
paciente. De la ciudadanía.

PREGUNTITAS

Desactivado entonces el tercer argumento, volvamos a los dos primeros. Ya vimos que son contradictorios. Natanson
asegura que hay un consenso implícito. Se podría decir que es indirecto: las personas votan a políticos que sostienen la
explotación de los recursos naturales como estrategia de desarrollo económico. (No importa a qué partido. Tanto el
gobierno actual como el anterior apuestan a Vaca Muerta o la minería.) ¿A quién se le ocurre cuestionar semejante
“consenso del campo popular”? Es “evidente” que no hay otros modos de vivir, ni de producir riqueza, ni de organizar
una sociedad en el mundo actual.
Pero podemos preguntarnos ¿en serio es evidente? ¿No es precisamente eso lo que la humanidad se encuentra
discutiendo, frente a la crisis ambiental global, frente a la pandemia y a la preocupación por las futuras pandemias? ¿No
es lo que en todo el mundo está siendo puesto en cuestión por movimientos sociales, científicos y científicas? E incluso,
para no agobiar con más enumeraciones, ¿no es lo que acaban de pedir más de cien Premios Nobel, que se deje de
producir energía en base a hidrocarburos[3]?
También podemos preguntarnos acerca de los “consensos implícitos”. ¿Eso es lo que entendemos como democracia?
¿Quién lo decidió? ¿Cuál fue el sujeto convocado a esa discusión? ¿Cuándo, mediante qué procedimiento? ¿Cuánto
tiempo tendrá vigencia esa decisión? ¿Nunca más la debatiremos?
Nótese que son casi las mismas preguntas que el abogado de las mineras –y Natanson– se hacen acerca de la licencia
social.
También podemos preguntarnos acerca de los “consensos implícitos”. ¿Eso es lo que entendemos como
democracia? ¿Quién lo decidió? ¿Cuál fue el sujeto convocado a esa discusión? ¿Cuándo, mediante qué
procedimiento? ¿Cuánto tiempo tendrá vigencia esa decisión? ¿Nunca más la debatiremos?

EN CANADÁ YA SE CONSIGUE
En 2012, las asambleas riojanas de Famatina y Chilecito llevaban un mes de protestas en contra del proyecto minero
impulsado por el gobierno provincial. La empresa canadiense Osisko Mining Corporation ya exploraba para conocer la
cantidad, calidad y ubicación de recursos minerales en el cerro. El fuerte rechazo de la comunidad llevó a que la firma
canadiense anunciara que “sin licencia social no llevaría a cabo el trabajo”[4]. No veían al gobernador Beder Herrera
dispuesto a impulsar un proceso serio de búsqueda de legitimidad social y por lo tanto prefirieron irse. Poco después, el
gobierno de La Rioja rescindió el contrato, con la esperanza de que ya vendría otra minera sin tanta “responsabilidad
social empresaria”[5].
¿Por qué una minera canadiense toma una decisión así? En primer lugar, porque en su país es lo habitual. Y eso es lo
que no cuenta Natanson en su nota: en el mundo “desarrollado”, el mecanismo denominado “licencia social” está
operativo desde hace tiempo[6], y es la condición ineludible para aprobar proyectos del tipo que se discute hoy en
Chubut.

EL PRINCIPIO YA ESTÁ EN LA LEY ARGENTINA

Natanson afirma que la licencia social “no está contemplada en el entramado institucional argentino (no forma parte de
la Constitución ni de las leyes nacionales)”. Veremos ahora que esa información es inexacta.
En primer lugar existen tratados internacionales firmados por la Argentina que garantizan ese derecho. La Declaración
de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de 1992, establece en su Principio 10 que “el mejor modo de tratar las
cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda” y, más
adelante se refiere a “la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones”,que “los Estados
deberán facilitar y fomentar poniendo la información a disposición de todos”.
Pero la Argentina no solo es firmante de esta Declaración: también integra el grupo de países que pide la aplicación del
Principio 10, desde el 13 de mayo de 2013, como miembro de su Mesa Directiva.
Hay más: en septiembre del año pasado, el Congreso de la Nación ratificó el Acuerdo de Escazú, que también incluye
este principio en su artículo 7°, cuando establece “el derecho de la ciudadanía a participar en la toma de decisiones
ambientales, especialmente cuando existan acciones que puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente
o para la salud de la población”.
Como es sabido, los tratados sobre derechos humanos que la Argentina ratifica pasan a tener jerarquía constitucional.
De modo que se puede afirmar con certeza que el principio fundante de la licencia social, la idea que de la ciudadanía
debe participar en la toma de decisiones que la afectan,  ya está presente en el entramado institucional de la Argentina.
Las decisiones en estos contextos no se pueden dejar a los “expertos”, sino que deben implicar a políticos y
ciudadanos, entre otras cosas porque tampoco se puede confiar en la ciencia y la tecnología para
automáticamente saber qué es bueno.

CUESTIONES TÉCNICAS Y DEMOCRACIA

Por todo esto, ya es hora de dejar dormir en paz al argumento de Platón. Las decisiones en estos contextos no se pueden
dejar a los “expertos”, sino que deben implicar a políticos y ciudadanos, entre otras cosas porque tampoco se puede
confiar en la ciencia y la tecnología para automáticamente saber qué es bueno[7].
En cualquier caso, el diálogo de personas expertas (no solo economistas) siempre será propicio, e incluso puede (y
debe) establecerse como una condición del procedimiento de licencia social: un diálogo público, claro, transparente, a la
vista de todos y todas, en donde aborden las consecuencias del emprendimiento, las ventajas y desventajas, los riesgos,
en base a evidencia. En ese diálogo, aunque no se puedan proporcionar verdades diáfanas, cada vereda de la discusión
podrá justificar abiertamente sus conclusiones y la ciudadanía evaluar propuestas en escrutinio público.

QUÉ MINERÍA, QUIÉN DECIDE

La minería sigue siendo necesaria para producir la mayor parte de los bienes que la ciudadanía consume. Incluso para
producir aquellas tecnologías que permitirían un sistema socioeconómico más sustentable y sensato que el actual: por
ahora, los paneles solares, los molinos eólicos, las turbinas para energía mareomotriz, no pueden fabricarse sin metales.
Es también un tema de expertos si es posible una minería sustentable y limpia.
No obstante lo que parece indudable, si compartimos una perspectiva democrática, es que sin un proceso de
información, deliberación y consulta ciudadana, con la ciudadanía obligada a arrancarle la información a las empresas y
a los gobiernos mediante recursos judiciales –porque el poder institucional es hostil a la participación ciudadana–, las
controversias seguirán siempre irresueltas.
En ese sentido, la licencia social es, además, un mecanismo para zanjar conflictos, con toda la información y con la
participación de los interesados.
En 2012, después de votar en Loncopué en el referéndum sobre la mina,   un vecino de esa pequeña comunidad
neuquina dijo a los medios presentes: “Esto es algo que hacía falta, algo simple: que decidamos nosotros por nosotros,
no que decidan otros. Creo que no digo ninguna locura ¿no?”
De eso se trata la licencia social. Acaso, el más serio desafío de la democracia.

EL CAMINO DIFÍCIL

Todas las preguntas que formula Natanson –y el abogado de mineras– sobre los supuestos “problemas” que entraña la
licencia social son, en verdad, asuntos de sencilla resolución técnico-política, como se demostró (aunque no sin
dificultad) en los pocos referéndum que han tenido lugar en la Argentina (Esquel, Loncopué, etc). El problema no está
en el mecanismo[8]: el problema está en la hostilidad a esa idea de parte de la dirigencia argentina, que sigue pensando
como Platón.
Hay distintas nociones de qué debemos entender por democracia. Para algunas personas, entre quienes me cuento, la
idea profunda de democracia se define sencillamente: significa que el destino común debe ser resuelto en común[9]. Es
decir, que nadie puede decidir por nosotros sin nuestro consentimiento. Que nadie puede tomar medidas que afectarán
nuestros intereses sin que participemos de esa decisión. Los mecanismos para lograrlo requerirán un amplio y necesario
debate, pero creo que el principio está bastante claro.
Finalmente, les propongo un pequeño experimento mental. Supongamos que en un barrio residencial se enteran esta
semana de que está por instalarse un nuevo basural que contaminará el agua que la red lleva a su casa. Allí viven el
abogado de la minera y Natanson. ¿Cómo actuarían? ¿Reclamarían que su opinión –y la de su comunidad– sea tenida en
cuenta o dejarían la decisión a expertos y a políticos?
Sí, es posible que deliberar y decidir en conjunto suene difícil, engorroso, “borroso”. Es que la democracia es un camino
difícil. El camino fácil es el de imponer decisiones a la fuerza, o a base de la ignorancia o el ocultamiento. Y ya lo
conocemos. De sobra.


[1]     Véase:   https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/subnotas/65257-21465-2006-04-06.html. Por otro lado, no es

difícil imaginar los escollos político-jurídicos de la opción: ¿un plebiscito en la Argentina para definir una decisión
tomada en otro país? ¿Y si ganaba el “no” qué se hacía: declararle la guerra al Uruguay?
[2] La
legislación internacional y argentina dan cuenta suficientemente del consentimiento informado. La Ley 26.529 de
Salud Pública regula los “Derechos del Paciente, Historia Clínica y Consentimiento Informado”
[3] Véase: https://fossilfueltreaty.org/carta-premios-nobel
[4] Véase: https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-186663-2012-02-01.html

[5]  Véase https://www.clarin.com/politica/canadiense-decidio-cancelar-proyecto-rioja_0_HyZWhRPhDXe.html

[6]  EnEuropa, por ejemplo, la Directiva 97/11/CE del Consejo de la Unión Europea de 3 de marzo de 1997 en su
artículo 7, establece un proceso de consulta a la población en donde obliga a los estados miembros a “disponer lo
necesario para que la información mencionada en los apartados 1 y 2 se ponga a disposición durante un plazo de tiempo
razonable, de las autoridades mencionadas en el apartado 1 del artículo 6 y del público concernido en el territorio del
Estado miembro que pueda verse afectado de forma significativa”; y a “asegurar que a esas autoridades y al público
concernido, se les dé oportunidad, antes de que se conceda la autorización de desarrollo del proyecto, para enviar su
opinión, dentro de un plazo razonable de tiempo sobre la información suministrada a la autoridad competente en el
Estado miembro en cuyo territorio vaya a llevarse a cabo el proyecto”.
[7]  Recomiendo el libro de Guillermo Folguera “La ciencia sin freno”, como un valioso aporte a esa discusión. Está
disponible en línea, en este enlace: https://drive.google.com/file/d/19-9cowpQ0OB-i0dg2saWWllnWeayfULK/view
[8] En
mi libro “Deliberación o dependencia” (Prometeo, 2013) hice algunas sugerencias procedimentales basadas en las
numerosas experiencias de consultas populares que los movimientos socioambientales vienen realizando en todo el
mundo.
[9] Dehecho, desde el derecho romano, ese principio estaba incorporado en el Código de Justiniano (1.500 años atrás) en
la siguiente versión: “Quod omnes tangit ab omnibus tractare et approbari debet” (literalmente «lo que a todos toca,
todos deben tratarlo y aprobarlo»). Claro que ese “todos” se refería sólo a quienes eran considerados ciudadanos e
iguales en el imperio romano. Y eran muy pocos, por supuesto. Uno de nuestros avances desde entonces es que hemos
expandido la noción de ciudadanía: hoy la abrumadora mayoría de las personas están incluidas en ella. Al menos en el
concepto legal.

AMÉRICO SCHVARTZMAN
LICENCIADO EN FILOSOFÍA Y PERIODISTA. INTEGRA LA COOPERATIVA PERIODÍSTICO CULTURAL EL
MIÉRCOLES, EN ENTRE RÍOS. AUTOR DE "DELIBERACIÓN O DEPENDENCIA. AMBIENTE, LICENCIA
SOCIAL Y DEMOCRACIA DELIBERATIVA" (PROMETEO 2013). FUE DIRECTOR DE LA VANGUARDIA.