04 DE JUNIO DEL 2021, HUANUCO – AMARILIS

SERRANO GONZALES, Albert Claysen

NIEVES MOSQUERA, Francisca Dictinia

PIÑAN ALCEDO, Carlos

NOLORVE ROJAS, Juan Carlos

QUISPE ACOSTA, Richard Armando

REFLEXIONES SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 31131 “LEY QUE DISPONE EL

TRASLADO DE LOS SERVIDORES CAS A OTROS REGÍMENES”

RESUMEN

Después de casi más de una década de discriminación en el ámbito Laboral, los trabajadores del

régimen CAS han despertado desde el 10 de marzo del 2021, con noticias de que tienen derecho a

una estabilidad laboral absoluta y que se ha dispuesto ser incorporados progresivamente en los

regímenes laborales 728 o 276 de acuerdo a las de sus respectivas entidades, previo cumplimiento de

ciertos requisitos; a razón de que el Congreso de la República ha promulgado por insistencia la Ley Nº

31131. Las críticas e interpretaciones no se hicieron esperar por partes de los doctrinarios y juristas

del derecho a nivel Nacional. En tal sentido, en el presente ensayo se analizarán las principales

razones de la constitucionalidad de la referida ley.

PALABRAS CLAVES:

Constitucionalidad / Trabajadores CAS / Ley N° 31131 / Régimen laborales / Eliminación progresiva /.

INTRODUCCION

En el presente ensayo se establecerá algunas reflexiones sobre la constitucionalidad de la Ley N°

31131, la cual permitirá un mejor derecho y beneficio a los trabajadores sujetos al Decreto

Legislativo N° 1057, esta ley reivindica los derechos laborales de los trabajadores que durante más de

10 años vienen prestando servicios permanentes bajo el régimen laboral de la Contratación

Administrativa de Servicios (CAS). Sin estabilidad laboral, ni derechos laborales para luego de su cese.
1
Antes de esta promulgación de cada año la situación laboral de los trabajadores CAS se hacía menos

soportable lo que justifica una norma de este tipo en la medida en que el Congreso no puede

interferir en las políticas dirigidas por el Poder Ejecutivo.

Hay que tener en cuenta que, al tener el plazo de 5 años para su implementación en su totalidad, es

decir dicha ley es progresiva; las mismas que cumplen con la legalidad al momento de emitirse con

respecto a la implementación de la meritocracia, regulación presupuestal, etc.

De esta manera, a través del presente ensayo daremos algunos alcances desde la perspectiva del

Derecho Laboral o Derecho del Trabajo para mejorar la aplicación y respeto de esta ley. Una ley que,

desde nuestro punto de vista, no es inconstitucional. Puesto que al otorgarse estabilidad laboral a los

trabajadores se garantiza su tranquilidad y la de su familia, lo que supondrá que la remuneración de

estos trabajadores sea utilizada dentro del Estado Peruano para movilizar nuestra economía.

Por lo que desarrollaremos sobre el Decreto Legislativo N° 1057 y algunas interpretaciones del

porque la Ley N° 31131 publicada el 10 de marzo del 2021 que dispone el traslado de régimen CAS a

otros regímenes es totalmente Constitucional.

ANTECEDENTES:

Sin el afán de entrar a un análisis legal del mercado laboral en el Perú es necesario para los fines de

nuestra investigación realizar una comparación entre las condiciones del mercado laboral de hoy día

que cada vez se ve más vulnerable para la clase trabajadora abandonada por un Estado que responde

a intereses de un grupo económico nacional y a una lógica capitalista internacional y el mercado

laboral que surge como consecuencia de la constitución de 1979 y que gracias a la dictadura

Fujimorista y a la complicidad de muchos sectores sociales fue erradicada de la peor manera.

En el capítulo V del artículo 42 al 57, la Constitución del 79 consagra los derechos y la defensa del

Estado de la dignidad del trabajo en todas sus modalidades sin discriminación alguna; por eso es que

consideramos necesario tomar en forma literal el artículo 42 de la Constitución que dice: El Estado

reconoce al trabajo como fuente principal de la riqueza. El trabajo es un derecho y un deber social.

2
Corresponde al Estado promover las condiciones económicas y sociales que eliminen la pobreza y

aseguren por igual a los habitantes de la republica la oportunidad de una ocupación útil y que los

protejan contra el desempleo y el subempleo en cualquiera de sus manifestaciones.

En el artículo 43 la Constitución se refiere al derecho del trabajador en la siguiente forma: “ El

trabajador tiene derecho a una remuneración justa que procure para él y su familia el bienestar

material y el desarrollo espiritual”.

Así mismo en el artículo 44 se establece que: “La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas

diarias y de cuarenta y ocho semanales. Puede reducirse por convenio colectivo o por ley. Todo

trabajo realizado fuera de la jornada ordinaria se remunera extraordinariamente. Los trabajadores

tienen derecho a descanso semanal remunerado, vacaciones anuales pagadas y compensación por

tiempo de servicios. También tienen derecho a las gratificaciones, bonificaciones y demás beneficios

que señala la ley o el convenio colectivo”.

En el Artículo 48 la Constitución consagra algo que hoy se quiere terminar de vulnerar: “El Estado

reconoce el derecho de estabilidad en el trabajo. El trabajador solo puede ser despedido por causa

justa, señalada en la ley y debidamente comprobado”.

Finalmente es necesario resaltar que en la Constitución del 79 en el artículo 57 se señala que: “Los

derechos reconocidos a los trabajadores son irrenunciables”.

Como hemos podido observar en un rápido repaso de lo que la Constitución de 1979

democráticamente promulgada y comprometida con la clase trabajadora; reconoce al trabajo y por

lo tanto al trabajador como el generador de riqueza de una nación, por lo tanto ampara y protege al

trabajador del abuso que podría darse cuando se flexibiliza el mercado laboral bajo supuestos de

competitividad, tal como sucediera en el fujimorato una dictadura vil que además de ser la más

corrupta de toda la historia republicana de nuestro país, permitía la entrada del liberalismo

económico a nuestro país y con ello se barrió los derechos de los trabajadores gracias al autogolpe
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del 05 de abril de 1992 y que permitía la conformación de un Congreso Constituyente Democrático

que consagro la explotación del hombre por el hombre y que vulnero los derechos de miles de

trabajadores y que hoy en día es causa fundamental de la precariedad del empleo y de la existencia

cada vez más predominante del subempleo en el país.

Recordemos un poco algo de la cronología de nuestro desastre que obviamente continua al triunfo

electoral en 1990 de Alberto Fujimori Fujimori; en febrero de 1991 Hurtado Miller es reemplazado en

la cartera de economía por Carlos Boloña B., y este desde su óptica extrema y fanáticamente liberal

comienza una serie de reformas que en noviembre de 1991, permiten presentar las dos primeras

versiones de la Ley de Fomento del Empleo para flexibilizar el mercado laboral; en Diciembre de 1993

se aprueba por un referendo la nueva constitución donde se consagran los fundamentos liberales

como base del funcionamiento de la economía peruana, de una forma abusiva y en complicidad con

la clase política que hoy fungen de demócratas y de opositores al régimen fujimorista.

En consecuencia de esta Constitución espuria en julio de 1995 se da la última versión de la ley de

fomento al empleo donde la estabilidad laboral es eliminada. Y hoy en día nuestra clase trabajadora

se ve enfrentada a condiciones de un nuevo servilismo fomentado desde el estado y amparados en

un marco jurídico que nace de una constitución que no expresa en sus leyes el espíritu del cuerpo

soberano.

Con la promulgación de la Constitución de 1993 los derechos laborales se ven reducidos,

permitiéndose una flexibilización del mercado laboral, que es marco legal para un conjunto de

despidos abusivos tanto del sector público como del privado, además de la llegada de empresas

transnacionales que aprovecharan las formas de subempleo estipuladas en la legislación laboral

como son los SERVIS, los contratos a modalidad y los programas de formación Juvenil, es así que han

pasado más de 27 años el estado ha promulgado la ley N° 31131 publicada el 10 de marzo del 2021,

que dispone el traslado de régimen CAS a otros regímenes laborales como son 276 o 728 de acuerdo

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al régimen que maneja cada institución brindando alguna seguridad a los trabajadores que han sido

contratados bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057.

Dentro de este contexto ante la promulgación de la ley N° 31131 los juristas y doctrinarios de nuestro

país no se hicieron esperar en dar diferentes opiniones por una parte un grupo que defiende la

constitucionalidad de dicha ley y otro grupo que defiende la inconstitucionalidad de dicha ley. En ese

sentido el lunes 10 de mayo del año 2021, la Procuraduría Especializada en Materia Constitucional

presentó una demanda que afirma que la referida ley es contraria a la Constitución, dado que

vulnera las competencias del Poder Ejecutivo en materia de administración de la Hacienda Pública y

gestión de los recursos humanos en el sector público estableciendo que “La Ley N° 31131 fue emitida

al margen de la interacción que debe existir entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo

para expedir normas que tienen impacto en la economía del país y en la implementación del nuevo

régimen del servicio civil”, Asimismo, en la demanda se informa al TC que el número de trabajadores

CAS en el Estado asciende a 286 mil personas y que su incorporación a los regímenes laborales de los

decretos legislativos 728 y 276 implicaría un costo no previsto en el presupuesto público de tres mil

seiscientos millones de soles.

Dicha demanda solicita al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad total de la Ley

por cuanto contraviene las siguientes disposiciones de la Constitución Política del Perú de 1993

(presentadas según el orden de desarrollo en la demanda):

I) El artículo 43º, que reconoce el principio de separación de funciones, que comprende la

obligación de cooperación entre órganos constitucionales.

II) El artículo 118º, inciso 17, sobre la competencia del Poder Ejecutivo para administrar la

hacienda pública.

III) El artículo 78º, que reconoce el principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria.

5
 IV) El artículo 79º, que prohíbe a los congresistas crear o aumentar gasto público.

V) El artículo 118º, incisos 3, en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, sobre la

competencia para dirigir el sistema administrativo de gestión de recursos humanos en el sector

público.

VI) El artículo 40º, que reconoce la carrera administrativa como un bien jurídico constitucional

basado en la meritocracia. Y

La demanda de inconstitucionalidad se presenta contra todo el texto de la Ley, por cuanto todos sus

artículos se relacionan con su objeto principal, cual es incorporar a los trabajadores del sector público

con Contrato Administrativo de Servicios (en adelante, CAS) en los regímenes laborales de los

decretos legislativos 728 y 276. En ese sentido desarrollaremos las razones del porque la ley N°

31131 NO es inconstitucional y busca mejorar los beneficios de los trabajadores contratados bajo los

alcances del Decreto Legislativo N° 1057.

1.- EL DECRETO LEGISLATIVO N° 1057 (ANÁLIS, CRÍTICAS Y COMENTARIOS)

Este régimen fue creado en el año 2008 para solucionar la problemática generada por la proliferación

de los servicios no personales (SNP) en el sector público, modalidad contractual establecida en los

años noventa como respuesta a las restricciones presupuestales impuestas a la contratación de

nuevo personal, con el objetivo de ahorrar costos laborales y acceder a un sistema de contratación

más flexible en el sector público. Este régimen CAS constituye una modalidad especial de

contratación laboral, privativa del Estado. Se regula por el Decreto Legislativo Nº 1057 y sus

modificatorias, no se encuentra sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, el régimen

laboral de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales, y

tiene carácter transitorio.

6
Cabe precisar que el CAS surgió como un régimen temporal, que progresivamente debió ser

sustituido por el régimen regulado por la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil. El objeto de la referida

norma era establecer un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios en las

entidades públicas del Estado. En esta línea, la reforma del servicio civil estaba orientada a que las

entidades públicas del Estado alcancen mayores niveles de eficacia y eficiencia, y presten

efectivamente servicios de calidad a través de un mejor servicio civil, así como promover el

desarrollo de las personas que lo integran. Entonces el CAS no era más que la primera etapa del

mismo proceso del que forma parte la Ley N° 30057 (en adelante, también Ley del Servicio Civil o la

Ley Servir), pero que, contradictoriamente, no se planteó como un régimen transitorio condicionado

a desaparecer cuando se produzca la transición al nuevo régimen del servicio civil, por qué han

pasado prácticamente 12 años desde la creación del régimen CAS y 7 años desde la creación del

régimen laboral del servicio civil sin que la transición haya sido implementada si quiera

significativamente1. Carecemos de verdadero motor interno2.

Referirnos al Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios es abordar uno de los

temas controversiales en la actualidad y, a la vez, difíciles de entender en la medida que existen

distintas opiniones y posiciones respecto a su naturaleza jurídica. En efecto, desde la publicación del

Decreto Legislativo N° 1057 y de su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 075-2008-

PCM, han transcurrido años, en este lapso hemos oído voces disonantes 3 acerca de su

constitucionalidad, siendo ese el tema central de las investigaciones jurídicas que se ha efectuado

sobre el particular. Es precisamente esta preocupación medular la que ha dado lugar a que se hayan

desatendido los distinto artículo y disposiciones contenidas en las mencionadas normas, no

1
Según el anuario del año 2019 publicado en la página web del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, al año 2019,
seis años después de la creación del régimen, el promedio mensual de trabajadores bajo el régimen del servicio civil no
llega ni a 300 frente a los 265 850 trabajadores CAS
(https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/920578/ANUARIO_2019_.pdf).
2
Recordemos que la Ley del Servicio Civil originaria estableció que la implementación del régimen concluye en un plazo
máximo de seis (6) años, conforme a las reglas de gradualidad que establecen las normas reglamentarias, plazo que, al año
2018 había demostrado ser insuficiente puesto que el nuevo régimen se encontraba significativamente implementado, de
modo que el gobierno publica el 16 de setiembre de 2018 Decreto Legislativo N° 1450 entre cuyas disposiciones, deroga el
mencionado plazo de seis años.
3
Comentarios al Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios – Comentarios, análisis y críticas de los
mejores especialistas - Coordinadores Oxal Víctor Ávalos Jara, Edwin López Trigoso.
3

7
existiendo ningún trabajo que aborde forma integral el estudio del Decreto Legislativo N° 1057 y su

reglamento, y menos aún que haya sido efectuado por distinguidos abogados especialistas en la

materia.

De esta manera, en primer lugar, el profesor Sanmarquino Leopoldo Gamarra Vílchez nos presenta

su estudio referente a la “finalidad del régimen especial de contratación administrativa de servicios”,

en donde analiza el porqué de este régimen, teniendo como premisa la situación del empleo público

en el Perú, siendo ello sumamente relevante para afirmar que estamos ante un nuevo régimen en el

marco normativo público, distinto y con muchos derechos disminuidos con relación a los regímenes

laborales regulados por los Decretos Legislativos N°s 276 y 728. En este escenario, el autor resalta la

importancia de los principios tutelares de este régimen, señalando que por tratarse de una labor

subordinada – aunque la misma norma parece no aceparlo al denominarla “no autónoma” – son

también de aplicación los principios del Derecho del Trabajo y las normas constitucionales tuitivas,

entre otros temas principales.

Seguidamente, Mario Pasco Cosmópolis, extraordinario profesor universitario, ex Ministro de

Trabajo y uno de los impulsores de la norma bajo análisis, se ocupa del “ámbito de aplicación del

régimen especial de contratación administrativa de servicios”. En este caso, el autor nos explica los

antecedentes jurídicos, legales y fácticos del Decreto Legislativo N° 1057, dándonos a conocer la

grave crisis en que se encuentra el empleo público peruano, el cual a su parecer se debe en gran

medida a la creación de dos grandes regímenes laborales diferenciados, el régimen laboral de la

actividad privada y el de la carrera pública. Indubitablemente, como afirma el autor, esto generó un

gran caos, principalmente porque muchas entidades públicas – a las que les correspondería el

régimen público – se sujetaban al privado por decisión política con el argumento de flexibilizar el

empleo. Sin embargo, esta mentada flexibilización conllevó a una serie de abusos y, en especial, a la

creación de los mal llamados contratos para servicios no personales, los cuales implicaban la

realización de una labor personal y subordinada, pero exenta la laboralidad por el simple hecho de

que quien se beneficiaba de la prestación era el Estado, con el agravante casi todas las entidades
8
estatales utilizaban esta figura. Para contrarrestar esta situación insostenible, es que se crea el

contrato administrativo de servicios como paso o escalón hacia la homologación con el régimen

público y la futura igualación de regímenes. Pues bien, con mucho acierto el doctor Pasco Cosmópolis

nos explica las consideraciones que han servido de base para la instauración de este nuevo régimen,

incidiendo sobre todo en su transitoriedad y en la ventaja que supone gozar momentáneamente de

algunos beneficios y derechos con respecto a la situación anterior, en la que no se tenía derecho ni

beneficio alguno.

A continuación, la muy prestigiosa doctora Nancy Laos aborda uno de los temas neurálgicos, cual es

la “naturaleza y definición del “contrato administrativo de servicios”. En este sentido, el

cuestionamiento apunta a si efectivamente es solo el Derecho Administrativo el que rige este

régimen o si es también el Derecho del Trabajo el que debe intervenir. A ese respecto, es notorio el

tratamiento que se le da el caso de aquellas personas que antes de la vigencia del Decreto Legislativo

N° 1057 prestaban sus servicios en virtud del contrato para servicios no personales y que, al entrar la

norma en cuestión en vigencia, vieron sucedidos o sustituidos sus contratos automáticamente por

uno perteneciente al régimen especial de contratación administrativa de servicios. La doctora Laos

deja en claro que existen argumentos suficientes para considerar que en este supuesto el contrato

administrativo de servicios no tiene validez alguna, debido a que no pueden reconstruirse relaciones

contractuales fraguadas o fraudulentas como ocurre con el contrato para servicios no personales

para luego convertirse en un contrato administrativo de servicios. Su posición es bastante clara, y es

que de ocurrir ello estaríamos frente a una evidente vulneración de varios derechos laborales, pues

al margen de la connotación que se le daba a los contratos para servicios no personales, no existen

dudas que se erigía un contrato de trabajo.

En cuarto lugar, resulta muy interesante leer el trabajo del exitoso profesor universitario Jorge

Tomaya Miyagusuku, quien con mucha precisión nos explica todo lo referente a la “jornada de

trabajo y los descansos contraprestados en el régimen especial de contratación administrativa de

servicios”. De esta forma, nos reseña el marco general de la jornada de trabajo de acuerdo con nueva
9
Norma Fundamental y las disposiciones que la desarrollan. Igualmente, nos hace notar las similitudes

que, con relación a este tema, se aprecian en el Decreto Legislativo N° 1057 y en las normas que

regulan los dos grandes regímenes laborales que rigen en nuestro país. No obstante, habiendo

notado una serie de diferencias, defectos y vacíos del aludido decreto legislativo, plantea diversa

interrogantes referentes a las horas laborables, las jornadas típicas o atípicas de trabajo, la

compensación de horas de trabajo en el caso del sobretiempo y sus límites, la reducción o ampliación

de la jornada, el personal sujeto a fiscalización, el refrigerio, el trabajo nocturno, el control de ingreso

y salida, el tratamiento para el descanso vacaciones, entre otros. Con ello, deja en claro la defectuoso

regulación sobre el particular.

Posteriormente, el doctor Pedro Morales Corrales, catedrático de la Universidad de Lima, desarrolla

el tema de la “duración del contrato administrativo de servicios”. El hecho de que las normas que

regulan este tema sean sucintas no significa que se trate de un tema sin importancia y mucho menos

exento de cuestionamiento. Todo lo contrario, como lo demuestra el doctor Morales, es un tema

fundamental en el acontecer de este régimen, principalmente por lo deficiente y ambigua de su

regulación, lo que da pie para pensar que ello puede conllevar a una serie de abusos en desmedro de

quienes prestan servicios. Por tal razón, la ponencia empieza rememorando lo que sucede con los

contratos para exportación de productos no tradicionales, los cuales han sido criticados hasta el

hartazgo, por constituir más que un mecanismo que flexibilizador que procura la mejora de la

productividad, una herramienta que distorsiona al máximo muchos derechos laborales. Pues bien, en

este trabajo el doctor Morales efectúa importantes precisiones a efectos de dilucidar las

controversias que pueden suscitarse esencialmente por el abuso en la contratación o en la

arbitrariedad para renovar o no los contratos, al margen de que evidentemente ello debe someterse

a principio como el de méritos.

César Puntriano, uno de los jóvenes especialistas y gran experto en la materia, sigue el estudio del

Decreto Legislativo N° 1057 examinando uno de los puntos más críticos del régimen especial de

contratación administrativa de servicios, nos referimos a la “equiparación del contrato administrativo

10
de servicios con el contrato de servicio no personales”. Se trata, a no dudarlo, del tema más

recurrente en sede judicial y jurisdiccional, pues somos testigos de muchas demandas a través de las

cuales se pretende dejar sin efecto al contrato administrativo de servicios por el hecho de que este

ha sido suscrito en clara contravención de derecho laborales, los que se adquirieron precisamente

con anterioridad a la vigente del mencionado contrato administrativo. De esta manera, a modo de

introducción, el autor se refiere al origen y a la evolución de los contratos para servicios no

personales como la máxima expresión de la precariedad laboral del Estado, ello en el entendido de

que resulta una paradoja el hecho de que siendo el Estado quien debe velar en primer lugar por el

cumplimiento de los derechos laborales, en la práctica es el primer y mayor infractor de estos

derechos. Bajo este marco, y dada la coyuntura en que ha sido creado el régimen especial de

contratación administrativa de servicios, el autor proclama su inconstitucionalidad, principalmente

por el aparente perjuicio en la sustitución de una forma de contratación a otra.

En seguida, Isabel Herrera Gonzales-Pratto y Luis Arellano Mori, reconocidos especialistas en el

ámbito del Derecho del Trabajo, nos presentan sus consideraciones acerca de los “impedimentos” y

prohibiciones para contratar bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios”.

De esta forma, los autores se encargan de dejar en claro cuando es posibles celebrar un contrato

administrativo de servicios validado, quienes pueden hacerlos, quienes se encuentran habilitados

para ser contratados bajo esta modalidad, qué cargos pueden ser cubiertos con esa forma de

contratación, entre otros aspectos. Igualmente, nos explican cuando es factible la contratación de

personal a través de empresas o cooperativas intermediarias y qué condiciones se requiere para ello.

Luego Marco Barboza Tello, ex asesor de la Comisión de Seguridad Social del Congreso de la

Republica, nos explica todo lo concerniente a la “seguridad social en el régimen especial de

contratación administrativa de servicios”. A este respecto, y a modo de introducción, nos comenta

acerca de la evolución de la carrera pública en el Perú., como es que los contratos para servicios no

personales encontraron sitio para ser utilizados por el Estado y cuáles eran las propuestas que se

venían manejando desde el poder Legislativo. Sobre eta base, nos explica los alcances del Decreto
11
Legislativo N° 1057 con relación a los derechos laborales, entre ellos el de acceso a la seguridad

social. De forma muy precisa el autor nos reseña como es que el contratado puede y debe efectivizar

este derecho. Así mismo, el autor se refiere al tema de las pensiones para el régimen de contratación

administrativa de servicios en las distintas circunstancias que se pueden presentar. Finalmente, nos

da a conocer sus apreciaciones de lo que sucede con el contrato administrativo de servicios con

relación al derecho a la seguridad social, en atención a las observaciones generales 19 y 20 de Comité

de Derechos Económicos Sociales y Culturales.

Seguidamente, la doctora Rocío Lima Vásquez, gran especialista en la materia, nos da muestras de su

gran dominio del Derecho trabajo al tratar con mucho acierto el tema de la “suspensión de

obligaciones en el régimen especial de contratación administrativa de servicios”. Teniendo como

base lo que ha señalado importante doctrina, y recogiendo principalmente lo que establece la Ley de

Productividad y Competitividad Laboral, nos explica en qué supuestos se suspenden los efectos del

Contrato Administrativo de Servicios, advirtiendo las falencias de la norma en esta materia,

consecuencia de un diseño contractual inadecuado. Resalta sobre todo su parecer respecto de la

denominada “licencia por paternidad”, pues bajo una interpretación tuitiva, colige que este derecho

también alcanza a quienes prestan servicios en virtud a un contrato administrativo de servicios, ello a

pesar de que la norma regula este derecho no los señala como beneficiarios.

Se continúa con la ponencia de German Lora Alvares, catedrático en diversas universidades de

prestigio de la capital, quien aborda lo referente a la “extinción del contrato administrativo de

servicios”. En este sentido, desarrolla y analiza de forma muy precisa cada uno de los supuestos que

implican la terminación definitiva de la relación contractual entre las entidades del Estado y quienes

le prestan servicios mediante contratos administrativos de servicios. Esta demás decir que se trata de

un trabajo importante, máxime si en sus conclusiones el autor resalta el hecho de que el tratamiento

que se le da en este ex treo al régimen especial de contratación administrativa de servicios es casi

idéntico al de los regulados por el Decreto Legislativo N° 276 y 728, que determinan la carrera pública

y el régimen laboral de la actividad privada, respectivamente.

12
En undécimo lugar, Cesar Abanto Revilla, uno de los mejores y más notables especialistas en

Derecho previsional, nos presenta su estudio respecto al “régimen de afiliación a un sistema de

pensiones en el régimen especial de contratación administrativa de servicios”. Este trabajo

constituye una de las pocas investigaciones realmente serias existentes hasta la fecha, no solo por la

calidad del autor, sino, especialmente, por el estudio profundo del tema. Esta ponencia se inicia con

la ubicación precisa del derecho aun pensión en el mencionado régimen y, sobre la base de ello, la

determinación de si es que este derecho es plenamente respetado conforme lo estable nuestra

Constitución Política. Luego, se plantea la interrogante de si la afiliación a un régimen pensionario es

opcional u obligatorio, ello en el entendido de que bajo determinados supuestos las personas

pueden optar por no acogerse a un régimen pensionario, empero, a juicio del autor, no hay mayor

justificación para otorgarles tal potestad. A continuación, explica cómo es que se debe llevare a cabo

el procedimiento para la afiliación a un régimen pensionario, para finalmente concluir desarrollando

la problemática de la regularización de aportaciones por los servicios prestados con anterioridad al

contrato administrativo de servicios.

Edwin Lopez Trigoso, abogado especialista en Derecho Administrativo, desarrolla lo referente a los

“requisitos y procedimientos para la celebración del contrato administrativo de servicios” y a la

“responsabilidad personal administrativa y civil”. Con relación al primero, el autor nos explica la

forma detallada cuáles son los presupuestos y requisitos para celebrar un contrato administrativo de

servicios, y cómo debe ser llevado a cabo el procedimiento de contratación. En lo que respecta al

segundo tema, realiza un preciso análisis de lo que constituye la responsabilidad de los servidores

públicos de conformidad con la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del

Sector Público, teniendo en consideración los distintos pronunciamientos que el Tribunal

Constitucional ha expedido sobre el particular. De esta manera, al establecer el aturo un adecuado

concepto de “servidores públicos”, manifiesta que pueden presentarse hasta cuatro tipos de

responsabilidades, al saber: política, administrativa, civil y penal. En este contexto, el autor delimita

13
cuál es el ámbito de responsabilidad regulada por el Decreto Legislativo N° 1057, en qué casos puede

ser invocada y quienes se pueden ver sometidos a ella.

Finalmente, Oxal Avalos Jara, uno de los expertos en la materia y connotado investigador jurídico, se

ocupa de tres importante temas. En primer lugar, y con la participación de Joel Cáceres Paredes,

estudian las implicancias de “la contraprestación en el régimen especial de contratación

administrativa de servicios”. Para llevar a cabo este estudio, los autores dejan en claro que es

imprescindible partir de la base de los que nuestra Constitución entiende por remuneración, con

todos los rasgos y características que se desprenden de ella. Sobre la base de esto es que recién

pueden entenderse los verdaderos alcances de la contraprestación; en consecuencia, saber cuál es la

adecuada protección que ella tiene. Los autores complementan este trabajo, refiriéndose a la

contraprestación mínima y a algunos supuestos en donde el carácter tuitivo otorgado por la

Constitución prevalece sobre ciertos mecanismos que pudiesen lesionar el carácter intangible de la

remuneración, en este caso denominada contraprestación. En segundo lugar, el doctor Avalos Jara

explica el tema de la “suplencia y encargo de funciones del personal sujeto al régimen de

contratación administrativa de servicios”. De esta manera empieza por explicarnos brevemente la

figura de la suspensión de la relación contractual en este régimen, y en función de ello, en qué caso

procede la suplencia. Debe resaltarse el hecho de que el que el autor deja en claro que el

tratamiento que debe dársele al contrato de suplencia es muy similar al regulado por la Ley de

Productividad y Competitividad Laboral, dado que asumir una postura contraria implicaría

desnaturalizar esta figura. Siendo así, pone énfasis en los distintos vacíos y defecto de la norma,

debido a que, a pesar de la existencia de los principios de méritos y capacidad, nada le garantizaría al

contratado su permanencia en el empleo. Por último, se aborda el tema de la “evaluación y

capacitación en el régimen especial de contratación administrativa de servicios”. En este caso, el

autor nos explica de forma detallada como debe llevarse a cabo el proceso de evaluación y bajo qué

condiciones, destacando una serie de principios, derechos y obligaciones que las partes deben

respetar con la finalidad de optimizar la gestión de recursos humanos del Estado.

14
Por lo mencionado en los párrafos precedentes, se puede advertir los distintos análisis, comentarios

y resaltantes criticas de especialistas; quienes coinciden que el régimen de Contratación

Administrativa de Servicios D.L. N° 1057, vulnera el principio de igualdad y la discriminación laboral.

Por ende, la emisión de Ley N° 31131 de una u otra forma restituye estos derechos a los servidores

que durante años vienen prestando servicios en las instituciones pública, creando la esperanza de

tener una estabilidad laboral y no ser una “segunda categoría”.

Solo hasta el 6 de abril de 2012 se tuvo noticias de la transitoriedad del régimen CAS, cuando se

publicó la Ley N° 29849, que establece la eliminación progresiva del régimen especial del Decreto

Legislativo N° 1057, en cuya primera disposición complementaria transitoria establece que la

eliminación del régimen CAS se produce de manera gradual a partir del año 2013, con la

implementación del nuevo Régimen del Servicio Civil. Fue entonces cuando el hilo conductor entre el

régimen CAS y la reforma del servicio civil quedó mejor revelado.

2.- ALCANCES DE LA LEY N° 31131

El régimen CAS en comparación con los regímenes laborales de los Decretos Legislativos N°s 728 y

276, si bien es cierto que se cuenta casi con los mismos derechos que de los demás trabajadores, si

hacemos un recuento de todos los derechos con los que cuentan los trabajadores CAS, estos serán,

en términos numéricos y nominales, es decir, derecho a las vacaciones, al sinnúmero de licencias

establecidas por normas específicas, al debido proceso, al proceso disciplinario, al descanso semanal,

descanso feriado, etc. Pero lo esencial, lo fundamental, lo que ha sido arrebatado a los trabajadores

CAS, como lo prescribe el artículo 22 de la Constitución Política, el derecho a la estabilidad laboral,

además del arrebatamiento de tres derechos económicos importantísimos tales como las

gratificaciones, compensación por tiempo de servicios y bonificación extraordinaria.

La ausencia de la estabilidad laboral es la que ha tenido a los trabajadores CAS en la actitud de

tensión permanente frente a la no renovación o adendas de contratos que es, en esencia, un despido

encubierto alegando falta de presupuesto de la entidad. Esta actitud de tensión permanente genera

15
estrés permanente por la subordinación 4. Los trabajadores CAS tenían que aceptar a porfía la

realización de trabajo en sobretiempo, trabajo en días de descanso semanal, incluso la realización de

labores diferentes a las que fueron asignadas de manera originaria para poder tener el contrato

renovado al siguiente mes.

A pesar del carácter transitorio del régimen CAS, llega el año 2021 y el régimen se encuentra más

fortalecido que nunca y que cada vez va en aumento esta modalidad para contratación por parte de

las entidades estatales. Por lo que ahora la urgencia de su eliminación ya no deriva de la

implementación cabal de la reforma del servicio civil, la cual ha avanzado insignificantemente, sino

que deriva de la situación de injusticia y discriminación en la que se encuentran cientos de miles de

servidores bajo el régimen CAS. Ante la lentitud de los organismo encargados, asimismo los

trabajadores en abandono, por las autoridades respectivas en la implementación del régimen Servir,

los trabajadores CAS no podían seguir esperando. Es así que el 9 de marzo de 2021 el Congreso de la

República publica por insistencia la Ley N° 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la

discriminación en los regímenes laborales del sector público y brindar estabilidad a los trabajadores

bajo el Decreto Legislativo N° 1057. Los juristas y doctrinarios comenzaron a calificar a esta Ley de

todo, desde populista hasta saboteadora de la reforma del servicio civil. También están quienes la

defienden incondicionalmente.

Regímenes laborales en el Perú

Para la comprensión de la Ley 31131, es importante conocer cuántos regímenes laborales existen en

el ordenamiento jurídico laboral peruano, estos regímenes son los siguientes:

1. Régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728 (régimen laboral aplicable íntegramente

al Sector Privado, por disposición legal de cada entidad también es aplicable al Sector

Público).

4
Según la RAE “Sujeción a la orden, mando o dominio de alguien”.https://dle.rae.es/subordinaci%C3%B3n.
16
 2. Régimen laboral público del Decreto Legislativo 276 (régimen laboral típicamente aplicable al

Sector Público, salvo disposición legal diferente, por ejemplo, a este régimen pertenecen los

servidores nombrados).

3. Régimen laboral de Contratación Administrativa de Servicios (CAS) del Decreto Legislativo

1057 (régimen laboral transitorio aplicable a servidores públicos del Sector Público)

4. Régimen laboral del Servicio Civil de la Ley 30057 (régimen laboral de implementación

progresiva previa autorización de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Servir).

5. Ley N° 24041, Ley que otorga a los servidores públicos contratados para labores de

naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden

ser cesados ni destituidos sino por causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo

276”  (no es un régimen laboral pero por temas académicos se pone de conocimiento ya que

hay trabajadores bajo esta ley).

3.- PRINCIPALES INTERPRETACIONES DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY N° 31131

1. Implementación del régimen laboral del servicio civil

La cuarta disposición complementaria transitoria de la Ley 30057 establece lo siguiente.

“Los servidores bajo los regímenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 pueden

trasladarse voluntariamente y previo concurso público de méritos al régimen previsto en la

presente Ley. Las normas reglamentarias establecen las condiciones con las que se realizan los

concursos de traslado de régimen. La participación en los concursos para trasladarse al nuevo

régimen no requiere de la renuncia previa al régimen de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057,

según corresponda”.

Entonces, no existe la prohibición de traslado al régimen Servir para los trabajadores de los

regímenes laborales 276 y 728; lo que existe es una disposición de traslado voluntario. Esta

disposición se mantiene vigente con la Ley N° 31131.

17
Si bien el traslado al régimen Servir es nominalmente voluntario, esto solo es una realidad para los

trabajadores de los regímenes 276 y 728 porque ellos no están compelidos a decidir su traslado antes

del vencimiento de su contrato y pueden decidir si el nuevo régimen es o no más beneficioso. Sin

embargo, para los trabajadores del régimen CAS el traslado no es tan voluntario, máxime cuando la

segunda disposición complementaria transitoria estipula que régimen contemplado en el Decreto

Legislativo N° 1057 es de aplicación solo hasta la culminación del proceso de implementación en cada

entidad pública, lo que significa que, culminado con dicho proceso, ya no debían existir trabajadores

CAS, más todavía cuando el numeral iii) del literal b) de la segunda disposición complementaria final

del Reglamento General de la Ley N° 30057 prohíbe la contratación de personal de todos los

regímenes cuando culmine la de implementación del régimen Sevir. Ante tales disposiciones, la

alternativa para un trabajador CAS era trasladarse al nuevo régimen Servir o despedirse de la entidad

pública.

Con el traspaso de los trabajadores del régimen CAS a los regímenes 276 y 728 no se impide la

implementación del régimen Servir, hace más bien que la implementación sea realmente voluntaria

para los trabajadores. No obstante, es cierto que mientras existan más trabajadores del régimen 728

en el sector público, es más probable que ellos no quieran trasladarse voluntariamente el régimen

Servir debido a que se trata de un régimen con menores beneficios económicos. Esto podría no

ocurrir con los trabajadores del régimen 276 para quienes el régimen Servir sí resulta atractivo desde

el punto de vista económico.

Entonces, no se trata de que la Ley N° 31131 cancele la posibilidad de la reforma del servicio civil,

sino que dicha reforma no es atractiva para los trabajadores. Recordemos que en reformas de este

tipo debe funcionar el principio de progresividad, es decir, que, frente a los cambios políticos y

legislativos, los derechos laborales deben tender al crecimiento y no a la disminución. Así también el

principio de la condición más beneficiosa ilumina estos procesos de cambio legislativo.

18
Lo razonable, en este caso es, que los trabajadores que ya cuentan con beneficios mayores al nuevo

régimen Servir conserven dichos beneficios en virtud del principio de la norma más beneficiosa; pero

que las nuevas generaciones de trabajadores que ingresen al servicio público con posterioridad a la

reforma, ellos sí se encuentren bajo los alcances de dicha reforma cuando esta busque racionalizar

remuneraciones exageradas o mejorar el servicio público. Así, y estableciendo la prohibición de

nuevas contrataciones bajo los regímenes anteriores, con el tiempo, las generaciones se irían

reemplazando entre sí hasta que el nuevo régimen sea el predominante e, incluso, el único que

regula el servicio público. Hacer lo contrario, es decir, pretender el recorte de derechos a los

trabajadores que ya los han alcanzado no solamente vulnera la progresividad y la condición más

beneficiosa, sino que crearía caos social que puede repercutir en conflictos innecesarios. Si el

régimen Servir quisiera terminar rápidamente con el régimen 728 en el sector público, debe, en

consecuencia, ser más atractivo. De no ser así, la opción pacífica, razonable y conforme a los

principios del Derecho del Trabajo es apostar por el recambio generacional.

Esta es otra vía por la cual la reforma del servicio civil debe avanzar y no verse detenida

necesariamente por la implementación de la Ley N° 31131.

2.- Requisitos para ser amparado por la Ley N° 31131

Es importante indicar que no se podrán exigir requisitos no previstos en la ley. Ni la reglamentación

puede crear nuevos requisitos o desnaturalizarlos, ya que hacerlo implicaría una acción

inconstitucional por afectación del principio de jerarquía normativa.

Ahora bien, los requisitos exigidos por la Ley 31131 son los siguientes:

Primer requisito

Para la incorporación de los trabajadores CAS a los regímenes laborales indicados se deben de

cumplir los siguientes requisitos: “a) Realizar labores de carácter permanente al momento de la

entrada en vigencia de la presente ley”.

Desde el punto de vista del Derecho del Trabajo, el carácter permanente de las labores se

determinará conforme al principio de primacía de la realidad. Un criterio estrictamente

19
administrativo y no laboral sería considerar que este requisito requiere de una plaza prevista en el

CAP (Cuadro de Asignación de Personal) de la entidad. Sin embargo, en ningún momento la ley

establece que el cargo permanente esté en el CAP, por lo que este no puede ser un requisito. Sin

perjuicio de aquellos trabajadores CAS que se encuentren en plazas orgánicas presupuestadas.

Segundo requisito

b) Tener contrato administrativo de servicios (CAS) por 2 años de modo continuo o 3 años de modo

discontinuo.

Estos plazos pueden ser cumplidos al momento de la entrada en vigencia de la Ley 31131. Además,

por interpretación favorable al trabajador (in dubio pro operario) también pueden ser cumplidos

hasta que se emita la reglamentación. O hasta que culmine el proceso progresivo de incorporación

que será no mayor de 5 años.

Tercer requisito

c) Haber ingresado a la institución mediante concurso público, en su defecto haber tenido la

condición de servicios no personales y posterior contrato administrativo de servicios.

La indicación de concurso público incluye los procesos de selección a los que hace referencia el D.

Leg. 1057. Cuando se hace referencia a los servicios no personales (SNP), también se refiere a la

locación de servicios conforme a la legislación de contrataciones con el Estado.

Cuarto requisito

d) A los trabajadores que hayan renunciado a un contrato CAS para asumir un contrato distinto en el

ínterin de la vigencia de la presente norma se les reconoce los derechos que confiere la presente

norma al estar comprendidos dentro del inciso b) del artículo 2 de la Ley 31131.

Ínterin es un intervalo de tiempo que transcurre entre dos acciones o etapas. Por lo que se

entenderá que cumplidos los 2 años o 3 años indicados antes de la entrada en vigencia de la Ley

20
31131 y habiéndose variado la contratación del trabajador CAS, este tiene derecho a la protección de

la Ley 31131 por principio de irrenunciabilidad de derechos laborales.

3. Es meritocratico la Ley N° 31131.

Analicemos. El artículo 2 de la Ley N° 31131 establece: Para la incorporación al régimen laboral del

Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, o del Decreto Legislativo 276,

(…), según corresponda, los trabajadores contratados bajo el régimen especial de contratación

administrativa de servicios deben cumplir los siguientes requisitos: (…)

b. Tener contrato administrativo de servicios (CAS) por dos (2) años de modo continuo o tres (3)

años de modo discontinuo. Estos plazos se computan a partir de la fecha de la publicación de

la presente ley.

c. Haber ingresado a la institución mediante concurso público, en su defecto haber tenido la

condición de servicios no personales y posterior contrato administrativo de servicios. (…)

¿Qué significa esto? Sabemos que existen, dentro de los regímenes laborales 728 y 276, trabajadores

que no han ingresado al servicio por concurso público tales como los contratados del régimen 276 y

los contratados bajo modalidad del régimen 728. Además, están los denominados CAS de confianza

que tampoco se someten a concurso público. Ninguno de ellos se beneficia con la Ley N° 31131.

Solamente se trasladan de régimen los trabajadores CAS que sí han pasado por concurso público, los

cuales constituyen la inmensa mayoría. Entonces, no se trasladará a los regímenes nadie que no haya

pasado por concurso púbico.

Además, el inciso b) del artículo 2 de la Ley N° 31131 regula que el pase a los regímenes laborales 728

o 276 requiere que el trabajador CAS se mantenga en la función pública por dos años consecutivos o

tres años no consecutivos desde el 9 de marzo de 2021. Como está redactada la norma, el trabajador

CAS debe todavía esperar un lapso mínimo de 2 años para trasladarse a los regímenes mencionados,

lo que implica la acumulación de cierta experiencia o antigüedad como condición previa. Puede

interpretarse que la finalidad de esta disposición es asegurar que se beneficien de la misma los

21
trabajadores que se han comprometido con el servicio público por ese lapso y no los que han

trabajado transitoriamente. Solamente se trasladan de régimen los trabajadores CAS que sí han

pasado por concurso público, los cuales constituyen la inmensa mayoría. Entonces, no se trasladarán

a los regímenes nadie que no haya pasado por concurso púbico. Dentro de este contexto la ley N°

31131 es meritocratico.

Por otro lado, La novena disposición complementaria final de la Ley del Servicio Civil establece qué

normas del régimen Servir han de aplicarse directamente a los regímenes laborales 728 y 276 sin

necesidad de que se efectúe la transferencia al régimen Servir.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES (…)

NOVENA. Vigencia de la Ley:

a) A partir del día siguiente de la publicación de la presente Ley, son de aplicación inmediata para

los servidores civiles en los regímenes de los Decretos Legislativos 276 y 728, las disposiciones

sobre el artículo III del Título Preliminar, referido a los Principios de la Ley del Servicio Civil; el

Título II, referido a la Organización del Servicio Civil; y el Capítulo VI del Título III, referido a los

Derechos Colectivos.

Entonces, la Ley del Servicio Civil se aplica a los demás regímenes laborales toda vez que, como se

aprecia en la precitada norma, existen disposiciones que se aplican directamente a todos los

regímenes con excepción del régimen CAS, por ejemplo, el artículo III del título preliminar que regula

los principios de la Ley del Servicio Civil, entre los cuales se encuentra el siguiente:

Artículo III. Principios de la Ley del Servicio Civil

Son principios de la Ley del Servicio Civil: (…)

 d) Mérito. El régimen del Servicio Civil, incluyendo el acceso, la permanencia, progresión, mejora

en las compensaciones y movilidad, se basa en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y

evaluación permanente para el puesto de los postulantes y servidores civiles. (Resaltado

nuestro).

22
Visto así el panorama tenemos que mientras existan trabajadores CAS en el sector público no será

posible aplicar para ellos las normas sobre capacitación, evaluación de desempeño y progresión o

destitución. En cambio, si la Ley N° 31131 consigue su objetivo de transferir a los servidores CAS a los

regímenes 276 y 728, se hará posible ya aplicarles las normas sobre capacitación, evaluación de

desempeño y progresión o destitución por lo menos para los de este último régimen. Entonces, lejos

de impedir el ejercicio de la meritocracia, la Ley N° 31131 la hace más posible.

Asimismo, debemos también de tener en cuenta que, la Ley del Servicio Civil fue promulgada en el

año 2013, habiendo transcurrido más de 07 años, se advierte que los servidores de los regímenes

276, 728 aún no han sido trasladados al régimen de la Ley N° 30057, peor implementar en un

trabajador CAS es casi imposible aplicar los principios de la Ley del Servicio Civil; siendo que con la

Ley 31131, al trasladarse a los servidores del régimen CAS a los regímenes 276 y 728, sería más

factible la aplicación de los principios de la Ley del Servicio Civil.

Los beneficios otorgados a los CAS son de naturaleza laboral, no se justifica la existencia de un

régimen diferenciado que genere trabajadores de segunda categoría (comparado con el típico

servidor de planta) de forma permanente. En ese sentido, al no sustentarse razonablemente los

criterios que justifican dicho trato diferenciado, el régimen del Decreto Legislativo N° 1057, podría

vulnerar el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación, garantizado por la Constitución 5.

En ese sentido, la Ley 3113, resalta el derecho a la igualdad y el principio mencionado.

3.- Regulación Presupuestal

El aspecto contempla dos factores: las posibilidades económicas de financiar los traslados de

régimen y la posibilidad de que la norma constituya una iniciativa de gasto, que está prohibido al

Poder Legislativo.

3.1.presupuesto suficiente

55
Atarama Cordero Mario (p.26) https://www.servir.gob.pe/comunicado-sobre-el-pase-automatico-de-personal-cas-
aotros-regimeneslaborales/
23
Carlos Guillermo Morales Morante resume, sobre la base del proyecto de Ley 1846/2012-PE, el

cuadro del costo de transferir a los trabajadores públicos de los tres regímenes, al nuevo régimen del

servicio civil, concluyendo que al año 2012 ascendería a 2330 millones de Soles.

Servir en sendos comunicados se ha pronunciado sobre el costo de transferir a los trabajadores CAS a

los otros regímenes laborales según la Ley N° 31131. Al 11 de diciembre de 2020 indicaba que el

costo de la planilla se incrementaría de S/ 9 000 millones a S/ 11 530 millones 6, lo que hace una

diferencia de S/ 2 530 millones anuales, cifra no muy diferente a los S/ 2 300 consignados en el

proyecto de Ley 1846/2012-PE, del año 2012; luego, al 4 de marzo de 2021, Servir vuelve a emitir un

comunicado indicando que el costo de efectuar la transferencia ascendería a S/ 3 637 millones

anuales7. Se ha dicho que estas cifras ocasionarían desequilibrio presupuestal.

No obstante, en los últimos 5 años anteriores al 2019, se ha devuelto al tesoro público, por

inejecución del presupuesto, un promedio de S/ 22 320 millones anuales 8, cifra casi nueve veces lo

que cuesta la transferencia según la versión de Servir del 11/12/2020 y seis veces lo que cuesta la

misma transferencia según la versión del 04/03/2021. Pues, al parecer, no habría problema

presupuestario para financiar las transferencias, tomando en cuenta que la misma se realizará no en

un año sino en el plazo máximo de cinco años, lo que hace más factible su financiamiento, en la

medida en que por lo menos los dos primeros años no habría transferencias debido al requisito

previsto en el inciso b) del artículo 2 de la Ley N° 31131.

Estando a lo expuesto en los párrafos precedentes, podemos advertir la existencia de presupuesto

suficiente para implementar la Ley N° 31131, tanto más como se ha mencionado se efectuará de

manera progresiva, la cual no afectaría económicamente al Estado. Asimismo dicha ley en su Artículo

5 establece que “La implementación de lo dispuesto en la presente ley se financia con cargo al

presupuesto de cada entidad, autorizándoseles, además, a realizar las modificaciones presupuestales

66
https://www.servir.gob.pe/comunicado-sobre-el-pase-automatico-de-personal-cas-aotros-regimeneslaborales/
77
https://www.servir.gob.pe/comunicado-sobre-la-aprobacion-del-congreso-por-insistencia-al-dictamen-referido-al-
regimen-cas/
88
https://elcomercio.pe/economia/peru/obras-presupuesto-inversion-publica-colegios-alto-rendimientochinchero-
aeropuerto-jorge-chavez-salud-competitividad-infraestructura-educacion-agua-saneamiento-gasta-ano-electricidad-ecpm-
noticia-673281-noticia/
24
que sean necesarias para cumplir con lo dispuesto en la presente ley, sin demandar recursos al tesoro

público ni afectar el gasto e inversión en material, infraestructura y demás elementos necesarios para

la prestación idónea de los servicios públicos y respetando las disposiciones legales presupuestales”.

3.2.El Congreso de la República tiene iniciativa de gasto

En virtud del principio de separación de poderes, el órgano ejecutivo y el de carácter legislativo han

de tener sus funciones y atribuciones diferenciadas y en condiciones de autonomía, sin que ninguna

pueda intervenir o reemplazar a la otra en sus funciones.

La competencia para administrar las cuentas y los recursos del erario público (hacienda pública) está

constitucionalmente atribuida al Poder Ejecutivo en el artículo 118, inciso 17 de la Carta de 1993. La

contracara correspondiente a la mencionada norma es la disposición contenida en el artículo 79 de la

Constitución Política que establece que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para

crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. Como toda norma

constitucional, la que aquí analizamos requiere precisiones.

En primer lugar, no significa que el Congreso de la República no pueda aprobar leyes que generen o

incrementen gasto público; de lo contrario, tendríamos a la fecha una montaña de leyes

inconstitucionales. Lo que tiene prohibido el Congreso es la iniciativa, lo que significa, por ejemplo,

que, si la iniciativa legislativa proviene del Poder Ejecutivo, la ley aprobada por el Poder Legislativo no

padecería de inconstitucionalidad por este motivo. El Tribunal Constitucional ha definido algunas

líneas a este respecto.

En efecto, si se tiene en cuenta que la creación legal de una universidad pública, (…) sus principales

rentas tienen origen en las partidas presupuestales que el Estado le asigna, la creación de tal

universidad que no tenga acreditada, a través de un informe técnico previo emitido por el Poder

Ejecutivo y, concretamente, por el Ministerio de Economía y Finanzas, la disponibilidad de los

recursos que aseguren la eficiencia de sus servicios, sería sinónimo de la verificación de una

iniciativa motu propio por parte del Congreso de la República para generar gasto público, lo que se

encuentra prohibido por el artículo 79 de la Constitución 9.

99
Segundo párrafo del fundamento 17 de la sentencia recaída en el Expediente N° 19-2011-PI/TC.
25
Así también:

Por otra parte, incluso si una ley generadora de gasto público es avalada previamente por el

Poder Ejecutivo, también resulta inconstitucional si, por vía de tal ley, la habilitación de dicho

gasto pretende ser imputada a la ya vigente Ley de Presupuesto, escapando de su balance general

de cifras de ingresos y egresos10.

Es así que una Ley que implique la creación o incremento de gasto presupuestal será constitucional

cuando: 1) se trate de una iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo; 2) siendo una iniciativa legislativa

del Congreso, cuenta con informe técnico favorable del Poder Ejecutivo; 3) contando con los

requisitos anteriores, el gasto no es imputado a la Ley del Presupuesto del Sector Público vigente de

manera que desborde sus cuentas.

Si se revisa el expediente digital del proyecto de la Ley N° 31131 11, no se ha de encontrar ningún

oficio ni informe técnico aprobatorio por parte del Poder Ejecutivo, específicamente del Ministerio

de Economía y Finanzas. De conformidad con la tradición jurisprudencial del TC, la Ley N° 31131

incurriría en este extremo en una causal de inconstitucionalidad, salvo que el Poder Ejecutivo, en

acto de honestidad, reconozca que existe disponibilidad presupuestaria del saldo no ejecutado en

cada año y proceda a implementar progresivamente la Ley N° 31131. Precisamente el Poder

Ejecutivo, para financiar la retribución extraordinaria para los jubilados de la ONP, recurrió a

presupuesto no ejecutado el año anterior.

El 23 de marzo de 2021 el presidente Francisco Sagasti manifestó desde Apurímac: “Lo que estamos

haciendo en este momento es programar de qué manera podrían incorporarse los CAS” 12. Lo que

puede significar una convalidación de la constitucionalidad de la Ley N° 31131 o que el actual

presidente quiere heredar el asunto al siguiente gobernante.

De conformidad con la tradición jurisprudencial del TC, la Ley N° 31131 incurriría en este extremo en

una causal de inconstitucionalidad, salvo que el Poder Ejecutivo, en acto de honestidad, reconozca

1010
Fundamento 32 de la sentencia recaída en el Expediente N° 007-2021-PI/TC
1111
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Expvirt_2011.nsf/Repexpvirt?
OpenForm&Seq=1&Db=201601455&View
1212
https://www.tvperu.gob.pe/noticias/politica/francisco-sagasti-ley-que-elimina-regimen-casinvolucra-recursos-que-no-
tenemos
26
que existe disponibilidad presupuestaria del saldo no ejecutado en cada año y proceda a

implementar progresivamente la Ley N° 31131.

4. la contratación de personal para la atención de necesidades urgentes e inmediatas

La Ley N° 31131 establece en el segundo párrafo de su artículo 4 que, a partir de la entrada en

vigencia de la ley, ninguna entidad del Estado podrá contratar personal a través del régimen CAS, con

excepción de las renovaciones de los trabajadores con vínculo vigente, en tanto se ejecute la

incorporación a los regímenes 728 o 276.

Sin haber previsto que existen necesidades urgentes y de atención inmediata, la Ley N° 31131 ha

generado incertidumbre, desorden y la necesidad de contratación de personal que no puede ser

satisfecha. Los concursos públicos para contrataciones CAS que estaban vigentes, pero sin resultado

final, tuvieron que ser suspendidos o anulados en cumplimiento de la norma bajo análisis.

No obstante, el propio Poder Ejecutivo revirtió esta situación al emitir el Decreto de Urgencia N° 034-

2021 que en su segunda disposición complementaria final establece que las entidades públicas

podrán contratar, hasta el 17 de mayo de 2021, trabajadores CAS cuyos contratos pueden estar

vigentes hasta el 31 de diciembre de 2021:

Segunda. Autorización excepcional para la contratación de personal bajo el régimen del Decreto

Legislativo N° 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación

administrativa de servicios:

 Autorizase a las entidades de la Administración Pública comprendidas en el artículo 2 del

Decreto Legislativo N° 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación

administrativa de servicios, de manera excepcional, a contratar servidores civiles bajo el

régimen del contrato administrativo de servicios, hasta el 17 de mayo de 2021. El plazo de

estos contratos o sus respectivas prórrogas, duran como máximo hasta la conclusión de la

vigencia de la presente disposición. Cumplido el plazo, tales contratos concluyen de pleno

derecho y son nulos los actos en contrario que conlleven a sus ampliaciones. La comunicación

27
 que la entidad pudiera hacer de la conclusión del vínculo contractual tiene carácter meramente

informativo y su omisión no genera la prórroga del contrato. (…)

7. La presente disposición tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2021.

Si bien la Ley N° 31131 padece de estas y otras fallas en la técnica legislativa, tampoco fue imposible

subsanar el desorden generado.

Nos referimos al desorden generado, puesto que respecto a esta autorización, se realizó

convocatorias por la estricta necesidad urgente; sin embargo, resultados de estos concursos tenemos

plazas desiertas, plazas que no fueron cubiertos, siendo la interrogante ¿qué personal será quien

asuma esa necesidad urgente? si ninguno de los concursantes logró ganar y ser adjudicado en dichas

plazas.

CONCLUSIONES

La raíz del problema reside en la incapacidad de la Administración Pública para establecer con

criterios técnicos la verdadera dimensión de los cuadros de asignación de personal que requiere para

que puedan cumplir con sus actividades permanentes sin tener que recurrir a la contratación de

servicios no personales o locación de servicios para cubrir actividades de carácter permanente de la

institución y que si se hiciera una verdadera reforma del Estado, no existiría la necesidad de crear

estar normas como el Decreto Legislativo N° 1057, que colisiona abiertamente contra derecho

constitucionales, como muchos de los autores que han tratado este tema ya lo han expuesto,

consecuentemente la Ley N° 31131 está poniendo en orden y salvaguardando derecho laborales,

siendo legítimo y constitucional.

La Ley N° 31131 no imposibilita la reforma del servicio civil, solamente la hace realmente voluntaria

para los servidores al eliminar la inestabilidad laboral y, por el contrario, de cumplirse con sus

disposiciones, se activarían muchas normas de la Ley Servir que son de aplicación para los regímenes

728 y 276 pero no para los CAS.

28
La Ley N° 31131 no elimina la meritocracia en el acceso a la función pública en tanto establece como

requisito para el traslado del régimen que el trabajador CAS haya ingresado al servicio por concurso

público.

Existe disponibilidad presupuestaria para financiar los costos que supone la implementación de la Ley

N° 31131 toda vez que, según las cifras dadas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil, representa

entre la novena y la sexta parte de lo que las entidades públicas devuelven al tesoro público por

inejecución presupuestal. Además, la implementación tiene un plazo de cinco años, de modo que el

gasto no se realizará en un solo ejercicio presupuestario.

Si el Poder Ejecutivo logra identificar y señalar las fuentes presupuestarias que sustenten los costos

de la Ley N° 31131, como según las declaraciones del presidente de la República las están buscando

en coordinación con el Congreso de la República, se supera la causal de inconstitucionalidad señalada

precedentemente.

La Ley N° 31131 tiene muchos defectos de precisión y orden en la técnica legislativa que se han

subsanado parcialmente mediante la emisión de decretos de urgencia y se espera que el reglamento

subsane otras imprecisiones.

La Ley N° 31131 es constitucional; totalmente legítimo, por lo que resulta importante entender los

alcances, debido no solo a que miles de personas vienen prestando servicios bajo esta modalidad de

contratación, sino también por los años de servicios que brindan a favor de las Instituciones del

Estado, debiendo ser reconocidos sus Derechos Laborales amparados por la Constitución.

La demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 31131, resulta una paradoja; pues siendo el

Estado quien debe velar en primer lugar por el cumplimiento de los derechos laborales, en la práctica

es el primer y mayor infractor de estos derechos.

La Ley 31131, al disponer una incorporación progresiva que no excederá de cinco (5) años no resulta

inconstitucional. Más aún cuando exige un respeto a la disponibilidad presupuestal que no debe de

implicar la inaplicación de la referida ley.

29
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 https://lpderecho.pe/comentarios-ley-31131-ley-eliminacion-cas-interpretacion-normativa/

30
 http://www.gacetajuridica.com.pe/detalle_noti.php?in=OT0005242

 https://www.cep.org.pe/wp-content/uploads/2021/03/5455-Oficio-Presidente-Respaldo-

Ley-No-31131-fusionado.pdf

 INFORME TÉCNICO N° -2021-SERVIR-GPGSC

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