23 31 000 2002 00974 01 (19850) - 2

DESPLAZAMIENTO DE CONJUEZ POR NUEVA CONFORMACIÓN DE LA
SALA – Procedencia
Si bien por auto del 16 de diciembre de 2014 se ordenó sortear conjuez para votar
el proyecto discutido en sesión del 12 de diciembre del mismo año, por haber
existido empate entre los Magistrados que integraban la Sala para ese momento,
la nueva conformación de la Sección Cuarta permite desplazar al conjuez
designado, de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1265 de 1970.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1265 DE 1970 – ARTÍCULO 17
IMPUESTO PREDIAL – Evolución normativa / IMPUESTO PREDIAL - Régimen

excepcional de las entidades públicas. Evolución / SUJECIÓN PASIVA DE
LAS ENTIDADES PÚBLICAS AL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO –
Perspectiva legal / IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES DE USO PÚBLICO –
Es excepcional, en cuanto solo están gravados los que establece
expresamente la ley y en las condiciones que ella prevé / IMPUESTO
PREDIAL SOBRE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y/O MEJORAS
SOBRE BIEN DE USO PÚBLICO DE LA NACIÓN EN MANOS DE
PARTICULARES – Operancia / IMPUESTO PREDIAL SOBRE ÁREAS
CONCESIONADAS CORRESPONDIENTES A PUERTOS AÉREOS Y
MARÍTIMOS – Dentro de estas áreas solo están gravadas las ocupadas por
establecimientos mercantiles
El impuesto predial unificado fue establecido en la Ley 44 de 1990 – por la cual se

dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz –como impuesto
del orden municipal cuya administración, recaudo y control corresponde a los
respectivos municipios. Esta normativa tiene sus remotos antecedentes en la Ley
48 de 1887, por la cual se autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo
a título de impuesto real sobre la propiedad inmueble, destinando un porcentaje
del 2% en favor de los municipios,. De acuerdo con esa facultad, la Ley 20 de
1908 permitió que los municipios cobraran dicho tributo sobre la propiedad raíz
pero, paralelamente, el Decreto 1226 del mismo año les prohibió gravar a los
bienes de la Nación y a los de los Distritos ubicados en territorio de otro por la
municipalidad en donde se hallaren situados (art. 21). Esa prohibición se elevó a la
categoría de excepción tributaria para “las propiedades públicas cualquiera que
sea la denominación de la persona o entidad que la administre”, según previsión
del artículo 14 del Decreto 1227 de 1910. Por su parte, la Ley 4ª de 1913 ordenó
que las Asambleas Departamentales reglamentaran el impuesto sobre la
propiedad raíz que debían cobrar los departamentos y los municipios. De hecho la
Ley 128 de 1941 distinguió al impuesto predial como todo aquél que bajo ese
nombre fuera cobrado por tales entidades territoriales, así como el que recaudaran
otros municipios bajo la denominación de impuesto de caminos, sobre el valor de
los bienes raíces de su respectivo territorio. Con el Decreto 2185 de 1951 dicho
impuesto pasó a ser una renta municipal recaudada por parte de los Alcaldes. La
Ley 29 de 1963, que fortaleció los fiscos de las entidades territoriales, derogó
todas las disposiciones nacionales que decretaban exoneraciones o exenciones
respecto del citado gravamen a favor de personas privadas, y permitió conservar
las que venían aplicándose a entidades de beneficencia o asistencia pública.
También señaló que las exenciones sobre el impuesto predial, decretadas por el
legislador con carácter temporal, continuarían vigentes por dos años más, que las
exenciones de impuesto predial y gravamen por valorización debían decretarse
separadamente y que sólo beneficiaban el inmueble o las actividades económicas
o sociales que las motivaron. En el año 1985, la Ley 55 amplió el objeto imponible
del impuesto predial, para extenderlo a ciertas entidades del orden nacional (…) El
artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 – por el cual se expidió el Código de
Régimen Político y Municipal - incorporó la autorización legal transcrita, y la Ley 44
de 1990 mantuvo ese tratamiento excepcional para las entidades públicas, en
cuanto se abstuvo de derogar el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 que, a la luz del
principio de legalidad de los tributos y predeterminación de sus elementos
esenciales, entre ellos el subjetivo, sólo los inmuebles de las entidades que allí se
indican serían pasibles de impuesto predial. El ordenamiento positivo levantó esa
exclusividad para los bienes de uso público, mediante i) el numeral 3º del artículo
6 de la Ley 768 de 2002, que adoptó el Régimen Político, Administrativo y Fiscal
de los Distritos Portuarios e Industriales de Barranquilla, Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y, ii) los
artículos 54 de la Ley 1430 de 2010 y 177 de la Ley 1607 de 2012, por las cuales
se dictaron normas tributarias de control y competitividad y se expidieron normas
en materia tributaria junto con otras disposiciones, respectivamente. El numeral 3º
del artículo 6 de la Ley 768 de 2002 gravó con el impuesto predial las
construcciones, edificaciones o mejoras sobre bienes de uso público de la Nación
que estuvieren en manos de particulares, entendiéndose, por el contexto de la ley,
que ellos deben ubicarse en el territorio de los distritos para las cuales se adoptó
el régimen especial. Al examinar la constitucionalidad de la norma mencionada, la
sentencia C-183 de 2003 consideró el hecho de que tales bienes se encontraran
en manos de los particulares que los aprovechaban y explotaban económicamente
en beneficio propio. En ese sentido, precisó que la norma analizada revestía al
hecho generador del impuesto predial de contenido y significación patrimonial,
asociándolo a la explotación económica sobre un bien de uso público y a su
aprovechamiento por parte de un particular en beneficio propio, avaluable en
dinero. Por su parte, el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 y su modificatorio,
artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, le atribuyeron la calidad de sujetos pasivos
de impuestos departamentales y municipales a las personas naturales, jurídicas,
sociedades de hecho y todas aquellas que incurrieran en el hecho gravado, a
través de consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos. Para el caso
del impuesto predial y la valorización de los bienes de uso público y obras de
infraestructura, la Ley 1607 de 2012 previó la continuidad de su exclusión, excepto
tratándose de áreas ocupadas por establecimientos mercantiles, y reconoció como
sujetos pasivos del primero de dichos tributos a los tenedores a título de
arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se hiciera
mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de
concesión, correspondientes a puertos aéreos y marítimos. Así pues, desde la
perspectiva de la nueva legislación, la explotación económica por parte de los
nuevos sujetos pasivos mencionados y en las condiciones que dispone la ley,
constituye el elemento determinante para tener a los bienes de uso público como
objeto pasible del impuesto predial.
FUENTE FORMAL: LEY 48 DE 1887 / LEY 20 DE 1908 / DECRETO 1226 DE

1908 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1227 DE 1910 - ARTÍCULO 14 / LEY 4 DE
1913 / LEY 128 DE 1941 / DECRETO 2185 DE 1951 / LEY 29 DE 1963 / LEY 55
DE 1985 – ARTÍCULO 61 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 194 /
LEY 44 DE 1990 / LEY 768 DE 2002 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 3 / LEY 1430 DE
2010 – ARTÍCULO 54 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 177
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL – Naturaleza,

régimen y funciones
La Aeronáutica Civil es una Unidad Administrativa Especial resultante de la

reestructuración de la autoridad aeronáutica antiguamente representada en el
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y su fusión con el Fondo
Aeronáutico Nacional, por disposición del artículo 67 del Decreto 2171 de 1992. Al
tenor del artículo 68 ibídem, dicha Unidad es una entidad especializada, de
carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte y con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente. De acuerdo con la Ley 489
de 1998, tales unidades pertenecen al sector descentralizado por servicios de la
rama ejecutiva y se someten, por regla general, al régimen previsto en la ley que
las crea y, en lo que él no prevé, a las normas que regulan los establecimientos
públicos (arts. 38 y 82).”La estructura de la Unidad Administrativa de Aeronáutica
civil fue modificada por el Decreto 2724 de 1993, que la reconoció como autoridad
aeronáutica en todo el territorio nacional, con el objetivo misional de garantizar el
desarrollo ordenado de la aviación civil y de administrar el espacio aéreo en
condiciones de seguridad y eficiencia, procurando su utilización segura y
adecuada y el mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional, en
concordancia con las políticas, planes y programas gubernamentales en materia
económico-social y de relaciones internacionales (…) En materia de aeropuertos
de la Nación, entonces, el legislador se limitó a delegar en la AEROCIVIL la
administración de los mismos, precisamente por pertenecer a todos los habitantes
del territorio nacional (CC, art. 674), al igual que los aeródromos o pistas de
entrada y salida de aeronaves, pues el artículo 68 de la Ley 336 de 1996 le dio al
transporte aéreo la connotación de servicio público esencial.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2171 DE 1992 – ARTÍCULO 67 / DECRETO 2171

DE 1992 – ARTÍCULO 68 / DECRETO 2724 DE 1993 / LEY 489 DE 1998 –
ARTÍCULO 38 / LEY 489 DE 1998- ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO
674 / LEY 36 DE 1996 – ARTÍCULO 68
SUJECIÓN PASIVA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

AERONÁUTICA CIVIL AL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO – Tratamiento o
línea jurisprudencial / IMPUESTO PREDIAL SOBRE AEROPUERTOS –
Criterio actual / SUJECIÓN PASIVA DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS
ESPECIALES AL IMPUESTO PREDIAL / IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES
PÚBLICOS – Alcance
Ahora bien, en el marco de la naturaleza jurídica que el ya citado Decreto 2171 de

1992 asignó a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, vista a la luz
del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, esta Sección estimó que la AEROCIVIL no
era sujeto pasivo del impuesto predial, porque no tenía la condición de
establecimiento público, empresa industrial y comercial del Estado ni sociedad de
economía mixta del orden nacional. Ello se advierte en la línea jurisprudencial que
ésta Sección elaboró en sentencia del 29 de mayo de 2014, proferida en el
expediente 19561, en la cual se constató que, entre el año 1994 y el año 2011, el
criterio de la Sala era que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
no tenía la calidad de sujeto pasivo de impuesto predial, por dos razones
fundamentales: i) que las entidades públicas sólo estaban obligadas a declararlo y
pagarlo si eran establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del
Estado o sociedades de economía mixta del orden nacional, y ii) en razón a la
naturaleza pública de los bienes que conforman la infraestructura aeronáutica
nacional, así como a sus características, finalidad y destinación, dichos bienes no
están gravados con impuesto predial. Sin embargo, a partir del año 2013, la
Sección hizo una interpretación amplia del artículo 61 de la Ley 55 de 1985,
incorporado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal, en concordancia
con lo dispuesto en la Ley 1430 de 2010, modificada por la Ley 1607 de 2012,
como pasa a explicarse. (…) La Sala precisa que su criterio actual respecto del
gravamen de impuesto predial sobre aeropuertos, está expuesto en la sentencia
del 24 de octubre de 2013, proferida en el expediente 18394, que definió en vía
judicial una actuación de liquidación oficial de impuesto predial, adelantada contra
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Dicho fallo señaló que la
Constitución Nacional de 1886, en cuya vigencia se promulgó la normativa
mencionada que regula el impuesto predial, continuó aplicándose después de
comenzar a regir la Carta de 1991 porque, además de haberse expedido en
ejercicio de facultades constitucionales, lo cierto es que en materia de impuesto
predial son muchas las leyes que se han encargado de regularlo. Asimismo y de
acuerdo con los cambios que produjo la Constitución de 1991 en el modelo estatal
colombiano, la Sala indicó que el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 debe
interpretarse de manera amplia, a la luz de los principios de unitarismo, autonomía
de las entidades territoriales y reserva de ley, para así coexistir con las normas
adoptadas por las entidades territoriales en el marco del artículo 317
constitucional, el cual, según la sentencia C-304 de 2012, no depende de su
propio texto, sino también de las normas que hacen de Colombia una república
unitaria y que confían al Congreso la labor de hacer leyes y establecer
contribuciones fiscales y parafiscales. En ese sentido, dijo que para establecer esa
coexistencia, las normas anteriores a la Carta de 1991 deben interpretarse con
ponderación, según los principios que acaban de mencionarse. Igualmente, resaltó
que al tiempo de que las entidades territoriales gozan de autonomía para regular
el impuesto predial dentro de los límites de la Constitución y la ley, el Congreso de
la República es autónomo para regular el impuesto predial, de manera general, sin
vaciar la competencia normativa establecida por la Constitución a favor de las
entidades territoriales. En razón de lo dicho, la Sala cambió el criterio de
interpretación exegética y restrictiva que venía dándole al artículo 61 de la Ley 55
de 1985, según el cual, como dicha norma sólo previó el impuesto predial para los
bienes inmuebles de los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del mismo orden, por
sustracción de materia debía deducirse que los bienes inmuebles de las demás
entidades del orden nacional continuaban exceptuados del impuesto referido, bajo
el esquema de no sujeción al tributo, máxime cuando el artículo 194 del Decreto
1333 de 1986 había compilado el citado artículo 61 de la Ley 55, sin que la Ley 44
de 1990 lo derogara. (…) En síntesis, de los apartes transcritos se deducen tres
conclusiones en relación con la sujeción pasiva del impuesto predial por parte de
las Unidades Administrativas Especiales: Que los bienes fiscales de todas las
entidades públicas de la nación con personería jurídica y que formen parte de la
estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial. Que los
bienes de uso público no están gravados con impuesto predial, salvo cuando son
explotados económicamente por terceros, caso en el cual esos terceros asumen la
condición de sujeto pasivo del mismo tributo. Que las Unidades Administrativas
Especiales sí pueden ser sujeto pasible del impuesto predial pero respecto de los
bienes fiscales que administren. Sin embargo, como el análisis de la sentencia
mencionada se hizo en el contexto de la sujeción pasiva del impuesto predial de la
UAE - Aeronáutica Civil respecto de los bienes fiscales que administra, la
sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 19561, precisó los aspectos atinentes a la
interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, incorporado en el artículo 194
del Código de Régimen Municipal, para examinar el mismo elemento sustancial
respecto de otro tipo de entidades públicas (…) De esta manera la Sala sentó su
criterio frente a la posibilidad de gravar los bienes públicos con impuesto predial,
habida cuenta de que dicho tributo se aplica con independencia de la naturaleza
jurídica del sujeto propietario del bien y cobija tanto a los inmuebles de naturaleza
fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de
1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente,
como a los bienes de uso público explotados económicamente, en los términos del
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que
sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2171 DE 1992 / LEY 55 DE 1985 – ARTÍCULO 61
/ DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 194 / LEY 1430 DE 2010 / LEY
1607 DE 2012 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 63 / CONSTITUCIÓN
POLÍTICA – ARTÍCULO 317 / LEY 1430 DE 2010 / LEY 1607 DE 2012
AERÓDROMOS PÚBLICOS DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

AERONÁUTICA CIVIL – Naturaleza. Son bienes de uso público / BIENES DE
LA INFRAESTRUCTURA AERONÁUTICA – Naturaleza / IMPUESTO PREDIAL
SOBRE BIENES DE LA INFRAESTRUCTURA AERONÁUTICA – Dentro de ella
existen bienes de uso público que no pueden ser gravados con predial
Debe precisarse en consonancia con lo señalado en el criterio jurisprudencial

expuesto, que en el Concepto 1469 del 5 de diciembre de 2002 la Sala de
Consulta y Servicio Civil La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación
señaló que los aeródromos públicos de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, eran bienes de uso público, porque: i) pertenecían a la Nación
(UAEAC), ii) se encontraban afectos al uso común o colectivo,
independientemente que su administración se ejerciera directa o indirectamente
por parte de la Aeronáutica Civil y de que existiera un reglamento para el uso
adecuado y seguro de la infraestructura aeronáutica, iii) su destinación estaba
relacionada con el ejercicio de una actividad determinada como de "utilidad
pública" por el legislador, en los términos del artículo 1776 del Código de
Comercio, iv) son bienes que están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto,
inembargables, inalienables e imprescriptibles y, por último, v) son bienes
necesarios para el desarrollo y la vida misma de la comunidad, pues el Estado no
puede desprenderse de ellos sin causar detrimento a su misión esencial del
servicio público de transporte al cual están asociados. Finalmente, la Sala de
Consulta y Servicio Civil precisó que los demás bienes inmuebles destinados a
facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como hangares, talleres,
terminales, plataformas, calles de rodaje, muelles, dependencias de
comunicaciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad etc, también se
clasificaban como bienes de uso público, en la medida en que se encontraban
directamente vinculados a la actividad pública denominada "aeronáutica civil",
inclusive las áreas restringidas descritas en la Resolución 03154 del 24 de mayo
de 1995, en tanto forman parte de la infraestructura aeronáutica y son esenciales
para la prestación del servicio público de transporte aéreo. En síntesis, el concepto
traído a colación estableció que tenían la condición de bienes de uso público a:
Los aeródromos, por pertenecer a la Nación, destinarse al uso común o colectivo,
relacionarse con una actividad pública y ser necesarios para el desarrollo y la vida
misma de la comunidad. Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y
hacer posible la navegación aérea (hangares, talleres, terminales, plataformas,
calles de rodaje, muelles, dependencias de comunicaciones y ayudas de
navegación, áreas de seguridad etc), vinculados a la actividad pública denominada
"aeronáutica civil". Las áreas descritas como restringidas en la Resolución 03154
del 24 de mayo de 1995, en tanto formaban parte de la infraestructura aeronáutica
y son esenciales para la prestación del servicio público de transporte aéreo. (…)
En ese contexto, la Sala advierte que las liquidaciones de aforo recayeron sobre
bienes de uso público teniendo en cuenta que, como se indicó en el Concepto
1649 de la Sala de Consulta y Servicio Civil y la jurisprudencia de esta Sala,
dentro de la infraestructura aeroportuaria existen bienes de uso público que no
pueden ser objeto del impuesto predial.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1776 / RESOLUCIÓN

03154 DE 1995 (24 de mayo)
RECURSO DE APELACIÓN – Objeto
La Sala se abstendrá de examinar la violación del principio de equidad a la que

alude el apelante, dado que tal argumento escapa a la competencia de análisis de
esta instancia, en cuanto dicha parte omitió plantearlo en su escrito de
contestación y, por lo mismo, el a quo no lo consideró. Y es que el artículo 350 del
CPC restringe el objeto del recurso de apelación al estudio de la cuestión decidida
en la providencia de primer grado. En esa medida, es claro que las cuestiones
sobre las que ella no provea por no haber sido planteadas en la demanda o en la
contestación a la misma, carecen de aptitud material para enervar los fallos
apelados.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 350
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 05001-23-31-000 2002-00974-01(19850)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL
Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la

sentencia del 9 de agosto de 2012, por la cual el Tribunal Administrativo de
Antioquia decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada
contra los actos administrativos que aforaron a la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE AERONÁTICA CIVIL, por no declarar el impuesto predial
correspondiente a 214 predios del Aeropuerto Internacional José María Córdova,
durante los años 1994 a 2000.
Dicho fallo dispuso:
“PRIMERO. SE DECLARAN IMPRÓSPERAS LAS EXCEPCIONES formuladas

por el Municipio de Rionegro, respecto de las pretensiones del libelo introductor.
SEGUNDO. SE DECLARA la nulidad de las Resoluciones Nos. AJE- 01-001,
AJE-01-002, AJE-01-003, AJE-01-004, AJE-01-005, AJE-01-006, AJE- 01-007,
AJE-01-020, AJE-01-O21, AJE-01-022, AJE-01-023, AJE-01-024, AJE- 01-025,
AJE-01-050, AJE-01-051 AJE-01-052, AJE-01-053 AJE-01-054, AJE- 01-055,
AJE-01-068, AJE-01-069, AJE-01-070, AJE-01-071, AJE-01-072, AJE-01-073,
AJE-01-158, AJE-01-159 AJE-01-160, AJE-01-161 AJE-01-162, AJE- 01-163,
AJE-Ol-164, AJE-01-165, AJE-01-166, AJE-01-167, AJE-01-168, AJE- 01-169,
AJE-01-212, AJE-01-213 y AJE-01-214 del 13 de junio de 2001, proferidas por el
Subsecretario de Rentas del Municipio de Rionegro - Antioquia, por medio de las
cuales se fijó la liquidación oficial de aforo del impuesto predial de los años 1988 a
2001, a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; y de la Resolución
No AJE-SH-01-001 del 16 de octubre del 2001, expedida por el Secretario de
Hacienda Municipal de Rionegro - Antioquia, a través del cual, se decidió el
recurso de reconsideración interpuesto en contra de las resoluciones antes
citadas.
TERCERO. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de

restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la Unidad Administrativa Especial
de Aeronáutica Civil, no es sujeto pasivo del impuesto predial. En consecuencia no
se encuentra obligada a pagar suma alguna por dicho concepto y en caso de
haberlo hecho, se ordena la devolución de los valores pagados más los intereses
moratorios contados desde la fecha en que hizo el pago y hasta cuando se efectúe
la devolución correspondiente.”
ANTECEDENTES
La Administración Municipal de Rionegro, ante el no pago de las facturas que

envió a la demandante1 y la inexistencia de declaración alguna por parte de la
Aeronáutica Civil respecto del impuesto predial de los años 1994 a 2000, emitió
liquidaciones oficiales de aforo respecto de cada uno de los 214 inmuebles que
dicha Unidad Administrativa Especial posee en el ente demandado y donde
funciona el aeropuerto José María Córdova.
Tales liquidaciones fueron expedidas el 13 de junio de 2001, mediante las

Resoluciones Nº AJE- 01-001, AJE-01-002, AJE-01-003, AJE-01-004, AJE-01-
005, AJE-01-006, AJE- 01-007, AJE-01-008, AJE-01-009, AJE-01-010, AJE-01-
017, AJE-01-018, AJE- 01-019, AJE-01-020, AJE-01-O21, AJE-01-022, AJE-01-
047, AJE-01-048, AJE- 01-049, AJE-01-050, AJE-01-051 AJE-01-052, AJE-01-053
AJE-01-054, AJE- 01-055, AJE-01-056, AJE-01-057, AJE-01-058, AJE-01-59,
1
Estas facturas no constan en el expediente, pero a ellas se refieren las liquidaciones de
aforo objeto de demanda.
AJE-01-072, AJE-01-073, AJE-01-074, AJE-01-075, AJE-01-076, AJE-01-077,
AJE-01-156, AJE- 01-157, AJE-01-158, AJE-01-159 AJE-01-160, AJE-01-161
AJE-01-162, AJE- 01-163, AJE-Ol-164, AJE-01-165, AJE-01-166, AJE-01-167,
AJE-01-210, AJE- 01-211, AJE-01-212, AJE-01-213 y AJE-01-214.
Los anteriores actos administrativos fueron confirmados por la Resolución AJE-

SH-01-001 del 16 de octubre de 2001, expedida por el Secretario de Hacienda
Municipal de Rionegro, en sede del recurso de reconsideración instaurado por la
actora (fl. 195 a 218, c. 3).
DEMANDA
LA UNIDAD ADMINSTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL solicitó la

nulidad de las liquidaciones oficiales de aforo mencionadas y de la resolución que
las confirmó. En consecuencia, solicitó que fuera restablecida en su derecho, esto
es, a no pagar suma alguna por concepto del impuesto predial liquidado en los
actos demandados y cuya cuantía asciende a $3.156.662.058, sin incluir los
intereses de mora, según estimación hecha por el demandante.
La demanda y su escrito de adición, citaron como normas violadas los artículos

29, 63, 102, 336, 338 y 345 de la CP; 15 de la Convención de Chicago de Aviación
Civil Internacional de 1944, aprobada por la Ley 12 de 1947; 50 a 68 del Código
Contencioso Administrativo; 66 de la Ley 383 de 1997; 729 a 734, 817, 829 y 832
a 843 (N°2) del Estatuto Tributario Nacional; 1776, 1808, 1809, 1811 y 1872 del
Código de Comercio; 93 (N° 1), 171, 179 y 194 del Decreto 1333 de 1986; 15 de la
Ley 12 de 1947; 13 de la Ley 39 de 1977; 61 de la Ley 55 de 1985; 8 y 16 de la
Ley 38 de 1989; 4 y 6 de la Ley 179 de 1994; 140 (N° 1, 2 y 3) y 513 del Código de
Procedimiento Civil; 674 y 678 del Código Civil; 21 del Decreto 1226 de 1908; 2 y
4 del Decreto 2724 de 1993, así como los Decretos 111 de 1996, 260 y 261 de
2004.
El concepto de violación se concretó en que el impuesto predial es un tributo real

que recae sobre la riqueza inmobiliaria en la que se representa la posesión o el
dominio de un predio ubicado en determinada jurisdicción territorial, es decir, que
no depende de las calidades de quien lo posee o ejerce su dominio.
Dijo que la Constitución de 1991 reconoció la propiedad como un índice de riqueza

atribuido al poder tributario local y restringió su gravamen a los municipios, de
acuerdo con el avalúo catastral o el autoavalúo de cada predio.
Indicó que Aeronáutica Civil es una Unidad Administrativa Especial creada con
autonomía jurídica y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de
Transporte, que cuenta con regímenes especiales para diferentes áreas, excepto
en materias presupuestales y de contratación, para las cuales, según la remisión
prevista en la Ley 489 de 1998, debe aplicar el régimen de los establecimientos
públicos.
Anotó que la Aeronáutica no posee ninguno de los aeropuertos de propiedad de la

Nación, como el “José María Córdova” del Municipio de Rionegro Antioquia, sino
que simplemente los administra y que su patrimonio quedó formado por otro tipo
de bienes que poseía el antiguo Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil
y el Fondo Aeronáutico Nacional, así como por los adquiridos a cualquier título.
Precisó que el mencionado departamento administrativo asumió la administración
de los aeropuertos desde 1977, cuando la Ley 13 ordenó que se cedieran
gratuitamente a la Nación todos los inmuebles del Fondo Aeronáutico Nacional
afectados al sistema de control aéreo y los que se vincularan al sistema de
transporte aéreo, incluyendo los inmuebles donde funcionan las radio ayudas y los
aeropuertos.
Manifestó que el Decreto 1226 de 1908 excluyó a los bienes de la Nación de

contribuciones municipales y la Ley 29 de 1963 dejó a salvo esa exclusión,
limitándose a derogar las exoneraciones y exenciones del impuesto predial para
personas privadas.
Sostuvo que los únicos inmuebles de entidades estatales pasibles de gravarse con
impuesto predial son los de los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del
orden nacional. Que la Ley 55 de 1985 no extendió el gravamen a ningún otro ente
público y que la Ley 768 de 2002 facultó a ciertos Concejos Municipales para
gravar las construcciones de bienes de uso público de la Nación cuando
estuvieren en manos de terceros, pero no sus terrenos.
Arguyó que el gravamen de los predios de la Nación nunca ha sido autorizado y

constituye una realidad de no sujeción por la naturaleza de la persona de la
Nación y el interés público afecto al tránsito de personas y aeronaves por el
espacio aéreo. Asimismo, que en el caso de aceptarse la capacidad municipal
para gravar dichos predios, tal facultad tendrían que disponerla expresamente los
concejos municipales.
Indicó que los aeropuertos son bienes con clara afectación al uso público, como
toda la infraestructura de tránsito del país y que esa condición, unida al hecho de
ser bienes de propiedad de la Nación, por el título que le confiere la Ley 3ª de
1977, los releva de todo tributo municipal.
Resaltó que los bienes de uso público pertenecen exclusivamente al Estado y se

destinan al uso común de los habitantes, satisfacen necesidades de los
administrados, se hallan fuera de la actividad mercantil y no pueden ser limitados
por tributos locales, a diferencia de los bienes fiscales que son eminentemente
patrimoniales, se destinan a satisfacer necesidades de la Administración y el
Estado los titulariza con las mismas prerrogativas de los bienes privados.
Señaló que la obligación tributaria exige la preexistencia de una norma que la

imponga, de modo que todo lo que no está expresamente gravado, se encuentra
excluido del tributo, y que la propiedad de los aeropuertos es un tema que va más
allá de la explotación y el aprovechamiento económico y conlleva la imposibilidad
de predicar un lucro económico por su administración.
Dijo que la connotación de bienes de uso público condujo a que en 1994 el

Consejo de Estado anulara ciertos actos administrativos que obligaban al Fondo
Aeronáutico Civil a pagar impuesto predial respecto de inmuebles ubicados en el
mismo municipio que hoy se demanda.
Arguyó la existencia de cosa juzgada respecto del objeto de la presente litis,
porque, en sentencia del 24 de febrero de 1994, el Consejo de Estado confirmó la
anulación de los actos administrativos que liquidaron el impuesto predial respecto
de ciertos inmuebles de propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional.
Explicó que lo pretendido por el municipio es abrir el camino para adelantar un

proceso de cobro coactivo, sin embargo, resaltó que los bienes de la Nación son
inembargables.
Invocó la prescripción de la acción de cobro respecto del impuesto liquidado por

las resoluciones demandadas, en cuanto determinaron obligaciones que quedaron
en mora más de cinco años atrás, sin que el demandado hubiere realizado los
actos que le correspondían para ejecutarlas.
Adujo que en el procedimiento administrativo de cobro coactivo adelantado por el

demandado para cobrar impuesto predial al aeropuerto José María Córdova, se
configuraron las causales de nulidad previstas en los numerales 1, 2 y 3 del
artículo 140 del CPC, porque además de que en Colombia no hay jurisdicción
competente para ejecutar a la Nación, respecto del impuesto discutido operó la
cosa juzgada. Lo que pretendió el municipio fue propiciar un proceder contrario a
una providencia ejecutoriada del superior, para así revivir un proceso legalmente
concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
El Municipio de Rionegro invocó la excepción previa de inepta demanda, porque la
copia de la liquidación oficial de aforo correspondiente al periodo gravable 2001, y
cuya nulidad se pretende, no se había adjuntado al proceso.
Controvirtió el efecto de “cosa juzgada” que invoca la libelista, porque no existe

ningún pronunciamiento judicial respecto de la litis trabada entre la UAE de
Aeronáutica Civil y el Municipio de Rionegro por razón del impuesto predial
correspondiente a los periodos que se demandan.
Negó la ocurrencia de prescripción alguna, porque los actos demandados

quedaron en firme el 9 de noviembre de 2001, cuando se notificó la resolución que
dirimió el recurso de reconsideración interpuesto, y resaltó que no se ha iniciado
ningún procedimiento administrativo de cobro coactivo para ejecutar dichos actos,
sin que pueda alegarse una nulidad insaneable sobre un procedimiento
administrativo que no existe.
Igualmente, el demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, porque los

aeropuertos son bienes fiscales que sirven al Estado como instrumentos
materiales para la prestación de los servicios públicos aeronáuticos y
aeroportuarios, por lo que el Estado los posee y administra de acuerdo con las
normas del derecho público.
Dijo que, al tenor de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de

Estado, los bienes de uso público se caracterizan por su afectación a una finalidad
pública, dado que su uso y goce pertenece a la comunidad, el dominio de tales
bienes lo titulariza la Nación y las entidades administrativas se limitan a
administrarlos, protegerlos y controlarlos, al tiempo que se encuentran
determinados por la Constitución y la Ley, están excluidos del comercio y son
inembargables, inalienables e imprescriptibles.
Sostuvo que los aeropuertos no tienen tales características, pues la Constitución y

la Ley no los ha clasificado como bienes de uso público, su uso genera pagos por
tasas aeroportuarias y por la utilización de parqueaderos, angares y pistas, y
pueden entregarse en explotación mediante contratos de concesión.
Recordó que en la sentencia del 6 de abril de 2000, la Sección Primera el Consejo
de Estado reconoció la naturaleza fiscal de unos inmuebles del Aeropuerto
Internacional el Dorado, pertenecientes al Departamento Administrativo de
Aeronáutica Civil. En consecuencia, los aeropuertos, en general, son gravables
con el impuesto predial unificado.
Anotó que el artículo 9 de la Ley 153 de 1887 prevé que la Constitución es norma
derogatoria del orden jurídico anterior que la contradice, y que el artículo 294 de la
Constitución Política prohíbe que la ley conceda exenciones en relación con
tributos territoriales, como en su momento lo dispuso el acto legislativo Nº 2 de
1987 para modificar el artículo 187 de la Constitución anterior.
Afirmó que la demandante es sujeto pasivo del impuesto predial respecto del
inmueble donde se ubica el Aeropuerto Internacional José María Córdova, máxime
cuando ninguna norma prohíbe gravar con ese tributo a los aeropuertos.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal negó la excepción de inepta demanda, porque la actora aportó copia

de todas las resoluciones demandadas, de su correspondiente constancia de
notificación y de las resoluciones que resolvieron recurso de reconsideración
interpuesto contra las mismas.
En cuanto a la excepción de cosa juzgada precisó que ante esta jurisdicción ya se

discutió la calidad de sujeto pasivo del impuesto predial, pero en relación con los
años gravables 1970 a 1989.
Asimismo, anuló los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho,

declaró que la demandante no es sujeto pasivo del impuesto predial unificado ni
se encuentra obligada a pagar suma alguna por tal concepto.
El a quo advirtió que el problema jurídico in examine fue dirimido por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 19 de abril de 2007, exp. 14226,
cuyas consideraciones acogió en su integridad para concluir que la Aeronáutica
Civil no es sujeto pasivo de impuesto predial, porque los aeropuertos son bienes
de uso público de propiedad de la Nación.
Señaló que los municipios tienen facultad impositiva derivada, de modo que sólo
pueden gravar dichos bienes cuando cuentan con autorización legal, como la que
confirió el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 y el Decreto 1333 de 1986 respecto de
los bienes de establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional.
Sostuvo que la Ley 44 de 1990 mantuvo el régimen excepcional de las entidades

públicas en relación con el impuesto predial, sin derogar la normativa preexistente,
y que las autorizaciones legales referidas no incluyen los inmuebles de las
Unidades Administrativas Especiales, de modo que la AEROCIVIL no es sujeto
pasivo del impuesto predial, pues la remisión a las normas de los establecimientos
públicos sobre aspectos no regulados expresamente por las normas que las
crean, no significa que ellas y tales establecimientos sean lo mismo.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandado apeló la sentencia, oponiéndose a los argumentos centrales que la

motivaron, en especial a la sentencia del Consejo de Estado que sirvió de
fundamento a la decisión, por lo cual solicitó que se modifique la jurisprudencia.
Al efecto, reiteró los argumentos de su escrito de contestación en el sentido de

que los aeropuertos no eran bienes de uso público y que no existía fundamento
legal para considerar que la Ley 55 de 1985 sólo facultaba el gravamen de
inmuebles de algunas entidades públicas.
Adicionalmente, arguyó que excluir a los aeropuertos del impuesto predial violaba
el principio de equidad tributaria.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante reiteró, en síntesis, los argumentos de la demanda, y el

demandado reprodujo los del recurso de apelación.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia apelada, dado que la
Aeronáutica Civil no es un establecimiento público afectado por el impuesto
predial, sino una unidad administrativa especial a la que simplemente le
correspondía administrar directa o indirectamente todos los aeropuertos de
propiedad de la Nación, de acuerdo con la competencia que le asignó el Decreto
2724 de 1993.
En ese sentido, arguyó que la demandante no era sujeto pasivo de impuesto

predial y que los actos demandados recayeron sobre bienes excluidos en la
medida en que la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha
señalado que los aeropuertos son bienes de uso público, administrados por una
entidad pública y pertenecientes a todos los habitantes del territorio nacional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala el estudio de legalidad de las liquidaciones de aforo que

determinaron oficialmente el impuesto predial unificado a cargo de la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por los años 1994 a 2000, respecto
de ciertos predios que hacen parte del Aeropuerto Internacional José María
Córdova ubicado en el Municipio de Rionegro - Antioquia.
CUESTIÓN PREVIA
Si bien por auto del 16 de diciembre de 2014 se ordenó sortear conjuez para votar
el proyecto discutido en sesión del 12 de diciembre del mismo año, por haber
existido empate entre los Magistrados que integraban la Sala para ese momento,
la nueva conformación de la Sección Cuarta permite desplazar al conjuez
designado2, de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1265 de 1970 3.
DEL ASUNTO DE FONDO
En los términos del recurso de apelación, debe establecerse si los predios

respecto de los cuales la Administración Tributaria Municipal de Rionegro aforó a
2
Fl. 48 de este cuaderno
3
“Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine
completamente la instancia o recurso, aunque concluya el periodo para el cual fueron
elegidos, pero si se modifica el personal de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a
los conjueces.”
la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y en los que funciona el
Aeropuerto Internacional José María Córdova, generaron el impuesto predial
determinado en los actos demandados, y si éstos violaron el principio de equidad
tributaria, en concordancia con el de igualdad, por disponer beneficios
exagerados para los contribuyentes, sin justificación razonable .
En caso de no prosperar tales cargos, se entrarán a analizar las demás razones

invocadas por la demandante para cuestionar la legalidad de los actos
demandados.
PERSPECTIVA LEGAL4 SOBRE SUJECIÓN PASIVA DE LAS ENTIDADES

PÚBLICAS AL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO
El impuesto predial unificado fue establecido en la Ley 44 de 1990 5 – por la cual se

dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz –como impuesto
del orden municipal cuya administración, recaudo y control corresponde a los
respectivos municipios.
Esta normativa tiene sus remotos antecedentes en la Ley 48 de 1887, por la cual
se autorizó a los departamentos para crearlo y recaudarlo a título de impuesto real
sobre la propiedad inmueble, destinando un porcentaje del 2% en favor de los
municipios,.
De acuerdo con esa facultad, la Ley 20 de 1908 permitió que los municipios
cobraran dicho tributo sobre la propiedad raíz pero, paralelamente, el Decreto
1226 del mismo año les prohibió gravar a los bienes de la Nación y a los de los
Distritos ubicados en territorio de otro por la municipalidad en donde se hallaren
situados (art. 21).
Esa prohibición se elevó a la categoría de excepción tributaria para “las
propiedades públicas cualquiera que sea la denominación de la persona o entidad
que la administre”, según previsión del artículo 14 del Decreto 1227 de 1910.
4
En el marco de la reseña hecha por la sentencia del 24 de febrero de 1994, exp. 5001,
C. P. Jaime Abella Zarate.
5
Fusionó el impuesto predial regulado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas
complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986], el de
parques y arborización regulado en el Código de Régimen Municipal], el de estratificación
socioeconómica creado por la Ley 9 de 1989] y la sobretasa de levantamiento catastral de
que tratan las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989.
Por su parte, la Ley 4ª de 1913 ordenó que las Asambleas Departamentales
reglamentaran el impuesto sobre la propiedad raíz que debían cobrar los
departamentos y los municipios. De hecho la Ley 128 de 1941 distinguió al
impuesto predial como todo aquél que bajo ese nombre fuera cobrado por tales
entidades territoriales, así como el que recaudaran otros municipios bajo la
denominación de impuesto de caminos, sobre el valor de los bienes raíces de su
respectivo territorio6.
Con el Decreto 2185 de 1951 dicho impuesto pasó a ser una renta municipal
recaudada por parte de los Alcaldes.
La Ley 29 de 1963, que fortaleció los fiscos de las entidades territoriales, derogó
todas las disposiciones nacionales que decretaban exoneraciones o exenciones
respecto del citado gravamen a favor de personas privadas, y permitió conservar
las que venían aplicándose a entidades de beneficencia o asistencia pública.
También señaló que las exenciones sobre el impuesto predial, decretadas por el
legislador con carácter temporal, continuarían vigentes por dos años más, que las
exenciones de impuesto predial y gravamen por valorización debían decretarse
separadamente y que sólo beneficiaban el inmueble o las actividades económicas
o sociales que las motivaron.
En el año 1985, la Ley 55 amplió el objeto imponible del impuesto predial, para
extenderlo a ciertas entidades del orden nacional, según se lee:
“Artículo 61. Los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos

públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta del orden nacional podrán ser gravados con el impuesto predial
en favor del correspondiente municipio.”
El artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 – por el cual se expidió el Código de
Régimen Político y Municipal - incorporó la autorización legal transcrita, y la Ley 44
de 1990 mantuvo ese tratamiento excepcional para las entidades públicas, en
cuanto se abstuvo de derogar el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 que, a la luz del
6
Por Decreto Ley 2473 de 1948 se estableció un impuesto adicional del dos por mil sobre
toda propiedad raíz, cobrado con el de catastro, exceptuando del mismo a los municipios
que tuvieren una tarifa para el impuesto predial o contribución de caminos superior al dos
por mil.
principio de legalidad de los tributos y predeterminación de sus elementos
esenciales, entre ellos el subjetivo, sólo los inmuebles de las entidades que allí se
indican serían pasibles de impuesto predial.
El ordenamiento positivo levantó esa exclusividad para los bienes de uso público,
mediante i) el numeral 3º del artículo 6 de la Ley 768 de 2002, que adoptó el
Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuarios e Industriales
de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e
Histórico de Santa Marta y, ii) los artículos 54 de la Ley 1430 de 2010 y 177 de la
Ley 1607 de 2012, por las cuales se dictaron normas tributarias de control y
competitividad y se expidieron normas en materia tributaria junto con otras
disposiciones, respectivamente.
El numeral 3º del artículo 6 de la Ley 768 de 2002 gravó con el impuesto predial
las construcciones, edificaciones o mejoras sobre bienes de uso público de la
Nación que estuvieren en manos de particulares, entendiéndose, por el contexto
de la ley7, que ellos deben ubicarse en el territorio de los distritos para las cuales
se adoptó el régimen especial.
Al examinar la constitucionalidad de la norma mencionada, la sentencia C-183 de
2003 consideró el hecho de que tales bienes se encontraran en manos de los
particulares que los aprovechaban y explotaban económicamente en beneficio
propio.
7
ARTÍCULO 1o. OBJETO. La presente ley consagra las normas que integran el Estatuto
Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de
Indias y Santa Marta; su objeto es dotar a estos de las facultades, instrumentos y recursos
que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el
desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de
sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las
características, condiciones y circunstancias especiales que presentan éstos,
considerados en particular.
ARTÍCULO 2o. RÉGIMEN APLICABLE. Los Distritos Especiales de Barranquilla,
Cartagena de Indias y Santa Marta, son entidades territoriales organizadas de
conformidad con lo previsto en la Constitución Política, que se encuentran sujetos a un
régimen especial autorizado por la propia Carta Política, en virtud del cual sus órganos y
autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del
régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para
las otras entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político administrativa
del Estado colombiano.
En todo caso las disposiciones de carácter especial prevalecerán sobre las de carácter
general que integran el régimen ordinario de los municipios y/o de los otros entes
territoriales; pero en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no se
hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos
de entidades territoriales previstas en la C.P. y la ley, ni a las que está sujeto el Distrito
Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios.
En ese sentido, precisó que la norma analizada revestía al hecho generador del
impuesto predial de contenido y significación patrimonial, asociándolo a la
explotación económica sobre un bien de uso público y a su aprovechamiento por
parte de un particular en beneficio propio, avaluable en dinero.
Por su parte, el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 y su modificatorio, artículo 177

de la Ley 1607 de 2012, le atribuyeron la calidad de sujetos pasivos de impuestos
departamentales y municipales a las personas naturales, jurídicas, sociedades de
hecho y todas aquellas que incurrieran en el hecho gravado, a través de
consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos.
Para el caso del impuesto predial y la valorización de los bienes de uso público y
obras de infraestructura, la Ley 1607 de 2012 previó la continuidad de su
exclusión, excepto tratándose de áreas ocupadas por establecimientos
mercantiles, y reconoció como sujetos pasivos del primero de dichos tributos a los
tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación
comercial que se hiciera mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas
objeto del contrato de concesión, correspondientes a puertos aéreos y marítimos.
Así pues, desde la perspectiva de la nueva legislación, la explotación económica

por parte de los nuevos sujetos pasivos mencionados y en las condiciones que
dispone la ley, constituye el elemento determinante para tener a los bienes de uso
público como objeto pasible del impuesto predial.
Naturaleza de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y tratamiento

jurisprudencial de dicha entidad en materia de impuesto predial
La Aeronáutica Civil es una Unidad Administrativa Especial resultante de la

reestructuración de la autoridad aeronáutica antiguamente representada en el
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y su fusión con el Fondo
Aeronáutico Nacional8, por disposición del artículo 67 del Decreto 2171 de 1992 9.
8
Este fondo fue creado como establecimiento público por el Decreto 3140 de 1968, y el
artículo 13 de la Ley 3ª de 1977 dispuso que los inmuebles de su propiedad serían
cedidos a título gratuito a la Nación y que los adquiridos a partir de esa vigencia
ingresarían también al patrimonio de aquélla.
9
Por el cual se reestructura el ministerio de obras públicas y transporte como ministerio
de transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del
orden Nacional.
Al tenor del artículo 68 ibídem, dicha Unidad es una entidad especializada, de
carácter técnico, adscrita al Ministerio de Transporte y con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente.
De acuerdo con la Ley 489 de 1998, tales unidades pertenecen al sector

descentralizado por servicios de la rama ejecutiva y se someten, por regla general,
al régimen previsto en la ley que las crea y, en lo que él no prevé, a las normas
que regulan los establecimientos públicos (arts. 38 y 82) 10.”
La estructura de la Unidad Administrativa de Aeronáutica civil fue modificada por el
Decreto 2724 de 1993, que la reconoció como autoridad aeronáutica en todo el
territorio nacional, con el objetivo misional de garantizar el desarrollo ordenado de
la aviación civil y de administrar el espacio aéreo en condiciones de seguridad y
eficiencia, procurando su utilización segura y adecuada y el mantenimiento de la
seguridad y soberanía nacional, en concordancia con las políticas, planes y
programas gubernamentales en materia económico-social y de relaciones
internacionales. En ese contexto, se le asignaron las funciones de:
 Regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano

por parte de la aviación civil, y coordinar las relaciones de aquélla con la aviación
de Estado, formulando y desarrollando planes, estrategias, políticas, normas y
procedimientos sobre la materia.
 Prestar servicios aeronáuticos, desarrollar y operar la infraestructura

requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano sea segura.
 Reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y

administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad o los
de propiedad de la Nación. Igualmente autorizar y vigilar la construcción de
aeródromos, como actividad desarrollada por las entidades territoriales, las
asociaciones de éstas o el sector privado.
10
Esta Sección precisó que la remisión a las normas de los establecimientos públicos “no
significa que las unidades administrativas especiales y los establecimientos públicos sean
lo mismo, pues, se aplican a las unidades administrativas especiales las leyes que las
crean y sólo en caso de que no haya previsión especial se aplican los preceptos que rigen
los establecimientos públicos. (Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de
abril de 2007, exp. 14226).
En materia de aeropuertos de la Nación, entonces, el legislador se limitó a delegar
en la AEROCIVIL la administración de los mismos, precisamente por pertenecer a
todos los habitantes del territorio nacional (CC, art. 674 11), al igual que los
aeródromos o pistas de entrada y salida de aeronaves, pues el artículo 68 de la
Ley 336 de 1996 le dio al transporte aéreo la connotación de servicio público
esencial.
Ahora bien, en el marco de la naturaleza jurídica que el ya citado Decreto 2171 de

1992 asignó a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil 12, vista a la
luz del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, esta Sección estimó que la AEROCIVIL
no era sujeto pasivo del impuesto predial, porque no tenía la condición de
establecimiento público, empresa industrial y comercial del Estado ni sociedad de
economía mixta del orden nacional13.
Ello se advierte en la línea jurisprudencial que ésta Sección elaboró en sentencia

del 29 de mayo de 2014, proferida en el expediente 19561, en la cual se constató
que, entre el año 1994 y el año 2011, el criterio de la Sala era que la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no tenía la calidad de sujeto pasivo de
impuesto predial, por dos razones fundamentales: i) que las entidades públicas
sólo estaban obligadas a declararlo y pagarlo si eran establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta
del orden nacional, y ii) en razón a la naturaleza pública de los bienes que
conforman la infraestructura aeronáutica nacional, así como a sus características,
finalidad y destinación, dichos bienes no están gravados con impuesto predial 14.
11
Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles,
plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos
del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman
bienes de la Unión o bienes fiscales.
12
Organismo técnico y descentralizado adscrito al sector transporte, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
13
Ibídem nota 7
14
Este criterio se logró en el marco de las siguientes sentencias:
Del 24 de febrero de 1994 (exp. 5001): concluyó que, a pesar de la naturaleza jurídica de
establecimiento público, el Fondo Aeronáutico Nacional no podía ser sujeto pasivo del
impuesto predial en el municipio de Rionegro respecto de los bienes que conformaban el
aeropuerto internacional José María Córdova, porque no era titular del derecho de
dominio de dichos bienes, debido a que, por mandato de la Ley 3 de 1977 – artículo 13-,
cedió a la Nación los inmuebles que figuraban a su nombre, así como los que adquiriera
con posterioridad con sus recursos.
Igualmente, el fallo precisó que, antes de la Ley 55 de 1985, los entes territoriales no
estaban facultados para gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal, que
sólo a partir de la publicación de dicha ley, los municipios quedaron facultados para
imponer ese gravamen dentro de su territorio pero respecto de inmuebles de los
Sin embargo, a partir del año 2013, la Sección hizo una interpretación amplia del
artículo 61 de la Ley 55 de 1985, incorporado en el artículo 194 del Código de
Régimen Municipal, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1430 de 2010,
modificada por la Ley 1607 de 2012, como pasa a explicarse.
PERSPECTIVA JURISPRUDENCIAL ACTUAL EN RELACIÓN CON EL

GRAVAMEN SOBRE LOS BIENES DE USO PÚBLICO15 Y LOS BIENES
FISCALES16
La Sala precisa que su criterio actual respecto del gravamen de impuesto predial
sobre aeropuertos, está expuesto en la sentencia del 24 de octubre de 2013 17,
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las

sociedades de economía mixta del orden nacional, y que, en consecuencia, las
liquidaciones de impuesto predial en el municipio de Rionegro por los años 1986 y
anteriores, respecto del Fondo Aeronáutico Nacional, debían anularse por violar las
normas superiores.
Del 19 de abril de 2007 (exp. 14226): sostuvo que la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil , no era sujeto pasivo de impuesto predial del inmueble de su propiedad,
donde funciona el aeropuerto del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, porque según los artículos 61 de la Ley 55 de 1985 y 194 del Decreto Ley 1333
de 1986, sólo los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional eran sujetos pasivos de
ese tributo.
Al tiempo, puntualizó que los aeropuertos públicos como bienes de uso público, no se
encontraban gravados con el impuesto predial porque además de ser inenajenables,
imprescriptibles e inembargables, no existía autorización legal en tal sentido. Ese criterio
se reiteró en sentencias de 8 de mayo de 2008 (exp. 15448), 28 de mayo de 2009 (exp.
16685) y 3 de noviembre de 2011 (exp. 17851).
La primera de tales sentencias agregó que la determinación de los sujetos pasivos del
impuesto predial establecida en la Ley 55 de 1985 debía ser acatada por los municipios al
adoptar el tributo en su jurisdicción, dado que su facultad impositiva no es autónoma sino
derivada. La segunda, que la Ley 55 de 1985 autorizó a los municipios para gravar con el
impuesto predial los bienes inmuebles de ciertas entidades públicas, esto es, determinó el
sujeto pasivo del tributo, sin que ello pueda entenderse como una exención o tratamiento
preferencial respecto del tributo de propiedad de las entidades territoriales. Y la tercera no
mencionó el carácter de bien de uso público atribuido a los aeropuertos públicos como
aspecto a tener en cuenta para determinar la procedencia de gravar con el impuesto
predial a las entidades propietarias de los mismos, como sí se hizo en las otras
providencias. La argumentación se centró en la interpretación literal del artículo 61 de la
Ley 55 de 1985.
15
El artículo 63 de la Constitución Política caracterizó dichos bienes como inalienables, en
cuanto se encuentran por fuera del comercio y, por ende, no pueden ser objeto de actos
jurídicos que impliquen tradición de dominio, inembargables, porque tampoco pueden ser
objeto de embargos, secuestros ni, en general, cualquier medida de ejecución judicial que
tienda a restringir el uso directo o indirecto el bien, e imprescriptibles, por no ser
susceptibles de usucapión. Tal es el caso de los inmuebles donde se ubican los hangares,
talleres, terminales y muelles de los aeropuertos.
16
Son bienes propios de las entidades públicas y objeto de toda clase de actos
dispositivos inherentes a los derechos reales y personales que subyacen a la propiedad
privada. En tal categoría se encuentran las zonas de comercio de los aeropuertos, por
ejemplo.
17
M. P Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
proferida en el expediente 18394, que definió en vía judicial una actuación de
liquidación oficial de impuesto predial, adelantada contra la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil.
Dicho fallo señaló que la Constitución Nacional de 1886, en cuya vigencia se

promulgó la normativa mencionada que regula el impuesto predial, continuó
aplicándose después de comenzar a regir la Carta de 1991 18 porque, además de
haberse expedido en ejercicio de facultades constitucionales, lo cierto es que en
materia de impuesto predial son muchas las leyes que se han encargado de
regularlo.
Asimismo y de acuerdo con los cambios que produjo la Constitución de 1991 en el

modelo estatal colombiano, la Sala indicó que el artículo 61 de la Ley 55 de 1985
debe interpretarse de manera amplia, a la luz de los principios de unitarismo,
autonomía de las entidades territoriales y reserva de ley, para así coexistir con las
normas adoptadas por las entidades territoriales en el marco del artículo 317
constitucional19, el cual, según la sentencia C-304 de 2012, no depende de su
propio texto, sino también de las normas que hacen de Colombia una república
unitaria y que confían al Congreso la labor de hacer leyes y establecer
contribuciones fiscales y parafiscales.
En ese sentido, dijo que para establecer esa coexistencia, las normas anteriores a
la Carta de 1991 deben interpretarse con ponderación, según los principios que
acaban de mencionarse.
18
Sobre la vigencia de las normas tributarias nacionales que regulan el impuesto predial y
la contribución de valorización a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991,
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó: “Como la autonomía
fiscal de los entes territoriales está regida por preceptos de orden superior y como, de
otra parte, la Constitución de 1.991 no derogó en bloque la legislación preexistente sino
apenas aquellas normas que resulten incompatibles con sus nuevas disposiciones, en
concepto de esta Sala la exclusión de los bienes de uso público consagrada en los
regímenes municipal y departamental vigentes desde antes de la expedición de la nueva
Carta Política, está plenamente vigente pues no se trata de disposiciones que crean
exenciones, ellas sí prohibidas por la Constitución, sino normas que establecen cuáles
pueden ser sujetos pasivos del tributo y cuáles no (exclusiones o no sujeciones). Así las
cosas, la Sala estima que siendo los aeropuertos y los bienes inmuebles que forman
parte de la infraestructura aeronáutica, bienes de uso público por destinación, se
encuentran por disposición expresa "excluidos" de la contribución de valorización.”
CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente:
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI. Bogotá D. C., diciembre cinco (5 ) de dos mil dos
( 2002 ).Radicación número: 1469. Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Referencia: Bienes
de Uso Público. Infraestructura Aeroportuaria: Contribución de Valorización e Impuesto
Predial.
19
“Sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble…”
Igualmente, resaltó que al tiempo de que las entidades territoriales gozan de
autonomía para regular el impuesto predial dentro de los límites de la Constitución
y la ley, el Congreso de la República es autónomo para regular el impuesto
predial, de manera general, sin vaciar la competencia normativa establecida por la
Constitución a favor de las entidades territoriales 20.
En razón de lo dicho, la Sala cambió el criterio de interpretación exegética y

restrictiva que venía dándole al artículo 61 de la Ley 55 de 1985, según el cual,
como dicha norma sólo previó el impuesto predial para los bienes inmuebles de
los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado
y las sociedades de economía mixta del mismo orden, por sustracción de materia
debía deducirse que los bienes inmuebles de las demás entidades del orden
nacional continuaban exceptuados del impuesto referido, bajo el esquema de no
sujeción al tributo, máxime cuando el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 había
compilado el citado artículo 61 de la Ley 55, sin que la Ley 44 de 1990 lo
derogara21.
En ese orden de ideas, la sentencia que se comenta 22 precisó:
“A partir de la Ley 55 de 1985, entonces, son objeto pasible del impuesto predial
los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas que, para ese año,
contaban con personería jurídica y formaban parte de la estructura orgánica del
Estado conforme con lo previsto en los Decretos 1050 y 3130 de 1968.
En la actualidad, como cambió la estructura orgánica del Estado, la Ley 55

de 1985 debe interpretarse de manera amplia, en el sentido de que son
objeto pasible del impuesto predial los bienes fiscales de las entidades
públicas, con personería jurídica, que formen parte de la estructura orgánica
del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás normas que la
modifiquen.
20
Ibídem
21
Este criterio se aplicó entre los años 1994 y 2011. Al respecto, sentencias del 24 de
febrero de 1994, exp. 5001, 19 de abril de 2007, exp. 14226, 8 de mayo de 2008, exp.
15448, 28 de mayo de 2009, exp. 16685 y 3 de noviembre de 2011, exp. 17851.
22
Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 24 de octubre de 2013, exp. 18394
Cosa distinta ocurre con los bienes de uso público que, de conformidad con la
legislación preexistente a la Constitución de 1991, no eran objeto pasible del
impuestos como el predial o la contribución de valorización, pero por la naturaleza
jurídica misma de esos bienes, más no por el tipo de entidad pública que los
administra.
En esta oportunidad, la Sala considera que la verdadera razón por la que ni la

Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas son sujeto pasivo del
impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que
administran.
(…)
La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 pudo

ser válida hasta cierto momento.
En la actualidad, los cambios legislativos y el precedente jurisprudencial de la

Corte Constitucional ―que ha decantado lo referente al hecho generador del
impuesto predial y la competencia compartida, para regular ese impuesto, que
tienen tanto el Congreso de la República como las entidades territoriales―
permiten interpretar de manera más amplia el artículo 61 de la Ley 55 de 1985.
En efecto, para el año 1985 era pertinente interpretar que la intención del
legislador fue la de excluir a las Unidades Administrativas Especiales como sujeto
pasivo del impuesto predial por los bienes fiscales que administran porque, para
ese año, tales entidades se concibieron como organismos adscritos al nivel central
porque las que se crearon no contaban con personería jurídica 23.
Pero cuando se empiezan a crear Unidades Administrativas Especiales con

personería jurídica24, la interpretación teleológica de la ley indica que los
23
“Esta denominación fue introducida en la reforma administrativa de 1968. Se buscaba
que de acuerdo con la ley, pudiera organizarse el funcionamiento de ciertos programas de
manera un tanto diferente del ordinario de los ministerios y departamentos
administrativos. La expresión, que está recogida en el artículo 1º del Decreto 1050 de
1968, hacía referencia al origen de los recursos, o a la naturaleza de la actividad, que no
podían estar bajo el régimen corriente.” Jaime Vidal Perdomo. Derecho Administrativo.
Página. 112. Legis. Universidad del Rosario (2005)
24
En virtud de las atribuciones conferidas al gobierno nacional por el artículo 20 transitorio
de la Constitución Política de 1992, se crearon las unidades administrativas especiales
con personería jurídica. Entre otras, las siguientes: Superintendencia de Notariado y
Registro (D. 2158), Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (D. 2117), Aeronáutica
bienes fiscales de todas las entidades públicas de la nación con personería
jurídica que formen parte de la estructura orgánica del Estado están
gravados con el impuesto predial.
En ese entendido, las Unidades Administrativas Especiales sí pueden ser

sujeto pasible del impuesto predial pero respecto de los bienes fiscales que
administre. En otras palabras, son sujetos pasivos del impuesto predial en las
mismas condiciones en que la Ley 55 de 1985 autorizó a los concejos municipales
para gravar los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. Una
interpretación en sentido contrario violaría el artículo 13 de la Carta Política porque
crearía un trato discriminatorio y desigual entre entidades públicas, sin justificación
alguna.
Ahora bien, en cuanto a los bienes de uso público se refiere, ni antes ni ahora
podían quedar gravados en cabeza de la Nación, los distritos, los municipios
y los departamentos o las entidades descentralizadas de esos órdenes.
Por excepción, en la actualidad, el legislador ha decidido gravarlos tanto con

el impuesto predial como con la contribución de valorización, pero haciendo
sujeto pasible de tales tributos a los terceros que los exploten
económicamente.
En consecuencia, la Sala considera que los municipios sí pueden gravar con

el impuesto predial los bienes de uso público, pero en las condiciones
establecidas en las leyes que a la fecha se han expedido en ese sentido.
(…)
Civil (D. 2171)

Así mismo, en virtud del artículo 6º de la Ley 768 de 2002 25 los concejos distritales
de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias y Turístico y Cultural e Histórico de Santa Marta, quedaron
facultados para gravar con el impuesto predial y complementarios, las
construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso
público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.
De manera general, el inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 26

definió quienes podían ser sujetos pasivos de los impuestos municipales y
departamentales y, concretamente, respecto del impuesto predial y de la
contribución de valorización, dispuso que los sujetos pasivos del impuesto son los
tenedores de los inmuebles públicos a título de concesión.
El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 modificó el citado artículo 54 de la Ley

1430 y reiteró que los bienes de uso público seguían excluidos del impuesto
predial y de la contribución de valorización, salvo cuando tales bienes se
explotaran económicamente…
(…)
25
ARTÍCULO 6o. ATRIBUCIONES. <Ver Notas del Editor> Los concejos distritales
ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos
municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales:
1. Expedir las normas con base en las cuales se reglamentarán las actividades turísticas,
recreacionales, culturales, deportivas en las playas y demás espacios de uso público,
exceptuando las zonas de bajamar.
2. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio
ecológico, los recursos naturales, el espacio público y el medio ambiente.
3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Gravar con impuesto predial y complementarios las
construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la
Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.
Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo.
El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.
*Aparte tachado declarado inexequible por la sentencia C-183 de 2003.
26
ARTÍCULO 54. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales,
las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen
el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en
quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y
valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles
públicos a título de concesión.
PARÁGRAFO. Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los
fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y
sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.
En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la
obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o participes de los
consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual.
Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de
señalar agentes de retención frente a tales ingresos.
*El aparte subrayado fue declarado exequible por la Sentencia C-822 de 2011
En tales eventos, el artículo 177 reiteró que los sujetos pasivos del impuesto
predial eran los tenedores de los bienes de uso público a título de arrendamiento,
uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante
establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión
correspondientes a puertos aéreos y marítimos.
De manera que estas leyes permiten interpretar que, en la actualidad, es

irrelevante que los bienes de uso público sean de la Nación, de los Distritos,
de los departamentos o de los municipios. También es irrelevante que esos
bienes de uso público sean administrados por cierto tipo de entidades
públicas. Lo relevante es que, si esos bienes de uso público son explotados
económicamente por terceros, en las condiciones que disponga la ley, tales
bienes de uso público son objeto pasible del impuesto predial, y los terceros
que los explotan económicamente son los sujetos pasivos del impuesto. Y
en esas condiciones pueden ser gravados por las entidades territoriales.
(resaltados fuera del texto)”
En síntesis, de los apartes transcritos se deducen tres conclusiones en relación

con la sujeción pasiva del impuesto predial por parte de las Unidades
Administrativas Especiales:
1) Que los bienes fiscales de todas las entidades públicas de la nación con
personería jurídica y que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están
gravados con el impuesto predial.
2) Que los bienes de uso público no están gravados con impuesto predial,
salvo cuando son explotados económicamente por terceros, caso en el cual esos
terceros asumen la condición de sujeto pasivo del mismo tributo.
3) Que las Unidades Administrativas Especiales sí pueden ser sujeto pasible

del impuesto predial pero respecto de los bienes fiscales que administren.
Sin embargo, como el análisis de la sentencia mencionada se hizo en el contexto

de la sujeción pasiva del impuesto predial de la UAE - Aeronáutica Civil respecto
de los bienes fiscales que administra, la sentencia del 29 de mayo de 2014, exp.
1956127, precisó los aspectos atinentes a la interpretación del artículo 61 de la Ley
55 de 1985, incorporado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal, para
examinar el mismo elemento sustancial respecto de otro tipo de entidades
públicas, así:
“4.2.- Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto predial fue
creado para gravar la propiedad privada, ello debe entenderse bajo el concepto
de derecho de dominio, pues la propiedad privada se define en función del
derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o privada, para usar
gozar y disponer de un bien inmueble, conforme a las normas que regulen la
materia28.
(…)
4.3.- Por eso, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser
gravados por el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de
dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso y goce. A contrario sensu,
como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de dominio o
equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación
y no pueden ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el
impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular.
Sólo en ese sentido pueden entenderse las exenciones que ha decretado el

legislador respecto a los bienes de la Nación, de los Municipios y de los Distritos y,
sobre las “propiedades públicas” en general, contenidas en los artículos 21 del
Decreto 1226 de 1908, 13 del Decreto 1227 de 1908 y 3 de la Ley 34 de 1920, y la
previsión del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que fue compilada en el artículo
194 del Código de Régimen Municipal vigente.
(…)
… el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo –

propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de
manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de
27
M. P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez
28
Cfr. Código Civil, artículos 665 y 669.
que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce
el derecho de dominio.
En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas

las entidades públicas con personería jurídica de la Nación, y de aquellos
entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica
del Estado, están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse
exentos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso.
Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que
pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el
Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares
con los bienes de su propiedad29.
(…)
La regla general hoy, es que están gravados con el impuesto predial los siguientes
bienes:
a) Los inmuebles de los particulares.
b) Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades

enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194
del Código de Régimen Municipal vigente, no sólo por lo dicho, sino por la claridad
que sobre el particular hace la ley en el sentido de gravar expresamente los bienes
fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional.
c) Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se

encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos
mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado
por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de
lucro.
29
Al respecto, se puede consultar, entre otras providencia, la sentencia de la Sección
Tercera, Subsección B de esta Corporación, del 30 de abril de 2012, Consejera ponente:
Ruth Stella Correa Palacio, Radicación número: 2500232600019950070401 (21.699).
Recuérdese que “la exclusión del impuesto predial está ligada a un elemento
adicional a la simple titularidad pública del bien, como es el hecho de que se trate
de bienes de uso público”30, ya que, como se vio, la finalidad del legislador fue
gravar la propiedad raíz o los bienes inmuebles sobre los que se ejerce derecho
de dominio, independiente de la naturaleza jurídica del sujeto propietario.
(…)”
De esta manera la Sala sentó su criterio frente a la posibilidad de gravar los bienes
públicos con impuesto predial, habida cuenta de que dicho tributo se aplica con
independencia de la naturaleza jurídica del sujeto propietario del bien y cobija
tanto a los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades
enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194
del Código de Régimen Municipal vigente, como a los bienes de uso público
explotados económicamente, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de
2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una
actividad con ánimo de lucro.
CASO CONCRETO
Para los años gravables objeto de las liquidaciones de aforo, el impuesto predial
en el municipio de Rionegro estaba regulado en los Acuerdos 045 del 31 de 1991
y 1084 de 199931, expedidos por el Concejo Municipal de Rionegro.
En términos generales, los acuerdos disponían que el impuesto predial es un

cobro que se “efectúa sobre el universo de predios del municipio” y que se genera
por la existencia del predio, y cuyo sujeto pasivo es la persona natural o jurídica,
propietaria o poseedora de los predios ubicados en la jurisdicción de aquél,
previendo una responsabilidad solidaria por el pago, entre el propietario y el
poseedor (art. 14).
Los mencionados acuerdos no contemplaron ningún tipo de exclusión, no

sujeción, exención o tratamiento preferencial para el impuesto predial.
30
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de noviembre de
2013, Consejero ponente: William Zambrano Cetina, expediente No. 11001-03-06-000-
2013-00206-00, radicado interno: 2145.
31
Los Acuerdos fueron consultados en la página web del municipio de Rionegro
www.rionegro.gov.co/normatividad
El juicio de legalidad que ocupa la atención de la Sala recae sobre 214 inmuebles
del Aeropuerto Internacional José María Córdova del Municipio de Rionegro, cada
uno de los cuales se identifica con un número propio de cédula catastral y
matrícula inmobiliaria.
Debe precisarse en consonancia con lo señalado en el criterio jurisprudencial

expuesto, que en el Concepto 1469 del 5 de diciembre de 2002 la Sala de
Consulta y Servicio Civil La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación 32
señaló que los aeródromos públicos de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, eran bienes de uso público, porque: i) pertenecían a la Nación
(UAEAC), ii) se encontraban afectos al uso común o colectivo,
independientemente que su administración se ejerciera directa o indirectamente
por parte de la Aeronáutica Civil y de que existiera un reglamento para el uso
adecuado y seguro de la infraestructura aeronáutica, iii) su destinación estaba
relacionada con el ejercicio de una actividad determinada como de "utilidad
pública" por el legislador, en los términos del artículo 1776 del Código de
Comercio, iv) son bienes que están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto,
inembargables, inalienables e imprescriptibles y, por último, v) son bienes
necesarios para el desarrollo y la vida misma de la comunidad, pues el Estado no
puede desprenderse de ellos sin causar detrimento a su misión esencial del
servicio público de transporte al cual están asociados.
Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil precisó que los demás bienes
inmuebles destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como
hangares, talleres, terminales, plataformas, calles de rodaje, muelles,
dependencias de comunicaciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad
etc, también se clasificaban como bienes de uso público, en la medida en que se
encontraban directamente vinculados a la actividad pública denominada
"aeronáutica civil", inclusive las áreas restringidas descritas en la Resolución
03154 del 24 de mayo de 1995, en tanto forman parte de la infraestructura
aeronáutica y son esenciales para la prestación del servicio público de transporte
aéreo.
En síntesis, el concepto traído a colación estableció que tenían la condición de

bienes de uso público a:
32
C. P. Dra. Susana Montes de Echeverry
 Los aeródromos, por pertenecer a la Nación, destinarse al uso común o
colectivo, relacionarse con una actividad pública y ser necesarios para el
desarrollo y la vida misma de la comunidad.
 Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posible la

navegación aérea (hangares, talleres, terminales, plataformas, calles de rodaje,
muelles, dependencias de comunicaciones y ayudas de navegación, áreas de
seguridad etc), vinculados a la actividad pública denominada "aeronáutica civil".
 Las áreas descritas como restringidas en la Resolución 03154 del 24 de

Mayo de 1995, en tanto formaban parte de la infraestructura aeronáutica y son
esenciales para la prestación del servicio público de transporte aéreo.
Precisado lo anterior, la Sala advierte que, a través de las resoluciones

demandadas se expidieron liquidaciones oficiales de aforo respecto de cada uno
de los predios mencionados, por concepto de impuesto predial correspondiente a
los años gravables 1994, 1995, 1996. 1997, 1998, 1999 y 2000.
La parte considerativa de dichas resoluciones no ofrece ningún elemento

específico para determinar la naturaleza de los inmuebles identificados con los
números de cédula y matrícula que señalan, sin que al proceso se hubieran
aportado los registros inmobiliarios correspondientes a unos y otros, en los que al
menos pudiera constatarse el tipo concreto y/o el uso de los inmuebles objeto de
aforo. Tal aspecto tampoco logra corroborarse con las certificaciones de bienes
inmuebles obrantes en los folios 1426 a 1437 del cuaderno 6.
De hecho, en varios apartes de la resolución que resolvió el recurso de

reconsideración contra las liquidaciones de aforo acusadas asocian la liquidación
de impuesto predial a la expresión general “terrenos donde funciona el
Aeropuerto Internacional José María Córdova” y afirman que la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es sujeto pasivo del impuesto predial,
en su calidad de “poseedora de los bienes inmuebles que conforman” el mismo
aeropuerto33.
Ahora bien, en la demanda, la actora alegó que los bienes inmuebles donde
funcionan los aeropuertos son de uso público y en relación con los bienes objeto
33
Fls. 210, 214, c.
de las liquidaciones de aforo explicó que, corresponden a “los inmuebles
afectados al sistema de control aéreo y los que, con carácter accesorio se
vinculen al sistema de transporte aéreo incluyendo obviamente los inmuebles en
donde funcionan las radioayudas y los aeropuertos, como sucede en el presente
caso”. (fl. 1221)
Por su parte, en la contestación de la demanda, el municipio sostuvo que los

aeropuertos “mal pueden clasificarse como bienes de uso público; (…); la
constitución ni la ley los han clasificado como bienes de uso público; pueden
entregarse en explotación mediante contratos de concesión, tal como ha sucedido
con los aeropuertos internacionales “Alfonso Bonilla Aragón” de Palmira (…) y
Ernesto Cortizoss” de Soledad (…)” (fl. 1354)
En ese contexto, la Sala advierte que las liquidaciones de aforo recayeron sobre
bienes de uso público teniendo en cuenta que, como se indicó en el Concepto
1649 de la Sala de Consulta y Servicio Civil y la jurisprudencia de esta Sala,
dentro de la infraestructura aeroportuaria existen bienes de uso público que no
pueden ser objeto del impuesto predial.
Por lo demás, en el caso no se plantea la explotación de terceros sobre los

inmuebles objeto de las liquidaciones de aforo demandadas, máxime cuando los
periodos discutidos son anteriores a la entrada en vigencia del artículo 54 de la
Ley 1430 de 2010, reproducido por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 34.
En consecuencia, no prospera el cuestionamiento del apelante en cuanto a la

exoneración del impuesto predial para la Unidad Administrativa Especial de
Aeronáutica Civil, pero por las falencias probatorias que acaban de advertirse.
DE LA VIOLACIÓN DEL PRINCIPO DE EQUIDAD POR EXCLUSIÓN DE LOS

AEROPUERTOS DEL IMPUESTO PREDIAL
34
La concesión del Aeropuerto José María Córdova data del año 2008, cuando la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, el Establecimiento Público Aeropuerto Olaya
Herrera , y la Sociedad Operadora de Aeropuertos del Centro Norte S. A. OACN S. A.
celebraron el contrato de concesión 8000011-OK de 2008, para la administración,
operación, explotación comercial, adecuación, modernización y mantenimiento, de los
aeropuertos Olaya Herrera (Medellín), José María Córdova (Rionegro), el Caraño
(Quibdó), los Garzones (Montería), Antonio Roldan Betancourt (Carepa) y las Brujas
(Corozal).
Información tomada de la página
http://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=07-1-25019
La Sala se abstendrá de examinar la violación del principio de equidad a la que
alude el apelante, dado que tal argumento escapa a la competencia de análisis de
esta instancia, en cuanto dicha parte omitió plantearlo en su escrito de
contestación y, por lo mismo, el a quo no lo consideró.
Y es que el artículo 350 del CPC restringe el objeto del recurso de apelación al
estudio de la cuestión decidida en la providencia de primer grado. En esa medida,
es claro que las cuestiones sobre las que ella no provea por no haber sido
planteadas en la demanda o en la contestación a la misma, carecen de aptitud
material para enervar los fallos apelados.
En estas condiciones, la Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto anuló los

actos demandados, pero por las razones expuestas, modificará el restablecimiento
del derecho para declarar que la demandante no está obligada al pago del
impuesto predial por los periodos 1994 a 2000.
Igualmente, la Sala advierte que dado que en el proceso no se probó que la

demandante hubiera realizado algún pago por concepto del tributo discutido, no
resulta pertinente ordenar su devolución.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
1. MODIFÍQUESE el numeral tercero de la sentencia apelada, por las razones

expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:
«TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del

derecho DECLÁRASE que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil,
no está obligada a pagar el impuesto predial por los periodos gravables 1994 a
2000».
2. CONFÍRMASE en lo demás, la sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia el 9 de agosto de 2012.
Reconócese personería jurídica para actuar como apoderado de la Unidad
Administrativa de Aeronáutica Civil, al doctor José Laureano Castro Mejía, en los
términos del poder visible en el folio 57 de ese cuaderno.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen y cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

23 31 000 2002 00974 01 (19850) - 2

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