Protección de glaciares en Derecho comparado

Los glaciares son ecosistemas caracterizadas por su acumulación de nieve, el

balance de sus masas y su desplazamiento. Todos aspectos amenazados frente al
cambio climático. Tanto Chile, como Argentina, Suiza y Canadá poseen
disposiciones para su protección. Ellas contemplan inventarios, prohibiciones y
restricciones de actividades.

 Inventarios. Pese a la elaboración generalizada de inventarios, por regla no se

constatan disposiciones que obliguen a desarrollarlos y actualizarlos. Argentina
es una excepción, dada la fijación de plazos legales expresos para que la
Administración desarrolle estas labores.
 Prohibiciones. No todos los países contemplan prohibiciones generales de
actividades riesgosas en glaciares. Sin embargo, ciertos sectores de la economía
suelen prohibirse, como el ámbito de la minería.
 Restricciones. Junto a las prohibiciones, los sistemas suelen contemplar
restricciones para actividades que pudieren afectar la estructura glaciar. El
instrumento aplicable, en estos casos, corresponde al Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental.

Tabla de Contenidos

Introducción..............................................................................................................2
I. Inventarios...........................................................................................................2
II. Prohibiciones de usos.............................................................................................3
1. Prohibiciones sectoriales......................................................................................3
2. Prohibiciones generales.......................................................................................5
III. Restricciones de uso..............................................................................................6
1. Glaciar como criterio independiente.......................................................................6
2. Glaciar como criterio incidental.............................................................................7

Introducción

Se analiza el régimen jurídico aplicable para la protección de glaciares en el Derecho

nacional y comparado. Para ello se exponen y analizan sus deberes de inventario, y
las prohibiciones de uso general y sectorial aplicables. Asimismo, son analizadas las
restricciones de usos derivadas del sometimiento a procedimientos de evaluación
ambiental. El régimen nacional ha sido comparado con la regulación legal aplicable
en Canadá, Argentina y Suiza, a solicitud expresa del requirente.

Biblioteca del Congreso Nacional. Pedro Harris Moya, Asesoría Técnica Parlamentaria. pharris@bcn.cl,
Anexos: 3185. Equipo de trabajo: Weidenslaufer, Christine. 30/04/2013.
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I. Inventarios de los glaciares

Las labores de inventario corresponden a las primeras etapas de la protección

ambiental. Identificar y cuantificar el ecosistema glaciar es un presupuesto para
determinar su estado de conservación y, por ende, aplicar los instrumentos de
protección que la ley contempla. En la medida que este deber no conste en
disposiciones legales expresas, los inventarios han sido desarrollados por parte de la
comunidad científica, sin enmarcarse en el ámbito de las políticas públicas de
protección ambiental.

Actualmente, se desarrollan pautas de inventario internacional, principalmente dada

la relación entre las masas del ecosistema glaciar y los avances de los efectos del
cambio climático1.

 Chile. El año 2009 ha sido definida una Estrategia Nacional de Glaciares por
parte de la Dirección General de Aguas (Ministerio de Obras Públicas). La
Estrategia comprende diferentes niveles de implementación. Uno de ellos (el
nivel 5) corresponde a la fase de inventario.

Sólo el año 2012, en el marco de esta Estrategia, se han conocido los resultados
definitivos, en lo que a inventario de glaciares se refiere. Luego de
desarrolladas estas labores, la Estrategia contempla etapas o fases de
monitoreo, para efectos de determinar el avance, disminución o la pérdida de
masa glaciares.

 Argentina. El artículo 3º de la Ley 26.639 crea el Inventario Nacional de

Glaciares, donde se individualizan todos los glaciares que actúan como reservas
hídricas existentes en el territorio nacional.

Por otro lado, el artículo 15 de la Ley 26.639 establece que “en un plazo
máximo de 60 días a partir de la sanción de la presente ley, el IANIGLA 2
presentará a la autoridad nacional de aplicación un cronograma para la
ejecución del inventario”.

La realización del inventario debe comenzar de manera inmediata en aquellas

zonas en las que, por la existencia de actividades prohibidas por la Ley 26.639,
se consideren prioritarias. En estas zonas se debe realizar el inventario en un
plazo no mayor de 180 días.

 Suiza. El Protocolo del Agua, en el marco del Convenio de Alpes de 1991, se

refiere a los deberes de información en relación a los glaciares, comprendiendo
también el deber de hacer público estos antecedentes en una base de datos
común. Sin embargo, cabe señalar que el texto definitivo del protocolo aún no
ha sido ratificado por los Estados partes de la Convención de Alpes.

1
MCiller and Scherler. Introduction to the world glacier inventory. Disponible en:
http://iahs.info/redbooks/a126/iahs_126_0000Intro.pdf (Abril, 2013).
2
Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales.
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 Canadá. Ha sido una de los primeros Estados en desarrollar esta clase de

esfuerzos a nivel internacional. La primera labor de inventario correspondió a la
Universidad de Toronto en 19623. Los programas oficiales sólo se originan en
1968, adhiriendo a las pautas establecidas por UNESCO para realizar estas
labores de inventario a nivel internacional.

II. Prohibiciones de usos

La protección de glaciares supone limitaciones destinadas a restringir sus usos. En

ciertos casos ellas impiden todo tipo de aprovechamiento. Existen dos variantes:
una sectorial, que sólo impide sectores de actividades (Chile y Canadá) y otra
caracterizada por sus exclusiones generales (Argentina y Suiza).

1. Prohibiciones sectoriales

Se caracterizan por limitarse a un tipo de actividad en concreto. Es el caso de Chile

respecto de las actividades forestales, y de Canadá, en relación a las actividades
mineras en el Parque Glaciar Nacional de British Columbia.

a. Chile
No se consagran prohibiciones generales para proyectos o actividades que afecten
emplazamientos glaciares4. Sin embargo, la Ley Nº 20.283, sobre Bosque Nativo,
contempla esta clase de prohibiciones respecto de la actividad forestal. En concreto,
la ley dispone: “Prohíbese la corta, destrucción, eliminación o menoscabo de árboles
y arbustos nativos en una distancia de 500 metros de los glaciares, medidas en
proyección horizontal en el plano”5.

Sin embargo, puede considerarse que las prohibiciones establecidas en áreas

protegidas alcanzan a los glaciares en ellas contenidos. En efecto, a partir de la Ley
Nº 20.417 (que modifica la Ley Nº 19.300 sobre Bases Generales del Medio
Ambiente), los glaciares situados al interior de las áreas protegidas forman parte de
3
C. S. L. Ommanney. The inventory of Canadian glaciers: procedures, techniques, progress and
applications. World Glacier Inventory - Inventaire mondial des Glaciers (Proceedings of the Riederalp
Workshop, September 1978. Actes de l'Atelier de Riederalp, septembre 1978). Pág. 126. 1980
4
Estas prohibiciones sí se consagran en algunos proyectos de ley sobre protección de glaciares en
tramitación. Estos proyectos de ley son:
1. Proyecto de ley del Boletín Nº 3947-12, que establece la prohibición de ejecutar proyectos de
inversión en glaciares. El artículo único de este proyecto de ley modifica el artículo 11 de la Ley N°
19.300, establece: “Con todo, ni aún sometiéndose al sistema de evaluación de impacto ambiental
podrán desarrollarse actividades o ejecutarse proyectos en las zonas glaciares, salvo que estas tengan
exclusivamente finalidades de investigación científica o de aprovechamiento ecoturístico o de
aprovechamiento del derretimiento natural del hielo y el escurrimiento de las aguas. En estos casos, los
proyectos deberán ser sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental".
2. Proyecto de ley del Boletín Nº 6308-12, que establece normas en resguardo de los glaciares. Este
proyecto de ley excluye toda actividad industrial, salvo que una ley especial y de quórum calificado lo
autorice por razones de interés nacional (artículo 2). En este sentido, establece que en glaciares sólo
pueden desarrollarse actividades recreacionales, de investigación o inspección, previa autorización y
sometimiento al SEIA (artículo 3).
5
Ley disponible en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=274894 (Abril, 2013).
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éstas y siguen su régimen6. Así lo dispone el artículo 36 de la Ley Nº 19.300, que

incorpora a los glaciares a las áreas del Sistema Nacional de Áreas Silvestres
Protegidas del Estado (Ley Nº 18.362). Esto permite afirmar que, en la medida que
los glaciares se sitúen al interior de un área protegida “sin usos”, toda actividad de
aprovechamiento económico quedará limitada en los términos de estas
restricciones7 8.

b. British Columbia (Canadá)

El año 2010 las autoridades de British Columbia y Montana (Estados Unidos de

América) firmaron un acuerdo para la protección transfronteriza glaciar de espacios
caracterizados por comprender el territorio de ambos Estados. La medida alcanza al
Parque Nacional Glaciar y se refiere principalmente a actividades de minería y
extracciones en general.

La medida se ha fundado, entre otros aspectos, en la fauna presente en este

ecosistema, por corresponder al hábitat característico de ciertas especies, tales
como osos, guepardos y gatos montañeses9.

2. Prohibiciones generales

A diferencia de las prohibiciones sectoriales, las generales se caracterizan por

impedir en términos amplios toda actividad que pueda afectar la integridad del
glaciar, con independencia de la industria de que se trate.

a. Argentina

El artículo 6 de la Ley Nº 26.639 consagra prohibiciones expresas para el ejercicio

de determinadas actividades económicas en glaciares. La norma señala: “En los
glaciares quedan prohibidas las actividades que puedan afectar su condición natural
o las funciones señaladas en el artículo 1º, las que impliquen su destrucción o
traslado o interfieran en su avance”10. Posteriormente, prohíbe expresamente las
siguientes actividades:

6
Otros espacios que forman parte de las áreas protegidas son: las porciones de mar, terrenos de playa,
playas de mar, lagos, lagunas, embalses, cursos de agua, pantanos y otros humedales, situados dentro
de su perímetro (artículo 36 de la Ley Nº 19.300).
7
Esto, sin embargo, no constituye la regla general. Hoy en día la gran parte de la tipología de áreas
protegidas permite aprovechamientos sostenibles.
8
Sin embargo, lo anterior presenta un inconveniente, por cuanto la Corte Suprema ha negado la
existencia de áreas protegidas sin usos, afirmando que en toda área protegida pueden ejecutarse
proyectos o actividades, en la medida superen la evaluación de impacto ambiental. En este sentido, se ha
resuelto “que es posible realizar proyectos u obras en parques nacionales y otras áreas protegidas [pese
a que el artículo III de la Convención de Washington prohíba la explotación comercial de aquéllos]. Lo
exigido, conforme al marco jurídico que rige a esas unidades o áreas, es que la calificación favorable de
tales proyectos sea precedida de una rigurosa evaluación de parte de la autoridad ambiental”. Corte
Suprema, Rol: No 6397/2008, Sentencia del 8 de enero de 2008, considerando 7.
9
Ver: http://www.nationalparkstraveler.com/node/5397 (Abril, 2013).
10
Las funciones consagradas en el artículo 1 de la Ley 26.639, son: consumo humano; agricultura;
proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; protección de la biodiversidad; fuente de
información científica y atractivo turístico.
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 La liberación, dispersión o disposición de sustancias o elementos contaminantes,

productos químicos o residuos de cualquier naturaleza o volumen.
 La construcción de obras de arquitectura o infraestructura con excepción de
aquellas necesarias para la investigación científica y las prevenciones de
riesgos;
 La exploración y explotación minera e hidrocarburífera.
 La instalación de industrias o desarrollo de obras o actividades industriales.

b. Suiza

El Protocolo de Agua, propuesto el año 2003 por el Comité Internacional para la

Protección de los Alpes, –en el marco de la Convención de Alpes de 1991-
comprende limitaciones específicas en materia de glaciares. Conforme al artículo 11
se obliga a las partes a asegurar la protección de glaciares para impedir cualquier
actividad que pudiera afectarles produciendo efectos negativos o modificatorios 11.
Sin embargo, el texto definitivo del protocolo aún no ha sido ratificado por los
Estados partes.

III. Restricciones de uso

Los ordenamientos pueden sujetar las actividades no prohibidas en glaciares a un

procedimiento de evaluación ambiental. En tales casos, los instrumentos aplicables
corresponden a los sistemas de evaluación de impacto ambiental.

En el caso chileno, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA en

adelante) es un procedimiento administrativo especial, destinado –como su nombre
lo indica- a valorar las alteraciones que ciertos proyectos o actividades tendrán
sobre el medio, para efectos de autorizar o negar su ejecución 12. En el marco de
este sistema, el efecto sobre glaciares puede constituir un criterio independiente o
bien, simplemente, considerarse integrado dentro de otros supuestos de protección
ambiental.

1. Glaciar como criterio independiente

El concepto de glaciar ha sido consagrado expresamente en diferentes leyes sobre

procedimientos de evaluación ambiental. Es también el caso chileno a partir de la
reforma de la Ley Nº 20.417, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación
Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.

a. Chile

11
Michael Bütler, Glaciers. Objects of Law and International Treaties. Gloriastr. Zürich. 2009. p. 27.
12
El sometimiento a evaluación de impacto ambiental también es consagrado por el artículo 3 del
Proyecto de Ley del Boletín 4205-12, sobre protección de glaciares. Sin embargo y a partir de la entrada
en vigor de la Ley N° 20.417, este sometimiento ya se encuentra vigente.
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Para determinar qué obras, programas o actividades deberán someterse al SEIA, los
artículos 10 y 11 de la Ley N° 19.300 consagran un catálogo de proyectos y
actividades. Tradicionalmente, los glaciares han estado fuera de sus previsiones
legales. Sin embargo, la entrada en vigor de la Ley Nº 20.417 ha introducido
algunas modificaciones de importancia. Actualmente, el artículo 11, letra d) de la
ley 19.300 somete al SEIA todo proyecto o actividad (susceptible de causar impacto
ambiental) que se desarrolle en o de manera próxima a glaciares, mediante un
Estudio de Impacto Ambiental (EIA)13.

b. Argentina

El artículo 7 de la Ley Nº 26.639 establece que las actividades proyectadas en los

glaciares y en el ambiente periglacial, que no se encuentran prohibidas, se
encuentran sujetas al sistema de evaluación de impacto ambiental.

Se exceptúan de dicho requisito las siguientes actividades:

 De rescate, derivado de emergencias;

 Científicas, realizadas a pie o sobre esquíes, con eventual toma de muestras,
que no dejen desechos en los glaciares y el ambiente periglacial;
 Deportivas, incluyendo andinismo, escalada y deportes no motorizados que no
perturben el ambiente.

2. Glaciar como criterio incidental

A diferencia de la incorporación especial, la evaluación incidental sobre glaciares

supone un sistema de protección basado en otras circunstancias, sin contemplar
referencias específicas sobre glaciares. Sin embargo, en la medida que esas
referencias coincidan con un emplazamiento glaciar, se estará frente a una tutela
incidental de este ecosistema. Es lo que sucede, por ejemplo, con la industria
minera o de generación eléctrica, por someterse a procedimientos de evaluación, en
general, con independencia del lugar en que se emplace, dados sus impactos
ambientales característicos.

a. Quebec (Canadá)

El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental se consagra en el artículo 31.1 y

siguientes de la Ley sobre la Calidad del Ambiente. Conforme a esta disposición
nadie puede comenzar una construcción, obra, actividad, explotación o ejecutar un
trabajo a consecuencia de un plan o programa sin seguir el procedimiento de
13
Las obras, programas o actividades sometidos a SEIA pueden ser evaluadas (ambientalmente) a
partir de una Declaración o de un Estudio de Impacto Ambiental. La opción que en este punto se siga
no es menor. A diferencia de una Declaración, un Estudio de Impacto Ambiental importa mayor
fundamentación de la predicción, identificación e interpretación del impacto, garantiza la participación
ciudadana y, por lo demás, consagra el deber de detallar expresamente las medidas de mitigación.
Para efectos de determinar la aplicabilidad del Estudio de Impacto Ambiental, debemos estar al tenor
del artículo 11, letra d) de la Ley N° 19.300. Esta regla, establece el requisito para los proyectos o
actividades que generen o presenten –entre otras– la característica o circunstancia de localización en o
próxima a glaciares.
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evaluación y examen de sus impactos ambientales, previsto para obtener la

respectiva autorización.

Estas actividades serán también evaluadas y examinadas en la medida que se

ejecuten de manera próxima o en un glaciar. Sin embargo, este ecosistema no ha
sido previsto expresamente por la regulación como criterio de sometimiento, razón
por la cual no constituye por sí mismo un efecto adverso suficiente, debiendo
encasillarse dentro de alguno de los restantes supuestos legales.

b. Suiza

En Suiza el procedimiento de evaluación (denominado: Estudio de Impacto

Ambiental) permite evaluar la compatibilidad de una obra proyectada con la
prescripciones técnicas de protección ambiental 14. Este sistema se consagra en la
Ley Federal sobre la Protección del Ambiente (artículo 10 a y siguientes)15.

Sin embargo, la regulación no aborda, de manera independiente, la protección de

los glaciares ni la gestión de la nieve. Resultan, por tanto, aplicables las
disposiciones generales sobre planificación territorial y protección ambiental. Estas
exigencias son también procedentes según el artículo 24 de la Ley sobre
Planificación Territorial de Suiza16.

14
Cantón de Ginebra. Etude de l'impact sur l'environnement. Disponible en:
http://etat.geneve.ch/dt/impact/eie-215-2066-4090.html (Abril, 2013).
15
Loi fédérale sur la protection de l’environnement. Disponible en:
http://www.admin.ch/ch/f/rs/8/814.01.fr.pdf (Abril, 2013).
16
Loi fédérale sur l’aménagement du territoire. Disponible en: http://www.admin.ch/ch/f/rs/7/700.fr.pdf
(Abril, 2013).