ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

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APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

PRIMERA PARTE

Seguramente como estudiantes de la carrera profesional de Derecho se preguntarán

¿Por qué la exigencia de la asignatura de DERECHO ADMINISTRATIVO en nuestra
formación profesional ?. Para responder la pregunta debemos tener una noción de
“Derecho administrativo” y de qué manera podemos definirlo. Y por supuesto, antes,
resulta necesario precisar una noción de “DERECHO”.

El DERECHO nace ante la necesidad de regular las relaciones entre las personas y las
consecuencias que de ellas se derivan,

Cunando las personas se vinculan entre sí establecen una serie de relaciones. Las
interactuaciones en grupo, en colectividad (sociedad), son de diversos tipos o clases, y
cuando en esta vinculación o interactuación social surgen derechos y obligaciones entre
sí estamos ante una RELACIÓN JURÍDICA.

Trataremos de llegar a una mejor explicación remitiéndonos a los inicios de la civilización,

bajo la trilogía de PERSONA – SOCIEDAD – ESTADO.

En los inicios, por sí misma la persona puede satisfacer sus necesidades básicas o
elementales, son necesidades o requerimientos individuales de :
- Alimentación,
- Vivienda, y
- Vestido.

Pero cuando comienza a reunirse con otras personas forma un grupo o colectividad, en
donde surgen otra clase de necesidades. Ya no se trata de necesidades individuales que
con relativa facilidad satisface la persona por sus propios medios, sino que estamos frente
a otro tipo de necesidades que se vuelven complejas porque deben atenderse por igual a
todos los integrantes del grupo o colectividad, que viene a ser la sociedad tal como la
conocemos. Ya no se trata de necesidades y aspiraciones individuales sino de
necesidades y aspiraciones comunes o colectivas, que deben ser atendidas por el
Estado. En principio la persona puede satisfacer sus necesidades primarias pero en
grupo ya no es posible que estos requerimientos los satisfaga por sí misma.

Por ejemplo: En los inicios de la civilización, el hombre (nómada o errante) con inclinarse
a un riachuelo saciaba su sed; con estirar la mano recoge un fruto y satisface su hambre;
con la piel de los animales que caza se cubre y satisface su vestimenta; construye
rudimentariamente una choza o se refugia en las cavernas satisfaciendo la vivienda (el
hombre de las cavernas). Esto ocurre si vemos al hombre de manera individual; ya no es
posible cuando forma grupo social en donde surgen las mismas necesidades pero para
satisfacerlas se requiere de otras formas o medios: infraestructura física y compleja,
equipos, tecnología, etc,; Ya no el riachuelo sino grandes estructuras y tuberías para agua
y alcantarillado; carreteras y medios de transporte para la alimentación, industria de
confecciones y calzado; grandes y masivas edificaciones de vivienda.

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Podemos apreciar que inicialmente la persona puede satisfacer sus necesidades vitales,
pero cuando estamos frente al grupo social surgen en su seno diversos pareceres o
concepciones que en algunos casos coinciden pero también resultan discrepantes,
aparecen contradicciones que se van acentuando y para no generar conflictos mayores
deben resolverse de manera racional para la propia subsistencia del grupo social. Surge
entonces la necesidad incuestionable de establecer un punto de equilibrio o centro de
poder social.

Esto es lo que sucede dentro del grupo social y resulta imperativo organizarse a través de
estructuras e instituciones, creando de esta manera al Estado como una forma de
organización social con sus instituciones que hacen posible que se cumpla el ROL o
función para el que fue creado: satisfacer los requerimientos de la colectividad, de la
ciudadanía, de la sociedad.

Podemos definir entonces al Estado como la sociedad jurídicamente organizada a

través de sus estructuras de poder y sus organismos públicos, con la finalidad de
atender los requerimientos colectivos”

Es una definición básica y elemental, debiendo precisar que cual sea ésta el Estado tiene
tres elementos:
- Dos materiales: Población y territorio.
- Uno formal : Poder, de autoridad.

Como decíamos antes, la sociedad se organiza jurídicamente como Estado para cumplir
sus funciones, dentro de ellas las de satisfacer las necesidades colectivas a través de la
administración pública

Debemos tener claro que es la sociedad la que crea el Estado, con la finalidad que éste
satisfaga los requerimientos o necesidades que surgen en el seno de la sociedad.

ESTADO
PL
PJ
PE
GR OCA para satisfacer
crea el necesidades de la
GL OPD

SOCIEDAD
se organiza
-

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Si dejamos de lado los requerimientos o necesidades de legislar y de justicia, queda por
atender las necesidades colectivas a cargo de la administración pública. En este caso se
establece una relación jurídica entre el Estado administración pública y los ciudadanos,
que se conoce como RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA.

En general, toda relación jurídica está regulada por normas legales, que casualmente
establecen las condiciones y características de las diversas relaciones que vinculan a los
ciudadanos, así como los derechos y obligaciones de las partes.

Toda relación jurídica es aquella que se establece entre dos o más personas, es decir
vincula a dos partes generando derechos y obligaciones.

Por ejemplo: Jaime vende su casa a Raúl, acordando el precio de cien mil soles. Este es
una relación jurídica entre el vendedor Jaime y el comprador Raúl. Al acordar ambos la
compra venta, Jaime tiene el derecho a recibir el pago de cien mil soles y la obligación de
entregar la casa; por su parte Jaime tiene el derecho a recibir la casa y la obligación de
cumplir con el pago de su valor. Esta relación jurídica es regulada por el Derecho civil.

Pero nos interesa ver la relación jurídico-administrativa con un ejemplo: Juan va a

construir su casa y debe obtener la respectiva licencia que la expide la Municipalidad,
estableciendo de esta manera una relación jurídica de naturaleza administrativa porque
estamos frente a la Municipalidad que es administración pública. En este caso el
ciudadano Juan adopta el nombre de “administrado” frente a la Municipalidad que se
denomina “administrante”; y esta relación o vinculación jurídica, a diferencia de la
anterior sí es regulada por el Derecho administrativo. En el ejemplo, la administración
municipal va a exigir el cumplimiento de determinados requisitos que Juan está obligado
a cumplir para que se declare su derecho a obtener la licencia de construcción, quedando
la municipalidad obligada a expedirla. Debemos advertir que la administración municipal
no tiene derechos específicos y esto se debe a que no hay nada que acordar entre partes,
como sí ocurre en el ejemplo anterior, sino que el Estado está llamado a satisfacer las
necesidades colectivas, es esa su función, su rol. (Recordar la fórmula: la sociedad se
organiza y crea el estado para que por sus estructuras o entidades satisfaga sus
necesidades; en este caso no de legislar, no de hacer justicia sino de atender un
requerimiento ciudadano que es de carácter administrativo).

Dejamos claramente establecido que el Estado, como organización social, tiene una
estructura que le permite cumplir sus cometidos o funciones.

La estructura básica de todo Estado es la siguiente;

- Poder Legislativo.
Tiene como función la elaboración de leyes, que son normas de conducta para su
cumplimiento por todos los ciudadanos, y normas de organización y
funcionamiento de todas las instituciones o entidades públicas. El incumplimiento o
quebrantamiento o contravención de las normas legales dan lugar a conflictos o
litigios que deben ser resuelto por otro órgano del Estado.

- Poder Judicial.
Su función es resolver los conflictos o litigios judiciales que se originan en el seno
de la sociedad, ya sea que se trate de conflictos entre los particulares por el
reconocimiento de derechos patrimoniales, de familia, sucesorios, comerciales,
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 empresariales, de consumidores, etc., o se trate de la persecución y sanción de
conductas antisociales o delitos.

- Poder Ejecutivo.
Tiene dos funciones:
 De gobierno: función política cuya responsabilidad recae en el Presidente
de la República.
 De administración: gestión de recursos para atender las necesidades
colectivas. Es lo que conocemos como administración pública.

Esta estructura básica de tres poderes públicos se complementa con los siguientes
organismos:

- Gobiernos regionales
- Gobiernos locales o municipales
- Organismos constitucionales autónomos (OCA), creados por la Constitución,
cuya función no puede ser interferida por ningún otro organismo del Estado, son:
 Tribunal constitucional (TC)
 Jurado nacional de elecciones (JNE)
 Oficina de procesos electorales (ONPE)
 Registro nacional de identificación y estado civil (RENIEC)
 Consejo nacional de la magistratura (CNM)
 Banco central de reserva (BCR)
 Superintendencia de banca y seguros y de las AFP (SBS)
 Contraloría general de la república (CGR)
 Ministerio público (MP)
 Defensoría del pueblo (DP)

- Organismos públicos decentralizados (OPD), creados por ley, pertenecen a un

ministerio del poder ejecutivo, son, entre otros:
 SUNAT ……. MEF
 SUNASS ……. PCM
 SUNARP ……. JUS
 SERVIR ……. PCM
 INEI ……. PCM
 OSIPTEL ……. PCM
 OSINERMING …… PCM
 OEFA …….. AMBIENTE
 BNP …….. CULTURA
 CGBVP …….. INTERIOR
 PRONABEC ……. EDUCACIÓN
 SUNEDU ……. EDUCACIÓN
 SINEACE ……. EDUCACIÓN

Refiriéndonos a la Administración Pública, en términos generales, el término

administración significa desarrollar un conjunto de actividades y la organización de
recursos humanos, tecnológicos, materiales y financieros para cumplir determinados
objetivos. Cuando nos referimos a la administración estatal el sustantivo “administración”
va acompañado del adjetivo “público o pública”, que nos indica que es una gestión de
procesos y recursos dirigidos al cumplimiento de objetivos de carácter público, esto es
dirigidos a la población, al pueblo, a todos los ciudadanos o pobladores del país.
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Dicho esto, podemos definirla desde dos puntos de vista:
Desde el punto de vista subjetivo u orgánico, como el conjunto de entidades públicas
estructuradas dentro del Poder ejecutivo. Nos estamos refiriendo a todos las instituciones
u organismos públicos, sin considerar a los órganos legislativo y judicial.

Desde el punto de vista objetivo o material, como el conjunto de acciones y actividades

que realizan los organismos públicos para satisfacer los requerimientos o necesidades de
la colectividad, de los grupos sociales.

Asociando o uniendo los dos puntos de vista, definimos a la administración pública como
“el conjunto de actividades a cargo de entidades u organismos públicos del Poder
ejecutivo, para satisfacer necesidades colectivas, de manera continua y permanente”.
Dicho de otra manera, como “el complejo de entidades u organismos públicos del Poder
ejecutivo que realizan un conjunto de actividades para satisfacer necesidades colectivas,
de manera continua y permanente”.

Lo que estamos exponiendo nos permite tener una idea general de la estructura del
Estado y de su estructura organizacional, resumiéndolo de la siguiente manera:

A continuación un gráfico de la estructura total del Estado:

PODER LEGISLATIVO

PODER JUDICIAL
ESTRUCTURA
PODER EJECUTIVO BÁSICA

Gobierno Administración

GOBIERNO
REGIONAL OCA
ESTRUCTURA
COMPLEMENTARIA
GOBIERNO
OPD
LOCAL

Debemos concordar, entonces, en que la función administrativa, no legislativa ni judicial,

está a cargo de las entidades de la administración pública, como las siguientes:
- Ministerios
- Gobiernos regionales
- Gobiernos locales o Municipalidades
- Universidades
- Organismos públicos descentralizados, como Indecopi y otros.

Este es el Estado, esta es su estructura y sus funciones, y todos los ciudadanos debemos
conocerlo, sino a plenitud, en líneas y definiciones generales.

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Ahora bien, nuestra asignatura trata del estudio de una parte de la estructura y funciones
del Estado, esto es la administración pública y las actividades que tienen a cargo todas
sus entidades. En concreto, todo lo que hace la administración pública, tal como lo hemos
expuesto.

Como se trata de actividades del Estado, éstas se regulan por normas legales, que, como
lo hemos expresado, son normas que establecen reglas de conducta de los ciudadanos
en general, determinando sus derechos y obligaciones, así como normas que regulan la
estructura y funcionamiento de todas las entidades públicas. Cuando nos referimos a las
normas legales lo hacemos partiendo de nuestra Constitución política, las leyes que dicta
el Congreso y los reglamentos que las desarrollan y complementan. Estas normas legales
constituyen el Derecho de todos los países y por la especialidad su tratamiento
corresponde al Derecho Administrativo.

Como lo veremos en su momento, hay diversas definiciones del Derecho administrativo,

en esta introducción precisamos que en cuanto a su contenido lo podemos definir como el
“conjunto de principios y normas que regulan, en concreto, la relación jurídico-
administrativa y la relación jurídico-funcionarial”.

Del mismo modo, más adelante veremos como esta relación jurídico-administrativa se
materializa o concreta gracias a la gestión e intervención del personal del estado,
funcionarios y servidores públicos cuya prestación de servicios se regula por la
Constitución y las leyes de la materia.

Podemos entonces responder la pregunta que nos formulamos inicialmente: ¿ Por

qué estudiar el Derecho administrativo ? :
En principio, todos los ciudadanos deben tener conocimiento básicos o fundamentales del
Derecho y con mucha mayor razón los profesionales del Derecho, específicamente del
Derecho Administrativo. La expectativa del ejercicio de la profesión no se limita a la
defensa en los tribunales de justicia, sino al desempeño cargos funcionariales, directivos y
gerenciales en entidades públicas y privadas.

Algunos ejemplos, entre otros:

 Gerente de la SUNAT.
 Gerente de ESSALUD.
 Gerente de Petroperú.
 Administrador de INDECOPI,
 Gerente de gobiernos locales y regionales.
 Gerente del Banco Central de Reserva.
Pero alguien podrá decir “yo voy a trabajar en un banco o financiera”, pero
debemos tomar en cuenta que a estas entidades las supervisa un organismo
público como la Superintendencia de banca y seguros (SBS); alguien más dirá “yo
trabajaré como jefe de recursos humanos de una universidad privada”, claro que
es una entidad privada pero la supervisa una entidad pública como la
superintendencia de educación superior universitaria (SUNEDU), y así sucederá
en todos los casos, porque es el Estado el que siempre tiene a cargo el control y
supervisión de las actividades o labores de todas las entidades públicas y
privadas.

En concreto, el profesional del Derecho debe estar preparado para conocer la estructura
organizacional y funcional del Estado, y de manera específica la organización y funciones
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de una de sus estructuras como es la administración pública, para apreciar como el
Estado se relaciona con toda la ciudadanía y las entidades públicas y privadas,
reconociendo del mismo modo la regulación mediante normas del Derecho Administrativo.

Una apreciación final, lo que vamos a estudiar en esta asignatura no es todo el Derecho
administrativo como disciplina jurídica; trataremos por supuesto el concepto y principios
de esta disciplina jurídica, aspectos referidos a la estructura del Estado, la estructura y
funcionamiento de la administración pública, la relación jurídico-administrativa y la relación
jurídico funcionarial.

ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Ingresar al estudio de la Administración Pública obliga definir para nuestro tema qué es el Estado y
dentro de este contexto lo que es Persona y Sociedad. Tres categorías que deben significarse
dentro del campo de las Ciencias Jurídico-Administrativa.

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 PERSONA, SOCIEDAD Y ESTADO
1. PERSONA

Sostiene José María Diez, que la concepción del Estado es inseparable de la concepción del
hombre, el que se halla unido a sus semejantes por una diversidad de vínculos de orden físico,
moral, social, económico, religioso, vínculos de solidaridad, de intercambio por división de trabajo,
vínculos de familia, parentesco, relaciones de negocios, integración, etc. Debemos, por ello, prestar
mucha atención a la complejidad de la realidad social.

Consideramos que la noción de persona es trascendental por ser elemento fundamental de las
Ciencias Jurídicas, pues todo el Derecho se ha creado en razón al interés de la persona. Ahora
bien, el Derecho no repara en el hombre como realidad psico-biológica sino en lo que es la parte
de su conducta, adquiriendo relevancia al estar regulada en el ordenamiento jurídico.

Desde el punto de vista técnico-jurídico, es una categoría jurídica independiente en absoluto de

toda corporalidad o espiritualidad, de tal modo que es una realidad de hecho pero también un
producto de Derecho, traduciendo una situación jurídica.

2. SOCIEDAD

Dos elementos caracterizan la noción o categoría Sociedad: el elemento material y el elemento

formal. El primero es el grupo o conglomerado de seres humanos -con aspiraciones individuales-;
el segundo es la unidad de fines o acuerdo de voluntades y esfuerzos, esto es la conjunción de
aspiraciones individuales en aspiraciones comunes.

Las aspiraciones humanas son múltiples y de naturaleza distinta entre sí, ya sean materiales,
espirituales o intelectuales, persiguiéndose la manutención de la existencia por la satisfacción de
las necesidades primarias de alimento, vestido y habitación, así como el desarrollo físico-mental se
satisface por la creación de la Cultura y la asimilación general de la misma.

De esta manera podemos conceptuar la Sociedad como la unión o agrupación de seres humanos
que, motivados por diversos fines, generan entre sí vínculos y relaciones comunes, o acuerdo de
voluntades y coordinación de esfuerzos y medios. Es, pues, la convivencia de seres libres e
inteligentes que, en forma conjunta, cooperan de manera permanente y estable a la consecución
de un bien común. En otros términos, la reunión de hombres expresada en la unión de esfuerzos
concurrentes de modo permanente para la consecución de fines comunes.

Como lo hemos referido anteriormente, es de este modo como distinguimos en la Sociedad sus
dos elementos esenciales: uno material, dado por el grupo humano y, otro formal, considerando la
comunión o unidad de fines, o acuerdo de voluntades.

El elemento material conlleva las aspiraciones individuales. Cada miembro del grupo tiene su
particular interés, el que si bien es verdad puede ser satisfecho sólo con sus esfuerzos propios,
esto únicamente puede ser posible en forma muy elemental y en estado primario, es decir que el
hombre sin más recursos que su actividad puede agenciarse de sus alimentos, vestido y
habitación, según los encuentre en la naturaleza, pero finalmente va a encontrar limitaciones a las
que se responden con la cooperación, a fin de producir la adecuada división del trabajo.

El elemento formal conlleva, por el contrario, las aspiraciones comunes, la necesidad

incuestionable de mantenerlas en condiciones permanentes a fin de que las aspiraciones
individuales puedan satisfacerse, permitiendo o logrando el dominio de la naturaleza, el cuidado de
su desarrollo y de las relaciones de equilibrio entre los miembros del grupo.

De otro lado, existen requerimientos o necesidades consustanciales al grupo y que por su

naturaleza se oponen a la satisfacción librada a la iniciativa individual, tal como el orden, la
seguridad pública, la defensa o la justicia, pues las limitaciones individuales están en la potestad
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del grupo y no de los individuos aisladamente. Nadie puede, por ejemplo, hacerse justicia por sí
mismo, pues si ello sucediera se atentaría contra la misma sustancia social.

De este modo surge la obligación del grupo para satisfacer cierto tipo de requerimientos
excluyendo o limitando la actividad de los individuos en dicha tarea. Es al grupo a quien le
corresponde la tipificación de tales necesidades, así como la selección de los medios y de los
sistemas más adecuados, para atenderlos y solucionarlos.

3. EL ESTADO

Es necesario definir al Estado y reconocer su estructura para tener, a cabalidad, una visión de
todos los organismos públicos donde laboran los trabajadores que tienen al Estado como
empleador.

Sin profundizar en el tema, que es propio del Derecho Constitucional, para llegar al concepto de
Estado debemos dejar en claro que el tránsito histórico debe reconocer a la persona como una
identidad primigeniamente viable para satisfacer por sí mismo sus necesidades básicas o
elementales de alimentación, vivienda y vestido, pero cuando se encuentra formando parte de una
reunión o grupo de personas debe considerarse ya no las aspiraciones personales de cada
individuo integrante del grupo sino a las aspiraciones comunes que involucran a todos los
componentes individuales, para garantizar la subsistencia grupal y su desarrollo en procura de los
mejores niveles de calidad de vida y el aseguramiento de una vida en paz y tranquilidad, que evite
el conflicto y social y asegure, más bien, su permanencia y desarrollo. Nos encontramos, entonces
con el concepto de sociedad, definida como la reunión de un conjunto de personas con intereses e
ideales comunes, que tienen necesidades consustanciales a la colectividad que conforma y que
para su satisfacción debe comprometer un aparato y mecanismos complejos.

Para la consecución del bien común, la Sociedad genera un poder que organizativamente deviene
en autoridad y que tiene la facultad para imponer limitaciones y hacerlas respetar. Surge así el
Estado como centro de poder social, materialización del mismo y como fuerza actuante
sobre el elemento material para garantizar la integridad del elemento formal.

Podemos, igualmente, conceptuar al Estado como la organización jurídica de la nación, en cuanto

ésta constituye una entidad concreta y material integrada por las personas y el territorio. La nación
está formada por el pueblo con sus propios ideales y propósitos, así como de sus tradiciones e
intereses comunes de orden político, económico y cultural, intereses que se conjugan y concentran
y luego se exteriorizan para cohesionarla y concretarla. Esto importa la presencia de estructuras y
organizaciones que en el tiempo se han definido como poderes públicos dentro de la estructura
básica que comprende los poderes legislativo, judicial y ejecutivo, que se complementa con los
gobiernos regionales y locales o municipales como órganos de gobierno descentralizado, así como
los organismos constitucionalmente autónomos y los organismos públicos descentralizados
ejecutores, reguladores y técnico especializados.

Ahora bien, la conceptuación del Estado como la Sociedad jurídicamente organizada alude a que la
propia Sociedad, por algo trascedente a sí misma, impone un mandato o conjunto de mandatos
que se vinculan a sus miembros componentes; mandatos que constituyen las normas jurídicas de
organización para posibilitar la generación de las normas de conducta que amplían o restringen la
esfera de los derechos y obligaciones de los seres humanos.

Así, encontramos que el Estado es un poder, una fuerza que se limita y ejercita por sus
mandatos, surgidos del grupo y para la satisfacción de los fines comunes. Es una forma de
organización social.

Tal como lo sostiene Bielsa, el Estado se caracteriza como poder jurídico, razón por la cual su
concepto presupone dos elementos materiales (población y territorio) y un elemento formal (el

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poder o imperium). La preponderancia de éste último es lo que asegura las funciones jurídicas y
sociales.

De esta manera, el Estado, entonces, puede considerarse en general en dos sentidos, según sus
elementos constitutivos: En sentido material, si se concibe al Estado como Pueblo, que constituye
una unidad jurídica de individuos dentro de un territorio determinado, unidad organizada bajo el
imperio de una ley, con el fin de procurar el bien común; en sentido formal, si se lo considera como
organización jurídica de la Sociedad, es decir, como el conjunto de instituciones de Derecho, un
ordenamiento político administrativo jerárquico. Cualquiera que sea la definición que se dé
comprenderá siempre tres elementos sustanciales: Pueblo y Población, Territorio y Poder.

Nuestra Carta Política, en su Art. 45°, declara que el poder del Estado emana del Pueblo y quienes
lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes de la
República establecen. En su Art. 44°, prescribe que son deberes primordiales del Estado, entre
otros, defender la soberanía nacional, garantizar la vigencia de los derechos humanos, proteger a
la población de las amenazas contra su seguridad y promover su bienestar general, bajo el
fundamento de la Justicia y el desarrollo equilibrado de la Nación.

Por ello hay que sostener que es fin del Estado mantener y garantizar la subsistencia del grupo
social, su desarrollo, la pacífica convivencia de todos los integrantes de la organización, y procurar
los medios necesarios para el desarrollo de los individuos en niveles compatibles con la dignidad
humana. Para la realización de estos fines se desarrollan las llamadas funciones del Estado.

3.1. Funciones del Estado

Para poder realizar sus funciones esenciales el Estado debe constituirse, en cuanto establece un conjunto
de órganos a través de los cuales manifiesta su voluntad y lógicamente ejerce sus funciones.

Ahora bien, las funciones del Estado no son otras que las de la Sociedad (Seguridad, Justicia y Bienestar en
el orden económico y cultural), pero no es la Sociedad las que las realiza sino el Estado, como organización
jurídica de la Sociedad. En este sentido, los fines del Estado no son otros que los fines de la Sociedad y los
de ésta son los fines comunes de las personas que la conforman.

En tal sentido, si bien en forma y sumaria, es oportuno examinar las principales funciones generales del
Estado como organización jurídica de la Sociedad, dejando establecido que la actividad del Estado dirigida al
cumplimiento de sus fines se resume en la clásica trinidad : Legislación, Jurisdicción y Administración.

a. Función Normativa; que procura el conjunto de mandatos que conducen la propia organización del
aparato estatal, así como la regulación de la conducta de las personas. Tales normas pueden ser generales o
especiales, formales o materiales. Cabe mencionar que los órganos administrativos pueden dictar actos con
contenido legislativo, como los reglamentos, actos que son orgánicamente administrativos pero materialmente
legislativos.

b. Función Jurisdiccional; que procura la solución de conflictos por aplicación del Derecho al caso concreto,
cautelando que cada cual procure lo suyo, o sancionando las transgresiones del orden jurídico, con privación
de derechos fundamentales para quien los cometa.

c. Función Gestora; por la cual el Estado cuida el desarrollo material y cultural del grupo y de los individuos,
prevé el bienestar y procura una equitativa distribución y redistribución del producto social, estableciendo
asímismo las mejores condiciones y garantizando seguridad inmediata. De igual modo, por esta función y en
virtud de sus fines, el Estado cautela que el resto de funciones se conduzcan de conformidad con dichos
objetivos. En este sentido, encontramos inclusas en esta función las operaciones de gobierno, de
administración y de fiscalización. En verdad que cada grupo de operaciones podrían de por sí constituir
funciones separadas, así se habla de la función administrativa propiamente dicha, para referirse a la actividad
portadora de servicios públicos que satisfacen demandas de la Comunidad.

d. Función de Defensa; que busca el mantenimiento de la integridad y seguridad del grupo frente a otros que
pretenden violar sus elementos y medios para absorberlo o destruirlo.

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e. Función de Relación Internacional; que procura la armonía con centros semejantes a fin de conseguir la
ayuda mutua o prevenir rupturas que puedan derivar en conflictos o agresiones.

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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. REFERENCIA GENERAL

La función pública de administrar ha sido una constante histórica. Desde que aparecieron las primeras
comunidades surgió la imperiosa necesidad de gestionar de manera coordinada los diversos intereses
individuales, ya sea en beneficio del común de gentes o del monarca absoluto.

Es a partir del siglo XIX cuando se estima que nace la Administración Pública en sentido estricto. En efecto,
como fenómeno jurídico la Administración nace con el constitucionalismo de ese siglo y su momento clave se
produce con la Revolución Francesa. Fueron los eventos revolucionarios que se suceden en Francia, en
1789, los que tanto influyeron en el nacimiento de la Administración Pública moderna.

Hasta entonces, la noción práctica de ley como disposición general aplicable a todos los ciudadanos y para
todos los supuestos era, si no ignorada en el terreno de la especulación teórica, si prácticamente "pisoteada"
en el área del ejercicio cotidiano del poder. La ley se entendía como emanación de la voluntad del monarca
absoluto, de acuerdo con las circunstancias fácticas y atendiendo más a sus deseos soberanos que al
establecimiento de una normatividad aplicable con carácter general. Opuestamente, la idea de la ley como
principio vinculante para todos, manifestación de la voluntad popular, cimiento básico de la convivencia y
entronque, por fin, entre el deseo de la mayoría ciudadana, actuando a través de sus representantes, y la
regulación general de todas las actividades del hombre y de la comunidad, será uno de los mayores aportes
de las ideas puestas en práctica a partir de 1789.

En la Revolución de 1789, al igual que en muchos otros terrenos, comenzó a florecer la semilla que conduciría
a la magna Administración actual. Contradicciones de todo género asaltaron a una concepción político-social
surgida en aquellas circunstancias y la salida momentánea a todas ellas, o una buena parte de ellas, se
encontró por vía de la Administración.

Se necesitaba entonces un instrumento eficaz, nutrido por los interesados en sacar adelante los principios de
igualdad, uniformidad y justicia social, como ideas elaboradas por el racionalismo previo a la Revolución
Francesa. Este instrumento fue la Administración. Se reclamaba una nueva estructura social pero esta
gigantesca tarea no podía ser cumplida con meras declaraciones generales, ni siquiera con la promulgación
de nuevas leyes. Era preciso configurar un extenso poder capaz de asumir esa misión, cuya amplitud
desbordara toda la tradición del Estado. Este poder había de ser un poder gubernamental, activo, constante,
general, notas todas que volcaban el peso necesariamente de la Administración.

2. SENTIDO ETIMOLÓGICO

Siguiendo a Cazorla Prieto, diremos que el concepto de Administración Pública se descompone en el

sustantivo Administración y el calificativo Público, referencia gramatical que no es trivial sino fruto del
ensamblaje terminológico, pues si bien goza de entidad e independencia conceptual propia no por ello se ve
privada de matices que provienen -precisamente- del concepto Administración y de la voz Público, razón
que obliga a detenernos en revisar su sentido etimológico.

Etimológicamente, como lo advierte Garrido Falla, el vocablo proviene del latín, formándose con las palabras
"ad" y "ministrare", que significa "servir" o, -según otros- por la contracción de "ad manus trahere", que alude
la idea de manejo o gestión. De lo que se colige que administrar es, a la par que gobernar y regir, servir,
significando sobremanera la idea de servicio que tanto juego va a dar en el correcto entendimiento de la
Administración Pública y de la función administrativa.

Por su parte, el calificativo público, dentro de una gama de significados, apunta a la idea perteneciente a todo
el pueblo o, lo que es o debe ser común del pueblo. De esta significación se extrae el carácter eminentemente
al servicio de lo común, de lo perteneciente a todos.

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El resultado de esta aproximación etimológica y gramatical al concepto de Administración Pública podría
resumirse bajo la siguiente fórmula: Administración implica gestión, servicio subordinado; Pública indica la
condición de servicio al pueblo; la conexión de ambas pautas nos lleva a entender que administración
pública es una estructura organizativa puesta al servicio de los ciudadanos para la realización de una
gestión subordinada a los intereses públicos e imprescindible para la convivencia humana.

Advierte Cazorla Prieto que es frecuente en la Doctrina indicar la doble consideración de que la
Administración Pública es susceptible. Con la palabra de Administración Pública se entiende la actividad y el
órgano; es decir el conjunto de actos y operaciones propios de aquélla, y de ahí nace el concepto de función
administrativa, y las estructuras, entes y órganos llamados a desarrollarla. En el primer caso estamos ante
una visión objetiva de la Administración Pública, en el segundo ante una visión subjetiva.

3. DEFINICIÓN

Resulta necesario señalar que siempre han surgido una serie de dificultades para fijar el concepto
de Administración Pública; algunas provienen debido a que ciertos autores han partido del sentido
etimológico del vocablo y otros han recurrido a su sentido vulgar o común.

Si nos referimos a la etimología del vocablo, -como lo hemos anotado anteriormente-, encontramos
que proviene del latín y se forma con las palabras ad y ministrare, que significan servir, o según
otros, por la contracción de ad manus trahere, que da la idea de un manejo o gestión. De ello se
podrá colegir que la idea de administración se refiere a una gestión de intereses o de asuntos, pero
es una gestión subordinada cuando nos referimos a la población como beneficiaria de las
actividades que realiza.

En términos comunes, al administrador se define como quien cuida bienes ajenos. Si bien hay
casos en que se administran bienes propios, este concepto no es aplicable a la Administración
Pública, ya que el órgano administrativo gestiona siempre bienes o intereses ajenos: los de la
comunidad política a la que se limita a servir.

Para tratar de resolver esta dificultad se puede estudiar a la Administración desde un punto de vista
material, vale decir objetivo, como también desde el punto de vista orgánico, es decir subjetivo.
Desde el punto de vista subjetivo, se entiende por Administración Pública al conjunto de órganos.
Desde el punto de vista objetivo, se entiende la actividad, una de las actividades del Estado.

3.1. Noción Conceptual desde el punto de vista objetivo

Como lo hemos referido, desde el punto de vista objetivo vamos a considerar como administración
la actividad de los órganos que realizan función administrativa.

Se puede sostener que la administración es la actividad práctica que el Estado desarrolla

para atender de inmediato los intereses públicos que asume como propios. Al decir que la
administración satisface de un modo inmediato los intereses públicos podemos distinguirla de la
jurisdicción y de la legislación.

En el caso de la legislación, el Estado no atiende de una manera inmediata los intereses públicos,
sino que dirige, limita, condiciona, la conducta de las personas. En la función jurisdiccional, el
Estado trata que la voluntad legislativa sea observada y sustituye su voluntad a la del particular,
pero no en forma inmediata sino mediata e instrumental.

En cambio, en la actividad administrativa, el Estado desarrolla una actividad propia, análoga a la de

otros sujetos que integran su ordenamiento. Por ello, mientras que en las funciones legislativa y
jurisdiccional el Estado establece y hace obrar el ordenamiento jurídico que regula la conducta de
otros sujetos en relación a determinados intereses sociales, en la actividad administrativa el Estado
se hace a sí mismo sujeto de esa actividad y actúa con medios propios para la obtención de
aquellos fines que entiende debe reservar a su acción directa. La actividad administrativa,
entonces, desde el punto de vista objetivo, podríamos decir que es concreta, que satisface

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inmediata y continuamente las necesidades colectivas y con sujeción al ordenamiento
jurídico vigente.

3.2. Noción conceptual desde el punto de vista subjetivo.

Desde el punto de vista orgánico o formal, citamos a Manuel maría Diez, quien sostiene que desde
la óptica subjetiva la administración está constituida por un conjunto de órganos estructurados
jerárquicamente dentro del poder ejecutivo y cuya actividad se dirige a la satisfacción de las
necesidades colectivas.

Quedaría fuera de esta actividad la que se conoce bajo el concepto de gobierno, actividad
netamente política. Este concepto también puede calificarse como formal, ya que atiende a la
forma en que son regulados por el Derecho una serie de actos realizados por el Poder Ejecutivo.

______________________________________________________

LA RELACIÓN JURÍDICO ADMINISTRATIVA

La relación jurídico-administrativa es aquella relación, regulada

por el Derecho Administrativo

La relación entre administración y administrado tiene como presupuesto

inexcusable la existencia de dos sujetos, uno de ellos ha de ser una
Administración Pública. Pero no sólo eso, además la relación debe ser regulada
por el Derecho Administrativo.

El objeto de la relación jurídica se encuentra compuesto por acciones del

administrado o por cosas o situaciones concretas como puede ser el servicio
público, el régimen jurídico de los bienes del Estado, el régimen jurídico del
derecho de la propiedad en armonía con el bien común que da lugar a la
expropiación, etc.

En la relación jurídico administrativa, el administrado es cualquier ciudadano o

entidad que tiene relación directa con la Administración en el marco de
expedientes o actuaciones administrativas de cualquier clase en las que tiene
interés.

La definición que el diccionario del español jurídico de la RAE ofrece

del administrado es la siguiente: “El ciudadano que tiene relación directa con la
Administración en el marco de expedientes o actuaciones administrativas de
cualquier clase en las que tiene interés”. Es decir, que se trata de cualquier
particular o ciudadano, que se relaciona con la Administración, produciéndose tal
relación en el ámbito del Derecho Administrativo. 

Cabe precisar que el concepto de administrado ha sufrido una evolución con la

constitución del Estado de Derecho. Así, el término administrado se asimilaba a la
idea de sujeto pasivo frente a la Administración; sin embargo, en virtud de la
13
Constitución de países como el nuestro el administrado deja de ser un sujeto
pasivo para convertirse en un sujeto titular de derechos y deberes, situándose no
ya por debajo de la Administración sino, frente a ella, a su lado.

Siguiendo la misma fuente indicada al comienzo, se pueden distinguir dos tipos

o clases de administrados:

El administrado simple; es cualquier persona, por el hecho de serlo, que tiene interés en
el funcionamiento y decisiones que adoptan las administraciones públicas. Es el
beneficiario inmediato de las actividades de la administración pública.

El administrado calificado, que es la persona que tiene una relación especifica con la

Administración por razón de haber formulado determinadas peticiones o haber interpuesto
reclamos y recursos impugnativos.
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EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. DEFINICIONES

En sentido literal la expresión de Derecho Administrativo significa "derecho relativo

a la Administración". La actividad de la administración pública origina relaciones
múltiples con los administrados y esas relaciones presuponen normas jurídicas
que las regulan. El conjunto de esas normas constituye el contenido del Derecho
Administrativo.

Ahora bien, toda relación jurídica supone al menos dos sujetos (personas), y si ella
es de Derecho administrativo uno de esos sujetos es necesariamente el Estado
obrando como Administración pública.

De ahí el generalizado concepto del Derecho Administrativo entendido como

"conjunto de leyes que determinan las relaciones de la administración con
los administrados". En otros términos, el contenido del Derecho Administrativo
es la regulación de la relación jurídica que se establece entre la administración
pública y los administrados para cumplir uno de los roles que se tiene asignado el
Estado.

El autor argentino Rafael Bielsa conceptúa el Derecho Administrativo como "el

conjunto de normas positivas y de principios de Derecho Público de aplicación
concreta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos”

Un jurista clásico de la Escuela Mejicana como Gabino Fraga, define al Derecho

Administrativo como "la rama del Derecho Público que regula la actividad del
Estado que se realiza en forma de función administrativa, correspondiéndole
así el estudio de las normas de la estructura del Poder Ejecutivo y las de
funcionamiento o actividad administrativa".
14
El tratadista argentino Miguel Marienhoff define al Derecho Administrativo como
"el conjunto de normas y principios de Derecho Público Interno, que tiene
por objeto la organización y funcionamiento de la Administración Pública,
como así la regulación de las relaciones interorgánicas, interadministrativas
y las de las entidades administrativas con los administrados

Entrena Cuesta, define al Derecho Administrativo como "el conjunto de normas

del Derecho Público Interno que regulan la organización y actividad de las
administración pública".

Recogiendo las diversas definiciones Alberto Ruiz Eldregde fija su posición,

señalando que el concepto del Derecho Administrativo no sólo el Derecho positivo
(leyes) sino los principios doctrinarios; igualmente las nociones relativas a las
personas administrativas, sus potestades, y competencias, la relación
administración-administrados y la noción del servicio público, que es esencial.

De esta manera, para el citado autor el Derecho Administrativo comprende los

principios doctrinarios y las normas jurídicas que regulan los siguientes aspectos:

a) La relación jurídico-administrativa: Las vinculaciones de la Administración con

los ciudadanos, que doctrinariamente se les denomina administrados.

b) La relación jurídico-funcionarial: El vínculo que se establece entre el Estado y

los funcionarios y servidores públicos, que la Constitución categoriza como
“función pública”.

c) Las relaciones interadministrativas, que se manifiestan dentro de cada entidad

pública para organizar su funcionamiento y los servicios que prestan a la
colectividad.

d) Las relaciones interorgánicas, que manifiestan cuando dos o más entidades

públicas realizan coordinaciones por razón de competencia de funciones y para
cooperar en el logro de los propósitos o fines públicos.

e) El procedimiento de reclamos y de recursos administrativos, cuando se trata

de atender y/o resolver solicitudes o impugnaciones en caso que la actuación de la
administración afecte derechos de los administrados o de los servidores públicos.

Precisa Ruiz Eldredge que el Derecho Administrativo "es el sistema jurídico,

normas y categorías del Derecho Público que estudia, promueve y regula la
actividad de la Administración Pública, los servicios públicos, la función y
potestades de los órganos y personas que las ejercen en las relaciones con
los administrados, interadministrativas e interorgánicas y las de Derecho
Internacional, así como las garantías internas de una alta jurisdicción que
asegure la justicia administrativa".

15
Sostiene el autor que el objeto es la actividad administrativa y la función de los
órganos y funcionarios que la ejercen con sus potestades y privilegios. Estos
privilegios y potestades se otorgan para servir, pues, más que el criterio de
mando debe considerarse la función de servicio.

Entonces, en la definición debemos comprender no solo la regulación de éste no

son solamente las relaciones administrativa y funcionarial sino las que se dan al
interno de cada entidad y entre las diversas entidades públicas, dado que hay
Derecho Administrativo regulador en lo interno de cualquier oficina o entidad
estatal, que hay relaciones interorgánicas para llevar a cabo acciones conjuntas
entre dos o más entidades públicas o resolver algunos conflictos que puedan
surgir en el marco de sus competencias o atribuciones.

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PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Son dos los principios fundamentales del Derecho administrativo:

1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El Diccionario español jurídico de la RAE ofrece la siguiente definición

de legalidad: “Reglas y principios contenidos en las normas”. Por otra parte,
y conectado con lo anterior, se refiere al principio de legalidad, en el ámbito
administrativo, como aquel principio conectado con la idea de que los
poderes públicos actúan dentro de los límites que las leyes establecen y, en
particular, la Administración, en los términos concretos en que la ley se lo
permite.

La administración pública sirve con objetividad los intereses generales y

actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía y
descentralización, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, lo cual no
significa otra cosa más que el sometimiento del poder ejecutivo y por tanto,
de la Administración, a la Constitución y a las leyes de la República,
comprendiendo dentro de éstas a la ley formal y a las leyes materiales. Las
primeras emanan del Congreso, las segundas son los reglamentos,
resoluciones y directivas que dicta el poder ejecutivo y las entidades de la
administración públicas dentro de sus prerrogativas.

2. EL PRINCIPIO DEL INTERÉS PÚBLICO

Este principio nos lleva a la idea que las acciones de la administración

pública deben manifestarse en concordancia con el interés social y desde
este punto de vista el grupo social está interesado en que las normas

16
 legales se apliquen y se cumplan en función de lo que pretende la
ciudadanía, para su bienestar y para la mejor calidad de vida que se
merece.

La organización de la administración pública y las actividades que realiza

deben estar al servicio de la población y por tanto, a través de esta
estructura organizativa el Estado habrá de servir con objetividad a los
intereses generales.

La noción del interés público o interés general surge a partir de la revolución

francesa y puede concebirse como la guía o criterio del Estado para tomar
decisiones que buscan el bien común de una sociedad en general, o de las
personas de la comunidad en particular.

Los actos o acciones de la administración pública deben siempre tener

como finalidad la satisfacción del interés general, ya se trate de planes o
acciones en salud pública, educación, seguridad ciudadana, protección
del medio ambiente, seguridad social, protección de la madre, del menor,
del anciano, de las personas discapacitadas, etc.

Importa también establecer un sistema de revisión de los actos de la

administración pública y la facultad de los administrados para interponer los
recursos impugnativos, cuando creen que se están afectando sus derechos
fundamentales o patrimoniales.

Son los tribunales los que controlan el ejercicio de las potestades de la

administración pública cuando se afectan los derechos de la ciudadanía, es
decir el interés general o público, que es propio de la sociedad.
Debe preservarse la protección jurisdiccional de los derechos
fundamentales, cualquiera que fuese la naturaleza de los actos de la
administración.
_______________________________________________________________________

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Hugo Gómez A.
Universidad Nacional Mayor de San Marcos

En general, el ordenamiento jurídico es el conjunto de normas legales que regulan

determinadas situaciones de la vida en sociedad.

El ordenamiento jurídico administrativo es el conjunto de normas legales que regulan:

a) Las actividades de la administración pública cuando atiende o satisface las

necesidades o requerimientos de la población: Servicios públicos de saneamiento,
energía eléctrica, telefonía, transporte público, baja policía, seguridad ciudadana o
serenazgo (Relación jurídico administrativa)

17
 b) Las actividades de la administración pública en sus relaciones con las personas o
administrados que formulan reclamos porque se sienten afectados por las
actividades propias de la gestión y cuando los administrados formulan solicitudes y
no son atendidos y deben entonces interponer reclamaciones o recursos
impugnativos. (Relación jurídico administrativa)

c) La relación de la administración pública como empleadora con sus trabajadores o

servidores públicos, en el reconocimiento de los derechos laborales y en la
atención de las solicitudes planteando reclamos por el desconocimiento de tales
derechos, o resolviendo los recursos impugnativos que interponen para hacer
valer sus derechos (Relación jurídico funcionarial).

El ordenamiento jurídico administrativo se basa en el respeto a la Constitución política

como norma de jerarquía suprema. Al respecto, el artículo 51º de nuestra Constitución
prescribe lo siguiente:
“La Constitución prevalece sobre toda otra norma legal;
la ley sobre las normas de inferior jerarquía,
y así sucesivamente”

En el Derecho administrativo, la jerarquía de normas se establece de la siguiente manera:

Constitución
______________________________________
Ley, aprobada por el Congreso de la República
Decretos legislativos
Decretos de urgencia
Ordenanzas
______________________________________
Decreto Supremo
Resolución suprema
Resolución ministerial
________________________________________
Resoluciones viceministeriales, directorales, directivas y demás disposiciones
internas.

La jerarquía de normas, conforme a la relación que precede, es un ordenamiento que

exige que la norma inferior no contradiga o vulnere el contenido de la norma superior. Es
lo que lamamos la subordinación jerárquica

Considerando la relación de normas jerárquicamente ordenadas, es necesario precisar

que en el Derecho Administrativo se puede establecer un orden normativo en tres niveles:

1. La constitución
2. La Ley
3. El Reglamento

1. LA CONSTITUCIÓN

Es la ley fundamental del sistema normativo de nuestro país y constituye la base sobre la
cual se estructura el sistema jerárquico de normas legales que permiten la organización y
18
el normal desarrollo y desenvolvimiento del Estado y de la sociedad. También la
conocemos como Carta Política o Carta Fundamental.

La Constitución se configura como la norma de rango superior de todo el sistema

normativo, configuración que supone un conjunto de condicionamientos jerárquicos
impuestos al resto de normas del ordenamiento jurídico.

La supremacía de la Constitución opera en dos momentos: primero, en la elaboración y

aprobación de las otras normas; y, segundo, en la interpretación y aplicación de estas
normas inferiores.

La Constitución, entendida como el conjunto del ordenamiento constitucional, vinculan

directamente a la Administración para resolverlos casos que conozcan.

2. LA LEY

La ley es la norma jurídica que emana del Congreso de la República y promulgada por el
Presidente de la República. Tiene como características esenciales la generalidad y la
obligatoriedad.

La característica de la generalidad debe entenderse que debe ser de cumplimiento u

observancia por todos los habitantes de la República, sin distinción alguna, tal como lo
dispone la Carta política en su artículo 103º, al precisar que no se pueden expedir leyes
que establezcas diferencias entre las personas, es decir las leyes se aplican a todas las
persona, en general, sin diferencias o distinciones de ninguna clase.

La obligatoriedad estás declarada por la Constitución en el artículo 109º al disponer que

“La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo
disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte”. Esto
quiere decir que por regla general la ley entra en vigencia al día siguiente que es
publicada en el diario oficial “El Peruano”, salvo que se indique de manera expresa hasta
que fecha se difiere su aplicación. Por ejemplo, en la Ley Nº 30057 (que trataremos en la
última unidad) se aprecia que taxativamente se dispone que algunos artículos entren en
vigencia cuando se dicten su reglamento y este dispone que cierta materia (proceso
disciplinario) entre en vigencia después de los noventa días de haber publicado el
reglamento.
Las leyes y demás disposiciones de jerarquía equivalente son:

a) La Ley Ordinaria: Leyes autoritativas, leyes de organización y funciones de los

Ministerios.
b) La Ley Orgánica: Regula la estructura y funcionamiento de los poderes del
Estado, de los organismos constitucionalmente autónomos y de aquellas
entidades con relevancia constitucional.
c) El Decreto Ley: Disposiciones legislativas provisionales, por vía de excepción, de
un órgano que no detenta el poder legislativo (Gobierno de facto).
d) El Decreto Legislativo: A diferencia del Decreto Ley, sólo pueden ser emitidos de
acuerdo con una habilitación expresa previa, conferida por una ley emanada por el
poder legislativo.
e) El Decreto de Urgencia: Norma emitida por el poder ejecutivo, la cual debe
cumplir cuatro criterios: i) excepcionalidad; ii) necesidad; iii) transitoriedad; y, iv)
generalidad.
19
 f) Ordenanzas: Normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura
normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna,
regulación, administración y supervisión de los servicios públicos.

3. EL REGLAMENTO

El Reglamento es una norma legal que desarrolla o complementa las disposiciones de

una ley y es expedida en virtud de las atribuciones que la Constitución le confiere al
Presidente de la República en su artículo 118º, inciso 8), que prescribe lo siguiente:

“Artículo 118º.- Corresponde al Presidente de la República:

8. Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas
ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos
y resoluciones “

De esta manera, el Reglamento es una norma legal que adquiere significativa relevancia e
importancia en el Derecho administrativo

Es una norma escrita de rango inferior a la ley que expresa la voluntad de un órgano
subordinado, siendo una norma que se limita por su propio ámbito. (y)

El reglamento desarrolla el contenido de una ley pero no puede ir contra la Constitución o

la propia ley que reglamenta, pues de ser así puede ser inaplicado o desconocido.
(y)

Si bien las normas reglamentarias que dicta el Poder Ejecutivo están subordinadas a la
ley, la facultad de este poder del Estado es necesaria en el quehacer de la administración
pública debido a la diversidad de las tareas que tiene a su cargo y dada la complejidad de
la función ejecutiva. (y)

Las normas reglamentarias superiores son los Decretos Supremos y en menor jerarquía
las resoluciones supremas, resoluciones ministeriales, resoluciones directorales y otras
normas reglamentarias internas de los poderes públicos, organismos constitucionales
autónomos y demás entidades del Estado. (y)

Visto de esta manera, el ordenamiento jurídico administrativo, vale decir el cuerpo

reglamentario de la Administración Pública conforma todo un sistema orgánico con cierta
autonomía respecto de otras ramas del Derecho. (y)

4. OTRAS FUENTES JURÍDICAS

a) Los Tratados y Convenios Internacionales

Se reconoce el valor como fuente jurídica de los convenios o tratados

internacionales en materia administrativa, siempre que se encuentren válidamente
incorporados al ordenamiento jurídico.

Por ejemplo, los tratados de comercio bilateral contienen disposiciones sobre la

estructura de los procedimientos administrativos a través de los cuales se
realizarán los actos de comercio en los respectivos países.

20
 b) Doctrina: Teoría científica y filosófica que describe y explica las instituciones,
categorías y conceptos e indaga sobre los alcances, sentido y formas de
sistematización jurídica.

c) Jurisprudencia Vinculante: Pronunciamientos judiciales y administrativos que

establecen precedentes de observancia obligatoria para la resolución de casos
semejantes.

d) Los precedentes administrativos: Son actos administrativos firmes que se han

dictado dictados en un caso concreto, pero que por su contenido tienen aptitud
para condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades, exigiéndoles
seguir su contenido similar para casos similares.
Sus requisitos;
i) deben ser actos firmes;
ii) deben recaer en situaciones jurídicas no regladas plenamente; y,
iii) deben ser publicados en el diario Oficial El Peruano.

Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados
si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al
interés general.
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ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

En el amplio marco de los fines del Estado se justifica la intervención estatal a través de
una diversidad de medios. Genéricamente tales intervenciones constituyen formas de
actividad de la Administración para la satisfacción de las necesidades de interés general,
algunas de las cuales están a cargo de la Administración Pública.

Los medios que utiliza la Administración para asegurar el bienestar de la colectividad son
muy diversos, como variadas y múltiples son las necesidades de la población. Nos ocupa
tan sólo el estudio de dos medios o formas: Servicio Público y Policía Administrativa.

SERVICIO PÚBLICO
1. NOCIÓN

Cualquiera que sea su naturaleza, el servicio público es una actividad dirigida a satisfacer
una necesidad colectiva. La titularidad la tiene el Estado asumiendo la organización y la
responsabilidad técnica y financiera, así como los medios de gestión y de control de
manera directa. En algunos casos participa el sector privado en la prestación de los
servicios, pero el Estado siempre mantiene la supervisión y control.

Como lo sostiene Hauriou, el Servicio Público es un servicio técnico dirigido al público de

manera regular y continua por una organización pública, que tiene como fin satisfacer una
necesidad de interés general. Es el Estado el que califica la actividad como servicio

21
público, así como la conveniencia de su prestación como necesidad esencial y pública,
aun cuando intervengan los particulares en las prestaciones.

Es el Estado el responsable del interés general y por tanto el que determina cuando es
oportuno crear o suprimir servicios públicos, según las circunstancias o requerimientos del
momento, todo lo que depende de la decisión política de los gobiernos de turno.

Asumiendo el criterio del maestro Alvarez Gendin, diremos que el servicio público es el
conjunto de actividades jurídico-administrativas, financieras y técnicas que
organiza la Administración Pública y que están encaminadas a satisfacer
económicamente necesidades colectivas, de manera regular y continua.

No hay servicio público si la actividad de la administración no está dirigida a satisfacer una

necesidad colectiva y primordial, siempre de modo regular y además de una manera
continua, porque así lo requiere la naturaleza pública de los requerimientos de la
Sociedad. Tal es el caso de los servicios saneamiento, telefonía y electricidad, que están
calificados como servicios públicos domiciliarios básicos y que por lo tanto no pueden
interrumpirse, no sólo porque constituyen necesidades esenciales sino porque su
inexistencia o interrupción pueden ocasionar accidentes o verdaderas desgracias.

2. CLASIFICACIÓN

2.1. Propios

Están a cargo del Estado, pueden ser directos o indirectos.

a) Directos; cuando el Estado asume no solo la organización e

implementación, sino también la gestión, supervisión y control.

b) Indirectos, cuando el Estado delega en los particulares el funcionamiento

y administración, manteniendo la supervisión o control. Dicha delegación
se da a través de concesión o contratación administrativa.
2.2. Impropios

Se organizan por iniciativa de empresas privadas, quienes asumen la

organización, funcionamiento y administración, previa autorización o permiso por
parte del Estado, el que ejerce, asimismo, la supervisión y control de las
actividades de los particulares.

LA POLICÍA ADMINISTRATIVA

1. NOCIÓN

Se concibe a la policía administrativa como la actividad que realiza la administración

pública para limitar o restringir las libertades de los particulares, para eliminar los efectos
negativos que puedan producir en su ejercicio y de esta manera garantizar la plenitud de
las libertades en general.

22
 En otros términos, es el poder de coacción que protege a la colectividad de los
prejuicios que pudiera causar la libre actividad humana, garantizando el pleno ejercicio de
la libertad individual, pero también asegurando los derechos de los demás. De esta
manera, la policía impone a la libertad y a la propiedad de las personas restricciones
encaminadas a mantener el orden público.

El poder de policía importa no sólo la limitación de la actuación o las actividades de

los particulares, a través de un conjunto de prescripciones reglamentarias, sino la
utilización de la coacción cuando el individuo no se conforma con esas restricciones. Su
justificación radica casualmente en los elementos del orden público, como son la
tranquilidad, la seguridad y la salubridad.

Definimos entonces a la policía administrativa como el conjunto de actividades

normativas o materiales, de carácter restrictivo, que limitan la libertad individual,
para asegurar el orden público, justificándose el uso de la coerción cuando no se
acatan las restricciones establecidas en la norma legal.

Ahora bien, para que su ejercicio no sea arbitrario la policía administrativa debe
respetar la dignidad de la persona humana, a fin de evitar que se lesione la esencia de la
libertad. Por consiguiente, es necesario que la actividad de policía administrativa se limite
estrictamente por el orden jurídico como actividad claramente reglada, teniendo presente
que en materia de policía la libertad es la regla y la restricción la excepción.

2. FUNDAMENTO

El fundamento de la policía administrativa se resume en la superioridad del

interés público sobre el particular, que se complementa con las siguientes razones :
a) Debe entenderse que la libertad no es un derecho absoluto, como la propiedad no
constituye derecho que pueda ser ejercido contrariamente a los intereses colectivos.

b) El carácter de los derechos que forma parte del status de libertad necesita un
elemento ordenador, sin el cual no es posible pensar en el disfrute pacífico de tales
derechos.

3. LÍMITES

La limitación fundamental del poder de policía es el principio de legalidad, esto

quiere decir que toda actividad administrativa necesita un fundamento legal y formal. La
esencia de la norma jurídica atribuye a la administración los poderes necesarios para
justificar su injerencia o intervención.

En concreto, podemos precisar los siguientes límites:

a) Toda medida de policía tiende a asegurar el orden público, por lo tanto encuentra
su limitación donde comienzan las relaciones estrictamente privadas.

b) La policía debe adoptar sólo las medidas necesarias para la conservación y

seguridad del orden público.

23
 c) Debe tenerse presente la igualdad de los ciudadanos ante la Ley en toda actividad
administrativa.

d) La policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra
quienes ejercitan legalmente sus derechos.

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