Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas

Nº 5, 2009. ISSN 1856 – 7878. pp. 335-356

EXPERIENCIA VENEZOLANA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA

GESTIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS: EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Luisa Rodríguez de Sanoja*

Resumen

Este trabajo analiza los mecanismos de participación de la comunidad venezolana en

la elaboración de los planes de desarrollo comunal como una nueva forma de gestión
de los recursos públicos. Esta intervención de los ciudadanos en la identificación de
las prioridades para la satisfacción de sus necesidades y la toma de decisiones en
relación a las inversiones de los recursos públicos ha impulsado la idea del presupuesto
participativo como expresión de la intervención ciudadana en la gestión pública. Esta
participación también se manifiesta en los mecanismos de control social como medio
de fiscalización por parte de la comunidad del manejo de los recursos públicos y en la
elaboración del presupuesto anual de inversión como expresión final del diagnostico
realizado por la propia comunidad en torno a los problemas que desea resolver. Se
examinan sus bases constitucionales y legales y otros mecanismos de participación.
Se incluye referencias a otras experiencias Latinoamericanas.
Palabras clave: participación; presupuesto participativo; contraloría social

CITIZEN PARTICIPATION VENEZUELAN EXPERIENCE IN PUBLIC INCOME

MANAGEMENT: THE SHARED BUDGET

Abstract

This work analyzes the Venezuelan community participation mechanisms in

the elaboration of communal development plans as a new way of public income
management. This citizen intervention in the identification of priorities in order
to satisfy their needs and the decision making in relation to the investments of the
public resources has impelled the idea of the shared budget as an expression of the
citizen intervention in the public management. This participation also shows itself
in the social control mechanisms of supervising on the side of the community in the
public resources management and in the making of the anual investments budget as a
diagnosis final expression made by the proper community around the problems that it
wishes to solve. Its constitutional and legal bases are examined and other participation
mechanisms. References to other Latinoamerican experiences are included.
Key words: participation, shared budget, social financial control

Recibido: 13-4-09 Aceptado: 16-5-09

* Abogado. Especialista en Gerencia Fiscal UC. Docente de la Facultad de Ciencias Económicas y
Socialesde la Universidad de Carabobo. Campus La Morita. Docente de Postgrado en la Universidad
de Carabobo y Universidad José Antonio Páez. isaivo@cantv.net

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Experiencia venezolana de Participación Ciudadana en la gestión de los ingresos públicos: el Presupuesto
Participativo.
Luisa Rodríguez de Sanoja

Sumario

Introducción

1. La participación ciudadana

2. El presupuesto participativo

2.1. El presupuesto de inversión

3. El control social

4. Otros mecanismos de participación ciudadana en la Gestión pública.

5. Las consideraciones finales

Bibliografía

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Introducción

La participación directa de las comunidades en la toma de decisiones

para la solución de sus problemas ha creado una nueva relación ciudadana en
el ámbito de los derechos sociales a fin de arraigar la necesaria solidaridad
entre sociedad, familia y Estado.
Con la incorporación en la toma de decisiones de la participación
activa de la ciudadanía, se ha pretendido crear nuevas formas de gestión de
los recursos públicos a fin de mejorar la eficiencia administrativa, para dar
cumplimiento a los principios de interdependencia, coordinación, cooperación
y corresponsabilidad establecidos en la Carta Magna.
La intervención de la ciudadanía en la identificación de prioridades
para la satisfacción de sus necesidades y en la toma de decisiones relativas
a las inversiones de los recursos públicos, es importante para evitar que la
gestión presupuestaria sea un instrumento emanado de la autoridad ejecutiva
solamente, sino que por el contrario, sea producto de la coordinación de
esfuerzos y la discusión de las autoridades elegidas, de los representantes
legislativos y de la comunidad para la toma de decisiones.
Esta forma de gestión del proceso recursos-gastos permite la
corresponsabilidad social evitando la ejecución de obras que no proporcionan
mayores beneficios a una determinada localidad, alcanzando con ello la
implementación del presupuesto participativo.
Por lo tanto, es necesario conocer como ha sido esta experiencia en otros
países y especialmente en Venezuela, lo cual permitirá determinar cuáles son
los factores políticos-sociales que pueden incidir en el desenvolvimiento de
esta nueva forma de gestión pública.

1. La Participación Ciudadana

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999)

promueve la participación ciudadana cuando expresamente señala que: “La ley
creará los mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y Municipios
descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados
los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para
prestarlos, promoviendo: …. 2. La participación de las comunidades a
través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales

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en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales

y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de
inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas
sociales y servicios públicos en su jurisdicción….”(art. 184).
La participación ciudadana es el mecanismo mediante el cual se involucra
a los ciudadanos en los asuntos públicos, para facilitarle el desarrollo como
ser humano al convertirlo en activista de la comunidad donde se desenvuelve,
ya que le permite hacer aportes importantes en la toma de decisiones sobre los
procesos de planificación y ejecución de los ingresos públicos, sobre la base
del conocimiento de las necesidades de sus comunidades (Useche 2004)
En este sentido, señala Useche (2004) que “Los ciudadanos en su
calidad de agentes sociales, deben crear formas de organización para la
participación sobre los principios de la ética pública, la democracia, la libertad
de pensamiento. La participación activa augura una transformación de las
relaciones entre los ciudadanos y sus representantes políticos y posiblemente
una modificación de la actuación de éstos”
El derecho a participar permite intervenir directamente en las políticas
públicas y tiene como contrapartida a ese deber de la sociedad la obligación del
Estado de facilitar la producción de condiciones más favorables para su logro.
Por supuesto para que sea viable la participación se requiere de una política
de Estado en sus tres niveles de gobierno: nacional, estadal y municipal que
permitan y faciliten su ejercicio (Paz de Henríquez Norma 2004).
Continua señalando Paz de Henríquez (2004) que “Para realmente hacer
efectivo ese derecho, se precisa de una ley nacional a fin de viabilizar los
mecanismos que permitan al ciudadano participar activamente en los asuntos
públicos y en la gestión estatal”
La participación protagónica del pueblo en la formación, ejecución y
control de la gestión pública municipal es el medio necesario para garantizar
su completo desarrollo tanto individual como colectivo, dentro del Municipio.
Las autoridades municipales deben promover y garantizar la participación de
los ciudadanos en la gestión pública y facilitar los procedimientos para que
dicha participación se materialice de manera efectiva, suficiente y oportuna
(art. 250 LOPPM).
La participación ciudadana constituye una de las iniciativas que en
los actuales momentos favorecen los procesos de desarrollo de los espacios
urbanos habitados, expresándose en forma diferenciada según el estilo de vida

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de cada comunidad, lo cual constituye un factor determinante en la búsqueda

de una mejor calidad de vida. Desde cada estilo de vida se establecen diferentes
formas de interconexión individual y colectiva con el entorno social y natural
que en un momento representan una potencial contribución a la comunidad
(Sánchez y González, 2006)
De acuerdo a (Sánchez y González, 2006, pags. 28-29) “La participación
comunitaria es concebida como un proceso de información, planificación,
realización y evaluación del cual la comunidad es protagonista en cada una
de sus fases, detectando sus prioridades y recursos para producir las acciones
encaminadas a corregir sus problemas. Al ser la comunidad participe de
las acciones sociales, analiza, reflexiona y propone alternativas dirigidas a
superar los puntos críticos diagnosticados”
De allí que, para estos autores los procesos de participación comunitaria
conllevan acciones colectivas y de reflexión, elemento esencial para la
producción de conocimientos, y al respecto señalan:

Es entonces, acción y participación el producto de una reflexión

e investigación continúa sobre la realidad para conocerla,
comprenderla y transformarla. Esa participación se apoya en
un proceso de comunicación e interacción constante entre los
sujetos, actores fundamentales en todos los momentos del acto
transformador del entorno, como parte de un compromiso social
y grupal (pag. 29).

Es decir que la participación ciudadana se puede concebir como un

mecanismo mediante el cual las comunidades organizadas intervienen en la
toma de decisiones, en los procesos de planificación, ejecución y control de
los recursos públicos que deberán invertirse en la solución de sus necesidades
prioritarias.
Son muchos los países latinoamericanos preocupados por buscar
nuevas formas de gestión pública, para lo cual han comenzado por redefinir
las funciones del Estado y su forma de actuación, sin embargo, la realización
de modificaciones en las estructuras administrativas no ha sido suficiente,
por lo que ha sido necesario la recuperación de las bases de legitimidad y la
eficacia social de la gestión pública a fin de hacerla más efectiva en términos de
resultados de las políticas y más responsable en relación con los ciudadanos.
Algunos países a fin de hacer más transparente la gestión presupuestaria
han buscado mecanismos de fortalecimiento de la sociedad civil, a través de

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la participación de la comunidad, sobre todo en el ámbito municipal, instancia

institucional generalmente responsable de la implementación de las políticas
sociales. En este sentido, determinados aspectos del presupuesto participativo
permiten vislumbrarlo como un elemento para ampliar las condiciones de
gobierno y gobernabilidad local, y promover mayor equidad social en la
inversión de prioridades entre otros objetivos (Cavalcanti, 2000).
Se trata de nuevas formas de gestión presupuestaria que buscan
no sólo el mejoramiento de la eficiencia administrativa de las diferentes
organizaciones públicas, sino que tratan de incorporar en sus procesos de
gestión la participación activa de la ciudadanía a fin de facilitar las iniciativas
y responsabilidades de todos los involucrados, estableciendo puentes entre el
Estado y la sociedad civil (Fernández y Barrientos citados por Araujo, 2001).
Con apoyo en la Constitución de 1988 y algunas leyes orgánicas de los
municipios, en Brasil se dio inicio a la difusión de esta nueva forma de gestión
presupuestaria, la cual ha estado generalmente asociada a las administraciones
municipales. Ciudades como Porto Alegre, Belo Horizonte, Ipatinga y
Salvador son ejemplos de municipios que tradicionalmente vienen adoptando
esta forma de presupuesto participativo como una tentativa de perfeccionar
el proceso de elaboración presupuestaria y de lograr una mayor transparencia
de los gastos públicos. En los Municipios que adoptan esta práctica, es la Ley
de Directrices Presupuestarias (LDO) la que prevé la adopción por parte del
Poder Ejecutivo, de mecanismos capaces de estimular la participación social
en la consulta para el señalamiento de prioridades en la elaboración de la Ley
de Presupuesto, la responsabilidad en la fiscalización de la ejecución de obras
y servicios prioritarios de acuerdo a lo establecido por la vía participativa y
el control de la aplicación de los recursos públicos. De acuerdo a Cavalcanti,
(2000):

En estos municipios, la consulta a la población, proporcionando

accesibilidad de las informaciones presupuestarias a los distintos
sectores de la sociedad, es llevada a cabo por el ejecutivo
municipal a través de asambleas públicas organizadas en todas
las regiones administrativas, con amplia participación de sectores
profesionales, entidades de clase y de la población en general.
De estas consultas surge indicación de prioridades que serán
transformadas en proyectos específicos para ser seguidamente
consignados en el Proyecto de Ley Presupuestaria Anual, a ser
sometida a la aprobación por la Cámara de Ediles. Estimulando

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la participación popular en el proceso de asignación de recursos

públicos para la inversión, el ejecutivo municipal no sólo
procura identificar las aspiraciones de grupos representativos
de la sociedad, en demandas distribuidas por cada región
administrativa, sino también perfeccionar procedimientos y
prácticas gubernamentales que involucren actores relevantes y
crear nuevas esferas de poder (págs. 135-136).

Venezuela, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela (1999), ha tenido experiencias en la
posibilidad de la intervención popular en la escogencia de sus prioridades, en
cuanto a la toma de las decisiones en inversiones de interés público, ya que se
ha estado implementando otra forma de gestión presupuestaria, como lo es el
presupuesto participativo, que ha incentivado el desarrollo de la democracia
participativa y protagónica tanto en el ámbito estadal como municipal, como
centros de toma de decisiones públicas, para la ejecución de obras de inversión
en términos proporcionales a las necesidades o intereses de las comunidades.
De tal manera que esta forma de gestión del proceso recursos-gastos permite la
corresponsabilidad social evitando la ejecución de obras que no proporcionan
mayores beneficios a una determinada localidad.
A inicio del año 1990 con la instauración de los procesos de
descentralización en la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar,
surgieron una serie de interrogantes acerca del desarrollo de la gestión pública
de participación vinculada con lo que era el presupuesto y las comunidades,
acerca de ¿cómo canalizar la participación? ¿cómo atender las expectativas
y las dudas de la gente acerca de la verdadera influencia de las decisiones
y el modo en que le afectan? ¿cómo motivar u organizar? ¿cómo la gente
puede apropiarse de sus procesos? Fue así que tratando de obtener respuestas
se estableció una estrategia de participación vinculada con lo que es el
presupuesto. El presupuesto se dijo, no puede ser un ámbito privado para
algunos imponer su arbitrio sobre recursos y posibilidades que son de todos,
y cuyos resultados afectan a todos (Scotto, Clemente 2003).
En esta nueva perspectiva, el presupuesto debía ser un instrumento de
gobierno en un gobierno democrático debiendo llevarse a la conciencia de
las comunidades la idea de que el manejo de ese instrumento correspondía
a todos (Estado-comunidad) en cuanto al conocimiento de la información
referida a sus montos, cual es su origen, como se orienta, como se invierte o
ejecuta, así como también los resultados de la ejecución de esa gestión, la cual

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debe ser evaluada de acuerdo a las necesidades sociales que realmente haya
atendido (Scotto Clemente 2003).
Fue así que, a partir del ejercicio presupuestario del año 1992 se
comenzó a elaborar una dinámica participativa del Municipio con la
población, mediante los procesos de consulta para el presupuesto a través de
las asambleas de ciudadanos para establecer las prioridades de la comunidad
y la asignación de los recursos, además progresivamente se implantaron los
comités de seguimiento del presupuesto y se comenzó un proceso de cogestión
en el cual, según Scotto, Clemente (2003 pag 79) “se hacían compromisos de
inversión para determinados proyectos, y después se controlaba la ejecución,
siempre con la participación de la gente”
Con ello en el Municipio Caroní se logró una cultura de dar y recibir
cuentas con lo cual, se aumentó el sentido de corresponsabilidad para la
generación de recursos, mantenimiento y atención solidaria a diversos
problemas sociales.
Esta nueva forma de gestión presupuestaria también se comenzó a
implementar en los estados de Venezuela, como fue el caso del Estado Miranda
donde a comienzos del año 1996, la Dirección de Desarrollo Social de la
Gobernación creó un Sistema de Planificación Participativa con el objeto de
explorar nuevos caminos en las relaciones entre el Estado y las comunidades,
basadas en la participación activa.
Este modelo respondía a la necesidad de promover y fortalecer las
comunidades organizadas, estimulando patrones de asociación, participación.
cogestión y autogestión de las comunidades y según Tonitto (2002, pág 28).

“El reto consistió en pasar de un sistema paternalista, sectario

y clientelar a otro de mayor equidad, con un estado facilitador
y promotor del desarrollo eficiente y efectivo en la prestación
de servicios, capaz de implantar programas y mecanismos que
fortalecieran a la sociedad civil permitiendo a las comunidades
asumir la responsabilidad compartida en el mejoramiento de su
propia calidad de vida y ganar efectividad a la hora de satisfacer
sus necesidades”

Para el año 2002 a través de la experiencia obtenida con la

implementación del modelo se logró una red de participación popular de más
de 1.500 asociaciones civiles y vecinales, más de 1.700 obras en manos de las
comunidades, transferencias de más de 10.000 millones a las comunidades

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para la ejecución de proyectos, 87 ambulatorios cogestionados, 48 clubes de

abuelos, construcción de alrededor 800 kms de vialidad rural, el desarrollo
de la Parroquia La Mata en Valles del Tuy, como productos de un proceso
organizativo indetenible y expansivo en el que cada vez más comunidades
participan y se benefician (Tonitto 2002).
Es el en año 2003, cuando se promulga la Ley de Participación
Ciudadana por el gobierno del Estado Miranda, con la cual se obligaba al
gobierno de esa región a destinar 40% del presupuesto para obras dirigidas a
las comunidades, lo que permite a las propias comunidades decidir cómo se
ejecuta el presupuesto del estado donde los ciudadanos no sean simplemente
espectadores, sino actores del proceso de gobernabilidad y de inversión de los
recursos estadales en las verdaderas necesidades de las comunidades.
Para dar cumplimiento a los preceptos constitucionales que se refieren
a la participación activa de los ciudadanos en la toma de decisiones en cuanto
a la formulación, ejecución, evaluación y control del uso que le dan las
autoridades a los ingresos públicos, se han aprobado numerosas leyes, entre
las cuales se pueden citar:
- La Ley Orgánica de Planificación (2001) trata lo referente a la
participación social, entendiéndose por ésta el derecho que tienen los sectores
sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de
identificar prioridades y de recomendar formas de participación que incidan
en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la planificación. De tal
manera que los órganos y entes de la Administración Pública promoverán
la participación ciudadana en la planificación, y deberán suministrar a los
sectores sociales, información amplia y oportuna sobre sus planes de desarrollo
y demás programas y proyectos (art. 58-59-60).
- Para dar mayor cumplimiento a esta nueva forma de planificación
de las políticas públicas, la CRBV (1999) contempla la creación del Consejo
Federal de Gobierno como órgano encargado de la planificación y coordinación
de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y
transferencia de competencias del poder nacional a los estados y municipios.
De allí que, de acuerdo a lo contemplado en el artículo 166 de la CRBV “En
cada Estado se creará un Consejo de Planificación y Coordinación de las
Políticas Públicas...” y el artículo 182 ejusdem señala que en los municipios
“Se crea el Consejo Local de Planificación Pública...”
Los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de las Políticas
Públicas funcionan en cada estado como un órgano rector de la planificación

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de las políticas públicas, a los fines de promover el desarrollo armónico,

equilibrado y sustentable; y deberán trabajar coordinadamente con el Consejo
Federal de Gobierno; para ello, les deberán presentar cuantos informes les
requieran en las materias relacionadas con el Plan de Desarrollo Estadal, el
desarrollo territorial equilibrado, la dotación de obras y servicios esenciales
para las comunidades de menor desarrollo relativo y aquellos informes o
estudios que justifiquen la necesidad de realizar inversiones previstas en el
Plan de Desarrollo Estadal (art. 17 LCEPCPP).
Asimismo, los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación
de las Políticas Públicas deberán trabajar coordinadamente con los Consejos
Locales de Planificación Pública de los municipios integrantes del respectivo
estado, en el ámbito de las competencias de cada organismo, a fin de aclarar
dudas y dar recomendaciones durante la elaboración del Plan Municipal para
su debida adecuación con el Plan de Desarrollo Estadal.
Por lo tanto, los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de
las Políticas Públicas bajo la potestad de los gobernadores deberán compartir
con las comunidades para discutir las necesidades de la sociedad civil de su
región a fin de impulsar la participación ciudadana.
Los Consejos Locales de Planificación Pública (2006) son los órganos
encargados de la planificación integral del municipio y de diseñar el Plan
Municipal de Desarrollo y los demás planes municipales, garantizando
la participación ciudadana y protagónica en su formulación, ejecución ,
seguimiento, evaluación y control, así como su articulación con el Sistema
Nacional de Planificación, de conformidad con lo establecido en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes (art. 2 LCLPP).
En Venezuela a través de la creación de los Consejos Locales de
Planificación Pública lo que se ha tratado es de incentivar la participación y el
protagonismo de las comunidades organizadas para la toma de decisiones en
la inversión de los recursos públicos.
Es decir, que a través de éstos, las comunidades organizadas están
involucradas en la toma de decisiones en la elaboración de los proyectos de
obras o servicios que sean prioritarias para sus localidades, en concordancia
con lo estimado por el alcalde en el presupuesto estimado a dicho sector.
Por otra parte, de acuerdo a lo contemplado en el artículo 75 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de
Control Fiscal “El Contralor General de la República, mediante resolución que
se publicará en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,

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dictará las normas destinadas a fomentar la participación de los ciudadanos,

haciendo especial énfasis en los siguientes aspectos: 1. atender las iniciativas
de la comunidad en el proceso de participación ciudadana en el control fiscal; 2.
ordenar, dirigir, sistematizar y evaluar las denuncias ciudadanas; 3. establecer
estrategias de promoción de la participación ciudadana para coadyuvar a la
vigilancia de la gestión fiscal; y 4. promover mecanismos de control ciudadano
en proyectos de alto impacto económico, financiero y social”.
Asimismo de acuerdo a lo señalado en la Ley contra la Corrupción:
1) Toda la información sobre la administración del patrimonio público
que corresponda a todos los entes u órganos del sector público, tendrá carácter
de público, salvo las excepciones que por carácter de seguridad y defensa de
la Nación expresamente señalen las leyes, a fin de garantizar el ejercicio del
derecho de participación social en la gestión pública y asegurar la transparencia
de la misma.
2) Todos los funcionarios públicos están en la obligación de informar
a los ciudadanos de la utilización de los bienes y el gasto de los recursos que
integran el patrimonio público cuya administración les corresponde. A tal fin,
publicarán trimestralmente y pondrán a la disposición de cualquier persona
en las oficinas de atención al público o atención ciudadana que deberán crear,
un informe detallado de fácil manejo y comprensión, sobre el patrimonio que
administran con la descripción y justificación de su utilización y gasto.
3) El Ejecutivo Nacional deberá someter a consulta pública el
anteproyecto de Ley del Marco Plurianual del Presupuesto y el anteproyecto de
Ley de Presupuesto Anual, antes de su presentación a la Asamblea Nacional.
4) Los particulares y las organizaciones de la sociedad tienen derecho a
participar en la formulación, evaluación y ejecución presupuestaria de acuerdo
con el nivel político territorial correspondiente
De acuerdo a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2006), la
participación protagónica del pueblo en la formación, ejecución y control de
la gestión pública municipal es el medio necesario para lograr su completo
desarrollo, tanto individual como colectivo, dentro del municipio.
A través de esta ley se impulsa la organización comunitaria con la
creación del presupuesto participativo y la redimensión del presupuesto
municipal, al desarrollar un título sobre la participación protagónica en la
gestión local, con lo cual se da una base legal participación comunitaria.
Para el cumplimiento de esta nuevas formas de gestión pública municipal,
se aprobó la Ley que regirá el funcionamiento de los Consejos Comunales

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(2006), como instancias de participación, articulación e integración entre las

diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos, que
permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas
públicas y la ejecución de proyectos orientados a responder a las necesidades
y aspiraciones de las comunidades (art. 2 LCC).
Asimismo la Ley Orgánica de Administración Pública (2008) establece
la participación social en la gestión pública promocionando la participación
ciudadana, cuando expresamente señala en su artículo 138: “Los órganos y
entes de la Administración Pública promoverán la participación ciudadana
en la gestión pública. Las personas podrán, directamente o a través de las
comunidades organizadas, presentar propuestas y formular opiniones sobre
la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública, así como
participar en la elaboración de los instrumentos de contenido normativo. Los
órganos y entes públicos llevarán un registro de las comunidades organizadas
cuyo objeto se refiera al sector correspondiente”.

2. El Presupuesto Participativo

El presupuesto participativo es el resultado de la utilización de los

procesos mediante los cuales los ciudadanos proponen, deliberan y deciden en
la formulación, ejecución, control y evaluación del presupuesto de inversión
anual del Municipio, todo ello con el propósito de materializarlo en proyectos
que permitan el desarrollo del Municipio, atendiendo a las necesidades y
propuestas de las comunidades ante el Consejo Local de Planificación Pública
(art. 268 LOPPM).
Silberscheneider, citado por Cavalcanti, (2000) al referirse a las virtudes
presentadas por los promotores del presupuesto participativo señala que:

A través de la discusión pública del presupuesto, el

comportamiento histórico de la administración pública de
tratar el destino de los fondos públicos en forma hermética,
centralizadora, tecnocrática y obviamente sin transparencia, cede
ante la posibilidad de participación directa de la sociedad civil
en cuanto a dar forma a acciones del gobierno. Se hace patente
que la introducción de la discusión pública del presupuesto se
presenta como una variable política capaz de modificar la calidad
de la negociación de beneficios sociales entre gobernantes y
gobernados, en la medida en que la generación de un nuevo

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espacio público no estatal posibilita la potenciación de la

gobernabilidad de los gobiernos municipales en que se insertan,
por medio de la sumatoria de nuevos agentes políticos en la
negociación gubernamental (pág.137).

De acuerdo a El Troudi, Haiman (2005 pág 79) el presupuesto participativo

“Es el proceso a través del cual la población participa en la definición de los
valores de los ingresos y gastos del presupuesto público municipal a invertir
en las localidades, e indica en qué áreas deberán hacerse las inversiones y
cuáles deben ser las obras priorizadas. A su vez, establece las prioridades de
inversión del presupuesto público que manejen las Gobernaciones de Estado,
los Ministerios y los órganos descentralizados de la Administración Pública”
De esta manera, no son los técnicos o los gobernantes solos lo que
adoptan las decisiones sobre cómo se deben invertir los recursos obtenidos,
sino que ahora juntos a ellos participan en la toma de decisiones los
representantes elegidos directamente por las comunidades, toda vez que al
momento de formular el diagnóstico, los integrantes de la población junto
con las autoridades correspondientes determinarán las acciones, medidas y
proyectos que deben ser implementadas en sus localidades (El Troudi, Haiman
2005).
De conformidad con el Artículo 35 de la Ley de los Consejos Locales
de Planificación Pública (2006) “El presupuesto participativo es el mecanismo
que permite a los ciudadanos y las ciudadanas del municipio proponer,
deliberar y decidir en la formulación, ejecución, control y evaluación del Plan
y el Presupuesto de Inversión Municipal anual. El presupuesto participativo
deberá contar con mecanismos amplios de discusión, debates democráticos,
sin exclusión de ningún tipo, a fin de recoger el mayor número de opiniones y
propuestas posibles”.

2.1 El Presupuesto de Inversión

Es una forma de gestionar los recursos públicos municipales a través de

la elaboración del presupuesto anual de inversión para activar el presupuesto
participativo, para ello es necesario que cada una de las Parroquias situadas
en el Municipio a través de las comunidades organizadas participen en la
elaboración del Plan de Desarrollo Comunal, como un instrumento de
planificación en el cual se priorizan los proyectos y acciones del beneficio

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de las ciudadanos y que permite impulsar la integración y el desarrollo

económico, social, cultural y territorial de las comunidades.
Las comunidades organizadas deben realizar primeramente un
diagnóstico participativo, porque: a) da a conocer a la comunidad su entorno,
b) facilita la identificación de los problemas y requerimientos existentes, c)
propicia el reconocimiento de los actores claves, y d) permite recoger las
diferentes opiniones de los problemas y requerimientos de la comunidad,
sus posibles soluciones y limitaciones ( Propuesta Metodológica para la
elaboración del Plan de Desarrollo Comunal de CORPOCENTRO, 2008).
El diagnóstico participativo se realizará en el ámbito de la asamblea de
las comunidades organizadas, durante el lapso comprendido entre los meses
de abril y agosto. Los resultados que arroje la jornada de estudio y análisis
de la realidad comunitaria, una vez priorizados, serán presentados al Consejo
Local de Planificación Pública a objeto de formular el Plan y el Presupuesto
de Inversión Municipal.
Las actividades que deben realizarse para la elaboración del Plan
de Desarrollo Comunal, se inicia con el diagnóstico de identificación de
los problemas y las necesidades más relevantes, para lo cual: a) se deberán
priorizar u ordenar los problemas según la importancia que tienen para la
comunidad, b) elegir cuáles serán los proyectos comunitarios que han sido
priorizados y si su ejecución no genera dificultades o efectos secundarios en
otros proyectos, c) determinar los beneficios que la ejecución de los proyectos
traerá para la comunidad, d) proponer medios para su solución o mecanismos
para la satisfacción de las necesidades de la comunidad, e) identificar donde
se ejecutarán, en cuanto tiempo se estima materializarlos y cuantos recursos
serán requeridos para llevar a cabo su ejecución, tales como: gastos de personal,
materiales y suministros, maquinarias y equipos, f) identificar la fuente de
financiamiento para la materialización de los proyectos, g) la información que
se derive del diagnóstico debe ser expuesta en el informe consolidado del Plan
de Desarrollo Comunal.
De esta forma las comunidades organizadas comienzan a trabajar en
la elaboración del presupuesto participativo el cual les permite identificar,
cuáles son sus necesidades y además jerarquizar y priorizar aquellas
necesidades de competencia municipal, luego de lo cual, éstas deciden como
quedará conformado el Plan de Inversión, tomando en cuenta el monto
presupuestado.

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Para ello, en el mes de julio de cada año el alcalde o alcaldesa entregará

al Consejo Local de Planificación Pública la cifra o monto total de inversión
de cada sector, incluyendo los detalles que haya lugar. Los representantes del
Consejo Local de Planificación Pública deben impulsar la participación activa
de las comunidades organizadas, escuchar sus planteamientos, priorizar sus
necesidades y presentarlas ante el Concejo Municipal dentro del proyecto de
ordenanza de presupuesto de inversión anual municipal con el propósito de
materializarlo en proyectos que permitan el desarrollo del municipio, al ser
sancionados por los concejales a fin de darle la legalidad respectiva antes del 15
de diciembre del año anterior a la entrada en vigencia de dicho presupuesto.
Para dar cumplimiento a la participación ciudadana a través de sus
opiniones y propuestas para decidir en la formulación, ejecución, control y
evaluación del Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal anual la LOPPM
establece que de los ingresos previsto en el presupuesto municipal se deberá
destinar como mínimo, el cincuenta por ciento (50%) para ser aplicado a
gastos de inversión o de formación de capital, entendiéndose por éstos aquellos
gastos que la Oficina Nacional de Presupuesto le atribuye tal carácter, y dando
preferencia a las áreas de salud, educación, saneamiento ambiental y a los
proyectos de inversión productiva que promuevan el desarrollo sustentable
del Municipio.
De acuerdo al régimen municipal vigente en Venezuela, el presupuesto
de inversión debe estar dirigido al desarrollo humano, social, cultural y
económico del Municipio, y se debe elaborar de acuerdo a las necesidades
prioritarias presentadas por las comunidades organizadas, en concordancia
con lo estimado por el Alcalde en el presupuesto destinado al referido sector
y con los proyectos generales sobre urbanismo, infraestructura, servicios y
viabilidad (Art. 231 LOPPM).
De conformidad al artículo 34 de la Ley de la Consejos Locales de
Planificación Pública, el Plan y el Presupuesto de Inversión Municipal anual
deben resultar de la consolidación de los requerimientos formulados en el
Plan Municipal del Desarrollo por los consejos comunales, las organizaciones
vecinales, comunitarias y sectoriales, a través del proceso de formación del
presupuesto participativo, según lo establecido en la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal.
Durante el lapso comprendido entre los meses de septiembre y noviembre
de cada año, el Consejo Local de Planificación Pública formulará el Plan

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Participativo.
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y Presupuesto de Inversión Municipal, tomando en cuenta las necesidades

prioritarias presentadas por cada las comunidades organizadas, producto del
diagnóstico participativo y las políticas de inversión del municipio..
Le corresponde al Concejo Municipal aprobar el Plan y Presupuesto
de Inversión Municipal, presentado por el Alcalde o la Alcaldesa de acuerdo
con el Consejo Local de Planificación Pública, contenido en el proyecto de
ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del municipio.
El Plan de Inversión Municipal será aprobado por mayoría calificada de
los integrantes del Consejo Local de Planificación Pública, conformada por
las dos terceras partes, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 24 la ley
que rige a los Consejos Locales de Planificación Pública.
El Alcalde o la Alcaldesa remitirá el Plan a la Cámara Municipal
para su respectiva aprobación en la ordenanza presupuestaria del municipio.
Cualquier cambio o modificación al Plan deberá ser consultado al Consejo
Local de Planificación Pública y a los consejos comunales respectivos que
representen a las zonas geográficas afectadas; de no ser así, los actos que
sancione la Cámara Municipal quedan sin efecto, prevaleciendo lo aprobado
por el Consejo Local de Planificación Pública (art. 39 LCLPP).
El proyecto de ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del
Municipio deberá ser presentado por el alcalde o alcaldesa al Concejo
Municipal, antes del 1º de noviembre para ser sancionado, antes del 15 de
diciembre del año anterior a la entrada en vigencia de dicho presupuesto.

3. El Control Social

Es un tipo de control no institucional el cual nace con la Constitución

(1999) y es el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas de participar en
la toma de decisiones en los asuntos públicos.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la
gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice
su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del
Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más
favorables para su práctica (art. 62 CRBV).
De tal manera que es un derecho de las comunidades organizarse
en Contralorías Sociales con el objeto de fiscalizar la gestión pública y el
desempeño de los organismos oficiales, a fin de velar porque los recursos

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financieros del sector público sean invertidos en las necesidades prioritarias

de la colectividad.
La controlaría social puede considerarse como un conjunto de acciones
de control, vigilancia y evaluación que deben realizar los ciudadanos de
manera organizada con el objeto de contribuir a que la gestión gubernamental
y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos de transparencia,
eficacia, legalidad, y honradez, así como para exigir rendición de cuentas a
sus gobernantes (Mier y Terán 2005).
Con la implementación de las contralorías sociales se puede lograr la
optimización del empleo de los recursos del Estado para hacer de los mismos
un uso más acorde con las necesidades de la población; o el control y vigilancia
permanente de la gestión pública, enfocada a incidir en los procesos de toma de
decisiones en la administración pública en: formulación de políticas públicas,
formulación y seguimiento de los presupuestos de inversión, en la ejecución
presupuestaria, en los proceso de formación de las leyes, entre otros aspectos
(Mier y Terán 2005).
Para Mier y Terán (2005) la contraloría social es un proceso organizativo
que involucra a todos los ciudadanos en el ejercicio de la crítica pública en
aras de consolidar la democracia, y al respecto señala:

Siendo una nueva forma participación, debemos verla como

un proceso propio de la democracia, aceptado y promovido
por todas y todos y no sólo un proceso de los grupos políticos
que hacen vida en los Municipios que le resten objetividad a la
naturaleza de la Contraloría, que debemos regular para no caer
en excesos o actitudes anárquicas. La contraloría ciudadana para
que contribuya a la construcción de la democracia debe ser en
su aplicación un proceso participativo, transparente, tolerante,
moderado y objetivo (pág B-10)

Para ello, la ley que regula los Consejos Comunales, crea la figura de las
unidades de contraloría social como encargados de realizar la fiscalización,
control y supervisión del manejo de los recursos asignados, recibidos o
generados por los consejos comunales, así como sobre los programas y
proyectos de inversión pública presupuestados y ejecutados por el gobierno
nacional, regional o municipal (art. 11 LCC).
Es decir, que las contralorías sociales son formas de intervenir que tienen
las comunidades organizadas en la vigilancia, seguimiento y monitoreo de la

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Experiencia venezolana de Participación Ciudadana en la gestión de los ingresos públicos: el Presupuesto
Participativo.
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gestión pública, a fin de prevenir la comisión de actos de corrupción, promover

la rendición de cuentas de los entes gubernamentales a la ciudadanía a fin de
fortalecer la corresponsabilidad entre gobierno y ciudadanos en el bienestar
de la comunidad.

4. Otros mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública.

Son medios de participación mediante los cuales los ciudadanos

podrán en forma individual o colectiva manifestar su aprobación, rechazo,
observaciones, propuestas, iniciativas, quejas, denuncias y, en general para
expresar su voluntad respecto a los asuntos de interés colectivo, estando entre
otros de acuerdo a lo contemplado en el artículo 258 LOPPM los siguientes:
1) Cabildos abiertos: Son sesiones abiertas en la Cámara Municipal
con el fin de lograr soluciones a problemas que afecten a las comunidades
organizadas. La iniciativa para convocar a cabildos abiertos corresponde al
Concejo Municipal, a las juntas parroquiales por acuerdos de la mayoría de
sus integrantes; al alcalde o alcaldesa y a los ciudadanos y ciudadanas en
los términos conforme estén establecidos en la respectiva ordenanza. Las
decisiones adoptadas en los cabildos abiertos serán válidas, siempre que
cuenten con la aprobación de la mayoría de los presentes y sean tomadas sobre
asuntos atinentes al ámbito espacial.
2) Asambleas de ciudadanos: Es un medio de participación de carácter
deliberativo, en la que todos los integrantes de las comunidades tienen el
derecho de participar por sí mismos, deben ser convocadas de manera expresa,
anticipada y pública. Sus decisiones serán de carácter vinculante para las
autoridades.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece que las
asambleas de ciudadanos deben contribuir a fortalecer la gobernabilidad,
impulsar la planificación, la descentralización de servicios y recursos, pero
sus decisiones nunca podrán ser contrarias a la ley y a los fines e intereses de
la comunidad y el estado (art. 263).
3) Consultas públicas: El Concejo Municipal deberá abrir en sus
sesiones espacios de discusión e intercambios de opiniones a las comunidades
para considerar materias de interés local, las cuales deberán estar inscritas
en el orden del día y en dicha sesión. En éstas el público presente podrá
formular preguntas, emitir opiniones y hacer proposiciones. El Concejo

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Municipal deberá dar a los vecinos oportuna respuesta a sus planteamientos

y solicitudes.
Asimismo, el Concejo Municipal deberá consultar a la sociedad
organizada en general, durante el proceso de discusión y aprobación de los
proyectos de ordenanzas, a los fines de promover la incorporación de sus
propuestas. Estas se harán a través de las diversas modalidades de participación
a fin de garantizar la consulta abierta a los efectos de aprobar el contenido de
los proyectos de que se traten.
4) Iniciativa legislativa: Los ciudadanos y ciudadanas, en un porcentaje
no menor al cero como uno por ciento (0,1%) de los electores del municipio,
pueden presentar proyectos de ordenanzas o modificación de las ya vigentes.
Estos proyectos son sometidos a la opinión del Concejo Municipal el cual
debe fijar una reunión con los presentadores de la iniciativa legislativa a fin de
discutir su contenido. Una vez examinado el proyecto, el Concejo Municipal
deberá pronunciarse sobre su admisión o rechazo dentro de los treinta días
siguientes a su presentación.
5) Control social: Es un mecanismo mediante el cual los integrantes
de las comunidades participan en la vigilancia y control de la gestión pública
municipal, para ello podrán solicitar la información y documentación
administrativa que sean de interés para la comunidad, y la administración
municipal está en la obligación de suministrarla.
Las comunidades organizadas, a través de alguno de los medios de
participación previstos en el municipio, podrán solicitar al alcalde o alcaldesa,
concejales o concejalas y al cuerpo colegiado de las juntas parroquiales rindan
cuenta de una determinada gestión administrativa, antes de la finalización de
su mandato.
6) Referendos: La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
establece el referendo como un mecanismo de participación y protagonismo
del pueblo en el ejercicio de su soberanía, para ello la solicitud y validez del
referendo consultivo, revocatorio, abrogatorio o aprobatorio deberá cumplir
con los requisitos establecidos en la Carta Magna y en la legislación electoral;
y deberá solicitarse ante el Consejo Nacional Electoral como ente encargado
de organizar, administrar, dirigir y vigilar todos los actos relativos a dichos
referendos. Cuando se trate de referendos sobre proyectos de ordenanzas o
cualquier materia objeto de consulta, sólo podrá hacerse una sola vez, en el
mismo periodo constitucional.

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7) Cogestión y autogestión: La Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela en su artículo 184 establece: “La ley creará mecanismos abiertos
y flexibles para que los Estados y Municipios descentralicen y transfieran
a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos
gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos promoviendo:
ord 6. La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de parroquias,
comunidades, barrios y vecindades a los fines de garantizar el principio de la
corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales
y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración
y control de los servicios públicos estadales y municipales….” Es decir se
establecen las bases constitucionales para que las comunidades organizadas
puedan intervenir en la prestación eficaz y eficiente de los servicios públicos
conjuntamente con los gobiernos estadales o municipales.

5.- Consideraciones finales

• Muchos países han estado buscando otras formas de hacer más

transparente sus procesos presupuestarios, incorporando la
participación ciudadana en el proceso de definición y ejecución de
las políticas públicas y en el control y evaluación de sus resultados,
sobre todo en el ámbito municipal instancia del poder público
generalmente responsable de ejecutar las políticas sociales.
• La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999),
consagra el derecho de la participación ciudadana en un sentido más
amplio, ya que reconoce la necesidad de intervención del pueblo
en el proceso de formulación, ejecución y control de la gestión
pública.
• La participación ciudadana en Venezuela es un derecho no solo
consagrado en la Carta Magna, sino que ha sido desarrollado en
numerosas leyes, a fin de establecer un vínculo entre el gobierno y
las comunidades organizadas, para lograr la transparencia, calidad,
eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos.
• Sin embargo, es necesario organizar el proceso de administración
recursos-gastos donde la posibilidad de la participación de las
comunidades en la identificación de sus necesidades más prioritarias
y en la toma de decisiones relativas a la inversión de los ingresos

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públicos es la característica principal de esta nueva forma de gestión

conocida como presupuesto participativo.
• Es necesario para que estos procesos de participación activa de las
comunidades organizadas en la gestión pública, sean exitosos un nivel
de cultura y concientización de los ciudadanos en la responsabilidad
de dicha participación, como un requisito indispensable.
• Para gestionar los recursos públicos municipales las comunidades
organizadas participan en la elaboración del plan de desarrollo
comunal, como un instrumento de planificación, a través del cual se
priorizan los proyectos y acciones en beneficio de los ciudadanos, a
fin de activar el presupuesto participativo.

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