Jolly, François. Gobernanza y Política Territorial

Desafíos
ISSN: 0124-4035
revistadesafios.urosario@gmail.com
Universidad del Rosario
Colombia
JOLLY, JEAN-FRANÇOIS
GOBIERNO Y GOBERNANCIA DE LOS TERRITORIOS, SECTORIALIDAD Y TERRITORIALIDAD
DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Desafíos, vol. 12, enero-junio, 2005, pp. 52-85
Universidad del Rosario
Bogotá, Colombia
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=359633157004
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J E A N - F R A N Ç O I S J O L LLYY *
Artículo recibido 08/12/2004

Evaluación par externo 26/04/2005
Evaluación par interno 24/01/2005
GOBIERNO Y GOBERNANCIA
DE LOS TERRITORIOS, SECTORIALIDAD
Y TERRITORIALIDAD DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS**
jjolly@javeriana.edu.co
Resumen
El hecho de que, desde la Constitución de 1991, normas y

sentencias tiendan en considerar que los ejecutivos loca-
les (alcaldes, gobernadores) deben ser unos agentes
regidores que practican el gobierno del territorio y la “des-
centralización controlada” más que unos actores gobernan-
tes, defensores de la gobernancia de sus territorios, plantea
la cuestión de saber por qué y cómo aquéllos pueden com-
binar este doble rol. La mayor parte de la respuesta se en-
cuentra en el examen simultáneo de la lógica de regulación
de las políticas pública (Muller, 1997 y 2002) y de las con-
diciones de su implementación en el territorio o “desplie-
gue territorial” (Medellín, 2003).
* Profesor-investigador, Departamento de Arquitectura, Facultad de Arquitectura y Diseño,

Pontificia Universidad Javeriana.
** Este trabajo es parte de una investigación más amplia del autor sobre el proceso de
descentralización en Colombia (tesis doctoral) e intitulada “Régir le Territoire et gouverner
les territoires: la politique publique de décentralisation en Colombie entre 1982 et 2002”.
Desafíos, Bogotá (Colombia), (12): 52-85, semestre I de 2005
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GOBIERNO Y GOBERNANCIA DE LOS TERRITORIOS 53
La territorialidad de una política políticas públicas híbridas, hijas

pública se refiere, según Muller, del “matrimonio indisoluble de la
a una situación en la cual la lógi- sectorialidad y de la territoriali-
ca dominante de una política pú- dad”, de la “secterritorialidad”, que
blica es una lógica territorial u combina en proporción variable
horizontal (regulación de un te- lógica sectorial (o sectorialidad,
rritorio geográfico en una dialéc- que implica centralización) y ló-
tica centro-periferia), mientras la gica territorial (o territorialidad,
sectorialidad se refiere a una si- que implica descentralización),
tuación en la cual la lógica domi- gracias a un modo de gobierno
nante de una política pública es híbrido, la “gobiernancia” del te-
una lógica sectorial o vertical (re- rritorio, ésta es una “dosificación”
gulación de la reproducción de un compleja entre gobier-no y gober-
sector determinado verticalmen- nancia. Es, entonces, posible de-
te en una dialéctica global-secto- terminar el grado de territorialidad
rial). A cada lógica de regulación y de sectorialidad de una política
de las políticas públicas le corres- pública en un momento dado y
ponde una manera de gobernar clasificar las políticas públicas se-
un territorio: el gobierno del te- gún su grado de territorialidad y
rritorio para la sectorialidad y la de sectorialidad, es decir, según
gobernancia de los territorios la importancia relativa de sus ló-
para la territorialidad. gicas de regulación.
Al contrario del caso francés en Si el periodo que empieza al ini-

el cual la construcción del Estado ciar los años setenta, y que termi-
marca el fin de una lógica de te- na al iniciar los años ochenta es
rritorialidad (la “territorialidad tra- un periodo en el cual domina pri-
dicional”), el Estado colombiano mordialmente la sectorialidad y se
es un Estado endémico, un Esta- asegura la gobernabilidad recu-
do fragmentado confrontado a la rriendo casi exclusivamente al
lucha por el control territorial y el gobierno del territorio a través del
temor a la fractura de la unidad despliegue territorial separado de
territorial (Navas, 2003). Su capa- cada sector, el periodo que va
cidad parcial por cubrir todo el de 1984 a la época actual, carac-
territorio y actuar sobre él (su “te- terizado por la “descentralización
rritorialidad parcial” según Mede- controlada”, señala un cambio
llín) afecta su gobernabilidad y el parcial de lógica de regulación de
despliegue territorial de las polí- las políticas públicas a través del
ticas públicas, sometido a nego- recurrir parcial a la lógica de terri-
ciaciones inciertas, cercanas a la torialidad como respuesta a algu-
temática de la gobernancia. na crisis de sectorialidad.
Por ello, la gobernabilidad en Co- Como bien lo muestra el análi-

lombia sólo es posible mediante sis y la evaluación de las políti-
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54 JEAN-FRANÇOIS JOLLY
cas públicas de vivienda de in- can be found by examining both

terés social, ordenamiento y de- the logic behind public policies
sarrollo del territorio municipal, (Muller) and the conditions in
educación y acueducto y alcan- whixh these are implemented in
tarillado, la gobernabilidad en each territory, or “territorial de-
este secundo periodo está ase- ployment” (Medellìn).
gurada, entonces, sólo gracias a
la gobiernancia en los territorios According to Muller, the territori-
o combinación entre el gobier- ality of a particular public policy
no del territorio y la gobernan- refers to a situation whereby the
cia de los territorios, es decir, prevailing logic is territorial or
gracias a un modo de gobierno horizontal (regulation of a geo-
híbrido que les permite a los eje- graphical territory follows a
cutivos locales conciliar su in- center-periphery scheme),
clinación por la gobernancia de whereas its sectoriality refers to
sus territorios y sus obligacio- a situation whereby the prevail-
nes en cuanto al gobierno del ing logic is sectorial or vertical
territorio y ser, al mismo tiem- (regulation of a sector’s reproduc-
po, actores gobernantes y agen- tion is vertically determined by a
tes regidores.. global-sectorial scheme). For
each regulation logic behind pub-
Palabras clave lic policies there is a correspond-
ing way of governing a particular
Secterritorialidad, gobernanza, territory: governing the territory
políticas públicas. for the sake of sectoriality, and
governing it for the sake of terri-
Abstract toriality.
Since the 1991 Constitution, As opposed to the French case,

most rulings and sentences tend whereby the construction of the
to consider that individuals in State signals the purposes of a
charge of the local executive territorial logic (“traditional ter-
power (mayors, governors) ritoriality”), the Colombian State
should be some sort of tuling is na endemic one, a fragmented
aldermen responsible for their State struggling for territorial
particular territories and their control and in fear of the frag-
“controlled decentralization” in- mentation of territorial unity
stead of actual governing actors, (Navas). Its limited capacity to
advocates and defenders of the cover the whole territory and to
governance of their territories. act on it (its “limited or partial
This fact raises the questions of territoriality”, according to
why and how they can possibly Medellín) affects governability
play this double role. The bulk as well as the deployment of
of the answer to this question public policies, which is fre-
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quently subject to uncertain ne- to the present, “controlled de-

gotiations related to the problem centralization” has shown partial
of governance. changes in the regulation logic
behind public policies by resort-
That es why governability in Co- ing, at least in part, to a logic of
lombia is only possible through territoriality in response to some
hybrid public policies, which are sort of sectorriality crisis.
in turn the result of the “indis-
soluble marriage between secto- As can be clearly seen after ana-
riality and territoriality”, the lyzing and evaluatin public poli-
result of a sort of “secterritoria- cies in matters such as state-
lity” which combines in various subsidized housing, municipal
proportions a sectorial logic (or land development and legisla-
sectoriallity, which implies cen- tion, education, water and se-
tralization) and a territorial logic wage services, governability
(or territoriallity, which implies during this second period can
decentralization), all due to a only be guaranteed by govern-
hybrid form of governmen, or ance in the territories or by a
“governance” of the territory, a combination of both, govern-
complex and variable dosage of ment in the territory and gover-
both government and govern- nance in the territories. In other
ance. Keeping this in mind, it is words, governability is possible
possible to establish the degree thanks to a type of hybrid go-
of territoriality and sectoriality vernment that allows those in
of a public policy at a particular charge of exercising local execu-
time, and to classify public poli- tive power to reconcile their bias
cies according to their degree of towards the governance of their
territoriality and/or sectoriality, teritories and their duties vis-à-
that is, according to the relative vis the government of the terri-
importance of the logics behind tory, but capable of being, at the
their regulation. same time, governing actors and
ruling agents, active modern-day
From the early 70s to the early aldermen.
80s, sectoriality prevailed and
governability was guaranteed Key words
almost exclusively through the
separate territorial deployment Secterritoriality, governance,
of each sector, then, from 1984 public policies.
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La gobiernancia sido ampliamente desarrollado

en Jolly (2002a, 2002b, 2003a) y
como manera de pueden resumirse de la manera
siguiente:
gobernar en los
• El punto de partida es la dis-
territorios tinción de Andrew Nickson
(1998) sobre los modelos de
Las investigaciones desarrolla- gobierno local y unas perspi-
das recientemente por el pre- caces anotaciones de evalua-
sente investigador (Jolly, 2002a, dores de los procesos de
2002b, 2003a, 2003b, 2003c, descentralización latinoame-
ricanas como Fernando Rojas
2004a, 2004b) buscan captar la
(2000) para establecer un es-
dinámica de la sociedad colom-
bozo de teoría general de la
biana profundizando el análisis
descentralización en América
de su proceso de descentraliza-
Latina de la cual resulta que
ción. Se ha buscado articular en-
el proceso colombiano de des-
tre sí las dos descentralizaciones
centralización es un proceso
(la administrativa y la política), híbrido entre lo que podría lla-
mostrando que sus orígenes con- marse el modelo económico
ceptuales diferentes debieron de descentralización (que
cohabitar en una misma realidad hace énfasis en la eficiencia
donde la necesidad de poder go- en la prestación de los bienes
bernar, la gobernabilidad, obliga públicos) y el modelo políti-
simultáneamente regir el territo- co1 de descentralización (que
rio colombiano y gobernar los resalta la importancia de la de-
territorios de Colombia, eso es, mocracia participativa), “una
recurrir al mismo tiempo a las descentralización delegada”.
dos maneras de gobernar cono-
cidas respectivamente como el • Partiendo del marco de análi-
gobierno del territorio y la gober- sis de la escuela francesa de
nancia de los territorios. políticas públicas en cuanto a
la descentralización (Muller,
Los elementos teóricos, hipóte- 1997 y 2002), se ha determi-
sis y cuestiones de investigación nado para analizar el proceso
que permiten afirmar que la des- colombiano de descentraliza-
centralización es un medio para ción las tres cuestiones de
poder a la vez regir el territorio investigación siguientes: el
y gobernar los territorios han problema de la articulación de
1
Sobre una comparación de las características de estos modelos, ver en Jolly (2002a, 2002b,
2004a).
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las lógicas de regulación (locales), públicos y priva-

de las políticas públicas sec- dos, considerando el territo-
torial/vertical, de un lado, y te- rio como una construcción
rritorial/horizontal, del otro; la social.
relación entre crisis de la sec-
torialidad y el regreso a lo te- Parar responder la pregunta
rritorial; el sentido de la acción ¿cómo se rige el territorio colom-
pública local como la cons- biano?, Jolly (2003b, 2003c) ha
trucción de un espacio de me- partido de la hipótesis siguien-
diación que da un mínimo de te: el proceso colombiano de
coherencia a múltiples estra- descentralización está marcado
tegias reticulares que cohabi- por una obsesión: “pilotarlo des-
tan en él. de arriba” (desde el centro), esta
obsesión, explicándose por la
• Finalmente, examinando necesidad de tener que asegurar
cómo se plantean en Colom- la gobernabilidad gracias a una
bia la “cuestión del territorio” manera de gobernar, el gobierno
y la “cuestión del gobierno”, del territorio o primacía dada al
se ha indicado cuáles son Estado soberano.
los elementos que permiten
afirmar que el proceso co- La comparación entre la Cons-
lombiano de descentraliza- titución colombiana de 1886 y
ción responde a la doble la de 1991 y un análisis crítico
necesidad de tener, simultá- de más de cincuenta normas
neamente, que regir el terri- sobre la descentralización (ac-
torio colombiano y gobernar tos legislativos, leyes, decretos)
los territorios de Colombia, expedidas bajo el amparo de la
esto es, asegurar la goberna- Constitución de 1991 y de más
bilidad combinando dos ma- de veinte sentencias de la Cor-
neras de gobernar: el gobierno te Constitucional sobre des-
del territorio y la gobernan- centralización y autonomía de
cia de los territorios. Según las entidades territoriales (Jolly
Le Galès (1995), Bourdin y Cabra, 2002; Jolly, 2003a,
(2000) y Jolly (2002a, 2002b, 2003b) confirma esta hipótesis:
2003a), para la conducción como lo afirmaba Rojas (2000),
de la acción pública y de las la descentralización colombiana
políticas públicas, el gobier- es una descentralización contro-
no como manera de gober- lada.
nar afirma la primacía del
Estado (central) soberano, En efecto, si bien la Constitu-
partiendo de la concepción ción de 1991 ha introducido
de un territorio dado, mien- una ruptura en el régimen terri-
tras la gobernancia reconoce torial constitucional colombia-
una multiplicidad de actores no, buscando así una reforma
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política y una reforma econó- 1) La política pública de descen-

mica de las relaciones entre la tralización es una estrategia
nación y sus territorios, la afir- que busca asegurar la gober-
mación del modelo político de nabilidad de los territorios gra-
descentralización (elección de cias a una “territorialización”
alcaldes y gobernadores, parti- parcial de la acción pública
cipación ciudadana) ha sido su- que promueve la gobernancia
perada ampliamente por la (reconocimiento de una mul-
confirmación del modelo econó- tiplicidad de actores).
mico de descentralización (bús-
queda de la eficiencia fiscal y 2) Pero, la implementación en el
en la prestación de los bienes territorio de las políticas pú-
públicos). blicas o “despliegue territorial”
y la gobernabilidad en Colom-
El gobierno del territorio que re- bia sólo es posible mediante
sulta de esta decentralización políticas públicas híbridas,
controlada hace que las normas hijas del “matrimonio indiso-
y sentencias tiendan a reducir luble de la sectorialidad y de
los ejecutivos locales (alcaldes la territorialidad”, de la “secte-
y gobernadores) al rol de agen- rritorialidad”, que combina en
tes regidores del Estado central, proporción variable lógica sec-
fieles ejecutores de directrices torial (o sectorialidad, que im-
nacionales, más que actores go- plica centralización) y lógica
bernantes, intérpretes de las ne- territorial (o territorialidad, que
cesidades de sus comunidades implica descentralización),
y defensores de la gobernancia gracias a un modo de gobier-
de sus territorios. no híbrido, la “gobiernancia”
en los territorios.
En este documento se determi-
nan los elementos que caracte- Así se podrá responder la cues-
rizan a un modo híbrido de tión de saber por qué y cómo los
gobernar el territorio, la “go- ejecutivos locales pueden com-
biernancia de los sectores en binar, gracias a la “gobiernancia”
los territorios” cuya lógica de en los territorios, el doble rol de
regulación, también híbrida, se agente regidor, impuesto por las
definirá como la “secterritoria- normas, y de actor gobernante,
lidad”, o combinación de la sec- impulsado por la realidad.
torialidad (característica del
gobierno del territorio) y la te- La explicación del por qué y del
rritorialidad (característica de la cómo de la secterritorialidad y
gobernancia de los territorios). de la “gobiernancia” en los terri-
torios en Colombia se encuen-
La hipótesis central que le sirve tra en el examen simultáneo de
de base es doble: la lógica de regulación de las
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políticas públicas (Muller, 2002) lar de secterritorialidad y de

y del modo de gobierno que le “gobiernancia”.
corresponde, de las condicio-
nes de la territorialidad del Es-
tado (“territorialidad parcial”) y Territorialidad,
de la implementación de las
políticas públicas en el territo-
sectorialidad de las
rio o “despliegue territorial” (Me- políticas públicas y
dellín, 2003).
modo de gobierno:
un regreso a Muller y
En consecuencia, se profundiza-
rá en las relaciones entre lógica
de regulación de las políticas
públicas y modo de gobierno del
a Le Galès
territorio, antes de examinar las
relaciones entre Estado, territo- La literatura sobre sectorialidad
rialidad, sectorialidad y políticas y territorialidad de las políticas
públicas en Colombia frente al públicas es todavía escasa. Lo
modelo europeo y de determinar que Jolly (2002a) llama “la escue-
por qué las características del la francesa de políticas públicas”
despliegue territorial obligan a (representada por autores como
Muller; Jobert, Nioche, etc.) le ha
practicar la “gobiernancia” en los
servido de marco de análisis ori-
territorios.
ginal para abordar los procesos
de descentralización (Jolly,
Finalmente, se presentarán los
2002a, 2002b, 2003a, 2003b,
primeros resultados del análisis
2003c, 2004a). Pero la obra cen-
y la evaluación de políticas pú-
tral de Pierre Muller (2002) tiene
blicas híbridas a partir de las que ver con los sectores, entre
características y las condicio- otros, lo que el autor llama la
nes de su “secterritorialidad” “Relación Global-Sectorial” o
como lógica de regulación de la (RGS). En este texto se pueden
“gobiernancia” en los territo- encontrar muchos argumentos2
rios. Así cada política pública que permiten afirmar la estrecha
escogida se considerará como relación entre las políticas públi-
el ejemplo de una combinación cas y lo que el mismo autor lla-
diferente entre sectorialidad y ma “la sectorialidad”. Todo
territorialidad, entre gobierno tendería a hacer creer que la te-
del territorio y gobernancia de rritorialidad está poco presente
los territorios, un caso particu- en las obras de Muller así como
2
Por ejemplo, cuando Muller (2002, p. 42) constata que “las políticas públicas […] son los
medios para manejar los antagonismos intersectoriales”.
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en las de los otros miembros de por otra dedicada a las “políti-

la Escuela francesa. cas locales”, el autor discute
sobre la evolución de las políti-
Una lectura detallada del texto cas públicas sectoriales, carac-
de Muller (2002, p. 30) permite terizadas, entre otras, por la
rechazar este juicio apresurado. “crisis de la sectorialidad” y el
En efecto, la tesis de Muller se “regreso a lo local”.
apoya en la constatación de que
el origen intelectual de las polí- En su artículo escrito en 1985 y
ticas públicas y el origen mismo traducido en 1997, Pierre Muller
de las políticas puede entender- (1997, p. 142; 2002, p. 30) indi-
se a partir de tres fenómenos: ca que “la intervención pública”
“unas nuevas representaciones (las políticas públicas), “se orga-
de la acción pública, el paso de niza alrededor de dos lógicas,
la territorialidad a la sectoriali- cada una con su propia raciona-
dad y la relación entre mediación lidad: la lógica territorial y la ló-
social y políticas públicas” (cur- gica sectorial”. En el primer caso,
sivas mías). explica Muller (1997):
El sistema social que debe

Dos lógicas de regulación regularse es un territorio geo-
de las políticas públicas: la gráfico: intervención dentro
del marco de una circunscrip-
lógica territorial y la lógica ción dada (región, departa-
sectorial mento...) o dentro de una
zona con un estatuto particu-
Sobre las causas, las consecuen- lar (por ejemplo la montaña).
Puede tratarse también de
cias y las características del paso
una política pública global de
de la territorialidad a la sectoria- tipo territorial como es el
lidad hay dos textos fundamen- caso de las políticas públicas
tales de Pierre Muller: un artículo de descentralización. En el
de 1985 (traducción 1997) que segundo caso, el Estado bus-
propone un esquema de análisis ca regular la reproducción de
de las políticas sectoriales, de una entidad mucho más abs-
un lado (1997, pp. 141-168), y tracta, constituida por un
campo de actividad delimi-
dos secciones de su libro sobre tado verticalmente: la salud,
las políticas públicas, del otro la industria, la defensa, el ur-
(2002, pp. 38-47 y 153-162). En banismo, los transportes o la
el primero documento se definen agricultura. (Cursivas mías)
las dos lógicas de regulación de
la acción pública, la vertical-sec- Estas dos lógicas de intervención
torial y la horizontalidad-territo- del Estado o de regulación son
rial, mientras que en una breve “son muy diferentes” indica
sección del capítulo I que lleva Muller, “puesto que remiten a dos
este nombre, complementado dialécticas sociales bien distin-
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tas: por un lado, está la relación modo de gobierno que se carac-

entre el centro y la periferia, como teriza por la horizontalidad (mul-
foco de atención de la interven- tiplicidad de actores) que se
ción del Estado, por el otro, se opone a la verticalidad (relación
trata de la dialéctica entre lo glo- “desde arriba hacia abajo”) que
bal y lo sectorial” (1997, p. 139; implica la primacía dada al Esta-
2002, p. 42) (cursivas mías). do soberano, característica del
gobierno del territorio.
Siguiendo a Muller (2002, p. 41),
se puede hablar de lógica de te- Es así como el gobierno del te-
rritorialidad o territorialidad cuan- rritorio es el modo de gobierno
do “la intervención pública se correspondiendo a una lógica de
organiza alrededor de un lógica sectorialidad en cuanto a la re-
especifica de regulación [...], la gulación de las políticas públi-
lógica territorial u horizontal”, y cas, mientras la gobernancia de
de lógica de sectorialidad o sec- los territorios es el modo de go-
torialidad cuando la intervención bierno correspondiendo a una
pública se organiza alrededor de lógica de territorialidad.
otra lógica de regulación “la ló-
gica sectorial o lógica vertical”.
Las características de la
Es entonces posible hablar de territorialidad tradicional
territorialidad de una política
pública para referirse a una situa- Interesarse por las características
ción en la cual la lógica dominan- del territorio en una “sociedad
te de regulación de esta política tradicional” permite determinar
pública es una lógica territorial mejor los límites de la lógica de
o horizontal y de sectorialidad de territorialidad.
una política pública para referir-
se a una situación en la cual la Para Muller (1997, pp. 143-144),
lógica dominante de regulación “el territorio tradicional [...] agru-
de esta política pública es una pa [varios] aspectos de la vida
lógica sectorial o vertical. social, [varias] categorías de los
roles sociales [que] las políticas
A partir de lo discutido en Jolly territoriales buscan regular [es así
(2002a, 2002b) sobre la “cuestión como] la política agrícola tradi-
del territorio” y la “cuestión del cional es una política de regula-
gobierno”, se puede plantear que ción del espacio rural”. En efecto,
a cada lógica de regulación de las recuerda Muller (2002, p. 39): “las
políticas públicas le correspon- sociedades territoriales [...] son
de una manera de gobernar un antes que nada sociedades terri-
territorio. En esta perspectiva, toriales”, es decir, sociedades en
según Le Galès (1995), la gober- las cuales “es el territorio lo que
nancia de los territorios es un les confiere a los individuos su
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identidad fundamental: antes que los grandes imperios mantener

nada uno es ‘de alguna parte’ (hoy su cohesión. El principio funda-
en día es la identidad profesio- mental de una sociedad tradi-
nal la que estructura esta identi- cional es, entonces, la dialéctica
dad)”. Por consiguiente, cada centro/periferia”, concluye Muller
territorio “tiende a considerarse (2002, p. 40).
como una totalidad social [...], a
transformar sus objetivos de re- El ocaso de las sociedades tra-
producción en fines últimos”, dicionales cuya lógica de regu-
siendo aquellos la búsqueda de lación es la lógica territorial va
“una coherencia social” (Muller, a conllevar a la suplantación
1997, p. 145).3 “progresiva [de este principio]
por otra lógica, la que opone lo
Si se admite que las sociedades global y lo sectorial: la territo-
territoriales son en realidad “en- rialidad retrocede frente a la sec-
samblajes más o menos integra- torialidad”4 (Muller, 2002, p. 40)
dos de territorios relativamente [cursivas originales]. “Se asiste,
autónomos”, se puede decir que entonces, al paso de una lógica
“cada territorio funciona como horizontal (la de los territorios)
un sistema relativamente cerra- a una lógica vertical (la de los
do, que encuentra en sí mismo sectores). Se puede decir, tam-
las fuentes de su propia repro- bién, que se pasa de una preva-
ducción [...], que es capaz de lencia de la dialéctica centro/
asumir su propia reproducción” periferia a una dominación de la
(Muller, 2002, p. 39). lógica global/sectorial” (2002, p.
41).
“Desde el punto de vista de la
regulación social global” de las
sociedades tradicionales, anota De la crisis de la
Muller, “esta prevalencia de la sectorialidad al regreso
lógica de la territorialidad tiene a lo territorial y a la nueva
una consecuencia fundamental: territorialidad : hacia la
las sociedades tradicionales
siempre están amenazadas de
gobernancia de los
reventarse” y “el riesgo de sece- territorios
sión es permanente” en ellas.
Para luchar contra este riesgo, A su turno, al iniciar los ochen-
“solamente la fuerza permite a ta la lógica de sectorialidad, la
3
Resumiendo, se podría decir que, según Pierre Muller, la lógica territorial o lógica de la
territorialidad es una lógica que regula una totalidad social en un espacio geográfico limita-
do, un lugar: el territorio, con el fin de mantener la cohesión social.
4
Se trata, evidentemente, de un “atajo” por “la lógica de la territorialidad retrocede frente a la
lógica de la sectorialidad”.
2 (1) Jean Francois.p65 62 11/06/2005, 16:40

sectorialidad entra en crisis. La mítica, de poder recrear ‘verda-

“crisis de la sectorialidad”5 o “cri- deros’ territorios como antes, es
sis del enfoque sectorializado”6 decir, dotados de una capacidad
o crisis de la verticalidad (siendo autónoma de reproducción”
el sector lo vertical frente a lo (Muller, 1997, p. 165).
horizontal del territorio) es un
tema fundamental y recurrente Se asiste entonces a “un regreso
del análisis de Muller. Para Muller, a lo territorial”7 “[y a] la constitu-
aquélla aparece “como un cues- ción de nuevos territorios (Muller,
tionamiento de la capacidad efec- 2002, pp. 154-161),8 como un
tiva del Estado para hacer admitir intento para desectorializar la
un principio de jerarquización y acción del Estado integrando los
de ordenamiento de las políticas diferentes polos de intervención
públicas” sectoriales. “Entonces (urbanismo, acción social, edu-
el Estado, que se supone debe cación, seguridad...) en una
generar coherencia, termina por perspectiva horizontal” (Muller,
no generar sino incoherencia” 1997, p. 166). Este regreso a lo
(Muller, 1997, p. 162). territorial “aclara las repetidas
tentativas de crear un espacio
La crisis de la sectorialidad es infranacional de las políticas pú-
esencialmente una crisis del re- blicas [...] y ciertamente, la doble
ferencial tanto “arriba”, por cau- política pública de desconcentra-
sa de la internacionalización de ción y descentralización llevada
las políticas públicas: “todo ocu- a cabo actualmente” en Francia
rre como si fuera ‘lo internacio- (Muller, 1997, p. 166).
nal’ que produjera el nuevo
referencial” como “abajo”, por- La explicación de este “resurgi-
que la “crisis económica golpea miento de lo local” es relativa-
los territorios de manera des- mente sencilla si se admite lo
igual y diferenciada” (Muller, siguiente: “el espacio local apa-
2002, p. 154). El Estado tiene, rece hoy, al mismo tiempo como
entonces, “la tentación de rete- un lugar potencial para darle de
rritorializar las políticas públi- nuevo coherencia a la sectoriali-
cas, con la esperanza, un poco dad [...] y como un lugar donde
5
Ver la sección con este nombre en el artículo de 1985 (Muller, 1997, pp. 162-167).
6
Ver el título del punto 1 de la sección II “Las políticas locales”, del capítulo 6 de Las políticas
públicas (Muller, 2002, pp. 154-155).
7
Más tarde, Muller hablará de “regreso a lo local” y “resurgimiento de lo local” (2002, p. 154).
8
Muller nota que en el caso francés se trata a menudo de “un territorio abstracto”,
“algoritmizado” según la expresión de Yves Barel, “inventado en buena parte, en función de
una lógica de intervención pública (caso de la Montaña) […], ni sector, ni identidad territo-
rial”. Se podría hablar de una “nueva territorialidad” en oposición a la “territorialidad tradicio-
nal” de las sociedades tradicionales del siglo XIX.
2 (1) Jean Francois.p65 63 11/06/2005, 16:40

pueden reconstruirse relaciones ha sido desarrollado en estos

de proximidad” (Muller, 2002, p. últimos veinte años para “dar
153). Sobre las “políticas loca- cuenta de un cierto número de
les”9 que resultan de este regre- transformaciones que afectaron
so a lo local y a la lógica de recientemente las relaciones Es-
territorialidad, Pierre Muller con- tado/sociedad” por razones como
cluye primero, fiel a los princi- “la extensión del ascendiente y
pios de la escuela francesa, que de la amplitud del campo de las
“el reto político local” puede políticas públicas, la descentra-
definirse como “la construcción lización y/o fragmentación del
de un espacio de mediación que Estado” (cursivas mías).
dé un mínimo de coherencia a las
múltiples estrategias reticulares, Según Kenis y Schneider, citados
que están actuando a nivel local” por Muller y Surel (1998), la no-
(Muller, 2002, p. 163). ción de red de acción pública
propone un esquema de interpre-
Según Muller, si las estrategias tación que hace énfasis en “el
que actúan en el ámbito local son carácter horizontal y no jerárqui-
estrategias reticulares es porque co de las relaciones, el carácter
“se apoya en unas formas diferen- relativamente informal de los
tes de proximidad social que no intercambios entre actores de la
se identifican con la proximidad red y la ausencia de cerradura
profesional [como a la época de que autoriza la multiplicación de
la sectorialidad triunfante] ni tam- los intercambios periféricos”. Lo
poco con la proximidad territorial que Muller y Surel resumen al
[como en las sociedades tradicio- decir: “el desarrollo de las redes
nales] porque su principal carac- de acción pública tiende a resu-
terística es la de ser constituida mirse alrededor del concepto de
por redes, se las llamará proximi- gobernancia” (cursivas mías).
dades reticulares” (Muller, 2002,
p. 161) [cursivas originales]. Se puede decir entonces que la
gobernancia es el modo de go-
Las “estrategias reticulares” co- bierno del territorio que carac-
rresponden a las “redes de acción teriza la nueva territorialidad,
pública o redes de políticas pú- permite la construcción de un
blicas”, concepto que según espacio de mediación10 a través
Muller y Surel (1998, pp. 90-91) de la puesta en marcha de polí-
9
Es de anotar que tanto Muller (2002, p. 153) como Le Galès (1995, p. 58) discuten la
pertinencia en el caso francés del concepto mismo de “políticas públicas locales”.
10
La construcción de una mediación es necesaria según Muller porque: “la proximidad
reticular no es —todavía— generadora de sentido y, por consiguiente, de identidad [social].
La coherencia de este espacio, constituido por múltiples redes económicas, institucionales,
corporativistas, asociativas, es bastante problemática: es entonces necesario construirla y
mediatizarla” (2002, p. 161).
2 (1) Jean Francois.p65 64 11/06/2005, 16:40

ticas públicas locales11 y hace pública o políticas públicas

que lo local sea realmente “un (policies) del juego político o
espacio de proximidad”, éste es, política (politics) de la cual es la
“un espacio donde la exigencia expresión y sobre la cual se apo-
de racionalidad puede reconci- ya. No se puede hablar de juego
liarse con la exigencia de proxi- político sin hablar de la natura-
midad” (Muller, 2002, p. 153). leza y de las características del
Estado y de la sociedad en los
La territorialidad cuales se dan el juego político y
la acción pública.
del Estado: Europa Surgen, entonces, preguntas
y Estados Unidos como: ¿cuál es la relación que
existe entre naturaleza del Es-
versus Colombia tado en general y del Estado
colombiano en particular y terri-
El análisis de Pierre Muller sobre torialidad de las políticas públi-
las causas, las consecuencias y las cas?, ¿cómo articular en el caso
características del paso de la te- colombiano la “cuestión territo-
rritorialidad a la sectorialidad, de rial” y la territorialidad de las po-
la crisis de la sectorialidad y el líticas públicas?
consiguiente paso a una nueva
territorialidad se refiere, explíci- Si bien no se dispone actualmen-
tamente, al caso francés. No se te de una respuesta exhaustiva
puede transferir, adoptar y adap- a estos interrogantes, existen
tar al caso colombiano sin exa- elementos importantes que gi-
minar previa y cuidadosamente ran alrededor de lo que Álvaro
las condiciones de esta eventual Navas (2003) llama el problema
transferencia. del “control política del territo-
rio” y Medellín (2003) “la lucha
Lo anterior se debe afirmar con por el control territorial” debida
mucha más razón si se recuerda a la “territorialidad parcial” del
que unos de los principios de lo Estado colombiano.
que llamamos “la escuela fran-
cesa de políticas públicas”, a la Es posible, entonces, examinar
cual pertenece Muller, postula las condiciones específicas de la
que no se debe separar la acción construcción del Estado en Co-
11
Muller indica que eso sólo es posible si se cumplen algunas condiciones: el alcalde o “el
presidente del departamento”, “el empresario político local [...] que actúa con una lógica
managerial [...], como un especialista del “management en la proximidad”, debe ser un
mediador, es decir, ser capaz “de construir el código y el referencial nuevo que le dé sentido
y coherencia a esas políticas públicas”. Este referencial “existe como un esbozo: es la noción
de desarrollo local global, apoyada en los valores de civismo económico como nueva ética
de la política local” (2002, p. 162).
2 (1) Jean Francois.p65 65 11/06/2005, 16:40

lombia y de su territorialidad A propósito de la construcción

frente a los casos europeo y es- del Estado y sus relaciones con
tadounidense. la autonomía local, Álvaro Navas
(2003, p. 173) recuerda que, en
el caso europeo: “la formación
La construcción del Estado está estrechamente vinculada
europeo como finalización desde sus origines a un proceso
de un proceso de político que realiza un nuevo tipo
diferenciación entre un de relación de la autoridad al te-
rritorio” (cursivas mías). En efec-
centro político y unas to, prosigue Navas, en Europa:
periferias “el Estado aparece como expre-
sión del advenimiento de la
En su ensayo en defensa de los modernidad política y su con-
pequeños municipios colombia- ceptualización implica, según
nos como “actores principales en Birnbaum, la finalización de un
el proceso de integración, movi- proceso de diferenciación entre
lización política y penetración un centro político y periferias de
del territorio”, Álvaro Navas distinto orden”.
(2003) hace una reseña de la li-
teratura tanto clásica como lati- La construcción del Estado euro-
noamericana y colombiana sobre peo, en particular del Estado fran-
lo que llama “las concepciones cés, marcaría entonces el fin de
[teóricas] divergentes de lo local una lógica de territorialidad de la
en la construcción política mo- intervención pública en el senti-
derna”. Bajo este título, el autor do de Muller, el fin del “riesgo de
se interesa por dos aspectos: “la secesión” de los territorios, co-
construcción del Estado y sus substancial a las sociedades tra-
relaciones con la autonomía lo- dicionales. Sin embargo, los
cal” y las “relaciones entre demo- territorios no van despareciendo
cracia y descentralización”, y el modelo francés va a recono-
ubicando a Colombia frente a cerles un rol importante a los
dos casos típicos, “dos mode- municipios, imagen del Estado
los”, fuertemente opuestos, el local aun si, como lo anota Navas
caso francés y el caso estado- (2003, p. 176), “este modelo obe-
unidense, antes de concluir so- dece a una matriz política radical-
bre la situación colombiana mente distinta que sirve de
cualificada por él como “de mo- fundamento a la centralización: la
dernidad inacabada” porque va supremacía del Estado, la cual ten-
“del municipio endémico a la drá como corolario la teoría jurí-
municipalización pervertida”. dica de la puissance publique”.12
12
Se podría mostrar que la teoría de la “puissance publique” es lo que permitirá que se
desarrolle en Francia no sólo “el gobierno del territorio como afirmación de la supremacía
del Estado” de la cual hablaba Le Galès (1995), sino quizá “el Estado providencia” o puesta en
2 (1) Jean Francois.p65 66 11/06/2005, 16:40

de manera radical a su control”

Estado endémico , crisis (2003, p. 182).
territorial y territorialidad
parcial en Colombia Apoyándose en analistas como
Daniel Pécaut, Marco Palacios,
Como lo anota Navas (2003, p. Frank Safford y María Teresa Uribe,
182), en Europa y Estados Uni- Navas retoma la tesis del “Estado
dos, la “modernidad política” en endémico”. “En presencia de un
el sentido de Birnbaum: “se con- territorio difícil, fracturado y
creta en un Estado que ocupa asimétricamente institutionali-
institucionalmente el territorio e zado, se padece históricamen-
integra la periferia en términos te a nivel territorial del malestar
políticos con la generalización y resultante de un Estado endémi-
profundización desde el ámbito co confrontado por lógicas de
local”.13 apropiación y de control por
parte de actores privados”. En
No ocurre lo mismo en el caso este contexto: “la crisis territo-
de Colombia donde la “cuestión rial aparece entonces como
territorial” se presenta muy di- la cara invertida de un Estado
ferente. Según las palabras de desprovisto de la autonomía
Marco Palacios citado por Na- para desplegar une estrategia
vas, se observa aquí “una mo- exitosa de penetración y control
dernización sin modernidad” en territorial” (2003, pp. 182-183).
la cual “el territorio, al no ser [primeras cursivas originales,
ocupado de manera integral por segundas mías]
un Estado en capacidad de or-
ganizar su desarrollo tanto eco- En su análisis sobre las “Políti-
nómico como social y político, cas públicas en países de baja
es confrontado en éste por si- institucionalización”, Pedro Me-
tuaciones y actores que escapan dellín (2003), pasando por cami-
marcha de la “sociedad aseguradora” analizada por François Ewald (1986), que anticipa lo
que podría llamarse “la sectorialidad triunfante” de la posguerra cuya crisis, a su vez, llevará
al “regreso a lo local” que subraya Muller y a la “nueva territorialidad” que surgirá de ella.
13
Aun si, como lo constata Navas (2003, pp. 178-182) cuando examina las relaciones entre
democracia y descentralización, en el caso francés “la descentralización ha sido histórica-
mente considerada en términos administrativos, es decir, como una técnica de ejercicio de
funciones ejecutivas por autoridades locales orgánicamente autónomas del poder central” y
que, como lo anota Serge Regourd a quien cita Navas: “la problemática descentralizadora
sólo emergió al concretarse una serie de racionalidades históricas que permitieron previa-
mente fundar el Estado democrático” de tal suerte que se podría decir que en Francia la
democracia anticipe la descentralización. En el caso estadounidense, por el contrario, “el
énfasis en las regulaciones y las instituciones micropolíticas” (que se oponen al “modelo
estatal macropolítico” francés) hace que en los Estados Unidos, como lo había anotado Alexis
de Tocqueville, la descentralización sea la base de la democracia. Además, anota Navas
(2003, p. 176), en el caso francés “el Estado configura la sociedad” mientras en el estadouni-
dense “es lo social lo que da forma a lo político”.
2 (1) Jean Francois.p65 67 11/06/2005, 16:40

nos diferentes, llega a resultados Como en las sociedades tradicio-

similares. Para Medellín,14 Co- nales de la Europa del Siglo XIX,
lombia pertenece a “los países el Estado colombiano es enton-
de régimen político tipo III”, en ces amenazado de estrellarse,
los cuales la territorialidad es propicio al “temor a la fractura
parcial y la institucionalización de la unidad territorial”, someti-
del orden es incompleta. Se tra- do al “desafío generado por la
ta de países donde el Estado no periferia” (Navas, 2003, pp. 184-
cubre a toda la nación y ésta no 185) [cursivas originales]. Am-
llega a todo el territorio, y don- bos explican el recurrir a la
de la institucionalidad presenta fórmula del “centralismo políti-
fisuras que hacen que sólo unas co y descentralización adminis-
pocas instituciones sean cono- trativa” de la Constitución de
cidas, aceptadas y practicadas 1886.
por unos pocos miembros de la
sociedad [...]. Su característica es Como lo subrayaron diversos
la fragilidad e inestabilidad es- analistas, entre ellos Pécaut, re-
tatal y gubernativa. Aquí el Esta- cuerda Navas (2003, p. 186), el
do y el gobierno no son capaces Estado colombiano es un “Esta-
para mantener la unidad del po- do fragmentado [...], un Estado
der político institucionalizado, débil [...], un Estado en forma-
ni la unidad de acción de sus ción, con una falta ostensible de
instituciones (2003, p. 44). autonomía que le impide concre-
tar el interés general y arbitrar
La “lucha por el control territo- desde una legalidad objetiva los
rial” que surge de “la ausencia conflictos periféricos”. Como lo
de cobertura total de la nación escribe Pécaut citado por Navas:
por el Estado” en Colombia se “poderes locales y poderes cen-
vuelve, entonces, “una de las trales se apuntalan uno a otros”
fracturas esenciales que dan y “la violencia no es el reverso
cuenta del desbordamiento de del orden, sino una modalidad
las reglas sobre las leyes. O me- concreta de la acción del Estado
jor, de la escasa adecuación en- que expresa una concepción de
tre los comportamientos y las lo social” (2003).
expectativas de comportamien-
to de gobernantes y gobernados Estas violencias entre poderes
y los comportamientos formal- centrales y locales, legítimos o
mente establecidos en la Cons- fuera de la ley (guerrillas) se ven
titución y las Leyes” (Medellín, aumentadas, según Navas (2003,
2003, p. 88). pp. 187-188), por lo que podría-
14
Verse el capítulo primero “Elementos teóricos y metodológicos para el estudio de la
políticas públicas” donde el autor desarrolla un modelo de análisis de las políticas públicas.
2 (1) Jean Francois.p65 68 11/06/2005, 16:40

mos llamar una “partidización del convierte en ciudadano y el Es-

Estado” debida a lo siguiente “los tado se proyecta y constituye
partidos políticos al desarrollar como una unidad de poder que
‘un electoralismo forjador de pa- articula y regula a la sociedad
tria’ disputan al Estado parte de en una unidad geográfica bien
su legitimidad”. Es este “electo- determinada” (2003, p. 38).
ralismo forjador de patria” el que
ha hecho “[que] los partidos lo- La territorialidad como campo
graron asumir durante 150 años relacional “se constituye a par-
la función de integrar la nación y tir de tres grandes campos de
organizar los procesos de movi- relación social”: “el campo de las
lización política en el territorio”, regulaciones” donde “se concre-
recurriendo para eso al clientelis- tan las formas institucionaliza-
mo y a “redes políticas articula- das [...] de cohesión y validación
das a la administración municipal social”, “el campo de las juris-
y departamental”. De ahí resulta: dicciones, que precisa la natu-
“el país fue penetrado política- raleza y composición interna del
mente no tanto por el Estado, sistema jerárquico de autoridad
sino por los partidos políticos”. y [...] el ejercicio del poder insti-
tucionalizado”, y “el campo de
las implementaciones, donde se
La territorialidad del Estado concreta la aplicación de los dis-
como elemento para la tintos instrumentos y mecanis-
mos de intervención estatal, con
diferenciación de los
el propósito de imprimirle un
regímenes políticos determinado rumbo a los proce-
(Medellín, 2003) sos políticos, económicos y so-
ciales, en una formación social
En la introducción a su investi- determinada” (Medellín, 2003,
gación, Pedro Medellín (2003, p. pp. 38-39).
18) indica que la territorialidad
es uno de los dos “elementos La territorialidad no sólo da
para la diferenciación de los re- cuenta de los dispositivos a tra-
gímenes políticos”, siendo el otro vés de los cuales el Estado cu-
“la institutionalización del or- bre a la nación y ésta cubre a
den”, y la define como “la capa- todo el territorio. También esta-
cidad del Estado para cubrir y blece los principios de cohesión
actuar en todo el territorio” [cur- interna que rigen al Estado en su
sivas no originales]. Al exami- relación con la sociedad y los
nar este concepto en su modelo mercados. Más que revelar des-
para el estudio de las políticas ajustes en el sistema político,
públicas, precisa: “la territoria- los problemas de territorialidad,
lidad define el campo relacional como problemas de cohesión
a través del cual el individuo se interna, ponen en evidencia la
2 (1) Jean Francois.p65 69 11/06/2005, 16:40

existencia de una lucha abierta Pero no solamente la estabilidad

por el fundamento principal del del Estado es lo que se cuestiona
Estado: el control territorial cuando la territorialidad es parcial,
como referente real del poder sino el ejercicio mismo del poder,
político.15 la gobernabilidad en el sentido de
Eaton citado por Birnbaum.16 En
Para Medellín: efecto, subraya Medellín (2003, p.
113): “el ejercicio del poder está
Los problemas de territoria- recortado por la no-coincidencia
lidad están asociados a los entre la territorialidad del poder y
problemas de estabilidad la espacialidad de los procesos
del Estado [...], a su capaci- sociales. La soberanía del Estado
dad para mantenerse y re- no cubre a toda la nación y ésta
producirse bajo un orden no llega a todo el territorio”.17 Y
establecido [...] para mante- concluye: “los problemas de terri-
ner la vigencia del territorio, torialidad dan cuenta de los pro-
como campo de articulacio- blemas del gobierno como centro
nes [...] como campo de ju- de poder organizado, más preci-
risdicciones […] y como
samente de los problemas de
campo de regulaciones [...].
centramiento y descentramiento
Sin referencia a los patrones
del poder que se produce con la
de cohesión social vigentes,
de los sistemas jerárquicos
irrupción de agentes y agencias
de autoridad reconocidos o estatales —distintos del gobier-
a la unidad estatal existen- no— y no estatales, buscando
te, la estabilidad del Estado delimitar y controlar un segmen-
está cuestionada. (2003, to del poder político” (Medellín,
pp. 40-41) 2003, p. 68).
15
En una nota, Pedro Medellín precisa: “la lucha por el control territorial no es una lucha
electoral. Es una lucha por la apropiación privada de los espacios e instrumentos de decisión
y gestión del poder político. Cada agente y cada agencia (estatal o privada) busca controlar
para sí una porción cada vez mayor del poder político. En la medida que la confrontación
avanza, el gobierno, como centro organizado de poder, sufre un descentramiento. Ya no sólo
debe confrontar los descentramientos provocados por los conflictos internos, también debe
compartir las pujas de poder con otros movimientos y organizaciones sociales. Se produce
una verdadera dislocación de las estructuras que soportan la dominación política. El poder
se desplaza por completo hacia zonas no conocidas, para las cuales no están preparados ni
los gobernantes, ni la institucionalidad establecida”. En la afirmación de Medellín, comparti-
da por Navas, del “control”, de la “penetración del territorio” como “fundamento principal del
Estado” en Colombia es posible anotar alguna forma de reminiscencia de lo que según
Germán Mejia (2003) caracteriza al imperio español en su fase preborbónica (siglos XVI y
XVII): “un control territorial desde las ciudades”. Las guerrillas, especialmente las FARC,
comparten totalmente esta concepción del control territorial como fundamento principal del
Estado cuando buscan conquistar el poder gracias al control de territorios.
16
“La gobernabilidad es la capacidad de las sociedades y sus subsistemas políticos de tomar
decisiones o iniciar acciones en reacción a unas demandas y necesidades” (Birnbaum, 2001,
p. 125).
17
En términos de Le Galès, se diría que no se puede ejercer el “gobierno del territorio”.
2 (1) Jean Francois.p65 70 11/06/2005, 16:40

Territorialidad del
La repuesta a estas preguntas
pasa por el examen de las condi-
Estado y políticas ciones de lo que Pedro Medellín
llama el “despliegue territorial” de
públicas en Colombia: las políticas públicas (puesta en
marcha en el territorio) en un Es-
despliegue tado con territorialidad parcial y
la definición de lo que, utilizando
territorial , un neologismo un poco cacofó-
nico, podríamos llamar la “gobier-
secterritorialidad y nancia” como el modo híbrido de
gobierno del territorio, caracterís-
gobiernancia en los tica de este despliegue, que per-
mite asegurar la gobernabilidad.
territorios
Las relaciones complejas entre El despliegue territorial
territorio y Estado, juego polí- como prueba (Medellín,
tico de partidos (politics) e in- 2003) o cómo asegurar la
tervención pública ( policies) gobernabilidad gracias a la
que destacan los analistas del gobiernancia del territorio
caso colombiano suscitan la
cuestión de saber cuáles son
Interesándose por la territoria-
las relaciones que se pueden es- lidad del Estado como “campo
tablecer entre territorio territo- relacional de las implementacio-
rialidad del Estado y políticas nes”, es decir como campo de “la
públicas, lo mismo que entre aplicación de los distintos instru-
sectorialidad de las políticas mentos y mecanismos de inter-
públicas (que implica centrali- vención estatal”, Pedro Medellín
zación y gobierno del territorio) (2003, pp. 26-77) en su “modelo
y territorialidad de las políticas de estructuración de las políticas
públicas (que implica descentra- públicas en los países de baja au-
lización y gobernancia de los tonomía gubernativa (Tipo III)
territorios). ¿Puede decirse, en otorga una place especial a lo que
particular, que la descentraliza- él llama “el despliegue territorial”
ción “a la colombiana” es como de una política pública.
en el caso francés una respues-
ta a una “crisis de la sectoriali- Último proceso del “trazado de
dad”? una política pública”,18 el de su
18
El “trazado” de una política pública (que corresponde a la etapa de la formulación en la
terminología clásica de Jones) incluye primero “la intencionalidad de gobierno” o “estructura
de contextos en torno a propósitos, procesos y viabilidad” y la “definición de agenda de
gobierno” o “selección, jerarquización, apropiación de objetos, temas, enunciados, teorías y
prácticas administrativas”.
2 (1) Jean Francois.p65 71 11/06/2005, 16:40

“implementación”,19 el desplie- ponibilidades del gobierno

gue territorial corresponde tam- nacional y sincronizar los
bién al “momento de puesta en propósitos a alcanzar con las
movimiento del aparato estatal”, capacidades de cada uno de
los responsables directos o
de “desplazamiento de las ten-
indirectos de las políticas en
siones y conflictos al terreno
un país. (Cursivas mías)
administrativo”. Es, por consi-
guiente, un proceso crucial: La Figura 1, extraída de Medellín
(2003, p. 58), sintetiza bien la
La agenda operativa debe
complejidad de este proceso de
ser sometida a la prueba del
despliegue territorial de las
interconexión de “recursos y or-
políticas, a la prueba que ganizaciones independientes en
busca articular las necesida- torno a objetivos y metas”. Du-
des territoriales con las dis- rante el despliegue de una políti-
Figura 1. Despliegue territorial

Fuente: Medellín (2003, p. 58)
19
Para Medellín, es claro que se trata de poner en marcha una(s) política(s) pública(s)
nacionales en un territorio dado (por ejemplo, la política pública de justicia que es la que le
sirve a ilustrar su modelo) mas no una política pública local o territorial enunciada a
iniciativa de un gobierno local o territorial.
2 (1) Jean Francois.p65 72 11/06/2005, 16:40

ca nacional deben conciliarse y ciaciones con múltiples actores

entrar en negociaciones “los in- con intereses distintos y aun
tereses de quien gobierna el te- contradictorios y opuestos a los
rritorio y su equipo de trabajo y del gobierno central.
los intereses sectoriales afines al
gobierno territorial” teniendo en Las negociaciones a las cuales da
cuenta las “inercias organizacio- lugar el despliegue territorial tie-
nales y compromisos preexisten- nen salida incierta y, por consi-
tes, territoriales y nacionales, los guiente, son muy afines en
enunciados de políticas sectoria- cuanto a su modalidades a las que
les nacionales y las urgencias por según Le Galès, citado por Muller
atender”. “La puesta en operación y Surel, hacen parte de la “temá-
de planes, programas y proyec- tica de la gobernancia”, ésta es:
tos” que es el objeto mismo del
despliegue territorial se ve some- Un proceso de coordinación
tida a una “multiplicidad” tanto de actores, de grupos socia-
de “participantes y perspectivas” les y de instituciones para
como de “centros de decisiones, lograr unas metas propias
de fines y de medios” y a una se- discutidas colectivamente en
rie de “restricciones y bloqueos unos ámbitos fragmentados,
inciertos […] Plantear la
estructurales”.
cuestión de la gobernancia
sugiere entender la articula-
El despliegue territorial de las ción de los diferentes tipos
políticas públicas nacionales que de regulación en un territo-
analiza Medellín muestra bien la rio a la vez en términos de
tarea compleja de lo que él lla- integración política y social
ma el “implementador”20 de po- y en términos de capacidad
líticas públicas, esto es, lo difícil de acción. (1998, p. 95)
que es asegurar la gobernabili-
dad en un país como Colombia. Por consiguiente, es posible
Ilustra perfectamente las dificul- plantear que la gobernabilidad
tades que existen al recurrir a lo en Colombia cuando se refiere a
que Le Galès llama “el gobierno los territorios sólo es posible
del territorio”. En este tipo de gracias a la combinación de dos
país, el principio mismo de la maneras de gobernar: el gobier-
“soberanía del Estado” (central) no y la gobernancia. Para tradu-
está sometido a numerosas decir este fenómeno, se hablará de
rogaciones, frutos de las nego- “gobiernancia” del territorio, este
20
Sea este “organismo internacional y nacional, entidad pública, privada, nacional y territo-
rial o ciudadanos organizados formal o informalmente”.
2 (1) Jean Francois.p65 73 11/06/2005, 16:40

neologismo traduce la “dosifica-

ción” compleja entre gobier-no y La secterritorialidad , fruto
gober-nancia que se da durante del matrimonio indisoluble
la intervención pública en los de la sectorialidad y de la
territorios en un Estado con te- territorialidad , causa del
rritorialidad parcial. carácter híbrido de las
políticas públicas en
Se considerará que la “gobier-
nancia” se da tanto en el caso Colombia y base de la
de políticas nacionales que se gobiernancia en los
implementan en los territorios territorios
(por ejemplo la de vivienda de
interés social [VIS]) como en el A partir del concepto de territo-
caso de políticas públicas loca- rialidad de una política pública
les o territoriales “enunciadas” (lógica de regulación territorial
por iniciativa de un gobierno lo- o horizontal) y de sectorialidad
cal o territorial y que correspon- (lógica de regulación sectorial
den al campo “natural” de sus o vertical), definido anterior-
competencias21 (por ejemplo, los mente, es posible determinar el
Planes de Ordenamiento Territo- grado de territorialidad y el gra-
rial [POT], o los Planes de Desa- do de sectorialidad de una po-
rrollo Local [PDL]). En este caso,
lítica pública en un momento
en efecto, la “descentralización
dado, y clasificar las políticas
controlada” puesta en marcha por
el Estado (central) como respues- públicas según su grado de te-
ta al “desafío engendrado desde rritorialidad y de sectorialidad,
la periferia” que evoca Navas y es decir, según la importancia
también la presión de los acto- de su(s) lógica(s) de regulación.
res fuera de la ley (guerrillas,
paramilitares) hacen que los eje- Al contrario del caso francés en
cutivos locales (alcaldes, gober- el que, según Muller, existe algún
nadores) deben, en este caso, antagonismo e incompatibilidad
también “dosificar” su inclina- entre sectorialidad y territoriali-
ción por la gobernancia de su te- dad,22 plantearemos la hipótesis
rritorio y sus obligaciones en según la cual las características
cuanto al gobierno del territorio, específicas de la territorialidad
ser, al mismo tiempo, actores go- del Estado colombiano (“territo-
bernantes y agentes regidores. rialidad parcial”) hacen que cada
21
Sean aquéllas constitucionales o percibidas como tales por los ejecutivos locales que se
consideran en este caso como unos “actores gobernantes”.
22
Recordemos que Muller hace del paso de una a la otra una de las explicaciones tanto del
origen intelectual de las políticas públicas como del origen mismo de las políticas públicas.
2 (1) Jean Francois.p65 74 11/06/2005, 16:40

política pública concebida, for- (1984)25 y el periodo que va de

mulada e implementada en 1984 a la época actual.
Colombia a partir de los años se-
senta mezcle, en cada época y en • El primer periodo correspon-
alguna proporción, lógica secto- de a un periodo en el cual
rial (sectorialidad) y lógica terri- domina casi totalmente la
torial (territorialidad). sectorialidad, éste es un pe-
riodo en el cual las políticas
En este sentido, cada política nacionales se conciben en una
pública es la manifestación de lógica de regulación sectorial
lo que podríamos llamar la y las políticas de iniciativa te-
“secterritorialidad”, el fruto del rritorial están muy limitadas,
“matrimonio indisoluble de la sec- si no ausentes. La sectoriali-
torialidad y de la territorialidad se manifiesta entonces
dad”,23 un híbrido más o menos por: (a) la puesta en marcha
desarrollado entre la sectoriali- de procesos de planificación
dad y la territorialidad.24 nacional y sectorial centraliza-
da “desde arriba” (creación del
La hipótesis del carácter híbrido Departamento Nacional de
de las políticas públicas en Co- Planeación, elaboración de Pla-
lombia y de la “secterritorialidad” nes de Desarrollo Nacionales
que las caracteriza permite defi- correspondientes a cada admi-
nir dos momentos en la historia nistración). (b) La puesta en
reciente de las políticas públicas marcha, por la administración
desde el inicio de los años se- de Lleras Restrepo, de proce-
senta: el periodo que va desde sos de descentralización ad-
el inicio de los años sesenta ministrativa con la creación o
hasta el inicio de los ochenta consolidación de “institutos
23
Un buen ejemplo de este matrimonio indisoluble de la sectorialidad y de la territorialidad
en Colombia se encuentra en la política educativa, especialmente lo relativo al pago de los
maestros, con la puesta en marcha al finalizar los años sesenta, de los Fondos Educativos
Regionales (FER), ubicados en los departamentos pero financiados por fondos nacionales
(situado fiscal) y “administrados” por congresistas. Como bien lo muestran los estudios de
Aline Helg (1988) y Edgar Gónzalez (1989), toda la política educativa colombiana del siglo XX
puede explicarse como una larga secuencia de combinaciones, sutiles y dosificadas cuida-
dosamente, entre centralización y descentralización, entre sectorialidad y territorialidad,
entre dirección de la educación (pedagogía, gestión de maestros, construcciones escolares)
centralizada total o parcialmente por el Ministerio de Educación, y educación dejada total o
parcialmente a cargo de los departamentos y/o de los municipios.
24
Situación que se aplica incluso al proceso mismo de descentralización colombiano en la
medida en que, como se muestra en Jolly (2002a, 2002b), cohabita en él el modelo económi-
co, más bien sectorial, y el modelo político, con fuerte base territorial.
25
Corresponde a las administraciones de los presidentes Carlos Lleras Restrepo, Alfonso
López, Julio César Turbay y la primera parte de la del presidente Belisario Betancur, cuando
Rodrigo Escobar Navia era Ministro de Gobierno.
2 (1) Jean Francois.p65 75 11/06/2005, 16:40

descentralizados” a los cuales Lleras, reforma de los fiscos

se les confía la concepción y locales a la época de Belisa-
la implementación de políti- rio Betancur) o abortadas
cas públicas correspondiente (López Michelsen).26
a un sector específico o parte
de un sector como la vivienda • Por el contrario, el periodo que
de interés social (Instituto de va de 1984 a la época actual
Crédito Territorial [ICT]), la es un lapso en la cual el pro-
construcción de escuelas (Ins- ceso de descentralización
tituto Colombiano de Cons- traduce un intento de territo-
trucciones Escolares [ICCE]), rialización de la acción públi-
las redes de acueducto y al- ca que marca el recurrir parcial
cantarillado (Instituto de Fo- a la territorialidad27 en el sen-
mento Municipal [INSFOPAL] e tido de Muller, tanto respecto
Instituto Nacional de Salud a la implementación de políti-
[INAS]), la acción social a fa- cas públicas nacionales (para
vor de la familia (Instituto Co- las cuales se movilizan acto-
lombiano de Bienestar Familiar res y entidades territoriales
[ICBF]), la capacitación profe- como en el caso de las “políti-
sional (Servicio Nacional de cas sociales” manejadas por
Aprendizaje [SENA]), etc. (c) la Red de Solidaridad Social
Un ensayo de implementación en la administración Samper o
de una política nacional de de la vivienda de interés so-
desarrollo regional gracias a cial) como a la afirmación de
la introducción del concepto la posibilidad de políticas pú-
de “ordenamiento territorial” blicas locales en campos que
y de planificación regional corresponden a competencias
por la administración de transferidas (por ejemplo, el
Lleras Restrepo y a al Plan ordenamiento territorial mu-
de integración nacional de la nicipal —caso de los POT—,
administración de Turbay. (d) el pago de los maestros y las
Unos intentos de reformas de construcciones escolares, las
descentralización exitosas redes de acueducto y alcanta-
(situado fiscal creado por rillado), pero sin que se aban-
26
Se puede anotar que todas estas reformas se realizaron generalmente con la influencia de
organismos internacionales como el Banco Mundial o las Naciones Unidad (CEPAL), o aun a
partir de experiencias y doctrinas importadas de Europa.
27
Al contrario del caso francés analizado por Muller y a pesar de algunos momentos de
federalización, se puede hablar en el caso colombiano de un recurrir más que de un regreso
a lo territorial. En efecto, como bien lo muestra el recurrido histórico de la estructuración de
las políticas públicas en Colombia que hace Pedro Medellín en el capítulo 3 “La estructura-
ción de las políticas públicas en Colombia” de su obra ya citada (2003, pp. 121-188), es
difícil hablar de “políticas públicas estructuradas” en Colombia antes de 1946, época de
“violencia política y pacificación militar” en la cual “irrumpe la tecnocracia”.
2 (1) Jean Francois.p65 76 11/06/2005, 16:40

donara la lógica de regulación parte de la administración Be-

“desde arriba”, es decir, la sec- tancur. Segundo, como lo indi-
torialidad, a través de las nor- ca Medellín (2003), durante el
mas y las sentencias. Es la despliegue territorial: “la agenda
época de la “descentralización operativa debe ser sometida a la
controlada”, de la “descentra- prueba que busca articular las
lización delegada”, anotada necesidades territoriales con las
por Rojas (2000) y ampliamen- disponibilidades del gobierno
te analizada por Jolly (2003b, nacional” (cursivas mías). Las di-
2003c) y cuya lógica de regu- ficultades para articular las unas
lación puede definirse como la con las otras son notorias (entre
secterritorialidad. otros, a causa de la heterogenei-
dad y de la magnitud de las pri-
Es posible plantearse la cuestión meras y de la escasez de las
de saber lo que explica el punto segundas —“crisis fiscal”—),
de ruptura del paso de una sec- grande era la tentación de con-
torialidad dominante, casi exclu- fiar gran parte de esta “articula-
siva, a un recurrir parcial a la ción” a los mismos “gobiernos
territorialidad al iniciar los años territoriales”, lo que tenía la ven-
ochenta, y si el recurrir a la terri- taja de reducir las tensiones que
torial es, como en el caso fran- se nutrían de estas dificultades y
cés, una respuesta a una “crisis acentuaban, todavía más, la opo-
de la sectorialidad”. sición de los actores locales du-
rante el despliegue territorial.29
Las respuestas son varias pero
concordantes. Primero, se puede En síntesis, sí es posible hablar
anotar que la sectorialidad domi- de una suerte de “crisis de la sec-
nante de los años 1960-1984 está torialidad” como explicación del
lejos de ser una sectorialidad to- cambio parcial de lógica de regu-
talmente implementada,28 en la lación de las políticas públicas en
medida en que el “despliegue te- Colombia. Si el cambio es sola-
rritorial” de las políticas públicas mente parcial es porque, como lo
encuentra en su camino la oposi- anota Rojas en el caso general de
ción de actores territoriales de América Latina (2000, pp. 12-13):
todo tipo (por fuera y en la ley) “tecnócratas nacionales, regíme-
bajo la forma, entre otros, de pa- nes presidenciales y partidos
ros cívicos que justificarían la políticos nacionales” condujeron
política de descentralización “una resistencia velada” contra el
“para lograr la paz” de la segunda proceso de descentralización y
28
Lo mismo pasa con la puesta en marcha de la ideología del Estado desarrollista que la
apoya.
29
Es la tesis de autores como Darío Restrepo (1989).
2 (1) Jean Francois.p65 77 11/06/2005, 16:40

siguen pensando que se debe El carácter híbrido de las políti-

pilotear “desde arriba” las entida- cas públicas, su “híbrididad”, que
des territoriales en cuanto a las caracteriza este periodo se vuel-
respuestas a ofrecer a las “ne- ve, entonces, la expresión de una
cesidades territoriales”. De ahí combinación también híbrida de
resulta la “descentralización dos maneras de asegurar la go-
controlada” y unas políticas pú- bernabilidad: el gobierno del te-
blicas híbridas que combinan sec- rritorio y la gobernancia de los
territorios, es decir, la expresión
torialidad y territorialidad en la
de la “gobiernancia” en los terri-
“secterritorialidad”.
torios.
Si se opone el gobierno del terri- Sólo este modo de gobierno hí-
torio como modo de gobierno en brido les permite a los ejecutivos
una lógica de sectorialidad y la locales conciliar su inclinación
gobernancia de los territorios por la gobernancia de sus terri-
como modo de gobierno en una torios y sus obligaciones en cuan-
lógica de territorialidad, es po- to al gobierno del territorio y ser,
sible distinguir el gobierno de un al mismo tiempo, actores gober-
sector y del territorio de la go- nantes y agentes regidores.
bernancia de los sectores en los
Hacia un esquema de
territorios.
En esta perspectiva, los años

1960-1984 son periodos en los
análisis de las
cuales se busca asumir princi-
palmente (o exclusivamente) la
políticas públicas en
gobernabilidad intentando recu- el territorio basado en
rrir al gobierno del territorio a
través del despliegue territorial la secterritorialidad
separado de cada uno de los sec-
tores, mientras las que inician en de las políticas
1984 se caracterizan por una
búsqueda de la gobernabilidad
públicas como lógica
gracias a la gobernancia en al- de regulación de la
gunos sectores,30 combinada
con una dosis importante de gobiernancia en los
territorios
gobierno del territorio en otros
sectores (justicia, orden público)
y normas de “descentralización
controlada” en todos los secto- Las reflexiones anteriores per-
res descentralizados. miten plantear las bases de un
30
Los sectores “descentralizados”.
2 (1) Jean Francois.p65 78 11/06/2005, 16:40

esquema de análisis de las po- la nación que otorga el Subsi-

líticas públicas en el territorio dio Familiar de Vivienda (SFV)
fundamentado sobre las carac- y determina el sistema de
terísticas y las condiciones de financiación (lógica de territo-
la “secterritorialidad” de las po- rialidad y gobierno del territo-
líticas públicas como lógica de rio), y una vertiente local/
regulación de la “gobiernancia” territorial donde el municipio/
en los territorios. distrito tiene como principal
responsabilidad reservar, ad-
En esta perspectiva, el Departa- quirir y dotar suelos urbaniza-
mento de Arquitectura de la Pon- bles, y mejorar asentamientos
tificia Universidad Javeriana en humanos (lógica de territoria-
Bogotá, en cooperación con el lidad y gobernancia de los te-
Departamento de Ciencias Políti- rritorios).
cas, ha desarrollado, reciente-
mente, una investigación sobre Los resultados del análisis de
el análisis y la evaluación de las casos a priori tan disímiles como
políticas públicas de Vivienda de Bogotá (casi siete millones de
Interés Social (VIS) y de ordena- habitantes) y Chiquinquirá (ape-
miento y desarrollo del territorio nas 70 mil)31 muestran:
municipal (POT, PDL), así como
sobre las políticas públicas de [Que] es difícil practicar la
redes de servicios públicos do- gobernancia del territorio
miciliarios y de educación. como modo de gobierno
para asegurar la gobernabi-
lidad en una lógica de terri-
Cada política pública escogida torialidad cuando se trate de
es, en efecto, el ejemplo de una formular e implementar la
combinación diferente entre sec- vertiente local de la política
torialidad y territorialidad, entre VIS. Muestran también cuán-
gobierno del territorio y gober- to la dualidad de la política
nancia de los territorios, un caso VIS y su “hibrididad” hacen
particular de “secterritorialidad” evidente la tensión entre sec-
y de “gobiernancia”. torialidad (defendida por las
instancias nacionales) y terri-
torialidad (a cargo de los al-
• La política pública de VIS es caldes). (Jolly, 2004, p. 96)
el ejemplo típico de una polí-
tica pública híbrida, un caso La conclusión de la investiga-
de “secterritorialidad” y de “go- ción es:
biernancia” en los territorios,
de política con una vertiente Si hay “indisolubilidad del
sectorial/nacional a cargo de matrimonio entre territoria-
31
Ver resultados más detallados en Jolly (2004b), (Jolly, Rincón y Rojas, 2003; Rincón, 2003;
Rojas Ballén, 2003).
2 (1) Jean Francois.p65 79 11/06/2005, 16:40

lidad y sectorialidad” o “sec- permiten “armonizar y coordinar”

territorialidad” es porque la el POT como instrumento local
autonomía de la territoriali- y el POT como expresión de po-
dad del vertiente local de la
líticas públicas nacionales, urba-
política VIS y la gobernancia
del territorio consiguiente es- na y ambiental, es aquélla según
tán condicionadas por la sec- la cual las CAR son lo que se
torialidad de su vertiente podría llamar “la imagen de una
nacional y la práctica del sectorialidad tecnocrática”; la
gobierno del territorio que la territorialidad de la política POT-
caracteriza, pero también PDM no escapa al control de esta
porque una sectorialidad sectorialidad tecnocrática.
débil en términos de recur-
sos y de institucionalidad no
• La investigación sobre la po-
puede desarrollarse sin te-
rritorialidad fuerte .(Jolly, lítica pública de redes de ser-
2004, p. 96) vicios públicos domiciliarios
en general y las redes de acue-
Estamos, pues, en presencia de ducto y alcantarillado en par-
una territorialidad indispensable. ticular (puesta en marcha de
empresas locales, fijación de
• Al contrario, la política de or- las tarifas y subsidios, inver-
denamiento y desarrollo del siones) confirma (Jolly, 2004a)
territorio municipal (POT, que esta política es el símbo-
PDM) parece, por naturaleza, lo mismo de la “descentraliza-
ción controlada, delegada” de
seguir una lógica de regula-
la cual hablaba Rojas (2000).
ción territorial y horizontal en
Competencia “natural” de los
la cual intervienen una multi-
municipios por ser “monopo-
plicidad de actores, caracterís-
lio natural de un bien público
tica de la gobernancia del
de interés local”, durante mu-
territorio. Sin embargo, las
cho tiempo manejado como
normas sobre los POT (artícu- un sector por institutos nacio-
los 1.3 y 1.5 de la Ley 388 de nales (INSFOPAL, INAS) a la
1997) exigen “armonización” época de la “sectorialidad
y “coordinación [...] con la po- triunfante”, el servicio públi-
lítica urbana nacional [...] y la co de redes de acueducto y al-
política ambiental” (concepto cantarillado está hoy bajo la
previo de las autoridades am- responsabilidad de los muni-
bientales, las Corporaciones cipios.
Autónomas Regionales para el
Desarrollo Sostenible [CAR]). Sin embargo, a pesar del marco
rígido de “regulación” impuesto
La hipótesis en curso de averi- por la Constitución de 1991 y la
guación en Chiquinquirá y Bogo- Ley 142 de 1994 (Ley de servi-
tá en cuanto a los criterios que cios públicos) en manos de las
2 (1) Jean Francois.p65 80 11/06/2005, 16:40

Comisiones de Regulación, la cesión en Bogotá, analizadas por

investigación permite concluir Jolly (2004b) permiten concluir
que, en el caso de la política que, de nuevo, “otra territoriali-
pública de redes de servicios pú- dad” penetra la sectorialidad en
blicos domiciliarios, si la territo- cuanto a una competencia no
rialidad está fuertemente limitada descentralizada, la pedagogía.
por la sectorialidad, es también
una condición sine qua non de El resultado del análisis de las
esta última. Aquí, la sectorialidad políticas públicas estudiadas
imperativa se combina con una permite afirmar que es gracias
territorialidad indispensable. a unas políticas públicas que
combinan el enfoque sectorial
• La política pública de educa- (vertical), el del agente regidor,
ción parece ser un verdadero y el enfoque territorial (horizon-
símbolo de la sectorialidad y, tal), el del actor gobernante, que
como en muchos países, se unas relaciones más equilibra-
habla en Colombia de “edu- dos empiezan a tejerse dejando
cación nacional”. Ha sido alguna margen a los actores lo-
también el objeto a lo largo cales frente al gobierno nacional
del último siglo de una larga y conduciendo, progresivamen-
secuencia de combinaciones, te, a un modelo de gobernabili-
sutiles y dosificadas, entre dad evolutivo y complejo, a partir
centralización y descentrali- de lógicas a veces fragmentadas.
zación, entre sectorialidad y
territorialidad, entre direc-
ción de la educación (gestión Conclusión: territorio
de maestros, construcciones
escolares y pedagogía) centra-
y poder. El reto de la
lizada total o parcialmente
por el Ministerio de Educa-
territorialización
ción, y educación dejada to- de la acción pública
tal o parcialmente a cargo de
los departamentos y/o de los desde abajo
municipios.
Como conclusión, se puede in-
Más allá de las competencias dicar que los resultados del aná-
descentralizadas (gestión de lisis de varias políticas públicas
maestros, construcciones y do- dejan vislumbrar la gran diver-
taciones escolares), experiencias sidad de las situaciones a las
como la del departamento de cuales están confrontadas las
Nariño32 o los colegios en con- entidades territoriales colombia-
32
Ver en Jolly (2003c) algunas reflexiones sobre esta experiencia.
2 (1) Jean Francois.p65 81 11/06/2005, 16:40

nas y de los modelos que po- Al construir localmente las solu-

nen en marcha para responder ciones que les parecen más ade-
a la tensión entre el rol de agen- cuadas para responder a las
te regidor y el de actor gober- necesidades de las poblaciones
nante que tienen que interpretar de las cuales son mandatarios,
simultáneamente sus ejecuti- convirtiéndose, así, en los de-
vos. Muestran también la impor- fensores de la gobernancia de
tancia de un “efecto localidad” sus territorios, alcaldes y gober-
como dirían Cole y John; de un nadores colombianos; lo que
“proyecto de ciudad” según la demuestra que, más allá de la
expresión de Jordi Borja, o de descentralización “venida de
departamento (politics) en su arriba”, el verdadero reto es la
puesta en marcha y la estrecha territorialización de la acción
relación que existe entre los pública “desde abajo”. Cuales-
unos y los otros. quiera que sean su manera de
actuar y su modo de pensar, en-
Alcaldes y gobernadores colom- tendieron, con Pierre Muller: “en-
bianos muestran que, más allá de tre más pasa el tiempo, más
las normas y de las sentencias y hacer de la política, es hacer
siendo unos buenos regidores, unas políticas públicas”.
atentos a las decisiones “venidas
desde arriba” pueden ser, tam-
bién, unos verdaderos actores
gobernantes, promotores de po-
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Magíster en Ciencias Políticas
bajo la dirección de Jean-
Rojas, Fernando, (2000), The Politi-
François Jolly], Departamento
cal Context of Decentralization
de Ciencias Políticas, Facultad
in Latin America. Accounting
de Ciencias Políticas y Relacio-
for the Particular Demands of
nes Internacionales, Pontificia
Decentralization in the Region ,
Universidad Javeriana.
en Decentralization and Ac-
Rojas Ballén, Mónica, (2003), Gé- countability of the Public Sec-
nesis de la política pública de tor, Proceedings of a Confer-
Tipo III: producción de suelo ence, Annual World Bank
urbano , en: La oferta de sue- Conference on Development in
lo urbanizado por parte de Latin America ant the Carib-
Metrovivienda: una política bean,, World Bank Latin Ameri-
pública de vivienda de inte- can and Caribbean Studies,
rés social de Tipo III en Bogo- Valdivia (Chile), pp. 9-31.
2 (1) Jean Francois.p65 85 11/06/2005, 16:40

Jolly, François. Gobernanza y Política Territorial

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Desafíos

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=359633157004

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Artículo recibido 08/12/2004

El hecho de que, desde la Constitución de 1991, normas y

* Profesor-investigador, Departamento de Arquitectura, Facultad de Arquitectura y Diseño,

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La territorialidad de una política políticas públicas híbridas, hijas

Al contrario del caso francés en Si el periodo que empieza al ini-

Por ello, la gobernabilidad en Co- Como bien lo muestra el análi-

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cas públicas de vivienda de in- can be found by examining both

Since the 1991 Constitution, As opposed to the French case,

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2 (1) Jean Francois.p65 54 11/06/2005, 17:17

quently subject to uncertain ne- to the present, “controlled de-

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La gobiernancia sido ampliamente desarrollado

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las lógicas de regulación (locales), públicos y priva-

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política y una reforma econó- 1) La política pública de descen-

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políticas públicas (Muller, 2002) lar de secterritorialidad y de

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2 (1) Jean Francois.p65 59 11/06/2005, 16:40

en las de los otros miembros de por otra dedicada a las “políti-

El sistema social que debe

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2 (1) Jean Francois.p65 60 11/06/2005, 16:40

tas: por un lado, está la relación modo de gobierno que se carac-

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identidad fundamental: antes que los grandes imperios mantener

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2 (1) Jean Francois.p65 62 11/06/2005, 16:40

sectorialidad entra en crisis. La mítica, de poder recrear ‘verda-

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pueden reconstruirse relaciones ha sido desarrollado en estos

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ticas públicas locales11 y hace pública o políticas públicas

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lombia y de su territorialidad A propósito de la construcción

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de manera radical a su control”

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nos diferentes, llega a resultados Como en las sociedades tradicio-

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2 (1) Jean Francois.p65 68 11/06/2005, 16:40

mos llamar una “partidización del convierte en ciudadano y el Es-

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