DEMOCRACIA Y ELECCIONES

ección: Representatividad y Legitimidad-Sistema uninominal, proporcional y mixto”

Sabsay

en la hora actual. La labor del constituyente reformador del 94

ema electoral es una suerte de idea fuerza alrededor de la cual giran múltiples análisis al que recurren, no sólo los
no cada vez de modo más enfático, comunicadores, periodistas y todo tipo de comentaristas de la realidad
de el ángulo del Congreso proliferan los proyectos presentados en ambas Cámaras, por legisladores de los más
nes políticos, sin que lleguen por el momento a ser tratados en el recinto del Legislativo. Apelar a la necesidad de
modo de designación de los gobernantes, pareciera una suerte de procedimiento mágico que mejorará como por
a mayoría de los males que aquejan a nuestro sistema político.
s, a partir de la reforma constitucional de 1994, ha quedado establecido en el art.iculo 77 de la Ley Fundamental
ectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría
otal de los miembros de las Cámaras”. De este modo, el constituyente, con muy buen criterio, ha querido que
e verse sobre alguna de estas materias sea el producto de un amplio consenso en el seno del Congreso, evitándose
ma pueda ser impuesta por la sola voluntad de un partido o alianza que ostentare una ocasional preponderancia
Las cuestiones electorales y de partidos políticos como elementos por demás significativos del sistema político en
e erigen en materias de orden constitucional. Afirmación que hoy también se ve reforzda en el texto reformado de
Magna en razón de que los artículos 37 y 38 están dedicados a derechos políticos, sufragio y partidos políticos.
bien, la constitucionalización formal de estos tópicos de conformidad con las tendencias del constitucionalismo
tir de la segunda postguerra mundial, deja de todos mdos la labor más ardua en manos del legislador; quien en
á el verdadero responsable de diseñar el perfil institucional respectivo y para ello deberá ser permeable a las
yunturas político-institucionales de que es necesarimanete objeto toda comunidad políticamente organizada.
a concluir con el análisis constitucional, queremos destacar, que las materias electoral y de partidos políticos han
expresamente por el constituyente reformador de la órbita de los reglamentos de necesidad y urgencia (conf.: art.
N.) , viéndose así reforzada nuestra apreciación anterior relativa a la trascendencia de las mismas, en la medida
pueden ser objeto de una ley, sin que circunstancia alguna de orden extraordinario pueda alterar este principio

1
n la materia.
olviendo a nuestro razonamiento anterior, no podemos ocultar que es esta suerte de panacea que se le atribuye al
al como poder benéfico, o en su caso maléfico, lo que resulta particularmente inquietante. El sistema electoral es
o que puede facilitar el mejoramiento de la representatividad y la legitimidad de nuestros rerpresentantes. Pero de
es un bálsamo mágico que per se e independientemente de toda una serie importantísima de otros factores, va a
obre la escena del poder mejorándola y despojándola de sus agentes nocivos. Instalar en el debate público una
ndola de estas características puede suscitar un exceso de expectativas, que luego se verán frustradas por la falta
e realismo en el enfoque.
ema electoral no es más que un ingrediente de la democracia, la que sólo concibe el acceso al poder, a través del
to de la soberanía del pueblo expresado en las urnas por medio del sufragio. De allí en más surge toda una
na dinámica encargadas de estructurar "lo electoral". El modo de emisión del voto, la confección de los padrones,
acto electoral, el escrutinio, entre otras cuestiones; es decir, que todo lo relacionado con la elección popular de los
ntra dentro del amplio campo de la materia electoral. Sin embargo, en la actualidad, en la Argentina, a lo que se
referencia cuando se habla del sistema electoral y de la plausibilidad de su modificación, es fundamentalmente a
aspecto del mismo, aquel que define cual es el criterio más adecuado para la conversión de los votos en bancas o
parlamentos o de los poderes colegiados, una vez concluido el acto electoral.
emento que también se conoce con el nombre de fórmula electoral, hace nada menos que al modo como se va a
er en el seno del Legislativo. Dos principios alimentan a las dos modalidades a través de las cuales se lleva a cabo
. Son ellos el principio mayoritario y el principio de representación proporcional(1). Cada uno persigue una
ente y se apoya en una filosofia política igualmente distinta. El sistema mayoritario persigue la gobernabilidad del
a ello le concede al más votado -se trate de partido, lista, agrupación o candidatura independiente-, un número de
parlamento que alcance por lo menos a la mayoría absoluta. Ello independientemente del número de sufragios
el más votado. Es decir que en la mayoría de los casos se producirá una distorción entre el número de votos
antidad de escaños alcanzados con esa cantidad, la operación beneficiará al más votado y en cambio perjudicará a
tenido porcentajes inferiores(2). Mientras que la representación proporcional apunta a responder del modo más
le a la igualdad como base liminar de todo sistema democrático, de tal modo que la composición del parlamento
de las preferencias políticas de los distintos grupos que se disputan el poder en el seno de la comunidad (3).
cipio mayoritario y el de representación proporcional a su vez presentan una amplia variedad de posibilidades que
na u otra de estas dos fórmulas. La insistencia en poner el acento sobre este punto del sistema político responde a
del electorado que solicita una más amplia libertad en la elección de sus gobernantes. A partir de este
la cuestión supera inclusive a la fórmula de reparto para internarse igualmente en el modo de selección de los

2
os cargos públicos electivos. "... el régimen electoral no se limita a los mecanismos que rigen la emisión del voto y
en escaños. Hoy se reclaman modificaciones en el sistema de selección de candidatos, el principio de
política, las fórmulas de escrutinio, el control del proceso electoral, la organización interna de los partidos; todos
ue hacen a la organización electoral, el derecho electoral y el sistema electoral vigentes y por lo tanto, las
del régimen electoral en su sentido amplio, así como la legislación partidaria." (4).
das tan amplias requieren de un tratamiento desapasionado y sujeto a la reflexión y al análisis que imponen el
aspectos tan delicados de la organización política del Estado. Nosotros desde esta modesta contribución al debate
os observar la relación de la cuestión con el sistema político en su conjunto, realizar una observación crítica de
sistemas que se presentan con más fuerza como sustitutos del régimen vigente y por último esbozar a grandes
podría constituir nuestra propuesta.

ctoral y Sistema político

ema electoral es uno de los elementos del sistema político y como tal sus caracterísiticas deben compadecerse
e con las particularidades del mismo. El sistema es un todo armónico,es un conjunto en el cual gravitan distintos
mentos, los que de su correcta integración coadyuvarán a la consolidación de ese todo o en caso contrario,
destrucción del mismo. Todo elemento del sistema político está necesariamente relacionado con los restantes
del mismo, y por lo tanto, todo modificación de alguno de ellos importará lógicamente una alteración de todo el

ar a la modificación del régimen electoral en aras del logro de un mayor protagonismo de los electores en el
signación de los gobernantes nos parece un designio sumamente loable. Claro que si todo el andamiaje que se
llo no toma en cuenta a los restantes componentes del sistema político, es muy probable -sin querer con esto ser
las consecuencias que han de producirse lejos de provocar resultados benéficos, redunden en una nueva situación
ún más imperfecciones que aquella realidad que se tuvo la pretensión de mejorar. ¿Cómo hacer entonces para que
duzca? En primer término es necesario observar cuales son los aspectos más importantes del sistema político sobre
égimen electoral ejerce su influencia. En segundo término, tratar de detectar de que modo podrían gravitar las
s que se intentan llevar a cabo sobre cada uno de esos aspectos que se han identificado previamente. Por último,
s que en definitiva se proyecten deberían ser el resultado de ese sereno análisis de conjunto y no la respuesta
emandas de la sociedad o a las necesidades de la clase política, o de parte de ella o de sectores del poder.
ción con lo que venimos diciendo, hace unos años en un trabajo publicado en Costa Rica (5) expresábamos: "ante
e legislar en materia electoral, resulta imprescindible el análisis del sistema de partidos políticos existente en el

3
 n destinadas las nuevas normas. La estructuración de los mismos, su organización interna, el número de partidos
stable, la tendencia a constituir confederaciones o no (...)". Más adelante continuábamos: "La legislación electoral
ear las bases de legitimidad sobre las cuales debe asentarse el sistema político en su conjunto. Esta apreciación
importancia en regímenens en los cuales son frecuentes los fenómenos de discontinuidad constitucional. Por lo
onfección del sistema no se deberá tomar en cuenta exclusivamente la manera en que éste repercutirá sobre la
as instituciones, sino que se deberá contribuir igualmente a reforzar la legitimidad del sistema político (...). Luego
"La forma de gobierno imperante en cada país importa un marco de referencia fundamental, que debe servir como
da para la selección del sistema electoral a utilizar. Las consecuencias de la aplicación de uno u otro sistema
anera significativa según que el mismo deba operar en un país con régimen parlamentario, presidencialista o
ma electoral actuará sobre los poderes del Estado facilitando o impidiendo determinados comportamientos. Si las
e los poderes políticos del Estado tienen un marco constitucional diferente, las consecuencias de la utilización de
ema diferirán en función de las modalidades que presenten dichas relaciones. (...) también deberá ser objeto de
la evolución que se está operando a nivel de estructuras estatales y supraestatales y las aspiraciones de
ue manifiesta la ciudadanía en las democracias modernas".
iamos nuestro listado de factores a considerar sosteniendo que "una vez que se hayan analizado todas estas
cién se podrá pensar en el sistema más beneficioso para cada país". En síntesis recomendábamos -y seguimos
ismo hoy- que antes de operar sobre el sistema era necesario conocerlo en profundidad. Que para conocerlo se
erar tanto factores del orden normativo, como lo son la forma de gobierno y la forma de Estado, como así
que provienen de la dinámica y del orden político, es decir de la constitución material de un país, como lo son, los
cos, las prácticas de participación,etc. E inclusive, poníamos el acento sobre aspectos de corte subjetivo como son
políticas de cada comunidad, y en este campo, para países como los latinoamericanos -ya que a ellos hacíamos
ervábamos a la discontinuidad institucional como otro aspecto de necesario análisis.
ilibrio que es deseable que impere entre los distintos componentes del sistema político nos lleva a tener que
fáctico y lo jurídico de cada sociedad, los elementos institucionales y la dinámica política que en la misma se
mo acabamos de ver, el sistema electoral tiene una marcada influencia sobre un gran número de elementos del
o, de manera tal que lo lleva a interactuar con ellos, provocando significativas diferencias de funcionamiento
n sus propias características.

ATIVAS DE MODIFICACION DEL SISTEMA ELECTORAL

e punto trataremos de observar las hipótesis de reforma que con más vigor se presenta en la escena política y

4
 s, inclusive, en la escena pública en general. Antes de introducirnos en el análisis de cada alternativa en particular
útil realizar a vuelo de pájaro, un balance sobre cual es el estado de la cuestión a nivel internacional. Para ello
a investigación de A. Lijphart. Este ilustre politólogo comienza su trabajo encaminado al estudio comparado de
lectorales, expresando su asombro ante el vigor que ha recuperado este tipo de temática y de enfoque, ya que
a llevar a cabo el ensayo tuvo que revisar doce libros de reciente publicación en las más diversas latitudes del
eresante comprobar la profesión de los distintos autores y encontrarse no sólo con cientistas políticos o juristas,
con matemáticos, economistas y hasta geógrafos. Circunstancia que ilustra sobre la multidisciplinariedad de la
mismo sobre la importancia que ella adquiere hoy en día cuando la democracia pareciera robustecerse o al menos
.
o autor luego de trazar un amplio estado de las reformas en varios países, manifiesta, en lo relativo a la
ntre los dos fórmulas de reparto a que hicieramos referencia con anterioridad, que: "la tendencia de largo plazo en
ctoral ha favorecido claramente a la representación proporcional. De los 21 Estados que han mantenido formas
de gobierno sin interrupción desde el final de la Segunda Guerra Mundial (los de Europa Occidental, más Estados
dá, Israel, Australia, Nueva Zelanda y Japón), dos tercios se valen de la representación proporcional para la
s cámaras bajas o de sus únicas cámaras de la legislatura nacional. Sólo seis (los Estados Unidos, Canadá, Gran
va Zelanda, Francia y Australia) tienen sistemas de escrutinio mayoritario; Japón utiliza el voto único no
n sistema de representación semiproporcional. La representación proporcional -concluye Lijphart- es hoy la
odos de escrutinio mayoritario son la excepción" (7).
os oportuno aportar otro dato comparativo de relevancia en relación con la problemática de los principios de
eferimos a la adopción de los mismos en el mundo latino. Acá la presencia de la representación proporcional es
monopólica. De los países latinos comprendidos dentro del breve listado de democracias consolidadas que hace
Francia ha adoptado el principio mayoritario en 1958, de resultas no sólo de un cambio de sistema electoral sino
). Claro que esta modificación se ha visto interrumpida por la experiencia de 1986, oportunidad en que luego de
poco despúes eliminada- se reintroduce la representación proporcional para la elección de los miembros de la
cional. Pero el debate en el país galo no ha quedado cerrado aún, prueba de ello son los insistentes rumores
preanuncian el retorno a la representación proporcional.
ndemos nuestra observación a los restantes países de este grupo, en Europa, tanto Italia como España, al igual que
an variantes de la representación proporcional para la elección de los integrantes de sus parlamentos. Lo mismo
gica, país multinacional. En América Latina la representación proporcional es una regla tan clara, que en nuestro
país alguno del subcontinente utiliza el principio mayoritario en la actualidad. Al menos no lo tiene en forma
n algunos casos como un componente de un sistema mixto (p.e. el nuevo sistema electoral venezolano). Para

5
mos especial atención en la experiencia y la compulsa comparadas, este dato nos parece de gran valor. Por
no puede excluir otras observaciones científicas, pero aporta per se una información de gran importancia para el
eformas a proyectar.
stras provincias se han operado importantísimas modificaciones electorales. Esta riqueza de propuestas existentes
s es el producto de la forma federal de Estado imperante y del hecho de que en el deslinde de competencias
cias, sea a estas últimas a quienes les compete la determinación del sistema electoral para la designación de sus
dades. La Nación, por su parte, fija su propio régimen en materia de designación de los titulares de los poderes
ales. La iniciativa reformadora provincial se ha extendido a más de la mitad de los estados federales y ha
mayoría de las veces de modo sorprendentemente abrupto e improvisado, la incorporación al derecho público
un variado "menú" de posibilidades al derecho público provincial. Este singular abanico, le otorga un claro
a denominada ley de lemas, pero también apela al sistema de tachas y al sistema mixto (9).
s ahora aquellas alternativas presentes en el debate nacional. Algunas de ellas hacen al modo de reparto, otras en
n al criterio de selección de los candidatos. Observaremos el sistema de circunscripciones uninominales, la ley de
o de preferencia, la doble vuelta o "balloytage" y los regímenes alemán e irlandés. Seremos breves en la
cada uno de los sistemas, más bien nos concentraremos en expresar las que son a nuestro entender sus ventajas e
.

pciones Uninominales

te en la división de cada distrito en tantas circunscripciones como diputados o miembros del órgano colegiado a
n elegirse. De modo tal que cada partido o agrupación presentará en cada circunscripción un candidato. Terminada
realizado el escrutinio en el interior de cada circunscripción el candidato más votado se alzará con la banca en
cto mayoritario es clarísimo, sólo serán útiles los sufragios que han servido para la designación del ocupante de la
nente -independientemente de su magnitud- no verá traducido su peso en el interior del parlamento.
gimen fue empleado en nuestro país entre 1902 y 1912, se reimplantó en la década del 50 durante el gobierno
e en Gran Bretaña, en los EEUU y en la mayoría de los Estados integrantes de la Comunidad Británica de
principal ventaja consiste en la relación de proximidad que se logra entre electores y eligidos. Gracias a ella el
oce perfectamente a su representante, quien inclusive puede llegar a ser un vecino. A partir de allí se agudiza por
ido de responsabilidad de los electos, por el otro, los electores saben a quien acudir para solicitarle una "rendición
como asimismo, para contar con un "abogado" en el Legislativo, ante quien presentar sus inquietudes y
s. Además, la suerte de cada legislador depende de la voluntad política de los electores de su circunscripción para

6
 rá sencillo "hacer tronar el escarmiento", simplemente dejando de votar por aquel que no ha demostrado ser una
de transmisión" de los intereses de su "condado".
matoria de buenas razones para apoyar el sistema -muchas de las cuales aveces parten más de una suerte de visión
a política que de su realidad objetiva- queda a nuestro juicio desvirtuada por las numerosas desventajas que lo
nsejable. El primer aspecto negativo proviene de las dificultades para el trazado o delimitación de las
nes. El problema ya es de vieja data y ha dado lugar a la incorporación del término "gerrymandering" en el
la ciencia política, palabra con la cual se quiere significar el tipo de manipulación a que comunmente da lugar la
las circunscripciones uninominales. "Como el criterio para la subdivisión puede ser caprichoso, los resultados
n ser artificiales. En los Estados Unidos, el gobernador Eldbridge Gerry era muy diestro para diseñar
nes, y teniendo presentes estadísticas y escrutinios anteriores, compensaba las zonas adversas con las favorables a
modo que obtenía el mayor provecho del mapa electoral. Claro que éste adquiría contornos extraños, tomando
os el aspecto de un lagarto o salamandra. Mejor dicho, una gerrymandra, como se conoce desde entonces este tipo
nes" (11).
oblemática de la delimitación sesgada Lijphart le dedica especial atención(12). Para él esta circunstancia no podrá
elta. Apoya una conclusión tan terminante en las observaciones de estudiosos que han dedicado obras al análisis
"Aun si una distribución perfecta fuera realizada, en el momento en que la elección tuviera lugar los datos en los
fundamentado la división de los distritos electorales, podrían resultar obsoletos. De ahí que siempre exista una
ión en cierto grado" (13). Johnston, otro autor británico, considera que la distritación sesgada para ventajas
ede ser limitada, pero no eliminada, mediante el establecimiento de comisiones neutrales que definan los distritos
encuentra que "su neutralidad está más allá de cualquier duda, y aún así sus efectos en muchas áreas resultan
distritación, al sesgarla a favor de los partidos mayoritarios" (14)
s, es de destacar que la cuestión de la distritación es un elemento propio del sistema que crea un conflicto político
ta de una sola vez, es decir en el momento de su incorporación. Este conflicto continuará presente en la vida
s que lo ha adoptado, mientras el sistema esté en vigencia. Ello como resultado de los movimientos poblacionales
pacial se producen dentro de la geografía de todo Estado. De ahí, las batallas judiciales que con intermitencias en
han planteado en los países que lo utilizan. Recuérdese el caso estadounidense, donde hasta los años sesenta y
de un siglo de aplicación, eran frecuentes los diferendos sometidos a la decisión de los jueces con competencia
supuesto que de esas sentencias pendía el derrotero político de comunidades que esperaban saber quienes serían
s. Es destacar el cuestionamiento en la presa como por ejemplo artículos críticos aparecidos en dos de los diarios
igio y circulación del país del Norte. Sorprendentemente, el sistema está mucho menos cuestionado en los EEUU
ivo y político, que en Gran Bretaña y otras naciones con circunscripciones uninominales (15).

7
Poder Legislativo el sistema se refleja en una sobreconsideración de las cuestiones locales en detrimento de los
emas nacionales. Lógicamente este fenómeno se deriva de la necesidad de parte de los electos de satisfacer las
e sus sufragantes, o al menos aquellas que resultarán más facilmente apreciables por ellos, como por ejemplo:
de escuelas y otras obras públicas, pensiones graciables,etc. Todo esto se traduce en una inflación legislativa,
cipalmente en la sanción de normas de aplicación local, postergando muchas veces las cuestiones de interés
costo para el prestigio del legislatvo que ello conlleva. Tampoco son ajenas a estas prácticas el clientelismo que
ecesidad de aumentar el número de empleos públicos para satisfacer las necesidades de un electorado que sin ser
menos precisa del mantenimiento de un porcentaje que asegure por siempre el triunfo en las urnas. Tal el motivo
promedio de duración de los legisladores en la titularidad de sus bancas sea uno de los más elevados del mundo.
sulta ilustrativa la situación en Gran Bretaña, país en el cual este promedio supera los veinte años.
uy interesantes las observaciones de Vera Villalobos quien analiza en profundidad, la distorsión que el sistema
el fenómeno de representación política. "(...) el sistema uninominal -expresa nuestro autor-posee defectos que lo
nte desaconsejable: 1) gran parte de los votos, cuando no la mayoría de ellos, se pierden; si uno no vota a
to vale tanto como un billete de lotería sin premio; 2) pueden -y suelen- ganar por amplia mayoría de bancas los
un partido que sale segundo en número de votos; 3) las variaciones marginales en la tendencia del electorado
ir cambios desmesurados en la composición del Parlamento (...)" (16). En este punto nos parece importante
régimen genera de manera prácticamente segura un sistema bipartidista de agrupaciones políticas. Fenómeno que
ve en nuestro medio, en un momento en que un importante porcentaje del "voto volátil" busca orientarse hacia
ones susceptibles de canalizar las crecientes aspiraciones de los electores. La apreciación de Frías es también muy
respecto, cuando ante la disyuntiva de escoger entre algún sistema electoral, se pregunta: "¿Porqué no
n uninominal pura? Porque no asegura minorías cuando la tendencia mayoritaria es generalizada. En 1983 hubiera
a representación peronista en algunas grandes provincias y en 1987 y 1989, el radicalismo. San Juan ha tenido
or muchos años sin conformar, pues si anda bien en los países anglosajones es porque el sistema bipartidario es
table." (17)
bargo, es notable todo lo que se ha "fantaseado" en torno a este sistema. Así, leemos -entre muchos otros artículos
radiales y televisivos a propósito de las bondades extraordinarias que traería aparejadas la implantación de las
nes uninominales, a Gasparré quien sostiene sobre esta técnica electoral: "este es el mecanismo que más se utiliza,
nte, en el mundo moderno. Permite la postulación de ciudadanos que no estén atados a un partido; que los
gan un acceso directo y una supervisión individual sobre sus representantes; que el Ejecutivo tenga un control en
ue no ejercite su función pensando en ventajas políticas y, sobre todo, hace más difícil corromper al sistema, que
e a presidentes de bloques o partidos, sino a individuos controlados por sus propios electores"(18). Y así sigue el

8
mentarista con muchos más elogios.
a que la realidad sea tan diferente de lo que nuestro entusiasta especialista en temas electorales la pinta.
ecordarle, que el sistema que el prohija, en su aplicación no ha demostrado garantizar, per se, ninguna de las
le atribuye. Por empezar no es el más utilizado en el mundo, como ya viéramos a través de las investigaciones de
más, en varios de los lugares donde se lo utiliza se discute fuertemente sobre la posibilidad de su modificación
Bretaña y de Francia, entre otros). La candidatura independiente no es un elemento exclusivo de este régimen, se
tamento, que como tal puede ser empleado en cualquiera de los demás. La "disciplina partidaria", que a Gasparré
starle tanto, tampoco desaparece con la aplicación de las circunscripciones uninominales. Como ejemplo de ello
so británico, en el cual se observa desde hace siglos un acatamiento a las decisiones de las cúpulas partidarias de
rlamentarios, como es difícil encontrar en sistemas de lista con representación proporcional. Y por último, desde
pción no desaparece...(19)

mas o Doble Voto Acumulativo y Simultáneo

trabajo que publicamos hace unos años, cuando empezaba a hablarse sobre la posibilidad de aplicar este sistema
a decíamos: "Con el nombre de ley de lemas se conoce al particular sistema vigente en el Uruguay por el cual el
e uso de un doble voto simultáneo en el momento de elegir a sus autoridades. Se trata de un dobe voto pues en ese
ector decide en primer término cuál es el partido de su preferencia y en segundo término en el interior de ese
al candidato o a los candidatos -según se trate de elegir a los titulares de un órgano unipersonal o colegiado- para
stos gubernamentales en disputa. Este procedimiento importa para el votante la decisión simultánea de la elección
tido que le es más afin y la elección externa en la que se pone en juego el acceso al poder de las personas más
llo el procedimiento obliga a la realización de un doble escrutinio. El primero en el interior de cada partido entre
idatos que hayan participado, a fin de determinar cuál ha sido el ganador, ya que éste acumulará a su favor todos
nidos por los demás y se convertirá en el candidato del partido. El segundo escrutinio se realiza entre los
los distintos partidos que se han presentado a efectos de establecer quién o quiénes serán los ocupantes del cargo o
n disputa” (20).
rabajo citado comentábamos que a este original sistema si bien se lo identifica inmediatamente con el Uruguay, ha
n de un belga, J. Borély (21), quien lo pensó para Francia. pero, ni en este país ni en ningún otro de Europa,
leado. Esta suerte de paradoja lleva a Nohlen a manifestar que "el sistema electoral uruguayo es uno de los más
o de los sistemas electorales empíricos; en él vinieron a conjugarse, de modo peculiar, el dualismo partidista con
lidad. La constitución y el cambio de funciones del sistema de lema se encuentran en relación muy estrecha con el

9
 o-económico y político de este país latinoamericano” (22). Pese a ello once provincias argentinas no parecieron
dido así, ya que han incorporado el sistema uruguayo a sus respectivos derechos públicos. Es de destacar que el
as ha sido abolido en el Uruguay por la reforma constitucional de 1997.
os, ya en 1989, alertábamos sobre los riesgos de desideologización y de fraccionamiento en los partidos políticos
r aparejado el doble voto acumulativo, a la vez que nos preocupaba la falta de legitimidad a que podía llevar la
candidato que individualmente no hubiere sido el más votado (recordábamos la elección de Bordaberry en 1971).
sejábamos que una eventual aplicación del sistema estuviese rodeado de la instrumentación de los siguientes
la adopción del sistema de piso o umbral relativamente alto para el reconocimiento de sublemas (...); 2) la
expresa de parte de los patrocinantes del sublema cuyo reconocimiento se persigue, por la cual se adhiere a la
ema (...); 3) el mantenimiento de la estructura gubernamental del lema en donde deberán estar representados los
emas proporcionalmente a su fuerza numérica; 4) en los escrutinios de lista, el sublema más votado sólo podría
s los sufragios obtenidos por los sublemas restantes si ha logrado por lo menos una cifra que no podría ser inferior
sufragios del lema (...)" (23). Por último, afirmábamos, que de todos modos era necesario profundizar el estudio
o cual descontábamos que surgirían otros correctivos a aplicar.
ctualidad, con las enseñanzas de una bastante dilatada aplicación de la ley de lemas en las provincias argentinas,
ctitud mucho más reticente aún respecto de una eventual implementación de este instituto del derecho electoral a
Creemos que en la Argentina la implantación del sistema de lemas ha llevado a un gran número de abusos y ha
nueva y peligrosa tendencia hacia el fraude en materia electoral que ya creiamos definitivamente superada en
L. De Riz ha realizado una aguda observación sobre el particular: "la ley de lemas puede parecer hoy al PJ la
anto conflicto irresuelto -se refiere al agudo internismo que acusa el partido oficial-. Empero este método conduce
verso: se conserva y, más aun, se multiplica el fraccionamiento partidario, con el agravante de que este sistema
ar a un candidato cuyo apoyo personal en número de votos obtenidos es minoritario, como ya ha ocurrido en
muestran dos casos recientes en nuestro país. Esta es la mayor objeción que puede hacerse a la ley de lemas, ya
principio de representatividad: el apoyo popular a través de los votos no se refleja en la asignación institucional
candidato más votado puede perder. Además, en lugar de fortificar a los partidos desplazando las internas a la
roduce el efecto inverso de aumentar la fragmentación interna y, a la vez, opacar los clivajes interpartidarios”

eferencia

és de la expresión: voto de preferencia se hace referencia a la posibilidad por parte del elector de manifestar su

10
favor o en contra de un candidato dentro de una lista de postulantes a los cargos electivos en cuestión. Este
tua como una suerte de correctivo a favor de la libertad de los sufragantes, quienes cuentan con la facultdad de
dificaciones en la oferta electoral de los partidos. La intervención o la eventual intervención del elector obra como
ue en definitiva redunda en un control sobre las élites partidarias y apunta a evitar que la nómina de candidatos se
lusiva o mayoritariamente con los nombres del "aparato partidario".
ntender la mecánica es necesario conocer los distintos sistemas de lista. En tal sentido las listas pueden ser:
ndo sólo puede contener los nombres propuestos por los partidos. El elector debe respetar la nómina propuesta por
le es más afin.
sma se compondrá de los nombres propuestos por el partido y sobre ella el elector podrá realizar modificaciones
e la introducción de nuevos candidatos.
l elector no puede cambiar el orden en que son propuestos los candidatos en la lista de acuerdo a la confección
do cada partido.
a: el elector, contrariamente a lo que sucede en el caso anterior puede efectuar cambios en el orden propuesto por

ema argentino combina los caracteres de la lista cerrada y bloqueada, de tal modo que el votante carece de toda
uanto a la introducción de cambios en las listas que han sido elaboradas por los distintos partidos reconocidos. De
el elector debe aceptar “in toto” la oferta que le hace el partido que prefiere, sin poder efectuar cambio o
alguna sobre ella. De acuerdo a nuestra legislación el elector puede "cortar" boletas. Por "corte" se entiende a la
"sábana" en tantas partes como categorias distintas de candidatos se elijan. Cada lista contiene una nómina de
a una categoría de cargos, ella tiene su propia individualidad y lo que el votante no puede hacer es "operar" sobre
osible existirían dos alternativas, una, "horizontal", provendría de la apertura de la lista, lo que redundaría en la
ra el sufragante de incorporar a ella, ya sea nombres contenidos en otras boletas o, inclusive, introducir nombres
. Claro que esta última posibilidad nos resulta un tanto extravagante, ya que no conocemos antecedentes sobre la
a alternativa, "vertical", consistiría en la facultad de cambiar el orden de la nómina, desbloqueando la propuesta
alteración en uno u otro caso sólo puede efectivizarse cuando un cierto número de electores se han pronunciado en
a determinación de la cuantía de este tipo de "piso" o de "umbral" electoral queda en manos de la autoridad

del Fuego constituye la única provincia argentina que ha adoptado el voto de preferencia. Asimismo es
ordar que la ley Sáenz Peña introdujo un sistema de esta naturaleza al que se denominó "de tachas". Las ventajas
rovienen de la posibilidad de mantener en gran parte incólume el sistema vigente, concediéndole al mismo tiempo
arma al elector, quien experimenta un salto cualitativo que lo lleva de una suerte de opción a una verdadera

11
 nclusive puede llegar a conferirle la enorme responsabilidad de reelaborar la lista. Además, exhibe una enorme
lo que respecta al número de posibilidades de reforma susceptibles de ser llevadas a cabo. Creemos que en el
magnitud de las mismas, de acuerdo a las circunstancias del lugar donde ellas se van a aplicar, se asienta la clave
fracaso del sistema. Los inconvenientes provienen del riesgo de las manipulaciones de que pueden ser objeto las
nos de "punteros" u otros tipo de notables o de caudillos propios a la realidad de nuestros partidos políticos (25).
problema podría solucionarse con la confección de boletas únicas, provistas por las autoridades de mesa en el
ufragar.

age"

tema hemos consagrado el Cuaderno Nº 34 del Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto
o de Derechos Humanos, quien nos encargó la realización del trabajo (26). La necesidad de escribir sobre el tema
tra experiencia como observador electoral de varias elecciones en distintos países latinomaericanos, oportunidad
mamos parte de distintas misiones de observación. Así pudimos comprobar cuales eran los efectos de la
e este mecanismo importado del derecho electoral francés, pero que lejos de producir los resultados obtenidos en
gen, llevaba a efectos contrarios y francamente nocivios, a nuestro entender, teniendo en cuenta las realidades
uestros países.
mejor entonces que efectuar una investigación, en la cual nos valimos principalmente del método comparativo el
tió sacar conclusiones que pensamos que nos sólo valen para el análisis de la institución del ballotage, sino
cualquier modificación que se quiere introducir en el sistema electoral, sin tener en cuenta las restantes variables
lítico sobre el cual se está trabajando. Comenzamos con el desarrollo del concepto, "el ballotage es una técnica
ateria electoral. La misma consiste en la necesidad impuesta a todo candidato a un cargo electivo de obtener en el
mayoría absoluta de los sufragios válidos para hacerse acreedor al cargo en cuestión. Para el caso en que ninguno
dientes hubiese alcanzado dicho procentaje en esta primera vuelta electoral, deberá celebrarse una segunda
los dos candidatos que han obtenido la mayor cantidad de sufragios (27).
estudiábamos al instituto en su lugar de orígen y en otros países europeos donde también se lo utiliza como
ugal. A continuación observamos el desempeño del ballotage en los nueve países latinoamericanos que lo han
sus respectivos derechos electorales, no sin antes recordar la experiencia argentina de 1973. El análisis
o de los resultados electorales de las distintas contiendas ocurridas desde la implantación del mecanismo en esas
bservación de sus formas de gobierno, del funcionamiento de los poderes estatales, de los sistemas de partidos
nos permitió sacar varias conclusiones. Algunas de las cuales nos permitimos reproducir, pues consideramos que

12
das en cuenta no sólo a la hora de impulsar la incorporación del ballotage, sino también en el momento de decidir
ificación de importancia en la normativa electoral.
ecimos que: la incorporación de un instituto procedente de otras latitudes a realidades que son totalmente
quellas existentes en su lugar de orígen, exige un estudio muy pormenorizado de tales distingos. Ello a efectos de
cedencia en cuanto a los objetivos buscados. Toda reforma al sistema electoral, como así también la modificación
lemento del andamiaje institucional de un país, por más insignificante que a primera vista este pueda parecer,
ejo detallado con cada uno de los demás elementos del sistema. En particular con aquellos que difieren con sus
elo de procedencia. Ballottage limitado a un sólo poder político, no es lo mismo que ballotage en ambos poderes.
mipresidencialismo no es igual que ballottage y presidencialismo puro; y, así sucesivamente. También se impone
as tradiciones políticas, de los regímenes anteriores, de los comportamientos políticos, etc. En tal sentido creemos
américa no se tuvo en cuenta el hecho de que en los áises europeos antes de acceder a un semipresidencialismo
se venía de un parlamentarismo con representación proporcional pura. Todos estos elementos muy diferentes de
realidad. En síntesis, dadas las características institucionales y sociales existentes en América latina, el ballottage
mo electoral de muy dudosa utilidad como contribución para la consolidación de la democracia. Sólo podría ser
incorporación dentro del marco de una amplia reforma de l sistema político, en la cual la elección a dobe vuelta
una más de las modificaciones a introducir, luego de un lento y detenido estudio de todos los factores en juego.
o el ballotage aparece como una suerte de injerto dentro de un régimen político en el cual no genera relaciones y
ciosos para el logro de la gobernabilidad en el marco del Estado de Derecho (28).
de la observación de los dos turnos de las elecciones presidenciales brasileñas de 1989 nos llamó poderosamente
l realineamiento de fuerzas ocurrido en Brasil, luego de la primera vuelta, llevó a una división casi perfecta del
brasilero en dos grandes familias políticas, una de izquierda y otra de derecha (...). Esta polariazación es vivida
vel de la calle donde al elector, cuando se le pregunta sus preferencias para el 17 de diciembre, ante todo se
tidario de la izquierda o de la derecha, según el caso. El fenómeno resulta asombroso -manifestábamos-, ya que
deologización -al menos intuitiva más que racional- en un mundo donde pareciera producirse lo contrario(...) (29).
Rospigliosi comentando las últimas elecciones presidenciales habidas en su país, el Perú, también se alarma sobre
cas nocivas de la polarización que allí se produjo en gran medida como resultado de la utilización del ballotage

as que se aplican en Alemania y en Irlanda

timo punto lo consagramos a dos sistemas -el denominado "mixto alemán" y el "single transferable vote" (voto

13
ico)-, los que por su originalidad y buen desempeño en sus lugares de orígen, se constituyen hoy en día, en
los cuales se detiene la observación de especialistas y políticos de las más variadas latitudes mundiales.
ema electoral alemán se lo considera comunmente como un sistema mixto. Este carácter según múltiples
derivaría de una particular combinación del sistema mayoritario de circunscripciones uninominales con la
proporcional que posibilita la integración del Bundestag (Cámara Baja alemana) en un 50% de miembros
r circunscripciones y en otro 50%, elegido por representación proporcional. Empero D. Nohlen, uno de los más
xpertos internacionales en materia electoral y uno de los más destacados politólogos alemanes, se opone
a esta categorización. El catedrático de la Universidad de Heidelberg manifiesta que "es muy importante tener en
istema alemán es un sistema proporcional. No es un sistema mixto. La relación entre votos y escaños es tan
ue el sistema alemán figura entre los sistemas que más se acercan a una correspondencia exacta entre esas dos
características notorias del sistema son : a) el elector dispone de dos votos; b) existe una barrera inicial de un 5%
ticipar en la distriubición de los escaños. Contrariamente a lo que se comenta con frecuencia, la coincidencia de
nes uninominales (248 en total) con representación proporcional no determina el efecto y la clasificación del
lo, entonces, el sistema alemán no es un sistema mixto (mitad mayoria, mitad proporcional), sino completamente
, al mismo tiempo, reductivo en cuanto a la cantidad de partidos con posibilidades de ganar un escaño"(31).
lá de la dinámica del sistema en cuanto a su emparentamiento con la representación proporcional o con el
oritario, nosotros rescatamos que el mismo redunda en la posibilidad para el elector de contar con un voto a través
naliza su decisión, mientras que con el otro adhiere a una lista confeccionada por algún partido. Es esta doble
que llama nuestra atención, pues creemos que podría corresponderse de manera muy equilibrada por un lado, con
provenientes de la sociedad en cuanto a la atribución de una mayor libertad de elección a los sufragantes, por el
a, aunque de manera más mitigada, el papel de actores fundamentales que los partidos -mal que nos pese- poseen
racia. Observamos que se agrega una fuerte "nota" de control en un esquema en el cual creemos que resulta muy
alización de la actividad de los partidos políticos, en particular en todo lo que hace al papel de intermediación que
en el Estado de Derecho.
incipales observaciones críticas que se han efectuado en relación a una eventual utilización del instituto en la
vienen, en primer término de la distribución desigual de la población en los distritos, en segundo término, de la
da a lo anterior de aumentar el número de legisladores. No obstante ello, creemos que dados los atractivos que
stema, la cuestión merece un estudio detenido, para el cual debería convocarse a geógrafos, estadísticos,
expertos en sistemas y otros especialistas a fin de ayudar a politólogos y juristas en la profundización de las

ema de voto único transferible, al igual que el alemán posibilita la satisfacción de distintos objetivos. Nohlen lo

14
uiente modo: "la boleta de votación contiene todos los candidatos ) independientes y de los partidos) listados por
co. El elector puede indicar sus preferencias marcando los nombres con las cifras uno, dos, tres, etc. Los escaños
ún el cociente Droop (=total de votos depositados más uno). Si un candidato alcanza el cociente con las primeras
le electo. Si obtiene más votos que el cociente, el excedente de votos se distribuye entre las segundas preferencias
es votos excedentes entran nuevamente en el proceso de transferencia a las terceras preferencias y así seguido. Si
dan candidatos con votos excedentes aunque todavía quedan escaños por asignar, se reparten proporcionalmente
os candidatos menos preferidos. Este procedimiento se repite hasta que la cantidad requerida de candidatos haya
ociente pudiéndose declararlos electos" (32)
a del sistema empleado en Irlanda desde 1920, en Malta, en dos estados de Australia -Tasmania y Nueva Gales del
l cual también se lo utiliza para la elección de los miembros del Senado federal y en Irlanda del Norte y en varios
UU a nivel local. El atractivo del sistema se deriva de la enorme cantidad de posibilidades que permite. A nivel
e efectuarse en circunscripciones homogéneas de no más de ocho candidatos, lo cual personaliza la elección. La
la lista supera a los partidos. El efecto es altamente proporcional... Parecieran combinarse todas las ventajas, sin
inconveniente alguno. Sin embargo, llamamos la atención sobre ciertas cuestiones que requieren de un detenido
llas, sobretodo, el de la "distritación" que lo acerca aunque con menor magnitud al problema que advertimos para
ciones uninominales y las dificultades para el escrutinio que pensamos que necesariamente debería llevarse a cabo
e la informática(33).

A PROPUESTA

a necesidad de optar, la disyuntiva es difícil y requiere del cotejo de una gran cantidad de elementos. En tal
mos recalcar el carácter sistémico que le otorgamos a todo lo institucional. Entendemos que existe una enorme
ia entre todos los elementos que componen el sistema político. Creemos indispensable que antes de introducir
s se impone que las mismas sean sometidas a la prueba de diversas variables y no únicamente que satisfagan el
el cual hemos decidido realizar la enmienda. Sólo un programa progresivo de cambios pondrá de manifiesto de la
riesgosa, las ventajas y los inconvenientes que los mismos pueden traer aparejados. Tal el motivo por el cual
os las modificaciones colosales en materia electoral hechas de una vez y para siempre, como muchos parecieran
Nuestra intención se ubica en una suerte de gradualismo en donde vayamos de a poco acometiendo con las

nto que estamos proponiendo tiene a su vez otra ventaja adicional, ella se emparenta con una suerte de función de
de preparación de la ciudadanía. Los sufragantes deben contar con un período suficiente de reflexión para poder

15
 con las nuevas reglas de juego, para entender los mecanismos que se le confieren y las diferencias que éstos
s reglas del pasado, a las que han estado acostumbrados durante un lapso dilatado de tiempo. Creemos que luego
de una nueva ley electoral, ella misma debe fijar un lapso de tiempo previo a su aplicación y en cambio, propicio
ión del electorado en las características de la flamante normativa.
de tomados estos recaudos generales, nos declaramos partidarios de la representación proporcional. Nuestra
apoya en la evolución internacional bien clara en favor de su adopción, en las características de nuestro medio,
a sostenida tendencia hacia un multipartidismo atenuado que sólo podrá desarrollarse si se mantiene la actual
parto. Nuestra primera observación se dirige hacia el interior de los partidos. Allí creemos que comienzan las
cias en materia de selección de los candidatos. La representación de los grupos o líneas internas se ve sumamente
avés de sistemas mayoritarios de lista incompleta, de resultas de los cuales, el ganador, aún por un muy pequeño
so porcentaje, se alza con una mayoría aplastante de candidatos e inclusive con la totalidad de ellos. Los hombres
n a la voluntad popular son la mayoría de las veces las expresión de una de las líneas internas partidarias. Dentro
be surgir un mecanismo que amplie la representación del universo partidario en la confección de las listas. ¿Cómo

mos que se debería aplicar la representación proporcional como fórmula de reparto en las elecciones internas
mbinándola con alguno de los sistemas de "voto de preferencia". Estos dos remedios posibilitarán un gran
o de los matices políticos e intereses internos involucrados en las distintas candidaturas. Al mismo tiempo esta
á como un fuerte correctivo sobre la actividad de "punteros" y demás notables barriales y de "superelectores"
s estratos superiores de las cúpulas partidarias. El afiliado sentirá que su participación interna cuenta, que puede
lmente a los mejores. Asimismo, los ciudadanos interesados en la vida política encontrarán ciertas garantias para
partidos, pues se darán cuenta que en ellos impera una cierta "igualdad de oportunidades" en la carrera de las
estatales.
que hace a las elecciones "externas" nos inclinamos para una primera etapa en el diseño de un sistema de "voto de
ue contemple el desbloqueo de las listas, es decir la preferencia vertical, el cambio en el orden de los candidatos.
stos dos mecanismos constituyen un primer paso importante en la transformación de la vida política argentina, en
otorgamiento de una mayor participación y decisión de los gobernados en la selección de quienes serán sus

pítulo que a nuestro entender no ha sido aún suficientemente abordado es el del control de los distintos actos
on la vida electoral del país. Al respecto se impone una profunda reflexión a efectos de encontrar institutos que
mejor y más expedita actuación de los encargados de llevarlo a cabo.

16
 NOTAS

tema véase: Sabsay, D. A.: "En torno al principio mayoritario y al de representación proporcional", en, "Los
orales". Publicación de la Fundación para el Cambio en Democracia". Buenos Aires, 1990.
Bretaña, los resultados de las elecciones de los miembros de la Cámara de los Comunes, casi siempre son un
de lo que expresamos. Es en este país donde se aplica la fórrmula electoral mayoritaria de conformidad con la
cunscipciones uninominales Allí los dos partidos más votados resultan el conservador y el laborista, los que con
e oscilan entre el 35% y 45%, logran una cómoda mayoría abosoluta para el que ha salido primero y para el
bancada que lo erige en el primer partido de la oposición. Por el contrario, la alianza liberal-social demócrata,
nacional, traduce su promedio casi permanente del 20% de sufragios en sólo alrededor del 3% de las bancas en
manente queda en manos de expresiones políticas regionales.
cuestión queremos recomendar la interesante obra de Beitz, C. R.: "Political Equality". Princeton. New Jersey,
pítulo 6 se titula "Proportional Representation".
"El Debate sobre la Reforma Electoral en Argentina". CEDES, 1992. MIMEO. P.17.
A.: “Constitución y Elecciones en América Latina", en: "Elecciones y Democracia en América Latina". Centro
o de Asesoria y Promoción Electoral, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH/CAPEL). San José de
87, ps. 93/94.
: "Boletín Electoral Latinoamericano - V". IIDH/CAPEL. San José de Costa Rica, 1991, p. 65.
.: ob. cit., p. 69.
marca el cambio de régimen ocurrido en Francia, con el paso de la IVº a la Vº República.
álisis de conjunto del desempeño de los nuevos sistemas electorales provinciales, véase De Riz, L.: ob. cit.
elli realiza un exhaustivo análisis de los sistemas electorales más importantes en "Poder Ciudadano", Nº 1, Mayo

ti, H.: "Curso de Derecho Político". Astrea. Buenos Aires, 1980, ps. 336/337.
A.: ob. cit., p. 70.
G. y Taylor, P.J.: "Seats and the Spatial Organization of Election". Pion. Londres. 1979. p. 55.(Citados por

R. J.: "Political, Electoral and Spatial Systems: An Essay in Political Geography". Clarendon Press. Oxford.
Citado por Lijphart).
mos a :"Race And Redistricting" aparecido en el "Washington Post" del 21/8/91, nada menos que con la firma de
istinguido profesor de Ciencia Política de la Universidad de California y asesor del Departamento de Justicia, y

17
 ography-II" publicado en el "Wall Street Journal" del 4/2/92.
alobos, E.: "La Nación", 10/10/90, p. 7.
.: "La Nación", 10/8/90, p.7.
D.: "La Nación", 19/10/90, p. 7.
observación pormenorizada de los inconvenientes de las circunscripciones uninominales, véase: Molinelli, N. G.:
ones Uninominales: Una Advertencia", en "La Ley" de 23/11/90.
. A.: "El doble voto acumulativo o ley de lemas". La Ley - Actualidad. Bs. As., 28/11/89, p.1.
: "Nouveau système electoral: Représentation proportionelle de la majorité et des minorités". París, 1870.
D.: "Sistemas Electorales del Mundo". Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1981, p. 560.
D. A.: : "El doble voto...", ob. cit., p. 2.
.: "La Ley de Lemas en la Argentina", en "Boletín de Informaciones de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
1, ps. 2/3.
te tema resulta de particular interés el trabajo de: Mustapic, A. M.: "El Partido Conservador de la provincia de
ante al intervención federal y al competencia democrática: 1971-1928". Serie Documentos de Trabajo de Instituto
ella. Buenos Aires, 1987.
D. A.: "El Ballotage: su aplicación en América Latina y la Gobernabilidad". I.I.D.H. - CAPEL. San José de Costa

D.A.: "El Ballotage...", ob. cit., p. 16.

D.A.: "El Ballotage...". ob. cit., ps. 80/81.
D.A.: "Elecciones Presidenciales en Brasil en 1989". Revista de Derecho Político de la Universidad Nacional de
istancia de Madrid, Nº 32, 1991, p. 435.
i, F.: "Boletín Electoral Latinoamericano II". IIDH/CAPEL, San José de Costa Roca, 1989, ps. 38/39.
D.: "Sistema Electoral Alemán", en: "Diccionario Electoral". IIDH/CAPEL, ps. 648/649. En el trabajo citado se
manera detallada el funcionamiento del sistema, explicación que el autor también realiza en su obra mencionada
ad.
D.: "Diccionario Electoral", p. 694/695.
sistema electoral irlandés existe una abundante bibliografía. Véase: Dummett, M.: "Voting Procedures".
ss. Oxford, 1984, ps. 268/273; Beitz, C.: ob. cit.; Gallagher, M.: "The Political Consequences of the Electoral
Republic of Ireland", Butterworth & Co.(Publishers) Ltd. Dublin, 1986, ps. 233 y sts.; Upton, G. J. y Brook, D.:
ce of Positional Voting Bias in British Elections". "Political Studies, Vol. XXII, June 1974, Nº2, ps. 179 y stes.;
y Hands, T. G.: "Differential Party Votes in Multimember Electoral Divisions". "Political Studies", vol. XXIII,

18
5, ps. 486 y stes.; Carty, R. K: "Politicians and Electoral Laws: an anthropology of party competition in Ireland".
ies", Vol. XXVIII, Nº 4, ps. 550/556.

19