CLASE GARCÍA PEÑA (8 videos)

Bolilla 6 punto 4. Clausulas constitucionalices con incidencia tributaria. Cláusulas

del art 75 CN, es decir facultades del congreso de la Nación.

Art. 121 CN: las provincias delegan el poder a la nación.

Solo a la Nación le compete exclusivamente la potestad de establecer y recaudar

los tributos externos o aduaneros (art. 4, 9, 10, 11, 12 y 75 inc. 1 y 2).

LAS 4 CLÁUSULAS DE INCIDENCIA TRIBUTARIA:

 ARTÍCULO 75 INCISO 12

“Corresponde al Congreso: dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de

Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o
separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales..”

Hablamos de código de fondo, y advertimos que la teoría tributaria, en muchos

casos, se aparta del derecho de fondo, siendo muchas las instituciones del
derecho tributario que pertenecen a él. Ejemplos:

- Compraventa: es un contrato regulado en el CCC. Sin embargo, en materia

tributaria, si tomamos la ley del impuesto al valor agregado en su art. 2,
veremos que COMPRAVENTA es toda transferencia de un bien mueble a
título oneroso, siendo mucho más abarcativo que la compraventa porque
involucra a otros contratos y figuras que para el CCC se regulan de otra
forma.
- Personalidad reconocida por el derecho tributario a determinados sujetos
no reconocidos por el derecho privado: en el derecho privado, una sucesión
no es un sujeto porque no es centro de imputación de normas por si misma.
Sin embargo, en el derecho tributario, encontramos muchísimas sucesiones
tributando por sí mismas, impuestos patrimoniales o por ganancias, por
ejemplo. Hay un claro apartamiento de los Códigos provinciales y de la ley
de procedimiento tributario nacional.

Hay un tema también muy sensible para las provincias: PRESCRIPCIÓN.

En general, la Corte siempre fue proclive a la aplicación de los códigos de fondo
en materia de prescripción de tributos locales. Hubo varios fallos que ratificaron
que las provincias tenían potestad, y que era innegable que la potestad tributaria
no había sido delegada, sino que la reservaban para sí.

No obstante, llegó el Caso FILCROSA:

La municipalidad de Avellaneda establecía 10 años como plazo de prescripción

para las tasas municipales, mientras que el CC vigente en aquel momento,
establecía que el plazo de prescripción de las obligaciones periódicas era de 5
años.

Por su parte, en PBA también había una norma (la Ley Orgánica de
Municipalidades) que establecía específicamente que en las provincias, el plazo
de prescripción no podía superar los 5 años, pero es hasta el día de hoy que en
las municipalidades se siguen estableciendo plazos de 10 años.

Si bien toda esta cuestión podría haberse zanjado desde ese lugar, fue la Corte la
que dijo expresamente que “EN CUESTIONES DE PRESCRIPCIÓN, SE
APLICAN LOS CÓDIGOS DE FONDO”.

Filcrosa aboga por la autonomía del derecho tributario, pero también establece, en
el voto de la mayoría, que en materia de prescripción, las provincias y las
municipalidades no pueden apartarse del código de fondo.

¿Qué paso con las provincias?

La PBA era hasta ese momento una defensora acérrima de sus potestades pero,
con la integración que le toco a la Corte, fue llamativo que dos jueces que se
habían expresado a favor de las potestades de las provincias en otras cuestiones,
esta vez, por una cuestión de una “economía procesal”, votaron a favor de aplicar
Filcrosa.

La que enarboló la bandera contraria fue CABA, que en el caso “Sociedad Italiana
de Beneficencia” estableció esta postura que sostiene que, quien tiene potestad
de crean un tributo, también tiene potestad para regular los medios de extinción.

Años más tarde, se modificó el CCC y se introdujo un importante cambio en

materia de prescripción:

- Artículo 2532: las provincias regularán los plazos de prescripción en

materia de tributos.
- Artículo 2560: “excepto que las provincias determinen plazos diferentes”.
El CCC entró en vigencia en agosto de 2015, y en octubre del mismo año se dictó
el fallo “Fornaguera Sempe, Sara Stella y otros c/ GCBA”, donde se discutió
nuevamente esta cuestión:

- “Se modificó el CCC y ahora son las provincias las que pueden establecer
el plazo”  la cuestión MEDULAR de la prescripción ES EL PLAZO,
entonces, si las provincias pueden establecerlo, todo el instituto de la
prescripción les pertenece, pues quien legisla el plazo, legisla el instituto.
- “El CCC se inclinó por esta tesis, por lo que no más Filcrosa”.

En este caso se abogó una vez más por las facultades y potestades provinciales.

Por otro lado, en PBA se dio un fallo donde Argibay dice: “para no tener este
conflicto ¿por qué las provincias no presentan un proyecto o no realizan tratativas
para que el Congreso Nacional regule la prescripción también para los tributos
locales?”. Casás dice “aquí el Congreso Nacional lo hizo en esa sintonía, pues
legisló en este sentido y nos da la potestad de legislar a nosotros los tributos”.

PBA Caso “Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/ Recuperación de Créditos

S.R.L. s/ Apremio. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley” – SCBA –

La PBA sostuvo que el art. 2532 del CCC, habla SOLO de plazos, estableciendo el
de 5 años, que a su vez podría ser modificado. Sin embargo, dice, nada indica el
artículo de las restantes cuestiones inherentes al instituto de la prescripción, por lo
cual Filcrosa, para el resto de las cuestiones, SIGUE VIGENTE. Lo único que se le
concedió a las provincias es la posibilidad de regular el plazo, pero ninguna
injerencia tienen en el resto de las cuestiones que hacen a la suspensión e
interrupción o al cómputo.

ESTA ES ENTONCES LA POSTURA ACTUAL DE PBA:

- Filcrosa vigente.
- Las provincias regulan plazo.
- Las provincias no interfieren en el resto de las cuestiones del instituto
prescripción.

Respecto al CCC, hay una doctrina importante que sostiene que la modificación es
inconstitucional: si las provincias delegaron en la nación la potestad de legislar los
códigos de fondo, uno de esos códigos no puede devolver a las provincias una de
esas potestades. Es inconstitucional
En el medio encontramos la postura de la PBA, que sostiene que solo modifica el
plazo pero el resto continua igual; y del lado opuesto tenemos a CABA, que con
una postura iuspublicista, sostiene que es una potestad no delgada y, que así
como las provincias crean sus tributos, pueden reglar sus medios de extinción.

 ARTÍCULO 75 INCISO 13:

“Corresponde al Congreso: reglar el comercio con las naciones

extranjeras, y de las provincias entre sí.”

La Corte ha sido muy renuente a habilitar la posibilidad del comercio

interjurisdiccional, postura que parecía razonable hasta que los jueces notaron
que, no gravar el comercio interjurisdiccional, implicaba una discriminación, no en
contra de lo que proviene de otras provincias, sino contra los locales, pues estos
tenían que afrontar impuestos, tasas municipales, etc.

Fue así que la misma Corte, ya en la primera en la mitad del siglo XX, comenzó a
otorgar la posibilidad de gravar y finalmente, en el año 40, dictó el fallo Satya.

FALLO SATYA:

Allí la Corte permitió que las provincias puedan gravar la actividad

interjurisdiccional de comercio; pues consideró que, a los efectos de regular el
comercio, “es como si fuese un país unitario”: LA REGULACIÓN ES DEL
CONGRESO PARA TODAS LAS PROVINCIAS Y EL COMERCIO QUE SE
SUSCITA ENTRE ELLOS.

A su vez, es el Congreso quien regula el comercio con las naciones extranjeras; y

de hecho, más allá de lo económico, por una cuestión de competitividad siempre
se propicia que los bienes salgan sin carga impositiva del país a los efectos de las
importaciones, sea cual sea su origen y fuente (nacional-provincial-municipal). No
lo logramos, pero es así.

Todos reconocemos entonces que la única autorizada para gravar el comercio

internacional es la Nación; no así con las provincias, que se suscitaron numerosas
discusiones.

Finalmente, la Corte dijo que las provincias tienen potestades, porque si hablamos
de regular el comercio, el artículo 126 indica que estas se abstendrían de hacerlo.
Una cosa es REGULAR y otra cosa muy distinta es GRAVAR con impuestos, o en
general con tributos, las actividades comerciales interjurisdiccionales.
Llegó entonces un punto, donde se comenzó a dar cuenta de que las actividades
interjurisdiccionales eran beneficiadas respecto de las locales porque pagaban
menos tributos. Se comenzó a sostener que nada tenía que ver las potestades
tributarias de las provincias con la regulación del comercio – por supuesto que
desde un aspecto teórico, pues en la práctica, no hay dudas de que el
establecimiento de un tributo implica una regulación del comercio. La provincia
que establece un tributo obviamente está regulando en alguna medida el
comercio.

La Corte, a lo largo de toda su jurisprudencia, ha establecido algunas pautas:

- El tributo no puede constituir una traba: cuando hablamos de traba, la

noción que ha acuñado la Corte en este tema, es la de las aduanas
interiores: un tributo que grava una actividad interjurisdiccional, no puede
constituirse en una aduana interior, es decir, en un impuesto al ingreso de
un bien a la provincia.
Para constatar lo anterior, el precio del bien, a los efectos comerciales,
debe confundirse con otros bienes de la misma índole que haya en el
mercado local.
En otras palabras, no debe pasar que, al ir a comprar el bien que sea, este
tenga un mayor precio por ser fabricado en La Pampa, frente al fabricado
en Formosa.

- Que no se cambien las corrientes naturales de comercio: hay

actividades comerciales que no se realizan en todo el país, por lo que las
corrientes comerciales no deben desviarse hacia otros lugares en
consecuencia de que en determinadas jurisdicciones, la imposición sea
más gravosa.

- Que no se afecten las preferencias de consumo: el consumidor no debe

ver afectada su preferencia porque el producto es mucho más caro por
estar gravado con un impuesto mayor al de otro producto LOCAL de iguales
características e igual manufactura

El producto siempre debe confundirse en la góndola con el precio, y si el

consumidor va a discriminar/seleccionar, debe ser por la calidad y no por el
precio que lleva a causa del impuesto que tiene adentro.

TODO LO ANTERIOR ES LA SÍNTESIS DE MUCHÍSIMOS AÑOS DE

JURISPRUDENCIA.
En los años ´90 las provincias firmaron una serie de pactos con la nación (entre
ellos el “Pacto para el Empleo, la Producción y el Progreso) donde se
comprometían a dejar exento del IMPUESTO SOBRE INGRESOS BRUTOS
muchas actividades, entre ellas, las primarias e industriales.

Llegaron los déficit en las cajas y las crisis y se comenzó a indicar a las empresas
grandes que, si su producción estaba exenta, era industrial.

Los dos ejemplos más importantes:

Donnelly c/ Chaco y Bayer S.A. c/ Santa Fe:

Ambas empresas eran gravadas.

El caso Bayer es el mejor ejemplo sobre aduanas internas, pues su actividad

exenta y provenía de otras jurisdicciones, es decir, producían los medicamentos y
los vendían en Santa Fe.

La provincia les dijo entonces que, por lo producido en Santa Fe, la exención del
pago de IIBB se mantendría, pero no por lo proveniente de la provincia de Buenos
Aires.

Por su parte, Donelly era una S.A que, además del tema de la procedencia de su
producciones, lo que la provincia del Chaco le imputaba hallaba su fundamento en
que era una sociedad NO constituida en el Chaco, y por eso tampoco le
correspondían los beneficios de exención. En este caso, más allá de una aduana
interior, estamos hablando de un claro criterio de discriminación.

La actividad más resistida fue el transporte:

En el Caso Zatya, la Corte hizo lugar a todo en el comercio, es decir, de gravar

cualquier tipo de actividad económica MENOS EL TRANSPORTE, pues se
entendía que gravarlo vulneraba los artículos 9, 10, 11 y 12 del libre tránsito de
personas y de bienes.

Esa postura duro hasta el año ´84, fecha en la que surge el caso “TRANSPORTES
VIDAL”, donde la Corte reconoció la esencia de la actividad de comercio que tiene
el transporte, más allá de que la modalidad conste de trasladar cosas de un lugar
a otro (dentro y fuera del país o de una provincia a la otra). Sostuvo que es una
actividad comercial en sí misma, y por lo tanto, se le debían aplicar las mismas
reglas siempre que no haya una discriminación. El transporte puede ser gravado
por ser una actividad comercial de características similares al resto.

EL CASO IMPORTANTE SOBRE ESTA CLÁUSULA: Transportes Automotores

La Estrella S.A.

Dos visiones: en un punto, la Corte establece que hay una vulneración a la

regulación del comercio y en otro no. ¿Por qué?

En Argentina, durante muchos años hubo regulación del transporte en tiempos de

gobiernos de facto y entrando en los ´80, donde se regulaba una tarifa ya
preestablecida.

Las empresas comienzan entonces a cuestionar la gravabilidad con IIBB porque

este no era un impuesto contemplado en la tarifa, teniendo entonces una
incidencia en esta última, que hacía que no pueda trasladarse su carga al
pasajero, sino que debían ellas mismas afrontarla en forma de impuesto a las
ganancias EXTRA al que ya habían pagado. Argumentaban que se estaba
vulnerando la cláusula que determinaba que NO PODÍA HABER
SUPERPOSICIÓN DE IMPUESTOS E/ LAS PROVINCIAS Y LA NACIÓN.

En el caso La Estrella, la Corte hizo lugar por algunos períodos, ya que, mediante
prueba pericial contable, la empresa demostró que no podía trasladar la carga a
los pasajeros, debiendo ser ella misma quien la asumía. Se hizo lugar = las
provincias se vieron obligadas a bajar sus pretensiones a la hora de cobrar IIBB.

Sin embargo, en aquellos períodos de tiempo donde se demostró que la tarifa

ERA LIBRE, no se hizo lugar en razón del principio que reconoce a las
provincias la potestad tributaria sobre la actividad comercial, con el
trasporte incluido.

 ARTÍCULO 75 INCISO 18: Cláusula del progreso.

“Corresponde al Congreso: lo conducente a la prosperidad del país y sus

habitantes, se puede disponer por leyes protectoras para estos fines y por
concesión temporales de privilegios y recompensas de estímulo”
La exención es la dispensa del pago de un tributo; es decir, que un sujeto que
porque perfecciona el hecho imponible se encuentra obligado a pagar el tributo,
una fundamentada razón determinada por el legislador, no paga.

La gran discusión versó sobre si la nación podía establecer ese tipo de

privilegios para tributos establecidos provincialmente.

- En una primera impresión diriámos que NO, pues cada provincia tiene sus
propias potestades y facultades (inc. 12 + caso Filcrosa)
- Sin embargo, se le ha reconocido a la nación la potestad de poder dictar
normas de exención y dispensa de tributos locales.

En general, a nivel jurisprudencial no hubo demasiado reconocimiento a las

provincias, pero lo que si se establece es que, en principio, debe existir un
límite temporal. La nación no puede establecer sine die, la dispensa de un
tributo local, y debería estar claro que es para una determinada finalidad
relacionada con el bien común, con el desarrollo de una actividad o de un área.
Hay ciertos límites y requisitos para que la nación pueda establecer la exención
de tributos locales.

Hay un fallo que recepta la esencia de lo que es la aplicación de esta cláusula:

Ferrocarril Central Argentino c/ Provincia de Santa Fe:

La nación, justamente para fomentar el trasporte y el comercio, estableció la

exención de los tributos locales y la empresa Ferrocarriles Argentinos inició una
demanda de repetición para que le devuelvan lo que habían pagado.

La Corte dijo que está entre las potestades delegadas por las provincias y que
justamente, para llevar adelante políticas de expansión y de fomento de estas
actividades, la nación necesita de este tipo de herramientas que no pueden ser
cercenadas por las provincias.

Se le reconoció potestad a la Nación de establecer determinadas políticas de

beneficios que involucraban tributos locales (provinciales ) y municipales.
Continuación de la cláusula del progreso.

Siempre fue Estado Nacional el beneficiado, por una cuestión de reconocerle

herramientas para potenciar determinadas actividades, determinados sectores,
pues ese es en definitiva el espíritu de esta cláusula.

Una de las actividades donde más se ha visto esto es en la de

telecomunicaciones; actividad regulada por una vieja ley de la década del 70 que
establecía que no podía ser gravado el uso del suelo público por los estados
locales o por las municipalidades, e incluso especificaba que tampoco se podría
gravar el espacio aéreo, ni las superficie, ni el subsuelo.

A nivel telecomunicaciones, y sobre todo a nivel municipal, esta potestad incidía

fuertemente: las municipalidades intentaban gravar con la tasa de seguridad e
higiene la actividad y enviaban un inspector a chequear las instalaciones y demás
(recordar que debe haber un servicio efectivamente prestado).

Las empresas de telecomunicaciones, específicamente Telefónica, alegaban que

ello NO correspondía. La empresa mencionada indicaba estar regulada por una
norma federal que establecía que la encargada de controlarla y fiscalizarla, era la
Comisión Federal de Comunicaciones, no pudiendo ser el municipio quien cobre
una tasa por fiscalizar sus instalaciones.

La Corte hizo lugar y estableció que esta actividad es enteramente regulada por el
Estado Nacional, dejando un claro ejemplo donde no se hizo lugar al
reconocimiento de potestades. Sí están alcanzadas por tributos y eventualmente
también pueden estar alcanzadas por otras tasas, pero en lo que respecta
específicamente a la finalidad de la actividad, que es la de telecomunicaciones,
NO.

INMUNIDAD FISCAL:

¿Debe una municipalidad pagar impuestos? ¿Incluso la PBA? En principio, si

realizaran una actividad económica que generan algún tipo de CC respecto de la
provincia, o que la provincia realiza el hecho imponible de una tasa y ciran la
prestación de un servicio, DEBERÍAN PAGAR.

Ejemplo: PBA litiga muchísimo en cabeza de fiscal de Estado y la provincia NO

PAGA TASA DE JUSTICIA porque está exenta.

En Argentina se establece que el Estado (nacional, provincial y municipal) está

exento de pagar impuestos
¿Qué sucede con las empresas del Estado?

Ejemplo: YPF, Aerolineas = todas empresas que generan RENTA, entonces están
alcanzadas por los tributos como cualquier otra.

La ley 22.016 establece que no hay inmunidad fiscal para las empresas del
Estado; por lo que este último, como ente de derecho público, está exento.

Sin embargo, las empresas que son sujetos constituidos con personalidad de
derecho privado, pero que actúan en la esfera pública, si están alcanzas por
los tributos.

Hay un ejemplo muy interesante:

La CN menciona los derechos que se reserva la PBA, y una de las instituciones

que quedaron abarcadas por esta cuestión, es el Banco de la Provincia, que
detenta un montón de prerrogativas que se le han sido reconocidas porque no
reconoce legislación nacional, es decir, no está regulado por la nación, sino que
solo por la provincia de Buenos Aires.

*Nos deja un artículo para leer de García que se llama “la facultad en la CN
para dictar exenciones para tributos locales”, dice que es corto y muy claro*

 ARTÍCULO 75 INCISO 30: Establecimientos de utilidad nacional.

“Corresponde al Congreso ejercer una legislación exclusiva en el territorio

de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el
cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad
nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y
municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos
establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos
fines.”

Este inciso tuvo una modificación importante en la reforma de 1994:

- Se reconoció a las provincias y a los municipios poder de policía y de

imposición, que era lo discutido de forma permanente en la jurisprudencia.

¿Qué es un establecimiento de utilidad nacional?

Se trata de todos aquellos lugares situados geográficamente dentro de las

provincias donde el Estado Nacional tiene una actividad preponderante por ser
actividades que son de su interés y que están bajo su órbita.
Ejemplo: podemos citar a los aeropuertos, las vías del tren, los establecimientos
ferrocarriles, las rutas, las universidades y todos aquellos establecimientos que su
legislación básicamente esté regulada por estado nacional.

Durante mucho tiempo se dijo que esto era exclusivo, pues el inc. 30 habla “de
que en forma exclusiva la nación regulará estos establecimientos”.

Sin embargo, el territorio NO SE FEDERALIZA. Veamos:

- La manzana en la que se encuentra el rectorado de la UNLP, no es un

territorio federal sino uno de la PBA, que a su vez reconoce a la nación su
potestad de regular el fin para el que el establecimiento fue creado, en este
caso, educativo. Pero… ¿qué sucede con la fotocopiadora de la facultad?

- En estos casos, si algo como la fotocopiadora de la facultad pagara IIBB,

podría alegarse que se produce una interferencia con el fin educativo, pues
las copias serán muy caras y los estudiantes no podrían acceder a ellas.

Volviendo a la redacción del artículo, la teoría exclusivista (la más ortodoxa de

todas) establece que por el solo hecho de que hay un interés de la nación y la
existencia de una ley que establece que es de utilidad nacional, las provincias y
municipios no tienen allí potestad alguna. Esto fue reconocido en muchos fallos,
como el puerto de Rosario o las causas Marconetti.

Más tarde, llegaron otros casos en los que se reconoció algo distinto, apareciendo
dos teorías:

1) TEORÍA DE LA INJERENCIA: establece que siempre podría haber algún

tipo de injerencia, es decir, si los bares que están dentro del aeropuerto van
a pagar IIBB, el café a la persona le va a salir más caro y por ende el viaje
también, eso sería una injerencia.

2) TEORÍA DE LA INTERFERENCIA: Es el concepto que toma la reforma e

implica que tiene que estar en peligro el fin para el cual ese establecimiento
de utilidad nacional fue creado. Si peligra la actividad educativa de la UNLP
porque se establece un tributo a la empresa de limpieza que trabaja dentro
de la universidad, o se grava el comedor de UNLP con IIBB a una tasa alta
y comienza a perder competitividad con el, podríamos decir que hay una
interferencia. El tributo tiene que ser de tal magnitud que haga que se
desnaturalice la utilidad del establecimiento.
 Hubo una discusión respecto a esto con los ferrocarriles cuando estaban
privatizados:

Los ferrocarriles plantearon que los impuestos de IIBB, implicaba el no poder

sostener una tarifa a niveles bajos que posibilitara el ingreso en los casos de los
ferrocarriles metropolitanos de la gente que va a trabajar a CABA o a PBA.

En principio no prosperó, pero era lo que ellos establecían, es decir, que el

propósito para el cual estaba creado y subsidiado ese transporte, se ponía en
peligro por la vigencia del impuesto sobre IIBB.

LA INTERFERENCIA SIEMPRE DEBE SER DEMOSTRADA AL MOMENTO DE

ENVALIDAD EL TRIBUTO, y de hecho, el cambio de eje en la jurisprudencia
invierte la carga de la prueba: hoy, cualquier empresa que quiera alegar que un
tributo municipal o provincial interfiere con la finalidad para la cual ha sido creado
un establecimiento de utilidad nacional, deberá probarlo. Antes, el solo hecho de
estar ubicado dentro de ellos ya los resguardaba.

RECORDAR:

 TEORÍA EXCLUSIVISTA: Niega cualquier tipo de facultad a las provincias

y a los municipios.
 TEORÍA DE LA INJERENCIA: Reconoce algún tipo de facultad pero con la
mera injerencia ya queda deshabilitada.
 TEORÍA DE LA INTERFERENCIA: determina que debe ponerse en peligro
la finalidad para la cual el establecimiento fue creado. Es la que hoy prima
en la CN.

La reforma vino a zanjar todas estas diferencias, y hoy en día todo

establecimiento comercial que este inserto en un establecimiento de
utilidad pública DEBE pagar tributos locales.
Fallo Lago Espejo Resort S.A. c/ Neuquén, Provincia del y otro (Estado
Nacional) s/ acción meramente declarativa, de 20/03/2012:

Se trata de un hotel- spa instalado en un parque nacional (es decir, en un

establecimiento de utilidad nacional).

La empresa alegó que por estar dentro del eje del parque, con las limitaciones
que eso implicaba por las cuestiones ecológicas que hacían que muchas
actividades no pudieran realizarse, se daba un cercenamiento al que se le
sumaba la obligación de pagar impuestos a la provincia y a la municipalidad, y
además pagar impuestos nacionales. Todo era inviable.

La Corte no hizo lugar y ratificó las potestades de las provincias de establecer

IIBB; pues no se vislumbraba del caso en cómo el pago de ese impuesto
podría estar interfiriendo en la finalidad del parque – proteger la flora y fauna
del lugar, el ecosistema y demás-.