UNDCP E05 Libro BancoMundial Preclarificacion

Estrategia de
preclarificación para
agilizar el programa de
acceso a la propiedad de
los terrenos baldíos y la
formalización de títulos
de dominio privado
Presidencia de la República
Banco Mundial
Embajada de Suecia
Autor
Manuel Ramos Bermudez
Consultor para el Banco Mundial
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Primera edición en español: Noviembre 2019
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Primera edición
Banco Mundial / Impreso y hecho en Bogotá, Colombia / 2019
Banco Mundial
ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN PARA AGILIZAR EL PROGRAMA DE ACCESO A LA PROPIEDAD DE LOS
TERRENOS BALDÍOS Y LA FORMALIZACIÓN DE TÍTULOS DE DOMINIO PRIVADO
TABLA DE CONTENIDO
SIGLAS Y ACRÓNIMOS 5
1. OBJETO 9
2. INTRODUCCIÓN 13
2.1. Antecedentes. El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras 16
Rurales.
2.2. El regímen de adjudicacion de baldíos 21
2.3 Marco Teórico 21
2.4. Evolución legal y jurisprudencial sobre las oposiciones en en los procesos 22
de adjudicación de baldíos.
2.5. Ley 71 de 1917 24
2.6. La ley 200 de 1936 y su reglamento en materia de baldíos 25
2.7. La ley 97 de 1946 y su decreto reglamentario 547 de 1947. 29
2.8. La ley 135 de 1961 y sus reglamentos 30
2.9. Decreto 810 de 1969 30
2.10. Decreto 389 de 1974 31
2.11. Decreto 2703 de 1981 31
2.12. Decreto 2275 de 1988 32
2.13. Decreto 2664 de 1994 34
2.14. Normas sobre adjudicación de baldíos en el decreto-ley 902 de 2017 35
2.15. Resolución 740 de 2017 de la Agencia Nacional de Tierras 43
2.16. Resolución 3234 de 2017. Agencia Nacional de Tierras 60
3
2.17. Circular no. 06 de 29 de enero de 2018 del director general de la Agencia 64
Nacional de Tierras
2.18. Circular no. 02 de 2018 de la Agencia Nacional de Tierras 66
2.19. Resolución 108 de 2018 expedida por el director general de la Agencia 68
Nacional de Tierras
3. EL PROCESO AGRARIO DE CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD 73

3.1. Antecedentes 75
3.2. El decreto 1265 de 1977, reglamentario de la clarificación de la propiedad. 79
3.3. Decreto 2663 de 1994, reglamentario de la ley 160 de 1994 81
3.4. Decreto 1465 de 2013 84
3.5. Decreto único reglamentario compilatorio 1071 de 2015 86
3.6. Jurisprudencia y doctrina registral en Procesos de Pertenencia 94
4. LA POTESTAD REGLAMENTARIA 133
5. DECISIONES DISCRECIONALES 139
6. ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN 151
7. CONCLUSIONES 173
0. SIGLAS Y ACRÓNIMOS
0. SIGLAS Y ACRÓNIMOS
Sigla Nombre completo

ANT Agencia Nacional de Tierras
ADR Agencia de Desarrollo Rural
ART Agencia de Renovación Territorial
CAR Corporaciones Autónomas Regionales
CGP Código General del Proceso
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CSJ Consejo Superior de la Judicatura
CPACA Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
INCORA Instituto Colombiano de Reforma Agraria
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
POT Plan de Ordenamiento Territorial
TCA Tribunal Contencioso Administrativo
TSDJ Tribunal Superior del Distrito Judicial
1. OBJETO
1. OBJETO
1.Efectuar un análisis jurídico a la luz Agencia Nacional de Tierras y los principios

del Derecho Agrario que facilite a la de las actuaciones administrativas
Agencia Nacional de Tierras, con base contenidas en el artículo 3º del CPACA, lleve a
en los reglamentos operativos previstos cabo un programa ágil y particularizado que
en el Decreto-Ley 902 de 2017, y otros facilite el acceso a la propiedad de las tierras
instrumentos legales, el establecimiento de baldías a los campesinos que se hallen en
una ruta o procedimiento jurídico particular ciertas condiciones legítimas –así como a
y prioritario para avanzar en los programas los destinatarios de la formalización-, ya que
de asignación y reconocimiento de derechos la opción de presentar acciones de tutela
sobre tierras baldías, y en la formalización para enfrentar los juicios de pertenencia,
de la propiedad privada, a pequeños y tramitar posteriormente procedimientos
y medianos ocupantes, sin que deba de clarificación de la propiedad -con una
esperarse la iniciación previa o simultánea de hipotética duración de 18 meses-, para
demorados procedimientos administrativos resolver las oposiciones que se formulen
de clarificación de la propiedad. en los trámites de titulación de baldíos, no
garantizan el adecuado y eficaz cumplimiento
2.Como consecuencia de lo anteriormente de los compromisos asumidos ante la Corte
planteado, adelantar lo que en este estudio se Constitucional, las obligaciones del Estado y
denomina una Estrategia de Preclarificación la oportuna adopción de las decisiones que
que, sobre la base de las competencias de la demandan los ocupantes de tierras rurales.
11

2. INTRODUCCIÓN
2. INTRODUCCIÓN
La propuesta de una Estrategia de En relación con el mismo artículo, refiere

Preclarificación, es decir, de una ruta la Corte que el Decreto-Ley no derogó las
que permita agilizar las decisiones en el excepciones previstas en el artículo 45
reconocimiento y asignación de derechos de la Ley 160 de 1994 sobre la extensión
sobre las tierras, especialmente los baldíos, superficiaria de la unidad agrícola familiar,
está fundamentada, primordialmente –y las que siguen vigentes, sino que permite
sin que ello excluya la aplicación de otras tomar en consideración otras circunstancias,
disposiciones-, en lo preceptuado en el bajo criterios acordes con la Constitución,
artículo 26 del Decreto-Ley 902 de 2017, que son los de asegurar una vida digna y
que trata de la prelación para la asignación la no afectación de la calidad de vida del
y reconocimiento de derechos sobre esas peticionario.
tierras.
Otra disposición del Decreto-Ley 902 de
Esta norma expresa que la inexistencia de 2017 que facilita la formulación y aplicación
la ocupación previa por parte del solicitante de la Estrategia de Preclarificación, es su
no da lugar al desalojo, ni constituye artículo 69, según el cual y conforme a
incumplimiento de un requisito, y autoriza la las disposiciones de aquel, “atendiendo
adjudicación, aunque la extensión del predio a los fines de la Reforma Rural Integral, lo
ocupado sea inferior al tamaño de la unidad establecido en materia de sujetos, criterios
agrícola familiar, siempre que ello no sea y puntajes de priorización, así como en lo
obstáculo para que el ocupante cuente con relacionado con el Procedimiento Único y
condiciones de vida digna. su respectiva reglamentación, el Director
General de la Agencia Nacional de Tierras”
Esta disposición fue examinada por la Corte está facultado para expedir “Reglamentos
Constitucional en la sentencia C-073 de 2018 Operativos acordes al proceso Único de
y en esta providencia se señaló que la norma Ordenamiento Social de la Propiedad en su
no va en contravía de las disposiciones fase administrativa, aplicable a las distintas
constitucionales, ya que “la dignidad como modalidades de acceso y formalización de
pilar de los derechos fundamentales exige tierras”.
garantizar las condiciones para que la vida
se desarrolle en condición digna en tanto Sobre la anterior norma también se
que seres humanos”, y que por ello, la pronunció la Corte Constitucional en la
legislación agraria ha establecido mediante mencionada sentencia, al considerar que
criterios técnicos que es dicha unidad dichos manuales operativos lo que implican
agrícola la extensión mínima y necesaria es “establecer la reglamentación de trámite
del terreno para que la familia campesina interno operativo para llevar a cabo lo
pueda desarrollar su proyecto de vida en las dispuesto en el Decreto”, concluyendo que,
condiciones anotadas. “En esa medida, se declarará exequible
15
la disposición, esto por cuanto resulta claro para esta Corporación que los reglamentos
operativos a que se refiere el artículo 69 deben ser de carácter puramente interno a la ANT”.
Uno de los mencionados reglamentos operativos es el contenido en la Resolución 740 de junio

13 de 2017, con el cual se expidió el Reglamento Operativo de los Planes de Ordenamiento
Social de la Propiedad, el Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad y se dictaron
otras disposiciones de manera coherente y en desarrollo de las atribuciones de la Agencia
Nacional de Tierras contempladas en los Decretos-Leyes 2363 de 2015 y 902 de 2017.
En consideración a la amplia legislación y jurisprudencia agraria que se ha venido dando en

el país, la necesidad de buscar rutas jurídicas que permitan cumplir oportuna y eficazmente
los compromisos del Estado con la población rural y la obligación de informar ampliamente
a los funcionarios de todas las entidades intervinientes en este proceso de asignación
y reconocimiento de derechos, en el presente estudio, concepto y propuesta se han
contemplado e insertado referencias, consideraciones, análisis, normas legales, argumentos,
jurisprudencia y precedentes de esta índole, así como orientaciones interpretativas y apoyos
en las decisiones, relacionados con la evolución del derecho en los procesos de titulación
de baldíos y de clarificación de la propiedad; las atribuciones en diferentes etapas de la
institucionalidad agraria; las modificaciones normativas; la consagración y evolución del
procedimiento agrario de clarificación de la propiedad; el ejercicio de la potestad reglamentaria;
las decisiones discrecionales de la administración; las sentencias de la Corte Constitucional
sobre el régimen jurídico de los terrenos baldíos, los juicios de pertenencia, la posición de la
Corte Suprema de Justicia y el CONSEJO DE ESTADO; las regulaciones del derecho agrario y
registral para la acreditación del dominio territorial, entre otros temas.
La propuesta original de una Estrategia de Preclarificación, así llamada por el autor de este
documento en la medida en que los compromisos y finalidades inmediatas en materia de
asignación y reconocimiento de derechos por parte del Estado, especialmente en asuntos de
baldíos, no pueden diferirse, o quedar supeditados al desarrollo de planes globales de largo
alcance en el tiempo, e inciertos plazos de ejecución, encaminados a inventariar y clasificar
la propiedad territorial pública; o subordinados a otros procesos administrativos que tienen
su propia autonomía de iniciación y causalidad –el de clarificación de la propiedad, que
no puede utilizarse a plenitud para aplicarlo a fines diversos, a título de comodín, según la
apreciación subjetiva y extensiva del intérprete, o a situaciones que, o se hallan fuera del
campo de referencia, o pueden solucionarse con una suficiente información-, criterios que
no pueden extenderse arbitrariamente para gobernar o someter las reglas y propósitos de
otros procedimientos agrarios, como el de adjudicación de baldíos, que tiene sus propios
y suficientes medios para desatar las controversias incidentales que se presenten en su
ejecución.
2.1. Antecedentes. El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de

Tierras Rurales.
A raíz de la interposición de varias acciones de tutela, anteriormente por parte del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- , y con posterioridad por la Agencia Nacional
de Tierras –ANT-, la Corte Constitucional efectuó una evaluación sobre la tenencia y
disposición de los tierras baldías, lo que dio lugar a la sentencia T-488 de 2014, donde
16
se denunció que dichos inmuebles han venido siendo objeto de procesos de pertenencia
adelantados ante jueces civiles del Circuito, sin que en la mayoría de los casos se contara
con la suficiente información para determinar la naturaleza jurídica de los terrenos
respectivos, a lo cual debe agregarse el desinterés de los jueces por establecer, a través de
los medios de prueba pertinentes, la condición legal de aquellos, y la circunstancia de que
la entidad encargada de la administración de las tierras de la Nación no tenga un inventario
nacional que facilite las decisiones sobre esta materia.
Además de la citada sentencia, la Corte Constitucional ha expedido diversos

pronunciamientos, concretados en varias sentencias y autos de cumplimiento de las
órdenes impartidas a las referidas entidades, a la Superintendencia de Notariado y Registro,
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la UPRA, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, a los juzgados correspondientes y a los organismos de control.
Sin perjuicio de lo señalado y ordenado en posteriores sentencias y autos de la Corte

Constitucional, a las cuales se referirá en adelante este escrito, la sentencia T-488 DE 2014
dispuso a este respecto:
“QUINTO.- ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a la
notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto, en el cual
puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de
desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación
dispuestos a lo largo y ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la
Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro
de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e indicadores de
gestión mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el transcurso del mes
siguiente a la recepción del plan.
“SEXTO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir, dentro de las dos

(2) semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general dirigida
a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad de las tierras
baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de
derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un
protocolo de conducta para los casos en que un juez de la república declare la pertenencia
sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional.
“SÉPTIMO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de

instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un
informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido
adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información
suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro
del mismo término, al Incoder y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue en el
marco de sus competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal
de tierras de la Nación.
“DÉCIMO.- ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de

la República, hacer seguimiento, dentro de sus competencias constitucionales y legales, a
las órdenes anteriores así como evaluar su cumplimiento y desarrollo. Dentro de los seis (6)
17
meses siguientes a la notificación de esta providencia, las referidas entidades presentarán
un informe al juez de instancia, a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y a
la Presidencia de la República, referente a los avances en el seguimiento y control sobre las
órdenes proferidas.
En el documento pertinente elaborado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

-Incoder- para dar cumplimiento a la orden de la Corte, denominado “Plan Nacional de
Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, se señaló como visión del señalado
Instituto, es decir, como el propósito que pretende lograr en el largo plazo:
“En el año 2025 el Plan Nacional de Clarificación será una estrategia líder en Colombia que
habrá permitido la conformación de un inventario de bienes baldíos, la clarificación de las
tierras de la Nación y la consolidación de una política de administración y custodia de los
predios baldíos de la Nación”, y como objetivos específicos, entre otros,
“Realizar un inventario nacional de bienes baldíos (…) por medio de la recopilación /o

verificación de la información institucional existente en la materia”;
“Ejecutar un proceso de clarificación sobre los predios presuntamente baldíos de zonas

focalizadas, que permita aclarar su situación jurídica, es decir, si han salido o no del
dominio del Estado”.
Habiendo sido ya creada la Agencia Nacional de Tierras –ANT- mediante Decreto-Ley

2363 de 2015, y expedido el Decreto-Ley 902 de 29 de mayo de 2017, en una reunión de
expertos convocada por la FAO, bajo el titulo “La sentencia T-488 de 2014, el régimen de
propiedad rural en Colombia y las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable
de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria
nacional” el 15 de diciembre de 2017, la ANT llevó un informe sobre la problemática con el
cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014 y las competencias en materia de clarificación,
que enseguida se resume.
“Finalmente, mediante el Auto 040 de 2017 la Corte emitió la siguiente orden a la Agencia:
1. “Incorporar al Plan Nacional de Clarificación una ruta prioritaria destinada a lograr la

normalización de los bienes que sobre los cuales las autoridades de registro o agrarias
manifiestan la posibilidad de ser baldíos. En esta medida, ante la manifestación por parte de
las autoridades agrarias en el marco de procesos de tutela o de prescripción adquisitiva del
dominio, de estar en presencia de un bien “presuntamente baldío” éstas deberán activar una
ruta administrativa prioritaria en la cual:
la ANT dentro del término de 20 días siguientes a dicha manifestación deberá iniciar el
proceso de clarificación respecto del bien sobre el cual alega dicha naturaleza;
dicho proceso deberá ser tramitado en el término máximo e improrrogable de 18 meses;
de llegar a determinarse que el bien definitivamente es baldío procederá a garantizarse su

inmediata adjudicación siempre y cuando se demuestre que el ocupante es un sujeto de
reforma agraria que cumple con las condiciones para su adjudicación.
18
“Entorno Institucional.
“La liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y la consecuente creación
de la Agencia Nacional de Tierras, modificó no solamente la estructura organizacional de la
autoridad nacional de tierras, sino también la forma como el Estado colombiano gestiona la
resolución de conflictos en torno a la tenencia de la tierra y la asignación de derechos sobre
los predios rurales de la Nación.
“Si bien con la liquidación mencionada y la creación de la Agencia Nacional de Tierras (ANT)
no hubo modificación sustancial alguna a lo dispuesto en la Ley 160 de 1994 y sus normas
reglamentarias, de la lectura del Decreto 2363 de 2015 si se desprenden elementos nuevos
que para efectos de la definición de rutas de resolución de conflictos se considera necesario
poner de presente.
“Así pues, se resaltarán:

Las formas de acceso a la oferta institucional (la descongestión, la demanda y la oferta) de
la mano con la estructura organizativa de la ANT.
La concentración de la resolución de conflictos sobre la propiedad rural, tanto privada como

pública, en una entidad.
“Desde el artículo 4 del mencionado Decreto 2363, se plantea como una de las funciones
de la ANT la ejecución de programas de ordenamiento social de la propiedad a través de la
modalidad del barrido; de igual manera es importante señalar que en el numeral 22 del mismo
artículo se señala como otra de sus funciones, la gestión progresiva de la formalización
de tierras de naturaleza privada (a favor de trabajadores agrarios y pobladores rurales de
escasos recursos).
“Estrategias adoptadas.
“Estructura del Plan Nacional de Clarificación.
“El Plan Nacional de Clarificación, tal como está estructurado actualmente tiene las siguientes
líneas de trabajo:
“Para la elaboración del inventario de baldíos:
“Estrategia por barrido predial: catastro multipropósito y focalización Ministerio de Agricultura

y Desarrollo Rural- Agencia Nacional de Tierras.
“Estrategia por demanda – ejecución de la ruta prioritaria informada a la Corte con el Auto
040 de 2017 –sujeto a recursos, tanto para los casos identificados por la Superintendencia
de Notariado y Registro, como los remitidos por las demás entidades.
2. “Elaboración de un aplicativo de baldíos – Subdirección de Administración de la Agencia

Nacional de Tierras.
3. “Desarrollo de capacitaciones
19
“Estrategias concretas adoptadas por el Incoder y posteriormente por la ANT para el
cumplimiento del Plan Nacional de Clarificación.
“La estrategia tal como se ha desarrollado, teniendo en cuenta la inmediatez de la acción

de tutela y la complejidad de los procesos de clarificación de la propiedad, han estado
sustentados en estudios de títulos en los que se indica que el bien presumiblemente puede
tratarse de un baldío, y con fundamento en ello se solicita que se reconozca la existencia
de una vía de hecho en la decisión del juez de pertenencia, y se suspenda el proceso hasta
tanto la ANT pueda adelantar el proceso de clarificación de la propiedad.
“La problemática que esto genera es precisamente que la sentencia T-488 y sus órdenes
estructurales cada vez son conocidas por más funcionarios judiciales y registradores
públicos que adicionalmente acatan la Circular que en tal sentido emitió la Superintendencia
de Notariado y Registro; lo que, aunado a los casos que desde la expedición de la citada
sentencia se ponen en conocimiento de la ANT, generan un amplio universo de casos
a intervenir, que excede la capacidad institucional de la Agencia y por tanto implica en la
mayoría de los casos, plazos considerables que deben esperar los sujetos de reforma agraria,
o tenedores de predios rurales, para tener certeza y más aún el registro efectivo del derecho
de propiedad sobre el predio pretendido.
“Diagnóstico preliminar o ruta única para la modificación de la ruta prioritaria propuesta

por la Corte Constitucional.
“La Corte Constitucional propuso adoptar una ruta prioritaria que permitiera que en todos
los casos, una vez se informara de una duda razonable sobre la condición de baldío de
un predio, se dictara un auto de etapa previa dentro de los veinte (20) días siguientes,
y se tomara una decisión definitiva del proceso de clarificación dentro de los dieciocho
(18) meses siguientes; posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia T-407 de 2017
añadió a lo anterior, que si se trataba de un predio baldío ocupado por una persona sujeto de
reforma agraria, la titulación debería realizarse en el plazo de tres (3) meses; esto implicaría
que una persona – sujeto de reforma agraria, en promedio debería esperar veintidós (22)
meses para obtener la titulación de un baldío que pretendió adquirir mediante pertenencia
agraria, eso sin contar que la gran cantidad de casos puede implicar incrementos en el
tiempo de respuesta de la ANT, además de los cambios introducidos al procedimiento por
el Decreto 902 de 2017.
“Teniendo en cuenta lo anterior, la Mesa Interinstitucional por iniciativa de la Agencia

Nacional de Tierras, propuso una alternativa o etapa previa a la ruta prioritaria, que permita,
desde el análisis de información disponible digitalmente, compartiendo información con la
Superintendencia de Notariado y Registro y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, realizar
estudio de títulos y gestión inmobiliaria sobre los casos ya remitidos a la ANT, los nuevos
casos que lleguen y los 29.000 casos identificados por la Superintendencia de Notariado y
Registro, a partir de lo cual se iniciarían las siguientes acciones:
“En caso de predios evidentemente privados, informarlo así al juez y a la oficina de registro de
instrumentos públicos, indicando, si hay lugar a ello, los ajustes que deben realizarse al folio
de matrícula para que no se preste a confusiones.
20
“En caso de predios evidentemente privados, pendientes de formalización, remitir al equipo

de formalización para que adelante el procedimiento respectivo.
“En caso de predios carentes de antecedente registral –evidentemente baldíos- remitir el

caso a la Dirección de Acceso a Tierras para que proceda con el registro y adjudicación del
predio (vía Ley 160 de 1994 o Decreto 902 de 2017).
“En caso de predios que ofrezcan una seria duda de si se trata de bienes baldíos, iniciar el
proceso de clarificación, por el proceso previsto en el Decreto 902 de 2017; esto es, una etapa
previa, en caso de que sea necesaria realizar una visita de campo previa a determinar la
necesidad del proceso, la etapa preliminar y finalmente remitir el proceso al juez competente
para su decisión
“La ANT cuenta con elementos novedosos como lo son los Planes de Ordenamiento Social
de la Propiedad Rural (POSPR), entendidos como un instrumento operativo que articula la
acción institucional de los niveles nacional, regional y local para el desarrollo de programas,
proyectos y acciones, orientados a organizar la distribución equitativa y acceso a la tierra
rural, la regularización de la propiedad y la consolidación del mercado de tierras rurales,
promoviendo su uso en cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
“Los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR), se implementarán a

través de la metodología de barrido predial integral; metodología esta, que actualmente se
encuentra en construcción en fase de pilotaje y cuya versión final se implementara en una
postfase denominada como expansión.
“Como resultado del piloto, además de la validación de los estándares y entrada en vigencia del
catastro de los municipios piloto, se contará con un plan de expansión para la conformación
del catastro multipropósito en todo el territorio nacional en un periodo no superior a siete
años, es decir, hasta 2023”.
2.2. El regímen de adjudicacion de baldíos
En vista de que el presente concepto debe, entre varios propósitos, apoyar el programa de
adjudicación de tierras baldías a cargo de la Agencia Nacional de Tierras, como labor misional
y compromiso del Estado, –e indirectamente el de formalización de la propiedad rural-,
procede hacer un repaso de la evolución legal y jurisprudencial sobre la materia que permita
al lector conocer y analizar cuál sería, dadas las condiciones pasadas y presentes del país
rural colombiano, una vía adecuada que facilite un adecuado cumplimiento del compromiso
establecido en el artículo 64 de la Constitución Política.
2.3 Marco Teórico
El régimen de adjudicación de las tierras baldías de la Nación se remonta en el presente trabajo

a las disposiciones de la Ley 110 de 1912 –Código Fiscal-, que nuevamente volvió a incorporar
a aquellas como bienes pertenecientes al Estado, no como fiscales, como impropiamente se
dice en el artículo 4º, porque respecto de ellos se ejerce un dominio eminente, no se poseen
21
con un criterio de derecho privado y están destinados a ser adjudicados en las condiciones
que señale la ley.
Como propiedad estatal, los baldíos ya habían sido comprendidos en la enumeración de

los bienes de la hacienda en el artículo 202 de la Constitución de 1886 en estos términos:
“Articulo 202. Pertenecen a la República de Colombia: 2º: los baldíos, minas y salinas que
pertenecían a los estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos
constituidos a favor de terceros por dichos estados o a favor de estos por la Nación a
título de indemnización.” Fueron definidos en el artículo 44 del Código como los terrenos
situados dentro del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido
adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio estatal en los casos de reversión o
extinción del dominio.
Bajo la vigencia plena del citado Código, la administración y disposición de los baldíos
se hacía por intermedio del Ministerio de Agricultura y las gobernaciones respectivas, en
virtud de delegación. Conforme al artículo 47 del Código, vigente, el Estado no garantiza la
calidad de baldío del terreno que adjudica, y por consiguiente, no está sujeto al saneamiento
de la propiedad que transfiera a los adjudicatarios. Más aún, tampoco se halla obligado
al saneamiento, si el terreno baldío estuviera dedicado a un uso público u “ocupado por
cultivadores o colonos”; por tales motivos, la obligación del Estado se reduce a restituir las
especies recibidas a cambio de la adjudicación.
De manera que las inexactitudes contenidas en las solicitudes de titulación hechas por los
interesados, y las que contengan los planos que se levanten durante el procedimiento, sólo
perjudicaría a los peticionarios y sus causahabientes, y que la adjudicación en ningún caso
perjudicaría a terceros, dejando a salvo los derechos de cultivadores o colonos. (CONSEJO
DE ESTADO. Sentencia 1997-05417/37824 de 2016. Corte Suprema de Justicia. Sentencia
4837 de 1997).
Reafirma la anterior disposición, lo que vino a preceptuarse a partir de la Ley 135 de 1961,
sus leyes reformatorias y los correspondientes decretos reglamentarios, al establecer la
acción de simple nulidad contra la resolución de adjudicación de un terreno baldío, asunto
de mera legalidad objetiva, que no implica el reconocimiento en sí mismo de un derecho
particular al demandante, y no se requiere la acreditación de dicha circunstancia, y además
la posibilidad de que la entidad que expidió el acto administrativo de titulación lo revoque
aun oficiosamente, si fue proferido con desconocimiento de las disposiciones legales y
constitucionales a las que está sometido.
2.4. Evolución legal y jurisprudencial sobre las oposiciones en los procesos

de adjudicación de baldíos.
Con arreglo al artículo 11 de la Ley 110 de 1912 –Código Fiscal de la Nación-, “los
bienes nacionales consistentes en minas, baldíos, bosques y salinas, se sujetan para
su administración a las reglas especiales contenidas en los títulos respectivos de este
Código, con subordinación a las generales de este Capítulo”. El artículo 79 estableció el
procedimiento para solicitar la adjudicación de un terreno baldío al Gobernador o Intendente,
22
quienes debían remitirlo al alcalde donde se hallare situado el predio a fin de practicar
las diligencias pertinentes. El artículo 72 indicó que dentro de los 30 días siguientes a la
presentación de la petición, cualquier persona que tuviere interés en ello podía oponerse a la
adjudicación.
Vencido el término de fijación en lista del asunto, se daba traslado de las diligencias al
agente del Ministerio Público, quien también podía oponerse a la adjudicación, si con ella
se contravenían disposiciones legales. Así las cosas, el Gobernador o Intendente ordenaba
remitir el expediente al respectivo juez o tribunal para que “las partes hagan valer sus
derechos”. Si la decisión judicial definitiva fuere favorable al denunciante, una vez recibido el
expediente en la gobernación o intendencia, se ordenaría levantar el plano y posteriormente
remitirlo al Ministro respectivo. De la misma manera señalada se procedería aunque no
hubiera oposición. Una vez recibido el expediente por el Ministerio, se dictaba la resolución a
que hubiere lugar; si era pertinente la adjudicación, ésta seguía teniendo el carácter de título
traslaticio de dominio, equivalente a una escritura pública, y debía inscribirse en la oficina de
registro, previo mandamiento del Ministerio.
Según el artículo 78 del Código Fiscal, las controversias que se suscitaran entre colonos que
no hayan obtenido aún el título de adjudicación, o entre éstos y extraños que no exhibieren
una resolución de adjudicación definitiva y registrada, se tramitarían y decidirían como juicio
de policía.
En cuanto a las controversias entre colonos y adjudicatarios, o entre aquellos o éstos con
terceros que reclamaran dominio sobre el terreno cultivado, ocupado o adjudicado, se
decidirían judicialmente por la vía ordinaria, bien entendido que los cultivadores o colonos se
debieran considerar como poseedores (artículo 79 C.F.).
En los juicios a que se refieren los artículos citados, en los que sean parte cultivadores o
colonos que no hayan obtenido título de adjudicación, se debía citar y tener como parte al
respectivo agente del Ministerio Público (artículo 80 del Código Fiscal).
Durante los diez días de fijación en lista, las personas que se consideraran con derecho a
presentar una oposición a la adjudicación solicitada, debían allegar los documentos mínimos
para sustentarla (principio de prueba), y en tal caso, el alcalde se limitaría a incluir en el
expediente tales documentos y a enviarlos al Ministerio de Agricultura. Llegado el expediente
al Ministerio, o a la gobernación, se verificaría si aquella fue presentada dentro del término
legal, si se introdujo un principio de prueba y si éste fue allegado por personas que tengan
interés jurídico en el negocio.
Si estas tres condiciones se han llenado, la oficina respectiva se limitará a enviar el expediente
al respectivo juez del circuito o tribunal superior, según el caso, para que las partes hagan
valer allí su derecho. Es en esos despachos judiciales donde se decidía la controversia, y no
en el Ministerio de Agricultura o la gobernación.
Una vez ejecutoriada la providencia judicial de última instancia, regresaba al expediente al

Ministerio o gobernación para que continuara el procedimiento administrativo, y se obedeciera
el contenido de aquella decisión.
23
Según el artículo 90 del Código Fiscal, en caso de que dos o más personas solicitaran la
adjudicación de una misma porción de baldíos, debía preferirse a quien primero hiciera la
solicitud, pero si éste la abandonare o no hiciere gestiones para llevarla adelante por espacio
de seis meses, podría darse curso a las otras peticiones, con prelación, según el orden en que
fueron presentadas.
Las normas anteriores del Código Fiscal fueron adicionadas por las siguientes disposiciones:
La Ley 45 de 1917, cuyo artículo 2º señaló que en los juicios o controversias que se promuevan
o susciten entre los individuos colonos y adjudicatarios de tierras baldías, deberán observarse,
además de las disposiciones que sobre procedimiento e intervención del Ministerio Público
establecen los artículos 79 y 80 de la Ley 110 de 1912, las siguientes:
a) Los cultivadores de terrenos baldíos establecidos en ellos con casa y labranza, serán
considerados como poseedores de buena fe y no podrán ser privados de la posesión, sino
por sentencia dictada en juicio civil ordinario.
b) En el caso de que el cultivador pierda el juicio de propiedad, no será desposeído del terreno
que ocupa sino después que haya sido indemnizado del valor de las mejoras hechas en él,
como poseedor de buena fe, tales como desmontes, cultivos y explotación de minas.
La estimación de estas mejoras se hará por peritos, de conformidad con las disposiciones
pertinentes del Código Judicial; y
c) Mientras no se haya cubierto al respectivo cultivador el valor de tales indemnizaciones, no

habrá derecho alguno para pedir el lanzamiento.
2.5. Ley 71 de 1917
Con los siguientes artículos reguló la materia:
Artículo 9º. Se sustanciarán también en papel común las reclamaciones que establezcan
los cultivadores, cuyos derechos no fueren respetados por los adjudicatarios de baldíos, en
obedecimiento a lo dispuesto en el último aparte del Artículo 47 del Código Fiscal en vigencia.
Artículo 10. Cuando al hacer una adjudicación de terreno baldío a cualquier título, se hallaren
establecidos previamente colonos o cultivadores en la extensión respectiva, se les deberá
reconocer las extensiones cultivadas, para lo cual no se les exigirá a los cultivadores el que
tenga adquirido título de propiedad. Podrán ellos solicitarlo posteriormente, ciñéndose a
las disposiciones de esta ley.
Parágrafo. Igualmente deberá reconocerse y respetarse en la adjudicación o entrega

de terrenos denunciados como baldíos, el derecho de propietario o del adjudicatario que
presenten, debidamente arreglados, sus correspondientes títulos de dominio, si estos no han
sido declarados judicialmente nulos.
24
Artículo 11. En toda adjudicación de baldíos, a cualquier título distinto del de cultivo, deberá
expresarse que quedan a salvo los derechos de los cultivadores o colonos establecidos
dentro de la zona adjudicada con anterioridad al denuncio o solicitud de adjudicación.
Artículo 12. En ningún caso el adjudicatario de baldíos podrá privar a los colonos o cultivadores
de sus cultivos, sin comprobar previamente ante la correspondiente autoridad judicial que se
les ha pagado el justo precio de sus habitaciones y labranzas y que aquellos renuncian a su
carácter de cultivadores o colonos del lote respectivo.”
La apreciación jurisprudencial sobre las oposiciones a las peticiones de adjudicación en el

período anterior a la Ley 200 de 1936, se ilustra con esta sentencia de la Corte Suprema de
Justicia:
“La oposición a la adjudicación de baldíos es una controversia entre cultivadores y terceros

que alegan dominio sobre el terreno cultivado, la cual se decide por la justicia ordinaria, y
en ella deben ser considerados los colonos como poseedores. Por lo tanto, son ellos y no la
Nación los demandados; y el asunto es competencia de los jueces de circuito por tratarse de
acción entre particulares. La intervención en estos juicios del agente del Ministerio Público no
es en representación de la Nación, sino en interés de los colonos o de la ley” (Corte Suprema
de Justicia. Sentencia de noviembre 17 de 1927. Gaceta Judicial t. xxxv, página 120).
2.6. La ley 200 de 1936 y su reglamento en materia de baldíos
El artículo 1º de la referida ley, en la forma como fue modificado posteriormente por el

artículo 2º de la Ley 4ª de 1973, señaló: “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad
privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste
en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,
como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación
económica.
“El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos, prueba de explotación

económica, pero si pueden considerarse como elementos complementarios de ella.
“La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia sea necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento
para el mejor aprovechamiento de éste, aunque en los terrenos de que se trata no haya
continuidad, o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser,
conjuntamente, de una extensión igual a la de la parte explotada, y se reputan poseídas
conforme a este artículo”.
Su artículo 2º es del siguiente tenor: “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos
en la forma que se determina en el artículo anterior”.
El artículo 3º prescribió: “Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial,

y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título
originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos
25
otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de dominio por un
lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
“Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos
inscritos, otorgados entre particulares con anterioridad a la presente ley, no es aplicable
respecto de terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o destinados para cualquier
servicio o uso público.“
Las normas pertinentes del Decreto 059 de 1938 se transcriben a continuación:
El artículo 1º establece que la presunción a que se refiere el artículo 1º de la Ley 200 de 1936,
en cuanto niega el carácter de baldíos a los terrenos que se hallen poseídos mediante una
explotación económica, es una presunción legal que, en consecuencia, admite prueba en
contrario.
El artículo 2º prescribe que las personas que exploten económicamente terrenos baldíos
deben solicitar el respectivo título de adjudicación en la forma prevista por las leyes pertinentes,
y el Ministerio de Agricultura y Comercio, así como las gobernaciones, intendencias y
comisarías, darán curso a las solicitudes, y el primero expedirá el título definitivo, si no hubiere
inconveniente legal.
El artículo 11, por su parte, indicó que “La presunción que consagra el artículo 2º de la ley
sobre régimen de tierras, es una presunción legal que, en consecuencia, admite prueba en
contrario.
“Desvirtúan la presunción a que se refiere el inciso anterior, los títulos de que trata el Artículo
3º de la Ley 200 de 1936, a menos que los terrenos a que se refiera el respectivo juicio
se hallen comprendidos en alguno de los casos de excepción que contempla el inciso 2º
del mismo artículo 3º, pues en tal evento sólo podrá destruirse la presunción mediante la
exhibición del título originario expedido por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal.
“Parágrafo. Para los títulos que acrediten tradiciones entre particulares de que trata el
Artículo 3º de la Ley 200 de 1936, no desvirtúen la presunción establecida en el artículo 2º,
es necesario que en el respectivo juicio aparezca plenamente comprobado que los terrenos
objeto del mismo no son adjudicables, o están reservados o destinados para cualquier
servicio o uso público.
“Artículo 12. La presunción a que se refiere el artículo 2º de la Ley sobre régimen de tierras no
autoriza por sí sola la ocupación en calidad de baldíos, de terrenos incultos a los cuales sea
aplicable dicha presunción.
“Artículo 13. Constituyen título originario expedido por el Estado o emanado de éste, y en
consecuencia, acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, mientras
no hayan perdido o no pierdan su eficacia legal, los siguientes:
a) Todo acto civil realizado por el estado en su carácter de persona jurídica y por medio del
cual el Estado se haya desprendido del dominio de determinada extensión territorial;
26
b) Todo acto civil realizado por el Estado en su carácter de persona jurídica y por medio
del cual se haya operado legalmente el mismo fenómeno sobre tradición del dominio de
determinada extensión territorial perteneciente a la Nación.
La enumeración anterior no es taxativa, y por consiguiente, son títulos originarios expedidos

por el Estado o emanados de éste, fuera de los indicados en los dos numerales anteriores, los
demás que conforme a las leyes tengan este carácter.
Artículo 14. Para que el juzgador pueda tener en cuenta cualquiera de los títulos originarios
a que se refiere el artículo anterior, es necesario que se demuestre plenamente la realización
del acto administrativo o civil, generador del derecho de propiedad privada
Artículo 15. Si un título originario puede perder su eficacia legal de acuerdo con las disposiciones
respectivas por razón de hechos u omisiones, para que el Juez pueda desestimar por esta
causa el referido título, es necesario que en el correspondiente juicio se prueben tales hechos
u omisiones.
No obstante lo dispuesto en el inciso anterior, cuando la ley haya atribuido a determinada

autoridad la facultad de decidir sobre la ineficacia de un título originario, éste no podrá
desestimarse en juicio sino en cuanto se exhiba la providencia ejecutoriada, emanada de
autoridad competente en que se declare de manera expresa que el referido título ha perdido
su eficacia legal.
Artículo 16. Las tradiciones de dominio que deben constar en los títulos inscritos otorgados
con anterioridad al siete (7) de abril de 1937 - fecha en que entró a regir la Ley 200 de 1936,
y de las cuales trata el primer inciso del Artículo 3º de la Ley 200 de 1936-, deben referirse a
un lapso de veinte (20) años, por lo menos.
Artículo 17. Para determinar la extensión territorial a que se refieren los títulos que se invoquen
para acreditar propiedad privada, el respectivo Juez podrá, de oficio, o a solicitud de parte,
hacer practicar todas las pruebas y diligencias que considere necesarias.
Artículo 52. Los Juzgados, así como las Alcaldías y demás despachos administrativos en
donde se tramiten en primera instancia acciones posesorias referentes a predios rurales,
oposiciones a adjudicación de terrenos baldíos, o juicios de lanzamiento por ocupación de
hecho de terrenos de la misma naturaleza, deberán remitir, previa notificación a las partes,
dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha del presente Decreto, los respectivos
expedientes al correspondiente Juzgado de Tierras que tenga jurisdicción para que allí
continúe dándoseles el curso legal.
“Asimismo, los Tribunales, Jueces y árbitros que conozcan de juicios divisorios de grandes
comunidades o deslinde de las mismas, deberán pasarlos, dentro del término indicado en el
inciso anterior y previo el requisito de la notificación a las partes, a los respectivos Juzgados
de Tierras”.
El punto de vista de mayor debate fue expuesto por el tratadista José J. Gómez quien sostuvo,
con base en el artículo 685 del Código Civil, que la propiedad de los baldíos se adquiere por el
modo de ocupación (“por la ocupación se adquiere el dominio de las cosas que no pertenecen
a nadie y cuya adjudicación no esté prohibida por las leyes o por el Derecho Internacional”),
27
cuando ésta es una categoría jurídica de alcance limitado a los bienes que no pertenecen
a nadie. Según este parecer, la explotación de terrenos baldíos de la Nación con el lleno de
los requisitos legales, crea a favor del colono un derecho perfecto que ingresa al patrimonio
particular aún antes de la inscripción de la resolución de titulación.
Sin embargo, desconoce la anterior apreciación que los baldíos son de la Nación, conforme
al artículo 674 del Código Civil y sobre ellos ejerce el Estado un derecho de dominio como
así se califica por el texto legal. El artículo 675 de la misma obra, le da al Estado la condición
de propietario, titular del derecho de dominio sobre todos los bienes que no pertenezcan
a otro dueño. Ahora, en relación con los baldíos, el Estado tiene ciertos atributos, como
reservándolos para servicios u obras públicas, lo que fortalece la aplicación de un régimen
jurídico especial.
De manera que al descartarse la asimilación de la explotación de baldíos a la figura de la

ocupación del Código Civil, la adjudicación de esas tierras queda sometida a las exigencias
que el régimen especial colombiano tiene para las transferencias del dominio. Al adquirirse
éste por el modo de la tradición, la inscripción del título en la oficina de registro, y ser el derecho
que transmite el Estado el de propiedad, derecho que a su vez adquiere el adjudicatario, debe
concluirse que el derecho que obtiene éste es perfecto.
En esta forma, como recientemente debió reafirmarlo el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, el
dominio sobre los baldíos se obtiene por la tradición y no por la ocupación. De manera que
mientras no esté registrado el título que otorga el Estado al adjudicatario, no existe derecho
de propiedad a su favor, ni tampoco un derecho adquirido.
Que los baldíos no se adquieren por prescripción sino por resolución administrativa de
adjudicación, es una afirmación que se remonta a las Ley 48 de 1882, el artículo 61 del Código
Fiscal de 1912, la Ley 200 de 1936 y el artículo 2º de su Decreto Reglamentario 59 de 1938,
la Ley 97 de 1946, la Ley 135 de 1961 y la Ley 160 de 1994, que no dispusieron otra forma
de adquirir la propiedad de los baldíos, sino que la radicó mediante resolución administrativa
en el Incora, y todas las demás disposiciones legales y decisiones jurisprudenciales que
posteriormente han sido proferidas por todas las instancias judiciales reafirmando tal
apreciación.
El artículo 2512 del Código Civil sobre la prescripción y la Ley 120 de 1928 que organizó el
procedimiento del juicio de pertenencia, tienen como referencia el artículo 2º de ésta ley,
que expresa con nitidez que la acción que se reconoce por ésta norma no puede ejercitarse
contra la Nación y demás entidades de derecho público respecto de los bienes declarados
como imprescriptibles.
El artículo 5º de la Ley 120 de 1928 privó de todo efecto frente a la Nación las sentencias de
juicios de pertenencia que se refirieran a bienes baldíos de la Nación. Es una disposición que
emitió el legislador y que es en sana lógica resultado de la imposibilidad de ser sujeto pasivo
de la acción de pertenencia.
Algo exactamente igual expresa el inciso 2º del numeral 8º del artículo 375 del Código
General del Proceso: “En ningún caso, las sentencias de declaración de pertenencia serán
28
oponibles al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) respecto de los procesos de

su competencia”.
A título de corolario, el Estado no ha perdido el dominio sobre esas tierras, ni el beneficiario

con la sentencia de pertenencia lo ha adquirido. El Estado, hoy a través de la Agencia Nacional
de Tierras, y como en el pasado lo hicieran las anteriores entidades administradoras de las
tierras de la Nación, puede disponer de esas tierras y los presuntos propietarios de ellas no
tienen otro derecho que el preferente a la adjudicación, si cumplen los requisitos señalados,
o el que nace de las meras expectativas, como lo indica el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
Así las cosas, en caso de controversia entre un título proveniente de un juicio de pertenencia,
y otro emanado del Estado y referentes a un terreno baldío, el primero debe considerarse
jurídicamente inexistente, o no puede estimarse como verdadero título de dominio.
2.7. La ley 97 de 1946 y su decreto reglamentario 547 de 1947.
La Ley 97 de 1946 dictó nuevas disposiciones sobre el procedimiento de adjudicación de

tierras baldías. En efecto, según el artículo 1º, la persona interesada en la adjudicación
debía dirigir por conducto de la alcaldía del lugar un memorial al Ministerio de la Economía
Nacional, indicando todos los datos respectivos sobre la situación del inmueble. Recibida la
solicitud el alcalde ordenaba las diligencias, relacionadas con la publicidad de la petición, la
práctica de una diligencia de inspección ocular, la explotación económica, la indicación de los
colindantes y los testigos que fueren pertinentes. Agotada esta etapa, se fijaba el negocio en
lista por diez días y durante este término cualquier persona podía oponerse a la adjudicación,
presentando, al menos, un principio de prueba que justificara su oposición.
Vencido el término anterior, se remitiría el expediente al Ministerio de la Economía Nacional

para los efectos a que hubiere lugar.
Posteriormente, el Decreto 547 de 1947 reguló el proceso de adjudicación de baldíos y dispuso

que en caso de oposición, era necesario que el interesado presentara al menos un principio
de prueba que justificara su oposición, como por ejemplo, una escritura de adquisición del
terreno, una sentencia judicial a su favor, declaraciones de personas idóneas, etc. (artículo 4º).
Vencido el termino de fijación en lista, se remitiría el expediente al Ministerio de la Economía,
en donde, en caso de oposición, se ordenaría su remisión al respectivo juez o tribunal, para
que las partes hicieran valer sus derechos (artículo 5º).
Si no hubiere habido oposición, o si presentada hubiere sido resuelta en favor del solicitante,
el Ministerio dictaría la correspondiente providencia definitiva, pudiendo, antes de ello, pedir
“las ampliaciones probatorias que considerara necesarias para ilustrar mejor su criterio
sobre el particular”.
De las apelaciones que se interpusieran contra esas decisiones, conocería directamente el

ministro.
29
2.8. La ley 135 de 1961 y sus reglamentos
Con ocasión de la expedición de la Ley 135 de 1961, donde se modificó la legislación sobre
adjudicación de baldíos, y las oposiciones que pudieran presentarse alegando las disposiciones
de la Ley 200 de 1936, así como la aplicación inmediata de la nueva normatividad, el análisis
se llevó al terreno de la existencia de derechos adquiridos sobre la materia.
La Sala de Negocios Generales del CONSEJO DE ESTADO, al absolver una consulta del
Ministerio de Agricultura en julio 21 de 1964, sobre la posibilidad de adquirir baldíos a través
del juicio de pertenencia, se pronunció de la siguiente manera:
“Existe imposibilidad de adquirir baldíos a través de los juicios de pertenencia, los cuales
fueron reputados o asimilados a bienes de uso público por la Ley 48 de 1882 y su propiedad
no prescribe contra la Nación en ningún caso;
“La razón primordial de los preceptos y doctrina que eliminan la prescripción para adquirir
la propiedad de tales tierras es doble: de una parte, al ser éstas una propiedad pública y
destinada a una política comunitaria de beneficio social en diversos aspectos; de otra, que una
larga tradición legislativa de contenido social, ha hecho radicar la apropiación de baldíos en
el hecho de la explotación económica de los mismos, y en un consecuente régimen especial
de adjudicación, cuando la ocupación y explotación satisface las exigencias legales. De allí
que el régimen de prescriptibilidad por el solo transcurso del tiempo, característico modo de
adquirir el dominio de inmuebles de interés privado, sea incompatible con el de adjudicación
del Estado, donde lo primordial es el interés del Estado fundado en la explotación económica
calificada;
“La Sala considera que la sentencia dictada en un juicio de pertenencia, por ilegal que ésta
sea, cuando declara la propiedad de un baldío, pueda calificarse como acto inexistente; es
un acto positivo que se ha producido contra textos legales, y por ello mismo, desprovisto del
carácter de título traslaticio de dominio. De allí que la misma ley lo haga y llame inoponible,
que no le reconozca los efectos que pretende producir, como si se tratara de un inmueble de
propiedad particular;
“Esa sentencia es prácticamente inválida e inútil para aquel en cuyo favor se expidió. Por
ello es que, entre una sentencia de esa condición, y un acto administrativo de adjudicación,
debe prevalecer legalmente la adjudicación. Lo que habría que tener en cuenta es que una
sentencia dictada con base en una explotación económica comprobada, daría eventualmente
al ocupante una preferencia para la adjudicación, si reúne los demás requisitos legales”.
2.9. Decreto 810 de 1969
Disposición reglamentaria de la Ley 135 de 1961 que reguló el trámite para la adjudicación
de tierras baldías, dentro del cual se hallaba lo concerniente a las eventuales oposiciones a
la solicitud de adjudicación de un terreno baldío. Según lo establecido en su artículo 8º, una
vez realizada la diligencia de inspección ocular el negocio se fijaría en lista por el termino de
diez días en las Oficinas de la Comisión de Titulación, periodo dentro del cual el solicitante
podía adicionar las pruebas que considerara conducentes; en cuanto a los derechos de los
30
terceros, éstos podrían presentar las oposiciones justificadas desde el momento mismo de
la presentación de la petición de adjudicación, en forma verbal, o escrita, hasta el vencimiento
del periodo de fijación en lista.
Si la oposición era verbal, el Jefe de la Comisión debía tomar nota de los hechos en que el
opositor fundamentara su derecho. Y adicionalmente, también podía recibir las pruebas que
el opositor presentara para fundamentar su interés, dejando las respectivas constancias en
el expediente, y sin perjuicio de que el mismo opositor las allegara directamente.
Pasado el expediente al despacho, se estudiaba la oposición y, si en principio se hallare

justificada, se ordenaba suspender la actuación administrativa y remitir las diligencias a la
justicia ordinaria para que decidiera. El opositor contaba con un plazo de sesenta días, a
partir del auto que ordenaba trasladar la oposición, para iniciar la correspondiente acción.
Los jueces estaban en la obligación de devolver al Incora las diligencias respectivas, si la
demanda no se presentaba en el término señalado. Si no se presentaba oposición, o si se
rechazaba la demanda por extemporánea o por carecer de los requisitos, o si el juez fallaba en
favor del solicitante de la adjudicación, el Incora proferiría la resolución respectiva y definitiva.
Este Decreto fue derogado por el Decreto 389 de 1974.
2.10. Decreto 389 de 1974
Reglamentario de la Ley 135 de 1962 en el procedimiento para la titulación de baldíos. Desde

la aceptación de la solicitud de adjudicación y hasta el vencimiento del término de fijación en
lista, una vez practicada la diligencia de inspección ocular, quienes se creyeren con derecho a
formular oposición a la titulación presentarán el escrito respectivo, acompañando las pruebas
en que fundaren su pretensión con arreglo a las prescripciones del Código de Procedimiento
Civil.
Vencido ese término precluía la oportunidad para oponerse. El despacho correspondiente

estudiaba la oposición. Si era extemporánea, se rechazaba y se dictaba resolución definitiva.
En la oposición se analizaba si era presentada por otro colono o poseedor del predio; si la
decisión era favorable al solicitante, se producía la resolución final, pero si era desfavorable,
se negaba la adjudicación, dejando en libertad a los interesados para iniciar la acción que
estimaran pertinente.
Pero si el opositor reclamaba dominio sobre el predio pretendido en adjudicación y presentaba

las pruebas idóneas para ello, conforme a la ley sobre la materia, el Incora podía adelantar
un trámite de clarificación de la situación jurídica desde el punto de vista de la propiedad,
durante el cual se suspendería el trámite de titulación. Si se decidía que el terreno era baldío,
se llevaría a cabo la adjudicación; en caso contrario, se negaría la pretensión del solicitante.
Este Decreto fue derogado parcialmente por el Decreto 2703 de 1981.
2.11. Decreto 2703 de 1981
Introdujo algunas modificaciones al Decreto 389 de 1974, consignando que durante la

diligencia de inspección ocular podían presentarse las oposiciones a la adjudicación, en forma
verbal o escrita, de todo lo cual se dejaría constancia en el acta y se instruiría al opositor para
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que durante el término correspondiente presentara las pruebas que acreditaran plenamente
su pretensión. Este Decreto, lo mismo que el Decreto 389 de 1974, fueron derogados
totalmente por el Decreto 2275 de 1988.
2.12. Decreto 2275 de 1988
Reglamentó la Ley 135 de 1961 una vez en vigencia la Ley 30 de 1988, en lo relativo al
procedimiento para la adjudicación de terrenos baldíos.
Preceptuó que desde la presentación de la solicitud, durante la diligencia de inspección ocular

y hasta el vencimiento del término de fijación en lista del negocio, cualquier tercero podía
formular oposición a la titulación, en forma verbal o escrita, de todo lo cual se dejaría constancia
en el acta respectiva y se instruiría al opositor para que durante el período correspondiente
presentara las pruebas pertinentes que justificaran su oposición. Se procedería entonces a
fijar el negocio en lista por diez días y a recibir, en tal caso, las oposiciones con los escritos y
pruebas conducentes que demostraren el interés.
En el estudio de la oposición, si ésta resultare favorable al peticionario, se dictaría la resolución

correspondiente, pero en caso contrario se negaría la solicitud de titulación, quedando en
libertad las partes para iniciar las acciones civiles pertinentes. Si el opositor reclamare
dominio y aportara las pruebas de la Ley 200 de 1936, el Incora, previa verificación de que
el inmueble solicitado en adjudicación hiciere parte, total o parcialmente, del alegado como
de dominio privado, negará la titulación al peticionario, y dejará en libertad a las partes para
acudir ante la justicia ordinaria.
Si las pruebas allegadas por el opositor demostraren mala fe del ocupante y solicitante, se
negará la adjudicación. Si se decidiere que el predio es baldío, se entrará a adjudicarlo; en
caso contrario, se negaría la pretensión.
En caso de que “las pruebas aportadas por el opositor no fueren suficientes para demostrar
propiedad privada”, y “el solicitante, ocupante de buena fe, cumpliere los requisitos para la
titulación”, el Incora podía suspender el procedimiento y adelantar sobre el terreno un trámite
de clarificación de la situación jurídica del inmueble desde el punto de vista de la propiedad.
Este Decreto 2275 de 1988 fue derogado en su integridad por el Decreto 2664 de 1994,
en vista de que la Ley 160 de 1994 había introducido variadas y amplias modificaciones
al régimen de baldíos, que era necesario desarrollar en un nuevo decreto reglamentario, y
además, porque tenía una norma que no regulaba ninguna disposición legal, la contenida en
el inciso tercero del numeral 3) del artículo 32, según el cual, y en forma contradictoria con
las finalidades del procedimiento de titulación de baldíos y en general con el ordenamiento,
expresó: “Si las pruebas allegadas por el opositor no son suficientes (sic) para demostrar
propiedad privada y el solicitante poseedor (sic) de buena fe, llena los requisitos para la
adjudicación (sic), el Incora suspenderá el trámite de adjudicación y adelantará sobre los
terrenos un procedimiento de clarificación de la situación jurídica del inmueble, desde el
punto de vista de su propiedad” (sic).
En vista de que este tema es importante para la proyección de este concepto, y de que
hubo un claro abuso y exceso de la facultad reglamentaria de la Leyes 135 de 1961, 1ª de
32
1968, 4ª de 1973 y 30 de 1988, como se verá más adelante, conforme a la jurisprudencia

sobre el particular, al inventarse una actuación no contenida, o autorizada, o un trámite no
contemplado ni expresa ni implícitamente en aquellas leyes, a través del transcrito inciso,
al elaborarse la nueva reglamentación contenida en el Decreto aún vigente parcialmente, el
2664 de 1994, debió derogarse en su totalidad.
Si el opositor, siguiendo el sentido literal del texto comentado, basa su impugnación en

pruebas que no “son suficientes”, ¿qué sentido tendría abrir un proceso de clarificación,
con duración incierta tanto en sede administrativa como judicial, para que se llegue al final
del trámite a la misma conclusión? Por otra parte, ¿qué relación existe entre esa deficiente
actuación probatoria del opositor –no presentar los documentos que acreditan propiedad
privada-, con las condiciones del peticionario’? Por último, por qué dice el inciso comentado
que el solicitante de la titulación es “poseedor” de buena fe, cuando de los ocupantes de
baldíos se ha dicho siempre que no son “poseedores” con arreglo a la definición de éstos en
el Código Civil, porque se trata de bienes que son imprescriptibles, es decir, que son meros
ocupantes con una expectativa.
Por lo demás, si la legislación agraria, desde la Ley 135 de 1961, cuando en el literal d) del
artículo 3º le adscribió al Incora la función de clarificación de las tierras, hubiera decidido
instaurar como una de las causales para promover la iniciación de ese procedimiento
administrativo, la eventual oposición en un trámite de adjudicación de baldíos, así lo hubiera
establecido, y no extraerlo creando superficialmente un incidente.
Es que ni siquiera el primer decreto reglamentario expedido para regular el procedimiento

de clarificación, el referido 1265 de 1977, previó aquella hipótesis para comenzarlo, sino
como lo expuso su artículo 1º fueron las siguientes circunstancias: “Artículo 1º. Clarificar
la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de: a) identificar
con la mayor exactitud posible las que pertenecen al Estado; b) Facilitar el saneamiento de la
titulación de la propiedad privada, y c) Cooperar en la formación de los catastros fiscales”. Es
decir, una controversia sobre la propiedad territorial entre el Estado y un particular, y no entre
particulares, como sucede en el caso de las oposiciones relativas a la titulación de baldíos.
En la legislación procesal anterior, el incidente era definido como una controversia o cuestión
accidental o accesoria dentro de un proceso judicial, donde la ley podía por excepción permitir
su suspensión, si dentro de los términos señalados se presentaban los hechos y las pruebas
correspondientes –de lo contrario se producía la preclusión-, o una prueba sumaria, con un
criterio taxativo y restrictivo, las cuales debían ponerse en conocimiento de las partes.
Ahora bien, refuerza la tesis anterior sobre el abuso y exceso en la utilización de la potestad
reglamentaria en materia de titulación de baldíos, al haber dispuesto en los Decretos 389
de 1974 y 2275 de 1988, ya derogados, dar comienzo a un procedimiento adicional de
clarificación de la propiedad en caso de oposición a la adjudicación, para resolver el incidente,
lo actualmente establecido y vigente en los artículos 69, 70, 71, 72, 74, 75, 82, 84 y 86 de la
Resolución 740 de 2017, expedida por el Director General de la Agencia Nacional de Tierras, y
en las directrices señaladas por este mismo funcionario en la Circular 06 de 2018, al regular
lo relacionado con la presentación de oposiciones en los procedimientos de asignación de
derechos sobre tierras baldías, conforme a lo previsto y autorizado en el Decreto-Ley 902 de
2017.
33
Del mismo tenor son las normas del Decreto 2664 de 1994, reglamentario en materia
de adjudicación de baldíos de la Ley 160 de 1994, aplicable transitoriamente a raíz de la
modificación de la legislación agraria que se ha presentado con ocasión del Decreto-Ley 902
de 2017, conforme se desprende de lo preceptuado en los artículos 21, 22 y 23 del citado
Decreto.
2.13. Decreto 2664 de 1994
Estableció un nuevo procedimiento de titulación de baldíos, a raíz de las modificaciones

y nuevas finalidades establecidas en la Ley 160 de 1994, disponiendo que el peticionario
hiciera determinadas manifestaciones y aportara ciertos documentos que le permitieran al
Incora verificar previamente que aquel, o en su composición familiar, tuvieren o no algún
impedimento o inhabilidad para solicitar la adjudicación, o se hallaren afectados por
limitaciones o prohibiciones previstas en la ley. En aplicación del principio de la buena fe,
para adelantar el trámite de la solicitud de titulación, el servidor público debía tener en cuenta
la información que suministrara el peticionario y la que existiere en los archivos de la entidad.
La aceptación de la solicitud debía comunicarse al agente del Ministerio público, al funcionario

de mayor jerarquía dentro del Sistema Nacional Ambiental y a los colindantes y efectuarse
la publicidad respectiva. En la diligencia de inspección ocular debía determinarse si el predio
hacia parte de terrenos de uso público o no adjudicables, y también si dentro de él se hallaban
establecidas otras personas diferentes al peticionario, indicando la extensión y el título o
razón que alegaren para la ocupación.
En esta actuación cualquier persona podía presentar oposición, en forma verbal o escrita,
de lo cual se dejaría constancia en el acta. El funcionario que presidiera la diligencia debía
instruir al opositor sobre el escrito y fundamentos que acreditaran su pretensión.
Se dispondrá además publicar un aviso en una emisora radial con cubrimiento en el lugar de
ubicación del inmueble, entre las 7 a.m. y las 10 p.m. o en un periódico de amplia circulación
en la región. Vencido el término de fijación en lista y habiéndose presentado una oposición,
acompañada de las pruebas pertinentes y conducentes, el Incora daba traslado al peticionario
de la adjudicación y al agente del Ministerio Público para que formularan las alegaciones del
caso, y solicitaran la práctica de las pruebas que pretendieran hacer valer.
Terminado el periodo probatorio, se procedía a desatar la oposición en la siguiente forma:

Cuando el opositor afirme que el predio es de propiedad privada, o reclame dominio sobre
el mismo, total o parcialmente, debe aportar las pruebas que exige el inciso segundo del
ordinal 1º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, y en la inspección ocular que se practique en
este incidente, se entra a verificar si el terreno pedido en adjudicación se halla comprendido
dentro de los linderos de aquel cuya propiedad se demanda, así como establecer otros
hechos y circunstancias de las que pudiere deducirse el dominio.
Si de los documentos entregados por el opositor y demás pruebas practicadas no llegare a

acreditarse la propiedad privada, se rechazará la oposición y se continuará el procedimiento.
34
Cuando la oposición se hubiere presentado por haberse formulado contra el peticionario

acciones penales, de policía o civiles dirigidas a proteger la ocupación del opositor, previa
comprobación de la vigencia de los procesos respectivos, el Incora debía ordenar la suspensión
del procedimiento de titulación hasta cuando se encontrara ejecutoriada la providencia que
decidiera el proceso que motivó la suspensión y a requerimiento del interesado. En caso
contrario, se dispondrá el archivo del expediente de titulación de baldíos.
Antes de decidir sobre la petición de adjudicación, el Incora debía verificar la procedencia

legal de ésta, a fin de evitar que se hiciera en favor de personas que no reunieran los
requisitos o exigencias legales, o que recayera sobre terrenos que no tuvieran la calidad
de baldíos adjudicables, o reservados, destinados a un uso o servicio público, o excedieran
las áreas permitidas, u ocupados contra expresa prohibición legal, o se tratara de tierras de
comunidades étnicas, y en los demás casos previstos en la ley.
Las disposiciones de este Decreto reglamentario fueron incorporadas, con las modificaciones
y adiciones correspondientes, al Decreto 1071 de 2015, decreto único reglamentario
compilatorio de la normatividad del sector administrativo agropecuario, pesquero y de
desarrollo rural.
2.14. Normas sobre adjudicación de baldíos en el decreto-ley 902 de 2017
Por medio del Decreto-Ley 902 de 2017, “por el cual se adoptan medidas para facilitar la
implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia
de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de
Tierras”, se dictaron nuevas normas en materia de adjudicación de tierras baldías que, aunque
coexisten temporalmente en su aplicación con las de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664
de 1994 ya reseñadas, deben exponerse en este documento para actualizar la información
pertinente sobre la materia anotada, de manera que refleje el estado del arte actual en lo
que se refiere a los referidos procesos y las oposiciones que puedan presentarse durante su
ejecución por parte de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Todo lo anterior, obviamente,
primordialmente en relación con el procedimiento agrario de clarificación de la propiedad, en
obedecimiento a los términos del objeto del presente concepto.
ARTÍCULO 25. ADJUDICACIÓN DIRECTA. La Agencia Nacional de Tierras realizará las

adjudicaciones de predios baldíos y fiscales patrimoniales a personas naturales en regímenes
de UAF, utilizando las herramientas contenidas en el presente decreto ley y conforme al
Procedimiento Único de este decreto ley. Cuando a ello hubiere lugar, la adjudicación se hará
de manera conjunta a nombre de los cónyuges o compañeros permanentes.
Dichas adjudicaciones se realizarán cuando se cumpla con los requisitos exigidos en los
artículos 4 y 5 del presente decreto ley, y otorgará el derecho de propiedad a los sujetos de
ordenamiento que resulten beneficiarios.
ARTÍCULO 26. PRELACIÓN PARA LA ASIGNACIÓN DE DERECHOS SOBRE BALDÍOS. La

inexistencia de la ocupación previa como supuesto para poder solicitar la titulación de baldíos
en ningún caso implicará la obligación para la ANT de tener que desalojar al ocupante. En
su lugar se entenderá que este tiene prioridad en la asignación de derechos sobre la tierra
preferiblemente del mismo bien ocupado u otro de mejor calidad.
35
Si la ANT evidencia que la extensión ocupada a pesar de ser inferior a la UAF, le permite al
ocupante contar con condiciones para una vida digna, y no es posible otorgarle la titulación
en extensiones de UAF en otro inmueble sin afectar su calidad de vida, o recibir algún otro
de los beneficios de que trata el presente decreto ley, será procedente la titulación de la
extensión ocupada.
ARTÍCULO 27. SOLICITUDES EN PROCESO. En los casos en que el ocupante haya elevado su
solicitud de adjudicación con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto ley se
aplicará en su integridad el régimen más favorable para lograr la adjudicación.
Cuando como consecuencia de lo dispuesto en el inciso anterior se opte por el régimen

establecido en la Ley 160 de 1994, no se aplicará lo dispuesto en los numerales 2 y 3
del artículo 92 de la misma, y en su lugar se aplicará lo dispuesto en el artículo 48 sobre
participación procesal de los Procuradores Ambientales y Agrarios.
A quienes demuestren una ocupación iniciada con anterioridad a la expedición del presente
decreto ley y no hubieren efectuado la solicitud de adjudicación, se les podrá titular de acuerdo
con el régimen que más les favorezca, siempre y cuando hubieren probado dicha ocupación
con anterioridad al presente decreto ley, para lo cual, a efectos de facilitar su acreditación, los
particulares podrán dar aviso a la Agencia Nacional de Tierras dentro de un plazo de un año
a partir de la expedición del presente decreto ley.
ARTÍCULO 40. PROCEDENCIA DEL PROCEDIMIENTO ÚNICO EN ZONAS FOCALIZADAS. El

Procedimiento Único para implementar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad
Rural, operará de oficio por barrido predial masivo en las zonas focalizadas por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y de conformidad con los criterios adoptados por la Agencia
Nacional de Tierras para la intervención en el territorio en los términos del Decreto 2363 de
2015, dando prioridad a los territorios destinados para la implementación de los Programas
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), por el Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y las áreas donde existan Zonas de Reserva Campesina,
atendiendo los planes de desarrollo sostenible que se hayan formulado.
La gestión de la Agencia Nacional de Tierras atenderá en todo momento los propósitos de la

Reforma Rural Integral en materia de acceso y formalización de tierras.
En las zonas focalizadas se aplicará el Procedimiento Único de que trata el presente

decreto ley de acuerdo al Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural formulado
participativamente en los términos del artículo 45.
ARTÍCULO 41. PROCEDENCIA DEL PROCEDIMIENTO EN ZONAS NO FOCALIZADAS. En las

zonas no focalizadas el Procedimiento Único podrá iniciarse de oficio, o a solicitud de parte
aceptada por la Agencia, en los términos señalados por el artículo 61 del presente decreto.
ARTÍCULO 43. CRITERIOS DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD

RURAL- POSPR-. Los criterios mínimos para la formulación, implementación y mantenimiento
de los POSPR son:
36
1. Participación: Para la formulación, implementación y mantenimiento en el territorio de

los POSPR es necesario contar con la intervención y colaboración efectiva de toda la
comunidad y de todas las autoridades locales, con el fin de responder a las necesidades
del territorio y garantizar la transparencia y eficacia.
2. Enfoque territorial: Los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural deberán

establecer unas bases que permitan adaptar y delimitar las líneas de intervención en
territorio. Esto debe atender a las características físicas, jurídicas, económicas y sociales
del territorio.
3. Enfoque Diferencial: Reconoce que hay poblaciones con características particulares en

razón de su edad, género, raza, etnia, orientación sexual y situación de discapacidad. Por
tal razón, las medidas que se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque.
Se priorizará en la intervención a la mujer cabeza de familia y a la población desplazada.
4. Articulación territorial entre los distintos sectores y entidades: Se deberán realizar acciones
efectivas que permitan una coordinación armónica entre las entidades públicas, nacionales
y locales, y privadas donde se deben establecer canales eficientes de comunicación y de
flujo de información que conlleven a una formulación y operación que permita realmente
atender las necesidades de la población respecto al ordenamiento social de la propiedad
en su territorio.
PARÁGRAFO. La participación de las autoridades territoriales en la implementación se

adelantará sin perjuicio de las competencias exclusivas de la Agencia Nacional de Tierras.
ARTÍCULO 44. FORMULACIÓN DEL PLAN. El resultado del ejercicio de la formulación y

planeación para la intervención en el territorio será un documento que deberá contener para
su aprobación por la Agencia de Nacional de Tierras, los siguientes aspectos:
1. La caracterización predial preliminar: Identificación del número estimado de predios,

tamaño, naturaleza. Caracterización que recoge la información catastral, de acuerdo con
lo establecido por el artículo 62 del presente decreto.
2. Caracterización preliminar de la población y actores nacionales y locales interesados y

un mapa de actores construido que permita establecer las instancias participativas
pertinentes para la implementación y mantenimiento del plan.
3. Identificación de territorios de ocupación posesión o propiedad colectiva de pueblos y

comunidades étnicas.
4. Identificación preliminar de los propietarios, ocupantes y poseedores
5. Mecanismos participativos de identificación de potenciales beneficiarios y sujetos de

programas de acceso y formalización de tierras, conforme a las reglas del RESO.
6. Identificación de zonas que constituyan restricciones y condicionantes para el ordenamiento

territorial.
37
7. Identificación de zonas bajo protección patrimonial o procesos de restitución de tierras y
derechos territoriales.
8. Identificación de las zonas destinadas al desarrollo de proyectos de utilidad pública e

interés social.
9. Estimación de tiempo, de recursos humanos, físicos y financieros que se requieran para

su implementación.
10. Propuesta de financiación.
11. Metas e indicadores preliminares y cronograma.
12. Estrategia para el mantenimiento del Ordenamiento Social de la Propiedad Rural.
13. Las demás que sean consideradas por la Agencia Nacional de Tierras según las
características de cada territorio.
El proceso de acopio de información para el diseño del respectivo POSPR contará con la
participación de las comunidades campesinas asentadas en el territorio y demás actores
interesados y será consolidado por la ANT.
ARTÍCULO 45. PARTICIPACIÓN COMUNITARIA. La formulación, implementación, evaluación

y mantenimiento de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural debe ser el
resultado de ejercicios participativos
Como garantía de transparencia y eficacia se efectuarán jornadas en las que participarán las
comunidades que habitan los territorios a intervenir y autoridades territoriales y nacionales,
de acuerdo con lo establecido para el Procedimiento Único de que trata el presente decreto
ley y las normas que lo reglamenten.
Sin perjuicio del procedimiento de inscripción establecido para ingresar al RESO, las
comunidades podrán identificar y postular potenciales beneficiarios ante la Agencia Nacional
de Tierras que para efectos de la selección aplicará los criterios establecidos en el presente
decreto.
El ejercicio participativo con las comunidades se realizará de forma activa y en ningún caso
limitará la facultad y competencias legales para adoptar decisiones por parte de la Agencia
Nacional de Tierras y avanzar en los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad.
La Agencia Nacional de Tierras determinará la forma más idónea para garantizar en el

territorio la mayor participación y estrategia de comunicación, respondiendo a las realidades
del territorio y teniendo en cuenta el resultado de la fase de formulación de los POSPR.
Para que la participación responda a las realidades del territorio se habilitará la intervención
de los distintos actores e instancias de participación presentes en el territorio, entre otros,
organizaciones comunitarias, asociaciones de productores, gremios, juntas de acción
38
comunal, instancias de participación de las Zonas de Reserva Campesina de ser el caso,

autoridades, comunidades y organizaciones de los territorios étnicos, en todos los niveles.
ARTÍCULO 46. OPOSICIONES. A partir de la expedición del acto administrativo que acepta
o promueve alguno de los procedimientos objeto del Procedimiento Único de que trata
el presente decreto ley y hasta la decisión de cierre en fase administrativa, quien creyere
que el predio objeto de la respectiva actuación es de su propiedad, total o parcialmente,
fuere poseedor de aquel o considerare tener mejor derecho, titulares de derechos reales o
razón fundada que impida el trámite y resolución del asunto en cuestión, podrá formular su
oposición por escrito o de manera verbal, acompañando prueba sumaria en la cual funde su
oposición.
Si el opositor se constituye como tal cerrada la etapa probatoria del Procedimiento Único,
las pruebas que aporte serán valoradas por la Agencia Nacional de Tierras en la decisión de
cierre.
ARTÍCULO 47. LEGITIMACIÓN PARA SOLICITAR LA FORMALIZACIÓN. En aquellos casos en

que se presente oposición, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 del presente
decreto ley, en cualquiera de las circunstancias de competencia de la Agencia Nacional de
Tierras o cuando resulte fallida la respectiva conciliación, la Agencia Nacional de Tierras
formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente
decreto ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad
a favor de quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente.
ARTÍCULO 48. PARTICIPACIÓN DE LOS PROCURADORES AMBIENTALES Y AGRARIOS. En

la ejecución del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley, no se aplicará
lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 92 de la Ley 160 de 1994. En tal sentido, a los
Procuradores Ambientales y Agrarios les será comunicada la existencia de la actuación para
que, si lo estiman procedente, se hagan parte del respectivo procedimiento en cualquier
etapa de la actuación.
La intervención de los Procuradores Ambientales y Agrarios no impedirá adelantar ni

suspenderá el procedimiento administrativo respectivo.
En cualquier caso, las intervenciones y participación de los Procuradores Ambientales

y Agrarios deberán observar los principios procesales de inmediación, concentración y
celeridad y no será aplicable lo previsto en el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011.
ARTÍCULO 49. GRATUIDAD. El proceso será gratuito para los sujetos en las condiciones
descritas en el artículo 4 del presente decreto ley. Las demás personas tendrán que sufragar los
gastos conforme al reglamento que se expida por la Agencia Nacional de Tierras Realizando
en todo caso una diferenciación entre los sujetos de que tratan los artículos 5 y 6 del presente
decreto ley y sin que los gastos que se determinen supongan una barrera de acceso a la
justicia.
ARTÍCULO 50. VINCULACIÓN DE OTRAS ENTIDADES. La Agencia Nacional de Tierras

comunicará a las entidades que considere que deben conocer sobre las actuaciones que
cursan, con el fin de que comparezcan al proceso si así lo disponen.
39
ARTÍCULO 51. RECURSOS. Salvo disposición en contrario, contra los actos de inicio,
preparatorios y de trámite no procederá recurso alguno
ARTÍCULO 52. VACÍOS Y DEFICIENCIAS DE LA REGULACIÓN. Salvo los eventos de remisión

expresa, cualquier vacío en las disposiciones que regulen la fase administrativa se informarán
con las normas de la Ley 1437 de 2011, y en lo correspondiente a la fase judicial, se llenará
con las normas de la Ley 1564 de 2012, o la norma que le modifique o sustituya, en su
defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios
constitucionales y los generales de derecho procesal.
ARTÍCULO 58. ASUNTOS A TRATAR A TRAVÉS DEL PROCEDIMIENTO ÚNICO. A través del
Procedimiento Único se adelantarán los siguientes asuntos:
1. Asignación y reconocimiento de derechos de propiedad sobre predios administrados o de

la Agencia Nacional de Tierras.
2. Asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios

rurales o como medida compensatoria.
3. Formalización de predios privados.
4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de

1994.
5. Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994.
6. Expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994.
7. Caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de

titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994
8. Acción de resolución de controversias sobre la adjudicación de que trata el presente

decreto ley.
9. Acción de nulidad agraria de que trata el presente decreto ley.
10. Los asuntos que fueren objeto de acumulación procesal conforme al artículo 56.
ARTÍCULO 60. FASES DEL PROCEDIMIENTO ÚNICO EN ZONAS FOCALIZADAS. El

Procedimiento Único en el territorio focalizado contará con las siguientes fases:
1. Fase administrativa compuesta por las siguientes etapas:

a. Etapa preliminar: Comprende la formación de expedientes, las visitas de campo predio
a predio, la elaboración de informe jurídico preliminar y la consolidación del Registro de
Sujetos del Ordenamiento.
b. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Los asuntos contenidos en
los numerales 1 y 2 del artículo anterior se tramitarán conforme a los manuales
operativos expedidos por la Agencia Nacional de Tierras.
40
c. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo anterior, en

donde se dará apertura y se abrirá periodo probatorio
d. Etapa de exposición de resultados.
e. Etapa de decisiones y cierre administrativo.
2. Fase judicial. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, en los que se presenten
oposiciones en el trámite administrativo, y siempre para los asuntos contenidos en los
numerales 4, 5, 6, 7 y 8.
ARTÍCULO 61. PROCEDIMIENTO ÚNICO EN ZONAS NO FOCALIZADAS. Cuando se trate

de zonas no focalizadas se mantienen las etapas mencionadas en el artículo anterior y se
prescindirá de la etapa de exposición de resultados para todos los asuntos.
Los asuntos indicados en los numerales 4, 5, 6, 7 y 10 del artículo 58 siempre pasarán a
etapa judicial para su decisión de fondo, con independencia de que se hubieren presentado
o no oposiciones en el trámite administrativo, salvo que durante el desarrollo del proceso
administrativo exista un acuerdo o conciliación entre las partes procesales.
ARTÍCULO 65. FORMACIÓN DEL EXPEDIENTE. Con la información y documentos recaudados

durante el diseño del respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural y recogiendo
la información recaudada en los ejercicios participativos de que trata el artículo 45, se
conformará un expediente por cada predio identificado. Igualmente, se integrarán al proceso
único, los procesos administrativos de tierras que estén en curso sobre cada predio.
ARTÍCULO 66. VISITAS DE CAMPO PREDIO A PREDIO. Las visitas tendrán por objeto mínimo:
1. Realizar el levantamiento de la información física y jurídica de cada uno de los predios.
2. Recibir medios de prueba, tales como, declaraciones y documentos relativos a la ocupación,

posesión, tenencia o propiedad de la tierra, así como, las oposiciones que se presenten.
3. Se capturará y documentará información acerca de la explotación económica y uso que

se le esté dando al predio.
4. También podrán adelantarse válidamente ejercicios de cartografía social cuando fuere

necesario.
Las visitas a los predios se realizarán por parte de la Agencia Nacional de Tierras, o por quien
está designe o contrate y la información recolectada en estas tendrá pleno valor probatorio
dentro del proceso.
Será obligación de los poseedores, tenedores, ocupantes, administradores y en general de

las personas que se encuentren en los predios que se van a visitar, permitir el ingreso de los
funcionarios o contratistas encargados de realizar estas diligencias.
Las visitas de campo podrán ser acompañadas por los Procurados Ambientales y Agrarios
quienes velarán por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución
Política, las leyes, decretos, actos administrativos y demás actuaciones relacionadas con las
41
actividades de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. En ningún caso la ausencia del
Procurador Ambiental y Agrario será razón para suspender o no hacer la visita de campo.
ARTÍCULO 67. ELABORACIÓN DEL INFORME TÉCNICO JURÍDICO PRELIMINAR, PLANOS

Y REGISTRO DE SUJETOS DE ORDENAMIENTO- RESO.- Con la información y documentos
contenidos en el expediente la Agencia Nacional de Tierras elaborará un informe técnico
jurídico preliminar, así como, los planos prediales siguiendo las especificaciones técnicas
dadas por la autoridad catastral.
En esta etapa, se consolidará el Registro de Sujetos de Ordenamiento con la información

sobre los pobladores y predios rurales visitados para conocer la demanda y oferta de predios
en la zona focalizada, sin que implique restricciones posteriores para el acceso al registro de
nuevos aspirantes.
ARTÍCULO 68. APERTURA DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LOS ASUNTOS DE

ASIGNACIÓN Y RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Mediante acto administrativo
fundamentado en el informe técnico jurídico preliminar y demás pruebas recaudadas, se dará
apertura al trámite administrativo. El acto administrativo de apertura indicará las personas
que son potenciales beneficiarios de los programas, los datos del predio y la orden a la Oficina
de Instrumentos Públicos para que registre el acto administrativo en el correspondiente folio
de matrícula o que abra un folio nuevo.
El acto administrativo que se expida deberá ser notificado por aviso a los interesados
conforme a lo establecido en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio
de las notificaciones personales a las que haya lugar de conformidad con la ley.
Se surtirá el trámite previsto en el reglamento que expida el Director de la Agencia Nacional

de Tierras, el cual debe guardar relación con las etapas de exposición de resultados y la de
decisiones y cierre administrativo previstas en esta ley.
ARTÍCULO 69. MANUALES OPERATIVOS. Conforme a las disposiciones del presente decreto

ley, atendiendo a los fines de la Reforma Rural Integral, lo establecido en materia de sujetos,
criterios y puntajes de priorización, así como en lo relacionado con el Procedimiento Único
y su respectiva reglamentación, el Director General de la Agencia Nacional de Tierras
establecerá los reglamentos operativos acordes al Proceso Único de Ordenamiento Social
de la Propiedad en su fase administrativa aplicable a las distintas modalidades de acceso y
formalización de tierras.
ARTÍCULO 72. DE LA PRESENTACIÓN DE RESULTADOS. En esta etapa se citará a las partes,

personas interesadas y en general a la comunidad a través de los medios masivos que se
consideren más expeditos, a una audiencia pública. La audiencia será convocada con una
antelación no inferior a siete (7) días a la celebración de esta.
Podrán hacerse parte los terceros que demuestren un interés legítimo en el asunto y tomarán
el proceso en el estado en que se encuentre. Lo anterior sólo podrá hacerse si se demuestra
sumariamente la imposibilidad de haber asistido a la visita de campo o de haberse vinculado
al proceso con antelación.
42
En dicha audiencia se presentará el mapa general de los predios visitados, con el fin de que
las partes indiquen sí están o no conformes con el levantamiento predial, los linderos y el
área de los predios y el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
Además, se realizará la exposición de los resultados obtenidos respecto a la selección de

pobladores rurales, comunidades o etnias y predios, para los procesos de asignación de
derechos indicados en los numerales 1 y 2 del artículo 58 del presente decreto ley.
Se podrán suscribir actas de colindancias, si esto no fue posible en la visita de campo.
Esta etapa tendrá un término de treinta (30) días. Dicho término podrá prorrogarse por una
sola vez, sin que con la prórroga el término total exceda de sesenta (60) días.
Con toda la información la Agencia Nacional de Tierras, realizará el informe técnico jurídico
definitivo, que servirá de sustento para la decisión administrativa que corresponda según el
asunto.
ARTÍCULO 73. DECISIONES Y CIERRE DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LOS ASUNTOS
DE ASIGNACIÓN Y RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Con relación a los asuntos indicados
en los numerales 1 y 2 del artículo 58 del presente decreto ley, se decidirá sobre la asignación
o no del derecho de propiedad una vez verificado que los beneficiarios y sujetos continúan
cumpliendo con los requisitos que dieron lugar a su inscripción al RESO. Si el acto administrativo
es de reconocimiento o asignación de un derecho, dicho acto ordenará realizar el respectivo
seguimiento a la adjudicación y remitir copia de lo actuado a la Agencia de Desarrollo Rural,
para que dentro del marco de sus competencias asigne los recursos y preste la asistencia
técnica para la implementación o mejoras de los proyectos productivos para los pobladores
que se encuentren en las condiciones establecidas en el artículo 4 del presente decreto ley.
ARTÍCULO 82. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. El presente decreto ley rige a partir de su

expedición y deroga: el capítulo 4; el capítulo 5; el capítulo 8; el capítulo 10 artículos 49, 50 y 51:
el capítulo 11 artículo 53, artículo 57 incisos 2 y 3, parágrafo del artículo 63, artículo 64;
capitulo 12 artículo 65 inciso 4, artículo 69 incisos 1 y 2, artículo 71, artículo 73, parágrafo 1
del artículo 74 de la ley 160 de 1994; y las demás normas procedimentales que contradigan
el contenido del presente Decreto Ley.
2.15. Resolución 740 de 2017 de la Agencia Nacional de Tierras
Por la Resolución 740 de junio 13 de 2017, el Director General de la Agencia Nacional de Tierras
expidió el “Reglamento Operativo de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, el
proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad y se dictan otras disposiciones”, como
instrumento necesario para desarrollar el procedimiento ya contemplado en el Decreto-Ley
902 de 2017 en lo atinente a los Planes y el Proceso de Ordenamiento Social de la Propiedad
y ante la necesidad de contar con reglas operativas para tal finalidad.
43
ART. 1º—Objeto. Establézcase el reglamento operativo que determinará los instrumentos,
mecanismos, secuencias y metodologías para desarrollar las funciones asignadas a la
Agencia Nacional de Tierras, en adelante ANT, en los siguientes asuntos:
1. Los planes de ordenamiento social de la propiedad teniendo en cuenta lo señalado en los

artículos 40, 41, 43, 44, 45 del Decreto-Ley 902 de 2017.
2. (Adicionado Resolución 108/18, artículo 1º). La ejecución de la primera parte de la fase

administrativa del procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad Rural,
el cual incluye reglas atinentes a la formación de expedientes, barrido predial masivo,
corrección administrativa de área y linderos, actas de colindancia, informe técnico jurídico
preliminar y registro de sujetos de ordenamiento, social de la propiedad en adelante RESO.
Todo lo anterior conforme a los artículos 65, 66, 63, 67, 11, 12, 14, 15 y 7º del Decreto-Ley
902 de 2017, respectivamente.
3. La actualización posbarrido de los planes de ordenamiento social de la Propiedad, previo

al inicio de la ejecución de la segunda parte de la fase administrativa del procedimiento
único de ordenamiento social de la propiedad.
4. La ejecución de la segunda parte de la fase administrativa del procedimiento único de

ordenamiento social de la propiedad rural, el cual incluye reglas atinentes a la apertura y
desarrollo de los trámites administrativos, bien sea para asignación y reconocimiento de
derechos, formalización y administración de derechos, decreto de pruebas, exposición
pública de resultados, decisiones y cierre administrativo. Todo lo anterior conforme a los
artículos 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76 y 77 del Decreto-Ley 902 del 2017, respectivamente.
5. Las reglas a aplicar fuera de las zonas focalizadas para ordenamiento social de la propiedad
rural.
ART. 2º—Definición y alcance de los planes de ordenamiento social de la propiedad rural. Los

planes de ordenamiento social de la propiedad rural son un instrumento de planificación
mediante el cual la ANT organiza su actuación institucional por oferta, en zonas localizadas,
para el desarrollo de programas, proyectos y acciones orientadas a fomentar la distribución
equitativa, el acceso a la tierra y la seguridad de la propiedad rural, promoviendo su uso en
cumplimiento de la función social y ecológica.
Dichos planes se desarrollarán a través de procesos de participación comunitaria e

institucional para garantizar una intervención eficiente y eficaz, en función de las necesidades
territoriales.
ART. 3º—Fases del Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. Los planes de
ordenamiento social de la propiedad rural, contemplan las siguientes fases:
1. Formulación. Comprende el proceso de alistamiento de la ANT y del territorio, la

caracterización de la tenencia, la definición de actividades estratégicas tendientes a
identificar situaciones de inseguridad jurídica, distribución inequitativa de la tierra e
informalidad de la propiedad rural, y la elaboración y aprobación del plan de ordenamiento
social de la propiedad rural, atendiendo a los aspectos señalados en el artículo 44 del
Decreto-Ley 902 de 2017.
44
2. Implementación. Esta fase consiste en la puesta en marcha del Plan a través de la
realización del procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad, el cual
implica realizar el barrido predial para posterior y paulatinamente ir dando inicio a
actuaciones administrativas encaminadas a ejecutar los asuntos señalados en el artículo
58 del Decreto-ley 902 de 2017, y de esa forma tomar las decisiones por parte de la ANT
en materia de ordenamiento social de la propiedad rural a que haya lugar, según las
competencias y procedimientos previstos en las normas vigentes.
Los procedimientos administrativos especiales agrarios o de titulación de baldíos ya en

curso que se encuentren en la zona localizada y objeto de barrido, se tramitarán conforme
a las reglas procesales de la Ley 160 de 1994, teniendo en cuenta las reglas definidas en el
régimen de transición del Decreto-Ley 902 de 2017.
3. Evaluación y mantenimiento. Esta fase comprende las estrategias de seguimiento

y evaluación a las actuaciones de la ANT en las zonas localizadas, tendientes a la
consecución de los objetivos definidos en los respectivos planes de ordenamiento social
de la propiedad rural
ART. 4º—Fase de formulación. Durante esta fase se realizarán las siguientes actividades,
además de las previstas en el artículo 44 del Decreto-Ley 902 de 2017:
1. Adelantar acciones de coordinación institucional y planeación estratégica en el orden

nacional; recolectar y analizar información pertinente tanto en las dependencias de la ANT,
como en otras entidades administrativas relacionadas con la administración de la tierra,
sobre los predios ubicados en las zonas de intervención rural.
2. Recolectar y analizar la información pertinente para el ordenamiento social de la propiedad

de las zonas de intervención, utilizando, entre otras, el cruce de las bases de datos de
catastro y registro, así como la metodología de cartografía social.
3. Generar espacios de participación institucional y comunitaria que contribuyan a la

caracterización territorial, a la planeación operativa del barrido predial y a la coordinación
de acciones conjuntas en el territorio.
4. Difundir masivamente información clara y pertinente sobre el proceso.
5. Identificar y analizar los expedientes de procesos en curso que se hayan iniciado bajo la
vigencia de la normatividad anterior en las zonas localizadas.
6. Analizar las limitantes y potencialidades territoriales para el barrido predial.
7. Elaborar la ruta de intervención territorial.
8. Recopilar la información que contribuya a la conformación de expedientes, a la elaboración

del diagnóstico jurídico preliminar a nivel municipal y al documento preliminar de análisis
predial.
45
ART. 5º—Fase de implementación. Durante esta fase se desarrollarán las etapas previstas en
el Título 3 de la presente resolución, que comprende entre otras las siguientes actividades:
1. Barrido predial. Consiste en la visita a la totalidad de los predios rurales, ubicados en la

zona localizada con el fin de realizar el levantamiento de la información física, jurídica y
social, actividad que se realizará atendiendo la metodología de catastro multipropósito.
El barrido predial se hará de manera conjunta con la operación del catastro multipropósito o
directamente por la ANT, atendiendo los estándares definidos por la autoridad catastral, de
acuerdo con lo estipulado en el artículo 62 del Decreto-Ley 902 de 2017.
En aquellos eventos en que la focalización para los planes de ordenamiento social de la

propiedad rural se haga de manera posterior a la operación del catastro multipropósito,
los resultados del catastro servirán de insumo para la formulación e implementación del
respectivo Plan, en aquellos aspectos de competencia de la ANT.
La información recaudada en desarrollo del barrido predial, para todos los efectos, tendrá
valor probatorio dentro del procedimiento único.
Durante el desarrollo del periodo probatorio de la fase administrativa del procedimiento único,
la ANT, cuando encuentre mérito, adelantará visitas adicionales a los predios en los que se
requiera constatar situaciones particulares o específicas atendiendo los criterios del artículo
71 del Decreto-Ley 902 de 2017.
2. Actualización del plan. Los resultados del barrido predial, que se vayan obteniendo en
las veredas definidas como parte de una unidad de intervención según lo definido en el
plan de ordenamiento social de la propiedad rural, lo complementarán para efectos de
su actualización y harán parte integral del mismo para efectos de su implementación,
seguimiento, evaluación y mantenimiento.
3. Ejecución de actuaciones administrativas. Con la información recolectada en el barrido

predial se conformarán o complementarán los expedientes correspondientes de cada
predio, y se ejecutarán las actuaciones administrativas, bien sea en el marco de la Ley 160
de 1994 o del procedimiento único contemplado en el Decreto-Ley 902 de 2017, según
sea el caso.
Con relación a los procesos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto-
Ley 902 de 2017, se podrán adelantar actuaciones administrativas durante la etapa de
formulación del plan.
Para los procesos nuevos, las actuaciones administrativas regidas bajo el procedimiento
único podrán iniciarse una vez se haya ejecutado la totalidad del barrido predial en las
veredas definidas como parte de una unidad de intervención, según lo definido en el Plan a la
que pertenezca el predio correspondiente.
ART. 6º—Necesidad de barrer la totalidad del municipio para adjudicaciones directas. Para

aquellos procesos de acceso a tierras en los cuales sea necesario adelantar acciones
de priorización de beneficiarios, será necesario haber realizado el barrido predial en todo
46
el municipio con el fin de consolidar el RESO y seleccionar, de acuerdo con los recursos
disponibles y los puntajes del registro, a los destinatarios de dicha oferta.
ART. 9º—Criterios de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad rural. Los criterios

mínimos para la formulación, implementación y evaluación y mantenimiento de los Planes
de ordenamiento social de la propiedad rural, en concordancia con el artículo 43 del Decreto-
Ley 902 de 2017 son: participación, enfoque territorial, enfoque diferencial y articulación
territorial.
ART. 22. —Formación de expedientes. Teniendo en cuenta la información recabada en

la fase de formulación del plan de ordenamiento social de la propiedad rural, y una vez
identificados catastral y registralmente los inmuebles rurales existentes en una determinada
zona localizada, la Unidad de Gestión Territorial más cercana, con la supervisión y apoyo
de las subdirecciones pertinentes a nivel nacional, darán apertura a un expediente por cada
inmueble objeto de barrido.
ART. 23. —Contenido mínimo del expediente. (Modificado artículo 3º Resolución 108/18). El

expediente contendrá los soportes documentales de todos los actos administrativos, pruebas
y comunicaciones oficiales que se expidan en desarrollo de cada una de las fases procesales
de que consta el procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad, pero contendrá
como mínimo y para efectos de su apertura, un documento preliminar de análisis predial, que
consigne la información catastral y registral del respectivo inmueble junto con sus soportes
documentales, como son los registros 1 y 2 de catastro o sus equivalentes y el certificado de
libertad y tradición para efectos de lograr identificar el inmueble.
En aquellos casos en que en la zona localizada ya haya finalizado la intervención del catastro
multipropósito, en lugar de los registros 1 y 2 de catastro y los certificados de libertad y
tradición, se anexará el respectivo certificado plano predial o el documento que haga sus
veces según proceda.
Cuando no se obtenga información catastral y/o registral sobre el inmueble, se dejará

constancia de esa situación que servirá de insumo para la construcción del documento
preliminar de análisis predial.
ART. 24. —Documento preliminar de análisis predial para dar apertura al expediente.
(Modificado artículo 4º Resolución 108/18). El documento preliminar de análisis predial
señalado en el artículo anterior con el cual se dará apertura a cada expediente, determinará
de manera tentativa cuál es la situación física, jurídica y de tenencia del inmueble, con el fin
de que dicha información sea posteriormente verificada o corregida al momento de hacer la
visita al inmueble.
Particularmente la ANT se pronunciará frente a la naturaleza jurídica del inmueble, la existencia

o no de informalidad sobre el mismo y la licitud en su adquisición, todo lo anterior, a partir de
cruces de información de fuentes secundarias obtenidos en la fase de formulación del plan
de ordenamiento social de la propiedad rural, y la información recibida de las comunidades
mismas y diversos actores a nivel territorial.
ART. 25. —Normas técnicas aplicables a los expedientes. Los expedientes del procedimiento

único de ordenamiento social de la propiedad se sujetarán en su conformación, alimentación,
47
archivo y demás elementos a las normas técnicas plasmadas en la Ley 594 de 2000, sus
decretos reglamentarios y el Acuerdo 02 de 2014, expedido por el Archivo General de la
Nación.
ART. 27. —Barrido predial masivo para efectos de ordenamiento social de la propiedad. Es una
actuación institucional coordinada para desplazarse físicamente a cada uno de los predios
rurales que componen una determinada zona focalizada, con equipos interdisciplinarios para
validar su información física, jurídica, social y recoger información respecto a la existencia de
sujetos potenciales beneficiarios de acceso a tierra, uso, tipo de tenencia, licitud y formalidad
en las relaciones con la tierra.
Implica la realización de un esquema operativo, que genera economías de escala en el

proceso de levantamiento físico y jurídico de los predios que ocupan la totalidad del territorio
de una zona delimitada, de forma continua en espacio y tiempo, atendiendo los estándares
definidos y adoptados por las autoridades competentes.
ART. 28. —Planeación del barrido predial. Conforme a los resultados de la fase de formulación

del plan de ordenamiento social de la propiedad rural, la ANT o los terceros contratados
para el efecto, programarán las visitas predio a predio definiendo con precisión el número
de inmuebles que serán visitados diariamente y qué inmuebles se esperan visitar, definiendo
para el efecto un cronograma de barrido que en la medida de lo posible procure no exceder
de cinco (5) meses para haber finalizado la última visita.
Al finalizar ese término, si aún existen inmuebles que no hayan sido visitados, se podrá
actualizar el plan de ordenamiento social de la propiedad frente a los inmuebles ya visitados,
para dar inicio a la fase de ejecución sobre ellos, sin perjuicio de que continúe el barrido de
los restantes.
ART. 29. —Barrido predial escalonado a nivel veredal. Aunque los planes de ordenamiento
social de la propiedad rural tienen cobertura municipal, una vez haya finalizado el barrido a nivel
veredal, según la escala de intervención definida en el plan, se procederá a su actualización
para dar inicio a la segunda parte del procedimiento único en su fase de ejecución para la
misma vereda, al tiempo que avanza el barrido en el resto del municipio, y así sucesivamente
hasta completar el área rural del mismo.
ART. 30. —Información del inicio de barrido predial. En la medida en que se encuentren
conformados los expedientes y la ANT se encuentre lista para iniciar las visitas predio
a predio directamente o a través de terceros, informará a los propietarios y posibles
poseedores, tenedores u ocupantes de los predios a ser visitados, el inicio del barrido predial,
conminándolos a estar atentos a la llegada de las personas designadas por la ANT para
permitir su ingreso al inmueble y colaborar con el desarrollo de la visita. Solo si es posible
desarrollar la comunicación vía telefónica o individualmente se hará de esa manera, sin
perjuicio en todo caso de la comunicación por medios de amplia circulación que determine
la ANT como más idóneos para el efecto.
ART. 31. —Elementos a recoger en las visitas predio a predio. (Adicionado artículo 31B
por artículo 10 Resolución 108/18).En las visitas que se realicen en el marco del barrido
predial masivo, el equipo interdisciplinario designado por la ANT deberá observar y recoger
información frente a los siguientes elementos:
48
1. Documentos que acrediten dominio o soporten el derecho que aducen tener sobre el
inmueble.
2. Posible existencia de poseedores.
3. Posible existencia de ocupantes.
4. Posible existencia de tenedores.
5. Posible existencia de potenciales beneficiarios de acceso a tierra.
6. Intención de inscribir el inmueble en el registro de inmuebles rurales (RIR), a que se refiere

el título 5 la presente resolución.
7. Si el predio presenta condiciones técnicas y ambientales para el desarrollo de actividades

agropecuarias y lo forestales, entre otras con los mismos fines de conformación del RIR.
8. La procedencia de aplicar el deslinde de tierras de la Nación.
9. Cumplimiento de la función social de la propiedad, verificando grado de explotación

económica.
La identificación de la tenencia tiene por objeto aclarar la situación jurídica de los sujetos con
el inmueble que al momento de la visita estaban siendo explotados por personas distintas
al propietario, e inscribirlo en el RESO con fines de acceso a tierra, si hay lugar a ello. Las
personas que ejerzan relación de tenencia y no ingresen al RESO como aspirantes de acceso
a tierra serán ingresadas al módulo “Otros”.
En caso de realizar la visita sin el acompañamiento del catastro multipropósito o en predios que
no han sido catastrados por él, se recogerá la misma información señalada y adicionalmente:
1. El levantamiento topográfico o planímetro del inmueble conforme a los estándares

impartidos por la autoridad catastral.
2. La demás información catastral pertinente cuando se opere como Gestor Catastral.
PAR. —Cuando el levantamiento topográfico o planímetro del inmueble arroje un área o

linderos diferentes a los que reposen en catastro y/o el registro público de la propiedad se
procederá a desarrollar el procedimiento señalado en el capítulo 2 del presente título.
ART. 31B. (Adicionado por la Resolución 108 de 2018 de la ANT).
ART. 33. —Informe técnico jurídico preliminar. (Adicionado por el artículo 33B mediante
Resolución 3234/18). La información obtenida en los barridos prediales a nivel veredal ya
ordenada, depurada y clasificada será remitida paulatinamente y conforme a los avances
obtenidos, al nivel central. Aunque se debe conformar un sólo expediente por predio rural, la
información recogida de cada uno debe concluir en el análisis de la existencia de problemas
de acceso a tierra, inseguridad jurídica o incumplimiento a la función social de la propiedad,
de forma que debe ser remitido en lo de su competencia a la subdirección pertinente.
49
Para cada caso, tras un análisis de la información aportada, la o las subdirecciones
pertinentes elaborarán un documento denominado “informe técnico jurídico preliminar”, que
contendrá la información detallada del inmueble, recabada a lo largo del proceso junto con
un análisis de dicha información que permita sugerir cuál o cuáles de los asuntos enlistados
en el artículo 58 del Decreto-Ley 902 de 2017 es necesario iniciar y ejecutar para la respectiva
vereda, a través de la segunda parte de la fase administrativa del procedimiento único de
ordenamiento social de la propiedad.
Cuando se realice la intervención de barrido predial del catastro multipropósito, los informes
técnicos jurídicos preliminares podrán provenir de los anexos contenidos en los estándares
del catastro multipropósito.
Tratándose del informe técnico jurídico preliminar que recomiende la adjudicación de tierras
baldías bajo el régimen de transición o las circunstancias especiales conforme a los artículos
26 y 27 del Decreto-Ley 902 de 2017, este deberá contener toda la información señalada en
el artículo 72 de la presente resolución. Si no fuere posible con la información del barrido
predial obtener toda la información requerida, así expresamente lo hará constar el informe
técnico jurídico y solicitará terminar de recoger la información faltante en desarrollo de la
segunda parte de la fase administrativa.
En lo referente a las pretensiones de clarificación de la propiedad y deslinde, recuperación de

baldío indebidamente ocupado, reversión y extinción de dominio el informe técnico jurídico
preliminar consignará los aspectos sustanciales enunciados en el Decreto 1071 de 2015 en
lo concerniente a cada materia.
Igualmente, dicho informe podrá concluir la inexistencia de los supuestos de hecho o de

derecho para poder dar inicio a alguno de esos asuntos o sugerir recopilar más información,
aclarar alguna prueba o archivar el expediente.
ART. 34. —Corrección administrativa de área y linderos. En las zonas donde se adelante el

barrido predial, la ANT podrá solicitar la corrección administrativa de linderos y/o área de
los predios mediante el levantamiento o suscripción de actas de colindancia, cuando se
adviertan diferencias o inconsistencias en los mismos.
ART. 35. —Acta de colindancia para la corrección administrativa de área y linderos. Entiéndase

por tal para efectos de la corrección administrativa de área y linderos, el documento que
recoge los acuerdos realizados entre los titulares del derecho real de dominio, respecto a los
linderos y puntos que conforman cada predio, en relación a sus colindantes.
ART. 36. —Acta de Colindancia para el procedimiento de formalización de la propiedad privada.

Entiéndase por tal el documento que recoge los acuerdos realizados entre los poseedores,
respecto a los linderos que conforman cada predio, en relación a sus colindantes.
ART. 37. —Elaboración del acta de colindancia para la corrección administrativa de área y
linderos. Efectuada la visita de campo con la presencia de los titulares del derecho de dominio,
que sean parte del conflicto de linderos, se pondrá a su disposición el acta de colindancia
para su suscripción y aprobación, con base en el levantamiento planimétrico predial y el
informe de colindancia realizado.
50
ART. 38. —Contenido del acta de colindancia. El acta de colindancia deberá contener, como
mínimo la siguiente información:
a) Lugar y fecha de realización;
b) Nombre o razón social, tipo y número de identificación, domicilio y residencia de los titulares
del derecho de dominio del inmueble que deben firmar el acta de colindancia. En los casos
en los que se actúe a través de apoderado y/o representante legal, debe acreditarse tal
condición mediante los procedimientos legales establecidos;
c) Hechos que describan las diferencias entre los linderos identificados y definidos en los
levantamientos planimétricos prediales y/o área de los predios, con la información jurídica,
especialmente la del registro público de la propiedad a cargo de la Superintendencia
de Notariado y Registro, lo anterior en desarrollo del barrido predial masivo para la
conformación del catastro multipropósito;
d) La consignación expresa del acuerdo al que llegan todos los titulares de derecho de dominio
del inmueble y sus colindantes. Estos últimos deberán tener la calidad de titulares de
derecho real principal de dominio;
e) Firma y huella dactilar del profesional, funcionario o contratista que realiza el acta, en quien
se haya delegado esta labor por parte de la ANT;
(sic)Firmas y huella dactilar de las partes que intervienen o de sus representantes legales
o apoderados debidamente constituidos;
g) Informe de colindancia, el cual debe ir anexo a la correspondiente acta y cuya información

debe coincidir y ser coherente con el acuerdo estipulado en la respectiva acta de
colindancia.
PAR. 1º—Los bienes inmuebles objeto del acta de colindancia, por ningún motivo deben
colindar con bienes imprescriptibles o propiedad de entidades de derecho público, bienes de
uso público, bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o baldíos, o bienes cuya posesión,
ocupación o transferencia estén prohibidas o restringidas por normas constitucionales o
legales, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1579 de
2012, adicionado por el artículo 105 de la Ley 1753 de 2015 y así debe ser manifestado en el
acta de colindancia a excepción de los inmuebles colindantes con vías públicas.
PAR. 2º—El acta de colindancia de que trata el presente artículo, no puede afectar derechos de
terceros o bienes cuya posesión, ocupación o transferencia, estén prohibidas o restringidas
por normas constitucionales u otras disposiciones legales.
PAR. 3º—Una vez aprobada por las partes y finalizada el acta de colindancia, se surtirá el
trámite establecido en el artículo 63 del Decreto-Ley 902 de 2017 enviándola a la autoridad
catastral para la correspondiente rectificación de área y linderos y posterior registro con sus
anexos.
ART. 41. —Generalidades. El RESO, consigna públicamente a todos los individuos y

comunidades cuyas relaciones con la tierra deban ser resueltas, tramitadas o gestionadas
51
por la ANT. En consecuencia, subsume y sustituye el registro único de usuarios a que se
refiere el Decreto-Ley 2363 de 2015.
Como parte del proceso para garantizar la calidad de la información recolectada sobre las
personas aspirantes a ser inscritas en el RESO, la ANT atenderá a criterios de oportunidad,
completitud, validez, consistencia, integralidad y precisión en la identificación y valoración de
las diferentes fuentes utilizadas.
ART. 43. —Módulos. Al interior del RESO se clasificarán los sujetos según los programas o
acciones a los que accedan, para lo cual contará por lo menos con los siguientes módulos:
1. Acceso a tierras. Incorporará los sujetos que pretenden acceder a cualquiera de los
programas de dotación de tierras promovidos por la ANT. A su interior se distinguirán las
categorías de título gratuito y parcialmente gratuito. El ingreso, categorización y exclusión
se realizará conforme a las reglas que de manera especial se establecen dentro del
presente texto normativo.
2. Étnico. Incorporará la información sobre los pueblos y comunidades étnicas que aspiran,

u ostentan, la condición de beneficiarios de programas de acceso y reconocimiento de
la propiedad étnica, señalando sus respectivos territorios, así como los individuos que
integran la respectiva comunidad. El ingreso de sujetos y comunidades de sujetos se
realizará por orden de los procedimientos administrativos y judiciales que se establecen
de modo especial por la ley para cada uno de los tipos de comunidades étnicas.
La inscripción de las comunidades étnicas en el módulo étnico del RESO se efectuará

de acuerdo con la información que para tales efectos suministren las autoridades de la
respectiva comunidad étnica.
3. Formalización de la propiedad. Relacionará los sujetos que participan dentro de los

programas de formalización de la propiedad a cargo de la ANT, y diferenciará los sujetos
que lo integran en las categorías de título gratuito, título parcialmente gratuito y título
oneroso. El ingreso, categorización y exclusión se realizará conforme a las reglas que de
manera especial se establecen dentro del presente texto normativo.
4. Adjudicatarios. Conformado por los sujetos que en cualquier tiempo fueron beneficiarios

de programas de dotación de tierras por parte del Estado. Su ingreso se realizará de
manera progresiva a partir de la incorporación de los registros administrativos y bases de
datos a disposición de la ANT, o por la conclusión del respectivo proceso de adjudicación
y/o titulación.
5. Procesos o pretensiones agrarias. Concentrará los sujetos que participan en cualquier

calidad dentro de los procesos o pretensiones agrarias que adelanta o promueve la ANT.
Su ingreso se realizará de manera progresiva a partir de la incorporación de los registros
administrativos y bases de datos a disposición de la ANT, o por solicitud de la dependencia
misional encargada del adelantamiento o gestión del respectivo proceso agrario.
6. Administración. Conformado por los sujetos que participan de algún programa de

administración de tierras a cargo de la ANT. Su ingreso se realizará de manera progresiva
a partir de la incorporación de los registros administrativos y bases de datos a disposición
52
de la ANT, o por solicitud de la dependencia misional encargada de la administración de

un determinado predio.
7. Otros. Relacionará los sujetos que discuten las relaciones que mantienen con determinados
predios y en cuya resolución participa la ANT, y que no son susceptibles de ser clasificados
como propias de alguno de los módulos anteriormente señalados.
ART. 53. —Actualización de la planeación de la segunda parte de la fase administrativa del

procedimiento único de OSPR para titulación de baldíos, formalización privada y administración
de derechos. En consonancia con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 5º de la presente
resolución, una vez finalizado el barrido predial parcialmente a nivel veredal según la escala
de intervención planificada, alimentado el RESO con la información de los aspirantes a
titulación de baldíos o formalización privada y elaborados los informes consolidados con los
requerimientos de cada dirección técnica, la dirección de gestión del ordenamiento social
de la propiedad rural, actualizará el plan de ordenamiento social de la propiedad rural a nivel
veredal, en asuntos distintos a los señalados en el artículo 54 de la presente resolución, para
definir con mayor certeza los elementos necesarios para la ejecución de la segunda parte de
la fase administrativa del Procedimiento Único de OSPR con base en las evidencias, pruebas
y elementos recabados durante el barrido.
La actualización implicará, en caso de ser necesario, reformular metas, cronogramas, plazos

y costos de la intervención.
ART. 67. —Apertura del trámite administrativo de reconocimiento de derechos. (Modificado

por el artículo 5º de la Resolución 108/18). El acto administrativo de apertura de que trata
el artículo 68 del Decreto-Ley 902 de 2017, para el caso de personas que ocupan baldíos de
la Nación y pueden recibir su adjudicación conforme al régimen de transición o las reglas
excepcionales señaladas en los artículos 26 y 27 del mismo decreto, señalará con precisión
al potencial beneficiario y ordenará:
Verificar que las condiciones de elegibilidad que fueron identificadas al momento de la visita
predial que sirvió de soporte para su ingreso al RESO e incluso las condiciones existentes
al momento de ingreso a dicho registro, no hayan cambiado de tal forma que en caso de
actualizarlas cambie de categoría o deba pagar contraprestaciones distintas.
En caso de que no haya transcurrido más de un (1) mes entre el momento de la última
verificación para efectos de ingreso al RESO y el momento de dar apertura a la actuación
administrativa de que trata el presente artículo no será necesario verificar si las condiciones
posingreso al RESO han cambiado.
2. Realizar la notificación del acto administrativo en los términos del artículo 67 y siguientes
de la Ley 1437 de 2011.
3. Dar publicidad a terceros indeterminados en los términos señalados en el artículo 37 de la

Ley 1437 de 2011.
“4. (Modificado por el Artículo 5º de la Resolución 108/18). La inscripción de la medida

del Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la Propiedad indicando el asunto
específico, en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del inmueble”.
53
(Nota: La redacción del numeral anterior decía: “Dar apertura al folio de matrícula inmobiliaria
a nombre de la Nación cuando el inmueble no lo tiene aún, conforme a lo dispuesto en el
Decreto 1858 de 2015”).
5. La inscripción de la medida del procedimiento único de ordenamiento social de la

propiedad, indicando el asunto específico, en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria
del inmueble.
6. Comunicar al Ministerio Público para si lo estima procedente se constituya en parte

conforme al artículo 48 del Decreto-Ley 902 de 2017.
PAR. —La publicidad a terceros indeterminados contendrá la siguiente información:
a) El nombre del peticionario y su identificación;
b) El nombre del predio solicitado en adjudicación y su ubicación
c) La extensión superficiaria del predio;
d) Los linderos del predio y el nombre de las personas colindantes; y,
e) El término del que disponen para comparecer a hacer valer sus derechos para obligar a la
realización del periodo probatorio y presentar sus pruebas para que sean debatidas en él.
ART. 68. —Notificación personal y cumplimiento de órdenes. (Modificado artículo 6º

Resolución 108/18).Se aprovechará la notificación personal del acto administrativo de
apertura para al mismo tiempo cumplir la orden emitida en el numeral 1º del artículo anterior.
En la comunicación que indique al potencial beneficiario la obligación de comparecer a
notificarse, se podrá indicar un punto de encuentro común para ese propósito, distinto al
de ubicación de la unidad de gestión territorial eligiendo un punto de fácil acceso para los
interesados en la zona.
La comunicación que indique la obligación de comparecer a notificarse de ser posible será

telefónica o a través de medios idóneos que garanticen comunicación con el potencial
beneficiario y de ser posible eviten el envío de oficios.
La notificación y la obtención de la declaración juramentada de que no han cambiado las

condiciones de elegibilidad que permitieron el ingreso al RESO, se harán en jornadas como
las señaladas en el artículo 59 y también aplicará lo ahí establecido frente a la ya señalada
verificación de condiciones.
ART. 69. —Comparecencia de terceros indeterminados en el procedimiento de reconocimiento

de derechos sobre baldíos o formalización de predios privados. Los terceros indeterminados
que se crean con derechos sobre el terreno baldío pretendido en adjudicación por el potencial
beneficiario o quien aduzca tener derechos reales sobre el predio de naturaleza privada,
podrán comparecer y hacer valer sus oposiciones en cualquier momento hasta antes del
cierre mediante acto administrativo que ponga fin al procedimiento.
54
El opositor deberá aportar prueba sumaria en la que se funde su oposición, y será valorada
por la ANT, dando apertura para el efecto a un periodo probatorio, cuando no exista ninguna
otra circunstancia que ameritara ordenarlo, o en medio de él, cuando ya se hubiera decretado.
Si la oposición se realiza en la exposición pública de resultados, o hasta antes del cierre de la

fase administrativa, la ANT resolverá su oposición en el acto administrativo que ponga fin al
procedimiento procediendo contra este acto los recursos y acciones previstas en el Decreto-
Ley 902 de 2017.
Si dentro de los 10 días hábiles siguientes a la realización de las comunicaciones y

publicaciones no comparece ningún opositor, se presumirá en principio que no existe
oposición alguna y si no hay otra razón que lo amerite, se podrá obviar el periodo probatorio.
ART. 70. —Requisitos de ciertas oposiciones en el procedimiento de asignación de derechos

sobre baldíos. Cuando el opositor alegare que el inmueble objeto de la solicitud de adjudicación
es de propiedad privada, o reclame dominio sobre el mismo, total o parcialmente, deberá
aportar las pruebas que para el efecto exige el inciso 2º del ordinal 1º del artículo 48 de la
Ley 160 de 1994. En caso de no aportar dicha prueba sumaria se dará por descartada la
oposición, pero en caso de aportarla, obligará a la realización de una inspección ocular para
verificar si el predio pedido en adjudicación se halla incluido dentro de los linderos de aquel
cuya propiedad demanda el opositor, así como a establecer otros hechos o circunstancias de
las que pueda deducirse su dominio.
Si de los documentos aportados por el opositor y demás pruebas practicadas no llegare a

acreditarse dominio ajeno, conforme a lo exigido en la norma citada en el inciso anterior, se
rechazará la oposición y se continuará el procedimiento.
Cuando la oposición se formule por haberse iniciado contra el peticionario acciones penales,
de policía o civiles dirigidas a proteger la ocupación del opositor, previa comprobación
de la vigencia de los procesos respectivos, la ANT ordenará suspender el procedimiento
administrativo de titulación, hasta cuando se encuentre ejecutoriada la providencia que decida
el proceso que motivó la suspensión y a requerimiento del interesado. En caso contrario, se
dispondrá el archivo del expediente.
ART. 71. —Práctica de pruebas en el procedimiento de reconocimiento de derechos sobre

baldíos. Cuando se presente oposición en los plazos señalados en el artículo 69, de quien
alegue que el predio solicitado en adjudicación no es baldío, o aún no haya sido posible
establecer con total certeza dicha condición, o se pongan en entredicho las calidades
del potencial beneficiario para poder recibir la titulación, o se desconozca alguna de las
situaciones contempladas en el siguiente artículo, mediante acto administrativo se ordenará
la práctica de un periodo probatorio que no podrá exceder de treinta (30) días hábiles.
En caso de que no se dé ninguna de las circunstancias previstas en el presente artículo, y si

se estima innecesario, se podrá omitir el periodo probatorio y se podrá pasar directamente a
la fase de exposición pública de resultados.
ART. 72. —Información necesaria para poder resolver la adjudicación del predio baldío. Cuando
se pretenda el reconocimiento del derecho de propiedad en favor de personas que ocupan
baldíos de la Nación y pueden recibir su adjudicación conforme al régimen de transición o
55
las reglas excepcionales señaladas en los artículos 26 y 27 del Decreto-Ley 902 de 2017,
se podrá omitir la práctica de una inspección ocular dentro del periodo probatorio, si con la
información obtenida en el barrido predial señalado en el artículo 66 del mismo decreto, la
ANT ya tiene plenamente identificados:
a) Nombre y localización del inmueble, con indicación del departamento municipio, inspección
de policía y vereda o fracción donde se encuentre;
b) Los linderos del predio, con sujeción a los puntos cardinales, y el nombre e identificación
de los colindantes suministrados por el peticionario, confrontándolos con el plano que
para el efecto se haya elaborado o aportado con las especificaciones técnicas propias
del catastro multipropósito y, en todo caso, verificándolos directamente en el curso de la
diligencia;
c) La clase de explotación del predio, señalando si esta es adelantada directamente por

el peticionario, con indicación de la porción ocupada o cultivada y la inculta, su grado
de conservación, naturaleza de los cultivos, edificaciones, número y clase de ganados,
extensión y estado de los crecimientos y demás mejoras instaladas en el fundo;
d) La explotación adelantada en el inmueble, para determinar si corresponde a la aptitud

agropecuaria de los suelos que se establezca en la diligencia;
e) El tiempo de ocupación y aprovechamiento económico del predio se determinará teniendo

en cuenta las evidencias de intervención sobre suelos, por el período vegetativo de los
cultivos permanentes y semipermanente, la composición del hato ganadero, el registro
de marcas, las adecuaciones para ganadería, la existencia de pastos mejorados, y otros
medios de orden técnico que sean pertinentes;
f) La clase de bosques, señalando si pertenecen a especies maderables de valor comercial si

las fuentes de corrientes de agua son objeto de la protección vegetal exigida por la ley; si
es necesario repoblar o conservar los bosques existentes, o si estos pueden aprovecharse
de conformidad con las disposiciones vigentes;
g) Las áreas dedicadas a la conservación de la vegetación protectora, así como las destinadas
al uso forestal racional, situadas fuera de las zonas decretadas como reservas forestales
o de bosques nacionales; determinar, además, si en el predio hay bosques de páramo, de
galería, morichales, humedales, ciénagas, marismas y otros espacios bióticos;
h) Si el predio tiene márgenes o laderas con pendientes superiores a cuarenta y cinco grados
(45º);
i) Si el predio está comprendido o no en una zona reservada por el instituto u otra entidad
pública, o por la ley; o se hallan establecidas comunidades indígenas, o se hayan destinadas
a la titulación colectiva en beneficio de las comunidades negras, según las prescripciones
de la Ley 70 de 1993 y sus reglamentos;
j) Si el predio hace parte de playones y sabanas comunales, o playones nacionales, o

madreviejas desecadas naturalmente de los ríos, lagos, lagunas y ciénagas de propiedad
56
nacional, así como también si se halla dentro de las reservas territoriales del Estado, o
comprende bienes de uso público;
k) Si el predio se halla situado dentro del radio de inadjudicabilidad alrededor de las zonas
donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables;
l) Si el predio es aledaño a Parques Nacionales Naturales constituidos;
m) Si el predio se encuentra dentro de las zonas seleccionadas o reservadas por entidades

públicas, para adelantar planes viales u otros de igual significación económica y social
para la región o el país;
n) Si se hallan establecidas en el fundo personas diferentes al peticionario, indicando a qué

título y la extensión aproximada que ocupan;
o) Si existe presencia de comunidades indígenas en el área pretendida que ejerzan posesión

ancestral y/o tradicional sobre el territorio;
ART. 73. —Archivo o suspensión en la adjudicación del inmueble. Si dentro de las diligencias

realizadas por la ANT, bien sea en desarrollo del barrido predial o en la etapa probatoria que
eventualmente se desarrolle, se encuentra que la explotación económica adelantada sobre el
terreno baldío no corresponda a la aptitud agropecuaria de los suelos que se establezca en
la inspección ocular, se dejará constancia de ello en el expediente y se ordenará suspender el
procedimiento, hasta cuando el peticionario adopte un plan gradual de reconversión.
Si existiere controversia o duda por parte de la ANT, relacionada con el cumplimiento de

las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales, se solicitará
el concepto respectivo a la entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental en el nivel
regional. Si el concepto de la entidad correspondiente del Sistema Nacional Ambiental fuere
desfavorable, se archivará el expediente.
ART. 74. —Informe técnico jurídico definitivo. Finalizada la exposición pública de resultados,

y analizadas las eventuales oposiciones se expedirá el informe técnico jurídico definitivo
señalado en el artículo 83 de la presente resolución.
ART. 75. —Cierre del procedimiento administrativo de reconocimiento de derechos sobre

tierras baldías.(Modificado artículo 7º Resolución 108/18). En caso de encontrar infundadas
las oposiciones o en caso de no darse alguna, dentro de los 5 días siguientes a la exposición
de resultados o del término para resolver las oposiciones según proceda, la ANT proferirá el
acto administrativo de adjudicación en favor del beneficiario, el cual incluirá sus obligaciones
y limitaciones al dominio en los términos del artículo 8º del Decreto-Ley 902 de 2017.
ART. 76. —Apertura del trámite administrativo para los asuntos de formalización privada y
administración de derechos. El acto administrativo de apertura de que trata el artículo 68 del
Decreto-Ley 902 de 2017, para los asuntos contemplados en los numerales 3º, 4º, 5º, 6º, 7º
y 8º del artículo 58 ibídem, ordenará lo siguiente:
1. Notificar el acto administrativo al particular interesado o afectado en los términos del

artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
57
Cuando la pretensión o una de las pretensiones del Procedimiento Único sea el deslinde,
se entenderá como interesado los titulares de derechos reales principales que figuren en
el registro de instrumentos públicos de los predios colindantes.
2. Comunicar al Ministerio Público para si lo estima procedente se constituya en parte

conforme al artículo 48 del Decreto-Ley 902 de 2017.
3. Dar publicidad a terceros indeterminados en los términos señalados en el artículo 37 de la

Ley 1437 de 2011.
4. La inscripción de la medida del procedimiento único de ordenamiento social de la

propiedad, indicando el asunto específico, en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria
del inmueble.
PAR. 1º—Cuando la pretensión del procedimiento único de ordenamiento social de la

propiedad, sea la formalización privada de que tata el numeral 3 del Decreto-Ley 902 de
2017, el acto administrativo de apertura también ordenará lo dispuesto en el numeral 1º del
artículo 67 referido a la verificación de las condiciones de elegibilidad de ingreso al RESO,
aplicándole las mismas reglas en materia de notificación, que se hará en las mismas jornadas
programadas para la notificación del acto de apertura de reconocimiento de derechos sobre
baldíos.
PAR. 2º—Contra el acto administrativo de apertura no procede recurso alguno, por ser acto
de trámite.
ART. 82. —Exposición pública de resultados sobre asuntos de formalización privada,

reconocimiento de derechos sobre baldíos, o administración de derechos. En la exposición
pública de resultados de que trata el artículo 72 del Decreto-Ley 902 de 2017 para los casos
de: formalización privada, reconocimiento de derechos sobre baldíos y los demás asuntos
contemplados en los numerales 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del artículo 58 del mismo decreto, se
informará a los asistentes las decisiones tomadas por la ANT en esos asuntos.
En caso de que se presenten oposiciones en el marco de dicha exposición pública, se

solicitará al opositor aportar las pruebas que considere pertinentes las cuales serán resueltas
conforme a lo indicado en el informe técnico jurídico definitivo en el acto administrativo que
ponga fin al procedimiento, procediendo contra este acto los recursos y acciones previstas
en el Decreto-Ley 902 de 2017.
Aquellas oposiciones susceptibles de ser resueltas en desarrollo de la misma exposición

pública de resultados, se resolverán en ella, sin que sea necesario esperar a la expedición del
acto administrativo de cierre.
Se realizarán el número de jornadas de exposiciones públicas de resultados que sean

necesarias dentro de los plazos establecidos por el Decreto-Ley 902 de 2017, para que la
comunidad quede plenamente enterada de las actuaciones de la ANT, como garantía de
transparencia y participación.
ART. 83. —Informe técnico jurídico definitivo. Una vez finalizada la fase de exposición pública
de resultados, y recogidas las observaciones de la comunidad, se expedirá un informe técnico
58
jurídico definitivo en el que se sugerirá la decisión final que debe adoptarse por parte de la
ANT en el marco de cualquiera de las pretensiones del procedimiento único de ordenamiento
social de la propiedad, las razones por las que deben acogerse o desestimarse las objeciones
formuladas en la etapa probatoria o en la exposición pública de resultados, para de esa forma
expedir el acto administrativo que ponga fin al procedimiento de manera definitiva para los
casos de asignación y reconocimiento de derechos, formalización privada sin oposición, y
solo en la fase administrativa para dar paso a la fase judicial en el resto de asuntos.
ART. 84. —Decisiones de cierre del trámite administrativo. Expedido el informe técnico jurídico
definitivo, el expediente entrará al despacho del director de la unidad de gestión territorial
pertinente, o el funcionario de nivel directivo del orden nacional, según fuere del caso, por
un término de quince (15) días, dentro de los cuales se proferirá la decisión de fondo que
ponga fin a las actuaciones. En este acto administrativo se deberá adoptar la decisión que
corresponda según las evidencias recabadas, se dará respuesta a las diferentes solicitudes
formuladas por los intervinientes a lo largo del trámite, se fundamentará la determinación
tomada y se definirán las medidas que hagan efectiva la decisión, necesarias para que lo
resuelto pueda ser acatado en un plazo de no más de veinte (20) días a partir de su ejecutoria.
En el caso de asuntos que deban ser decididos de fondo por el juez, ordenará la presentación
de las demandas respectivas.
ART. 86. —Aplicabilidad de normas sustanciales. Habida cuenta de que las normas
sustanciales en materia de clarificación de la propiedad y deslinde, recuperación de baldíos
indebidamente ocupados, extinción del derecho de dominio, expropiación, adjudicación
de baldíos a entidades de derecho público no fueron derogadas de la Ley 160 de 1994, se
aplicarán las normas de carácter estrictamente sustancial contempladas en el Decreto
1071 de 2015 que no hayan sido adoptadas en la presente resolución, cuando no generen
contradicción con lo aquí regulado.
En ese sentido no aplicarán las disposiciones del referido decreto en lo concerniente a

ritualidades procesales o etapas procesales de los procedimientos administrativos agrarios,
o adjudicación de tierras baldías.
ART. 91. —Enajenación. Hasta cuando se cumpla el plazo de siete (7) años, contados desde la
inscripción en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la resolución de
adjudicación, las personas adjudicatarias de que se trate deberán solicitar autorización previa
y expresa de la ANT para transferir su dominio o la cesión total o parcial de los derechos que
recaigan sobre ella.
ARTICULO 92A. Adicionado por Resolución 3234 de 2018.
ARTICULO 92B. Adicionado por Resolución 3234 de 2018.
ARTICULO 92C. Adicionado por Resolución 3234 de 2018.
ARTICULO 92D. Adicionado por Resolución 3234 de 2018.
ART. 93. —Ocupaciones irregulares de baldíos o bienes fiscales con posterioridad al 29 de

mayo de 2017. Las ocupaciones que se realicen sobre baldíos de la Nación o bienes fiscales
59
patrimoniales del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral con posterioridad al 29 de
mayo de 2017, no generarán derecho alguno a su titulación o regularización, toda vez que
quedarán desde esa fecha afectos a las reglas de adjudicación directa mediante el RESO. En
su lugar se ordenará el desalojo de los ocupantes irregulares.
ARTICULO 95. Adicionado un Parágrafo Único por el artículo 11 de la Resolución 108 de

2018).
ART. 113. —Vigencias y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su

expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
2.16. Resolución 3234 de 2017. Agencia Nacional de Tierras.
Con la Resolución 3234 de julio 9 de 2017 la Dirección General de la Agencia Nacional de

Tierras modificó y adicionó la Resolución 740 de 2017 y expidió reglas para la ejecución del
Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la Propiedad en Zonas No Focalizadas, de
manera coherente y en desarrollo de las disposiciones que sobre la materia contempló el
Decreto-Ley 902 de 2017.
Artículo 1º. Adiciónese un artículo 33B a la Resolución 740 de 2017, del siguiente tenor:
Articulo 33B. Acto administrativo de no inicio de rutas. Cuando el Informe Técnico Jurídico
Preliminar concluya la inexistencia de los supuestos de hecho o de derecho para dar inicio a
alguna de las pretensiones agrarias señaladas en los numerales 3, 4, 5, 6, 7,8 y 9 del artículo
58 del Decreto 902 de 2017, la Subdirección pertinente expedirá un acto administrativo que
ordenará no dar inicio a la segunda parte de la fase administrativa del Procedimiento Único
de Ordenamiento Social de la Propiedad para el respectivo inmueble o solicitud.
En tal sentido, respecto de esos casos, no se proferirá el acto administrativo de apertura de

que trata el literal c) del artículo 60 del Decreto 902 de 2017, y contra el auto que orden el no
inicio procederá el recurso de reposición y en subsidio el de apelación conforme a las reglas
generales definidas en la Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Cuando la solicitud verse sobre la asignación o reconocimiento de derechos y el Informe

Técnico Jurídico Preliminar concluya su improcedencia, también se expedirá un acto
administrativo que ordenará el no inicio de la segunda parte de la fase administrativa, y
contra el cual también procederá el recurso de reposición y en subsidio el de apelación. Esta
disposición se integra al lineamiento expresado en la Circular 06 del 29 de enero de 2018
expedida por el Director General de la ANT.
A pesar de que la petición particular vaya encaminada a una ruta determinada, la ANT se
pronunciará frente a la naturaleza jurídica del inmueble, la existencia o no de informalidad
sobre el mismo, la licitud en su adquisición, y conforme a ello podrá sugerir la aplicación de
una
ruta distinta.
Cuando el Informe técnico jurídico preliminar concluya que un determinado asunto de

cualquiera de los señalados en el artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017, no es de
60
competencia de la Subdirección o la Unidad de Gestión Territorial a la cual llegó la solicitud,

sino de otra, la Subdirección o Unidad de Gestión Territorial a la cual llegó la solicitud, así
lo declarará y ordenará la remisión del Informe Jurídico a la Subdirección o a la Unidad de
Gestión Territorial competente para que esta realice el análisis y de ser el caso, expida el
respectivo acto de apertura.
Para las Zonas Focalizadas, en los casos en que haya sido procedente la apertura del
expediente, la elaboración del Documento Preliminar de Análisis Predial –DPAP- y la visita
predial, y el Informe Técnico Jurídico Preliminar modifique la postura inicialmente asumida
concluyendo que no hay mérito para continuar la segunda parte de la fase administrativa
del Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad, no será necesario expedir acto
administrativo de no inicio toda vez que la actuación en estos casos es oficiosa y en su lugar
bastará con un informe que ordenará archivar en el sistema de gestión documental, el caso
respectivo.
Artículo 2º Modificase el artículo 84 de la Resolución 740 de 2017, el cual quedará así:
Artículo 84. Acto de cierre. Expedido el Informe Técnico Jurídico definitivo, el expediente
entrará al despacho del Gestor a cargo de la Unidad de Gestión Territorial correspondiente,
o el funcionario de nivel directivo del orden nacional, según fuere el caso, por un término
de quince (15) días, dentro de los cuales se proferirá la decisión de fondo que ponga fin a
las actuaciones en sede administrativa. En este acto administrativo se deberá adoptar la
decisión que corresponda según las evidencias recabadas, se dará respuesta a las diferentes
solicitudes formuladas por los intervinientes a lo largo del trámite, se fundamentará la decisión
tomada y se definirán las medidas que hagan efectiva la decisión y que sean necesarias para
que lo resuelto pueda ser acatado en un plazo de no más de veinte (20) días a partir de su
ejecutoria.
Cuando en desarrollo de la segunda parte de la fase administrativa del Procedimiento Único

de Ordenamiento Social de la Propiedad, se concluya que no existen los supuestos de hecho
y de derecho para formalizar tierras de naturaleza privada o presentar la demanda respectiva
en los casos a que haya lugar conforme a las reglas definidas por el artículo (sic) 36, 58, 60 y 75
del Decreto Ley 902 de 2017, el Informe Técnico Jurídico Definitivo hará las recomendaciones
en ese sentido, y se proferirá un acto administrativo de cierre del procedimiento único que hará
por desestimada la respectiva pretensión agraria y ordenará la no presentación de demanda
ante el juez o la negativa a la formalización administrativa contemplada en el artículo 36 del
Decreto Ley 902 de 2017.
Contra el acto administrativo de cierre de que trata el presente artículo

procederá el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los términos señalados
en la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo”.
En los casos de reconocimiento y asignación de derechos, la negativa para proceder

a la adjudicación de un baldío, el bien fiscal o el otorgamiento del subsidio, también será
declarada mediante acto administrativo susceptible de recursos de reposición y en subsidio
de apelación. Esta disposición aplicará tanto en Zonas Focalizadas como en Zonas No
Focalizadas, pero en lo referido a éstas últimas, se integra el lineamiento expresado en la
Circular 06 de 29 de enero de 2018 expedida por el Director General de la ANT”.
61
Contra el acto administrativo de cierre que determine la improcedencia de la revocatoria
directa no procederá recurso alguno, conforme a las reglas generales de la Ley 1437 de 2011
aplicables a dicha figura.
En caso de acuerdo entre el particular titular del derecho y la ANT frente al contenido del acto
de cierre cuando la solicitud sea de revocatoria directa, no se presentará demanda ante el
juez”.
“Artículo 3º Modificase el artículo 92 de la Resolución 740 de 2017, el cual quedará así:
“Artículo 92. Modificase el artículo 92 de la Resolución 740 de 2017, el cual quedará así:
“Artículo 92. Procedimientos Administrativos y Pretensiones Agrarias por fuera de Zonas

Focalizadas. Cuando por fuera de las Zonas Focalizadas donde se implementen los Planes
de Ordenamiento Social de la Propiedad le corresponda a la ANT ejecutar algunas de las
pretensiones agrarias enlistadas en los numerales 3,4,5,7 y 8 del artículo 58 del Decreto Ley
902 de 2017 por solicitud del particular, se adelantará la misma actuación administrativa
señalada en el Capítulo 5 del Título 3 de la presente resolución, omitiendo lo dispuesto en
cuanto a exposición pública de resultados y todo aquello que resultare incompatible.
“Especialmente se tendrán en cuenta las siguientes reglas relativas a Documentos

Preliminares de Análisis Predial –DPAP-, formación de expedientes, visitas o Informes
Técnicos Jurídicos Preliminares:
a) El procedimiento a aplicar en materia de reconocimiento de derechos, será el señalado en

el lineamiento expresado en la Circular 06 de 2018 expedida por el Director General de la
ANT.
“b) El procedimiento aplicable para la asignación de derechos sobre baldíos, bienes fiscales
patrimoniales u otorgamiento de subsidios, será el señalado en los lineamientos que se
expidan para dichos efectos, por parte del Director General de la ANT”.
“Artículo 4º. Adiciónese un artículo 92ª a la Resolución 740 de 2017, del siguiente tenor:
“Artículo 92ª. Documento Preliminar de análisis predial en Zonas No Focalizadas para dar
apertura al expediente. El Documento Preliminar de Análisis Predial –DPAP- determinará de
manera tentativa cuál es la situación física, jurídica y de tenencia del inmueble, para lo cual
deberá contar con la mayor cantidad de información disponible que sea posible conseguir
y que permita de manera preliminar, obtener una primera aproximación a la realidad del
inmueble”.
Del análisis realizado a partir de las fuentes de información disponibles y el contenido de la

solicitud, el DPAP determinará si ésta contiene los elementos mínimos que permitan darle
tramite o si es notoriamente infundada. En este último caso, mediante acto administrativo
ordenará no dar apertura a un expediente.
Se considerará notoriamente infundada la solicitud, cuando del simple examen de la

información existente, se evidencie que no se cumplen los elementos mínimos necesarios
62
para adelantar el procedimiento respectivo, exista total certeza frente a los supuestos de
hecho y de derecho y conforme a ellos se evidencie de plano la improcedencia de la pretensión.
Cuando se ordene la apertura del expediente, adicional a los asuntos ya mencionados, el DPAP
se pronunciará sobre la pertinencia de realizar la visita predial señalada en el artículo 66 del
Decreto Ley 902 de 2017, y en caso de que se estime innecesaria justificará motivadamente
tal decisión.
Si el motivo para negar la apertura del expediente, es que el peticionario no aportó la

información mínima requerida, en la respuesta a la petición se le informará tal situación
conminándolo a que la complete para continuar el trámite.”
Tratándose de la actuación administrativa de revocatoria directa, atendiendo la naturaleza de

la solicitud presentada, no será necesaria
la elaboración del DPAP, por lo tanto, la decisión de negar la apertura del expediente se
realizará con base en el análisis preliminar de la información recaudada.”
“Artículo 5º. Adiciónese un artículo 92B a la Resolución 740 de 2017, del siguiente tenor:
“Artículo 92B. Formación de expediente en Zonas No Focalizadas. Teniendo en cuenta

la información aportada por el solicitante, la que la ANT pueda recabar y lo definido en el
Documento <preliminar de Análisis Predial –DPAP-, las Subdirecciones pertinentes a nivel
nacional o la Unidad de Gestión Territorial correspondiente, darán apertura un expediente.
“Artículo 6º. Adiciónese un artículo 92C a la Resolución 740 de 2017, del siguiente tenor:
“Artículo 92C. Visitas prediales en Zonas No Focalizadas. En Zonas No Focalizadas para el

Ordenamiento Social de la Propiedad, la visita predial de que trata el artículo 66 del Decreto-
Ley 902 de 2017 no será obligatoria cuando, al momento de realizar el Documento Preliminar
de Análisis Predial –DPAP- o del análisis preliminar de la información recaudada, se evidencia
que no es necesario visitar el inmueble para tener certeza sobre la naturaleza jurídica del
inmueble y los supuestos de hecho y de derecho objeto de la petición. Esta situación se
presenta cuando se determina que para el caso puntual no hay nada que se pueda observar o
recopilar en la visita de campo que pueda hacer cambiar la conclusión ya adoptada, teniendo
en cuenta que la verificación de la situación jurídica es de carácter estrictamente documental.
“En estos casos, con posterioridad a la creación del expediente con el Documento Preliminar
de Análisis Predial –DPAP- o el análisis preliminar de la información recaudada, se pasará
directo a la elaboración del Informe Técnico Jurídico Preliminar”.
“Artículo 7. Adiciónese un artículo 92D a la Resolución 740 de 2017, del siguiente tenor:
“Artículo 92D. Informe Técnico Jurídico Preliminar en Zonas No Focalizadas. Con la

información obtenida y como consecuencia de la realización del Documento Preliminar
de Análisis Predial –DPAP- o del análisis preliminar de la información recaudada y en los
casos en que se hubiere realizado la visita predial, la Subdirección pertinente o la Unidad
de Gestión Territorial, según fuere el caso, elaborará un documento denominado “informe
técnico jurídico preliminar”, que contendrá la información detallada del inmueble recabada
a lo largo del proceso junto con el análisis de dicha información que permita determinar si
63
existe mérito para expedir el acto administrativo de apertura o iniciar la segunda parte de la
fase administrativa del Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la Propiedad para el
caso puntual.
Sin perjuicio de pronunciarse frente al mérito de dar apertura al procedimiento sobre el que
verse la solicitud, la ANT podrá sugerir cuál o cuáles de los otros asuntos enlistados en el
artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 es necesario ejecutar.
“Tratándose del informe técnico jurídico preliminar que recomiende la adjudicación de tierras
baldías bajo el régimen de transición o las circunstancias especiales conforme a los artículos
26 y 27 del Decreto-Ley 902 de 2017, éste deberá contener toda la información señalada
en el artículo 72 de la presente Resolución. Si no fuere posible obtener toda la información
requerida, con la información hasta ese momento acopiada, así expresamente lo hará constar
el informe técnico jurídico y allí se solicitara terminar de recoger la información faltante en
desarrollo de la segunda parte de la fase administrativa”.
“En lo referente a las pretensiones de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación

de baldíos indebidamente ocupados y extinción de dominio, el informe técnico jurídico
preliminar consignará los aspectos sustanciales enunciados en el Decreto 1071 de 2015 en
lo concerniente a cada materia”.
“Igualmente, dicho informe podrá concluir la inexistencia de los supuestos de hecho y de

derecho para poder dar inicio a alguno de esos asuntos o sugerir recopilar más información,
aclarar alguna prueba o expedir el acto administrativo e que trata el artículo 84B de la
Resolución 740 de 2017.”
“Artículo 8. Vigencias y derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su

expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
2.17. Circular no. 06 de 29 de enero de 2018 del director general de la Agencia

Fue dirigida por el Director General de la Agencia al Secretario General, Directores,

Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores de la Dirección General y Asesores de las Unidades
de Gestión Territorial.
El asunto tratado es el siguiente: Lineamiento “Para la aplicación del procedimiento de

reconocimiento de derechos sobre baldíos en zonas no focalizadas y unidad agrícola familiar
a nivel predial”.
Los anteriores lineamientos fueron dictados para la ejecución de los procesos de acceso a
tierras, la administración de los bienes fiscales patrimoniales de la Agencia y de las tierras
baldías de la Nación. Se aplicará a los casos que describe, así como a todas aquellas
solicitudes que se hayan radicado a partir de la entrada en vigencia la norma.
En la etapa de Aplicación del Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad, en

lo que se refiere a la etapa preliminar –Formación del Expediente- debe practicarse una
visita al predio, en la cual el funcionario actuante debe “Recibir medios de prueba como
64
declaraciones, documentos relativos a la ocupación, posesión, tenencia o propiedad de la

tierra, y oposiciones que se presenten”.
Mediante el acto administrativo de apertura del trámite administrativo de reconocimiento de

derechos, se debe dar cierre a la actuación administrativa adelantada en vigencia de la Ley
160 de 1994, en caso de que exista, y se ordenará i) “Dar publicidad a terceros indeterminados
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del CPACA a través de un medio masivo
de comunicación nacional o local, según sea el caso, …”; ii) “Dar apertura al folio de matrícula
inmobiliaria a nombre de la Nación cuando el inmueble no lo tiene aún”; “iii) Ordenar la
inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de la medida del Procedimiento Único de
Ordenamiento Social de la Propiedad, indicando el asunto específico.”
En relación con el período probatorio, la Circular estableció que “La apertura de este período
será opcional, solo en los casos que se considere necesario, con ocasión a (sic) oposiciones,
solicitudes de las partes o de la Procuraduría o para completar o ampliar la información
que permita tomar una decisión de fondo. El periodo probatorio no podrá exceder de 30
días hábiles”.
OPOSICIONES. En lo referente a las Oposiciones, según lo previsto en los artículos 69 y

siguientes de la Resolución 740 de 2017, la Circular contiene los siguientes apartes:
“Si dentro de los 10 días hábiles siguientes a la publicación no comparece ningún opositor para
hacer valer sus derechos, se presumirá que NO existe oposición, y si se considera que ya se
cuenta con la información necesaria para tomar una decisión de fondo sobre la adjudicación,
podrá prescindirse del período probatorio. Las personas que se crean con derechos sobre
el terreno baldío o quienes aduzcan tener derechos reales de naturaleza privada pueden
comparecer y hacer valer sus oposiciones en cualquier momento hasta antes del cierre
mediante acto administrativo que ponga fin al procedimiento. El opositor deberá presentar
prueba sumaria en la que se funde su oposición. Se podrá ordenar la apertura de periodo
probatorio para constatar los supuestos en los que se funde la oposición”.
“REQUISITOS DE CIERTAS OPOSICIONES.
“OPOSICIONES POR TRASLAPE CON PROPIEDAD PRIVADA.
“-Cuando el opositor alegue propiedad privada total o parcial sobre el bien inmueble solicitado
en adjudicación, éste deberá aportar las pruebas contempladas en el inciso 2º del ordinal 1º
del artículo 48 de la Ley 160 de 1994: Título originario expedido por el Estado que no haya
perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a
la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”.
- Si el opositor no aporta dicha prueba, la oposición será descartada.
- Si el opositor aporta la prueba, deberá decretarse la práctica de una inspección ocular,

para efectos de determinar si en efecto se presenta el respectivo traslape con propiedad
privada, total o parcial.
- Si el traslape es parcial, deberá excluirse la porción de terreno de propiedad privada.
65
- Si de los documentos presentados y las pruebas practicadas no se evidencia traslape con
propiedad privada, se rechazará la oposición y se deberá continuar con el procedimiento.
“OPOSICIONES POR ACCIONES PARA PROTEGER LA OCUPACIÓN.
- Cuando la oposición se formule por haber iniciado contra el solicitante acciones penales,
policivas o civiles dirigidas a proteger la ocupación el opositor, se deberá proceder a
comprobar la vigencia de los procesos respectivos.
- Si dichos procesos está vigentes, deberá ordenarse la suspensión de la actuación

administrativa de titulación hasta que se resuelva el proceso que motivó la suspensión y
a solicitud del interesado.
- En caso contrario, se dispondrá el archivo del expediente.
Dentro de la información necesaria para resolver la adjudicación de un terreno baldíos y

que deba lograrse en la inspección ocular que se practique, debe verificarse si en el predio
pretendido en adjudicación se encuentran establecidas personas diferentes al peticionario,
indicando a qué título y la extensión aproximada que ocupan.
El Punto 3.6 de la Circular se refiere al “Informe Técnico-Jurídico Definitivo”, en el cual “se

deberá describir si se cuenta con la información necesaria para resolver la adjudicación;
se deberá dar cuenta de las oposiciones presentadas y su decisión y la descripción de las
actuaciones realizadas. Asimismo se deberá emitir concepto favorable o no para proceder a
la adjudicación”.
“El Punto 3.7, de la Circular denominado “Cierre de la actuación administrativa” contempla:
“-Se trata de la expedición del acto administrativo de adjudicación, de negación, de archivo o

suspensión, según sea el caso.
-Este acto deberá ser notificado en debida forma de acuerdo con lo establecido en el CPCA y
contra éste proceden los recursos de reposición y de apelación.
-En caso de que al momento de la expedición del acto de cierre no se haya efectuado la
apertura del folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, deberá solicitarse que se proceda
a la apertura y registro de la resolución de adjudicación”.
2.18. Circular numero 02 de 2018 de la Agencia Nacional de Tierras.
Su objeto es la “Interpretación del régimen de transición de los artículos 27 y 81 del Decreto-

Ley 902 de 2017”.
Se aplicará dicha Circular a los casos descritos en documento anexo, así como en todas
aquellas solicitudes que se hayan radicado a partir de la entrada en vigencia del documento.
66
Según los términos de la Circular, en ella “se precisan algunas posiciones jurídicas que
surgen debido al tránsito legislativo previsto entre la Ley 160 de 1994 y el Decreto-Ley 902
de 2017; la primera de ellas frente a la aplicación del régimen más favorable para lograr
la adjudicación prescrito en el artículo 27 ibídem, a efectos de que los ocupantes logren la
respectiva adjudicación, ya sea el establecido para los sujetos de reforma agraria en la Ley
160 de 1994 o el de los sujetos de acceso a tierras contemplado en el Decreto-Ley 902 de
2017”.
“Artículo 27. Solicitudes en proceso. En los casos en que el ocupante haya elevado su solicitud
de adjudicación con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto ley se aplicará
en su integridad el régimen más favorable para lograr la adjudicación.
“Cuando como consecuencia de lo dispuesto en el inciso anterior se opte por el régimen

establecido en la Ley 160 de 1994, no se aplicará lo dispuesto en los numerales 2o y 3o
del artículo 92 de la misma, y en su lugar se aplicará lo dispuesto en el artículo 48 sobre
participación procesal de los Procuradores Ambientales y Agrarios.
“A quienes demuestren una ocupación iniciada con anterioridad a la expedición del presente
decreto ley y no hubieren efectuado la solicitud de adjudicación, se les podrá titular de acuerdo
con el régimen que más les favorezca, siempre y cuando hubieren probado dicha ocupación
con anterioridad al presente decreto ley, para lo cual, a efectos de facilitar su acreditación, los
particulares podrán dar aviso a la Agencia Nacional de Tierras dentro de un plazo de un año
a partir de la expedición del presente decreto ley”.
Con arreglo a la anotada Circular, la facultad de elegir el régimen más favorable hace
referencia a los casos de terrenos baldíos, pues tratándose de predios fiscales patrimoniales,
la evaluación del régimen más favorable deberá tener en cuenta el artículo 87 de la Resolución
740 de 2017, a fin de regularizar los predios del Fondo Nacional Agrario, los cuales se
resolverán conforme a los reglamentos que en virtud de la Ley 160 de 1994 se hubiesen
expedido para tales propósitos.
Se expresa en el documento comentado que “conforme a lo señalado en el inciso segundo,

para ambos regímenes legales, sea el contenido en la Ley 160 de 1994, o el definido en el
Decreto 902 de 2017, ya no se contará obligatoriamente con la intervención del Ministerio
Público como parte del proceso de adjudicación de baldíos, y en adelante al Procurador
Ambiental y Agrario se le comunicará la existencia de la actuación para que, si lo considera
necesario, se haga parte dentro del proceso en cualquier etapa, sin que esto suspenda o
impida continuar con el procedimiento administrativo, elemento que no genera diferencia
alguna entre los dos regímenes legales”.
De la misma manera, señala la Circular, “quienes no hubieren solicitado la adjudicación antes

de la entrada en vigencia del Decreto-Ley 902 de 2017, pero que demuestren la ocupación
previa al 29 de mayo de 2017, a través de certificados de autoridades territoriales, servicios
públicos, registros de producción, juntas de acción comunal, entre otros, tendrán la posibilidad
de escoger el régimen que más les favorezca si se trata de baldíos, o la posibilidad de la
aplicación ultraactiva de la Ley 160 de 1994 y sus reglamentos, si se trata de ocupación
previa de bienes fiscales patrimoniales”.
67
Expresa la Circular que para los casos de las solicitudes que se presenten con posterioridad
al 29 de mayo de 2017, y no se logre probar la ocupación previa, serán tramitadas mediante
el Procedimiento Único previsto en el Decreto-Ley 902 de 2017 y resultarán aplicables los
requisitos objetivos y subjetivos de dicha norma.
Indica la Circular que dentro de las pruebas que permitan demostrar la ocupación previa del
terreno baldío, el aspirante puede contar un aviso dado a la Agencia en el término de un año,
contado a partir de la expedición del Decreto 902 de 2017.
En cuanto a las iniciadas con posterioridad al 29 de mayo de 2017, dice la Circular que no
generarán derecho alguno para solicitar la titulación del inmueble ocupado mediante la
aplicación del principio de favorabilidad; en su lugar, el Procedimiento Único deberá decidir
frente a la debida o indebida ocupación, cobrando relevancia las pruebas aportadas por el
aspirante frente a la temporalidad de su ocupación y el aviso previo a la entidad, de forma
que quienes lo hayan enviado tendrán asegurada la prerrogativa de elección del régimen
aplicable.
2.19. Resolución 108 de 2018 expedida por el director general de la Agencia

Mediante esta Resolución se modificó y adicionó la Resolución 740 de 2017, en vista de

que, en desarrollo de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, se han identificado
aspectos operativos que ofrecen dificultades y hacen más lenta y costosa la operación de la
Agencia.
Dentro de las cuestiones a las que se refieren los considerandos o motivaciones de la

Resolución 108 de 2018, se hallan los siguientes:
“Que el numeral 1º del artículo 67 de la mencionada Resolución definió en desarrollo del

artículo 68 del Decreto 902 de 2017, que el acto de apertura del trámite administrativo de
reconocimiento de derechos sobre tierras baldías para quienes pueden ser objeto de su
titulación por acogerse al régimen de transición planteado en los artículos 26 y 27 de la
misma norma, exige verificar que las condiciones de elegibilidad del aspirante que dieron
lugar a su inscripción en el Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO-, no han cambiado
de tal forma que en caso de ser actualizadas harían perder el derecho a la titulación o
desmejorarían la situación del aspirante por reducir su puntuación.
“Que la exigencia antes referida del artículo 67 de la Resolución 740 de 2017, respecto de la
verificación de las condiciones personales de los aspirantes a la adjudicación de baldíos, se
considera innecesaria, toda vez que los ocupantes que en virtud del régimen de transición
optan por las disposiciones sustanciales de la Ley 160 de 1994, como régimen más favorable
para lograr su adjudicación, o quienes se encuentren en las circunstancias señaladas en
el artículo 26 del Decreto 902 de 2017, derivan su derecho a la adjudicación del baldío de
una ocupación previa iniciada antes del 29 de mayo de 2017, y no de una puntuación y
categorización en el RESO para acceder a bienes baldíos administrados por la Agencia.
“Que el numeral 4º del artículo 67 de la mencionada Resolución, también definió en desarrollo

del artículo 68 del Decreto 902 de 2017, que el acto de apertura del trámite administrativo de
68
reconocimiento de derechos sobre tierras baldías ordenaría dar apertura al folio de matrícula
inmobiliaria sobre el inmueble objeto de adjudicación, conforme al procedimiento establecido
en el Decreto 1858 de 2015.
“Que el Decreto 1858 de 2015 no adicionó, modificó ni derogó las disposiciones del
Libro 2, Parte 14, Titulo 10 del Decreto 1071 de 2015, que estableció el procedimiento
para identificar y adjudicar los terrenos baldíos de la nación bajo el régimen de la Ley 160
de 1994, normas que en lo sustancial siguen siendo aplicadas en el Proceso Único de
Ordenamiento Social de la Propiedad contemplado en el Decreto 902 de 2017.
“Que en desarrollo del procedimiento de adjudicación de baldíos reglamentado mediante

Decreto 1071 de 2015, la resolución de adjudicación es la oportunidad procesal para realizar
la debida inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, mientras que en
desarrollo del Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad definido mediante
Decreto 902 de 2017, la apertura del folio se realiza en el acto de apertura de la segunda
parte de la fase administrativa, tras concluir en el Informe Técnico Jurídico Preliminar que el
predio efectivamente es baldío.
“Que el artículo 68 del Decreto 902 de 2017 determinó que el acto de apertura en el marco
del proceso Único debe contener “la orden a la Oficina de Instrumentos Públicos para que
registre el acto administrativo en el correspondiente folio de matrícula o que abra un folio
nuevo”, pero no hizo mención alguna al procedimiento establecido en el Decreto 1858 de
2015, que es distinto al reglamentario de la Ley 160 de 1994.
“Que el procedimiento de apertura de folio de matrícula inmobiliaria de que trata el Decreto

1858 de 2015 no se estableció como un trámite incidental o un prerrequisito del procedimiento
de adjudicación de baldíos, y que por tanto, es pertinente únicamente para establecer la
naturaleza baldía de inmuebles que no están afectos a un procedimiento establecido por la
Ley 160 den 1994, de forma que el mencionado Decreto 1858 de 2015 procede para efectos
de administración de tierras baldías que se identifiquen y vayan a ingresar al Fondo de Tierras
creado mediante el artículo 18 del Decreto 902 de 2017.
“Que el numeral 4º del artículo 67 de la Resolución 740 de 2017 se considera innecesario,

pues obliga a adelantar un procedimiento que no ordeno el artículo 68 del Decreto 902 de
2017, y que indica reprocesos al duplicar acciones tendientes a establecer la naturaleza
baldía de los inmuebles.
“Que el Decreto 902 de 2017 establece nuevas reglas en materia de administración de baldíos
de la Nación, pues estos son adjudicados con la obligación de establecer en ellos un proyecto
productivo para explotarlos de manera directa por un término mínimo de 7 años; luego la
unidad agrícola familiar cuya extensión debe servir para producir como mínimo 2 salarios
mínimos legales mensuales vigentes, se debe establecer para cada caso puntual en atención
al tipo de proyecto a implementar, y no por zonas relativamente homogéneas que implican
un cálculo hipotético de extensiones en predios indeterminados.
“Que la unidad agrícola familiar calculada bajo la metodología de zonas relativamente

homogéneas y expresada en la Resolución 08 de 2016, que a su vez remite a la Resolución
041 de 1996, responde a la lógica de la colonización no controlada por el Estado, en que
la adjudicación no iba acompañada de proyecto productivo ni sometía al adjudicatario a
69
un régimen con limitaciones a la propiedad ni obligaciones de explotación directa, como si
ocurre bajo las reglas impuestas en el Decreto 902 de 2017.
“Que la unidad agrícola familiar calculada a nivel predial en atención al tipo de proyecto a
implementar, ya se viene adelantando desde hace varios años por autorización de la Ley 160
de 1994 para definir las extensiones de predios determinados, adjudicados para el desarrollo
de proyectos productivos y sometido a obligaciones de explotación directa, que es el mismo
supuesto que ahora contempla el Decreto 902 de 2017.
“Que conforme a lo expuesto es pertinente en virtud de la facultad conferida por el Decreto

902 de 2017, de reglamentar aspectos operativos del Proceso Único de Ordenamiento Social
de la Propiedad, en lo referido al reconocimiento y asignación de derechos, aplicar la unidad
agrícola familiar calculada bajo la metodología de la UAF predial para las adjudicaciones que
se realicen bajo los supuestos consagrados en el Decreto 902 de 2017.
“Que el artículo 75 de la Resolución 740 de 2017 respecto a la ruta de reconocimiento de

derechos, señala que “en caso de encontrar infundadas las oposiciones o en caso de no
darse alguna dentro de los cinco días siguientes a la exposición de resultados o del termino
para resolver las oposiciones, según proceda, la Agencia Nacional de Tierras proferirá el acto
administrativo de adjudicación”; no obstante, el Proceso Único de Ordenamiento Social de la
Propiedad , conforme al artículo 61 del Decreto 902 de 2017, también se realiza en zonas no
focalizadas, donde no aplican algunas etapas incompatibles con la lógica de lo masivo, como
la exposición pública de resultados.
“Que conforme a lo expuesto, en aras a (sic) mayor claridad, precisión y para facilitar el
desarrollo del Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad, conforme a las
lecciones hasta ahora aprendidas en su implementación, es necesario crear un artículo
nuevo y modificar y/o adicionar los artículos 4º, 21, 23, 24, 67, 68, 75 y 110 de la resolución
740 de 2017”.
En la parte decisoria de la Resolución 108 de 2018 se dispuso, en consecuencia con lo

anteriormente transcrito, lo relativo a la materia de baldíos, la definición de esa naturaleza
jurídica en los procedimientos de reconocimiento de derechos o acceso a la propiedad, las
oposiciones que se presentaran en los procesos de adjudicación y la manera de resolverlas:
“Artículo 5º. Modificase el artículo 67 de la Resolución 740 de 2017, el cual quedará así:
“Articulo 67. Apertura del trámite administrativo de reconocimiento de derechos. El acto

administrativo de apertura de que trata el artículo 68 del Decreto 902 de 2017 para el caso
de personas que ocupan baldíos de la Nación y pueden recibir su adjudicación conforme
al régimen de transición, o las reglas señaladas en los artículos 26 y 27 del mismo decreto,
señalará con precisión al potencial beneficiario y ordenará:
“1. Realizar la notificación del acto administrativo en los términos del artículo 67 y siguientes
de la Ley 1437 de 2011.
“2. Dar publicidad a terceros indeterminados en los términos señalados en el artículo 37 de

la Ley 1437 de 2011.
70
“3. Dar apertura al folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación cuando el inmueble
no lo tiene aún y ordenar a la oficina de registro de instrumentos públicos el registro del
acto administrativo.
“4. La inscripción de la medida del Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la

Propiedad, indicando el asunto específico en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria
del inmueble.
“5. Comunicar al Ministerio Público para si lo estima procedente se constituya en parte

conforme al artículo 48 del Decreto 902 de 2017.
“Parágrafo 1. La apertura del folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación tiene

carácter publicitario y no modifica la situación jurídica del inmueble.
“Parágrafo 2. La publicidad a terceros indeterminados contendrá la siguiente información:
a) El nombre del peticionario y su identificación.
b) El nombre del predio solicitado en adjudicación y su ubicación.
c) La extensión superficiaria del predio.
d) Los linderos del predio y el nombre de las personas colindantes, y
e) El término del que disponen para comparecer a hacer valer sus derechos para obligar a la
realización del periodo probatorio y presentar sus pruebas para que sean debatidas en él”.
“Artículo 6º. Notificación personal y cumplimiento de órdenes. La notificación personal del

acto administrativo de apertura se hará en jornadas masivas como las señaladas en el
artículo 59 de la presente resolución. En la comunicación que indique al potencial beneficiario
la obligación de comparecer a notificarse, se podrá indicar un punto de encuentro común
para ese propósito, distinto al de ubicación de la Unidad de Gestión Territorial, eligiendo un
punto de fácil acceso para los interesados en la zona.
“La comunicación que indique la obligación de comparecer a notificarse de ser posible

será telefónica o a través de medios idóneos que garanticen comunicación con el potencial
beneficiario y procuren evitar el envío de oficios.”
“Para estos casos, en las jornadas masivas de notificación no aplicará la obtención de la

declaración juramentada de que no han cambiado las condiciones de elegibilidad que
permitieron el ingreso al RESO.
“Cuando la notificación de apertura se realice en zonas no focalizadas, no será obligatorio el

desarrollo de jornadas masivas de notificación”.
71
“Artículo 75. Cierre del procedimiento administrativo de reconocimiento de derechos sobre

tierras baldías. En caso de encontrar infundadas las oposiciones o en caso de no darse
alguna, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la exposición de resultados o del término
para resolver las oposiciones, según proceda, la Agencia Nacional de Tierras proferirá el acto
administrativo de adjudicación en favor del beneficiario, el cual incluirá sus obligaciones y
limitaciones al dominio en los términos del artículo 8º del Decreto 902 de 2017.
“Cuando se hubiere probado en desarrollo del proceso que el inmueble no es baldío, se ordenará
la cancelación del folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación. Cuando se hubiere
probado la naturaleza baldía pero no se determina la procedencia de la adjudicación en favor
del aspirante, el folio de matrícula será cancelado, pero se dará traslado a la Subdirección de
Administración de Tierras de la Nación para realizar el procedimiento señalado en el Decreto
1858 de 2015, para lo cual se remitirá la información y documentación relevante que haya
sido acopiada en el procedimiento de reconocimiento de derechos para efectos de agilizar
dicho trámite.
“Si para el momento de expedición del acto administrativo de cierre del procedimiento, aún
no se ha dado apertura al folio de matrícula inmobiliaria, dicho acto impartirá las órdenes
sobre el particular, ratificando lo ordenado en el acto de apertura.
“Cuando el Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad para reconocimiento

de derechos sobre tierras baldías se desarrolle en zonas no focalizadas, no se realizará la
exposición pública de resultados y el término de 15 días de que trata el presente artículo se
contará a partir del vencimiento del termino para realizar oposiciones conforme al artículo 69
de la presente resolución”.
“Artículo 10. Adiciónese un Articulo 31 B a la Resolución 740 de 2017 en los siguientes

términos:
“Articulo 31 B. Calculo de la Unidad Agrícola Familiar. Cuando en desarrollo del Proceso

Único de Ordenamiento Social de la Propiedad, se adelante el trámite para el reconocimiento
y asignación de derechos aplicable a quienes opten por la adjudicación conforme a lo
señalado en el decreto 902 de 2017, la Unidad Agrícola Familiar no será la definida por zonas
relativamente homogéneas, sino será calculada para cada caso individual bajo la metodología
de UAF predial.
“En lo posible se procurará aprovechar la visita predial de que trata el artículo 31 de la presente
Resolución para realizar las labores de campo requeridas para la definición de la UAF predial.
“Las excepciones que permitan la adjudicación de extensiones inferiores a la UAF predial para
quienes opten por la adjudicación en atención a lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 902
de 2017, serán objeto de reglamentación por parte de la Agencia Nacional de Tierras”.
(NOTA: En esta Resolución 108 de 29 de enero de 2018 expedida por el Director General de
la Agencia Nacional de Tierras, se olvidó poner al final del artículo lo relacionado con la fecha
de vigencia y las derogatorias dispuestas por el referido acto administrativo).
72

EL PROCESO AGRARIO
DE CLARIFICACIÓN DE LA
3. PROPIEDAD
3. EL
PROCESO AGRARIO DE CLARIFICACIÓN DE
LA PROPIEDAD
3.1. Antecedentes que tuvo aquel propósito del legislador de la

naciente República.
El antecedente republicano más antiguo En aquella etapa no estaban bien

sobre el origen de los procesos agrarios determinados los títulos de la propiedad
encaminados a asegurar el dominio rural otorgados durante el período colonial y
de la Nación sobre las tierras públicas, no se disponía de un catastro nacional. La
recuperarlas en caso de indebida ocupación legislación de ese siglo sobre adjudicación
o apropiación ilegal, contribuir a la seguridad de tierras de la Nación fue prodiga y variada,
de los derechos de propiedad, corregir otras no solo como medio para obtener diferentes
irregularidades o deficiencias en la tenencia o objetivos –desde su venta para pagar deuda
uso de la tierra, y garantizar el cumplimiento pública, pasando por la compensación
de la función social de la propiedad, debe a militares por sus contribuciones a la
buscarse en la Ley de 13 de octubre de 1821, independencia, la colonización interior, el
sobre enajenación de tierras baldías, dictada aprovechamiento y exportación de ciertas
por el Congreso General de Colombia, especies forestales, la construcción de
donde se estableció que, como uno de los obras públicas y explotaciones minerales,
primarios propósitos del naciente Estado era entre otros-, sino que dio lugar a diversas
el de fomentar la agricultura, la enajenación modalidades de ocupación o apropiación
de tierras baldías a precios cómodos y irregular del territorio – como la ampliación
equitativos debía contribuir poderosamente de linderos, utilización de la fuerza contra
a tan importante objetivo para cubrir los comunidades de colonos e indígenas,
ingentes gastos que demandaban la rentas falsificación de títulos, empleo de argucias
públicas. jurídicas, apoderamiento ilegal de terrenos
situados alrededor de ciénagas y lagunas-,
Autorizó entonces que podrían enajenarse en lo que permitió la generación de grandes
adelante, las tierras baldías que no hubieren fortunas y promovió, conjuntamente con las
sido concedidas antes a persona alguna, guerras civiles, desde entonces, el despojo,
o que habiéndolo sido por el sistema de la el desplazamiento y la concentración de la
Composición del Derecho Indiano, habían tierra.
vuelto al dominio de la República, según lo
dispuesto en las leyes anteriores.1 Con la expedición del primer Código Fiscal
– artículo 875 de la Ley 106 de 1873-
El contexto de la política de tierras durante , el Gobierno reafirma su potestad de
el siglo XIX sirve para ilustrar el desarrollo administración de las tierras baldías como
1 La Composición fue una figura jurídica por la cual en

determinadas circunstancias una situación de hecho,
producida al margen del derecho, podía convertirse en
una situación de derecho, mediante el pago al fisco de la
Corona de una cierta cantidad.
75
de las demás propiedades y bienes nacionales: “En consecuencia, dicta las providencias
necesarias para obtener un conocimiento lo más exacto posible de los terrenos no
apropiados, su situación, calidad, sus condiciones climatéricas, con expresión especial de
las que contengan quina, goma elástica, bálsamos, palos de tinte y maderas de construcción,
de ebanistería y de exportación, y cualesquiera productos vegetales y minerales”.
El artículo 4º de la Constitución de 1886, que reconstituyó el país en forma de República

unitaria, señaló que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece
únicamente a la Nación, son del dominio estatal, y que pertenecen a la República de Colombia,
según el artículo 202 de la Constitución Nacional, además de los bienes, rentas, fincas valores
y acciones que poseyó la Unión hasta el 15 de abril de 1886, los baldíos, minas y salinas de
los antiguos Estados de la Federación, cuyo dominio recobra la Nación, y los yacimientos de
oro, plata, platino y piedras preciosas, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores
hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas.
La Ley 56 de 1905, expedida bajo el amparo de la Constitución de 1886, expresó que “La
Nación tiene la propiedad de todos los terrenos baldíos, a virtud de haber recobrado el
dominio absoluto sobre los que pertenecían a los extinguidos Estados, según lo dispuesto en
el inciso 2º del artículo 202 de la Constitución Nacional”.
Como antecedente del proceso de deslinde de las tierras de la Nación en relación con las de
los particulares, mediante el Decreto 40 de 1905 el Gobierno procedió a deslindar los lagos,
lagunas, ciénagas y pantanos de propiedad nacional de los predios ribereños pertenecientes
a particulares. Para los efectos del deslinde decretado, se declararon de propiedad nacional
los terrenos que hubieren estado inundados u ocupados por las aguas en los últimos diez
años.
La Ley 110 de 1912 –nuevo Código Fiscal- en su artículo 4º adicionó la lista de bienes fiscales
estatales, fuera de los enumerados en el citado artículo 202 constitucional, consolidando esa
condición jurídica, por cuanto el Estado ejerce sobre ellos un dominio eminente, de soberanía
territorial, no los posee con criterio de derecho privado, los administra y dispone de ellos, y
están destinados –los baldíos, especialmente- a ser adjudicados en las condiciones que fije
la ley, en cuanto los particulares habilitados los ocupen y aprovechen para incorporarlos a la
economía nacional.
A comienzos de los años treinta, la situación del campo era conflictiva y estaba caracterizada
por el despojo de las parcelas de los colonos efectuada por empresarios y terratenientes, a
través de ocupaciones de hecho, o alegando dominio sobre tierras generalmente incultas,
respecto de las cuales exhibían títulos de dudosa eficacia y validez. Existía una inmensa
población rural sin tierra, atada con contratos de arrendamiento y aparcería y se produjeron
invasiones de tierras improductivas u ociosas que consideraban terrenos baldíos de la
Nación, los cuales venían siendo acaparados por los terratenientes e incrementando de esta
manera el fenómeno de concentración de la tierra.
La Ley 200 de 1936 –que no es un estatuto de reforma agraria porque no estaba dirigida a
la redistribución de la propiedad y a modificar la estructura social agraria- no afectó el poder
de los terratenientes ni empoderó al campesinado. Lo que hizo fue legitimar la estructura
que entonces existía, basada en las apropiaciones y acumulaciones irregulares de baldíos.
76
Aunque desarrollo la norma constitucional sobre la función social de la propiedad, esto no

era una novedad, ya que tal exigencia estaba consagrada en el Derecho Indiano aplicado
durante la colonia para mantener la propiedad transferida por la Corona, y en cuanto a la
consagración de la extinción del dominio por falta de explotación del fundo durante diez
años continuos –incumplimiento de la función social de la propiedad-, fue posteriormente
aumentada a quince años por la Ley 100 de 1944, figura jurídica que estuvo congelada en
los anaqueles del Ministerio de Agricultura y no tuvo aplicación sino hasta 26 años después,
cuando se expidió la Ley 135 de 1961, se creó el Incora y se le asignó esa competencia.
A través del Decreto 1963 de 1956, se constituyeron como reserva territorial del Estado y se
consideraron no adjudicables, sino en las condiciones que determinara la ley, las tierras de
la Nación conocidas como sabanas y playones comunales, definiéndolos como las tierras
baldías que periódicamente se inundan con las aguas de las ciénagas que las forman, o
con las de los ríos en sus avenidas, y por sabanas comunales, las zonas compuestas por
terrenos planos cubiertos de pastos naturales, los cuales han venido siendo ocupados
tradicionalmente con ganados, y en forma común, por los vecinos del lugar. Estableció la
presunción de que todos los playones y sabanas comunales son terrenos de la Nación
mientras no se acredite mejor derecho por terceros, y prohibió todo cercamiento de aquellos
que tendiera a evitar su aprovechamiento por los vecinos del lugar.
El Decreto 2095 de 1961, que es uno de los antecedentes del proceso agrario de deslinde
de tierras de la Nación, y supone adelantar al mismo tiempo, en un solo procedimiento,
una etapa de estudio de títulos o clarificación de la propiedad, para poder determinar los
linderos de los bienes nacionales respecto de aquellos en los que alegaren propiedad
privada los particulares, dispuso que correspondía al Ministerio de Agricultura determinar
sobre el terreno, por funcionarios de su dependencia, los linderos de los playones y sabanas
comunales; las tierras recuperadas o desecadas por medios artificiales u otras causas, cuyo
dominio no corresponda por accesión u otro título a particulares, y los de playones de ríos y
lagos navegables
La Ley 135 de 1961, al crear el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, le adscribió
la ejecución de los procesos agrarios que hoy existen.
El literal d) del artículo 3º de dicha ley asignó a la citada entidad la competencia para adelantar
el procedimiento de clarificación de la propiedad en los siguientes términos:
“d) Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, a objeto de
identificar con la mayor exactitud posible las que pertenecen al Estado, facilitar el saneamiento
de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales.
Dijo la Corte Suprema de Justicia en sentencia de constitucionalidad del 11 de diciembre de

1964 sobre la referida norma:
“El aparte d) del artículo 3º complementa la labor del Instituto en esta materia, al disponer
que debe identificar con la mayor exactitud posible (las tierras) que pertenecen al Estado,
facilitar el saneamiento de la propiedad privada y cooperar en la formación de los catastros
fiscales. En efecto:
77
“La identificación de los terrenos de la Nación y la organización de los catastros, son una
inaplazable necesidad del país, atribuida, por otra parte, al Jefe del Estado, como suprema
potestad administrativa, según el artículo 120 de la Ley Fundamental.
“Tales identificación y organización serán consecuencia, en parte, del estudio de la situación

legal de las tierras de propiedad privada, que administrativamente debe emprender el Estado.
Dicho estudio producirá igualmente un efecto de transcendencia en cuanto a la seguridad
jurídica de la propiedad privada de la tierra rural: su saneamiento, la purificación de sus
titulaciones, meta a la cual se han dirigido diversas medidas legislativas, vg., las referentes
a organizar catastros modernos la matrícula de la propiedad, tan bien intencionada como
ineficaz entre nosotros.
“Porque el análisis de la situación legal de los predios, para concluir en la supervivencia

o el fenecimiento del dominio privado, como secuela de haber sido explotados o no
económicamente, provocará, ante todo, el examen de los títulos, lo que ha de conducir
a llenar en ellos vacíos o lagunas, hacer aclaraciones, allegar o producir documentos
complementarios, todo ello indudablemente en beneficio de la firmeza de la propiedad, y el
hecho mismo de un pronunciamiento, así sea administrativo, favorable al titular, después de
aquella labor informativa y de reajuste, no podrá menos de contribuir a consolidar el dominio
privado, y con mayor fuerza si ese pronunciamiento llega a hacerse por la rama jurisdiccional,
en el caso de la revisión del acto administrativo desfavorable al propietario.
“Por tanto, esa tarea del Instituto, lejos de ser inane –como lo juzga la acusación- obedece a
una manifiesta urgencia nacional y desde luego no puede confundirse –como si lo confunde
el demandante- con la obligación de sanear que corre a cargo del vendedor, en casos de
evicción o vicios redhibitorios, asunto completamente extraño a la materia del precepto que
se analiza, y por último, como conceptúa el Procurador General de la Nación, en ningún parte
el literal d) atribuye poder jurisdiccional al Instituto para decidir o fallar sobre cuestión entre
particulares. Si eventualmente la identificación de las tierras del Estado o la recuperación
de ellas requiere entablar un juicio, él deberá tramitarse, obviamente, ante los jueces
competentes”.
Por su parte el CONSEJO DE ESTADO, en sentencia del 15 de junio de 1965, se pronunció de

esta manera sobre el contenido, alcance y competencia exclusiva del procedimiento agrario
que se comenta:
“Cabe anotar, de otro lado, que la Ley 135 de 1961 (artículo 3º literales a) y d), lo mismo que los
correspondientes decretos reglamentarios, conceden al Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria la administración de los baldíos con facultades para adjudicarlos, constituir reservas y
adelantar colonizaciones, y lo autorizan para clarificar la situación de las tierras desde el punto
de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado, facilitar el
saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales. Ello
significa que los estatutos vigentes reconocen en aquel establecimiento descentralizado la
potestad de aplicación directa de las leyes relativas a baldíos y la de definir, en principio, y sin
intervención previa de la justicia ordinaria, la eficacia jurídica de los títulos particulares. Esta
conclusión es apenas la consecuencia necesaria de la facultad administrativa de declarar la
extinción del dominio privado y de ejecutar los estatutos reguladores de los baldíos.
78
“Esas funciones se conceden directamente al Instituto (…..) Pero en las disposiciones

comentadas nada se dice, ni siquiera implícitamente, sobre la supuesta intervención de la
justicia ordinaria en la calificación previa de los títulos. La inclusión expresa de tales materias
en la órbita de competencia de la rama ejecutiva, y el absoluto silencio que se guarda sobre
la hipotética facultad de los jueces comunes, son elementos de juicio que, por sí solos,
indican el sentido de los ordenamientos. La observación cobra mayor fuerza si se considera
que el ejercicio de la función de “clarificar” la situación jurídica de la propiedad reclama,
necesariamente, la concesión de los poderes indispensables para cumplir tales objetivos. Si
así no fuera, la facultad otorgada carecería de sentido y el mandato legal sería poco menos
que inocuo, ya que el Instituto estaría incapacitado para realizar la misión de clarificación que
se le encomienda.
“Para promover litigios no necesitaba de esa atribución especial, ya que el otorgamiento de

personería jurídica y de autonomía administrativa y patrimonial lo autorizaba para instaurar
las acciones que creyera convenientes. No se puede pensar, en sana lógica, que dos mandatos
de la ley digan la misma cosa.
“Es obvio que si los propósitos del legislador hubieran sido los que sugiere el demandante, la
actividad administrativa de clarificación de los títulos se habría condicionado a la intervención
previa de los jueces. Pero el texto legal nada dice en relación con el alegado requisito, ni existe
precepto alguna en la Constitución o en las leyes que permita señalar, por vía de doctrina,
condiciones y formalidades que el ordenamiento en estudio no contempla. La Sala estima,
en consecuencia, que la Administración sí está investida de poderes bastantes para calificar,
en principio, sin la previa injerencia de la justicia ordinaria, pero con la eventual participación
ulterior de la rama jurisdiccional, la eficacia de los títulos particulares en los casos a que
se refiere la norma legal que se comenta. Considera igualmente, por lo tanto, que en esa
disposición no se hace cosa distinta que consagrar, una vez más, el privilegio de la decisión
previa que la Constitución y la ley reconocen a la Administración Pública como elemento
indispensable para que pueda cumplir adecuadamente su función de aplicación del derecho”.
3.2. El decreto 1265 de 1977, reglamentario de la clarificación de la

propiedad.
El señalado Decreto estableció el trámite del aludido procedimiento, en cual se analizan los
documentos y los títulos existentes que se alleguen sobre un fundo rural, con el propósito de
decidir si acreditan los requisitos legales para demostrar propiedad privada sobre la respectiva
extensión territorial, o si por el contrario, se concluye que no ha salido del patrimonio del
Estado, y por tanto conserva su condición de baldío.
El procedimiento establecido en el Decreto 1265 de 1997 puede resumirse así:
De acuerdo con las prescripciones del citado Decreto 1265 de 1977, mientras estuvo vigente,
este procedimiento de clarificación podría iniciarse en los siguientes casos:
a) Por solicitud de los campesinos, la Procuraduría Agraria u otras entidades con algún
interés jurídico.
79
b) Cuando exista controversia por la propiedad de un inmueble entre el Estado y un particular,
y no cuando ella sea entre particulares, pues en este caso la competencia es de la justicia
ordinaria.
c) Cuando se presentaran conflictos por la tenencia de la tierra respecto de algún predio en

particular.
d) Ocasionalmente, debido a que los terrenos considerados como baldíos se hallaban en

regiones donde ésta era la condición jurídica de la mayoría de las tierras, según los
registros y estudios de planeación efectuados por el Incora para proyectar sus programas
de adjudicación de baldíos, en los pocos casos en que hubiere oposición a una solicitud
de titulación de un terreno a título de baldío, por parte de una persona que fundamentara
su impugnación en la presunta condición de propiedad privada del inmueble.
e) Ante la eventualidad u ocasionalidad de casos donde se formulara una oposición a una

petición de adjudicación de baldíos presentada al Incora por un particular, de un terreno que
considerare como baldío, cuando el opositor adujere dominio sobre el mismo, es decir su
condición de propiedad privada, se hizo en ese momento por el Incora una interpretación
extensiva y no autorizada de la facultad reglamentaria del Gobierno, ni siquiera de la Ley
135 de 1961, pues ella y las que se dictaron posteriormente modificándola o adicionándola,
nunca previeron ni expresa ni implícitamente esa hipótesis, estableciéndola de manera
arbitraria y sin ningún fundamento en el numeral 3º del artículo 11 del Decreto 389 de
1974, reglamentario de la Ley 135 de 1961 en materia de titulación de baldíos.
f) Ahora bien, expedida aquella norma reglamentaria, sin sustento en ninguna disposición
legal que requiriera esa regulación, ni por la vía de “completarla” o interpretarla, y en razón
de las demoras innecesarias que ello representaba para el desarrollo y culminación de
los procedimientos agrarios de titulación de baldíos, lo que daba lugar a utilizar parte
importante de los recursos humanos en la realización de otro proceso misional, de manera
independiente, en perjuicio del peticionario, y utilizando de manera deficiente la planta de
abogados, se consideró razonable que en tal caso la oposición fuera resuelta, de manera
funcional, por el mismo funcionario que adelantaba el trámite de titulación, ya que para
ello contaba con la respectiva aptitud funcional, los conocimientos y las pruebas allegadas
por el opositor, las que suministrara la oficina de registro de instrumentos públicos, el
agente del Ministerio Público, y las que oficiosamente obtuviera el Incora, llegándose a
la conclusión de considerar razonable e indispensable derogar esa causal de iniciación
del procedimiento de clarificación, cuando se presentó la oportunidad de dictar un nuevo
decreto reglamentario por haberse expedido una nueva ley de reforma agraria.
g) Se produce entonces la derogatoria en su totalidad del mencionado Decreto 389 de 1974,

en obedecimiento a las anteriores consideraciones, como quedó antes visto, y además
por estas otras razones:
i) Porque en estos casos no se planteaba una controversia entre el Estado y un particular,

sino entre dos sujetos de derecho privado;
ii) Porque la Ley 135 de 1961, y las leyes posteriores que la modificaron o adicionaron,
no contemplaban esa específica causal de intervención o comienzo de otro proceso
agrario, de una competencia adicional o intervención incidental del Incora para entrar
80
a dirimir esa clase de controversias entre el aspirante particular a la titulación de un

baldío y su opositor, también particular;
iii) Al tenerse cuenta lo previsto en el artículo 47 del Código Fiscal de 1912, según el
cual “El Estado no garantiza la calidad de baldíos de los terrenos que adjudica y, por
consiguiente, no está sujeto al saneamiento de la propiedad que transfiere en las
adjudicaciones. Tampoco está obligado al saneamiento, si el terreno baldío estuviere
destinado a un uso público, u ocupado por cultivadores o colonos. En cualquiera de
estos casos, su obligación se reduce a restituir las especies recibidas a cambio de la
adjudicación”.
Por lo demás, actualmente tampoco hay, como sería el caso del Decreto Ley 902 de 2017 –
nunca la hubo-, en las cinco (5) leyes de reforma agraria dictadas desde 1961, incluida la Ley
135 de ese año, una disposición de esa índole, con reserva de ley en sentido material o formal,
vigente y que pretenda respaldar una norma inoperante como la señalada en el Decreto
389 de 1974, antigua e ilegal disposición de invención reglamentaria, es decir, que pretenda
desarrollar o regular alguna disposición contenida en una ley agraria que contemplara esa
circunstancia tantas veces comentadas, de manera expresa, o aún implícita,
En auxilio de lo anteriormente expuesto, es conveniente resaltar lo que siempre fue un

principio regulador de los diversos procedimientos administrativos agrarios a cargo,
de manera centralizada, de una institucionalidad agraria, como el Incora, el Incoder
y actualmente la Agencia Nacional de Tierras: la autonomía de cada una de aquellas
actuaciones administrativas, con sus respectivas causas históricas, constitucionales y
legales, sus desarrollos legales y reglamentarios, sus propios trámites según el contenido
y finalidades de la normatividad específica a la cual siempre se hallaron sometidas, y la
particulares jurisprudencias que fueron produciendo los altos tribunales del país con ocasión
de su aplicación e interpretación a las diversas situaciones sociales y económicas que se
presentan en la tenencia de la tierra en el ambiente rural.
En efecto, preceptúa la norma pertinente del decreto Compilatorio 1071 de 2015:
“Artículo 2.14.19.1.3. Autonomía de los procedimientos agrarios. Cada uno de los

procedimientos administrativos regulados en el presente título es autónomo con respecto
de los demás. Por esta razón, su inicio no está condicionado forzosamente a la culminación
de otro, sino a la verificación de las condiciones señaladas en las disposiciones que se fijan
a continuación.
“Lo anterior no excluye la posibilidad de trasladar las pruebas debidamente recaudadas de

un procedimiento a otro, de conformidad con las reglas previstas al respecto por el Código
General del Proceso o la norma que lo modifique o sustituya, cuando quiera que ello pueda
resultar conducente, pertinente y útil”.

(Decreto número 1465 de 2013, artículo 3°)
3.3. Decreto 2663 de 1994, reglamentario de la ley 160 de 1994
El procedimiento establecido en este Decreto para el ejercicio de la función de clarificar el

dominio de bienes inmuebles rurales se transcribe a continuación:
81
“Artículo 2º. Etapa previa. Antes de expedir la resolución por la cual se inicia el procedimiento
de clarificación de la propiedad, el Instituto dispondrá:
“1. El estudio de los documentos que suministren los presuntos propietarios, los interesados
en que el procedimiento se adelante y los que se obtengan de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994.
“2. La práctica de una visita previa al inmueble, de la cual se dejará constancia en un acta, en la
que se consignará el estado de explotación económica y la presencia de otros ocupantes
diferentes al presunto propietario, y las demás diligencias que se consideren necesarias
para complementar la información, y permitan establecer la viabilidad legal de iniciar las
actuaciones administrativas, u otro procedimiento agrario.
“Artículo 3º. Resolución inicial. Si de la información obtenida no resulta plenamente

establecido el derecho de propiedad privada sobre el inmueble, de acuerdo con lo dispuesto
en los incisos 2º y 3º del numeral 1º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el Gerente General
del Instituto o su delegado, mediante resolución motivada ordenará iniciar el procedimiento
de clarificación de la propiedad.
“Artículo 4º. Inscripción de la resolución. Para fines de publicidad, la resolución que disponga

adelantar el procedimiento de clarificación de la propiedad se inscribirá en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito. En caso
contrario el Instituto solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria, con base en
dicha resolución. El registro se efectuará a más tardar al día siguiente de la fecha de recibo
en la mencionada oficina. Los registradores devolverán el original de la resolución al Instituto
con la respectiva constancia de anotación.
“A partir del registro de la resolución, o de la apertura de la matrícula, las actuaciones

administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros.
“Artículo 5º. Notificación. La resolución inicial se notificará personalmente al Procurador

Agrario, al presunto propietario y a quienes tuvieren constituidos otros derechos reales sobre
el inmueble. Si agotadas las diligencias necesarias no fuere posible realizar la notificación
en forma personal a los interesados, el notificador dejará constancia de ello en el informe
respectivo indicando los motivos que le impidieron realizarla, y el instituto procederá a
emplazarlos, mediante edicto que durará fijado (5) días en lugar público de las Oficinas
del Incora donde se tramite el procedimiento y por el mismo término en la Secretaría de la
Alcaldía Municipal donde se halle situado el inmueble.
“Adicionalmente, el notificador del Instituto fijará una copia del edicto en la puerta o sitio de
acceso al inmueble, salvo que se le impidiere hacerlo, de lo cual dejará constancia escrita que
se agregará al expediente.
“Cumplidas las anteriores formalidades, si los interesados no se presentan dentro de los tres
(3) días siguientes a la desfijación del edicto, se les designará un curador ad litem.
“Parágrafo. En los casos en que el procedimiento no pueda adelantarse con la intervención

directa del presunto propietario, u otras personas con derechos reales constituidos sobre
el inmueble, el Instituto procederá a designarles un curador ad litem en la forma y con los
82
requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, con quien se surtirá la notificación

de la resolución inicial y se adelantará el trámite respectivo.
“Para los efectos anteriores el Instituto elaborará una lista de abogados litigantes, cuyos
honorarios se cancelarán de acuerdo con las tarifas que señale la entidad.
Podía iniciarse a solicitud de la Procuraduría Agraria, los campesinos, autoridades públicas

o comunidades étnicas; la Junta Directiva del Incora quedó autorizada para determinar los
casos en virtud de los cuales pudiera adelantarse el trámite a solicitud del presunto propietario,
con el propósito de facilitar el saneamiento de la titulación privada, uno de los propósitos
legales del procedimiento agrario, siempre que asumiera los costos de la actuación.
En una etapa previa, se estudian los documentos aportados por los interesados y los que
obtuviere el Incora con base en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994. Se ordenaba una
inspección ocular para establecer la presencia de otros ocupantes diferentes al presunto
propietario, y las demás diligencias que se consideraran necesarias para complementar la
información y que permitieran determinar la viabilidad legal de iniciar la actuación, u otra
clase de procedimiento agrario.
La resolución inicial solo se expedía si del estudio de la información obtenida no resultaba

plenamente establecido el derecho de propiedad particular, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Proferida aquella decisión, se ordenaba inscribirla en
el folio de matrícula correspondiente, o en uno que se abriera con tal finalidad; a partir de
entonces la actuación administrativa era oponible a terceros. En el período probatorio, el
Incora podía ordenar las pruebas que considerara necesarias y conducentes.
En la diligencia de inspección ocular se confrontarían los linderos y demás aspectos del

predio con los que figuraren en el folio de matrícula inmobiliaria, escrituras, certificados de
catastro, información cartográfica, los demás documentos idóneos de identificación predial,
más los aportados por los interesados. Se verificaría la presencia de terceros ocupantes del
predio, su condición jurídica, las razones por las cuales adelantaban una explotación, tiempo
de permanencia y área ocupada, propiedad de las mejoras, y se recibirían testimonios de
colindantes u otros interesados.
La resolución final sólo podía declarar:
1. Que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título originario del Estado,
en los términos de los artículos 48 de la Ley 160 de 1964 y 13 y siguientes del Decreto 059
de 1938.
2. Que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal.
3. Que se acreditó propiedad privada, por la exhibición de un título, o una cadena de títulos,
debidamente inscritos, otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes
para la prescripción extraordinaria.
4. Que los títulos aportados son insuficientes, porque no acreditan dominio sino tradición de
mejoras sobre el inmueble.
83
5. Que los títulos aportados se refieren a bienes no adjudicables, o que se hallan reservados,
o destinados a un servicio o uso público.
6. Que la superficie de los terrenos objeto del procedimiento excede la extensión legalmente
adjudicable.
Parágrafo 1o. En la resolución final también se disponía que los derechos de los poseedores
materiales quedaran a salvo, conforme a la ley civil, cuando se declare que en relación con el
inmueble objeto del procedimiento se acreditó propiedad privada, o que salió del patrimonio
del Estado.
El Decreto 2663 de 1994 fue derogado por el Decreto 1465 de 2013, hoy vigente, por el
cual fueron reglamentados los Capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con
los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad,
delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio,
recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos
adjudicados y se dictaron otras disposiciones.
3.4. Decreto 1465 de 2013.
Fue dictado con base en la Ley 160 de 1994, entre otros, bajo los siguientes considerandos:
Que los Decretos números 2663 de 1994 que reglamentan los procesos de clarificación y
deslinde de la propiedad, 2665 de 1994 sobre extinción del derecho de dominio privado y 2664
de 1994, del proceso de adjudicación y recuperación de baldíos, requieren ser ajustados a lo
dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
-Ley 1437 de 2011-;
Que es necesario establecer un sistema de seguimiento y evaluación que permita al Incoder

verificar permanentemente el cumplimiento de las obligaciones y condiciones requeridas por
las leyes para conservar la propiedad de los baldíos adjudicados;
Que el Gobierno Nacional considera conveniente fortalecer y unificar en un solo estatuto

reglamentario, las normas que actualmente regulan los procedimientos administrativos
de extinción del derecho de dominio privado, clarificación de la propiedad, deslinde de
las tierras de la Nación, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y reversión
de baldíos adjudicados, con el propósito de mejorar su efectividad como mecanismos
de protección del patrimonio público y de tutela de la función social de la propiedad y
de aplicar los principios de debido proceso, eficacia, eficiencia, trasparencia, celeridad y
economía procesal y facilitar el trámite oportuno de estos procedimientos.
El objeto de este Decreto fue regular los siguientes procedimientos administrativos de

competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), de conformidad con Ley
160 de 1994:
1. Extinción del derecho de dominio privado, por incumplimiento de la función social o

ecológica de la propiedad.
84
2. Recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por particulares,

con el fin de restituirlos al patrimonio del Estado.
3. Clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para

identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
4. Deslinde o delimitación de las tierras que pertenecen a la Nación de las de propiedad

privada de particulares.
5. Reversión de baldíos adjudicados, por violación de normas ambientales, cultivos ilícitos o

incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las cuales fueron adjudicados.
6. Revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto que han

adjudicado baldíos de la Nación.
Este Decreto fue integrado a la compilación efectuada por el Decreto Único Reglamentario
1071 de 2015.
La versión actualizada del procedimiento de clarificación de la propiedad, en lo que respecta a

su objeto y el contenido de la resolución final que define el procedimiento, se halla reproducida
en el Decreto 1071 de 2015, compilatorio de la normatividad del sector agropecuario, en los
siguientes términos:
“CAPÍTULO 6.
“CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD
“Artículo 2.14.19.6.1. Objeto. El objeto de este procedimiento es clarificar la situación jurídica
de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para identificar si han salido o no del
dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
(Decreto número 1465 de 2013, artículo 39)
“Artículo 2.14.19.6.2. Contenido de la decisión. La resolución que culmine el procedimiento

de clarificación de la propiedad solo podrá declarar:
1. Que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino
tradición de mejoras sobre el inmueble o se refiere a bienes no adjudicables.
2. Que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título originario expedido
por el Estado o título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal.
3. Que el presunto propietario efectivamente acreditó el derecho de propiedad privada

porque posee título de adjudicación debidamente inscrito o un título originario expedido
por el Estado que no ha perdido su eficacia legal.
4. Que el presunto propietario acreditó el derecho de propiedad privada, porque exhibió una
cadena de títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la
Ley 160 de 1994, en los que constan tradiciones de dominio por un lapso no menor del
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
85
5. Que el bien inmueble se halla reservado o destinado a un uso público.
6. Que se trata de porciones que corresponden a un exceso sobre la extensión legalmente

adjudicable.
“Parágrafo 1°. El Incoder deberá remitir copia auténtica de la resolución de clarificación al

IGAC para efectos de la formación o actualización de la cédula catastral y a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos competente, en los términos señalados en el presente
título, para efecto de su registro como baldío de dominio de la Nación.
“Parágrafo 2°. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada
quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales legítimos conforme a la ley civil.
“(Decreto número 1465 de 2013, artículo 40) “
El artículo 75 del Decreto 1465 de 2013 derogó expresamente el Decreto 2663 de 1994; el
Decreto número 2665 de 1994 y los Capítulos VIII, IX y X del Decreto número 2664 de 1994 y,
en lo relativo a la reglamentación de los citados procesos agrarios, sus disposiciones fueron
incluidas en el Decreto Compilatorio 1071 de 2015, por medio del cual se expide el decreto
único reglamentario del sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo rural.
De manera que sustrajo de su regulación el procedimiento de adjudicación de baldíos, el cual
siguió bajo la normatividad del Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de 1994,
reproducido con las modificaciones y adiciones introducidas posteriormente -pero ninguna
de ellas relacionadas con las oposiciones formuladas a las peticiones de adjudicación de
baldíos-, en el mencionado Decreto Reglamentario Compilatorio 1071 de 2015, como quedó
antes referido.
3.5. Decreto único reglamentario compilatorio 1071 de 2015.
La versión actualizada del procedimiento de clarificación de la propiedad, en lo que respecta a

su objeto y el contenido de la resolución final que define el procedimiento, se halla reproducida
en el Decreto 1071 de 2015, compilatorio de la normatividad del sector agropecuario, en los
Procedimientos Administrativos Especiales Agrarios de clarificación de la propiedad,

delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio,
recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, reversión de baldíos
adjudicados y se dictan otras disposiciones
Artículo 2.14.19.1.1. Objeto. El presente título regula los siguientes procedimientos

administrativos de competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), de
conformidad con Ley 160 de 1994:
PROCEDIMIENTOS AGRARIOS
1. Extinción del derecho de dominio privado, por incumplimiento de la función social o

ecológica de la propiedad.
86
2. Recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por particulares,

con el fin de restituirlos al patrimonio del Estado.
3. Clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para

identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
4. Deslinde o delimitación de las tierras que pertenecen a la Nación de las de propiedad

privada de particulares.
5. Reversión de baldíos adjudicados, por violación de normas ambientales, cultivos ilícitos o

incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las cuales fueron adjudicados.
6. Revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto que han

adjudicado baldíos de la Nación.
Artículo 2.14.19.1.2. INICIO DE LOS PROCEDIMIENTOS AGRARIOS. LOS PROCEDIMIENTOS

AGRARIOS REGULADOS EN ESTE TÍTULO SE PODRÁN ADELANTAR DE OFICIO O A
SOLICITUD DE LOS PROCURADORES AGRARIOS, DE CUALQUIER ENTIDAD PÚBLICA, DE LAS
COMUNIDADES U ORGANIZACIONES CAMPESINAS O DE CUALQUIER PERSONA NATURAL
O JURÍDICA, QUIENES PODRÁN INTERVENIR EN EL PROCEDIMIENTO INICIADO.
ARTÍCULO 2.14.19.1.3. AUTONOMÍA DE LOS PROCEDIMIENTOS AGRARIOS. CADA UNO

DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS REGULADOS EN EL PRESENTE TÍTULO
ES AUTÓNOMO CON RESPECTO DE LOS DEMÁS. POR ESTA RAZÓN, SU INICIO NO ESTÁ
CONDICIONADO FORZOSAMENTE A LA CULMINACIÓN DE OTRO, SINO A LA VERIFICACIÓN
DE LAS CONDICIONES SEÑALADAS EN LAS DISPOSICIONES QUE SE FIJAN A CONTINUACIÓN.
LO ANTERIOR NO EXCLUYE LA POSIBILIDAD DE TRASLADAR LAS PRUEBAS DEBIDAMENTE

RECAUDADAS DE UN PROCEDIMIENTO A OTRO, DE CONFORMIDAD CON LAS REGLAS
PREVISTAS AL RESPECTO POR EL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO O LA NORMA QUE LO
MODIFIQUE O SUSTITUYA, CUANDO QUIERA QUE ELLO PUEDA RESULTAR CONDUCENTE,
PERTINENTE Y ÚTIL.
Artículo 2.14.19.2.1. Etapa previa. Con el fin de contar con el fundamento necesario para
decidir si corresponde, o no, dar inicio a los procedimientos agrarios de extinción del derecho
de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación y recuperación
de baldíos indebidamente ocupados, el Incoder ordenará mediante auto, contra el que no
procede recurso alguno, la conformación de un expediente con la información necesaria para
identificar la situación física, jurídica, cartográfica, catastral, de ocupación y explotación del
inmueble objeto de la actuación.
Para este efecto podrá consultar y requerir a las entidades y autoridades competentes la
información documental existente sobre el predio, tales como folios de matrícula inmobiliaria,
87
certificados de catastro, planchas de restitución, planos y aerofotografías, inscripciones
en registro de predios abandonados o despojados, tales como RUPTA, Registro de Tierras
Presuntamente Abandonadas, entre otras. También podrá requerir a los propietarios,
poseedores, presuntos propietarios, ocupantes o tenedores del fundo o a los ocupantes o
titulares de derechos de los predios colindantes en caso de ser requerido por el Instituto, para
que suministren, aclaren o complementen la información que se tenga sobre el inmueble.
Parágrafo 1°. Cuando el Incoder lo considere necesario, conducente y pertinente, podrá

ordenarse la práctica de una diligencia de visita previa al inmueble, a fin de establecer si
existe mérito para iniciar el procedimiento agrario.
Sin perjuicio de lo anterior, esta visita deberá practicarse siempre en el caso de la extinción
del dominio. En este caso, durante la visita previa también deberá establecerse si existe algún
vínculo entre los ocupantes actuales del predio y su propietario.
En la visita previa, el Incoder, si lo considera necesario, podrá solicitar la participación de las

autoridades ambientales competentes para que verifiquen el cumplimiento de la normatividad
ambiental vigente.
De la visita previa se levantará un acta suscrita por los participantes y los funcionarios que
la practicaron, quienes además rendirán el informe respectivo dentro de los diez (10) días
siguientes a su realización.
El auto que ordena la visita previa se comunicará a los solicitantes a la dirección que hubieren
aportado en sus solicitudes y a la Procuraduría Ambiental y Agraria.
Parágrafo 2°. Los propietarios o poseedores están obligados a permitir el acceso del Incoder
o quien haga sus veces a los predios. Para el desarrollo de las diligencias, el Incoder podrá
requerir la participación de la Policía Nacional.
Parágrafo 3°. Los Notarios, los Registradores de Instrumentos Públicos, el IGAC, las Oficinas
de Catastro y las autoridades ambientales, deberán permitir el acceso en tiempo real a la
información necesaria para el desarrollo de los procedimientos aquí contemplados.
Artículo 2.14.19.2.2. Valoración de la información previa. Reunida la información y practicadas

las diligencias pertinentes, se hará una evaluación de dicha información con el fin de
establecer si se dan, o no, las condiciones para iniciar alguno de los procedimientos agrarios
previstos en este título.
Si surtido el anterior análisis se determina que no es procedente el inicio, el Incoder así lo

declarará mediante auto motivado, en el que ordenará el archivo de las actuaciones, el cual
se comunicará mediante publicación en la página web de la Entidad por el término de tres
(3) días.
Frente a esta providencia procede el recurso de reposición por parte del Ministerio Público
Agrario y de los solicitantes, quienes deberán interponerlo dentro de los tres (3) días siguientes
a su comunicación.
88
Parágrafo. Conformado el expediente con el cual se encuentra mérito para abrir la actuación

administrativa, se remitirá copia del mismo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Restitución de Tierras Despojadas, con el propósito de confrontar la información con el
sistema de registro de tierras presuntamente abandonadas y despojadas, para los fines
previstos en la Ley 1448 de 2011.
Artículo 2.14.19.2.3. Resolución Inicial. SI DE LA INFORMACIÓN OBTENIDA Y DE LAS

DILIGENCIAS PREVIAS PRACTICADAS SE ESTABLECIERE QUE SE ACREDITAN ALGUNAS DE
LAS CAUSALES O CONDICIONES PREVISTAS EN LA LEY 160 DE 1994 Y EN EL PRESENTE
TÍTULO PARA LA INICIACIÓN DE ALGUNO DE LOS PROCEDIMIENTOS AGRARIOS, EL INCODER
ASÍ LO DECLARARÁ MEDIANTE ACTO MOTIVADO, EN EL CUAL ORDENARÁ EL INICIO DE
LOS PROCEDIMIENTOS DE EXTINCIÓN DEL DERECHO DE DOMINIO, CLARIFICACIÓN DE
LA PROPIEDAD, DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN O RECUPERACIÓN DE BALDÍOS
INDEBIDAMENTE OCUPADOS, SEGÚN CORRESPONDA.
Artículo 2.14.19.2.4. Publicidad de la Resolución inicial. El acto administrativo que dé inicio a

un procedimiento agrario se notificará y comunicará, así:
1. Mediante inscripción. Para fines de publicidad, inmediatamente se profiera la resolución

que disponga adelantar los procedimientos de extinción del derecho de dominio,
clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos
indebidamente ocupados esta se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos correspondiente.
El registro se efectuará al día siguiente de la fecha de radicación del oficio de solicitud de

inscripción de la resolución inicial en la mencionada oficina y los Registradores remitirán al
Incoder el folio de matrícula respectivo con la constancia de su inscripción.
A partir del registro de la resolución inicial o de la apertura de la matrícula inmobiliaria según el

caso, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros
y estos asumirán las diligencias en el estado en que se encuentren.
2. Notificación. Las actuaciones que inicien los procedimientos se notificarán en la

forma establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo al Procurador Ambiental y Agrario o su delegado y a las siguientes personas:
En los procesos de recuperación de baldíos a los ocupantes del predio y a quienes se

pretendan dueños.
En los procesos de clarificación del derecho de dominio, al presunto propietario y a

los titulares de derechos reales principales y accesorios que figuren en el registro de
instrumentos públicos.
89
En los procesos de deslinde, a titulares de derechos reales principales que figuren en el registro
de instrumentos públicos, a los propietarios de los predios colindantes y a los ocupantes que
aleguen propiedad privada.
En los procesos de extinción del derecho de dominio privado de predios rurales, a los titulares
de derechos reales que figuren en el registro de instrumentos públicos y a la Autoridad
Ambiental, cuando sea procedente.
En los eventos en que no sea posible notificar personalmente, se adelantará la notificación

por aviso en los términos del artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
3. Comunicaciones. La resolución que dé inicio a un procedimiento agrario se comunicará,

así:
En todos los casos a los solicitantes, mediante oficio al que se le anexará copia de la decisión,
que se remitirá a la dirección de contacto que hubieren informado en la solicitud.
En los procedimientos de extinción del derecho del dominio, cuando el proceso se adelante
para verificar las causales previstas en el numeral 2 del artículo 2.14.19.4.2 del presente
decreto, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, o a la Corporación Autónoma
Regional respectiva, según el caso.
(Decreto número 1465 de 2013, artículo 8°. El CONSEJO DE ESTADO, mediante Auto del 3 de
diciembre de 2014, suspendió provisionalmente los efectos del artículo 8°, numeral 1, inciso
2°, del Decreto número 1465 de 2013, eliminado de esta compilación)
Artículo 2.14.19.2.5. Recursos frente a la Resolución inicial. De acuerdo con lo dispuesto

en el artículo 64 de la Ley 160 de 1994, contra las resoluciones que ordenen iniciar los
procedimientos de extinción del derecho de dominio privado, clarificación de la propiedad,
deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados, procede
el recurso reposición ante el mismo funcionario que profirió la providencia.
La presentación, admisión y trámite de los recursos, se regirá por lo dispuesto en la Primera

Parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 2.14.19.2.6. Solicitud y aporte de pruebas. En firme la resolución que dispone iniciar

el respectivo procedimiento, las partes contarán con el término de cinco (5) días para solicitar
o aportar las pruebas que consideren pertinentes, útiles y conducentes.
ARTÍCULO 2.14.19.2.7. Carga de la prueba. En los procedimientos administrativos agrarios

de extinción del derecho de dominio privado, clarificación de la propiedad, deslinde de
tierras de la nación y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, la carga de la
prueba corresponde a los particulares, pero el incoder podrá de oficio decretar o practicar
las pruebas que considere necesarias.
90
Igualmente corresponde a los particulares probar la fuerza mayor y el caso fortuito cuando
fueren alegados.
Artículo 2.14.19.2.8. Auto de pruebas. Agotado el término de cinco (5) días referido en el
artículo 2.14.19.2.6 del presente decreto, se decretarán las pruebas solicitadas por las partes
que resulten pertinentes útiles y conducentes, así como las que de oficio considere el Instituto
mediante auto contra el que no procede recurso alguno.
Artículo 2.14.19.2.9. Inspección Ocular. En los procedimientos agrarios de extinción del

derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde o delimitación de tierras de la
Nación, y recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, se practicará una
diligencia de inspección ocular con la participación de expertos de la Entidad.
Parágrafo 1°. En los procedimientos de extinción del derecho de dominio, cuando la causal
que lo origina sea la establecida en el numeral 2 del artículo 2.14.19.4.2. de este decreto, la
diligencia de inspección ocular se practicará de conformidad con lo establecido en el inciso
del numeral 5, del artículo 53 de la Ley 160 de 1994.
Parágrafo 2°. La diligencia de inspección ocular se ordenará mediante auto en el que se

señalará la fecha para iniciarla, se determinará el valor para cubrir el costo del peritazgo,
cuando este se haya solicitado, la cuenta bancaria en la que se deberá consignar el citado
valor, y el término dentro del cual se deberá efectuar la consignación, se dispondrá el sorteo
de los peritos y la designación de los funcionarios expertos que habrán de intervenir, y se
especificarán los asuntos o aspectos respecto de los cuales versará la diligencia.
Esta providencia se comunicará a las partes, a los solicitantes que sean sujetos de reforma
agraria y a los terceros interesados, mediante oficio al que se le anexará copia del acto y el cual
se remitirá a la dirección que obre en el expediente, así mismo se enviará a la Procuraduría
General de la Nación, al Procurador Delegado para Asuntos Ambientales que corresponda.
Artículo 2.14.19.2.10. Práctica de la diligencia de Inspección Ocular. La diligencia de inspección

ocular se iniciará en el predio objeto del procedimiento con las partes, los peritos, los voceros
de los solicitantes que concurran, y mediante esta se procederá a establecer, además de
los aspectos que haya solicitado la parte como prueba y que se hubieren decretado, los
siguientes hechos, según el tipo de procedimiento agrario que se adelante:
1. La ubicación e identificación del predio, conforme a la división política administrativa

del país, precisando su extensión, su ubicación cartográfica y catastral, sus linderos y
colindancias, confrontando estos con los títulos y folios de matrícula inmobiliaria si los
hubiere.
91
2. Las características agrotécnicas del predio, identificando la topografía que lo caracteriza,
las aguas de que dispone, el tipo y calidad de suelos que lo caracterizan y los demás
aspectos agrológicos relevantes.
3. El tipo de explotación económica que se adelanta en el inmueble, precisando cuál

explotación se realiza por cuenta del propietario o el presunto propietario, cuál se adelanta
por cuenta de ocupantes, poseedores o tenedores y si estos últimos tienen, o no, vínculo
de dependencia con los titulares, si los hubiere.
4. Las condiciones de tenencia y ocupación del fundo, precisando las condiciones de

tiempo, modo y lugar como se inició dicha ocupación o posesión, según corresponda, y
determinando las áreas del predio poseídas u ocupadas, por cada poseedor u ocupante,
cuando concurran varios de estos. Así mismo, se indagará sobre las condiciones de
tiempo, modo y lugar como se obtuvo la propiedad del bien, cuando esta se alegue.
5. El estado de conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales

renovables y lo relativo a la preservación y restauración del ambiente, así como las áreas
destinadas por la ley a la protección o conservación de tales recursos.
Durante la práctica de la diligencia de inspección ocular las partes interesadas podrán aportar
los documentos que consideren pertinentes.
De la diligencia de inspección ocular se levantará un acta que resuma las actividades

realizadas y los aspectos generales encontrados, la cual se suscribirá por los funcionarios,
los peritos y las personas interesadas que participaron.
Si en la diligencia se identifican cultivos ilícitos deberá informarse en forma inmediata a la

Fiscalía General de la Nación.
Parágrafo. El informe técnico de la inspección ocular deberá contener mínimo los siguientes
datos:
1. Los antecedentes de la actuación.
2. Los documentos y el material utilizado.
3. La metodología y la descripción de los experimentos y demás pruebas realizadas.
ARTÍCULO 2.14.19.2.13. El aporte de pruebas que no requieran verificación en campo. En

cualquier tiempo, desde la ejecutoria de la resolución inicial y hasta el momento en que se
profiera el auto de cierre de la etapa probatoria y se disponga el expediente para su análisis
y decisión, las partes podrán aportar las pruebas y alegaciones que consideren pertinentes,
útiles y conducentes, siempre y cuando estas no requieran verificación en campo. Dichas
pruebas, serán valoradas de acuerdo con su conducencia, pertinencia y utilidad, en el
momento en el que se profiera la decisión final.
92
Artículo 2.14.19.2.14. Cierre de la etapa probatoria y remisión del expediente para decisión

de fondo. El periodo probatorio no podrá exceder los treinta (30) días. Vencido dicho término
y practicadas las pruebas decretadas, el Incoder dictará auto, que se comunicará por estado
y frente al cual no cabe recurso alguno, en este se dispondrá el cierre de la etapa probatoria
y se ordenará remitir el expediente al despacho, para sustanciar y proferir la decisión final.
Artículo 2.14.19.2.15. Resolución final. Expedido el auto que cierra la etapa probatoria y marca

el inicio de la fase decisoria del procedimiento respectivo, el expediente entrará al despacho
por un término de quince (15) días, dentro de los cuales se proferirá la decisión de fondo que
ponga fin a las actuaciones. En este acto administrativo se deberá adoptar la decisión que
corresponda según las evidencias recabadas, se dará respuesta a las diferentes solicitudes
formuladas por los intervinientes a lo largo del trámite, se fundamentará la determinación
tomada y se definirán las medidas que hagan efectiva la decisión, necesarias para que lo
resuelto pueda ser acatado en un plazo de no más de veinte (20) días a partir de su ejecutoria.
Artículo 2.14.19.2.16. Notificación y recursos. Las resoluciones que deciden de fondo los
procedimientos administrativos especiales agrarios de extinción del derecho de dominio,
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, clarificación de la propiedad, y deslinde
de tierras de la Nación, serán notificadas a quienes intervinieron en el proceso y al Procurador
Ambiental y Agrario en la forma prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo y contra las mismas solo procede el recurso de reposición ante
el mismo funcionario que dictó la providencia en los términos del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 2.14.19.2.17. Acción de revisión ante el CONSEJO DE ESTADO. Contra las resoluciones

dictadas en los procedimientos agrarios de extinción del derecho de dominio, recuperación
de baldíos indebidamente ocupados, clarificación de la propiedad y deslinde de tierras de la
Nación también procede la acción de revisión ante el CONSEJO DE ESTADO en única instancia,
dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la firmeza de la respectiva resolución.
Artículo 2.14.19.2.18. Protección de Colonos. Sin perjuicio de las acciones policivas o judiciales

por violación de la normatividad ambiental, en ningún caso procederá el lanzamiento por
ocupación de hecho, ni ninguna otra acción policiva o judicial que interrumpa o desconozca
la posesión u ocupación de colonos sobre un predio respecto del cual se encuentre en curso
cualquiera de los procedimientos administrativos agrarios regulados en el presente título.
EJECUCIÓN DE LO RESUELTO EN LOS PROCEDIMIENTOS AGRARIOS

ARTÍCULO 2.14.19.3.1. EJECUTORIA DE LAS RESOLUCIONES FINALES DE EXTINCIÓN
Y CLARIFICACIÓN. EN FIRME LAS RESOLUCIONES DE EXTINCIÓN DEL DERECHO DE
93
DOMINIO Y CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, SI NO SE SOLICITA LA REVISIÓN DENTRO
DEL TÉRMINO INDICADO, O CUANDO INTENTADA AQUELLA LA DEMANDA RESPECTIVA
FUERE RECHAZADA, O EL FALLO DEL CONSEJO DE ESTADO NEGARE LAS PRETENSIONES
DE LA REVISIÓN IMPETRADA, EL INCODER REMITIRÁ A LA OFICINA DE REGISTRO
CORRESPONDIENTE COPIA DE LAS PROVIDENCIAS PARA SU RESPECTIVA INSCRIPCIÓN.
(Decreto número 1465 de 2013, artículo 23). Demanda de nulidad contra este artículo.
Negada. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Expediente No. 48766 Auto de Julio 30 de
2014. C.P. Olga Melida de la Hoz. Confirmada mediante Auto de diciembre 3 de 2014. C. P.
Enrique Gil Botero).
3.6. Jurisprudencia y doctrina registral en Procesos de Pertenencia.
Introducción al tema.
Corresponde a la Agencia Nacional de Tierras, en cumplimiento de las funciones que le

atribuye el Decreto Ley 2363 de 2015, establecer y desarrollar los Planes de Ordenamiento
Social de la Propiedad, lo que comprende llevar a cabo una compleja y vasta labor de
caracterización y análisis en el territorio nacional que permita conocer la realidad física
y la situación jurídica de los predios rurales para poder adelantar los programas de
formalización de la propiedad de la tierra, y de acceso a su dominio, lo que permitirá obtener
seguridad jurídica en el ámbito rural, así como promover el desarrollo y la prosperidad en
las regiones.
Para tales fines, la Agencia Nacional de Tierras ha promovido unos cánones estándar de
interpretación institucional de las disposiciones sobre acreditación de la propiedad que
debe definir, con el propósito de propiciar su aplicación armoniosa y generalizada en la labor
colectiva de ordenamiento social de la propiedad, lograr una fundamentación uniforme
de las decisiones y obtener unas consecuencias precisas en el quehacer misional a este
respecto.
Pero la finalidad de ese esquema de interpretación, no está inspirada únicamente para

resolver las situaciones que plantean las actividades de formalización de la propiedad
rural, y de acceso al dominio relacionado con las baldías de la Nación, sino que constituye
un apreciado elemento de juicio cuando la Agencia Nacional de Tierras sea llamada a
intervenir en los procesos de pertenencia de predios rurales, conforme a lo previsto en
el Código General del Proceso, participación procesal –cuando ha sido convocada- que
en el pasado le ha demandado un notorio desgaste institucional por la interposición de
numerosas acciones de tutela encaminadas a defender su potestad de suprema autoridad
en materia de tierras de la Nación, con ocasión de los procesos de pertenencia adelantados
por jueces civiles en determinadas regiones del país, por diversas circunstancias, y en
especial por violación del debido proceso, y además, porque la postulación de unas reglas
interpretativas para demostrar la propiedad constituye para la Agencia Nacional de Tierras
una positiva exigencia probatoria y argumentativa en todas las actuaciones administrativas
que le corresponda intervenir.
De acuerdo con lo anterior, la Agencia logrará los objetivos que le ha señalado el Decreto
Ley 2363 de 2015, el Decreto Ley 902 de 2017 y demás disposiciones concordantes, en
94
la medida en que los lineamientos que ha señalado en materia de interpretación de las

normas sobre acreditación de la propiedad establecidas en la Ley 160 de 1994, resuelvan
mediante argumentos consistentes y coherentes aquellas otras interpretaciones y
aplicaciones del derecho que puedan dar lugar a conflictos normativos; eviten el uso de
términos con significados vagos, las referencias indeterminadas o las incertidumbres
jurídicas; favorezcan la utilización de criterios que permitan una uniformidad terminológica
en materia de derecho agrario y registral; y promuevan la búsqueda de expresiones
lingüísticas que se empleen siempre en el mismo sentido, de suerte que, hasta el último
lindero de lo razonablemente posible, debe sustentarse y justificarse con argumentos la
afirmación que se haga en un acto administrativo de la Agencia –cualquiera que sea su
sentido-, que no sea completamente cierto e inequívoco.
3.6.1. SENTENCIA T-461 DE 2016.
“8.2.7. Defecto fáctico.
“En el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Yopal omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades oficiosas para
esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las pretensiones de la demanda y sus
implicaciones.
Aunado a lo anterior, siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con folio
de matrícula y, por ende, el inmueble carecía de dueño reconocido y no habiendo registro
inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el
predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de
apropiación por prescripción.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal no solo omitió valorar pruebas sobre la
situación jurídica del predio “La Reserva II” y desconoció las reglas de la sana crítica, sino
que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que
determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción.
En efecto, el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de algunos vecinos y las observaciones
de una inspección judicial para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de
posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción, le bastó traer a colación
algunas sentencias emitidas en torno a la presunción de que trata el artículo 2 de la Ley
200 de 1936, pero omitió llevar a cabo la interpretación armónica de las diferentes normas
existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936;
65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, desconociendo
así que existe una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío ante
la ausencia de propietario privado registrado.
Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió la exigencia del certificado de tradición y
libertad del inmueble, sino que, ante la ausencia del mismo, debió, como mínimo, solicitar un
concepto al Incoder sobre la calidad del predio, presupuesto sine qua non para dar inicio al
proceso de pertenencia, toda vez que de allí se deriva su competencia.
Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga probatoria respecto
a la naturaleza del bien, deba recaer sobre el particular o sobre el Incoder. Lo que se reprocha
95
es la omisión del juez para procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de
ser un inmueble privado y no del Estado, característica determinante de la competencia del
funcionario.”
3.6.2. SENTENCIA T-407 DE 2017
“La Corte en reiteradas decisiones ha precisado que las autoridades judiciales deben tener
plena certeza al momento de declarar una prescripción que el bien a usucapir no tenga la
naturaleza de baldío, ya que de lo contrario se permitiría que sujetos no beneficiarios del
sistema de reforma agraria se favorezcan de los bienes destinados constitucionalmente a
garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural.
5.2. Así las cosas, en sentencia T-488 de 2014 este Tribunal conoció de un asunto en el
cual: (i) un juzgado en Casanare reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de
un bien denominado “El Lindadanal”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales,
(iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado
se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual al momento de
inscribir la sentencia, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva,
manifestó que dicha decisión no podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto
Registral (Ley 1579 de 2012), ya que en el marco del proceso no se había demostrado la
naturaleza privada del bien. En dicha oportunidad este Tribunal precisó lo siguiente:
“En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué
(Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando
que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales.
En este mismo sentido, el actor reconoció que la demanda se propuso contra personas
indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la
demanda es inmueble que puede ser objeto de apropiación privada. Así planteadas las cosas,
careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo,
surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía
tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En
este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado”.
Como puede observarse en esta decisión, la Corte no avaló si la inexistencia de antecedentes

registrales puede ser considerada como una prueba certera de que se está en presencia de
un bien baldío(34). Sin embargo, lo que efectivamente se cuestionó es que el Juez Promiscuo
del Circuito de Orocué sin tener absoluta certeza de la naturaleza privada del bien, declarara
la prescripción del bien, en este sentido la Sentencia T-488 de 2014 afirmó:
“El Juzgado Promiscuo de Orocué no solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica del
predio “El Lindanal” con desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también
omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran
si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo
en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección judicial,
para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión. Tales elementos
probatorios, aunque reveladores sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes
ni conducentes para determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir”.
96
8.2. Ahora bien, debe precisarse que recientemente la Superintendencia de Notariado

y Registro, mediante Instrucción Administrativa del 17 de febrero de 2017, modificó la
Instrucción Conjunta número 13/251 del 13 de noviembre de 2014, con el propósito de
sistematizar y actualizar el procedimiento adelantado a los criterios jurisprudenciales
establecidos por la Corte en las sentencias T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
En primer lugar, esta precisó que cuando el particular o el juez soliciten a la oficina de registro
de instrumentos públicos certificado de antecedente registral para aportar al proceso de
declaración de pertenencia, se pueden presentar dos situaciones a saber:
(i) Carencia de antecedente registral, al evidenciar del análisis existente en los índices de
propietarios que no es posible constatar ninguna clase de registro de derechos reales en el
inmueble objeto de discusión. En estos casos la Superintendencia solicita que el certificado
a expedir precise que el inmueble carece de Antecedentes Registrales, determinando así
la inexistencia de pleno dominio sobre el mismo, “situación que presume la naturaleza
baldía del predio y su imprescriptibilidad”.
(ii) La segunda hipótesis que se puede presentar es que la Oficina de Registro de

Instrumentos Públicos identifique que se encontraron tradiciones de predios que inician
su historia jurídica con base en títulos precarios(96). Ante estas situaciones es preciso que
se certifique esta situación y se prevenga al juez respecto de que se puede tratar de un
predio de naturaleza baldía, el cual solo se puede adquirir por resolución de adjudicación
de la Agencia Nacional de Tierras.
Así las cosas, como lo precisa la Instrucción Administrativa del 17 de febrero de 2017,
proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, ante la inexistencia de antecedentes
registrales, puede llegar a considerarse que el bien a prescribir tiene la naturaleza de baldío
y, en esa medida, los jueces deben abstenerse de ordenar la prescripción del bien. Ello no
se debe a que una simple afirmación que in genere pueda llevar a suspender o finalizar la
actividad jurisdiccional, sino por el contrario es la consecuencia lógica de no tener la claridad
sustancial de la naturaleza del bien, por cuanto la legislación colombiana establece que solo
cuando existe absoluta certeza que el bien a prescribir no es baldío, las autoridades judiciales
pueden proceder a reconocer la existencia de la usucapión.
La Corte en reiteradas decisiones ha precisado que las autoridades judiciales deben tener
plena certeza al momento de declarar una prescripción que el bien a usucapir no tenga la
naturaleza de baldío, ya que de lo contrario se permitiría que sujetos no beneficiarios del
sistema de reforma agraria se favorezcan de los bienes destinados constitucionalmente a
garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural.
5.2. Así las cosas, en sentencia T-488 de 2014 este Tribunal conoció de un asunto en el cual:
(i) un juzgado en Casanare reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un
bien denominado “El Lindadanal”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales,
(iii) no había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado
se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual al momento de
inscribir la sentencia, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva,
manifestó que dicha decisión no podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto en
el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012), ya que en el marco del proceso no se había
demostrado la naturaleza privada del bien. En dicha oportunidad este Tribunal precisó lo
siguiente:
97
“En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué
(Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando
que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales.
En este mismo sentido, el actor reconoció que la demanda se propuso contra personas
indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la
demanda es inmueble que puede ser objeto de apropiación privada. Así planteadas las cosas,
careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo,
surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía
tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En
este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado”.
Posteriormente, en la sentencia T-293 de 2016 este Tribunal conoció de un asunto en el

cual: (i) un juzgado en Boyacá reconoció mediante sentencia judicial la prescripción de un
bien denominado “El Salitre”, (ii) dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no
había sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el Estado se había
desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual el Incoder precisaba que en el
marco del proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza privada del bien. En
esa oportunidad esta Corporación indicó que en los procesos de prescripción adquisitiva del
dominio que se adelantan en la jurisdicción ordinaria los jueces deben tener plena certeza de
que el bien a prescribir no es baldío:
“Ahora bien, en el caso bajo estudio se observa que la decisión del juez demandado se sustentó
en que de la inspección judicial, de los testimonios recibidos y de la escritura pública allegada
al proceso se logró confirmar la presunción de que el predio en cuestión es de propiedad
privada, lo cual exime al demandante en el proceso de pertenencia de carga probatoria. No
obstante, como se vio, además de que dicha situación es susceptible de desvirtuarse, el
juez debe adoptar, de manera oficiosa, las medidas necesarias para determinar la verdadera
naturaleza jurídica del bien, máxime cuando existen indicios de que puede tratarse de un
terreno baldío.
Así, se advierte que el juez, a pesar de que no existían titulares registrados de derechos reales
sobre el predio, este carecía de matrícula inmobiliaria y la demanda fue presentada contra
personas indeterminadas, circunstancias que configuran indicios de que podría tratarse de un
terreno baldío, se limitó a decretar pruebas que, si bien contribuyen al esclarecimiento de los
hechos, no permitían determinar, con certeza, la naturaleza del bien, teniendo en este caso el
deber de practicar otras pruebas conducentes para tomar una decisión que correspondiera a
la verdad de la situación fáctica, según sus deberes como conductor del proceso respectivo,
como se observó en la parte considerativa de esta sentencia. Motivo por el cual se configura
el defecto fáctico alegado”.
3.6.3. INSTRUCCIONES ADMINISTRATIVAS DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y

REGISTRO.
3.6.3.1. INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 10 DE 2017 (Mayo 4))
ASUNTO: PROTOCOLO SOLICITUD Y EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS ESPECIALES PARA
PERTENENCIA (ARTÍCULO 375 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO
De la misma forma, en la instrucción administrativa conjunta SNR 13/Incoder 251 de 2014,

se enuncia el procedimiento a seguir por parte de las oficinas de registro de instrumentos
98
públicos frente a la solicitud de inscripción de las sentencias de pertenencia proferidas por

los despachos judiciales. Como primera medida, se habla de la “expedición del certificado
antecedente registral”, en donde se menciona el término “carencia de antecedente registral”,
que, para efectos de la presente instrucción y, de ahora en adelante, a título individual y
particular, se entenderá como “certificado especial de pertenencia”.
Con base en lo anterior, a continuación, se expondrán los lineamientos que ha establecido la

ley para adelantar los procesos de pertenencia y el campo de acción que tienen las oficinas
de registro de instrumentos públicos frente al tema. Por tal razón, es menester que dentro
del proceso el juez, como garante del patrimonio público, acopie las pruebas necesarias para
establecer que el predio a usucapir no se trate de un terreno baldío de la Nación.
Lo anterior es así, toda vez que, dentro de la misma actuación judicial, el juez tiene la
oportunidad de decretar pruebas de oficio y, como requisito de la demanda, se le exige
al demandante que adjunte el “certificado especial” del predio que ha poseído y pretende
adquirir, expedido por la oficina de registro de instrumentos públicos a través del cual se citan
los actuales titulares de derechos reales, si cuenta con título originario, lo cual se constituye
en la prueba de la existencia de propiedad privada de conformidad con la ley.
Se evidencia que la exigencia de la ley va encaminada a constatar dentro del proceso de

pertenencia que, en efecto, se están prescribiendo predios privados, y se descarta, a su vez,
que se trate de terrenos baldíos.
En este sentido, además de dirigirse la demanda contra personas indeterminadas, en caso

de no existir un propietario de dominio pleno inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho de
dominio que den fe de propiedad privada, surgiría para el juez la duda de encontrarse ante la
existencia de un terreno baldío, convirtiéndose en deber del juez, por medio de sus poderes
y facultades procesales que la ley le otorga, decretar las pruebas necesarias para constatar
que no se trata de bienes imprescriptibles.
A su vez, el proceso judicial de prescripción adquisitiva del dominio o declaración de

pertenencia, consagrado en el artículo 375 del CGP, establece que;
• La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de

propiedad de las entidades de derecho público” (numeral 4º, artículo 735).
• “En ningún caso, las sentencias de declaración de pertenencia serán oponibles al
instituto colombiano de desarrollo rural (Incoder) respecto de los procesos de su
competencia” (numeral 10, segundo inciso, artículo 735).
• Las normas han buscado amparar la protección de los bienes del estado desde la
preceptiva contenida en el código fiscal adoptado mediante ley 110 de 1912, en especial
sus artículos 44 y 61:
• El artículo 44 establece de manera expresa que los terrenos situados dentro de los
límites del territorio nacional que carecen de otro dueño son baldíos y, en tal concepto,
pertenecen al estado.
• El artículo 61 establece también de manera expresa que el dominio de los baldíos no
puede adquirirse por prescripción, es decir, son bienes imprescriptibles.
99
Atendiendo a lo manifestado, es necesario que los registradores de instrumentos públicos,
mediante la expedición de las certificaciones especiales para pertenencia, den luces a los
jueces de la posibilidad de estar prescribiendo un bien baldío de la nación, aclarando que
las funciones de los señores registradores llegan hasta el deber de informar la situación
jurídica del inmueble atendiendo los antecedentes inscritos en el registro inmobiliario,
sin pretender intervenir de ninguna manera en la decisión que pueda adoptar el juez de
competencia dentro del proceso de pertenencia.
Conforme a lo antes dicho, surge la necesidad de establecer un protocolo para la expedición

del certificado, como a continuación se detalla:
REQUISITOS PARA LA ELABORACIÓN DE LA SOLICITUD DE CERTIFICACIÓN:
El interesado debe aportar:
• Nombre y cédula del solicitante.

• Número de folio de matrícula inmobiliaria (si lo tiene).
• Código o cédula catastral del predio (obligatorio en caso de no poseer el número del FMI).
• Dirección del predio (nombre del predio rural, vereda y municipio).
• Nombre y número de identificación del posible propietario del predio (si lo tiene).
• Documentos o información que corresponda al antiguo sistema, que permitan la búsqueda
en los respectivos libros.
PROCEDIMIENTO OFICINAS DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS PARA LA

BÚSQUEDA DE INFORMACIÓN
Una vez realizada la solicitud y aportada la información relacionada en el ítem anterior, la

oficina de registro de instrumentos públicos procederá a realizar la búsqueda de la siguiente
manera:
1. Inicialmente la ORIP debe hacer la búsqueda en el sistema de información registral (SIR) o

folio magnético según corresponda, de acuerdo con los datos entregados por el solicitante.
2. Si se entrega información relacionada con registros contenidos en libros de antiguo

sistema se hará la búsqueda en ellos. En el evento de encontrarse los libros de antiguo
sistema en un círculo registral diferente al que corresponda por ubicación del inmueble, se
debe solicitar a dicha oficina que se remita la información a que haya lugar.
3. Si no se aportó a la solicitud información pertinente de los libros de antiguo sistema, la

búsqueda se hará en los libros de índice de propietarios y/o libros de tradentes, adquirentes,
tomando como referencia el nombre del último ocupante que aparece inscrito en la ficha
predial.
4. Si una vez realizada la búsqueda en los libros de antiguo sistema, se encuentran

antecedentes registrales de pleno dominio, pero su tradición no fue trasladada al sistema
actual (SIR o folio magnético), la ORIP realizará apertura de la matrícula inmobiliaria de
acuerdo con lo establecido en el artículo 48 del estatuto registral:
100
5. “El folio de matrícula se abrirá a solicitud de parte o de oficio por el registrador, así:
(...) De oficio, cuando se traslada la tradición del antiguo sistema de registro al sistema
vigente de registro”.
Procedimiento oficinas de registro de instrumentos públicos para la expedición de la

certificación
Cuando el particular o el juez soliciten a la oficina de registro de instrumentos públicos

la expedición del certificado especial para aportar al proceso de declaración judicial de
pertenencia, pueden presentarse tres situaciones, a saber:
EXISTENCIA DE ANTECEDENTE REGISTRAL CON PLENO DOMINIO
Si realizadas las respectivas consultas se evidencia que el predio sí tiene registro de

propietarios que confirmen la titularidad de derechos reales sobre el inmueble, la certificación
que expida la oficina de registro, deberá enmarcarse en las condiciones requeridas por el
artículo 375 de la ley 1564 de 2012 (código general de proceso), es decir, deberá contener:
• Nombre y número de identificación del titular o titulares de los derechos reales que se
encuentran registrados respecto del bien inmueble solicitado.
• En el evento tal que el bien inmueble provenga de uno de mayor extensión, se deberá
identificar y mencionar los titulares de derechos reales de este y las matrículas inmobiliarias
de donde proviene el inmueble que se pretende prescribir.
• Si en el folio de matrícula se encuentran inscritos derechos reales diferentes al de dominio,
la certificación deberá contener la información de los titulares de los demás derechos
reales, con el ánimo de que el juez o el particular tengan conocimiento del hecho.
Hace parte integrante de la presente instrucción, el modelo para expedir la correspondiente
certificación (anexo 1).
B. ANTECEDENTE REGISTRAL EN FALSA TRADICIÓN
En caso de encontrar tradiciones de predios que inician su historia jurídica con base en
“títulos precarios” como, a manera de ejemplo, se cita:
1. Protocolización de escrituras públicas de declaraciones judiciales extrajuicio de mejoras

plantadas en terrenos baldíos de la nación, o mencione que el predio tuvo a la persona
solicitante como colono cultivador por más de xxxx años, o que el predio ha sido
adquirido por haberlo explotado quieta, pacífica e ininterrumpidamente por más de 30
años; compraventa de ocupación con antecedente registral, o declaración de fundación,
entre otras. Lo anterior siempre y cuando no se evidencie que la falsa tradición ha sido
saneada, esto es, que haya sido adjudicado por INCORA/INCODER (hoy Agencia Nacional
de Tierras) como terreno baldío de la Nación o cedido a título gratuito o vendido por el ente
territorial correspondiente (municipio).
2. Escrituras públicas de compraventa de mejoras en terrenos baldíos de la nación, sin que

se evidencie que la tradición haya sido saneada, es decir que haya sido adjudicado por
101
Incora/Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras) como terreno baldío de la nación o
cedido a título gratuito o vendido por el ente territorial correspondiente (municipio).
3. DOCUMENTOS QUE NO ACREDITAN PROPIEDAD PRIVADA, POR EJEMPLO: La venta

de cosa ajena, la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente registral, la
protocolización de documento privado de venta de derechos de propiedad y/o posesión
(ejemplo carta-venta) y protocolización de declaraciones de terceros ante juzgados o
notaría sobre información de dominio y/o posesión; hipótesis que corresponden a las
denominadas falsas tradiciones a que se refiere la transcripción del parágrafo 3º del
artículo 8º de la hoy Ley 1579 de 2012, por la cual se expide el estatuto de registro de
instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones. En otras palabras, tales hechos
no tienen la eficacia de traditar el dominio de derechos reales como es el correspondiente
a la propiedad de un predio, así los actos o contratos se encuentren inscritos en los
correspondientes folios de matrícula inmobiliaria, toda vez que, antes de expedirse el
anterior estatuto de registro de instrumentos públicos (Decreto 1250 de 1970), se permitía
su inscripción; sin embargo en ningún momento pueden ser actos constitutivos de
transferencia de dominio o propiedad de un bien inmueble. En estos casos, es preciso que
se certifique esta situación para prevenir al Juez de la posibilidad de encontrarse frente
a un predio de naturaleza baldía, que solo puede adquirirse por acto administrativo de
adjudicación de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), artículo 65 de la Ley 160 de 1994,
toda vez que los mismos, por disposición del numeral 4º del artículo 375 de la Ley 1564
de 2012 (Código General del Proceso), son imprescriptibles.
Hace parte integrante de la presente instrucción, el modelo para expedir la correspondiente

certificación (Anexo 2).
C. QUE NO TENGA ANTECEDENTE REGISTRAL:
Si luego de realizar la respectiva consulta, no es posible constatar ningún tipo de registro

de derechos reales con los datos aportados por el usuario con relación al inmueble, la
certificación deberá contener:
1. La relación de los documentos aportados por el solicitante, mencionando que, de acuerdo

con ellos, se realizó la búsqueda en los sistemas de información de la oficina de registro
correspondiente y que no fue posible identificar folio de matrícula individual ni de mayor
extensión del bien objeto de la solicitud.
2. Informarle al solicitante que, de acuerdo con los datos entregados por él en el requerimiento
y a la búsqueda efectuada por la oficina de registro correspondiente, no se encuentra folio
de matrícula inmobiliaria abierto y que, por ende, se determina la inexistencia de pleno
dominio y/o titularidad de derechos reales sobre el mismo; por ende, no se puede certificar
a ninguna persona como titular de derechos reales.
3. Hace parte integrante de la presente instrucción, el modelo para expedir la correspondiente

certificación (Anexo 3).
Es conveniente que en virtud de lo dispuesto por el artículo 375 del CGP, a partir de la fecha la
citada certificación deberá ser expedida dentro del término de quince (15) días hábiles.
102
3.6.3.2. INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA No. 1 DE 17 DE FEBRERO DE 2017

CONTENIDO: REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL PAÍS. SE MODIFICAN
LAS INSTRUCCIONES CONJUNTAS 13 DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y
REGISTRO Y 251 DE 2014 DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, EN
LO CONCERNIENTE A LA IDENTIFICACIÓN DE LOS CASOS EN QUE PRESUNTAMENTE
PRESCRIBEN TERRENOS BALDÍOS DE LA NACIÓN, Y EL TRÁMITE QUE DEBE ADELANTARSE
ANTE LAS PROVIDENCIAS DE DECLARACIÓN JUDICIAL DE PERTENENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL,

SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS
PÚBLICOS, FUNCIONES DEL REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS, DECLARACIÓN
DE PERTENENCIA, TERRENO BALDÍO, ADJUDICACIÓN DE TERRENO BALDÍO, TERRENO
BALDÍO RURAL, TERRENO BALDÍO URBANO
(DIARIO OFICIAL N° 50154 DE FEBRERO 21 DE 2017).
Asunto: Modificación Instrucción Administrativa Conjunta 13 SNR/251 Incoder del 13 de

noviembre de 2014
Acatando las disposiciones impartidas por el comité jurídico de unificación de criterios en

acta 1 del 24 de enero del 2017, se ordena la modificación a la instrucción administrativa
conjunta 13 SNR/251 INCODER del 13 de noviembre del 2014, que para efectos de su
inmediata aplicación, quedará así:
La Superintendencia de Notariado y Registro, en el ejercicio de las funciones de inspección y

vigilancia, sigue advirtiendo un número considerable de sentencias judiciales de declaración
de pertenencia sobre predios con presunción de ser terrenos baldíos de la nación, en los
cuales, si bien es cierto la aplicación de la instrucción administrativa conjunta 13 SNR/251
INCODER del 2014, ha prevalecido frente a la intención de registro de dichos fallos por
parte de los diferentes despachos judiciales, en procura de acatar los preceptos legales
establecidos para la adjudicación de baldíos de la nación (l. 160/1994, art. 65), así como el
debido cumplimiento a los criterios jurisprudenciales promulgados por la honorable Corte
Constitucional en las sentencias t- 488 de 2014, t-293 de 2016, t-548 de 2016 y t-549 de
2016 entre otras, es claro que mediante acciones constitucionales (tutelas) y a través de
requerimientos de inscripción, los jueces de la república ordenan a los registradores públicos
la inscripción de las sentencias de pertenencia so pena de incurrir en faltas disciplinarias,
multas o acciones penales.
En este sentido, dentro de la instrucción administrativa conjunta 13 SNR/251 INCODER del

2014, se estableció el procedimiento que deben ejecutar los registradores de instrumentos
públicos al momento de la recepción de las sentencias de pertenencia sobre posibles predios
baldíos de la nación, en donde se aplica la suspensión de registro de acuerdo al artículo 18
de la ley 1579 de 2012, remisión de la correspondiente resolución al ministerio público, a la
superintendencia delegada para la superintendencia delegada para la protección, restitución
y formalización de tierras y al Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras); y si efectuada la
insistencia por parte del juez en la inscripción del fallo de la declaración de pertenencia, el
procedimiento a seguir por la oficina de registro de instrumentos públicos, era emitir acto
administrativo a través del cual se niegue la inscripción del acto jurídico referenciado en la
parte motiva de esta instrucción, en especial lo siguiente:
103
1. Los terrenos baldíos de la Nación solo pueden adquirirse mediante resolución administrativa
de adjudicación del Incoder. Artículo 65 ley 160 de 1994.
2. Los jueces de la República no son competentes para prescribir terrenos baldíos de

la Nación. Según el numeral 4º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, los
terrenos baldíos son imprescriptibles.
3. Las adjudicaciones de terrenos baldíos de la Nación deben realizarse mediante unidades

agrícolas familiares, según el artículo 66 ley 160 de 1994 y la Resolución 41 de 1996 del
Incora.
Ahora bien, avocados a las diferencias conceptuales que ejerce la rama judicial frente al
proceso declarativo de pertenencia y en donde las oficinas de registro se han visto obligadas
a la inscripción de sentencias de pertenencia so pena de incurrir en procesos disciplinarios
y penales, es preciso realizar la modificación a la instrucción administrativa conjunta 13
SNR/1251 INCODER del 2014, en su parte procedimental que compete a los registradores
públicos de todo el país, en lo que a continuación se detalla:
• PROCEDIMIENTO OFICINAS DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS

CERTIFICADO DE ANTECEDENTES REGISTRALES
En un primer momento, cuando el particular o el juez soliciten a la oficina de registro de

instrumentos públicos certificado de antecedente registral para aportar al proceso de
declaración de pertenencia, se pueden presentar dos situaciones a saber:
A. CARENCIA DE ANTECEDENTE REGISTRAL
Si luego de realizar la correspondiente consulta y revisión de los tarjeteros de índices de

propietarios que se lleva en cada una de las orips, no es posible constatar ninguna clase
de registro de derechos reales a nombre del solicitante, se recomienda que se certifique la
carencia de antecedentes registrales, indicando claramente que:
1. con los datos aportados no aparece el señor xxxx, con c.c xxxx como propietario de un
inmueble rural, con un área de xxx hectáreas, ubicado en xxxx del municipio de xxxxxx,
departamento de xxxx, comprendido dentro de los siguientes linderos y medidas xxxxx.
2. Con los datos aportados se revisaron los libros índices de propietarios, del periodo
comprendido entre 1935 a 1977 de la ley 40 de 1932, no aparece el señor xxxx como
propietario del inmueble solicitado.
3. Con los datos aportados se revisaron los xxx tomos de índices de hipotecas existentes en
esta oficina, y no aparece el señor xxxxx, como propietario del inmueble solicitado.
4. Con los datos aportados se realizaron consultas de índice de propietario, en nuestro

sistema de información registral existente en esta oficina, no aparece el señor xxxxx,
como propietario del inmueble solicitado.
104
5. Conforme lo anterior se informa que el señor xxxxx con cc xxx no aparece inscrito como
titular de derechos reales en relación con el inmueble solicitado.
6. El inmueble objeto de la búsqueda con los datos ofrecidos, carece de antecedentes

registrales, determinando así la inexistencia de pleno dominio sobre el mismo, situación
que presume la naturaleza baldía del predio y su imprescriptibilidad.
B. ANTECEDENTE REGISTRAL EN FALSA TRADICIÓN
En caso de encontrar tradiciones de predios que inician su historia jurídica con base en títulos
precarios como:
1. Protocolización de escrituras públicas de declaraciones judiciales extrajuicio de mejoras

plantadas en terrenos baldíos de la nación, o mencione que el predio lo hubo como colono
cultivador por más de 30 años, o que el predio ha sido adquirido por haberlo explotado quieta,
pacífica e ininterrumpidamente por más de 30 años, o declaración de fundación entre otras de
este tipo. Lo anterior siempre y cuando no se evidencie que la falsa tradición ha sido saneada,
esto es, que haya sido adjudicado por INCORA/INCODER como terreno baldío de la nación.
2. Escrituras públicas de compraventa de mejoras en terrenos baldíos de la nación, sin que

se evidencie que la tradición haya sido saneada esto es, que haya sido adjudicado por
INCORA/INCODER como terreno baldío de la nación, hoy Agencia Nacional de Tierras.
Ante estas situaciones es preciso que se certifique esta situación, y se prevenga al juez
respecto de que se puede tratar de un predio de naturaleza baldía, el cual solo se puede
adquirir por resolución de adjudicación de la Agencia Nacional de Tierras, artículo 65 ley
160 de 1994, que los mismos por disposición del numeral 4º del artículo 407 del código de
procedimiento civil, hoy artículo 375 del código general del proceso, son imprescriptibles.
– SOLICITUD DE INSCRIPCIÓN DE SENTENCIA DE DECLARACIÓN JUDICIAL DE PERTENENCIA
En caso en que el juez no haya atendido a la prevención hecha en el certificado de carencia

de antecedente registral, y llegue para registro la sentencia de declaración de pertenencia
sobre predios que no poseen titular de derechos reales inscritos en las ORIP, y tampoco se
evidencia que se haya vinculado a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) (antes INCODER)
para que se pronuncie sobre la naturaleza jurídica del inmueble, se sugiere dar aplicación al
artículo 18 de la ley 1579 de 2012, que dispone:
“ART. 18. —En los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente
de autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta
a derecho, de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro y se
informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina,
o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo
motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la
comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la
inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento de recibir ratificación, se
procederá a su registro dejando en la anotación la constancia pertinente”.
105
– AVISO Y TRASLADO DE DOCUMENTOS A LA Agencia Nacional de Tierras (ANT) Y
PROCURADURÍA AMBIENTAL Y AGRARIA.
Dentro del término de los treinta (30) de suspensión del trámite de registro, el registrador de
instrumentos públicos deberá, mediante oficio, informar a la Agencia Nacional de Tierras
(ANT) (antes INCODER) sobre la orden emitida por despacho judicial de inscribir sentencias
de pertenencia sobre predios que carecen de antecedente registral, que no cuentan con
titulares de derecho real de dominio, o que igualmente están ordenando la apertura de folios
de matrícula inmobiliaria cuando no poseen una, a fin de que inicie las acciones legales
correspondientes, como la instauración de la acción de tutela para que se ampare su derecho
de defensa y debido proceso, e inicie paralelamente el proceso agrario de clarificación de la
propiedad, con el fin de establecer la verdadera naturaleza jurídica del inmueble prescrito. De
igual forma, se deberá informar a la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria de la región,
con el fin de que despliegue las acciones que considere pertinentes de conformidad con sus
competencias legales.
Con los oficios informativos, deberá adjuntarse copia de la sentencia y del certificado de
carencia de antecedentes registrales.
REITERACIÓN E INSISTENCIA POR PARTE DEL DESPACHO JUDICIAL.
• Una vez se haya proferido la resolución de suspensión del trámite registral de acuerdo a
lo estipulado en el artículo 18 de la ley 1579 de 2012 y se reciba ratificación por parte del
despacho judicial en cuanto al registro del fallo, los registradores de instrumentos públicos
procederán a la inscripción del mismo, dejando en el campo de “complementación de la
anotación”, que la inscripción se hizo por requerimiento expreso del juez correspondiente.
• Posteriormente, las oficinas de registro procederán a conformar el expediente, desde la

solicitud inicial de registro de la sentencia de pertenencia, hasta la culminación del trámite
consistente en la inscripción del fallo, o la apertura del folio de matrícula por reiteración del
juzgado de conocimiento.
• Conformado el expediente, este será remitido a la Superintendencia Delegada para la

protección, restitución y formalización de tierras, para ejercer las acciones pertinentes a
que haya lugar.
Si vencido el término de los treinta (30) días, no hay respuesta por parte del juez de
conocimiento, se procederá a negar la inscripción con las razones explicadas en la Instrucción
Administrativa Conjunta 13 SNR/251INCODER del 2014.
3.6.3.2. SENTENCIA T-549 DE 2016.
“Sobre el defecto material o sustantivo este tribunal ha señalado(56) que se presenta cuando
“la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que
evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la
razonabilidad jurídica”(57). en la sentencia su-515 de 2013 fueron sintetizados los supuestos
que pueden configurar este tipo de yerros, a saber:
106
“(i) la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que: (a) no
es pertinente(58), (b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada(59), (c) es inexistente(60), (d)
ha sido declarada contraria a la constitución(61), (e) o a pesar de que la norma en cuestión está
vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de
estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el
legislador(62).
(ii) La interpretación de la norma al caso concreto no se encuentra dentro de un margen

razonable(63) o el funcionario judicial hace una aplicación inaceptable de la disposición, al
adaptarla de forma contraevidente —interpretación contra legem— o de manera injustificada
para los intereses legítimos de una de las partes(64); también, cuando se aplica una regla
de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable(65).
(iii) No se tienen en cuenta sentencias con efectos erga omnes(66).
(iv) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva(67) o claramente contraria

a la constitución(68).
(v) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición(69).
(vi) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el

análisis de otras disposiciones aplicables al caso(70).
(vii) el servidor judicial da insuficiente sustentación de una actuación(71).
(viii) se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación(72).
(ix) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una

violación manifiesta de la constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de
las partes en el proceso(73)”.
1.4. Por último, el desconocimiento del precedente se deriva de la aplicación directa de una
regla que tiene su origen en la propia carta política (art. 13), cuya infracción conduce a la
vulneración de una norma de rango superior(74). Sobre el particular, en la sentencia T-1092
de 2007 esta corporación decantó en qué circunstancias ocurre dicha causal específica
de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales: “la jurisprudencia de la Corte
Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas:
Aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad;
aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la

constitución;
contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y
desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional

a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”.
107
En la sentencia su-054 de 2015 la Sala Plena de la Corte reiteró que el precedente corresponde
al conjunto de sentencias previas a “la decisión donde se pretende su aplicación y que debe
existir una semejanza de problemas jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del caso,
normas juzgadas o puntos de derecho. en ausencia de uno de estos elementos, no puede
predicarse la aplicación de un precedente”(75).
Esta corporación en la sentencia T-153 de 2015 concluyó que los jueces están en el deber
de respetar y aplicar en situaciones análogas aquellas consideraciones jurídicas cierta y
directamente relacionadas que emplearon los jueces de mayor jerarquía y los órganos de
cierre para resolverlos, a menos que expresen razones serias y suficientes para apartarse y,
“en el supuesto de que se incumpla el deber precitado, la Corte ha reiterado recientemente
que, cualquier decisión judicial que omita toda referencia al precedente vigente y que, por
lo tanto, contiene una respuesta contraria a la que surgiría del precedente aplicable, es una
decisión que, en principio, se muestra irrazonable e incurre en arbitrariedad, porque “carece
de la debida justificación o comporta el desconocimiento de normas de mayor jerarquía,
dentro de las cuales se encuentran los postulados constitucionales y las sentencias con
efectos erga omnes de la Corte Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por
la Corte Suprema de Justicia y por el CONSEJO DE ESTADO en su labor de unificación de la
jurisprudencia constitucional”(76).
“Asimismo, esta corporación de manera reiterada ha fijado los criterios que deben consultarse
al momento de estudiar la causal de desconocimiento del precedente, así:
“i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso

concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en los mismos. ii) comprobar que el
fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no
hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad. iii) verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar diferencias
fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería
ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con
los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos
fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine”(77).
De tal manera que cuando se alega el desconocimiento del precedente se debe verificar que
los casos omitidos sean casos análogos y, además, se haya argumentado y probado una de
las hipótesis reseñadas anteriormente.
3.6.4. SENTENCIA T-727 DE 2016.
“I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN.
“123. Conforme con los supuestos fácticos, los medios probatorios visibles en los expedientes
de la referencia y la jurisprudencia constitucional fijada en materia de imprescriptibilidad de
baldíos, la Sala Tercera de Revisión concluye que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Sogamoso (Boyacá) y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Yopal (Casanare) violaron el
derecho fundamental al debido proceso del Incoder –hoy Agencia Nacional de Tierras-, por
incurrir en un defecto fáctico, orgánico y sustantivo, al haber omitido el deber de solicitar
pruebas de oficio y, en esa medida, no haber vinculado al instituto referido, para que dilucidara
la naturaleza de los predios rurales objeto de los procesos de pertenencia, que carecían de
antecedentes registrales.
108
124. Como resultado de las subreglas jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta
providencia, observa la sala lo siguiente:
(a) La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, es excepcional, y por

ende, está sujeta a la acreditación de causales genéricas y específicas de procedibilidad(99).
(b) Con relación al requisito de subsidiariedad, el recurso extraordinario de revisión carece

de idoneidad y eficacia para tramitar un asunto como el planteado por el INCODER, habida
cuenta de que los cargos formulados por la entidad no se encuadran en las causales taxativas
del medio de defensa judicial referido, ya que, tanto en el Código de Procedimiento Civil, así
como en Código General del Proceso, la comparecencia del INCODER –hoy Agencia Nacional
de Tierras- es facultativa, no obligatoria. Así mismo, debido a la naturaleza imprescriptible
del bien objeto del proceso, se fundamenta la procedencia de la acción de tutela con el fin de
proteger el patrimonio público.
(C) DE IGUAL MODO, EN EL ESTUDIO DEL AGOTAMIENTO DE RECURSOS, NO ES ADMISIBLE

EXIGIR AL INCODER –HOY Agencia Nacional de Tierras- ACUDIR A LOS PROCEDIMIENTOS
DE CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD Y RECUPERACIÓN DE BALDÍOS, PREVIO A LA
PRESENTACIÓN DE TUTELA, POR CUANTO NI LA CONSTITUCIÓN, NI LA LEY, IMPONEN COMO
REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EL AGOTAMIENTO DE TRÁMITES ADMINISTRATIVOS.
(d) Los bienes baldíos, en tanto bienes fiscales adjudicables, se encuentran comprendidos,
aunque no sean mencionados de manera expresa, en el artículo 102 de la Constitución.
por lo tanto, gozan, al igual que otros bienes de uso público, de ciertas características y
prerrogativas reconocidas en el artículo 63 de la Carta, que los diferencian de los bienes
de carácter privado, entre estas la de ser inajenables, imprescriptibles e inembargables.
(e) En el ordenamiento jurídico está proscrita la adquisición de bienes baldíos por prescripción
adquisitiva de dominio. Solo el Incoder –hoy Agencia Nacional de Tierras-, previa verificación
de requisitos legales, puede adjudicar un bien baldío a un particular.
(f) Los jueces civiles en el trámite de los procesos de pertenencia tienen el deber de hacer
una interpretación sistemática del conjunto de disposiciones constitucionales y legales que
integran el sistema de baldíos, a fin de que salvaguarden las tierras que pertenezcan a la
nación.
(g) La ausencia o carencia de antecedentes registrales o registro de titular de derechos reales

en el folio de matrícula inmobiliaria, configuran la presunción legal de que el bien es baldío,
aunado al hecho de que la demanda se presenta contra personas indeterminadas.
(h)Es condición necesaria para activar la competencia del funcionario judicial, la definición
de la naturaleza jurídica del bien inmueble. no está dado iniciar un proceso de pertenencia
cuando existen dudas respecto de la calidad del bien, se debe definir si es baldío o de derecho
privado.~
(i) En la hipótesis de que no haya certeza sobre la naturaleza jurídica del bien, el juez civil
tiene el deber de hacer uso de sus amplias potestades para practicar pruebas de oficio y
proceder a vincular al INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras-, para que esta entidad,
en el marco de sus competencias, defina la calidad del predio. En caso de corresponder a un
109
bien perteneciente a la Nación, el juez del proceso ordinario deberá declararse incompetente
para conocer del asunto, pues es función exclusiva del INCODER –hoy Agencia Nacional
de Tierras-, adelantar el trámite de adjudicación y consecuente titulación del respectivo
inmueble, previa verificación de los requisitos contenidos en la ley 160 de 1994.
“125. Comprobada la violación del derecho fundamental al debido proceso del INCODER –
hoy Agencia Nacional de Tierras-, la Sala concederá, en ambos procesos, la protección de
la garantía iusfundamental vulnerada, y en consecuencia, dejará sin efectos las sentencias
de pertenencia cuestionadas, así como declarará la nulidad de todo lo actuado, incluidos los
respectivos autos admisorios. Por último, ordenará a los jueces accionados que procedan
a rehacer las actuaciones respectivas dentro del proceso de pertenencia, pero con la
obligación de vincular al instituto demandante, hoy Agencia Nacional de Tierras, para lo de
su competencia”.
3.6.5. SENTENCIA T-293 DE 2016.
“(……………………..)
“Ahora bien, en el caso bajo estudio se observa que la decisión del juez demandado se sustentó
en que de la inspección judicial, de los testimonios recibidos y de la escritura pública allegada
al proceso se logró confirmar la presunción de que el predio en cuestión es de propiedad
privada, lo cual exime al demandante en el proceso de pertenencia de carga probatoria. No
obstante, como se vio, además de que dicha situación es susceptible de desvirtuarse, el
juez debe adoptar, de manera oficiosa, las medidas necesarias para determinar la verdadera
naturaleza jurídica del bien, máxime cuando existen indicios de que puede tratarse de un
terreno baldío.
Así, se advierte que el juez, a pesar de que no existían titulares registrados de derechos reales
sobre el predio, este carecía de matrícula inmobiliaria y la demanda fue presentada contra
personas indeterminadas, circunstancias que configuran indicios de que podría tratarse de un
terreno baldío, se limitó a decretar pruebas que, si bien contribuyen al esclarecimiento de los
hechos, no permitían determinar, con certeza, la naturaleza del bien, teniendo en este caso el
deber de practicar otras pruebas conducentes para tomar una decisión que correspondiera a
la verdad de la situación fáctica, según sus deberes como conductor del proceso respectivo,
como se observó en la parte considerativa de esta sentencia. Motivo por el cual se configura
el defecto fáctico alegado.
Aunado a ello, como lo ha señalado la corte en oportunidades previas, se observa que, debido
a lo anterior, la conducta del juez potencialmente, puede derivar en un defecto orgánico
pues, al no existir certeza sobre la naturaleza del bien, tampoco se tiene claridad sobre su
competencia para conocer del asunto que en un principio le fue presentado y menos, sobre
su facultad para declarar el derecho de propiedad sobre el terreno. En esa medida, debió
descartar en su totalidad cualquier posibilidad de que el bien perteneciera a la Nación, a
partir de las correspondientes pruebas para evitar la asignación de un bien imprescriptible
cuya administración y competencia para su adjudicación radica en cabeza del Incoder.
Así las cosas, se reitera que, a pesar de la presunción antes señalada y que admite prueba
en contrario, el juez debe velar no solo por esclarecer la veracidad de los hechos, sino que, en
estos casos, también debe propugnar por determinar la naturaleza jurídica del bien a través
110
de las pruebas oficiosas pertinentes. En esa medida, de existir indicios que permitan inferir,
en algún grado, la probabilidad de que se trata de un bien de la Nación, la autoridad judicial
deberá vincular al Incoder para lograr esclarecer la situación y, de ser el caso, desvirtuar la
presunción antes mencionada en pro de una adecuada protección del patrimonio público y
evitar una usurpación de competencias.
Como se logra evidenciar, lo anterior no ocurrió en el asunto bajo estudio situación que derivó
en la configuración de un defecto fáctico y un potencial defecto orgánico en el fallo proferido
por el juez demandado. Ahora, si bien es deber del Incoder mantener un inventario de los
terrenos que pertenecen a la Nación, según orden dictada por esta misma corporación en
el año 2014 y que evidentemente no se ha cumplido, ello no es óbice para que los jueces
incumplan los deberes en la materia
“En esa medida, la Sala procederá a revocar la sentencia dictada en segunda instancia de
tutela por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y, en su
lugar, concederá el amparo solicitado, ordenando dejar sin efectos el fallo dictado por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, el 2 de diciembre de 2014, dentro del proceso
de pertenencia agraria con radicado 2014-00043 iniciado por Ana Belén Pedraza de Galindo
y Gelasio Galindo Pedraza hasta el correspondiente auto admisorio y rehacer las actuaciones
correspondientes, pero con la obligación de vincular al Incoder para lo de su competencia”.
3.6.6. SENTENCIA STC15887-2017 DE 2017. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
Resumen del contenido de la sentencia:
“Contenido: Los actos de explotación económica realizados por el particular sobre el predio,
no le dan derecho alguno ni le otorgan la condición de poseedor. Se precisa que tal situación
no se altera, modifica o desvirtúa en virtud de lo preceptuado por el artículo 762 del Código
Civil conforme al cual la posesión “es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de
señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra
persona que la tenga en lugar y a nombre de él” y el poseedor “es reputado dueño, mientras
otra persona no justifique serlo”, porque el artículo 65 de la citada ley 160 establece que “los
ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme
al código civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa”.
“Es claro, entonces, que bajo la vigencia de esta norma ninguna persona puede invocar
posesión sobre un terreno que sea baldío, acogiéndose a la presunción del artículo 1º de
la ley 200 de 1936, pues los actos de explotación económica que el particular realice sobre
el predio no le dan derecho alguno, ni le otorgan la condición de poseedor, sino apenas una
expectativa de que, al cumplir los requisitos fijados por la ley 160, eventualmente puede
adjudicársele el bien”.
“4.1. En el caso de que no se hayan registrado actos dispositivos sobre el bien raíz en vigencia
del sistema de matrícula inmobiliaria, es necesario tener presente —ha puntualizado esta
corporación— que «la exigencia legal no alude a que se allegue el certificado de tradición y
libertad del respectivo bien raíz, sino que allí se hace referencia a un certificado especial en el
que consten las circunstancias mencionadas en el numeral 5º del artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil» (CSJ. 13 abr. 2011, rad. 2011-00558-00; subrayas son del texto).
111
De no figurar ninguna persona como titular de derecho real, el proceso se adelanta contra
personas indeterminadas, situación plenamente aceptada por el ordenamiento jurídico,
sobre la cual se ha indicado lo siguiente:
“(...) así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará
conformado por la persona o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares
de derechos reales principales sujetos a registro —propiedad, uso, usufructo o habitación—
sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la demanda,
permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. si en ese documento no
se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría
lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas.
“(...) puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del registrador
sobre la ausencia de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en
ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo
donde conste que “no aparece ninguna” persona como titular “de derechos reales sujetos a
registro”. Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas
y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil
(C-275 de 2006).
“Ahora bien, tal como lo expresara esta corporación «no es válido sostener que, ante la ausencia
de titulares de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente, éste
tenga que considerarse como baldío, ni tampoco que si la ley autoriza en esas condiciones
el inicio del proceso de pertenencia es para que en él se acredite por el actor que se dan
las condiciones de los artículos 3º y 4º de la ley 200 de 1936...», y para iniciar el proceso de
pertenencia no es indispensable «la existencia de titulares de derechos reales sobre el predio
objeto de la pretensión, ni que éste se halle inscrito en el respectivo registro inmobiliario...»
(CSJSC, 31 oct. 1994, rad. 4306).
“4.2. En relación con la exigencia impuesta por el legislador de aportar el documento

mencionado, la sala ha expuesto que:
“Indiscutible es la importancia y trascendencia que el precedente mandato del legislador

tiene en las señaladas controversias judiciales, pues más que establecer un anexo adicional
y forzoso de la demanda con la que ellas se inician, consagra el mecanismo por medio del
cual habrán de definirse las personas en contra de quienes debe dirigirse la acción, que no
serán otras que aquellas que figuren en el certificado del registrador a que se contrae la
norma, como titulares de un derecho real principal relacionado con el bien cuya usucapión
se persigue.~
“Siendo ello así, como en efecto lo es, aflora con igual claridad, que de la plena satisfacción
del indicado requisito dependerá que, en cada caso concreto, pueda predicarse que la acción
fue debidamente planteada y que, por lo mismo, brindó a los titulares de los derechos reales
principales sobre el bien que constituya su objeto, la posibilidad de intervenir en el proceso y
de defender las potestades que se encuentran en su patrimonio.
“Con otras palabras, la aportación en debida forma del certificado en cuestión y, especialmente,
que éste cumpla con las exigencias establecidas en la referida disposición legal, en particular,
que verse sobre el bien de que trate la demanda y que indique expresamente las personas
112
titulares de derechos reales o que no existe ninguna que tenga tal carácter, son requisitos
cuyo cabal acatamiento se erige como garantía para que al proceso concurran todas las
personas legitimadas para controvertir la acción...» (CSJ. 8 nov. 2010, rad. 2000-00380-01;
se subraya).
“(………………….)
3.7. Ley 160 de 1994.

Expedida en virtud de lo dispuesto en los artículos 63 y 64 de la Constitución Política de
Colombia de 1991, plantea un régimen completamente distinto al impuesto por la ley 200
de 1936 y preservado por el Decreto 578 de 1974 en lo que respecta a la presunción de
dominio privado sobre los predios agrarios explotados económicamente. ~
En efecto, el artículo 48 preceptúa que:
“De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo
12 de la presente ley, el instituto colombiano de la reforma agraria, previa obtención de la
información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:
“1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de
determinar si han salido o no del dominio del estado.
A partir de la vigencia de la presente ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva
extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el estado
que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con
anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso
no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de

títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto
de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio
o uso público. ~o~
2. Delimitar las tierras de propiedad de la nación de las de los particulares.
3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos.
Par. —para asegurar la protección de los bienes y derechos conforme al artículo 63 de
la constitución política y la ley 70 de 1993, el Incora podrá adelantar procedimientos de
delimitación de las tierras de resguardo, o las adjudicadas a las comunidades negras, de
las que pertenecieren a los particulares. (Se destaca).
Los incisos subrayados del numeral 1º de la norma hacen referencia al procedimiento

administrativo de “clarificación de la propiedad”, que se adelanta para cumplir la función
asignada al incora (hoy Agencia Nacional de Tierras) por el numeral 15 del artículo 12 de la ley
160 consistente en identificar las tierras que «pertenecen al estado y facilitar el saneamiento
de la propiedad privada», y puede iniciarse de oficio o a solicitud de «los procuradores
agrarios, de cualquier entidad pública, de las comunidades u organizaciones campesinas o
de cualquier persona natural o jurídica, quienes podrán intervenir en el procedimiento iniciado
113
(art. 2.14.19.1.2, d. 1071/2015).
Significa lo anterior que antes el Incora (Incoder) y actualmente la Agencia Nacional de

Tierras, puede adelantar dicha actuación en cualquier momento y frente a toda persona,
siempre que considere que un terreno puede pertenecer al estado, pero contrario al
régimen impuesto por la Ley 200 de 1936 que presumía la propiedad privada de los predios
rurales en razón de su explotación económica, el artículo 48 de la ley 160 de 1994 presume
la propiedad del estado sobre tales bienes y por eso le exige al particular demostrar su
derecho de dominio.
Así dimana de la previsión contenida en los incisos subrayados de ese precepto, de los
cuales surgen varias conclusiones:
1. Se establece una regla que es aplicable “a partir de la vigencia de la presente ley”, lo que
quiere decir que con anterioridad ésta no existía;
2. Conforme a esa directriz, el particular tiene que “acreditar propiedad privada sobre la
respectiva extensión territorial”, lo que quiere decir que no se presume su derecho de
dominio.
3. La propiedad privada sobre el inmueble se demostrará únicamente con “el título originario
expedido por el estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente
inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, en que consten tradiciones
de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción
extraordinaria”.
4. Lo dispuesto en relación con la “prueba de la propiedad privada por medio de títulos

debidamente inscritos con anterioridad a la presente ley” no se aplica a “terrenos
no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso
público”, contrario sensu, es aplicable respecto de los bienes fiscales adjudicables o
baldíos.
Se colige de lo anterior que el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 modificó la carga de

la prueba de la naturaleza privada de un predio agrario, pues le impone al particular
demostrarla mientras que antes se hallaba exento de hacerlo.
Con otras palabras, bajo el imperio de la Ley 200 de 1936, los particulares que ejercían
posesión sobre terrenos rurales consistente en «la explotación económica del suelo por
medio de hechos positivos propios de dueño», estaban relevados de demostrar que el
inmueble era «de propiedad privada» dado que esto lo presumía el legislador.
Por efecto de esa presunción, al estado le correspondía, si quería desvirtuarla, probar el

hecho contrario al que le daba origen o servía de presupuesto para su aplicación, esto es,
que sobre el predio no se ejercía la posesión calificada exigida por la ley.
En ese sentido, el CONSEJO DE ESTADO, citando al profesor José J. Gómez sostuvo que «a
partir de la Ley 200 de 1936, la posesión permite presumir la propiedad privada y, sólo a
falta de ésta, se entiende que el bien es baldío» (ce, 27 abr. 2006, rad. 1986-06117-01), siendo
114
esa una presunción -se reitera- «a favor de los particulares y en contra de la nación con que
el art. 1o. reformó la presunción tradicional de dominio establecida en el artículo 675 del
Código Civil y 44 del C.F.», aplicable únicamente en la relación del estado con los particulares
«puesto que es para calificar las tierras poseídas, de propiedad privada y no baldíos» (CSJ 22
jun. 1956, t. lxxxiiii, pág. 74; CSJ, 31 jul. 1962, t. xcix, pág. 172).
Empero, la Ley 160 de 1994 modificó lo anterior, pues le impuso al particular la carga de
demostrar la propiedad privada, lo que claramente se colige de los apartes destacados por la
sala del artículo 48 transcrito, y así lo dispuso el artículo 7º del Decreto 2663 de 1994 que la
reglamentó al estatuir que en «las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad
y en los procesos judiciales que se sigan como consecuencia del mismo, la carga de la prueba
corresponde a los particulares», lo que fue ratificado por el artículo 2.14.19.2.7 del decreto
1071 de 2015, y tal procedimiento -se recuerda- podrá adelantarse cuando, por cualquier
razón, el Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras), el ministerio público, las comunidades u
organizaciones campesinas, las entidades públicas o «cualquier persona natural o jurídica»(8)
considere que el predio podría ser baldío.
Tal situación no se altera, modifica o desvirtúa en virtud de lo preceptuado por el artículo

762 del Código Civil, conforme al cual la posesión «es la tenencia de una cosa determinada
con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí
mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él» y el poseedor «es reputado
dueño, mientras otra persona no justifique serlo», porque el artículo 65 de la citada Ley 160
establece que «los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una
mera expectativa».
Es claro, entonces, que bajo la vigencia de esta norma ninguna persona puede invocar
posesión sobre un terreno que sea baldío, acogiéndose a la presunción del artículo 1º de la
Ley 200 de 1936, pues los actos de explotación económica que el particular realice sobre
el predio no le dan derecho alguno ni le otorgan la condición de poseedor, sino apenas una
expectativa de que al cumplir los requisitos fijados por la Ley 160 de 1994, eventualmente
puede adjudicársele el bien.
En conclusión, y dado que en virtud de las presunciones se produce una «liberación, dispensa
o exención de prueba» para la persona favorecida con ellas, el tránsito entre el régimen de la
normativa de 1936, una parte, y la Ley 160 de 1994 de otra, determinó que mientras bajo las
primeras al particular se le liberó de probar que el predio rural es bien privado, en vigencia
de la segunda se le impuso la obligación de demostrarlo; de ahí que, en esas condiciones,
no es carga de la Agencia Nacional de Tierras aportar la prueba del derecho de dominio del
Estado o desvirtuar los fundamentos de la presunción acogida por el artículo 1º de la citada
ley 200, la cual, a partir del 5 de agosto de 1994, no se puede tener como operante, situación
que en nada contraría el principio de igualdad en la medida en que obedece a la autonomía
del legislador para establecer o modificar reglas en materia de distribución de la carga de la
prueba.
En ese orden de ideas, aunque la citada ley no derogó en forma expresa la ley 200 ni su
artículo 1º y al suprimir del ordenamiento la Ley 4ª de 1973 mantuvo vigentes los artículos
2º y 4º que modificaron los preceptos 1º y 12 de esa reglamentación e incluso algunas
115
de sus normas remiten al artículo 1º(10), el régimen que impuso ya no permite sostener la
vigencia de la presunción de ser de propiedad privada «los fundos poseídos por particulares,
entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio
de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación
con ganados y otros de igual significación económica» (art. 1º Ley 200/36), pues riñe con lo
estatuido por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
Ahora bien, de acuerdo con lo estatuido por el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, una disposición
legal se considera insubsistente no solo por declaración expresa del legislador o por existir
una ley nueva que regula íntegramente la materia, sino también por «incompatibilidad con
disposiciones especiales posteriores» y esa divergencia es la que se presenta entre la
presunción de dominio en favor de los particulares contenida en el artículo 1º de la Ley 200
de 1936 y el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 que creó «el sistema nacional de reforma
agraria y desarrollo rural campesino».
En esta especie de conflicto normativo, en el que se encuentran involucradas dos disposiciones:

una anterior a la otra y ambas relativas a un asunto especial, concerniente a la naturaleza
jurídica de los inmuebles rústicos, según lo previsto en los artículos 2º y 3º de la citada Ley
153 de 1887 y en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887, prevalece la que por su contenido y
alcance está caracterizada por una mayor especialidad que la otra, la cual corresponde al
artículo 48 de la Ley 160 de 1994.
Por consiguiente, a partir del 5 de agosto de 1994, fecha en que entró en vigor ese estatuto, los
poseedores de terrenos rurales que no consolidaron la prescripción adquisitiva en vigencia
de la Ley 200 o bajo el Decreto 508 de 1974, no pueden alegar en su favor la presunción
consagrada en el artículo 1º de la ley «sobre régimen de tierras» de 1936 en virtud de la cual
se hallaban «exentos, respecto de la nación, de la carga de la prueba del dominio»(11), porque
la Ley 160 de 1994 le exige acreditar la propiedad privada.
Aunque tanto la citada reglamentación como la Ley 200 de 1936 fueron derogadas por la Ley
1152 de 2007, recobraron su vigencia luego de que la última fuera declarada inexequible por
la sentencia C-175 de 2009.
3.7. Superintendencia de Notariado y Registro. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.

INSTRUCCIÓN CONJUNTA 13 DE 2014 (SNR).INSTRUCCIÓN CONJUNTA 251 DE 2014(ANT).
(Noviembre 13).
“III. FORMAS DE DESVIRTUAR LA PRESUNCIÓN LEGAL PARA EL CASO DE BALDÍOS.
Teniendo en cuenta que la acreditación de la propiedad privada es mediante cadenas

traslaticias del derecho de dominio, debidamente inscritas 20 años atrás de la entrada en
vigencia de la Ley 160 de 1994 (L. 160/94, art. 48), o un título originario expedido por el estado,
en caso de encontrar serios indicios de que esta información existe a través de pruebas
sumarias, e indicios certeros de que el predio no cuenta con cadenas traslaticias del derecho
de dominio, o con derechos reales inscritos en las oficinas de registro de instrumentos
públicos, se puede concluir que se invierte la carga de la prueba para aquellos particulares
que pretendan tener como privado estos predios, y que aparezcan en catastro con cédulas
catastrales pero sin folio de matrícula.
116
Así entonces, se presumirá baldío si se cuenta con estos dos documentos:
• Certificado de carencia de antecedentes registrales, expedido por la oficina de registro

de instrumentos públicos, en donde conste que las personas que aparecen inscritas en
catastro, con predios con cédula catastral pero sin folio de matrícula inmobiliaria, no
poseen antecedentes registrales de derechos reales inscritos a su nombre.
• Certificado de IGAC, en el que conste la identificación física por linderos y cabida
del predio, junto con el nombre de aquella persona a quien no se le encontró registro
inmobiliario alguno.
IV. DECLARACIÓN JUDICIAL DE PERTENENCIA Y SUS REQUISITOS
Por otro lado, en torno al tema de la prescripción de inmuebles rurales, si bien en principio,
los presuntos poseedores que pretenden ser propietarios están habilitados para acudir a la
jurisdicción agraria a solicitar se les declare dueños por haber usucapido el bien, es menester
dentro del proceso que el juez como garante del patrimonio público, acopie las pruebas
necesarias para establecer que el predio a usucapir, no sea un terreno baldío de la nación.
Lo anterior es así, toda vez que dentro del mismo proceso, el juez tiene la oportunidad
de decretar pruebas de oficio, y además como requisito de la demanda se le exige al
demandante que adjunte el certificado de libertad y tradición del predio que ha poseído y
pretende adquirir. Así como el certificado expedido por la oficina de registro de instrumentos
públicos correspondiente a través del cual se dé cuenta de la cadena traslaticia del derecho
de dominio o del título originario que son la prueba de la existencia de propiedad privada de
conformidad con la ley, y debe acompañar la demanda que se pretende instaurar para el
efecto anotado.
De este tenor es el numeral 5º artículo 407 del Código de Procedimiento Civil modificado por
el artículo 375 de la Ley 1564 de 2012 (que entró en vigencia el 1º de enero de 2014).
(………………)
Con lo anterior, se comprueba que la exigencia de la ley va encaminada a constatar dentro

del proceso que en efecto se están prescribiendo predios privados, y a descartar que se
trata de terrenos baldíos. es decir, en caso de no existir un propietario inscrito, ni cadena
traslaticia del derecho de dominio que den fe de propiedad privada (en desmedro de la
presunción de titularidad privada), y que la sentencia se dirija además contra personas
indeterminadas, es prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío, y es deber
del juez, por medio de sus poderes y facultades procesales decretar las pruebas necesarias
para constatar que no se trata de bienes imprescriptibles.
Aunado al precitado comentario, el proceso judicial de prescripción adquisitiva del dominio

o declaración de pertenencia, consagrado en el artículo 375 del Código General del Proceso
establece que:
• El numeral 4º del artículo citado, dispone que “la declaración de pertenencia no procede
respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”.
117
• Numeral 10, segundo inciso: “en ningún caso, las sentencias de declaración de pertenencia
serán oponibles al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, respecto de los
procesos de su competencia”. ~
Para encontrar las definiciones conceptuales en que no procede la declaración de pertenencia,
debe atenderse a la preceptiva contenida en el código fiscal adoptado mediante Ley 110 de
1912, en especial sus artículos 44 y 61:
• El artículo 44 establece de manera expresa que los terrenos situados dentro de los límites
del territorio nacional que carecen de otro dueño son baldíos y, en tal concepto, pertenecen
al estado.
• El artículo 61 establece, también de manera expresa, que el dominio de los baldíos no
puede adquirirse por prescripción, es decir, son bienes imprescriptibles.
La claridad de las normas citadas no deja dudas en cuanto a que si un terreno no tiene dueño
es un baldío, que como tal le pertenece al estado y es imprescriptible, y por lo tanto contra el
mismo no procede la declaración judicial de pertenencia.
En ese sentido, el proceso agrario de clarificación no discute la decisión judicial, por no ser de
su competencia, pero sí toma esta en lo que se refiere al primer presupuesto enunciado por
el juzgado, y este es, que se esté en presencia de un predio legalmente prescriptible y evalúa
la validación de esta condición, tratándose de un inmueble rural; por ende es pertinente,
centrarse sobre la condición, sine qua non, para que proceda una declaración de prescripción
adquisitiva y que es de interés para el proceso agrario de clarificación de la propiedad. Esta
condición es: que se esté sobre un predio que sea legalmente prescriptible, es decir, que no
sea un baldío, en cualquiera de sus modalidades, más específicamente que esté probada la
condición de bien privado del predio.
De esta manera, la conclusión sobre un predio del cual no se encuentre probado que
pertenecía al domino privado, es que es un haber público y de la Nación, es decir, sería solo
adjudicable en sede administrativa y no en la judicial, y con el respeto y acuerdo de las
normas agrarias. Ello no significa que deba adelantarse siempre un proceso de clarificación
de la propiedad cuando ésta es evidente del análisis de la documentación del predio.
Es importante señalar que el sentido de este proceso agrario de clarificación, no persigue

el desmedro del derecho particular, pues precisamente este procedimiento es el que
determina si existe o no este derecho particular y, por ende, si llega a la conclusión de la
inexistencia de este derecho da como resultado que no se pueda afectar, y así, se puede
afirmar en contrario, que la actuación del Incoder se da en la búsqueda de la primacía del
interés general y en cumplimiento de la obligación de la defensa de los intereses comunes y
colectivos referidos a la propiedad pública y nacional, como lo ha mencionado la honorable
Corte Constitucional.
3.8. Sentencia 2008-00054 de 20 de noviembre de 2017.consejo de estado
Contenido: Criterios del procedimiento de clarificación de propiedad. Se reitera que el

procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad y deslinde de tierras se inicia
ante una posesión irregular y concluye con la expedición de un acto administrativo motivado,
118
cuyo contenido sólo puede declarar con relación al inmueble objeto de las diligencias: (i)
que no existe título originario del Estado, (ii) que posee un título de adjudicación que no ha
perdido su eficacia legal, (iii) que se acreditó propiedad privada o (iv) que los títulos son
insuficientes. Caracterizándose por ser un acto que es objeto del recurso de reposición
en sede administrativa y de una acción judicial de revisión ante el máximo tribunal de lo
contencioso administrativo en única instancia, la cual debe ejercerse dentro de los 15 días
siguientes a la fecha de ejecutoria del acto.
Sin embargo, se precisa que para acreditar la existencia de un título originario en el trámite
del proceso de clarificación, se requiere de la individualización o delimitación del predio,
acreditando plenamente la existencia de un título originario expedido por el Estado que no
hubiera perdido eficacia legal. De igual manera, se aclara que los bienes baldíos sobre los
que la ley estableció una reserva del Estado, no pueden ser adquiridos por prescripción, si
existe una disposición legal que así la contempla, Por ende no puede alegarse la posesión
para reclamar la propiedad. En ese sentido, si existen títulos originarios pero no cuentan con
una individualización o delimitación del predio exacta, así como al presentar reserva sobre la
propiedad de las zonas, no es posible entrar a definir un derecho de propiedad.
3.9. Sentencia T-567 de 08 de septiembre de 2017. Corte Constitucional.
Contenido: Vulneración del debido proceso por parte de autoridades judiciales que, al
declarar en favor de particulares la pertenencia por prescripción adquisitiva del derecho real
de dominio de predios rurales cuya naturaleza jurídica se presume baldía. Se precisa que
la vulneración surge de las circunstancias conforme a las cuales los operadores judiciales
incurren en defectos fáctico, orgánico y sustantivo, al declarar en favor de particulares la
pertenencia por prescripción adquisitiva del derecho real de dominio de unos predios rurales
sobre los cuales se había ejercido posesión material, pero que carecían de antecedentes
registrales, por lo que, gozaban de la presunción de ser baldíos, cuya administración, custodia
y adjudicación corresponde al incoder.
Se agrega a lo anterior, que los inmuebles adolecen de falta de titulares de derechos reales,
carecían de antecedentes registrales y/o no contaban con folio de matrícula inmobiliaria,
circunstancias suficientes para inferir que se trataban de bienes baldíos, cuya propiedad no
es dable declararla judicialmente por prescripción adquisitiva en un procedimiento civil, sino
que debe pretenderse y otorgarse mediante adjudicación administrativa con el cumplimiento
de los requisitos legales establecidos para ello.
3.10. Sentencia T-548 de 11 de octubre de 2016.
CONTENIDO: Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional.

Se recuerda que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política
comprende tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales, así: (i) los bienes de
uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa o
indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”. El
dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para
asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la
comunidad. (ii) los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no pertenece
generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente
dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los
119
cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios
bienes “y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de
traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”,
dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”.
“Por otra parte, se concluye, que el juez debe llevar a cabo una interpretación armónica y
sistemática de las diferentes normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como
los artículos 1º de la Ley 200 de 1936, 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de
la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum en relación
con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado, pues tal
desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo, por aplicar una regla
de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable”.
3.11. Decreto 578 de marzo 27 de 2018.
Esta norma fue emitida bajo la consideración de que el numeral 25 del artículo 11 del Decreto
2723 de 2014 establece que es función de la Superintendencia de Notariado y Registro
“Adelantar y promover estudios, investigaciones y compilaciones en materia notarial y
registral y divulgar sus resultados”.

Que son derechos en falsa tradición aquellos que cuentan con título y modo respecto de
actos de dominio incompleto, que provienen de alguno de los derechos reales señalados en
el Código Civil.

Que según los diferentes estudios realizados por la Superintendencia de Notariado y Registro,
a través de los sistemas de información registra! respecto de actos jurídicos inscritos en las
Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos del país, se observó que del total de folios de
matrícula inmobiliaria, cerca del 36% corresponden a folios con antecedentes registrales que
inician con falsa tradición, evidenciando la existencia de un alto grado de informalidad en la
titularidad de la propiedad rural.

Que, como resultado de los estudios mencionados, se evidenció que una de las circunstancias
que inciden en tal informalidad es la existencia de actos en falsa tradición de predios rurales
que, a pesar de tener título idóneo plenamente inscrito en la oficina de registro, se dificulta
o se generan controversias para determinar la naturaleza jurídica del bien, creando dudas
sobre los derechos reales que se puedan tener sobre éste.

Que el registro inmobiliario constituye uno de los medios de protección de los derechos
patrimoniales de la población rural de cualquier vulneración material y jurídica de los derechos
sobre la tierra.

Que ante las dificultades administrativas y judiciales que actualmente existen en relación con
la situación de informalidad en la titularidad del derecho real de dominio sobre bienes rurales
provenientes de falsa tradición, es pertinente la adopción de herramientas que contribuyan a
las autoridades en el ejercicio de sus funciones relacionadas con el trámite de los procesos
de saneamiento de la falsa tradición y titulación, de prescripción adquisitiva de dominio, o de
clarificación, cuyo objeto sean bienes rurales.

120
Que por lo anterior se hace necesario precisar la función prevista en el numeral 6 del artículo
27 del Decreto 2723 de 2014, asignada a la Superintendencia Delegada para la Protección
Restitución y Formalización de Tierras de la Superintendencia de Notariado y Registro y las
funciones del superintendente a fin de que la entidad, en el marco de sus competencias,
adelante la revisión correspondiente de la información que reposa en sus archivos o en sus
sistemas de información registra!, que permita identificar circunstancias como las descritas.
Y en consecuencia definió:

ARTÍCULO 1. Modificar el numeral 6 del artículo 27 del Decreto 2723 de 2014, el cual quedará
.así:

“6. Verificar las matrículas inmobiliarias que identifican registralmente los predios rurales y
proponer las acciones a que haya lugar, entre ellas, la expedición de actos administrativos
tendientes a identificar, a petición de parte, la cadena de tradición de dominio, los actos
de tradición y de falsa tradición, y la existencia de titulares de eventuales derechos reales
sobre predios rurales que no superen el rango mínimo de la Unidad Agrícola Familiar UAF,
para determinar si, a través de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria, con
anterioridad al 5 de agosto de 1974, se le ha dado tratamiento público de propiedad privada
al bien, siempre y cuando los antecedentes registrales provengan de falsa tradición, que
dichos títulos se encuentren debidamente inscritos de acuerdo a lo señalado en el artículo
665 del Código Civil y que su precaria tradición no sea producto de violencia, usurpación,
desplazamiento forzado, engaño o testaferrato.

No serán objeto de este estudio los predios rurales que cuenten con medidas cautelares
adoptadas en procesos de restitución de tierras, de extinción del derecho de dominio y los
que se encuentren ubicados en zonas de resguardos indígenas, comunidades negras o en
Parques Nacionales Naturales.”

ARTÍCULO 2. Adiciónese el numeral 29 al artículo 13 del Decreto 2723 de 2014, el cual quedará
así:

“29. Expedir los actos administrativos a que haya lugar en desarrollo de la función asignada,
en el numeral 6 del artículo 27 del presente Decreto, a la Superintendencia Delegada para la
Protección Restitución y Formalización de Tierras. Dicho acto administrativo se agregará
como anexo al folio de matrícula inmobiliaria del respectivo bien.”

ARTÍCULO 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y
modifica en lo pertinente el Decreto 2723 de 2014, en especial el numeral 6 del artículo 27 y
el artículo 13.

Nota: Publicado en el Diario Oficial No. 50.548 de 27 de marzo de 2018.
3.12. Sentencia C-816 de 01 de noviembre de 2011.Corte Constitucional.
“CONTENIDO: Extensión de los efectos de las sentencias de unificación. La orden del

legislador dada a la autoridad administrativa en el inciso primero del artículo 102 de la Ley
1437 de 2011, de extender los efectos de las sentencias de unificación del CONSEJO DE
121
ESTADO, órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, a casos basados en
los mismos supuestos fácticos y jurídicos, es desarrollo del concepto de la fuerza vinculante
de las sentencias proferidas por las altas corporaciones de justicia.
Por tal razón, la Corte encontró que esta disposición resulta compatible con la Constitución
y por ende, debía ser declarada exequible frente al cargo de violación del artículo 230 de
la Constitución. Sin embargo las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de
unificación jurisprudencial dictadas por el CONSEJO DE ESTADO e interpretar las normas
constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución
de los asuntos de su competencia. Se declaran exequibles condicionalmente los incisos
primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011”.
3.13. Sentencia C-634 de 2011.
Autoridad administrativa. Acatamiento del precedente cobra mayor intensidad cuando se

trata de la jurisprudencia constitucional.
Jurisprudencia vinculante. Sirve de criterio ordenador de la actividad de la administración

La jurisprudencia vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de la administración.
Esto en al menos en dos sentidos: (i) como factor decisivo ante la concurrencia de dos o más
interpretaciones posibles de un texto normativo constitucional, legal o reglamentario; y (ii)
como elemento dirimente ante la ausencia o disconformidad de posiciones jurisprudenciales.
Respecto a la primera función, se tiene que cuando la autoridad administrativa se encuentra

ante varias posibilidades interpretativas de un precepto, deberá preferir aquella que tenga
respaldo en las decisiones de los órganos de justicia investidos de la facultad constitucional
de unificación de jurisprudencia. Ello en tanto esa competencia de las altas cortes tiene
precisamente el objetivo de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante
autoridades judiciales.
A su vez, debido a los efectos de cosa juzgada constitucional, la aplicación de la interpretación

judicial es imperativa cuando se trata de aquella consignada en una sentencia de la Corte
proferida en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.
Frente al segundo sentido, la Corte también ha contemplado que cuando se esté ante
la divergencia de interpretaciones de índole judicial, la administración deberá optar por
aquella que mejor desarrolle los derechos, principios y valores constitucionales. De igual
modo, deberá preferirse aquella interpretación judicial que se muestre más razonable, en
términos tanto de aceptabilidad del ejercicio argumentativo realizado por la autoridad
judicial, como de grado de protección y vigencia de dichos derechos, principios y valores.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional en ejercicio de control de constitucionalidad.

Acatamiento estricto.

El estándar aplicable cuando se trata del acatamiento de las decisiones proferidas por la Corte
Constitucional, resulta más estricto. En efecto, el artículo 243 C.P. confiere a las sentencias que
adopta este Tribunal en ejercicio del control de constitucionalidad efectos erga omnes, hacen
122
tránsito a cosa juzgada constitucional e implican la prohibición para todas las autoridades de
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo,
mientras subsistan las normas superiores que sirvieron de parámetro para el control. En
otras palabras, los argumentos que conforman la razón de la decisión de los fallos de control
de constitucionalidad son fuente formal de derecho, con carácter vinculante ordenado por la
misma Constitución.

Jurisprudencia de la Corte Constitucional en ejercicio de control de constitucionalidad.
Carácter vinculante para las autoridades judiciales y administrativas.

En lo relativo a los fallos en los que la Corte ejerce el control concreto de constitucionalidad,
también se reconoce su carácter vinculante para las autoridades judiciales y administrativas.
Esto en el entendido que dichas decisiones, aunque son adoptadas frente a un asunto
particular, no tienen efectos simplemente inter partes, puesto que en dichos fallos la Corte
determina el contenido y alcance de los derechos constitucionales.
Así, como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la base que (i) las reglas de derecho
solo logran su armonización concreta luego de su interpretación; y (ii) la hermenéutica
adelantada por las autoridades judiciales investidas de las facultad de unificar jurisprudencia,
tiene carácter vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos proferidos en
ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación, por parte de
las autoridades, de las normas constitucionales en los casos sometidos a su escrutinio.
Lo anterior trae como consecuencia necesaria que el grado de vinculatoriedad que tiene el
precedente constitucional para las autoridades administrativas, tenga un grado de incidencia
superior al que se predica de otras reglas jurisprudenciales. Ello debido, no la determinación
de niveles diferenciados entre los altos tribunales de origen, sino en razón de la jerarquía del
sistema de fuentes y la vigencia del principio de supremacía constitucional.
En otras palabras, en tanto la Carta Política prevé una regla de prelación en la aplicación del
derecho, que ordena privilegiar a las normas constitucionales frente a otras reglas jurídicas
(Art. 4 C.P.) y, a su vez, se confía a la Corte la guarda de esa supremacía, lo que la convierte
en el intérprete autorizado de las mismas (Art. 241 C.P.); entonces las reglas fijadas en las
decisiones que ejercen el control constitucional abstracto y concreto, son prevalentes en el
ejercicio de las competencias adscritas a las autoridades administrativas y judiciales. Por
supuesto, en este último caso reconociéndose las posibilidades legítimas de separación del
precedente que, se insiste, están reservadas a los jueces, sin que puedan predicarse de los
funcionarios de la administración.

Fuerza vinculante de la jurisprudencia de la Corte Constitucional para las autoridades
administrativas en el ejercicio de sus competencias. Omisión legislativa relativa.

Corresponde a las autoridades administrativas, en la toma de decisiones de su competencia,
realizar un proceso de armonización concreta análogo al que se efectúa en sede judicial, el
cual identifique y aplique los diversos materiales jurídicos relevantes al caso, fundado en
una práctica jurídica compatible con la jerarquía del sistema de fuentes, el cual privilegia la
vigencia de las normas constitucionales.
123
Se observa, según lo expuesto, que no concurre una razón suficiente para que el legislador
haya omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado,
comprobándose con ello la tercera condición de las omisiones legislativas relativas. Por
lo tanto, se está ante una distinción injustificada, la cual se funda en el desconocimiento
del papel que cumple dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta
Política.
3.14. Sentencia SU-235 de mayo 12 de 2016. Corte Constitucional.
“En primer lugar, porque como lo ha definido la jurisprudencia civil, contenciosa administrativa
y constitucional, el registro cumple únicamente una función de publicidad cuando se trata de
bienes baldíos. Sin embargo, tratándose de baldíos la inscripción del título en la oficina de
registro de instrumentos públicos no tiene el efecto de efectuar la tradición de los inmuebles,
establecido en el inciso primero del artículo 756 del Código Civil, que dispone:
“ART. 756. —Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción del
título en la oficina de registro de instrumentos públicos”.
103. De tal modo, tanto la jurisprudencia y la doctrina que prohíjan la tesis del dominio
eminente, de la res nullius y de la ocupación como modo de adquirir el dominio, como la tesis
de la propiedad estatal y la adjudicación coinciden en darle a la inscripción únicamente el
efecto de publicidad, no el de tradición. Así lo manifestó la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia del 31 de enero de 1963(127), en la que señaló:
Con todo, podría alegarse que en aquel entonces el registro no tenía el carácter que le otorga
hoy el artículo 101 de la Ley 160 de 1994. Sin embargo, esto no es así por dos circunstancias.
En primer lugar, porque como se puso de presente, ya el literal a) del artículo 48 de la Ley
135 de 1961 establecía que el título de propiedad definitivo lo otorgaba el INCORA una vez
el ocupante hubiera acreditado el cumplimiento de todos los requisitos a satisfacción del
instituto.
En segundo lugar, porque como ya se dijo, desde el siglo XIX los bienes baldíos no eran
susceptibles de prescripción adquisitiva, por lo cual quien aparece como propietario privado
en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria es un simple opositor dentro del proceso agrario
respectivo. Al respecto, en la Sentencia del 28 de agosto de 2000, la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia (M.P. José Fernando Ramírez Gómez), sostuvo en relación con
el certificado de la oficina de registro de instrumentos públicos, lo siguiente:
“… el certificado en cuestión apenas tiene como finalidad identificar a los legítimos

contradictores de la pretensión, que no son otras personas que aquellas que en él figuren
como titulares de derechos reales, pero en manera alguna demostrar (sic) que el bien es de
propiedad privada”.
105. Y es que es apenas lógico que si el acto administrativo mediante el cual el extinto
INCORA o el INCODER clarifican la propiedad de un bien tiene efectos declarativos y no
constitutivos, el registro de la propiedad también tenga efectos declarativos. Por lo tanto,
resulta incomprensible que la Superintendencia de Notariado y Registro aceptara que la
Resolución 1551 de 1994 tiene efectos declarativos, que procediera a aceptar el registro de
124
la propiedad privada de M.R. de Inversiones sobre algunos de los predios de la Hacienda XXX,
pero no lo hiciera sobre los de propiedad estatal.
106. El CONSEJO DE ESTADO se ha referido a esta situación en su jurisprudencia. Así, en

sentencia del 30 de julio de 1992, señaló que la inscripción en el registro es una de las que
son oponibles a terceros. En este sentido, manifestó:
“Las formas tradicionales de hacer públicos los actos administrativos, están dadas por
la notificación personal, la notificación por edicto, la inscripción en registro público o, la
publicación de periódicos o diarios oficiales de amplia circulación. Los actos administrativos
relacionados con la adjudicación de baldíos, no se escapa a las formas de publicidad antes
anotadas. La publicidad producida con la inscripción en el registro público, jurídicamente, en
materia de inmuebles, hace las veces de notificación y publicidad con efectos erga omnes,
de tal suerte que desde entonces nadie podrá válidamente ignorar el hecho, acto, negocio o
providencia que refleje la situación jurídica del bien”. (Subraya y negrilla fuera del texto)
107. La Corte Constitucional, por su parte, también ha adoptado exactamente el mismo

criterio. Así, ha indicado que en tanto la consecuencia jurídica del registro es la oponibilidad del
acto administrativo a terceros, la caducidad de los recursos judiciales solo podrá computarse
desde el momento en que los particulares conocieron el acto de registro:
“El acto de inscripción en un registro público no es una simple anotación, sino la consecuencia
que se sigue del acto administrativo producido dentro de una actuación administrativa a
la cual han debido ser citadas todas las personas que pudieran resultar afectadas con la
decisión. Por eso no puede decirse que estas personas resultan súbitamente sorprendidas
con la inscripción, cuando ya no pueden objetar el acto, menos cuando justamente la finalidad
del registro es la publicidad con efectos erga omnes, que hace que el acto o hecho registrado
sea oponible frente a terceros.
No obstante lo anterior, debe advertirse que si por cualquier circunstancia las autoridades
encargadas de ejercer la función registral omiten citar a quienes puedan resultar afectados
con el acto de inscripción, siendo estas personas determinadas, la anotación en el registro
público no puede ser considerada como notificación del acto, y los términos de caducidad
de los recursos que procedan no pueden empezar a contarse sino a partir del momento en
que dichas personas conocieron efectivamente el acto de registro”. (Subraya y negrilla fuera
del texto)
108. En el caso de los baldíos, la jurisprudencia es unánime, bien sea que se privilegie la
ocupación como modo de adquirir la propiedad, o que se le dé tal efecto a la adjudicación
mediante la respectiva resolución, no habría propiamente una “tradición” de la propiedad
privada de una persona a otra, es decir, no se trataría de un título derivado, sino de un título
originario. Ahora bien, esta misma lógica debe aplicarse a las resoluciones que finalizan un
proceso de clarificación de la propiedad y declaran que un bien es baldío, pues ello implica que
el mismo nunca salió del patrimonio del Estado. En tales casos no hay tradición de la propiedad,
en la medida en que una vez en firme el acto que termina el proceso de clarificación, con la
declaración del carácter baldío del bien, los particulares que aparecen como propietarios en
el respectivo folio de matrícula inmobiliaria no se pueden reputar propietarios, ni poseedores,
pues nunca lo fueron. Solo fueron meros ocupantes de hecho de predios cuyo dominio nunca
salió del patrimonio del Estado.
125
En la medida en que estos actos administrativos tienen el carácter de títulos declarativos de
la propiedad estatal, y que no suponen una tradición, ni constituyen una situación particular
y concreta, no estamos frente a la hipótesis normativa del artículo 756 del Código Civil. Por
lo tanto, es necesario concluir que como no hay una tradición, la inscripción en la oficina
de registro de la resolución que declara que un bien es baldío porque nunca ha salido del
patrimonio de la Nación, mal puede tener algún efecto sobre la propiedad del bien.
109. Por otra parte, aun cuando la inscripción de las resoluciones tiene importantes efectos
en relación con la publicidad del registro, la falta de inscripción de la resolución que finaliza
un procedimiento agrario no necesariamente conduce a que su resultado sea inoponible a
terceros. En efecto, el artículo 49 de la Ley 160 de 1994 dispone que la sola inscripción del
acto por el cual se inicia un procedimiento administrativo conduce a que el resultado del
mismo sea oponible a terceros. Por lo tanto, los resultados de los procesos agrarios son
oponibles a quienes hayan adquirido la propiedad o se consideren poseedores de un bien
baldío con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley. Así, indica la referida norma:
“ART. 49.—Para efectos de publicidad, la providencia que inicie las diligencias administrativas
de clarificación de la propiedad, deslinde o determinación de la indebida ocupación de baldíos,
será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, si el predio
se hallare inscrito, diligencia que tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento
que se surta tendrá efecto para los nuevos poseedores o adquirentes de derechos reales”
3.15. Funciones de la Agencia Nacional de Tierras. Decreto-ley 2363 de 2015.
ARTÍCULO 3º. OBJETO DE LA ANT. La Agencia Nacional de Tierras como máxima autoridad
de las tierras de la Nación tendrá por objeto ejecutar la política de ordenamiento social de
la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual
deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre
esta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y
disponer de los predios rurales de propiedad de la nación.
Artículo 4º. Funciones de la ANT.
Numeral 1: Ejecutar las políticas formuladas por el ministerio de agricultura y desarrollo rural
sobre el ordenamiento social de la propiedad rural.
Numeral 4: Ejecutar en las zonas definidas por el ministerio de agricultura y desarrollo rural,
en la modalidad de barrido, los programas constitutivos de la política de ordenamiento social
de la propiedad conforme a las metodologías y procedimientos adoptados para el efecto.
Numeral 7: Ejecutar los programas de acceso a tierras, con criterios de distribución equitativa
entre los trabajadores rurales en condiciones que les asegure mejorar sus ingresos
Numeral 8: Otorgar el subsidio integral de la reforma agraria, conforme a las políticas y

lineamientos fijados por el gobierno nacional.
Numeral 9: Administrar los bienes que pertenezcan al fondo nacional agrario que sean o
hayan sido transferidos a la agencia.
126
Numeral 10: Adelantar los procesos de adquisición directa de tierras en los casos establecidos
en la ley.
Numeral 11: Administrar las tierras baldías de la nación, adelantar los procesos generales y
especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas
sobre estas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación
sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la ley 160 de 1994.
Numeral 13: Verificar el cumplimiento de los regímenes de limitaciones a la propiedad

derivadas de los procesos de acceso a tierras, de conformidad con la ley.
Numeral 21: Impulsar, ejecutar y apoyar según corresponda, los diversos procedimientos
judiciales o administrativos tendientes a sanear la situación jurídica de los predios rurales,
con el fin de obtener seguridad jurídica en el objeto de la propiedad.
Numeral 22: Gestionar y financiar de forma progresiva la formalización de tierras de

naturaleza privada a los trabajadores agrarios y pobladores rurales de escasos recursos
en los términos señalados en el artículo 103 de la ley 1753 de 2015.
Numeral 23: Asesorar a la ciudadanía en los procesos de transacción de predios rurales.
Numeral 24: Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de
dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la nación,
reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales.
Funciones del Director General de la ANT. Artículo 11.
Numeral 1: dirigir, orientar, coordinar, vigilar, evaluar supervisar la ejecución y cumplimiento

de los objetivos, funciones, planes y programas asignados e inherentes a la agencia.
Numeral 2: impartir criterios y lineamientos para la gestión de la formalización y de los

procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de
baldíos indebidamente ocupados, deslinde tierras de la nación y la reversión de baldíos.
Numeral 4: aprobar planes de ordenamiento social de la propiedad conforme a los lineamientos

fijados por el ministerio de agricultura y desarrollo rural.
Numeral 5: impartir criterios y lineamientos para la ejecución de los procesos de acceso a

tierras y administración de los bienes fiscales patrimoniales de la agencia y de las tierras
baldías de la nación.
Numeral 28: las demás funciones señaladas en la ley, aquellas que le sean asignadas y las
que por su naturaleza le correspondan.
Oficina Jurídica. Artículo 13. Funciones:
127
Numeral 6: dirigir la interpretación y definir los criterios de aplicación de las normas
relacionadas con la misión y gestión institucional.
Dirección de Gestión Jurídica de tierras. Artículo 19.
Numeral 1: proponer al Director General, en coordinación con la oficina jurídica y la dirección

de gestión del ordenamiento social de la propiedad, los criterios y lineamientos para adelantar
la gestión de la formalización y los procedimientos agrarios de clarificación de la propiedad,
extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde
de tierras de la nación y la reversión de los baldíos.
Numeral 2: dirigir la ejecución de los componentes de formalización de la propiedad rural y

de procesos agrarios adelantados por las dependencias a su cargo.
Numeral 3: impartir directrices a las unidades de gestión territorial en la ejecución de las

funciones de competencia de la dirección y de sus dependencias.
Numeral 6: adelantar y resolver, por delegación excepcional del director de la agencia, los
procesos de formalización y procesos agrarios que ante circunstancias especiales considere
necesario asumir desde el nivel central.
Numeral 7: resolver en segunda instancia los recursos que se formulen en contra delas
decisiones que tomen las dependencias a su cargo, en materia de formalización y de
procesos agrarios.
Subdirección de Seguridad Jurídica. Artículo 20.
Numeral 3: validar la información suministrada por las unidades de gestión territorial con
relación a la caracterización territorial en materia de informalidad de la propiedad rural, de
inseguridad jurídica sobre la tierra y otra información relevante producto de los barridos
prediales , con el fin de ser utilizada como insumo para elaborar los planes de ordenamiento
social de la propiedad rural.
Subdirección de Procesos Agrarios y Gestión Jurídica. Artículo 21. Numerales:
1. Adelantar y decidir en primera instancia los procesos agrarios de clarificación de la

propiedad, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, extinción del derecho de
dominio y deslinde de tierras de la nación que a la fecha de entrada en operación de la
Agencia Nacional de Tierras se encuentren en trámite y no hayan sido resueltos por el
instituto colombiano de desarrollo rural.
2. Adelantar y decidir en primera instancia los procesos agrarios que se inicien por demanda
fuera de las zonas focalizadas por el ministerio de agricultura y desarrollo rural.
3. Remitir a la subdirección de seguridad jurídica los expedientes de procesos agrarios

iniciados por demanda que se encuentren en zonas que posteriormente sean focalizadas
para intervenciones por barrido por el ministerio de agricultura y desarrollo rural.
128
4. Las demás funciones señaladas en la ley, aquellas que le sean asignadas y las que por su
naturaleza le correspondan.
3.16. Sentencia 1997-05417 de 08 de julio de 2016. Consejo de estado
Ocupación a que refiere la normativa sobre baldíos no es aquella prevista como modo de
adquirir el dominio del Código Civil. La corporación precisa que la ocupación a que refiere
la normativa sobre baldíos no es aquella prevista como modo de adquirir el dominio en el
artículo 685 del Código Civil. Lo anterior porque la legislación civil se circunscribe a las cosas
muebles que no pertenecen a nadie o res nullius, y en el caso de los baldíos se trata de
bienes inmuebles que pertenecen a la Nación, pues en ella se radica por expresa disposición
constitucional su dominio. por otro lado, el alto tribunal de lo contencioso administrativo
aclaró que la venta de bienes baldíos únicamente procede una vez adjudicados, luego de
cinco años y con autorización expresa de la junta directiva del incora, periodo en donde tan
solo pueden ser gravados mediante hipoteca para garantizar obligaciones derivadas de
créditos de fomento otorgados por entidades financieras.
39. De conformidad con lo establecido en los artículos 674 y 675 del Código Civil, los
baldíos son bienes públicos de la nación ubicados dentro de la categoría de bienes fiscales
adjudicables en razón a que la nación los conserva para transferir la propiedad a quienes
reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley —siempre y cuando estas se
mantengan—, inspirada en el precepto según el cual constituye fin del estado promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar
el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, como quedó atrás anotado.
40. No obstante, el Estado no garantiza la calidad de baldíos de los terrenos solicitados en

adjudicación o que efectivamente sean adjudicados, tal como lo señala el Código Fiscal de
1912; tampoco está obligado al saneamiento del terreno adjudicado por la ocupación de
cultivadores o colonos —respecto de quienes dejó a salvo derechos—, razón por la que
se estableció la presunción anteriormente anotada, en virtud de la cual, cuando se efectúa
la ocupación y explotación económica de un terreno que carece de dueño, por más de 5
años sin que se encuentre en discusión su dominio, no sólo se presume su carácter de
baldío sino que se torna adjudicable a favor de quien efectuó su explotación; presunción de
derecho que no surte efectos contra terceros sino después de un año a partir de la fecha de
la inscripción de la providencia de adjudicación en la oficina de registro competente, desde
luego con las salvedades previstas en el artículo 47 del mencionado código, que determinó:
“Art. 47. —El Estado no garantiza la calidad de baldíos de los terrenos que adjudica, y
por consiguiente, no está sujeto al saneamiento de la propiedad que transfiere en las
adjudicaciones.
Tampoco está obligado al saneamiento, si el terreno baldío estuviere destinado a un uso

público, u ocupado por cultivadores o colonos.
En cualquiera de estos casos, su obligación se reduce a restituir las especies recibidas a

cambio de la adjudicación.
129
Las inexactitudes contenidas en las peticiones hechas por los interesados, para la adjudicación
de baldíos, y las que se contengan en los planos que se levanten, en vista de esas peticiones,
sólo perjudican a los peticionarios y a sus causahabientes.
La adjudicación en ningún caso perjudica a terceros, y deja a salvo los derechos de los
cultivadores o colonos.
41. Es relevante resaltar en este punto, que tanto el Código Fiscal como la Ley 135 de 1961,
consagran normas que amparan los derechos de cultivadores o colonos que se encuentren
explotando económicamente terrenos baldíos, como la anteriormente transcrita y lo previsto
en tal sentido en el artículo 49 de este último ordenamiento(19); en donde además se estableció
en el artículo 38 un procedimiento específico en los casos en los que se determina la ocupación
indebida de tierras baldías, a efectos de su restitución, expropiación y/o el pago de mejoras
respecto de quienes se consideren de acuerdo con la ley civil, poseedores de buena fe; lo
que obedece a la teleología que funda la normatividad agraria, que procura la legalización de
los ocupantes de terrenos baldíos con el retorno de estos terrenos al dominio de la nación
o la adjudicación de los mismos a quienes vienen explotándolos económicamente y reúnen
requisitos fijados por el legislador.
130

LA POTESTAD
4. REGLAMENTARIA
4. LA POTESTAD REGLAMENTARIA
En vista de que la potestad reglamentaria del su condición de subordinación, no puede

Gobierno ha sido utilizada para consignar el presidente tratar de resolver situaciones
en los respectivos decretos normas o individuales y subjetivas creadas con
situaciones jurídicas que no han sido anterioridad por la administración, o crear
previstas ni expresa ni implícitamente por derechos.
la ley desarrollada, este documento quiere
llamar la atención sobre la improcedencia 4.1. Sentencia 2002-00102 de 24 de
de tales niveles normativos subordinados octubre de 2012. CONSEJO DE ESTADO.
a la ley, cuando con ellos no se asegura la
cumplida ejecución de las leyes de reforma “Para comenzar, se ha dicho, tanto
agraria; no se cumple el precepto de la por la jurisprudencia constitucional,
colaboración armónica; se alteran su sentido como por la jurisprudencia de lo
y finalidades; o se expiden normas que no contencioso-administrativo, que la
han sido contempladas por aquellas. El potestad reglamentaria del Gobierno
reglamento exige la existencia previa de un Nacional, emanada del numeral 11 del
contenido legal que pueda ser desarrollado, artículo 189 de la Constitución Política,
teniendo en cuenta la pirámide normativa arroja como resultado la expedición de actos
del ordenamiento jurídico, en la cual aquel de naturaleza meramente administrativa o
tiene menor fuerza vinculante que la ley; de ejecutiva, cuyo control de constitucionalidad
no ser así, es decir, respetuoso de la reserva corresponde al CONSEJO DE ESTADO.
de ley, se fracturaría la distinción entre uno y
otra, se fusionarían sus materias, originando “Así las cosas, el CONSEJO DE ESTADO y
una discrecionalidad presidencial para el la Corte Constitucional han sentado que
ejercicio de la mencionada facultad. varios son los requisitos para el ejercicio
de la potestad reglamentaria. El primero
La inclusión de disposiciones fuera de y más fundamental de ellos es que exista
la ley, en ninguno de los casos que se previamente un contenido o materia legal
expondrán en adelante, suponen un para reglamentar; pues de lo contrario, en
silencio legislativo, ni la concesión de rigor lógico, no podrá ejercerse legítimamente
atribuciones por parte del Congreso a la la potestad reglamentaria. Para la Corte
facultad reglamentaria. La jurisprudencia Constitucional, tal facultad se ha de ejercer,
ha sido constante en las condiciones para “(...) dentro de los límites señalados por la
el ejercicio del poder reglamentario, de Constitución y la ley que se reglamenta, pero
suerte que no se pueden introducir reglas depende además de que las disposiciones
que impongan limitaciones, prohibiciones legales establezcan criterios inteligibles,
o el ejercicio de nuevas competencias, que claros y orientadores dentro de los cuales
restrinjan o amplíen el alcance de la ley. Por deba actuar la administración de tal forma
133
que se preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho”(13) (el
subrayado y la negrita son de la Sala).
“Igualmente, en concepto del alto tribunal, ello entraña que al legislador le esté vedado atribuir
total e integralmente la regulación de una determinada materia al Gobierno Nacional, siendo
aquello violatorio de las disposiciones constitucionales que configuran tanto la cláusula
general de competencia legislativa, como la reserva de ley para determinadas materias”.
4.2. Sentencia 2009-00073 De 29 De Abril De 2015. Consejo De Estado
“16. (….) De acuerdo con esta función, que es de carácter permanente, inalienable,
intransferible e irrenunciable y que puede ser ejercida en cualquier tiempo, al presidente
le corresponde expedir decretos reglamentarios que, como la ley, son normas de carácter
general, impersonal y abstracto, aunque jerárquicamente inferiores a ésta y cuya finalidad
es permitir su correcta aplicación, mediante la creación de los procedimientos, herramientas
e instrumentos necesarios para llevar sus efectos a la práctica, mas “(…) no para sustituir al
legislador, ni como legislador paralelo, sino dentro de un ámbito estrictamente administrativo
para no exceder las funciones y atribuciones que al Presidente de la República le señala el
artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política…”.
“17. Cuanto mayor sea el grado de detalle de la regulación contenida en la ley, menor será
la labor a cargo del reglamento y viceversa, es decir que la facultad reglamentaria resulta
inversamente proporcional al nivel de desarrollo de la norma legal, puesto que el legislador
puede optar, si así lo desea, por agotar la materia objeto de regulación, o dejar espacio para
su futura reglamentación.
“18. Lo anterior significa que la ley siempre se impone sobre el decreto que en ejercicio de
esta potestad expide el presidente de la República, pues constituye el marco dentro del cual
se puede ejercer dicha facultad reglamentaria. Y so pretexto de su ejercicio, el reglamento
no puede desconocer las disposiciones de la ley, ni restringirlas, ni alterarlas, ni ampliarlas,
ni adicionarlas o modificarlas a través de un acto administrativo que es de jerarquía inferior,
“(…) porque ello entrañaría invadir la órbita constitucional de competencia del legislador”(13).
O lo que es lo mismo, la potestad reglamentaria debe ejercerse dentro de los precisos límites
impuestos por la norma que se dice reglamentar, puesto que dicha sujeción constituye
el presupuesto de la legalidad de la actuación administrativa. Como lo ha manifestado la
doctrina:
“El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene por objeto dictar las normas complementarias

necesarias para la cumplida ejecución de una regulación. Por ello el acto reglamentario es un
acto complementario de la regulación y no una creación originaria como ésta.
“En efecto, mientras que con la regulación se hace la creación originaria del derecho
mediante normas de carácter general, impersonal y abstracto, las cuales constituyen materia
reglamentable, con la reglamentación se complementa dicha regulación con el objeto de
lograr su cumplida ejecución.
“La regulación es la materia reglamentable. Mientras aquella no exista no podrá tampoco

surgir el reglamento y cuando ella desaparezca también se extingue la reglamentación.
134
“19. En relación con los límites de la potestad reglamentaria, la Corte Constitucional

precisó que i) la misma no es absoluta, puesto que encuentra su límite y radio de acción en
la Constitución y la ley; ii) no puede alterar ni modificar el contenido y el espíritu de la ley;
iii) no puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecute la administración y iv) no puede
reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador Agregó así mismo, que
la ley reglamentada tiene un carácter autoreferencial respecto de la función reglamentaria,
es decir que constituye el espacio en el que ésta se despliega, por cuanto se trata de una
potestad que se halla sometida a los parámetros establecidos por la misma ley objeto de la
reglamentación.“
4.3. Sentencia 2006-00102 de 01 de agosto de 2013. CONSEJO DE ESTADO
“3.3. DEL EXCESO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA.
“Esta Sección ha considerado que la potestad reglamentaria es la facultad constitucional que

se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional para la expedición de disposiciones
jurídicas de contenido general y abstracto para la efectiva ejecución de la ley. A través de
esta facultad se desarrollan las reglas y principios que fija la ley que se reglamenta y, en
algunos casos, la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios para su aplicación,
sin que pueda en ningún caso entrar a modificarla, ampliarla, restringirla en su contenido o
alcance(8). ~o~
“De igual manera en sentencia del 14 de octubre de 2010(9) se indicó que:
“La potestad reglamentaria ha sido definida como “la producción de un acto administrativo

que hace real el enunciado abstracto de la ley (...) [para] encauzarla hacia la operatividad
efectiva en el plano de lo real” y que se concreta en la expedición de las normas de carácter
general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley.
“Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida
ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de
la República quien expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a
permitir su cumplida aplicación y que revisten, además, una forma especial, pues se expiden
con la firma del presidente y el ministro o director de departamento administrativo del ramo(10).
“Esta corporación igualmente se ha referido al ejercicio de la potestad reglamentaria en los

“El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, confiere al Presidente de la

República el ejercicio de la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos,
resoluciones, órdenes y demás actos administrativos necesarios para la cumplida ejecución
de las leyes. El ejercicio del poder reglamentario obliga al gobierno a desarrollar no solo el
texto de la ley, sino también su contenido implícito, su finalidad específica, para que cumpla
de la mejor manera con sus objetivos. Debe tenerse presente que esta facultad tiene su
primer límite en la ley que va a reglamentar, es ella la que establece el marco dentro del cual
se ejerce, de tal forma que no puede el Presidente de la República crear una disposición no
contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance, ni mucho menos
contrariar su espíritu o finalidad, de lo contrario invadiría competencias que le corresponden
al Congreso (...)”(11)”. (Resaltado fuera de texto)
135
“Como se lee de la jurisprudencia anteriormente expuesta, el límite de la facultad
reglamentaria se encuentra en la ley objeto de desarrollo, de modo que el Presidente de la
República no puede contrariar el sentido de la norma reglamentada.
4.4. Sentencia 2005-00076 de 29 de agosto de 2013. Consejo de estado
“i) Definición y alcance de la facultad reglamentaria del Presidente (art. 189 numeral 11 C.P.) .
Reiteración de jurisprudencia
“19. Ha sido criterio de la Sala distinguir, dentro de la potestad reglamentaria en cabeza

del Presidente de la República a los reglamentos ejecutivos de los independientes, con los
siguientes argumentos:
“(...) en función de la existencia de una ley previa a la cual el reglamento deba acatamiento,
unos serán los reglamentos “ejecutivos” o “secundum legem”, proferidos en ejecución de o
requiriendo —como condición de expedición— de la presencia de una ley preexistente —bien
sea para detallarla, para desarrollarla, para complementarla o para preparar su ejecución— y
otros los reglamentos “independientes” o “praeter legem”, los cuales no responden a o su
expedición no depende de la existencia de una ley previa, sino que regulan materias de las
cuales el legislador no se ha ocupado —en ocasiones porque el constituyente ha decidido,
deliberada y justificadamente, que el legislador no se haga cargo de la normación relativa a
tales asuntos— o de las cuales se ha ocupado parcialmente y en ámbitos diversos de aquellos
que, por ministerio de la Constitución, concierne regular a una instancia de producción
normativa diferente.
“20. Se trata entonces de una potestad que, si bien no requiere siempre autorización del
legislador para su ejercicio, una vez es expedida la ley, queda limitada o sujeta a lo que en ella
se haya consagrado en aras de su cumplida y oportuna ejecución.
“Esta competencia la ejerce el Presidente de la República por derecho propio y con carácter
permanente. Es decir, no requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte
del legislador. Es bajo este entendimiento, que la facultad reglamentaria del ejecutivo puede
ser en algunos casos constitucional o inconstitucional. Pues si el legislador, al expedir la
ley, se limita a enunciar el asunto a tratar, pero delega en el presidente todos los temas
inherentes a la propia labor legislativa, resulta innegable que estaría trasladando el legislativo
su propia facultad constitucional. Al contrario, si la ley establece los parámetros generales,
la reglamentación que el ejecutivo expida es simplemente el resultado de las atribuciones
constitucionales propias para desarrollarla.
“No obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad, tal mención no hace
inconstitucional la norma, pues se debe entender solo como el reconocimiento de la
competencia constitucional del ejecutivo. Sin embargo, dicha facultad reglamentaria no es
absoluta pues ella se ejerce en la medida en que exista la ley. Ley que se convierte en su
límite. Es por ello que cuando el ejecutivo reglamenta la ley no puede ir más allá de lo que ella
prevé, ni de las pautas generales que señala”(2).
136
“21. Así mismo, la Sala ha identificado dos criterios que contribuyen a determinar los límites
y alcance del poder reglamentario, como son: el de competencia y el de necesidad, los cuales
han sido entendidos así:
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad administrativa: Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los
decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Fija así
la norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios
expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad. Criterio de competencia o
atribución que si bien responde a la obligación del gobierno de hacer cumplir la ley, tiene sus
propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de
reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o
extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de “necesidad” consagrado
expresamente en el artículo citado (C.P., 189-11) enmarca el poder reglamentario a aquellos
casos en que la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es
procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos,
claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución(3).
“22. La sujeción a la ley apunta a que esta actúe como un marco normativo para la regulación
que de ella haga el ejecutivo, quien, por tanto, debe someterse a sus mandatos, autorizaciones
y limitaciones en aras de acercar la normatividad a su efectiva aplicación por los operadores
jurídicos, sin que en ese proceso se tergiverse, modifique o transforme la voluntad del
legislador.
“23. Así las cosas, cuando se refiere a la potestad “secundum legem”, el ejecutivo debe
interpretar la ley bajo el horizonte normativo desplegado por el legislativo, tarea que no pretende
ni busca que el ejecutivo reemplace al legislador en sus omisiones o silencios, ni mucho
menos que finiquite su labor, pues, en vez de ello, lo que precisa la potestad reglamentaria es
que el ejecutivo en provecho de su versatilidad en la toma de decisiones, dominio técnico y
acercamiento a la ciudadanía, sepa interpretar adecuadamente la ley.
“Por lo demás, la razón de ser de la existencia de una potestad normativa distinta de la del
legislador suele encontrarse, más allá de la necesidad que a la administración asiste en el
sentido de organizar sus servicios y regular su funcionamiento interno, en la circunstancia
de que desde el punto de vista práctico le resulta más fácil ocuparse de la expedición de las
normas atinentes a todas las materias que requieren de una regulación por parte del Estado,
además de que la característica de generalidad y abstracción de la cual debe encontrarse
provista la ley, le impide a esta desarrollar, con el rigor y concreción suficientes, la integridad
de los asuntos que aborda, pues además ha de deferir a la administración la precisión de los
detalles que posibiliten adaptar, a las cambiantes circunstancias que se pretende reglar, la
aplicación de los preceptos legales.
“Adicionalmente, la especialización técnica y preparación funcional de las instancias

administrativas garantiza las cotas de precisión y de rigor científico que son de desear
en los dispositivos reglamentarios, los cuales gozan de la posibilidad de ocuparse con
exhaustividad y detalle del desarrollo de asuntos propios del conocimiento científico o el
saber especializado, con relativa independencia de los debates ideológicos o políticos que de
ordinario corresponden, por su propia naturaleza, a las cámaras parlamentarias”.
137

DECISIONES
5. DISCRECIONALES
5. DECISIONES DISCRECIONALES
“Art. 44. CPACA. Decisiones discrecionales. administración a justificar de manera

En la medida en que el contenido de una razonada las decisiones que adopta, no solo
decisión de carácter general o particular sea desde una perspectiva lógico formal sino,
discrecional, debe ser adecuada a los fines también, considerando su razonabilidad
de la norma que la autoriza, y proporcional a en cada caso en concreto, lo que se
los hechos que le sirven de causa”. traduce en la exposición de elementos de
juicio objetivos y razonados (elementos
5.1. Sentencia 2011-00021 de 27 de enero probatorios, jurídicos, técnicos, etc.), incluso
de 2016.Consejo de estado. en aquellos escenarios de discrecionalidad.
“Resulta claro, entonces, que en el orden Todo lo anterior se traduce, entonces,

jurídico colombiano existe una especificidad en la razonable, proporcional y razonada
constitucional a favor de la administración aplicación de la cláusula penal y la tasación
pública, comoquiera que, además de de perjuicios por parte de la entidad pública,
encontrarse sujeta a los principios y valores que lleva a plantear, necesariamente, el deber
del Preámbulo y los artículos 1º, 2º y 3º, jurídico de motivación de la administración
el artículo 209 le asigna un especial rol conforme al cual le corresponde justificar,
funcional, como lo es el de estar al servicio a partir de referentes objetivos y claros los
de los intereses generales, observando unos criterios que le sirven de apoyo para tasar
particulares principios de acción. la proporción de aplicación de la cláusula
penal conforme a la intensidad y valoración
“Y justamente la contratación estatal es uno del cumplimiento (o incumplimiento) por
de aquellos instrumentos con que cuenta parte del contratista.
la administración para el cumplimiento
de los fines constitucionales del Estado, En este sentido, es claro que la
razón por la cual durante las etapas de discrecionalidad de la administración debe
estructuración, proyección o planeación de ser abordada desde la perspectiva de la
los contratos del Estado, la precontractual proporcionalidad, a fin de encausar dicho
propiamente dicha y, luego de ello, a lo poder decisorio conforme a los postulados
largo de la existencia del contrato estatal constitucionales que informan la actividad
se impone a la administración hacer uso de la administración pública. Sobre este
razonable de las herramientas jurídicas de punto particular se ha sostenido:
dirección y manejo del contrato conforme a
los principios constitucionales y con miras a “1. La discrecionalidad, en cuanto fenómeno
satisfacer el interés general. con trascendencia jurídica, se concibe
como un margen permitido de acción a las
Dicho con otras palabras, el principio autoridades de cualquiera de los poderes
de proporcionalidad compele a la públicos, en los eventos en que debiendo
141
adoptar una decisión, el marco de sujeción a su actuación establecido por el ordenamiento
jurídico resulta a todas luces indeterminado, correspondiéndole construir la decisión y,
por lo tanto, las consecuencias jurídicas de la misma, bajo consideraciones objetivas de
acatamiento y respeto al orden jurídico y a sus principios estructurantes.
Conforme a este entendimiento de la discrecionalidad, sobra advertir, entonces, que en

cualquier ordenamiento jurídico sustentado en la cláusula del Estado Social y Democrático
de Derecho(54), se debe partir de un concepto de discrecionalidad sustentado en la idea
de una simple “habilitación” normativa a la autoridad para la concreción del derecho
bajo escenarios de indeterminación, sustrayendo, por lo tanto, cualquier explicación del
fenómeno de la artificial y peligrosa argumentación de estar vinculada su existencia a un
ámbito de “libertad de selección”, arbitraria, subjetiva o pasional del servidor público.(…)
6. Se trata, entonces, de una concepción realmente material, sustancial y positiva

de la discrecionalidad en cuanto norma habilitante del juez administrativo para
adoptar decisiones acordes con los preceptos del Estado Social y Democrático de Derecho(55),
en contra de posturas estrictamente formales o negativas, desconocedoras de parámetros
de racionalidad y justificación para la decisión discrecional, fundadas por fuera de la
racionalidad”.
7. El asunto resulta elemental: allí donde el juez administrativo no esté gobernado por reglas,
lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización(57),
luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de
conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa
al cumplimiento material de los postulados del estado social de derecho. En todo caso,
la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento
de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la
argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se
sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como
expresión más depurada del principio de proporcionalidad.”
Lo anterior guarda plena correspondencia, entonces, con el deber de motivación de

las decisiones que adopten las autoridades administrativas, cuestión respecto de la cual la
jurisprudencia constitucional ha resaltado que la configuración de esta exigencia se ajusta a
la cláusula de Estado de Derecho, el principio del debido proceso administrativo, el principio
democrático y el de publicidad; así mismo, ha llamado la atención sobre el hecho de que no se
trata de cualquier tipo de motivación sino que ésta debe satisfacer rigurosos requerimientos
como es el hecho de mostrar una justificación interna y otra externa, que hagan ver que la
decisión además de ser racional satisface los postulados de la razonabilidad; en términos
del tribunal constitucional: “deberá basarse en una evaluación que contenga razones y
argumentos fundados no sólo en reglas de “racionalidad”, sino también en reglas de carácter
valorativo, pues con la racionalidad se busca evitar las conclusiones y posiciones absurdas,
y con la “razonabilidad” se pretende evitar conclusiones y posiciones que si bien pueden
parecer lógicas, a la luz de los valores constitucionales no son adecuadas.”
En este orden de ideas, la labor de interpretar el ordenamiento jurídico y justificar la toma

de decisiones se concibe como un ejercicio complejo consistente en el ofrecimiento de
las mejores razones objetivamente comprensibles en apoyo de una determinada postura
jurídica.
142
Lo anterior encuentra pleno sentido cuando se entiende que los jueces y los funcionarios
administrativos, quienes tienen poder decisorio, tienen la obligación jurídica y política de
erradicar la arbitrariedad en la toma de decisiones; razón por la cual ellos y, en general, todos
los partícipes de la práctica jurídica tienen la obligación de fundamentar de manera racional,
razonable y proporcional las posturas que defienden; más aún cuando, en la mayoría de los
casos, es claro que la adopción de una decisión jurídica no se sigue lógicamente a partir de
un ejercicio de subsunción de una norma jurídica en un caso concreto.”
5.2. Sentencia SU-53 de 12 de febrero de 2015. Corte Constitucional.
“Discrecionalidad y arbitrariedad
“35. En Derecho Administrativo es necesario diferenciar la existencia de potestades regladas

y potestades discrecionales. La potestad reglada se presenta cuando una autoridad está
sometida estrictamente a aplicar la ley (en sentido general), si se dan determinados hechos
regulados por ésta.
Dicha potestad está fundamentada en el principio de legalidad, que establece que toda
actividad estatal debe ser ejecutada de acuerdo con la ley. En esa medida, busca que los actos
administrativos no estén regidos por el capricho o la voluntad de los servidores públicos.
36. Ahora bien, como es sabido, las hipótesis legalmente reguladas no agotan la totalidad de
las presentes en la cotidianidad de la actividad estatal, debido a lo cual, para la prestación
eficaz y célere de la función pública, se han diseñado herramientas que permiten la toma de
decisiones, sin pasar por todo el proceso legislativo correspondiente, pero que respetan el
principio de legalidad.
La principal herramienta para dar solución a esta tensión es la posibilidad de facultar a

determinados funcionarios públicos para la toma de decisiones discrecionales, dentro de
márgenes que les posibilitan apreciar y juzgar las circunstancias de hecho, de oportunidad
y/o conveniencia general.
En esa medida, la potestad discrecional se presenta cuando una autoridad es libre, dentro
de los límites de la ley, de tomar una u otra decisión, porque esa determinación no tiene una
solución concreta y única prevista en la ley.
37. En el derecho administrativo clásico, la facultad discrecional de la Administración está

sustentada en la separación de poderes pura y simple. Por tanto, según esta visión, los actos
discrecionales de la Administración pública no pueden ser susceptibles de control judicial,
pues ello implica la intromisión de esa Rama del Poder, en aquella. Por la misma razón,
tampoco es exigible la motivación de los mismos, por lo cual la arbitrariedad de algunos
actos discrecionales queda, entonces, fuera del alcance de cualquier tipo de control.
Desde otra visión, que predica una separación de poderes recíproca o de controles mutuos,
como la presente en el Estado Social de Derecho o en el Estado Constitucional, la tesis del
control judicial de los actos discrecionales varía, en clave de protección de derechos de
los administrados e instruye una necesaria proscripción de la arbitrariedad. Por ello, bajo
esta visión los actos discrecionales son susceptibles del control de constitucionalidad y de
143
legalidad por parte de los jueces y es exigible a la administración pública presentar un mínimo
de justificación para la toma de decisiones.
38. Colombia, gracias a que está instituida bajo la fórmula del Estado Social de Derecho, se
inscribe en la tesis que admite el control judicial de los actos discrecionales de la administración
pública y exige un mínimo de justificación para la expedición de estos. Lo anterior, en virtud
de los postulados de primacía constitucional, de sometimiento de los poderes públicos a la
ley, de colaboración armónica entre estos, de prohibición de la arbitrariedad y de protección
efectiva de los derechos de los habitantes del territorio nacional.
Así, para esta corporación ha sido claro que los actos discrecionales están sometidos al
control jurisdiccional, debido a que no pueden contrariar la constitución ni la ley, y a que, en
todo caso, es necesario diferenciar tal facultad de la arbitrariedad.
39. Lo arbitrario expresa el capricho o voluntad individual, contraria a la razón, de quien

ejerce el poder sin sujeción a la ley. Para Cassagne, la arbitrariedad es un concepto amplio
“y comprende lo injusto, irrazonable e ilegal, fundado en la sola voluntad del funcionario,
siendo uno de los límites sustantivos de la discrecionalidad”. Por tanto, según la sentencia
C-031 de 1995, hasta “en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido el recurso
contencioso-administrativo por desviación de poder contra aquellos actos discrecionales de
la administración en que el agente de la administración se aparta de la finalidad del buen
servicio a la colectividad y a los fines propios del estado de derecho”.
40.Así se puede concluir que la potestad discrecional, en nuestro sistema jurídico, tiene un
límite fuerte en la prohibición de la arbitrariedad, que implica “una garantía para el administrado
y constituye, al propio tiempo, una pauta de control que ejercen los jueces para proteger los
derechos e intereses de las personas con la mira puesta, fundamentalmente, en la defensa
de sus libertades, y someter a la administración al derecho”.
5.3. Sentencia 1997-13091 de 12 de septiembre CONSEJO DE ESTADO
“En decisiones de control abstracto de constitucionalidad, por ejemplo en la sentencia C-734

de 2000, la Corte Constitucional precisó que la motivación es la mejor forma para distinguir
lo discrecional de lo arbitrario.
Dijo entonces:
“De lo hasta aquí expuesto puede concluirse que la discrecionalidad absoluta entendida como
la posibilidad de adoptar decisiones administrativas sin que exista una razón justificada para
ello, puede confundirse con la arbitrariedad y no es de recibo en el panorama del derecho
contemporáneo. La discrecionalidad relativa, en cambio, ajena a la noción del capricho del
funcionario, le permite a éste apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y
conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de
no hacerlo, o de escoger el contenido de su determinación, siempre dentro de las finalidades
generales inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la norma que autoriza
la decisión discrecional. En este orden de ideas, le asiste razón al actor cuando afirma que la
necesidad de motivar el acto administrativo se erige como la mejor garantía para distinguir
lo discrecional de lo arbitrario”.(10)
144
“La motivación del acto administrativo es una expresión del principio del Estado de Derecho
(art. 1º C.P.), que implica la sujeción de los poderes públicos al principio de legalidad y proscribe
la arbitrariedad en las decisiones que afectan a los particulares. la doctrina autorizada ha
explicado que la motivación representa el primer criterio de deslinde entre lo discrecional
y lo arbitrario. Así, refiriéndose al caso español, cuyas consideraciones son plenamente
aplicables al escenario colombiano, el profesor Tomás Ramón Fernández señala:
“La motivación de la decisión comienza, pues, por marcar la diferencia entre la discrecional
y lo arbitrario, y ello, porque si no hay motivación que se sostenga, el único apoyo de la
decisión será la sola voluntad de quien la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un
estado de derecho en el que no hay margen, por principio, para el poder puramente personal.
Lo no motivado es ya por este sólo hecho, arbitrario, como con todo acierto concluyen las
sentencias de 30 de junio de 1982 y 15 de octubre y 29 de noviembre de 1985, entre otras.
“La motivación, por otra parte, es, como ha dicho la sentencia de 17 de junio de 1981, “no sólo
una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos”, una
garantía elemental del derecho de defensa, incluida en el haz de facultades que comprende
el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, a obtener una resolución fundada en el
derecho (sentencia de 11 de julio de 1983)”. (Resaltado fuera de texto).
“En la misma dirección, al analizar varias normas del Código Contencioso Administrativo, la
Corte Constitucional declaró su exequibilidad condicionada, precisando que la regla general
debe ser la motivación de los actos “como prenda del efectivo imperio del derecho en el seno
de la sociedad”. Dijo entonces:
“Si en el Estado de Derecho ningún funcionario puede actuar por fuera de la competencia
que le fija con antelación el ordenamiento jurídico, ni es admisible tampoco que quien ejerce
autoridad exceda los términos de las precisas funciones que le corresponden, ni que omita
el cumplimiento de los deberes que en su condición de tal le han sido constitucional o
legalmente asignados (arts. 122, 123, 124 y 209, C.P., entre otros), de manera tal que el servidor
público responde tanto por infringir la constitución y las leyes como por exceso o defecto en
el desempeño de su actividad (art. 6º,C.P.), todo lo cual significa que en sus decisiones no
puede verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización de los valores jurídicos
que el sistema ha señalado con antelación, es apenas una consecuencia lógica la de que
esté obligado a exponer de manera exacta cuál es el fundamento jurídico y fáctico de sus
resoluciones. Estas quedan sometidas al escrutinio posterior de los jueces, en defensa de
los administrados y como prenda del efectivo imperio del derecho en el seno de la sociedad”.
(Resaltado fuera de texto).
“No obstante, el propio ordenamiento acepta que en ciertas decisiones el deber de motivar

los actos de la administración se pueda reducir o incluso se atenúe de modo significativo.
Ello por supuesto representa una medida de excepción que ha de ser consagrada de manera
expresa por normas constitucionales y legales y, en este último caso, siempre que responda
a fundamentos objetivos y razonables coherentes con los principios superiores que rigen la
función administrativa.
“Para tal fin se ha aceptado que en ciertos casos las autoridades cuenten con una potestad
discrecional para el ejercicio de sus funciones, que sin embargo no puede confundirse con
arbitrariedad o el simple capricho del funcionario. es así como el artículo 35 del Código
145
Contencioso Administrativo establece que las decisiones administrativas deben ser
motivadas al menos de forma sumaria cuando afectan a particulares, mientras que el artículo
36 del mismo estatuto señala los principales límites al ejercicio de la discrecionalidad. en
consecuencia, toda decisión discrecional debe adecuarse a los fines de la norma que autoriza
el ejercicio de dicha facultad, al tiempo que ha de guardar proporcionalidad con los hechos
que le hubieren servido de causa.
“Ahora bien, debe recordarse que la Sala ha considerado que la motivación del acto de
adjudicación no implica que en su texto deban encontrarse consignadas todas y cada una
de las razones que determinaron su expedición, puesto que aunque la parte considerativa no
sea muy explícita, hay que entender incorporadas a su motivación las razones analizadas en
la evaluación de las ofertas o debatidas en la audiencia pública de adjudicación.
“Teniendo en cuenta lo señalado, resulta de vital importancia que en el procedimiento

administrativo de selección, evaluación y adjudicación se incorporen los elementos de juicio
necesarios que orienten y faciliten positivamente el ejercicio de la competencia para adjudicar
y permitan un adecuado control del acto administrativo en sede judicial.
“Lo anterior teniendo en cuenta que en términos generales las decisiones

discrecionales adoptadas por la administración no requieren de motivación adicional, pero
en casos excepcionales como en aquellos en los que la ley y la constitución prescriben una
protección especial, sí deben expresarse las razones que llevaron a su expedición.
La Corte Constitucional en la sentencia C-318 de 1995 precisó que la diferenciación entre lo

discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la carta
admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la
función pública. Señaló sobre el particular lo siguiente:
“Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en

ciertos casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor público
la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentación
detallada que no corresponda a la situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio,
la arbitrariedad está excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la
constitución colombiana no consagra expresamente “la interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos”, como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución española, este
principio deriva de normas específicas de nuestra carta. Así, el artículo 1º define a Colombia
como un estado social de derecho fundado en la prevalencia del interés general, lo cual
excluye que los funcionarios puedan ejercer sus atribuciones de manera caprichosa. Por su
parte, el artículo 2º delimita los fines del Estado y los objetivos de las autoridades públicas,
lo cual muestra que las atribuciones ejercidas por las autoridades deben estar destinadas
a realizar esos valores constitucionales y no a satisfacer el arbitrio del funcionario.
Esto se ve complementado por el artículo 123 superior que establece expresamente que los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones
en la forma prevista en la constitución, la ley y el reglamento. Finalmente, el artículo 209
define los principios que orientan la función administrativa y señala que ésta se encuentra
al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida de manera igualitaria e imparcial”.
146
Tratando este mismo tema, esa corporación posteriormente precisó también que “[…] la
discrecionalidad absoluta, entendida como la posibilidad de adoptar decisiones administrativas
sin que exista una razón justificada para ello, puede confundirse con la arbitrariedad y
no es de recibo en el panorama del derecho contemporáneo” y que, “[l]a discrecionalidad
relativa, en cambio, ajena a la noción del capricho del funcionario, le permite a éste apreciar
las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la
decisión, concediéndole la posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de
su determinación, siempre dentro de las finalidades generales inherentes a la función pública
y las particulares implícitas en la norma que autoriza la decisión discrecional”.
Igualmente, la Corte Constitucional ha puntualizado que:
“… [u]na potestad de esa naturaleza [discrecional], siempre debe entenderse circunscrita a

la realización de los fines específicos que le han sido encomendados por el ordenamiento
jurídico, y condicionada por:
La existencia misma de la potestad - no se trata de una discrecionalidad al margen de la ley

sino de una potestad definida por el legislador -;
La competencia para ejercerla —otorgada a unas autoridades y no a otras—;
La obtención de una finalidad específica derivada del sistema normativo al que la norma
pertenece;
El acatamiento de las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de la función

pública;
Las normas particulares que permiten la expedición del acto administrativo; y los elementos
fácticos del caso concreto y la proporcionalidad de la decisión respecto de ellos”.
De otro lado, es preciso señalar que el Código Contencioso Administrativo dispone un

principio que rige la actividad administrativa en general y que funciona expresamente como
mecanismo garante contra la eventualidad de una decisión administrativa absolutamente
discrecional. En efecto, el artículo 36 de ese cuerpo normativo establece que, “En la medida
en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe
ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven
de causa”.
5.4. Sentencia C-031 de febrero 2 de 1995
CORTE CONSTITUCIONAL. SALA PLENA. POTESTAD DISCRECIONAL DE LAS AUTORIDADES

ADMINISTRATIVAS.
EXTRACTOS: «A fin de responder con la mayor eficacia y oportunidad a los requerimientos

de los ciudadanos y de la población en general, se hace cada vez más indispensable el
incremento de la actividad e intervención estatal. La función administrativa se encuentra
dirigida al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art.
209).
147
“De esta manera, la potestad discrecional emanada de la administración para el ejercicio de la
función pública y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado debe estar encaminada
a la cobertura de dichos principios, pues la facultad discrecional que tiene la administración
para el adecuado cumplimiento de la función pública, no es ilimitada, sino que debe estar
dirigida a través de los actos administrativos que expida, al logro de los postulados fundados
en el buen servicio a la colectividad, en la convivencia pacífica y en la vigencia de un orden
justo para la protección de las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y
creencias y demás derechos y libertades (C.P., art. 2º).
“En desarrollo de los ordenamientos citados, los funcionarios administrativos no gozan

en el ejercicio de sus funciones de una potestad absoluta, sino que deben tener en cuenta
para el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios
públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la
Constitución y las leyes de la República.
“Ahora bien, conforme lo establece el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo (D.
01/84): “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular,
sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional
a los hechos que le sirven de causa”.
“Ello implica que la potestad discrecional que tienen los agentes de la administración se
encuentra limitada por los preceptos de orden superior en la búsqueda de los fines esenciales
del Estado, de que trata el artículo 2º de la Carta Política.
“Es así como de manera general se observa que las actuaciones administrativas están
reguladas y limitadas en la forma mencionada. En ciertos casos, la ley o el reglamento
determinan la jurisdicción, el órgano competente, la facultad de que se trata y la oportunidad
para ejercerla, así como el sentido y la finalidad en que debe realizarse y los hechos cuya
ocurrencia condiciona ese ejercicio.
“En los eventos en que la actuación está regulada, el funcionario u órgano simplemente
convierte en acto la facultad atribuida para los efectos de la actuación administrativa. Esta
regulación en forma detallada y completa es el ideal en el Estado de derecho, cuyo objetivo
fundamental es, como se ha expresado, la protección y prevalencia de los intereses de la
comunidad.
“Pero una reglamentación rígida y detallada es en la práctica irrealizable, ya que es imposible

que la norma prevea y pronostique todas las formas de relaciones y consecuencias de
las mismas. Hay situaciones y casos en que es forzoso dejar a la apreciación del órgano
o funcionario alguno de aquellos aspectos. Unas veces será la oportunidad para decidir,
facultándolo para obrar o abstenerse de hacerlo, según las circunstancias; otras, la norma le
dará opción para escoger alternativamente entre varias formas de decisión.
“En algunas ocasiones, la ley fija únicamente los presupuestos de hecho que autorizan para
poner en práctica la atribución de que se trata, dando al órgano potestad para adoptar la
decisión conveniente. Esto es, que hay facultades administrativas que se ejercen dentro de
un cierto margen de discrecionalidad del funcionario u órgano, dejándole la posibilidad de
148
apreciar y juzgar las circunstancias de hecho y de oportunidad y conveniencia, ya para actuar

o no hacerlo o para escoger el contenido de su decisión dentro de esos mismos criterios.
“En consecuencia, puede afirmarse válidamente que no hay en el Estado de derecho facultades
absolutamente discrecionales, porque ello eliminaría la constitucionalidad, la legalidad y el
orden justo de los actos en que se desarrollan y acabaría con la responsabilidad del Estado
y de sus funcionarios.
“En el ejercicio de la potestad reglada hay una mera aplicación obligada de la norma en la que
la relativa discrecionalidad de la decisión viene a estar supeditada por el postulado del buen
servicio a la colectividad por parte del órgano competente para expedir el acto administrativo
correspondiente.
“De esa manera, puede afirmarse que hay facultad o competencia discrecional cuando la
autoridad administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, es libre
(dentro de los límites que fije la ley) de adoptar una u otra decisión; es decir, cuando su
conducta no le está determinada previamente por la ley.
“A contrario sensu, hay competencia reglada cuando la ley ha previsto que frente a
determinadas situaciones de hecho el administrador debe tomar las medidas a él asignadas
en forma expresa y sujetarse a las mismas.
“La discrecionalidad no significa como pretende entenderlo el demandante, que el acto

cumplido en ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas preexistentes y
los postulados enunciados, ni anulado o controvertido judicialmente, ya que en el evento en
que este sea ilegal, bien por razones de incompetencia, vicios de forma, falsa motivación,
desvío de poder o violación de la ley, deberá así ser declarado por la jurisdicción competente.
“Los actos discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio
de las acciones pertinentes, cuando se considera que ellos son violatorios de la Constitución
o de la ley. Así, la discrecionalidad en cabeza de la administración no faculta al funcionario
para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad de
apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción dentro de los límites fijados
por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa,
cual es la prevalencia del interés público. En consecuencia, un fin extraño a él es ilícito y
susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se anotó.
“No debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho

individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el contrario,
está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes en cabeza del
órgano o funcionario competente para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los
asociados, así como sus derechos y libertades.
“Dentro de la facultad discrecional, el poder o la competencia no tiene prefijada su decisión

de una manera rígida, sino que en atención a la complejidad y variación de los factores de
los asuntos sometidos a su jurisdicción, debe aplicar el precepto más adecuado y justo a la
149
situación concreta, ateniéndose a los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a
su libre capricho. Tanto es así, que en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido
el recurso contencioso-administrativo por desviación de poder contra aquellos actos
discrecionales de la administración en que el agente de la administración se aparta de la
finalidad del buen servicio a la colectividad y a los fines propios del Estado de derecho, que
de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, constituye una de
las causales de procedencia de la acción de nulidad de los actos administrativos».
150

6.
ESTRATEGIA DE
PRECLARIFICACIÓN
6. ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN
Esta parte del concepto contiene las de clarificación de la propiedad con una
respuestas dadas al formulario enviado al hipotética duración de 18 meses, en esos
suscrito por la Organización de las Naciones eventos, o ante las oposiciones que pudieran
Unidas para la Alimentación y la Agricultura surgir en los procedimientos de adjudicación
(FAO), invitado como ponente en la Mesa de de baldíos a los colonos ocupantes de
Expertos para tratar el tema denominado estas tierras, no garantizaba el adecuado
“La sentencia T-488 de 2014, el régimen y oportuno cumplimiento del compromiso
de la propiedad rural en Colombia y las asumido ante la Corte Constitucional y las
Directrices Voluntarias sobre la Gobernanza obligaciones del Estado en esta materia.
Responsable de la tenencia de la tierra, la
pesca y los bosques en el contexto de la A continuación se reproducen el cuestionario
seguridad alimentaria nacional”, realizado preparado por la FAO y parcialmente las
en Bogotá el 15 de diciembre de 2017. respuestas dadas por el autor de este
estudio, que aunque repiten algunas
En esa oportunidad propuse adelantar consideraciones anotadas al principio de la
una estrategia –denominada de exposición preliminar de este documento,
“Preclarificación”-, en vista de que ya el complementan la comprensión de las
Incoder se había comprometido con la Corte actuaciones judiciales y administrativas que
Constitucional en una tarea global –el Plan- se han producido en torno al comentado
de clarificar todo el país para inventariar problema rural del país.
esas tierras del Estado y enfrentar los
procesos de pertenencia. Formulé esa “1. ¿Es la estrategia de interposición de
propuesta con base en las facultades legales acciones de tutela contra las decisiones
y reglamentarias de la Agencia Nacional de de procesos de prescripción adquisitiva
Tierras, que le permitieran llevar a cabo, agraria, la mejor forma de garantizar los
sobre la base de esas competencias y los derechos de la población rural, teniendo en
principios de las actuaciones administrativas cuenta los tiempos que toman los procesos
contenidos en el artículo 3º del Código de clarificación?
de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, un programa “Las medidas adoptadas por la Corte
que facilitara el acceso a la propiedad Constitucional en diversas sentencias de
de las tierras baldías de los campesinos, tutela, algunas del Incoder en el pasado,
especialmente, pues, como ya se expresó y desde su creación otras iniciadas por
en párrafos iniciales de este documento, la la Agencia Nacional de Tierras, y con la
opción de presentar acciones de tutela para injerencia también de la Superintendencia
enfrentar las sentencias de pertenencia de de Notariado y Registro, constituyen una
los jueces civiles sobre dichos terrenos, y invaluable estrategia para garantizar no
tramitar, posteriormente, procesos agrarios solo la integridad del dominio de la Nación
153
sobre las tierras baldías sino para garantizar, como lo pide el cuestionario, los derechos de la
población rural en desarrollo del artículo 64 de la Constitución Política, la Ley 160 de 1994 y
otras normas posteriores relacionadas con el acceso a la propiedad del campesinado.
Ahora bien, como la Corte y la Agencia han acogido la tesis de que se proceda a adelantar
eficazmente los procesos de clarificación de la propiedad cuando el predio demandado en
pertenencia no acredite los antecedentes registrales que hagan presumir válidamente el
dominio, y siguiendo las órdenes contenidas en el Auto 040 de 2017 de la Corte Constitucional,
de incorporar al Plan Nacional de Clarificación una ruta encaminada a normalizar los bienes
rurales respecto de los cuales las autoridades agrarias y de registro hayan señalado la
posibilidad de tener la condición de baldíos, me permito presentar la siguiente sugerencia:
“Una estrategia preliminar enmarcada dentro de las que actualmente desarrolla la Agencia
Nacional de Tierras con la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro y en el marco
de las orientaciones dadas por la Corte Constitucional y las informaciones suministradas
a la corporación judicial, que se denominaría “ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN DE LA
SITUACIÓN DE TENENCIA DE PREDIOS RURALES PARA AGILIZAR LOS COMPROMISOS Y
LA ADOPCIÓN DE LAS DECISIONES”, la cual comprendería adelantar, previa o conjuntamente
con la ruta o metodología ordenada por la Corte Constitucional:
“A) Un preproceso de clarificación de la tenencia de los predios rurales que se hubieren

definidos, que contenga unas reglas y metodología claramente determinadas, que no se
sujete a las ataduras u observancia de disposiciones formales o rígidas previstas en decretos
reglamentarios.
B) La información básica que se obtenga por la acción propia de la ANT, o que sea facilitada
a la Agencia por las demás entidades públicas comprometidas en el proceso de la ruta,
la que debe comprender una caracterización de la situación de tenencia y del grado de
explotación económica del inmueble y la que sea apropiada y necesaria para la iniciación
formal posterior del proceso agrario de clarificación.
C) Las actuaciones e información así adelantadas permitirá enriquecer la gestión orientada

a inventariar las tierras baldías, esclarecer anticipadamente la propiedad aducida por los
particulares, prevenir o corregir la indebida ocupación de los terrenos del Estado, sanear
la propiedad privada, cooperar en la formación de los catastros rurales, y darle solución
a situaciones de incertidumbre jurídica en la tenencia de la tierra a pequeños y medianos
ocupantes en determinadas regiones del país. No se trata de una actividad de barrido
predial paralelo, como el del programa de formalización de la propiedad previsto en la ley
1561 de 2012, ni el que se haya diseñado con posterioridad.
D) LA ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN hubiera podido adelantarse desde la expedición

de la sentencia T-488 de 2014, con base en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994 que
señalaba:
“El INCORA podrá requerir de las oficinas de registro de instrumentos públicos, del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi y demás dependencias del Estado, toda la información que
posean sobre la existencia de propietarios o poseedores de inmuebles rurales, así como las
fotografías aéreas, planos y demás documentos relacionados con los mismos.
154
“Parágrafo. En las zonas donde el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no tenga información
actualizada, corresponde al Gerente General del Instituto señalar, cuando lo considere
conveniente, mediante resoluciones que serán publicadas por dos veces con intervalos no
inferiores a ocho (8) días, en dos (2) diarios de amplia circulación nacional, las regiones, la
forma y los términos en que toda persona natural o jurídica, de derecho público o privado que
sea propietaria o poseedora de predios rurales, estará obligada a presentar ante el Instituto
Colombiano de la Reforme Agraria una descripción detallada de los inmuebles respectivos”.
Entre otros datos que hubieran podido obtenerse inicialmente, para avanzar en la recopilación
de la información previa que exige no solo el adelantamiento de un proceso de clarificación de
la propiedad, sino cualquier otro proceso agrario a cargo de la ANT, se hallan los relacionados
con la identificación de los propietarios, poseedores u ocupantes, el nombre y la ubicación
del inmueble, las vías de comunicación, la descripción topográfica, las áreas explotadas
económicamente, los cultivos y ganados, las mejoras, los trabajadores, la composición del
grupo familiar y los documentos que tuvieren para acreditar la forma de tenencia alegada y
la situación jurídica del inmueble.
Esa declaración descriptiva del inmueble y sus tenedores hubiera podido presentarse ante
cualquier oficina de la ANT o las autoridades catastrales y, en este evento, ser reenviadas a
la Agencia para su estudio metódico, procesamiento y servir de base para la iniciación de la
estrategia aludida.
PROCESAMIENTO CUANDO SE INICIA

OBTENCIÓN DE LA ANÁLISIS DE LA UTILIDAD DEL
OBJETO DE LA LA ETAPA DE
INFORMACIÓN INFORMACIÓN INFORME
INFORMACIÓN PRECLARIFICACIÓN?
Análisis jurídico que Información Es un formato El anterior será el material Se utilizará Se da inicio a fase
facilite a la ANT, el sobre la situación sencillo. Para preliminar y necesario para para analizar de preclarificación
establecimiento de catastral y de ordenar la analizar y verificar con un alto anticipadamente de un predio a
una ruta particular tenencia de los información básica porcentaje de certeza, cual la documentación fin de establecer
y prioritaria predios rurales que se requiere, se es la situación de tenencia de y la situación de previamente su
para avanzar situados en puede ir elaborando un inmueble, o su condición tenencia de los naturaleza jurídica sin
en programas las veredas y ya un formato jurídica, para su estudio y inmuebles rurales. necesidad de adelantar
titulación corregimientos sencillo que un obtención de conclusiones. Este informe solo procedimiento de
tierras baldías donde están equipo especial Se recomienda utilizar las se conocerá a clarificación. Trámite
y formalización asentadas en las oficinas herramientas, criterios y instancia de los de oficio, por parte de
de la propiedad ancestralmente centrales de la ANT orientaciones señaladas jueces agrarios, la ANT.
privada, sin esperar las familias se encargará, como en la Circular números o quienes hagan
iniciación previa campesinas actividad prioritaria, 25 y 13 de 2014, dirigida sus veces, si ellos
o simultánea del determinadas de ir procesando. por el Superintendente de lo requirieran, y,
procedimiento de -entre otras las que Notariado y Registro y el también definirán
clarificación. vienen recurriendo entonces Gerente General del la ruta jurídica
a la promoción Incoder a los registradores de atención al
de juicios de de instrumentos públicos ciudadano para
pertenencia, y directores regionales de la adjudicación
para adquirir esta entidad, y los demás de baldíos, o la
por prescripción documentos que se hayan formalización de
los respectivos producido sobre el particular, la propiedad de
terrenos-. como las Instrucciones predios privados.
Administrativas números
1 y 10 de 2017 de la
Superintendencia.
155
En efecto, se había contemplado la siguiente metodología para lograr recopilar previamente
esa información descriptiva:
1. Dentro de las entidades a las cuales se hubiera podido recurrir en apoyo de la estrategia,
están las oficinas municipales y departamentales de Planeación, que tienen toda la
información sobre la situación catastral y de tenencia de los predios rurales situados
en las veredas y corregimientos donde están asentados ancestralmente las familias
campesinas determinadas –entre otras, las que vienen recurriendo a la promoción de
juicios de pertenencias para adquirir por prescripción los respectivos terrenos-.
2. Para ordenar la información básica que se requiere, se puede ir elaborando ya un formato

sencillo que un equipo especial en las oficinas centrales de la ANT se encargará,
como actividad prioritaria, de ir procesando. Si es bastante numerosa la población a
intervenir en esta actividad, se pueden conformar grupos que irán atendiéndola por
etapas, según la disponibilidad de recursos, porque a todos no se podrá dar la atención
simultáneamente.
3. En cuanto a la manera de obtener la información que se necesita directamente de parte de

los campesinos que serán intervenidos por esta actividad de preclarificación –asignarle
a ésta un solo nombre preciso, que no se confunda con el programa de formalización,
la ley de saneamiento, procesos agrarios, etc.-, se les puede convocar a través de
diversos medios para suministrarles el formulario correspondiente, o que lo obtengan
en una inspección de policía o alcaldía. En ese documento se anotará especialmente la
información básica de tenencia que posean respecto de su parcela, y se les advertirá
que no tiene ninguna finalidad tributaria
Estos formularios pueden entregarlos, ya contestados los interesados, en las alcaldías,

inspecciones de policía u otras entidades donde existan facilidades para los campesinos y
evitarles costos o diligencias innecesarias. En esas otras entidades recogerán la información
suministrada los funcionarios territoriales de la ANT.
El anterior será el material preliminar y necesario para analizar y poder verificar, con un alto
porcentaje de certeza, cual es la situación de tenencia del inmueble, o su condición jurídica.
Para su estudio y obtención de conclusiones, se recomienda utilizar las herramientas, criterios
y orientaciones señaladas en la Circular números 25 y 13 de noviembre 3 de 2014, dirigida
por el Superintendente de Notariado y Registro y el entonces Gerente General del INCODER a
los registradores de instrumentos públicos y directores regionales del Instituto mencionado,
y las demás que se hayan producido sobre el particular.
Es decir, una Circular preparada con la finalidad de afrontar los procesos de pertenencia
por parte de los citados funcionarios, se utilizará ahora también para analizar previa o
anticipadamente la documentación y la situación de tenencia de unos determinados
inmuebles rurales, los mismos que en el futuro inmediato solo se conocerían por la ANT
si el Juez Civil del Circuito le diera traslado de las demandas, adelantándose la Agencia
a prevenir la iniciación de esos juicios, finalidad de la labor de precalificación, o si ya
están incoados pero se hallan suspendidos, a evitar la continuación de unos procesos
que producen desgaste misional y reducen la capacidad institucional para adelantar otros
procesos agrarios.
156
4. Otros elementos de juicio que deberán tener en cuenta los funcionarios de la Agencia, para
determinar la posibilidad de que los predios objeto del estudio de preclarificación no hayan
salido del dominio del Estado, son los relacionados con las inscripciones en el registro que
no tienen asidero legal y se han producido contraviniendo claras disposiciones registrales
(artículo 756 del Código Civil: “Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces
por la inscripción del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos”).
Así, por ejemplo, son situaciones que no dan lugar al registro:
i) Los títulos o documentos que omitan citar el número de matrícula inmobiliaria, o cuya
referencia sea incorrecta, o en los que no se indique la procedencia inmediata del dominio,
o derecho respectivo, mediante la cita del título antecedente, con los datos de su registro;
ii) La de actos o negocios jurídicos inválidos conforme a la ley, porque la inscripción no

convalida esos actos;
iii) Que los instrumentos carezcan de la firma del funcionario competente:
iv) Los actos que pretendan disponer de la posesión material, si en relación con esta no hay
antecedentes registrales;
v) Si los títulos que corresponden al acto sujeto a registro, no se hallan debidamente

determinados, o las escrituras en donde el inmueble no se identifica con sus linderos y
ubicación y no es posible establecer la identidad entre éste y el predio descrito en el folio
de matrícula inmobiliaria;
vi) Los actos que impliquen fraccionamiento de la unidad agrícola familiar, si en la escritura
no se ha dejado constancia expresa de una situación de excepción autorizada por la Ley
160 de 1994;
vii) Los títulos en los que conste una venta parcial, o segregación del inmueble, y no se
describen los linderos de la porción restante.
157
PRINCIPIOS QUE GOBIERNAN LA
PRECLARIFICACIÓN
El Barrio Predial Masivo, para efectos

del Ordenamiento Social de la
Propiedad, comprenderá de manera
particularizada y preferente, la Estrategia
de Preclarificación, sin perjuicio de su Facilitar la implementación
autonomía como trámite especial de de la Reforma Rural
titulación masiva y ruta administrativa Integral, mediante la
prioritaria, dentro de un programa de ejecución de una política
alcance nacional destinado a normalizar la de ordenamiento social de
tenencia a los sujetos de reforma agraria la propiedad que garantice
ocupantes de terrenos que, conforme a las oportuna y eficazmente
directrices, indicadores y jurisprudencia el acceso a las tierras
de la Corte Constitucional, el CONSEJO baldías, la formalización
DE ESTADO y las autoridades registrales, de las de naturaleza
consideren la posibilidad de ser baldíos. privada y el cumplimiento
de la función social de la
propiedad.
Esta estrategia se adelantará con base

en las facultades dadas a la Agencia
Nacional de Tierras en la Ley 160 de 1994,
el Decreto 2664 de 1994, el Decreto-Ley La racional utilización
2363 de 2015, el Decreto-Ley 902 de y ordenada distribución
2017, la Resolución 740 de 2017 dictada en la población rural
por el Director General de la ANT, los beneficiaria de las tierras
principios que informan las actuaciones baldías, conforme a los
administrativas contempladas en el principios de ordenamiento
artículo 3º del Código de Procedimiento productivo del territorio,
Administrativo y de los Contencioso seguridad alimentaria,
Administrativo -CPACA- y los previstos en integridad del patrimonio
las disposiciones del Ordenamiento Social de la Nación y las poíticas
de la Propiedad, como instrumento de de desarrollo sostenible.
planificación.
158
5. Si en la información que logre recopilar la Agencia se encuentran predios con tamaño

inferior al de la Unidad Agrícola Familiar señalada para la titulación de baldíos en el
respectivo municipio, es decir, teóricamente tendrían la condición de minifundios, se
formulan las siguientes apreciaciones:
i) Como se hará un programa masivo especial, para un caso particular pero que involucra
una comunidad campesina bastante numerosa, de saneamiento de la tenencia de la
tierra, a través de los procedimientos agrarios que sean pertinentes –llámese titulación
de baldíos, clarificación de la propiedad o cualquier otro medio previsto en la legislación
agraria para tal fin-, y si algunos o muchos predios resultan con la calidad de baldíos,
la Agencia dará aplicación a las siguientes normas que lo facultan para intervenir y
comenzar:
- El artículo 62 del Código Fiscal de 1912: “El Gobierno tiene sobre los baldíos las mismas
facultades administrativas que sobre los demás bienes nacionales”.
- El numeral 13 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994: “13. Administrar en nombre del
Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos,
constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las
normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva.
- El artículo 3º del Decreto-Ley 2363 de 2015: “Artículo 3º. Objeto. La Agencia Nacional de
Tierras, como máxima autoridad de las tierras de la Nación, tendrá por objeto ejecutar
la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra
como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre esta, promover su uso en
cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los
predios rurales de propiedad de la Nación.
- En vista de las condiciones especiales de tenencia, relacionadas con el tamaño de

los predios, su productividad, la condición socioeconómica de los ocupantes, entre
otros factores, el tamaño de los predios a sanear, su tenencia mediante los programas
mencionados, no se regiría por la superficie definida para la unidades agrícolas familiares
baldías en el respectivo municipio, sino teniendo en cuenta otras consideraciones
válidas y explicables contenidas en el concepto que de esa noción traen los artículos 38
y 66 de la Ley 160 de 1994.
En efecto, el inciso 4º del citado artículo 38 prevé que el hoy Consejo Directivo de la ANT
indique los “criterios metodológicos para determinar la Unidad Agrícola Familiar por zonas
relativamente homogéneas, y los mecanismos de evaluación, revisión y ajustes periódicos
cuando se presenten cambios significativos en las condiciones de la explotación
agropecuaria que la afecten, y fijará en salarios mínimos mensuales legales el valor máximo
total de la UAF que se podrá adquirir mediante las disposiciones de esta Ley”.
Por su parte y en materia específica de baldíos, el artículo 66 de la Ley 160 de 1994

contempla que “[A] partir de la vigencia de esta ley y como regla general, salvo las
excepciones que establezca la Junta Directiva, las tierras baldías se titularán en unidades
agrícolas familiares, según el concepto definido en el Capítulo IX de este estatuto…”
159
- Además de lo anterior, los artículos 44 y 45 (literal c) de la Ley 160 de 1994 permiten o
autorizan la posibilidad legal de que puedan titularse o fraccionarse predios por debajo
del tamaño de la unidad agrícola familiar, en este evento: “c) Los que constituyan
propiedades que por sus condiciones especiales sea el caso de considerar, a pesar de
su reducida extensión, como “Unidades Agrícolas Familiares”, conforme a la definición
contenida en esta Ley;”
E) Desafortunadamente, el mencionado artículo 51 de la Ley 160 de 1994 fue derogado por

el Decreto-Ley 092 de 2017 y, en todo caso, la referida estrategia no reemplaza ni podría
mezclarse con la elaboración del Informe Técnico-Jurídico Preliminar previsto para la
fase administrativa del Procedimiento Único de que trata el artículo 67 del mencionado
Decreto.
Sin embargo, se propone revisar la información suministrada por el Incoder a la Corte, en el

sentido de que el trámite de un proceso de clarificación de la propiedad dura 18 meses y de
contera que la titulación de un baldío demora 9 meses, y evaluar, en el contexto actual, los
argumentos o motivos aducidos para sustentar esos términos.
La interposición de acciones de tutela para contrarrestar las sentencias de pertenencia

dictadas por la jurisdicción civil, ha dado lugar a varias sentencias de la Corte Constitucional
que constituyen un inédito y valioso precedente en los anales de la justicia colombiana.
Si se tratara de reducir el número de esas acciones, o buscar fórmulas remediales más

efectivas, que además no generen el desgaste misional que implican esos amparos judiciales
para la Agencia, y el retraso en el cumplimiento de los compromisos adquiridos con la Corte
y la población rural beneficiaria de las tierras del Estado, podría ensayarse una solución a
través de un proyecto de ley gubernamental que contuviera un solo artículo, que el suscrito
redactor de la Ley 160 de 1994 incorporó a este estatuto para ser discutido y aprobado el
último día de su debate en la plenaria del Senado, el 30 de junio de 1994, con esta sencilla
redacción:
“La presunción del artículo 1º de la Ley 200 de 1936 no es oponible al Estado”. Obviamente
no fue aprobado, porque un poderoso senador opositor de la reforma agraria, desde la otra
orilla del mundo rural, amenazó al gobierno de entonces con “desbaratar” el quórum y
ese era el último día de sesiones extraordinarias del Congreso. No se hubiera aprobado el
proyecto de ley, y al no hacer tránsito al siguiente período de sesiones, se hubiera archivado.
Otra medida alternativa para evitar la adquisición fraudulenta del dominio de los terrenos
baldíos a través de juicios de pertenencia, sería la de establecer, mediante una norma legal
incorporada a la normatividad agraria, o a la procesal, una tarifa legal de pruebas en dichos
procesos, aunque parezca anacrónica la propuesta, de estricta observancia por los jueces
civiles encargados de tramitar las demandas y juicios respectivos, la cual sería fijada con
base en los factores, medios y criterios jurídicos señalados por la Corte Constitucional a
través de las diversas sentencias de tutela sobre la materia, que constituyen precedentes,
y teniendo en cuenta lo dispuesto en varias instrucciones administrativas expedidas por
la Superintendencia de Notariado y Registro en coordinación con la Agencia Nacional de
160
Tierras y los fundamentos jurídicos de las acciones de tutela adelantadas por el INCODER y
la Agencia Nacional de Tierras.2
2 ¿CÓMO SE ADOPTA REGLAMENTARIAMENTE LA ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN?
- Esta estrategia no constituye un procedimiento alterno o subsidiario del barrido predial, sino que lo comprende,
y tampoco tiene esa condición frente al procedimiento del Decreto 2664/94, pero particulariza la condición
personal, social y económica de los peticionarios, la extensión del terreno, para efectos de definir la unidad
agrícola familiar predial y el aprovechamiento economico adelantado en la parcela.
- Su adopcion y puesta en práctica se hará dentro del proceso de ordenamiento social de la propiedad, con base
primordialmente en los artículos 25 –Adjudicacion directa de baldíos y bienes fiscales a personas naturales
en regímenes de unidad agrícola familiar; 26 –Prelación para la asignación de derechos sobre baldíos-, y 69
–Manuales Operativos- del Decreto-Ley 902 de 2017, la Resolución 740 de 2017 de la Dirección General de la
ANT, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley 160 de 1994 y su reglamento sobre baldíos, en lo que
fueren compatibles.
EN CUANTO AL PETICIONARIO Y LA CLASE DE TERRENOS:
- Convocar masivamente, utilizando los medios que contemplaba el derogado artículo 51 de la Ley 160 de
1994, o uno similar, sin perjuicio de los previstos en el Decreto-Ley 902 de 2017 y la Resolución 740 de 1017, a
quienes consideren que se hallan ocupando un terreno baldío, o de propiedad privada, y que posean u obtengan
documentos previos que permitan efectuar anticipadamente un estudio juridico de la situación de tenencia
del inmueble respectivo, cuya extensión superficiaria equivalga, como máximo, a la de la UAF en el respectivo
municipio, según lo que haya determinado el respectivo reglamento del Incora, del Incoder o el que hubiere
proferido la ANT, para las zonas relativamente homogéneas, pero que sólo será un referente para iniciar la
actuación estratégica, ya que en la inspección ocular o visita que se practique al predio se determinará la UAF
predial, de acuerdo con los parámetros agrologicos, economicos y sociales que se adopten uniformemente
por la ANT para llegar a esa definición.
FORMULARIO DE LA ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN.
- Las personas naturales que soliciten la titulación de un terreno baldío, deberán radicar el formulario
correspondiente que les suministre la ANT, debidamente diligenciado con sus documentos anexos, así como
dar cumplimiento y acreditar en lo pertinente los requisitos vigentes establecidos en la Ley 160 de 1994, el
Decreto 2664 de 1994 y las disposiciones pertinentes del Decreto-Ley 902 de 2017 y la Resolución 740 de
2017.
- La inscripción de los peticionarios al Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO- se adelantará con base en
la aceptación de su solicitud de adjudicación del terreno baldío.
- Con este formulario se da inicio al trámite de la Estrategia de Preclarificación –EPC- y se expide un auto de
trámite –de formato previo- disponiendo las diligencias pertinentes. Los datos recogidos en los formularios
diligenciados por los interesados, servirá para establecer una información global que será procesada para
determinar los parametros o factores que se tendrán en cuenta para adelantar la estrategia, entre ellos, de
manera especial la relacionada con la identificación de la clase de tenencia, la naturaleza juridica del inmueble,
su aprovechamiento económico y la composicion familiar.
- A título de ejemplo y en relación con la tenencia: a) Que se trata de predios respecto de los cuales el interesado
considere que corresponde a un terreno baldío de la Nación; b) Que tenga escrituras, documentos registrales,
o cualesquiera otros documentos o títulos de los cuales considere que deriva el apoyo jurídico de la ocupación
del inmueble; c) Que no posea ninguna clase de documentación sobre la tenencia, que ella proviene por
haberse instalado voluntariamente en la parcela, o haber celebrado una carta-venta de “posesión” o compra
de mejoras, o un medio similar; d) Que la ocupación tenga como antecedente la propiedad o posesión del
causante, aunque no se haya efectuado ningun proceso sucesorio, o se trate de situaciones propias de la
falsa tradición; e) Tiempo de ocupación propia del inmueble a nombre propio, o si existió un ocupante anterior;
f) Si se trata de una ocupación en común o proindiviso, o a nombre de otra persona natural o jurídica; g) Si
161
respecto del inmueble existe oposición donde se alegue por otra persona su propiedad o posesión, o reclamo
de mejor derecho para la adjudicación ; h) Que el predio no se haya visto sometido o se encuentre actualmente
relacionado en cualquier forma con las normas del programa de restitución de tierras; i) Que la ocupación
constituya una situación de hecho, o de derecho, similar o relacionada con las características generales de la
tenencia de predios rurales en el país por el campesinado sin tierra.
- En relación con el tamaño del predio ocupado y su aprovechamiento economico: a) Si se halla dentro de los
límites superficiarios de la unidad agrícola familiar establecida en el pasado por el Incora o el Incoder en el
respectivo municipio, pero aún vigente; b) Si las mejoras establecidas en el fundo son de su propiedad, o
pertenecen a varias personas, y cuál es la relación jurídica con otros ocupantes del inmueble; c) Cuáles son
los ingresos que provienen de la explotación economica del predio; d) Cual es la composición familiar del
peticionario; e) Si su cónyuge o compañera permanente, o sus hijos mayores de edad, han sido beneficiarios
de la adjudicación de tierras por el Estado; f) Nombre del terreno y colindantes; g) Clase de explotación
adelantada, la porción inculta, la destinada a la protección de los recursos naturales y el recurso hídrico del
predio; h) Si existen colindancias con otros terrenos considerados baldíos, de uso o servicio público, reservas
forestales, o tierras de comunidades étnicas; i) Si existen impedimentos legales en relación con el solicitante
o respecto del terreno, o de carácter técnico, o ambiental, que no hagan posible la titulación dentro de los
criterios señalados para aplicar la Estrategia de Preclarificación.
- En todo caso, según los resultados del análisis y evaluación de la información jurídica, técnica, económica y
familiar recogida en relación con el inmueble, se adoptará por los funcionarios correspondientes el tamaño
de la unidad agrícola familiar predial para el inmueble de que se trate; esta decisión deberá ser motivada en
una memoria técnica que reposará en el informativo que se haya elaborado, así como las recomendaciones
encaminadas al desarrollo o mejoramiento del proyecto productivo que adelante el solicitante de la
adjudicación.
- Con base en los criterios de selección de la población que se incorpore a la Estrategia de Preclarificación, se
definirá la programación especial y apropiada a las circunstancias de hecho y de derecho que la caracterizan.
En todo caso, la información general que se obtenga por las demás dependencias de la ANT podrá ser
requerida por el Grupo Interno de Trabajo de la Estrategia de Preclarificación, para apoyar la programación
de sus propias actividades, y tendrá autonomía para el desarrollo de ellas, de manera que no se presenten
interferencias de tipo jerarquico por otras dependencias o funcionarios, o de otro orden, que no respondan a
motivaciones razonables de buen gobierno.
- Dada la naturaleza, alcance y propósitos de la Estrategia de Clarificación, sus actuaciones serán regladas
y discrecionales, pero podrán tener en cuenta la analogía donde quiera que se presenten aparentes vacíos
normativos procedimentales, y no adoptar o encasillar sus actividades y decisiones en formalismos
juridicos interpretativos o concepciones legalistas de la justicia agraria, sino tener en cuenta los criterios y
orientaciones jurisprudenciales relacionados con las decisiones discrecionales previstas en las competencia
de la administración, en favor de los campesinos interesados, los principios que orientan el Ordenamiento
Social de la Propiedad, los de la Estrategia de Preclarificación, el respectivo Plan de Ordenamiento Social de la
Propiedad y los de las actuaciones administrativas prescritos en el CPACA.
- Si la solicitud de adjudicación del terreno baldío no cumple los requisitos exigidos, la ANT advertirá al
interesado para que la subsane en el menor tiempo posible, en consideración a los términos de la respectiva
programación establecida; de lo contrario, se archivará la petición mediante auto de trámite, del cual se dara
aviso por cualquier medio al interesado.
- Para llevar a cabo la Estrategia de Preclarificacion, se crearán y organizarán varios grupos internos de trabajo
de caracter permanente, que se encarguen exclusivamente, según las zonas geográficas definidas, de ordenar
y realizar todas las diligencias y actuaciones administrativas que aquella requiera y se hayan establecido. El
funcionario responsable de cada grupo interno de trabajo tendrá siempre la condición de abogado, acordará
con las instancias internas la programacion de sus actividades para efectos del apoyo que requiera su misión,
y dependerá del Director General de la Agencia, sin perjuicio de sus relaciones funcionales con las otras
direcciones funcionales de la entidad.
162
Obviamente, la consagración de ese mecanismo tampoco implicaría un automatismo judicial,

- Los grupos internos de trabajo encargados de adelantar la Estrategia de Preclarificación serán designados
por el Director General de la ANT, dentro de sus competencias para distribuir entre sus dependencias las
funciones y atribuciones que sean necesarias para el adecuado desempeño de la entidad, y realizarán sus
actividades con base en el Plan Estrategico General de la Agencia, las directrices y orientaciones que se
formulen para esta actividad primordial por el Consejo Directivo y el Director General de la Agencia, dentro
del marco de los principios y orientaciones del Ordenamiento Social de la Propiedad de la entidad y las que
hubiere formulado la Corte Constitucional para este programa específico y prioritario.
- Para el desarrollo de su misión, los grupos internos de trabajo encargados de llevar a cabo la Estrategia de
Preclarificación podrán utilizar, apropiadamente y según el caso, los medios instrumentales contenidos en
el Procedimiento Único del Decreto-Ley 902 de 2017, la Resolución 740 de 2017 de la ANT, la información
derivada de los diversos aspectos que contiene su formulación conforme al artículo 44 del citado Decreto,
los manuales operativos que en armonía con la Estrategia de Preclarificación expida el Director General de la
Agencia Nacional de Tierras y el aplicativo sobre terrenos baldíos adecuado a las finalidades de la estrategia
que se expida.
- Con ocasión de lo expresado anteriormente y sobre la legalidad y operatividad de la Estrategia de

Preclarificación, conviene transcribir apartes de la sentencia C-073 de julio 12 de 2018, mediante la cual se
declaró la exequibilidad del Decreto-Ley 902 de 2017, en especial, de los artículos relacionados con el tema
de la aludida estrategia.
- “El artículo 25 contempla que la Agencia Nacional de Tierras “realizará las adjudicaciones de predios baldíos
y fiscales patrimoniales a personas naturales en regímenes de UAF, utilizando las herramientas contenidas en
el presente decreto ley y conforme al Procedimiento Único de este decreto ley”.
“Para tal fin, establece una serie de prescripciones dentro de las cuales llaman la atención de esta Corporación,
tal como lo hicieron algunos intervinientes, lo dispuesto en los incisos segundo y tercero de la disposición en
comento, así:
“Dichas adjudicaciones se realizarán cuando se cumpla con los requisitos exigidos en los artículos 4 y 5
del presente decreto ley, y otorgará el derecho de propiedad a los sujetos de ordenamiento que resulten
beneficiarios.
“Este tipo de adjudicación sólo podrá hacerse en zonas focalizadas donde exista una intervención articulada
del Estado que garantice que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo.”
- “El artículo 26 del Decreto-Ley 902 de 2017 establece que existirá prelación en la adjudicación de baldíos
para los ocupantes de los mismos y la titulación de la extensión ocupada como una excepción al criterio de la
UAF, bajo ciertas condiciones. Al respecto el segundo inciso de la disposición señala:
“Si la ANT evidencia que la extensión ocupada a pesar de ser inferior a la UAF, le permite al ocupante contar
con condiciones para una vida digna, y no es posible otorgarle la titulación en extensiones de UAF en otro
inmueble sin afectar su calidad de vida, o recibir algún otro de los beneficios de que trata el presente decreto
ley, será procedente la titulación de la extensión ocupada.
“Esta Corte no encuentra que la disposición vaya en contravía de las disposiciones de la Carta Política, por dos
razones: en primer lugar porque la dignidad como pilar de los derechos fundamentales exige garantizar las
condiciones para que la vida de los ciudadanos se desarrolle en condición digna en tanto que seres humanos.
Por lo tanto, la normatividad nacional ha establecido, a través de criterios técnicos que es la Unidad Agrícola
Familiar – UAF la extensión mínima de terreno rural necesario para que una familia campesina pueda llevar
en ella una vida en condiciones que le permitan adelantar un proyecto de vida.
163
“En segundo lugar, el Decreto Ley 902 de 2017 no deroga lo dispuesto en el capítulo noveno de la Ley 160 de
1994, por lo que las excepciones del artículo 45 siguen vigentes y pueden informar a la ANT a fin de tomar una
decisión, pero el decreto permite tener en cuenta otras circunstancias, bajo un criterio que resulta plenamente
acorde con la Carta Política, como es garantizar la vida digna y no afectar la calidad del vida del beneficiario.
En ese sentido, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 26 del Decreto 902 de 2017
- En cuanto al artículo 68, Apertura del trámite administrativo para los asuntos de asignación y reconocimiento
de derechos, el mismo determina que el auto de apertura del trámite deberá ser notificado por aviso a los
interesados conforme a lo establecido en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
“En su último inciso, el artículo 68 determina que para los asuntos señalados:
“Se surtirá el trámite previsto en el reglamento que expida el Director de la Agencia Nacional de Tierras, el cual
debe guardar relación con las etapas de exposición de resultados y la de decisiones y cierre administrativo
previstas en esta ley.
“Al igual que lo observado por el Ministerio Público sobre el artículo 63 del decreto, el Procurador General de
la Nación solicita la exequibilidad parcial del último inciso del artículo 68cuando reprocha que sea el Director
de la ANT quien reglamente el trámite administrativo para los asuntos de asignación y reconocimiento de los
derechos de que trata el decreto.
“No obstante, en esta oportunidad es menester señalar que el procedimiento único está ampliamente regulado
por el Decreto Ley 902 de 2017, de tal manera que aquellas cuestiones a las que difiere el Reglamento
Operativo a que hace referencia el artículo, son únicamente los aspectos operativos y de simple trámite
interno, necesarios para desarrollar el procedimiento fijado por el decreto ley.
“En ese sentido la Corte declarará la exequibilidad del artículo 68, pues es evidente para esta Corporación que
en el marco del decreto en el que se inscribe, la expresión “el reglamento que expida el Director de la Agencia
Nacional de Tierras” equivale al reglamento operativo interno de la ANT.
“En cualquier caso, esta Corte considera oportuno aclarar que tal como lo dispone el artículo 52 del mismo
decreto, para los trámites administrativos no previstos en el Decreto Ley 902 de 2017, y particularmente para
la asignación y reconocimiento de los derechos, se seguirá el procedimiento administrativo general (CPACA,
artículos 34 y ss.).
- “Análogamente, el artículo 69 -Manuales operativos- del decreto señala que será el director de la ANT quien
establezca los reglamentos operativos “acordes al proceso único de ordenamiento social de la propiedad“ en
su fase administrativa, lo que implica establecer la reglamentación de trámite interno operativo para llevar a
cabo lo dispuesto en el Decreto. En esa medida, se declarará exequible la disposición, esto por cuanto resulta
claro para esta Corporación que los reglamentos operativos a que refiere el artículo 69 deben ser de carácter
puramente interno a la ANT”.
INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
- Aunque este tema debería dejarse a la regulación del Manual Operativo que sobre la Estrategia de
Preclarificación expida el Director General de la ANT, conviene formular algunas recomendaciones básicas
sobre el particular. ´De manera que si del estudio de la solicitud –en formato que deberá diseñar la Agencia-
se establece que esta cumple con los requisitos legales y reglamentarios, mediante auto motivado –tambien
164
en formato-, el funcionario competente la aceptará, dispondrá adelantar la actuación y llevará a cabo las
siguientes diligencias:
- 1. Comunicar dicha providencia al interesado, al Agente del Ministerio Público Agrario y a los colindantes cuyo
nombre y dirección hubiere señalado el interesado.
- El oficio contendrá el nombre del solicitante, el del predio, su ubicación geográfica, colindantes y la fecha
señalada para practicar la diligencia de inspección ocular.
- La comunicación a los colindantes y al interesado se efectuará a través de oficio que se entregará

personalmente, o se remitirá a los respectivos predios y a la dirección que el peticionario haya indicado, de
todo lo cual se dejará constancia en el expediente. Cuando en el inmueble no se encuentre ninguna persona
que reciba la comunicación, el funcionario procederá a fijarlo en un lugar visible del sitio de acceso al predio,
o en la edificación que allí se encuentre.
- “La comunicación a los funcionarios públicos se llevará a cabo remitiendo el oficio a sus respectivos
despachos, adjuntando una copia de la petición de titulación.
“2. Realizar la diligencia de inspección ocular, la cual comprenderá la identificación predial. En esta diligencia
participará un perito de la ANT para verificar lo relacionado con la explotación económica del inmueble y
determinar el tamaño de la Unidad Agricola Familiar Predial que se adopte en la correspondiente solicitud de
adjudicación. La identificación predial se realizará por un funcionario de la Agencia, pero podrá contratarse
con entidades públicas o privadas, o aceptarse el plano presentado por el interesado, que en todo caso deberá
ajustarse a las normas técnicas que rigen la materia.
- “Los datos contenidos en los documentos y diligencias anteriores, así como las pruebas que allegue el
interesado u obtenga la ANT, constituirán el Informe de Preclarificación, que servirá para establecer la ruta
juridica dirigida a definir: si es procedente la titulación del terreno como baldío, o disponer la formalización de
la propiedad privada, en terrenos que hayan salido del dominio del Estado.
- “Pronunciamientos del Director General de la ANT ante la Corte Constitucional durante el juicio de
constitucionalidad:
- “( ….). Indica que la normativa permite viabilizar la operación por oferta incluida en el Decreto Ley 2363 de
2015 que creó la ANT y estableció tal sistema como uno de sus objetivos. Explica que “esa forma de trabajar
por oferta se conoce como barrido predial y ha sido usada en otros países en escenario de posconflicto (…) y
permite ir predio a predio levantando la información necesaria para solucionar conflictos sobre la propiedad,
uso y tenencia de la tierra, brindando seguridad jurídica sobre la naturaleza pública o privada de un predio rural
y su titularidad”.
- “Subraya que el decreto ley bajo análisis es una norma de carácter instrumental que busca dotar a la ANT de
herramientas para cumplir con las acciones en materia de acceso a la tierra y formalización establecidas en el
Punto 1 del Acuerdo Final. Lo anterior, mediante: (i) criterios unificados de beneficiarios; (ii) la creación de un
Fondo de Tierras; y (iii) el ajuste de medidas como la adjudicación de tierras de la Nación, subsidios o créditos
a través un procedimiento único.
- “De otra parte, señala que el carácter instrumental de la norma se evidencia en: (i) la unificación de los criterios
de acceso a la tierra, pues antes eran diferentes para la adjudicación de baldíos, subsidios o predios del Fondo
Nacional Agrario, y ahora encuentran uniformidad; (ii) la naturaleza de inventario único del Fondo de Tierras
que incluye bienes muebles, monetarios y baldíos con una diferenciación acerca de lo que está destinado
a comunidades y pueblos étnicos y para la población campesina en general; (iii) el cambio de las reglas de
adjudicación para un sistema por oferta, lo cual otorga seguridad jurídica al transitar hacia la formalización
en el campo[81]; (iv) la regulación de los mecanismos de formalización de la propiedad privada en un mismo
instrumento que incluye los baldíos; y (v) la creación de un procedimiento único para concretar el enfoque
territorial de la política de ordenamiento social de la propiedad.“
165
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL QUE AVALA LA FORMULACION DE UNA ESTRATEGIA DE
PRECLARIFICACIÓN O RUTA PRIORITARIA.
EL AUTO 040 DE 2017. CUMPLIMIENTO DE ÓRDENES EMITIDAS EN LA SENTENCIA T-488 DE 1014 Y EL AUTO
222 DE 2016.
Resumen.
“10. Lineamientos bajo los cuales se valorará la respuesta institucional.

“Es claro que una de las razones que justifica que este Tribunal avoque conocimiento para analizar el
cumplimiento de las ordenes estructurales proferidas por esta Corporación, es la avaluación de las condiciones
bajo las cuales se están ejecutando sus mandato; ello con el propósito de identificar si se ha presentado un
avance, retroceso o estancamiento en el cumplimiento de las metas propuestas para lograr el goce efectivo
de los derechos que llevaron a la intervención judicial.

“Son muchos los casos de la jurisprudencia constitucional en los cuales se ha hecho patente la necesidad
de impartir remedios judiciales complejos, para resolver complejas situaciones en las que, evidentemente,
se está violando derechos fundamentales, de forma grave. Para ello debe permitir al juez armonizar su labor
con la perspectiva que debe asumir la administración pública, estableciendo órdenes como la generación
de indicadores de goce efectivo del derecho. Es una forma de lograr el resultado exigido judicialmente por la
Constitución, en clave de políticas públicas.

Se aclara que el propósito del juez de tutela no es suplantar o adquirir una suerte de papel de guía permanente
de la Administración. Sus órdenes deben estar encaminadas a que las autoridades correspondientes dejen
de omitir sus funciones o de realizar acciones en contra de ellas; su éxito consistirá en que las autoridades
y actores sociales respectivos retomen la senda constitucional, y se encarguen de continuar con la labor de
asegurar el goce efectivo de facetas prestacionales de realización progresiva de un derecho fundamental.

“(ii) El Gobierno Nacional considera que solo hasta el año 2025 será posible lograr la clarificación de las tierras
de la Nación.
“(iii) Aún persisten jueces de la República que se niegan a acatar las subreglas contenidas en la sentencia
T-488 de 2014, agravando así el problema de indebida asignación de baldíos.

“(v) No existe una fluida y oportuna coordinación entre las entidades encargadas de ejecutar la gobernanza de
la tierra. Esto, en razón a que cada una de ellas tiene metas, visiones y territorios priorizados que en el común
de los casos no coinciden entre sí.

(viii) El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales, prima facie, parece enfocarse
exclusivamente en la recuperación de las más de 1.202.366 hectáreas baldías sustraídas de la Nación, sin
establecer mecanismos de titulación masiva que permitan garantizar a las personas sujetos de reforma
agraria, la inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas bajo la convicción de ser
propietarias (buena fe exenta de culpa). en este orden de ideas, la ejecución de dicha política sin un programa
masivo de titulación o compensación podría ser el detonante de mayores conflictos en el campo”.

“6.6. Respuesta de la Agencia Nacional de Tierras.

“Ahora bien, en lo que respecta a la forma en la cual el Plan Nacional de Clarificación garantizará que los
sujetos de reforma agraria afectados con las determinaciones del Plan Nacional de Clarificación de Baldíos
les sea garantizado la inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas, bajo la
convicción de ser privada, el informe precisó que una vez se determina a través de un procesos de clarificación
de la propiedad, la naturaleza jurídica baldía de un predio se activa una ruta para determinar las acciones a
adelantar.
166
Precisó que de llegar a determinar que el bien está siendo ocupado por un sujeto de reforma agraria y la
extensión del mismo no supera la Unidad Agrícola Familiar “resultaría procedente adjudicar en cada caso”.
Sobre la operatividad del proceso de adjudicación en estos casos el informe presentado por la ANT precisó
que existen dos rutas a adelantar. En este sentido expuso:

Respecto a la prioridad que debe dársele a estos procesos la Agencia Nacional de Tierras precisó que “se
encuentra estructurando en su operación y sus sistemas de información la manera como se deben resaltar
este tipo de solicitudes en el aplicativo de baldíos, con el fin de identificar el origen del mismo como parte del
Plan Nacional de Clarificación y proceder a atenderlo prioritariamente”.
Así mismo el citado informe aclaró que: “la Agencia Nacional de Tierras en cumplimiento de su función de
ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad ha considerado necesario integrar el Plan Nacional
de Clarificación a la metodología de barrido predial masivo, con el fin de resolver los conflictos de la propiedad
rural identificando y recuperando los predios baldíos de la Nación, pero al mismo tiempo garantizando su
adjudicación a los sujetos de reforma agraria previo cumplimiento de lo establecido en la Ley 160 de 1994”.
Vale la pena resaltar que según precisó la ANT la sentencia T-488 de 2014 será usada para normalizar la
propiedad de pequeños y medianos ocupantes de baldíos sujetos de reforma agraria que han venido
explotando los predios, ello a través de un trámite “prioritario”.
En este sentido expuso:
“Ahora bien, si de lo que se trata es del caso emblemático del campesino o mediano ocupante de tierras de
las cuales ha venido derivando su sustento de bastante tiempo atrás, y que inicia una acción de pertenencia,
pero con resultados adversos, por motivaciones del juez o la intervención de la Agencia cuando es convocada
al proceso, se estudiará prioritariamente esa situación para definirle la situación (…) se procedería a ofrecerles
a los ocupantes de tierras promotores de acciones prescriptivas del dominio que resulten baldías, en las
situaciones anotadas, la opción legítima de la adjudicación definida de su predio”.

La ANT expresó su preocupación por la falta de información primaria necesaria para adelantar el Plan Nacional
de Clarificación.
10. Lineamientos bajo los cuales se valorará la respuesta institucional.
(i) Las políticas públicas deben establecer términos temporales y plazos.

(ii) Las políticas públicas de las que depende el goce efectivo de los derechos fundamentales, no pueden
ser eventuales o depender de la buena voluntad de terceros; el Estado debe asegurar que sean adecuadas y
sostenibles.
(iii) Toda política pública debe buscar una finalidad, pero establecer un fin a buscar no implica en forma alguna
definir o establecer una política pública. Enunciar la finalidad o los objetivos que busca una política pública, es
tan sólo una parte de dicha política.. Las políticas públicas no son un conjunto de enunciados y promesas de los
que se cree que se puede hacer. Lo que se haga o se deje de hacer, y los impactos que se logren, son aspectos
definitorios de una política].
Bajo este entendido solo se declarará la superación de la problemática identificada en la providencia

en comento cuando la institucionalidad agraria demuestre: i) unas transformaciones en el funcionamiento del
sector que llevan a la superación de las falencias que dieron origen a la intervención de este Tribunal; ii) que esos
cambios implicaron con alto grado de certeza la consecución de las condiciones para lograr las metas trazadas
en el Plan Nacional de Clarificación; y por último iii) que esas soluciones tuvieron la virtud de ser coherentes y
duraderas, como lo ha exigido la jurisprudencia de la Corte.
En esta medida, la Sala Sexta de Revisión esperaría que existieran resultados concretos emanados de
cada una de las decisiones cuyo cumplimiento es objeto del trámite de cumplimiento.

Sobre el particular, la doctrina especializada ha manifestado que:
167
desarmar de sus propios criterios al juez, o hacer interpretaciones exegéticas que desvirtúen
el análisis de las herramientas probatorias.
“2. ¿Cómo evaluar la ruta prioritaria trazada por la Corte Constitucional en la sentencia
T-407 de 2017, respecto a la efectividad al acceso a las tierras por parte de los campesinos?
“1. Considero que para adecuar las actividades de la ANT a las órdenes y propuestas de
la Corte Constitucional consignadas en la Ruta Prioritaria de la sentencia T-407 de junio
27 de 2017, deben tenerse en cuenta inicialmente las prescripciones contenidas en las
Instrucciones Administrativas números 01 del 17 de febrero de 2017 y 10 del 4 de mayo
del corriente año, enviadas por el Superintendente de Notariado y Registro a las Oficinas
de Registro de Instrumentos Públicos, ya que las situaciones que en aquellas se plantean,
como la carencia de antecedentes registrales, o antecedentes constitutivos de falsa tradición
(con el universo de títulos precarios que encierra), o los especiales para los procesos de
pertenencia, así como la existencia de antecedentes registrales con pleno dominio, ajustados
al exigido en el artículo 375 del Código General del Proceso, o sin antecedentes registrales
de derechos reales, ni folio de matrícula inmobiliaria, constituyen una adecuada información
para definir con bastante aproximación la iniciación de un trámite de adjudicación de
baldíos, el comienzo de un proceso de clarificación de la propiedad, o alguna otra actuación
administrativa prevista en la Ley 160 de 1994 que pueda significar el acceso a la propiedad
de la tierra por parte de los campesinos.
En el caso de la titulación de baldíos, ocupados legítimamente según se deduzca de la

información preliminar que se obtenga, es decir, que estime al ocupante beneficiable, y
que el terreno constituya una unidad agrícola familiar, el plazo previsto de tres meses para
culminar el proceso es suficiente y podría adelantarse a nivel nacional un proceso masivo de
adjudicación.
En esta hipótesis, se pregunta si habría que adelantar todas las actuaciones administrativas
previstas en el reglamento de adjudicación de baldíos, o si ellas podrían acortarse, por haberse
acreditado con anterioridad algunos de los requisitos exigidos, o si se requeriría modificar o
adicionar el reglamento –siempre con las posibilidades de regulación que permita la Ley
160 de 1994, con las modificaciones que haya introducido el Decreto-Ley 902 de 2017 -,
para adecuarlo a las nuevas circunstancias, pero sin pretermitir las exigencias esenciales
de la legislación sobre baldíos, la guarda del debido proceso y los derechos fundamentales
involucrados.

“Hay políticas públicas que atacan síntomas y políticas que atacan causas…..”

La Corte Constitucional ha manifestado que toda política estatal debe estar acompañada de una ejecución eficaz,
o de lo contrario aquella estará destinada al fracaso.

“14. Acciones institucionales destinadas a garantizar que el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de
Tierras Rurales establezca mecanismos de titulación masiva, que permitan garantizar a las personas sujetos de
reforma agraria, la inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas bajo la convicción
de ser propietarias.

“Vale la pena resaltar que según precisó la ANT, la sentencia T-488 de 2014 será usada para normalizar la
propiedad de pequeños y medianos ocupantes de baldíos sujetos de reforma agraria que han venido explotando
los predios, ello a través de un trámite “prioritario”.
168
Sería un proceso administrativo abreviado, por así llamarlo, que dada la condición de baldío
asegurada con bastante certeza jurídica por la información que suministre la Superintendencia
de Notariado y Registro, con base en los análisis de las diversas situaciones prediales previstas
en las Instrucciones Administrativas mencionadas, permitiría adelantar un proceso masivo
de titulación de baldíos en el país, facilitando la aspiración del ocupante y descargando la
ocupación de la judicatura.
“4. ¿Cómo la estrategia de planes de ordenamiento social de la propiedad aportaría en el

cumplimiento de las órdenes de la sentencia T-488 de 2011?
Dentro de los temas esenciales considerados por la Corte Constitucional y las respuestas
pertinentes que dio en la sentencia T-488 de 2014, se hallan “la problemática institucional y
social en torno a las tierras baldías” y el “conjunto institucional dispuesto para el cumplimiento
del desarrollo rural y el acceso progresivo a la tierra.”
Las anteriores cuestiones están íntimamente relacionadas con el ordenamiento social de

la propiedad, en cuanto es una exigencia para asegurar condiciones de justicia social en el
campo, rebasar las situaciones de violencia y las derivadas del rezago productivo. Es decir,
la formulación de una política de tierras sostenible que supere las distorsiones y falencias en
lo relativo a la ocupación y propiedad del territorio, y que permita adelantar y lograr un mejor
ordenamiento de la población y de la economía rural.
Una de las herramientas necesarias para lograr el ordenamiento social de la propiedad

también exige la formulación de una legislación adecuada, que refuerce la importancia de los
procesos agrarios y su aplicación efectiva, en especial los relacionados con la clarificación
de la propiedad rural –particularmente la del Estado- y la recuperación de los bienes baldíos
indebidamente apropiados u ocupados.
En el catálogo de fallas estructurales anotadas por la Corte Constitucional en la sentencia

T-488 de julio 9 de 2014, se hallan las de falta de “información fidedigna y actualizada de
los bienes de la Nación”, la cual es una “falencia reconocida por el INCODER” al expresar
a la corporación que “no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación, pese a
haber transcurrido 20 años desde la promulgación de la Ley 160 de 1994”, deficiencia que
ha contribuido a la concentración de la propiedad rural, ya que el desconocimiento de la
naturaleza jurídica de las tierras ocasiona su indebida apropiación y adjudicación mediante
procesos administrativos y judiciales irregulares, en los cuales no se verifican las calidad
exigidas a los interesados, ni se cumplen las disposiciones relacionadas con las extensiones
territoriales legalmente previstas.
Esta situación se halla extendida en varios departamentos del país y se ha producido una
vasta e ilegítima desposesión de las tierras de la Nación, principalmente por la expedición de
sentencias de pertenencia.
Advierte la mencionada sentencia que para prevenir que estas actuaciones se sigan
presentando, y además para reversar los daños ocasionados al patrimonio del Estado,
expedirá una serie de órdenes estructurales a distintas dependencias estatales involucradas
en este problema, de cuyo cumplimiento se encargarán el juez de tutela con la colaboración
y vigilancia de los organismos de control dentro de sus competencias constitucionales y
legales, en vista de la gravedad de la situación respecto de la clarificación y adquisición de la
169
propiedad rural de la Nación, destinada primordialmente al mejoramiento de las condiciones
de vida de la población campesina de escasos recursos.
La primera medida adoptada por la Corte para cumplimiento del INCODER, hoy a cargo de
la Agencia Nacional de Tierras, fue la de ordenar el diseño de “un plan real y concreto en el
cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de
desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la Nación
dispuestos a lo largo y ancho del país. Lo anterior, con el objetivo de brindar certeza jurídica
y publicidad sobre la naturaleza de las tierras en el país de una forma eficiente, sin tener que
acudir en cada caso a un proceso individual de clarificación, el cual, como se observó en este
expediente, no siempre resulta ser un mecanismo idóneo”.
Dispuso además solicitar a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de

la Republica que evalúen periódicamente los cronogramas e indicadores de gestión del plan,
a través de informe que rendirán al juez de instancia, del cual se dará traslado también a la
Sala Quinta de Revisión de Tutelas y a la Presidencia de la República.
Ordenó a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir una directriz general dirigida a

todas las oficinas seccionales donde explique lo relativo a la imprescriptibilidad de los baldíos,
enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan deducir razonablemente que se
trata de un bien baldío, porque no tenga antecedentes registrales o la demanda se encamine
hacia personas indeterminadas, y diseñe un protocolo de conducta para los casos en que un
juez civil dicte una sentencia declarando la pertenencia sobre un terreno de la Nación.
Debía la citada Superintendencia rendirle al juez de instancia un informe consolidado respecto

de los terrenos baldíos que probablemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de
juicios de pertenencia, informe que al mismo tiempo debía remitirse tanto al INCODER, para
que adelantara los procedimientos de recuperación de baldíos, como a la Fiscalía para que
investigara posibles estructuras criminales en la apropiación ilegal de las tierras nacionales.
Otra entidad incorporada a la consecución de los fines propuestos en la sentencia T-488

de 2014, además del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, las entidades territoriales,
la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria –UPRA-, la Unidad Administrativa Especial
de Atención y Reparación Integral a Víctimas, entre otras, es el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (artículo 375 del Código General del Proceso).
En virtud de la expedición del Decreto 1858 de septiembre 16 de 2015 (reglamentario de la

Ley 1579 de 2012), por el cual se ordenó la apertura de una matrícula inmobiliaria para los
terrenos baldíos, apenas se inicie el procedimiento por la Agencia Nacional de Tierras, debe
ésta pedir y practicar las pruebas que “considere pertinentes en atención a lo dispuesto en
el artículo 40 de la ley 1437 de 2011 y, en todos los casos, solicitará certificado al Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), o a los catastros descentralizados o a quien haga sus
veces, en el que se describan los predios a los que se refiera el presente capítulo, con cédula
catastral, georreferenciación, señalando cabida y linderos, y la información de relación jurídica
del bien que obre en sus bases de datos. Del mismo modo, solicitará a la oficina de registro
de instrumentos públicos correspondiente certificado en el que se indique la carencia de
antecedentes registrales inmobiliarios asociados a derechos reales sobre estos predios”.
170
En respuesta a un requerimiento de la Corte Constitucional, como entidad también llamada

a garantizar el cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014, y mediante documento del “24
de diciembre de 2015, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) manifestó que como
responsable del inventario o censo de los bienes inmuebles del Estado y de los particulares,
ha venido elaborando un estudio con el fin de obtener una línea base de potenciales predios
baldíos en el país, que sirva al Incoder (en liquidación) o a la entidad que haga sus veces para
cumplir con la tarea de identificación y administración de los mismos.
“Conforme lo reconoció el IGAC, a la fecha no se ha logrado obtener el inventario de bienes

baldíos de la Nación. Sin embargo, dicha entidad presentó “los avances alcanzados en este
ejercicio” mediante un documento titulado “Aproximación a una línea base de predios baldíos
en el país”.
“Según el referido texto, con el objeto de determinar una línea base de potenciales predios
baldíos en el país, se planteó una ruta metodológica que incluye una serie de etapas
específicas, tanto de procesamiento de información (cruce, estandarización, depuración)
como de análisis. Esta incluye la incorporación y correlación de información de entidades
como el Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro, desde el año 1886 hasta la
actualidad.
De acuerdo con el “informe presentado, para lograr la identificación de los potenciales predios
baldíos del país, fue necesario establecer cuatro criterios para filtrar las bases de datos
catastrales. Esto, teniendo en cuenta que dicha información no siempre permite identificar
si es o no un predio de dicha naturaleza. Los criterios establecidos son los siguientes: “(i)
predios que figuran a nombre del Incoder y/o Incora, (ii) predios que figuran a nombre de
otras entidades de la Nación, (iii) predios que aparecen en catastro sin relación aparente
con los folios de matrícula inmobiliaria de la Superintendencia de Notariado y Registro, y (iv)
mejoras inscritas en el censo, entendidas desde lo catastral como construcciones en suelo
ajeno”.
“Con fundamento en estos criterios y su aplicación mediante minería de datos3, se obtuvieron

las siguientes cifras preliminares de lo que “potencialmente podría constituir, desde catastro,
indicios de bienes baldíos en el país”. El análisis inicia con 3.547.85 predios rurales4,
contenidos en los registros catastrales administrados por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, ubicados en un área total de terreno de 94.693.050 hectáreas.
“Conforme lo manifestó el estudio, una vez se consoliden los listados depurados de los
potenciales baldíos del país será necesario realizar un proceso de corroboración en oficina y
campo para validar los resultados. Para tal fin se establecerá una muestra representativa de
los posibles predios baldíos, sobre los cuales la Agencia Nacional de Tierras, en coordinación
3 La minería de datos es un campo de las ciencias de la computación referido al proceso que intenta descubrir
patrones en grandes volúmenes de conjuntos de datos.
4 Dicho número se obtiene después de depurar las siguientes consideraciones: (i) predios que figuran a nombre
del Incoder y/o Incora: a partir de la búsqueda en la variable propietario de la palabra “Incoder”, “Incora” o
“Baldío”, (ii) predios que figuran a nombre de la Nación: debido a que no se tiene una variable que permita
identificarlos, se realiza la búsqueda en la variable “Nombre del propietario” de palabras tales como: Ministerio,
alcaldía, gobernación, municipio, etc., (iii) predios que aparecen en catastro sin folio de matrícula inmobiliaria:
Son seleccionados los predios sin información o con inconsistencias en la variable “Matricula Inmobiliaria”.
Las inconsistencias corresponden a atributos como ceros y letras, (iv) Mejoras inscritas en catastro:
Seleccionadas a partir del número predial nacional.
171
con la Agencia de Desarrollo Rural, y con apoyo del IGAC, adelantará los estudios técnico-
jurídicos. Luego del proceso de verificación en campo de los predios presuntamente baldíos,
se procederá a evaluar la muestra y se obtendrá el inventario actual de bienes.
Todo lo anterior se halla directa e íntimamente relacionado con las atribuciones misionales
de la Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la propiedad, conforme se expresa en
los siguientes numerales del artículo 16 del Decreto 2363 de 2015:
Artículo 16. Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad. Son funciones de
la Dirección de Gestión del Ordenamiento Social de la Propiedad, las siguientes:
1. Diseñar los mecanismos y acciones de coordinación entre la Agencia y las entidades

de nivel nacional y territorial involucradas en el proceso de ordenamiento social de la
propiedad y en el manejo de los sistemas de información requeridos para este efecto.
2. Impartir directrices para la elaboración de los Planes de Ordenamiento Social de la

Propiedad en zonas donde se hayan realizado intervenciones catastrales bajo la nueva
metodología de levantamiento predial del catastro multipropósito de que trata el artículo
104 de la Ley 1753 de 2015 y someterlos a la aprobación del Director General de la Agencia,
de conformidad con los lineamientos fijados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
3. Impartir directrices para la elaboración de los Planes de Ordenamiento Social de la

Propiedad, en zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, donde
aún no se haya implementado el catastro multipropósito, y someterlos a la aprobación
del Director General de la Agencia. Para estos casos, el levantamiento predial por
barrido deberá ser coherente con la metodología de levantamiento predial del catastro
multipropósito
Por su parte, el numeral 7° expresa: “Definir lineamientos tecnológicos para el cumplimiento

de estándares de seguridad, privacidad, calidad y oportunidad de la información de la entidad
y la interoperabilidad de los sistemas que la soportan, así como el intercambio permanente
de información”.
Esa interoperabilidad prevista en esta última función de la Dirección de Gestión del

Ordenamiento Social de la Propiedad mucho puede aportar a los propósitos de la sentencia
T-488 de 2014, en cuanto se estructure un adecuado sistema de información y de los
procedimientos a los que éstos dan apoyo para compartir los datos y facilitar el intercambio
y conocimiento entre ellos.
Debe mantenerse en la Agencia, así como por parte de las restantes entidades públicas
mencionadas anteriormente, una permanente capacidad de colaboración para obtener los
resultados demandados por la Corte y mutuamente acordados por aquellas.
172

7. CONCLUSIONES
7. CONCLUSIONES
• La Agencia Nacional de Tierras se halla clarificación de la propiedad, para definir

facultada para administrar las tierras si se trataba de un terreno de propiedad
baldías de la Nación y, en tal virtud, privada, o un baldío del dominio de la
adjudicarlas, recuperarlas de la indebida Nación.
ocupación, destinarlas a un uso o servicio
público, construcción de obras públicas, • Ambos decretos fueron derogados
celebrar contratos sobre ellas, clarificar por las normas reglamentarias que los
el dominio del Estado respecto de tales reemplazaron, sin que hubiera habido
terrenos, entre otras competencias. una norma legal que previera u ordenara
lo que ellos establecieron; es decir,
• Como se ha demostrado anteriormente, extralimitaron la potestad reglamentaria,
a principios del siglo anterior las en vista de que con el requisito que
controversias que se presentaban en crearon para resolver oposiciones en
los procedimientos de adjudicación trámites de titulación de baldíos, se
de baldíos entre colonos, o entre estos alejaron de la respectiva ley agraria que
y adjudicatarios, y en general los define formal, orgánica y materialmente
ocupantes de esas tierras con terceros, sus límites.
serían decididas por la justicia ordinaria,
y según la definición que ésta adoptare • Desde entonces jamás se volvió a expedir
se producirían los términos y alcances una norma reglamentaria en igual o
de la decisión administrativa encargada similar sentido, y no existe norma agraria
de producir la providencia final, ante la vigente que obligue al Estado a clarificar
petición de adjudicación. el dominio de un polígono de terreno
como requisito previo a su adjudicación.
• Ninguna ley sobre titulación de
baldíos contempló en su articulado • Fue entonces otro el entendimiento que
que, presentada una oposición a la hicieron las leyes agrarias posteriores,
adjudicación de un terreno de esa que vinieron a desarrollar la materia de
naturaleza jurídica, basada en un otra manera, y bajo distintas razones
presunto dominio privado sobre el a las que trataban de entronizarse con
inmueble, se debía acudir a iniciar un esos reglamentos, las que a continuación
procedimiento agrario de clarificación se explicarán.
de la propiedad. Fueron dos decretos • El reglamento no puede dictar
reglamentarios de la Ley 135 de 1961, el disposiciones nuevas, que no estén
389 de 1974 y el 2275 de 1988, los que en la ley. En la valoración e indagación
establecieron esa posibilidad, de acudir sobre los fines y contenido de la ley
a la suspensión del procedimiento de agraria correspondiente, no se halla la
titulación para resolver la procedencia de facultad de crear otras normas, o nuevos
la oposición, a través de un proceso de procedimientos, cuando los textos
175
legales existentes - en materia de verificación del derecho de propiedad del Estado, y las
oportunidades probatorias de las que dispone la institucionalidad agraria-, sirven y son
idóneos para resolver las controversias, impugnaciones u oposiciones que se presenten.
• Si la potestad reglamentaria supone una ley preexistente, y debe ser parte integrante
de la ley regulada, no puede alejarse de ese radio de acción sin alterar su sentido, o
promover normas que no han sido consignadas en la ley que pretende reglamentar. En
caso contrario, no habría un solo cuerpo normativo al que acudir y se estaría regulando un
asunto concreto, o una norma determinada, específica, que no está contemplada en la ley.
• Ni siquiera se halla implícita en la ley la obligación de acudir a un procedimiento de
clarificación, en casos de oposición en trámites de adjudicación de baldíos, cuando se
alegue propiedad privada sobre el terreno pretendido en adjudicación, si se tiene en cuenta
la elemental consideración de que la labor del funcionario actuante en el trámite de baldíos,
se reducirá inexorablemente a efectuar el mismo análisis y valoración jurídica en uno u
otro procedimiento. Y de lo que se trata es que la oposición no suspenda la competencia
de un funcionario, porque se halla dentro de sus atribuciones recibir las pruebas allegadas
para la impugnación, pedir las que considere pertinentes, conducentes y útiles y ordenar
oficiosamente las que estime necesarias para resolver el incidente planteado.
• No hay reglamento sin ley. De manera que el decreto exige norma legal que haya sido
expedida previamente: la regulación no es ejercida directa o discrecionalmente. Y es
que, además, entre la ley que se pretende regular y el reglamento, se interponen otras
disposiciones legales y constitucionales que deben tenerse en cuenta. Así las cosas,
el reglamento no puede introducir reglas que implanten obligaciones funcionales o
prohibiciones, crear competencias o derechos, cuando éstas se hallen contempladas en
otras disposiciones y por otras causas o motivaciones.
• Tampoco puede pretender el decreto dar pautas de interpretación de la ley a la cual se
subordina, ni restringir, limitar o ampliar el ámbito de ella. En éste último caso, pretender
que cada vez que haya una oposición en el procedimiento de adjudicación de baldíos,
y el opositor alegue dominio privado, se deberá proceder, imperativamente, a ordenar
un trámite de clarificación de la propiedad y suspender indefinidamente la petición de
titulación del predio. De procederse así, se iría contra los principios de eficacia, economía
y celeridad de las actuaciones administrativas.
• Le crearon a los decretos derogados, como antes se vio, una nueva causal para iniciar el
procedimiento agrario de clarificación de la propiedad del Estado frente a un particular,
cuando aquella no ha sido contemplada jamás, ni en las normas legales que regulan el
procedimiento de clarificación, como tampoco en relación con un trámite de titulación
de baldíos con oposición, como motivo para la clarificación; cuando el pleito que genera
la impugnación no es entre el Estado y el particular opositor, sino entre dos particulares,
donde el Estado puede servir de árbitro de la controversia con las facultades que le da la
Constitución, la Ley 160 de1994, el Decreto 1465 de 2013, el Decreto-Ley 902 de 2017 y
sus regulaciones instrumentales.
Si el decreto reglamentario debe reducirse a regular aspectos de la norma legal que
exijan desarrollo, pues de lo contrario se volvería repetitivo o superfluo, adicionando o
recortando el alcance de la ley, en el presente caso sobra crearle una nueva motivación
a la iniciación del proceso de clarificación, pues éste, en el capítulo que lo comprende y
176
explica las razones constitucionales, legales y jurisprudenciales para adelantarlo, señala

expresamente cuáles son las verdaderas, precisas y expresas causales para comenzarlo.
• No hay norma agraria vigente que obligue clarificar el dominio de un predio rural de
manera previa a adoptar una ruta de formalización: sea esta adjudicación de baldíos o
ruta de formalización de predios privados.
• Los procedimientos administrativos agrarios no están concatenados en su iniciación,
desarrollo y culminación, de suerte que, ante un incidente procesal en uno de ellos, le siga
su suspensión y motive la apertura de otro diferente. Así no está concebida la realización
de tales actuaciones administrativas, en orden sucesoral, pues cada una ha contemplado
los hechos y el derecho que dan lugar a su formulación, desarrollo y ejecución, dentro de la
autonomía y particularidad de los preceptos que las gobiernan. Si así fueran concebidas,
serían actividades mecánicas, causalistas y repetitivas, que harían más gravosas las
intervenciones de los ciudadanos.
Deferir automáticamente a un proceso de clarificación, cada vez que se impugne por

motivos de dominio una solicitud de titulación de un baldío, sería improvisar ilegalmente la
reglamentación de una materia o eventualidad no prevista en la ley, sobre todo cuando la
ANT tiene las suficientes capacidades funcionales para asumir la resolución de la referida
controversia, aplicando la metodología y conocimientos necesarios y suficientes para tal
fin.
Sería justificar de manera simplista e inoficiosa el cambio de un funcionario por otro,

para que asuma el conocimiento del que, al tramitar la petición de titulación del baldío, se
halla en iguales condiciones laborales y con las mismas facilidades de acceso al universo
probatorio para asumir, juzgar y decidir el pleito de la mencionada oposición.
Con la invocación del procedimiento agrario de clarificación para desatar una oposición
en la petición de adjudicación de un baldío, los decretos reglamentarios del pasado y
ya derogados, trataron inútilmente de llenar aparentemente un vacío normativo que no
existía, porque con la tramitación de un incidente dentro del proceso de adjudicación
de tierras baldías, aquel se habría solucionado aplicando la antigua regla de que el juez
de la acción o pretensión es el juez de la excepción, contando para esa finalidad con el
suficiente material probatorio aportado por los interesados y el que el mismo funcionario
hubiera acopiado oficiosamente.
• La oposición en este asunto especial sobre baldíos, es algo propuesto por una de las
partes dentro de la actuación, y cuya decisión es previa e indispensable para llegar a definir
la titulación o no del terreno; sin resolverse aquella, no puede haber pronunciamiento en
uno u otro sentido frente al solicitante. Por lo demás, la solución en este tema incidental,
no es absolutamente definitiva, en vista de lo previsto en el artículo 47 del Código Fiscal,
vigente, en el sentido de que “El Estado no garantiza la calidad de baldío de los terrenos que
adjudica y por consiguiente no está sujeto al saneamiento de la propiedad que transfiere
en las adjudicaciones,” y además, que eventualmente puede producirse la revocatoria
directa de la resolución de adjudicación, si se dan las causas constitucionales o legales
para ello.
177
• El Decreto 2664 de 1994, mientras tenga vigencia, así como las normas sobre oposiciones
en materia de acceso a la propiedad de los baldíos, o su adjudicación como reconocimiento
de derechos, no prevén que ante una impugnación o contradicción en esa clase de
solicitudes, deba suspenderse la actuación para darle cabida a la iniciación de un proceso
agrario de clarificación de la propiedad, encaminado a resolver si el terreno es o no baldío.
Para ello no hay necesidad de hacer compartimientos procesales, suspender fácilmente
procedimientos de adjudicación de baldíos en contravía de los principios constitucionales
y legales de la actuación administrativa, efectuar inútiles repartimientos burocráticos, o
deslindar o desagregar innecesariamente competencias internas de la Agencia Nacional
de Tierras.
En este documento existe una adecuada y preliminar jurisprudencia, doctrina constitucional,

precedentes y regulación legal y reglamentaria de la Superintendencia de Notariado y
Registro que le permitirán al funcionario competente de la Agencia Nacional de Tierras
resolver la cuestión debatida con la mayor confianza, dada la suficiente coherencia
del ordenamiento sobre la materia, y la experiencia y conocimientos acumulados en la
institucionalidad agraria, judicial y registral, lo que dará mayor seguridad jurídica a los
postulados a la titulación de baldíos, especialmente, al mismo tiempo que les resultará
obtener una decisión más beneficiosa sobre sus legítimas aspiraciones a la mayor
brevedad posible.
Se propone entonces que la oposición sea considerada como un incidente y que el

funcionario de la Agencia Nacional de Tierras –abogado obviamente- que presida el
trámite de adjudicación de un baldío, ante una oposición donde el interesado allegue
pruebas y el funcionario disponga la consecución o práctica de otras, que sean
necesarias, útiles, conducentes y pertinentes para resolver, asuma la competencia para
clarificar la controversia, disponiendo la apertura de un cuaderno o expediente adicional
encaminado estrictamente a acopiar los documentos que sean los propios o específicos
de la controversia, y que decidirá la oposición para la firma del funcionario jerárquico
competente.
Ahora bien, ante el contenido argumentativo y el material probatorio aducido por el

opositor, el funcionario de la Agencia puede tomar una decisión discrecional, si aquellos
elementos de juicio no son los exigidos por la ley, o demostrativos del derecho alegado, sin
perjuicio de atender lo reglado sobre la materia.
El decreto reglamentario no crea derecho que es propio de la reserva de ley, ni puede, so

pretexto de llenar presuntos vacíos, lagunas o antinomias de la ley, comprender o abarcar
disposiciones normativas de aquella índole. En el desarrollo preciso de las normas legales
vigentes en materia de clarificación de la propiedad, tanto las contenidas en la Ley 160 de
1994, como en las de su Decreto 1465 de 2013, compilado en el Decreto 1071 de 2015,
o en el Decreto 902 de 2017, no existe, se insiste, una sola disposición que expresa o
implícitamente contemple bajo el rigor excluyente de la ley que, ante una oposición en
materia de adjudicación de baldíos, deba acudirse por la Agencia Nacional de Tierras
forzosa, apresurada o necesariamente a suspender dicho trámite para comenzar el
procedimiento agrario de clarificación de la propiedad.
178
En efecto, el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO 48. De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15

y 16 del artículo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria<1>,
previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:
“1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de
determinar si han salido o no del dominio del Estado.
“A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la

respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el
Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados
con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un
lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
“Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de
títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto
de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio
o uso público.
Por su parte, el Decreto 1071 de 2015, compilatorio de la normatividad del sector

agropecuario, que incorpora el Decreto reglamentario 1465 de 2013, ninguna fuerza
normativa superior le añade a éste último, ya que solo tiene una naturaleza meramente
indicativa, y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las normas legales y
reglamentarias de la institucionalidad del sector gubernamental referido.
Se reproduce entonces la disposición reglamentaria del Decreto 1465 de 2013, para

ilustrar su contenido y alcance, que como podrá observarse, no contiene ni se apoya
legítimamente en una exigencia legal para su iniciación, ni se prevé su procedencia como
consecuencia de un mandamiento de la ley agraria.
“Artículo 2.14.19.6.1. Objeto. El objeto de este procedimiento es clarificar la situación

jurídica de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para identificar si han salido
o no del dominio del Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
“Artículo 2.14.19.6.2. Contenido de la decisión. La resolución que culmine el procedimiento

de clarificación de la propiedad solo podrá declarar:
1. Que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición
de mejoras sobre el inmueble o se refiere a bienes no adjudicables.
2. Que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título originario expedido
por el Estado o título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal.
179
3. Que el presunto propietario efectivamente acreditó el derecho de propiedad privada
porque posee título de adjudicación debidamente inscrito o un título originario expedido
por el Estado que no ha perdido su eficacia legal.
4. Que el presunto propietario acreditó el derecho de propiedad privada, porque exhibió una
cadena de títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la
Ley 160 de 1994, en los que constan tradiciones de dominio por un lapso no menor del
término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
5. Que el bien inmueble se halla reservado o destinado a un uso público.
6. Que se trata de porciones que corresponden a un exceso sobre la extensión legalmente

adjudicable.
“Parágrafo 1°. El Incoder deberá remitir copia auténtica de la resolución de clarificación al

IGAC para efectos de la formación o actualización de la cédula catastral y a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos competente, en los términos señalados en el presente
título, para efecto de su registro como baldío de dominio de la Nación.
“Parágrafo 2°. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada
quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales legítimos conforme a la ley civil.
• La normatividad que se incorpore a un decreto reglamentario puede ser nueva, pero debe
estar completamente sujeta a la ley que le sirve de motivo, conforme con ella, sin que sea
posible disponer sin la ley que le sirve de justificación, o regular materias por fuera del
ámbito de dicha ley, o que no han sido contempladas por ésta. El reglamento no suple con
vocación legislativa la ley, ni reemplaza sus reales o aparentes vacíos, y debe integrarse al
estatuto legal que pretende desarrollar de manera que integren un ordenamiento jurídico
armónico.
• ¿Cuándo comenzaría entonces, o se daría inicio a un proceso de clarificación de la
propiedad? Las causales para ello se derivarán de las finalidades de esta figura y trámite
previstos en la Ley 160 de 1994 y las regulaciones ya mencionadas.
• Corresponderá entonces a la entidad encargada de aplicarlos, en qué casos procede dar
comienzo al mencionado procedimiento administrativo agrario, si se tienen en cuenta los
propósitos de la previsión legal: La identificación de las tierras que pertenecen al Estado,
es decir, determinar si una extensión territorial dada ha salido o no del dominio estatal,
efectuando para tal objeivo el proceso establecido en la ley, y como una consecuencia
previsible, facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
180

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3. EL PROCESO AGRARIO DE CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD 73

4. LA POTESTAD REGLAMENTARIA 133

5. DECISIONES DISCRECIONALES 139

6. ESTRATEGIA DE PRECLARIFICACIÓN 151

Sigla Nombre completo

1.Efectuar un análisis jurídico a la luz Agencia Nacional de Tierras y los principios

La propuesta de una Estrategia de En relación con el mismo artículo, refiere

Uno de los mencionados reglamentos operativos es el contenido en la Resolución 740 de junio

En consideración a la amplia legislación y jurisprudencia agraria que se ha venido dando en

2.1. Antecedentes. El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de

Además de la citada sentencia, la Corte Constitucional ha expedido diversos

Sin perjuicio de lo señalado y ordenado en posteriores sentencias y autos de la Corte

“SEXTO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir, dentro de las dos

“SÉPTIMO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de

“DÉCIMO.- ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de

En el documento pertinente elaborado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

“Realizar un inventario nacional de bienes baldíos (…) por medio de la recopilación /o

“Ejecutar un proceso de clarificación sobre los predios presuntamente baldíos de zonas

Habiendo sido ya creada la Agencia Nacional de Tierras –ANT- mediante Decreto-Ley

1. “Incorporar al Plan Nacional de Clarificación una ruta prioritaria destinada a lograr la

dicho proceso deberá ser tramitado en el término máximo e improrrogable de 18 meses;

de llegar a determinarse que el bien definitivamente es baldío procederá a garantizarse su

“Así pues, se resaltarán:

La concentración de la resolución de conflictos sobre la propiedad rural, tanto privada como

“Estructura del Plan Nacional de Clarificación.

“Estrategia por barrido predial: catastro multipropósito y focalización Ministerio de Agricultura

2. “Elaboración de un aplicativo de baldíos – Subdirección de Administración de la Agencia

“La estrategia tal como se ha desarrollado, teniendo en cuenta la inmediatez de la acción

“Diagnóstico preliminar o ruta única para la modificación de la ruta prioritaria propuesta

“Teniendo en cuenta lo anterior, la Mesa Interinstitucional por iniciativa de la Agencia

“En caso de predios evidentemente privados, pendientes de formalización, remitir al equipo

“En caso de predios carentes de antecedente registral –evidentemente baldíos- remitir el

“Los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR), se implementarán a

2.2. El regímen de adjudicacion de baldíos

2.3 Marco Teórico

El régimen de adjudicación de las tierras baldías de la Nación se remonta en el presente trabajo

Como propiedad estatal, los baldíos ya habían sido comprendidos en la enumeración de

2.4. Evolución legal y jurisprudencial sobre las oposiciones en los procesos

Una vez ejecutoriada la providencia judicial de última instancia, regresaba al expediente al

c) Mientras no se haya cubierto al respectivo cultivador el valor de tales indemnizaciones, no

2.5. Ley 71 de 1917

Con los siguientes artículos reguló la materia:

Parágrafo. Igualmente deberá reconocerse y respetarse en la adjudicación o entrega

La apreciación jurisprudencial sobre las oposiciones a las peticiones de adjudicación en el

“La oposición a la adjudicación de baldíos es una controversia entre cultivadores y terceros

2.6. La ley 200 de 1936 y su reglamento en materia de baldíos

El artículo 1º de la referida ley, en la forma como fue modificado posteriormente por el

“El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos, prueba de explotación

El artículo 3º prescribió: “Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial,

Las normas pertinentes del Decreto 059 de 1938 se transcriben a continuación:

La enumeración anterior no es taxativa, y por consiguiente, son títulos originarios expedidos

No obstante lo dispuesto en el inciso anterior, cuando la ley haya atribuido a determinada

De manera que al descartarse la asimilación de la explotación de baldíos a la figura de la

oponibles al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) respecto de los procesos de

A título de corolario, el Estado no ha perdido el dominio sobre esas tierras, ni el beneficiario

2.7. La ley 97 de 1946 y su decreto reglamentario 547 de 1947.

La Ley 97 de 1946 dictó nuevas disposiciones sobre el procedimiento de adjudicación de