LA LEGISLACIÓN C O M O FUENTE DEL DERECHO

por el Congreso y Promulgada por el Poder Ejecutivo), a las que hay que añadir los
decretos legislativos, los decretos de urgencia y, aun, los decretos leyes.

Existe la ley 26889 del 9 de diciembre de 1997 que establece lincamientos para la ela­
boración, denom inación y publicación de las leyes. Com prende a las leyes, resoluciones
legislativas, decretos legislativos, normas regionales de carácter general y decretos de
urgencia.

Sobre este aspecto es necesario señalar, en primer lugar, qtie hay diferencias entre una
ley y una norm a legislativa con rango de ley. Toda ley tiene rango de ley, eso es una
tautología. Sin embargo, en nuestro sistema hay también otras normas legislativas que
poseen este rango: los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los decretos-leyes.
Es por tanto necesario diferenciar estos tres tipos de normas.

En segundo lugar, la naturaleza de las normas legislativas no depende tanto del órga­
no que las aprueba sino de la función estatal con la que actúa. Esto quiere decir que
para que se dicte una norm a con rango de ley, el órgano que la apruebe debe estar en
ejercicio de la función legislativa. Com o principio general, la función legislativa corres­
ponde al Congreso, según los artículos 90 y 102 inciso 1 de la C onstitución de 1993.
Sin embargo, a esta afirmación general es preciso hacerle dos aclaraciones:

1. No todas las decisiones que tom a el Congreso son automáticamente leyes, por­
que dicho órgano está también facultado a tom ar acuerdos de distinto tipo que
constituyen, posteriormente, decisiones obligatorias pero no bajo la forma de
ley sino, por ejemplo, de acuerdos que constan en sus actas. De tal manera que,
en primer lugar, no todo acuerdo del Congreso es una ley: caso típico sería la
censura de un ministro, que deviene obligatoria porque el ministro debe dim itir
según la Constitución, pero dicha censura no es aprobada mediante ley.

2. La función legislativa puede ser tomada y ejercitada directamente por el Poder

Ejecutivo, ya que el Congreso puede delegarle la función legislativa de acuerdo a
ciertas circunstancias contenidas en el artículo 104 de la C onstitución y en casos
especiales señalados en el inciso 19 del artículo 118.

Esto hace ver que es conveniente desarrollar de manera breve los distintos tipos de
normas con rango de ley que existen en nuestro sistema legislativo.

La Ley

La Constitución ha m antenido el principio tradicional en el Perú de que la producción

de normas con rango de ley corresponde al Congreso. Así se establece en el artículo
102 inciso 1: «[...] Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legisla­
tivas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes. [...]».

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 CAPÍTULO IV

La aprobación de la ley puede ser delegada a la Comisión Permanente con las limita­
ciones que establece el inciso 4 del artículo 101. Además, hay que tener en cuenta que,
como en la Constitución de 1979, el Reglamento del Congreso, aprobado por este, tie­
ne fuerza de ley (artículo 94) y este trae varias normas sobre la producción de las leyes.

También como en la Constitución de 1979, el artículo 51 que comentamos establece

la primacía de la ley sobre todas las normas de inferior categoría (excepto la C onstitu­
ción, naturalmente).

Sobre el tratam iento de la ley, la C onstitución trae las siguientes modificaciones en

relación a la de 1979:

La iniciativa en la formación de las leyes se ha ampliado. El artículo 107, según el texto

establecido por la Ley 28390 dice:

El Presidente de la República y los congresistas17 tienen derecho de iniciativa en la for­

mación de leyes.
También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias, los otros poderes
del Estado, las instituciones públicas autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos
locales y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el
derecho de iniciativa conforme a ley.

Las normas aquí establecidas concuerdan con:

a) La iniciativa legislativa de la ciudadanía, que se regulará por ley y que está con­
sagrada también en el inciso 17 del artículo 2 y en el artículo 31.

b) La iniciativa que corresponde al Ministerio Público, según el inciso 7 del artículo

159.

c) La iniciativa que corresponde al Defensor del Pueblo, según el artículo 162.

d) La que corresponde al Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, se­

gún el artículo 178.

1. Según el artículo 105, la ley no puede ser aprobada por el Pleno del Congreso si
el proyecto respectivo no fue aprobado previamente por la respectiva comisión
dictaminadora, salvo las excepciones que señale el Reglamento del Congreso18.

17 Hay que tener en cuenta, sin embargo, que el artículo 79 de la Constitución establece este límite: «Los
representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo
que se refiere a su presupuesto. El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo
por solicitud del Poder Ejecutivo (...)».
18 Esta norma, sin embargo, fue incumplida al aprobarse la ley 26291 del 9 de febrero de 1994, que es­
tableció una regla temporal para resolver conflictos de competencia entre los tribunales civiles y militares,

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2. La ley entrará en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial,

salvo que ella misma postergue aún más su vigencia (artículo 109). En la Cons­
titución de 1979 la ley entraba en vigencia, como regla general, al decimosexto
día posterior a la publicación.

3. La retroactividad benigna solo está autorizada en materia penal cuando favorece

al reo. La C onstitución de 1979 la extendía al ámbito laboral cuando favorecía
al trabajador y al ámbito tributario cuando favorecía al contribuyente.

4. Se ha constitucionalizado la norm a previamente existente solo en los títulos

preliminares de los Códigos Civiles que dice: «La ley se deroga solo por otra ley»
(artículo 103).

5. Se ha añadido correctamente, que la ley «[...] También queda sin efecto por
sentencia que declara su inconstitucionalidad».

6. Se ha distinguido con mayor precisión las leyes ordinarias de las leyes orgánicas.
Estas últimas han sido definidas en el artículo 106:

M ed ian te leyes orgánicas se regulan la e stru ctu ra y el fu n cio n am ien to de las entidades
del E stado previstas en la C o n stitu c ió n , así com o tam b ién las otras m aterias cuya regu­
lación p o r ley orgánica está establecida en la C o n stitu ció n .

Los proyectos de ley orgánica se tra m itan com o cualquiera o tra ley. Para su ap robación
o m odificación, se requiere el voto de m ás de la m ita d del n ú m ero legal de m iem bros
del C ongreso.

Sobre las leyes orgánicas ha dicho el Tribunal Constitucional:

18.- [...] E n tal sen tid o , tal com o ha precisado este T ribunal en repetidas o p o rtu n i­
dades [16], el referido artículo co n stitu cio n al no establece u n a supuesta relación de
jerarquía en tre las leyes orgánicas y las leyes ordinarias, sino, sim plem ente, de co m p e­
tencia m aterial. En efecto, no se genera, per se, un problem a de in co n stitu cio n alid a d
cada vez que u n a ley o rd in aria colisiona con u n a ley orgánica. La eventual in c o n stitu ­
cionalidad sería consecuencia de que la ley o rd in aria haya infrin g id o d irectam en te el
artículo 106° de la C o n stitu c ió n , al regular u n a m ateria reservada a ley orgánica, sin
haber sido ap ro b ad a con el voto de más de la m ita d del n ú m ero legal de m iem bros del
C ongreso, m ayoría exigida p o r el artículo 106° constitucional.

19.- A sim ism o, la inexistencia de u n a relación jerárquica en tre las leyes orgánicas y las
leyes ordinarias, surge de u n a in terp re tació n sistem ática del artículo 51° de la N o rm a
F u n d am en ta l que consagra el p rin cip io de jerarquía n o rm ativ a y suprem acía n orm ativa
de la C o n stitu c ió n , y que sitúa a la ley (sin d istinción) en el segundo rango del sistem a

y que estuvo enderezada a transferir a la jurisdicción militar el caso de los desaparecidos en la Universidad
La Cantuta.

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