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Autores
Director
BOGOTÁ D.C.
2000
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN................................................................................................ 6
4. PROBLEMAS DE AUTONOMÍA.................................................................. 80
4.1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 80
4.2. PROBLEMAS DEL BANCO DE LA REPÚBLICA COMO AUTORIDAD
MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA ...................................................... 80
4.2.1. Problemas del Banco como Autoridad Monetaria.................................. 80
4.2.1.1. Aproximación al tema ......................................................................... 81
4.2.1.2. Planteamiento del problema ............................................................... 81
4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria ................................. 82
4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia................................... 84
4.3. PROBLEMAS EN LA ESTRUCTURA DE LA JUNTA DIRECTIVA........... 85
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BIBLIOGRAFÍA............................................................................................... 197
INTRODUCCIÓN
El concepto de la Banca Central moderna ha dado paso a una división radical entre las dos
escuelas de pensamiento económico tradicionales: los keynesianos, por un lado, y los
monetaristas, por otro lado. Los primeros encuentran que la finalidad principal de la Banca Central
moderna debe ser la búsqueda del bienestar cortoplacista, estimulando el empleo y el crecimiento
económico, lo cual se logra con un manejo monetario laxo y liberal, sin atribuir prioridad al control
de la inflación. Los segundos, por el contrario, ven que la finalidad de la Banca Central moderna
está llamada esencialmente al control de la inflación, prioridad numero uno, como quiera que este
es el impuesto regresivo más gravoso que pueden tener los súbditos de un Estado; así las cosas,
debe combatirse a ultranza, no importa si deben sacrificarse los niveles de empleo y crecimiento a
corto plazo, pues a mediano y largo, el control de la inflación genera mayor seguridad y estabilidad,
lo que en últimas produce bienestar, empleo y crecimiento.
Esta monografía es el fruto de un estudio intelectual duro y concienzudo iniciado por los autores
desde el año de 1996, cuando empezaron a introducirse en el tema como consecuencia de los
trabajos semestrales de la cátedra de Derecho Constitucional Colombiano, dirigida en ese
entonces por el Dr. Fernando Londoño Hoyos. Hoy se entrega al público el documento final de esta
investigación. Este documento abarca el tema de La Banca Central moderna y del Banco de la
República de Colombia en sus aspectos más importantes y trascendentes, esperando ser una guía
para todas aquellas personas que pretendan introducirse en el estudio de tan apasionante tema.
Por un lado se analiza el papel de la Banca Central en la economía, de otro lado, plasma la
realidad del Banco de la República de Colombia, creado por la Constitución Política de Colombia
de 1991, hasta llegar a determinar si aquel cuenta con las prerrogativas necesarias para ser un
ente que realmente controle la función de Banca Central en nuestro país.
Los autores.
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1. EL DINERO Y LA ECONOMIA
1.1.2.2. El Dinero mercancía. Ante las deficiencias que enfrentó el trueque como
medio de pago, el hombre empezó a buscar otros medios. Decidió experimentar
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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con ciertos bienes que tuvieran aceptación universal al ser deseados por
todos los hombres, o por lo menos por una mayoría. Esto permitió agilizar la
operación de intercambio de bienes y servicios.
Así, se llegó a considerar como dinero, las pieles, las joyas, el ganado, los esclavos, las mujeres,
entre otros. Sin embargo, esta forma de dinero también decayó al presentar diversos problemas.
Efectivamente, los bienes considerados como dinero mercancía no servían como medio de pago
en cualquier lugar y cualquier tiempo, no conservaban su valor intrínseco, no eran avaluados
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homogéneamente, y presentaban dificultad para el transporte y almacenamiento.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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• Surgimiento de la actividad bancaria. La adopción del dinero papel y su uso cotidiano permitió
la concepción de la actividad financiera:
La diferencia entre la tasa de interés que paga el banquero en las operaciones pasivas y la
tasa de interés que cobra en las operaciones activas, constituye el denominado margen de
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intermediación, que es su ganancia.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Con la aparición de los bancos de emisión, quedaron entonces consolidados los dos tipos de
Bancos modernos:
• Los Bancos Centrales, quienes se limitaron durante sus primeros tiempos a la emisión primaria
de dinero, es decir a la producción de billetes y monedas, función que se llevó a cabo
mecánicamente, ya que el patrón para la emisión consistía únicamente en la entrada de
metales preciosos en las arcas del Banco Central.
• Los Bancos Comerciales, que tendrían igualmente la facultad de producir otro tipo de dinero, el
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bancario. A esta especie de producción se le llamaría modernamente, emisión secundaria.
Así las cosas, el dinero en determinado momento de su evolución, adquirió valor porque el Estado
le reconoció un valor implícito, y lo aceptó como medio de pago de impuestos y de las demás
obligaciones de las cuales era acreedor. Lo anterior, hizo que el dinero recibiera aceptación y
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confianza por parte del público.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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1.1.3. Noción de Dinero. El dinero puede definirse como aquel sustrato material,
que ha recibido de manos del Estado un carácter representativo de algún valor
económico, y como tal le permite a su dueño la posibilidad de cambio inmediato
por bienes y servicios económicos, garantizándole así la satisfacción de sus
necesidades.16
• Ser unidad de cambio y pago, con lo cual permite a su tenedor la realización de las
transacciones de bienes y servicios necesarias para la satisfacción de sus necesidades.
• Ser unidad de cuenta, lo que permite a los ciudadanos de un país o de una comunidad
supranacional, hacer comparaciones de valor entre los bienes y servicios a transar.
• Ser unidad de depósito, lo cual permite al tenedor con ánimo ahorrativo o especulativo, la
posibilidad de depositarlo en el mercado financiero o en el mercado de capitales. Lo anterior,
debido a que es susceptible de conservar su capacidad adquisitiva a través del tiempo, y
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generar rendimientos al depositante.
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Ob. Cit., pg. 185 - 247.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Sin embargo, se considera como un sustituto próximo del dinero, en virtud de que puede ser
utilizado efectivamente como verdadero medio de pago.
A través del cuasidinero pueden realizarse verdaderas transacciones con personas dispuestas a
recibir el título con el convencimiento de que el dinero oficial representado estará inmóvil por un
tiempo determinado, transcurrido el cual podrá cambiarse en la entidad emisora por dinero oficial.
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Lo anterior hace que en la práctica el cuasidinero sea un verdadero medio de pago circulante.
• El dinero efectivo y los depósitos en cuenta corriente transferibles mediante cheque (dinero
bancario). Hacen parte de una categoría denominada M1, principal elemento considerado
para la determinación de la liquidez económica.
Existen otras categorías tanto en Colombia como en el mundo, que igualmente se tienen en
cuenta para la determinación de la cantidad de moneda circulante, sin embargo, no tienen la
trascendencia del M1 y el M2.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Ob. Cit., pg. 97 – 185.
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Una de ellas es el M3. Esta compuesto por los depósitos a la vista, diferentes a los
depósitos en cuenta corriente, los depósitos fiduciarios, los bonos emitidos por el sistema
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financiero, entre otros.
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Ob. Cit., pg. 185 - 247.
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Ob. Cit., pg. 185 - 247.
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Ob. Cit., pg. 185 - 247.
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Ob. Cit., pg. 185 - 247.
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Un banco central moderno, realiza emisión primaria de dinero a través de los siguientes
mecanismos:
Cuando otorga crédito a los bancos. Ocurre cuando los bancos comerciales
necesitan apoyos transitorios de liquidez para no poner en peligro sus
operaciones. Se utilizan para este fin mecanismos como el descuento, el
redescuento, el reporto, etc.
Cuando otorga crédito al gobierno. Se concede crédito al gobierno para financiar su política.
Se ejecuta a través de mecanismos como la compra de títulos de deuda pública emitidos por el
mismo gobierno. En la actualidad se pretende limitar la capacidad de los bancos para otorgar
crédito al gobierno, debido a su duro impacto en la estabilidad de la moneda.
Cuando otorga crédito al sector privado. La financiación del sector privado a través de la
creación de líneas especiales de crédito es otro mecanismo que permite expandir la base
monetaria. Igualmente se utilizan sistemas como el descuento y redescuento para llevar a
cabo estas líneas.
Es así como las entidades de crédito del sistema financiero captan recursos
monetarios del público a través de operaciones pasivas, de estos dineros
captados, un porcentaje es inoperable en la medida que debe encajarse en el
Banco Central o en las bodegas de la entidad crediticia; otro porcentaje sí es
operable, y se deposita en las arcas de la entidad captadora. En un momento
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En este apartado utilizamos indistintamente los términos “Banco de emisión” y “Banco Central”, ya que
queremos hacer referencia a la institución de Banco Central como entidad emisora, sin considerar todavía las
demás funciones con las que esta dotado actualmente este importante ente.
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 185 - 247.
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Dicha teoría es la “ Teoría cuantitativa del dinero” y sostiene que la cantidad de dinero circulante
en la economía de un país, tiene incidencia directa sobre el desempeño de su actividad económica.
En términos básicos plantea que como todos los demás productos, el dinero se rige por la ley de la
oferta y la demanda. En la economía demandan dinero los sectores que operan deficitariamente,
es decir aquellos que tienen unos gastos superiores a sus ingresos, y ofrecen dinero aquellos que
tienen excedentes de producción, es decir quienes tienen más ingresos que gastos. El sistema
financiero canaliza los dineros de los segundos hacia los primeros proporcionando liquidez o
iliquidez al aparato productivo. El desequilibrio entre la demanda de dinero y la oferta de dinero
produce efectos directos en la producción de un país.
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Ob. Cit., pg. 185 - 247.
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sobre cada uno de los productos de la economía, hace que se produzca un aumento en el
nivel general de precios de la economía, fenómeno que se conoce con el nombre de
inflación.
Ante la limitación de la capacidad para hacer transacciones el nivel de precios de la economía baja,
sin embargo en su caída ocasiona un daño al aparato productivo del país, quien tiene que
conformarse con vender deficitariamente. La situación anterior ocasiona la caída de muchas
28
empresas generando desempleo.
Otras teorías, han esbozado mayor complejidad para interpretar la relación Dinero circulante -
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Actividad productiva, sin embargo, en la actualidad la mayoría de la doctrina reconoce que en
ciertas condiciones económicas, la variación de la cantidad de dinero en la economía genera
efectos concretos en el valor de la producción de un país.
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Ob. Cit., pg. 247 - 298.
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Entre ellos Marshal y Keynes.
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INTRODUICCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 185 - 247.
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• Los factores elegidos por el Banco Central como generadores de emisiones primarias.
Estas variables no actúan autónomamente, sino que son consecuencia de la coyuntura política,
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jurídica y social que vive un país.
El control monetario es ejercido por el Estado, este delega dicha función en uno de sus órganos.
Tradicionalmente ha sido delegado al gobierno, sin embargo los resultados no han sido los
deseables en la medida en que dicha control no es realizado por el ejecutivo con base en criterios
rígidos y objetivos largoplacistas. En consecuencia, gran cantidad de Estados modernos han
entregado el manejo de la política monetaria a los Bancos Centrales. El Banco o en defecto de
este, la entidad encargada del control monetario debe desarrollar dicho control con base en unas
políticas serias y orientadas a la consecución de unos objetivos concretos y determinados
previamente por el Estado. En la actualidad, dichas políticas pretenden conciliar y garantizar
simultáneamente logro de dos objetivos, el desarrollo de la actividad productiva y la estabilidad de
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los precios.
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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La Constitución y la Ley, son las llamadas a determinar los instrumentos que puede utilizar la autoridad
competente, en el ejercicio del control monetario.
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INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 336 – 381.
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Los créditos otorgados a título de apoyo transitorio de liquidez, representan para la economía
una emisión primaria, por lo tanto:
Entre más alta sea la tasa de descuento o redescuento se produce un desincentivo para la
solicitud de apoyos transitorios de liquidez por parte de los bancos comerciales. La necesidad
deberá ser satisfecha a través de otro mecanismo diferente. En la medida que la operación de
descuento deja de realizarse, se produce menor emisión primaria, privando de liquidez a la
economía.
Entre más baja sea la tasa de descuento o redescuento, se estimula la solicitud de apoyos
transitorios de liquidez, generándose mayor emisión primaria, dotando de liquidez a la
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economía.
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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Hoy en día, lo usual es permitir que las tasas de interés se fijen por el mercado, sin embargo,
se permite su intervención en forma temporal, por parte de la autoridad competente, con el fin
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de generar resultados concretos en el circulante de la economía.
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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Nociones previas:
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Ob. Cit., pg. 336 – 381.
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Ob. Cit., pg. 326 – 336.
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Ob. Cit., pg. 326 – 336.
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En sentido inverso, las personas que desean entrar su dinero al país deben monetizarlo a
través del Banco Central. Este recibirá su moneda extranjera, y les entregará moneda
nacional, sacando dinero a la economía. Es así como debe concluirse que la entrada de
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capitales aumenta la oferta monetaria.
• A través de una tasa de cambio fija, determinada por el Estado. Este sistema exige una
intervención permanente de parte de la autoridad cambiaria, para mantener la tasa de cambio
en el fijo decretado.
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Ob. Cit., pg. 326 – 336.
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Ob. Cit., pg. 326 – 336.
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La historia de los Bancos Centrales es extensa, nutrida por gran cantidad concepciones sobre
aquellas que deben ser la naturaleza y las funciones de aquellos importantes entes.
Diversas son las opiniones que la doctrina ha adoptado acerca del “ser” de un Banco Central, esto
en últimas, ha causado que a lo largo de la historia se hayan generado permanentes cambios en
su estructura y funcionamiento.
La institución del Banco Central viene al mundo contemporáneamente. En sus primeras etapas
este es simplemente un Banco de Emisión. Esta misión dista mucho de la que hoy tiene un Banco
46
Central, sin embargo constituye un gran punto de partida.
Las consecuencias prácticas de este modelo son evidentes: el gobierno maneja a su antojo y de
acuerdo con sus intereses, la circulación del dinero.
El problema de que el gobierno maneje a su antojo la circulación del dinero radica en lo laxo que
este puede llegar a ser con dicho manejo.
Es laxo, porque el gobierno debe satisfacer las necesidades básicas de sus gobernados, las
cuales ya no son pocas, y la única forma de satisfacerlas es gastando.
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Hoy el Banco Central se caracteriza por asumir integralmente las funciones de regulación y ejecución de las
políticas monetaria crediticia e incluso cambiaria.
25
De otro lado, el gobierno cuando llega a su tope máximo de gasto, debe empezar a gastarse lo que
no tiene, para esto debe obtener crédito, y realizar emisiones carentes de respaldo en el aparato
productivo, lo cual hace que por el mercado, el precio de la moneda caiga.
Por las razones anteriores, la tendencia que se produce cuando el gobierno tiene en sus manos la
política monetaria y la fiscal, es a sacrificar la primera en función de la segunda, situación apenas
lógica si se tiene en cuenta que su responsabilidad es más evidente frente a objetivos como el
empleo y el crecimiento, que frente a objetivos como el mantenimiento del nivel de precios.
Inicialmente el sistema se sugirió para el Estado, ahora se propone entre las varias autoridades
económicas de este, para que ninguna de ellas pueda excederse o abusar de su poder al reunir la
totalidad de aquel.
Para terminar, debe reseñarse el hecho de que el nuevo modelo de Banca Central constituyó en la
práctica un duro golpe a la manera tradicional de manejar la economía, la cual estaba
prácticamente en las manos de los gobiernos de turno.
Lo anterior, motivó a que gran cantidad de los Estados que acogieron el modelo, se presentaran
tendencias reivindicadoras del centralismo y el gobiernismo, que consiguieron implantar en las
normas rectoras de los primeros Bancos Centrales, mecanismos para hacer que estos estuvieran
manejados por la administración Central.
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Hoy el Estado ha superado aquella división tripartita del poder formulada y defendida por Montesquieau y
acogida por la totalidad de los estados democráticos modernos, para dar paso a un estado con unas
funciones mayormente divididas, y en cabeza de otras entidades diferentes al tradicional poder legislativo,
ejecutivo y judicial. Es el caso del Banco Central.
26
Mantener la estabilidad de precios se volvió prioridad para el Estado moderno, cuando los
resultados de infinidad de estudios económicos demostraron que aunque en el corto plazo, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda puede llegar a atentar contra el
crecimiento económico y el empleo, a mediano y largo plazo el mantenimiento de dicha estabilidad
mantiene e incluso aumenta tales variables, ya que la inflación es un impuesto camuflado que
termina atentando a largo plazo contra los bueno resultados económicos.
El hecho de que una entidad estatal independiente “en forma real” del gobierno, maneje la cantidad
de dinero circulante, hace que este manejo sea responsable, largoplacista, y ajeno a las presiones
políticas.
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Es importante el trabajo realizado por Alex Cukierman: “La Economía de la Banca Central”. Ver en el libro:
La Banca Central en América Latina. Aspectos Económicos y Jurídicos. Tercer mundo editores - Banco de la
República. 1997. Cukierman llega a la conclusión de que en países industrializados, entre mas independiente
es el Banco Central, menor es su inflación. Y en países en desarrollo, entre más independencia tenga el
Banco Central, es menor la inflación y mayor el crecimiento.
27
Banco Central alemán, se tomó como el modelo de Banco Central de los países de la
comunidad Europea, a través del tratado de Mastritch.
Igualmente el modelo se acogió en el Banco Central de la que hoy es la economía más poderosa
del mundo: la de los Estados Unidos.
“La literatura teórica que se ha ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la
conducción discrecional de la política monetaria de un país,
La observación del éxito alcanzado en materia de estabilización del valor interno de la moneda
por bancos centrales autónomos, -que adoptaron de manera temprana el esquema de autonomía-
dentro de objetivos de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central
de Alemania, y
Los resultados de trabajos empíricos que han venido mostrando una relación positiva entre el
grado de independencia de un banco central y su éxito en el control inflacionario.”
Así las cosas, los procesos de reforma con tendencia hacia la autonomía de la Banca Central se
implementaron a lo largo de toda Latinoamérica, empezando por Chile. Hoy, con escasas
excepciones, todos los países de América Latina han acogido el modelo.
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LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997.
50
Ob. Cit. página 5.
28
Autonomía Orgánica. Implica que el Banco Central debe tener un lugar propio
dentro de la estructura del Estado, para esto es necesario que esté dotado con
personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y
esté regulado por un régimen legal propio.
51
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995.
52
Ob. Cit., Capítulo 5.
53
La autonomía debe en últimas proteger al Estado de la inestabilidad monetaria que podría darse por las
presiones políticas y electorales del gobierno de turno. Si el Banco estuviera supeditado al gobierno, éste
último tendría en sus manos un gran instrumento de popularidad cual es la emisión de moneda y recurriría
permanente a ella para conseguir la favorabilidad de la opinión pública, sin tener en cuenta que por otro lado
se estría generando inflación e inestabilidad en la tasa de cambio, ya que a los gobiernos les interesa los
resultados inmediatos.
29
Existiendo un artículo de Ley como el descrito, y teniendo en cuenta que si los funcionarios
del Banco llegaran a incumplir tal disposición, podrían ser acusados del delito de prevaricato,
¿no estaría trazando el Congreso una directriz de actuación a los codirectores del Banco?.
Entre los mecanismos de este tipo que consagra el modelo, se deben reseñar:
El otorgamiento de créditos por parte del Banco Central, se hace con cargo a la emisión y por
lo tanto atenta contra cualquier objetivo de estabilidad. Lo anterior desnaturaliza su función.
Las restricciones pueden no llegar a ser absolutas, como quiera que siendo el Banco Central
un organismo del estado, debe colaborar en los momentos de crisis económica, cumpliendo
así con el mandato de la coordinación. Por esta razón es común que en las legislaciones de
ciertos países se permita el otorgamiento de crédito al gobierno y al sector privado de forma
limitada.
En efecto, para garantizar la autonomía es necesario que el banco central tenga un manejo
propio sobre su patrimonio, siendo plenamente capaz tanto de percibir las utilidades generadas
durante sus períodos operacionales, como de asumir las pérdidas arrojadas durante estos.
El poder para percibir utilidades originadas en la operación del Banco por parte del gobierno,
puede llegar a perjudicar la autonomía funcional de este. Lo anterior debido a las restricciones
que en la ejecución de políticas del Banco puede llegar a ser promovida por parte del gobierno,
- al interior de la Junta Directiva - en atención a que ciertas medidas adoptables por el Banco
Central, al beneficiar el control monetario, comprometen la obtención de utilidades
operacionales.
De otro lado, la asunción de pérdidas por parte del gobierno central, deslegitima al Banco
Central para obligar a aquel a controlar su gasto excesivo y su endeudamiento en el caso de
déficit fiscal.
Dicho mandato propone la existencia de conexiones permanentes entre el banco y las demás
autoridades económicas, especialmente el gobierno, en la ejecución de las funciones.
55
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997.
32
Lo deseable es que toda entidad del estado debe ser responsable ante el pueblo. Siguiendo
esa premisa, se ha establecido que los codirectores del Banco Central, sean responsables
ante el constituyente primario, por el manejo de las políticas a su cargo.
Para lograr lo anterior se han elaborado mecanismos de rendición de cuentas frente al poder
legislativo. V.g. la presentación de informes periódicos, el llamamiento extraordinario por parte
del congreso, entre otros.
De otro lado se han establecido otro tipo de mecanismos que buscan dar respuesta directa a
las inquietudes de los ciudadanos, es el caso de la obligación del banco de promulgar estados
financieros, informes públicos etc.
Por otra parte, el banco central también es responsable frente a otros organismos del estado.
V.g. Las entidades de inspección, vigilancia y control, organismos de carácter especializado,
que evalúan al banco en aspectos eminentemente técnicos; el ministerio público quien vela
porque la labor de los funcionarios públicos se desarrolle conforme al interés público,
ejerciendo un control disciplinario.
Sin embargo en los países en desarrollo se ha observado que esta relación no es tan perfecta. Se
ha atribuido la razón de esta distorsión al hecho de que en algunos países, el nivel de autonomía
que se consagra en las leyes es mucho mayor del que se tiene en realidad.
En efecto en los países en vía de desarrollo son muchas las presiones que recaen sobre el
sistema, esto se debe fundamentalmente a la conocida usurpación de funciones típica de un
sistema presidencialista y antidemocrático en que normalmente se desenvuelven los países en vía
de desarrollo, sobre todo los países de América Latina.
3.1.1. El Banco antes de 1991. Como una de las manifestaciones de las reformas
liberales de mediados del siglo XIX, se expidió la Ley 356 de 1865 la cual autorizó
la existencia, por el término de veinte años, de una pluralidad de bancos emisores
en Colombia. Al amparo del nuevo régimen legal, se establecieron nuevos bancos
como el de Bogotá, el de Colombia, el Popular, el Internacional y algunos otros.
Según parece estos bancos fueron prósperos hasta la década de 1880, año en
que se presentaron varias quiebras. De esta manera, el Estado hizo entrega
formal de la función de emisión de la moneda a los particulares. 56
Dentro de esta nueva corriente de reformas liberales, el Estado terminó reduciéndose en sus
funciones, marginándose así de casi todas las actividades económicas y sociales. La abolición de
los monopolios estatales, el establecimiento del libre cambio, la eliminación de cargas fiscales, la
descentralización fiscal, la instauración del federalismo, la separación de la Iglesia y el Estado, la
abolición de la esclavitud, la libertad absoluta de imprenta y de palabra, entre otras reformas,
dieron paso a la época del Laissez Faire y del Laissez Passer (Dejar Hacer y Dejar Pasar) del
“Estado Gendarme”. Se dio origen a un Estado cuyas funciones se limitaban a ser simple
57
espectador del desarrollo económico, sin ningún grado de intervención.
De todas maneras, lo cierto es que durante esa época el Estado enfrentaba serios obstáculos para
desarrollar cualquier tipo de intervención, debido principalmente a las pocas posibilidades de
conseguir recursos necesarios para atender los diferentes gastos de funcionamiento y a una
58
estructura de ingresos que no le permitía amplias fuentes de financiamiento.
Pero esa situación se vio alterada por las disposiciones contenidas en la Constitución de 1886 y
otras disposiciones legales expedidas desde 1880, bajo las cuales se adelantaron una serie de
reformas que significarían el primer paso y el inicio de una nueva función del Estado frente a la
economía. Entre las reformas más importantes se destaca la organización del Estado Central, la
supresión de los Estados soberanos, el fortalecimiento de la Rama Ejecutiva, la implantación de un
sistema de centralización fiscal y proteccionismo, la creación del Banco Nacional, el
56
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 167.
57
LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar
Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 25.
58
Ob. Cit. , pg. 27 – 28.
34
establecimiento del derecho de inspección y vigilancia de los bancos privados por parte del
59
Estado (Ley 57 de 1887) y la introducción del régimen de papel moneda de curso forzoso.
Respecto de la creación del Banco Nacional, la Ley 39 de 1880 autorizó al gobierno para su
creación, teniendo como propósito promover el desarrollo del crédito público y la creación de un
agente o auxiliar para la ejecución de operaciones fiscales. Pero el aspecto más relevante de esta
nueva entidad, diferenciándose así del sistema anterior, fueron los atributos especiales en materia
de emisión de billetes, pues las demás instituciones que quisieran desarrollar dicha actividad solo
podrían hacerlo, previo compromiso solemne, ante las autoridades económicas, de admitir como
dinero los billetes del Banco Nacional, el cual, por su parte, podría recibir los billetes de otros
bancos, o negarse a hacerlo si considerase comprometida la situación financiera del respectivo
emisor. Con esto, parece claro que el propósito era el de avanzar hacia el monopolio, pero
60
recorriendo el camino con alguna prudencia.
La situación pues, hasta el momento, implicó la pérdida de algunos privilegios de los que gozaban
los bancos privados, consolidándose el Banco Nacional como una nueva manifestación de la
actividad del Estado en la economía. Así, posteriormente, con la expedición de los Decretos 104 y
217 de 1886, el derecho de emisión entró a ser privilegio del Banco Nacional, terminándose la
libertad de emisión que había establecido el sistema federal, y estableciéndose un cierto grado de
intervención estatal en el sistema monetario. En tales normas se dispuso que se “el patrón
monetario en Colombia sería, para todos los efectos legales, el billete del Banco Nacional” y que en
consecuencia, tal documento sería la moneda legal y corriente en las transacciones oficiales y
61
particulares que celebraran a partir de tal fecha.
Desde el punto de vista político, la introducción del papel moneda de curso forzoso fue condición
necesaria para la centralización del poder. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos hechos con
estas reformas para organizar el sistema monetario y fiscal del país, las guerras civiles (la de 1895
y la de los Mil Días 1899 – 1902) implicaron para el Estado una enorme erogación de gastos
62
militares que presionó los ingresos, desequilibró el presupuesto y lanzó al país a una crisis fiscal.
Los sucesivos topes de emisión fueron repetidamente desbordados, y la credibilidad sobre el billete
del Banco Nacional se vio seriamente afectada. Finalmente, la Ley 70 de 1894 ordenó la
59
Ob. Cit. , pg. 28. Explica el autor que durante el Estado federal, anterior a la Constitución de 1886, si bien
las relaciones con la economía no estaban del todo resquebrajadas, el grado de intervención que se
conservaba resultaba seriamente limitado, precisamente por el régimen político – institucional propio de dicho
modelo federal, y la debilidad del sistema de ingresos que no le confería una base financiera sólida a la
intervención. Pero los nuevos elementos político - institucionales introducidos en 1880 y en la Constitución de
1886, determinaron un nuevo orden en la intervención del Estado en la economía. Al respecto, el autor
menciona que “...Este conjunto de medidas tendían a la configuración de un mayor grado de intervención del
Estado en la vida económica de la sociedad. En efecto, la constitución del Estado central y la supresión de
los Estados soberanos – lo que implicaba al mismo tiempo la elisión de las fuerzas centrífugas de las
oligarquías locales instaladas en los estados regionales – era un paso fundamental hacia la constitución
formal del Estado nacional. A este propósito respondía también la centralización fiscal por medio de la cual se
trasladaban algunas rentas departamentales ... al estado central. Con la centralización fiscal a la vez que se
debilitaban las rentas de los departamentos se incrementaban las rentas del Estado central y, como
consecuencia, las regiones entraban a depender en buena parte de las finanzas del Estado central y este
aumentaba su poder de ingerencia y control sobre ellas. El establecimiento del proteccionismo, el aumento de
los aranceles aduaneros, si bien buscaba un incremento de las rentas estatales constituía al mismo tiempo
una suerte de égida propicia al surgimiento industrial...” (pg. 29).
60
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 168.
61
Ob. Cit., pg. 169.
62
LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar
Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 30.
35
El descontrol monetario que fue tomando fuerza al avanzar la década de 1890, se hizo mucho más
64
dramático durante el período de la Guerra de los Mil Días (1899 – 1902). La utilización de la
moneda como un elemento de ayuda dentro de los propósitos del conflicto, generó, como
habíamos expuesto ya, inmensas emisiones y la pérdida total de la confianza en el papel moneda y
en el valor mismo. La necesidad de establecer un sistema ordenado, en la medida en que la
situación regresara a la normalidad, era apremiante. Así, al llegar 1903, se comenzaron a generar
65
proyectos de reforma al régimen monetario.
Llegado el gobierno del general Rafael Reyes, en 1904, se avanzó notablemente en la solución de
aquellos problemas. Entre las medidas más sobresalientes de su administración se destaca la
fundación del Banco Central, la estabilización del sistema monetario y la reactivación del crédito de
Colombia en el exterior. El mecanismo creado por el Decreto 47 del 6 de marzo de 1905 para la
fundación del Banco Central, fue el de conceder autorización a un grupo de particulares para la
creación de una sociedad anónima, que habría de ejercer el privilegio de emisión de billetes
66
convertibles, por treinta años.
El objeto de la nueva institución bancaria fue contar con un ente que fuera el centro de la política
monetaria y crediticia del país, que permitiera el fomento de las actividades económicas y
constituyera sobre todo un apoyo financiero al gobierno. Las reformas de Reyes encaminadas a
obtener recursos trajeron como consecuencia el que los ingresos del Estado se incrementaran
67
significativamente.
Sin embargo, con la caída del gobierno de Reyes en 1909, se despojó al Banco de sus contratos
con el gobierno y de sus privilegios, quedando en la situación de un banco comercial cualquiera,
hasta su liquidación años más tarde. Durante el período comprendido hasta 1914 se introdujeron
importantes reformas de orden económico, las cuales alteraron de una u otra forma el papel del
Estado en la economía: se elevó a norma constitucional la prohibición absoluta de emitir papel
moneda de curso forzoso (acto legislativo de 1910), se retornó a la autonomía fiscal y
68
administrativa de los departamentos y se emitieron los primeros billetes representativos de oro.
Se presentaron proyectos de ley que dieran solución a tal situación: las propuestas iban desde
plantear la constitución de un banco autónomo nacional con el privilegio exclusivo de la emisión,
hasta el otorgamiento de la emisión de billetes a todos los bancos del país que reuniesen las
condiciones para ello. Tanto las condiciones de desarrollo económico y financiero de las potencias
económicas del momento, como las características específicas de la economía colombiana,
constituían un marco propicio para la introducción de un esquema de Banca Central como eje de
70
un sistema de banca de depósito y crédito.
Los autores Adolfo Meisel y Alejandro López mencionan las diferentes posiciones que explican el
momento y las características de la creación del Banco de la República. Señalan estos autores,
que lo determinante para algunos estudiosos del tema fue el grado de evolución y desarrollo de las
instituciones y las realidades económicas colombianas (una especie de “evolución natural”);
identifican también una segunda corriente, la cual fundamenta la necesidad de un Banco Central
por las condiciones indeseadas, entonces existentes, de rigidez y escasez de moneda circulante; y
finalmente una tercera posición, explicaría este fenómeno básicamente a partir del deseo de
71
“hacerse elegible para recibir préstamos de los inversionistas norteamericanos”.
En síntesis, puede decirse que lo que habría llevado a la creación del Banco de la República fue la
aparición de determinados factores: la existencia de unas instituciones inadecuadas frente a las
nuevas realidades económicas, el desarrollo de un consenso político y social acerca del tipo de
solución que debía darse a ese problema (punto en el cual influían las teorías sobre Banca Central,
las cuales se imponían y se experimentaban en otras partes del mundo) y la particular
circunstancia política y económica del momento, reflejada en el deseo de obtener créditos de los
72
Estados Unidos.
Sin embargo, ninguno de estos proyectos antes mencionados se convertiría en ley de la República,
y el país tendría que seguir soportando el problema de la organización del régimen monetario y
financiero hasta el advenimiento de la primera Misión Kemmerer, en 1923, cuyas propuestas irían
73
encaminadas, entre otros aspectos, a la solución de tal problema.
El Congreso de 1922 expidió la Ley 30 “Orgánica del Banco de la República”, que sancionó el 16
de junio Jorge Holguín, quien ejercía la Presidencia de la República por renuncia de Marco Fidel
Suárez. Dicha Ley fue modificada en el mismo año por la 117 (diciembre 30), pero ninguna de
ellas llegó a tener efecto, aunque sirvieran de base para redactar el estatuto contenido en la Ley 25
74
de 1923.
En septiembre de 1922, Colombia recibió los primeros cinco millones de dólares de los veinticinco
que el Gobierno de los Estados Unidos se había comprometido a entregar como indemnización por
69
Ob. Cit. , pg. 88 – 102.
70
Ob. Cit. , pg. 91 – 102.
71
HISTORIA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, Bogotá, 1989, pg. 30 y ss.
72
Ob. Cit. , pg. 30 y ss.
73
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 173.
74
HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del
Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 9.
37
la pérdida de Panamá en 1903. Un importante consenso entre los legisladores exigía que
este dinero solo se utilizara en obras públicas perdurables – específicamente en la
construcción de ferrocarriles y en la creación de un Banco Central de emisión y redescuento - . El
recibo de estos cinco millones de dólares puso en marcha planes para realizar estas obras públicas
al igual que otras reformas económicas necesarias para ejecutar un programa de tal
75
envergadura.
La Ley 60 de 1922 (octubre 23) autorizó al gobierno para contratar en el exterior una misión hasta
de cinco expertos financieros con el fin de que lo asesoraran en la reorganización de los servicios,
rentas e impuestos nacionales. El general Pedro Nel Ospina, quien ejercía la Presidencia desde el
7 de agosto de 1922, procedió a dar instrucciones al ministro de Colombia en Washington Enrique
Olaya Herrera, para que efectuara las diligencias conducentes a la contratación de los técnicos. El
76
18 de enero de 1923 comunicó al gobierno que la misión ya estaba contratada por siete meses.
La misión estaba integrada por Edwin Walter Kemmerer, experto en asuntos bancarios y
monetarios; Howard M. Jefferson, técnico en bancos y alto funcionario del Federal Reserve Bank
de Nueva York, Fred Rogers Fairchild, perito en sistemas rentísticos; Thomas Rusell Lill, práctico
en contabilidad, control y organización financiera, y Frederick Bliss Luquiens, secretario general.
Además de estos financieros extranjeros, el Gobierno, con base en la autorización que le confirió la
Ley 116 de 1922 (artículo 5º), contrató los servicios de tres colombianos que debían servir de
asesores de la misión. Fueron estos, Esteban Jaramillo, abogado auxiliar; Elisio Medina,
encargado de la preparación de monografías sobre los diferentes servicios públicos
77
administrativos, y Edmundo Merchán, quien actuó como secretario auxiliar.
Las labores que realizaron no fueron de total innovación, pues como en el caso de la elaboración
del estatuto orgánico del Banco de la República, su papel se redujo a ordenar, aclarar y aprovechar
lo bueno que ya existía en nuestras disposiciones financieras y administrativas. Toda la legislación
Kemmerer de 1923, y en especial las leyes 25, orgánica del Banco de la República, 45, sobre
establecimientos bancarios, y 46, de instrumentos negociables, vinieron a ser el punto de partida
de una etapa decisiva para el progreso económico de Colombia. La Ley 25 iba dirigida a
normalizar la circulación monetaria; la Ley 45 obedecía a la necesidad de completar y perfeccionar
nuestro sistema bancario para que el banco central pudiera funcionar debidamente; la Ley 46 tenía
por objeto reformar el Código de Comercio armonizándolo con las nuevas prácticas mercantiles y
78
bancarias introducidas por las dos leyes anteriores.
La influencia de la Misión Kemmerer en la constitución del Banco ha sido bien discutida entre los
autores. Podemos afirmar, a manera de conclusión sobre dichos debates, que la Misión no tuvo tal
trascendencia como para considerar que sus trabajos crearon y dieron forma al Banco de la
República y al nuevo sistema financiero colombiano. La razón, conforme a lo anteriormente
expuesto, es que ya existían documentos en los cuales se había desarrollado el tema. Las
corrientes liberales y conservadoras en el Congreso, asesorados por técnicos económicos y
jurídicos, gozaban de claridad sobre el asunto, y existía consenso respecto a la necesidad de su
implantación. En este sentido, muchos de los elementos que luego aparecieron en la Ley 25 de
1923 ya se encontraban en las leyes 30 y 117 de 1922 e incluso en textos que las precedieron. No
obstante, el papel de la Misión no se redujo a ser simple avalista cuyo objeto primordial habría sido
el de permitir la venida de capitales norteamericanos al país en forma significativa. Debe
75
KEMMERER Y EL BANCO DE LA REPÚBLICA. DIARIOS Y DOCUMENTOS, Editado por el Banco de la
República, pg. 138 y ss.
76
Ob. Cit. , pg. 138 y ss.
77
HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del
Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 9 – 10.
78
Ob. Cit. , pg. 10.
38
destacarse que la misión no solo contribuyó a un mayor conocimiento técnico del tema, sino
que consolidó el consenso respecto de la necesidad de instaurar un modelo de Banca
79
Central.
El 20 de julio de 1923 se otorgó ante el notario segundo de Bogotá la escritura (número 1434) de
constitución del Banco, de conformidad con la Ley 25 de 1923. Es preciso destacar que por medio
del acto constitutivo del Banco de la República, se celebraron dos contratos: mercantil el uno y
administrativo el otro. Por el primero, de derecho privado, se fundó la sociedad anónima sui
géneris denominada Banco de la República. A dicho contrato se le debían aplicar, por lo tanto,
todas las disposiciones generales de nuestra legislación comercial, que no estaban en oposición
con las especiales contenidas en la Ley orgánica del Banco. El contrato administrativo, era el de
concesión de servicio público, por el cual el Gobierno delegó en la nueva entidad la facultad de
82
emitir billetes de banco.
Sin haber cumplido un par de años de vida se introdujo las primeras reformas en la estructura del
Banco de la República, las cuales para entrar en vigor tuvieron en cuenta el carácter contractual de
los Estatutos del mismo, a cuyo efecto una comisión del Congreso y otra de la Junta Directiva
acordaron los puntos materia de la reforma, los cuales después de aprobados por esta Corporación
se consignaron en la Ley 17 de 1925 (febrero 5). El punto más importante de esta reforma fue el
relacionado con el nombramiento y calificación de los voceros del sector privado no bancario
(agricultores, ganaderos, comerciantes y accionistas particulares), que propendió a mantener el
equilibrio entre las diversas fuerzas representativas en al Junta: gobierno, banca y hombres de
83
negocios.
79
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 177 – 179.
80
Ob. Cit. , pg. 179.
81
HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del
Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 10 - 11.
82
Ob. Cit. pg. 17 – 18.
83
Ob. Cit. , pg. 23.
39
En 1930, la Ley 25 de 1923 orgánica del Banco de la República, así como la Ley 17 de 1925,
reformatoria de la primera, fueron demandadas por inconstitucionales. Sin embargo, la Corte
84
Suprema, en Sala Plena, declaró exequibles las leyes demandadas.
De acuerdo con la Ley 25 de 1923, el banco tenía naturaleza mixta: su capital llegaría al monto de
$10 millones de pesos y habría de ser suscrito en un 50% por el Gobierno Nacional, y lo restante
por bancos nacionales y extranjeros y, eventualmente, por particulares. Del texto de la ley se
desprende que la posición adoptada tendía más hacia el lado privado que al público, pues, aparte
de que en materia de control el gobierno resultaba minoritario en el órgano máximo (sólo tres
miembros de la Junta Directiva frente a seis del sector bancario y, en ciertos casos, uno de los
particulares) en cuanto a propiedad se consagraba, tanto la posibilidad de que acciones del
gobierno pudieran ser enajenadas y convertidas en títulos de una clase diferente (bancarias o
privadas) previa autorización del Congreso, como la facultad para incrementar el capital sin que
85
esto comportara incremento alguno en el número de acciones gubernamentales.
Se señalan para el Banco las funciones que normalmente, para la época, cumplían otros bancos
centrales en relación con sus respectivos gobiernos, básicamente la de actuar como depositarios
fundamentales de los fondos gubernamentales, y la de ser agentes fiscales del gobierno.
Finalmente, en cuanto a beneficios económicos, el gobierno los habría de recibir por partida doble,
pues de acuerdo con el texto de la Ley el gobierno recibiría utilidades en su calidad de accionista y
un impuesto igual a las dos terceras partes del remanente de utilidades, luego del reparto total de
86
dividendos y hechas las reservas correspondientes.
El Banco habría de conceder crédito a los bancos accionistas bajo ciertas limitaciones.
Adicionalmente actuaría como caja de compensación para los bancos accionistas; podría recibir
depósitos de los mismos, negociar títulos valores (“instrumentos negociables” según la
terminología de la época) y realizar operaciones de compra y venta de oro.
El Banco tendría el derecho exclusivo para emitir billetes de banco por veinte años, consagrando
así en la Ley el fin del régimen de pluralidad de emisores.
Paulatinamente las funciones del Banco fueron ampliándose, hasta que en 1951 concibiéndose el
nuevo papel del Banco Central en la macroeconomía moderna, se le otorgaron la totalidad de las
87
funciones que tiene hoy. Entre ellas, y como la más importante, se le otorgó al banco el manejo
de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia del país.
Estaba regido por una Junta Directiva, que tenía la facultad de regular y ejecutar la política
monetaria, generando la tan anhelada estabilidad de la moneda, sin embargo el Banco se
encontraba lejos de ser verdaderamente independiente, debido fundamentalmente a dos factores:
(i) La injerencia del sector privado dentro del Banco, lo cual no le permitía desarrollar su misión,
84
Ob. Cit. , pg. 16 - 21. Cuando se demandó la inconstitucionalidad de la ley 25 de 1923, se esgrimió como
argumento el hecho de que el artículo 21 de dicha ley establecía privilegios contrarios a la Constitución. La
Corte Suprema negó tal circunstancia en sentencia del 7 de julio de 1930.
85
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 180 - 186.
86
Ob. Cit. , pg. 180 – 186.
87
Hasta antes de 1951, y como consecuencia de la adopción del patrón oro y la libre convertibilidad, el Banco
de la República tenía como Banco Emisor un papel puramente mecánico: el Banco emitía en la medida en
que entraba oro a sus arcas, y no emitía en caso contrario. A partir de 1951 se abandona no solamente en
Colombia sino en la casi totalidad de los países del mundo, el patrón oro y la libre convertibilidad, con ello el
banco tiene que adoptar nuevos criterios para expandir o limitar la cantidad de dinero circulante, lo que hace
necesario dotarlo con una diversa cantidad de instrumentos que faciliten su labor.
40
ajeno a los intereses privados y, (ii) la gran injerencia del gobierno en su mesa directiva,
especialmente por la posibilidad de veto en las decisiones, a manos del Ministro de Hacienda.
Durante los años posteriores, empezaron a generarse ideas para sustraer el manejo del Banco a
las manos del sector privado, la intervención de estos en varias ocasiones había puesto en
entredicho el cumplimiento del objetivo de estabilizar la moneda.
Empieza así a madurarse la idea de nacionalizar el Banco, o por lo menos de generarle mayor
autonomía frente al sector privado, para que la política monetaria volviera a manos del Estado en
forma exclusiva.
Como consecuencia de esta tendencia, en 1963 se crea la denominada “Junta Monetaria”, para
convertirse en el ente regulador de la política monetaria, cambiaria y crediticia. Con esto se
sustrae a la Junta Directiva del Banco dicha función, y se genera una bifurcación en las
tradicionales funciones del Banco. A partir de este momento, a la Junta Monetaria le corresponde
el papel de dirección de las políticas del Banco, y al Banco mismo le corresponde un papel de
simple ejecución de estas.
Con esto, se depositó en el gobierno la totalidad del manejo económico del país, como quiera que
la junta era eminentemente gobiernista:
Por lo tanto hay que concluir que para este momento, el Banco igualmente se encontraba distante
de ser un verdadero Banco Central independiente debido a que carecía de competencia para la
regulación y el trazado de políticas, se limitaba a ser un ente ejecutor de la política trazada por el
gobierno y podía ser intervenido por el Presidente.
La Junta Directiva del Banco de la República se componía de: el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, quien la presidía, el gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, dos directores
designados por el gobierno nacional, tres directores provenientes del sector bancario, elegidos por
la Asobancaria, al menos uno de ellos debía ser de la banca oficial y tres representantes de los
gremios, industrial, comercial, y exportador, nombrados por el Presidente de listas enviadas por los
gremios respectivos.
Constituyéndose la intervención del gobierno en la Junta Directiva del Banco de la República como
un tropiezo en el objetivo de mantener la estabilidad de los precios, y como consecuencia de las
nuevas tendencias de Banca Central moderna, y su éxito en países desarrollados, especialmente
en Alemania, hacia finales de la década del ochenta, empezó a gestarse en el país la idea de
independencia del Banco frente al gobierno.
41
Solo en el campo económico, el gobierno tenía pleno poder en todas las políticas económicas
estatales además de la fiscal, a través de la Junta Monetaria, - donde tenía plena participación -
manejaba la política monetaria cambiaria y crediticia.
Pues bien, la Constitución de 1991, constituye la respuesta al proceso de desgaste en que incurrió
el modelo centralista hasta el momento establecido en Colombia, con ella se pretendió privar de
ciertos poderes excesivos al ejecutivo.
Una de las instituciones que se reformó minuciosamente, para acabar de una vez por todas con la
injerencia gubernamental fue el Banco de la República. El constituyente, siguiendo las nuevas
tendencias de la Banca Central moderna, y observando su exitoso desempeño en países como
Alemania, Estados Unidos y Chile, entre otros, decidió darle un nuevo significado institucional a su
existencia.
Se adoptó entonces con la Constitución, el modelo de “Banca Central Autónoma”, con el propósito
de frenar el centralismo gubernamental, y mantener con ello la estabilidad de la moneda,
imponiendo así mayor disciplina al manejo económico del Estado colombiano, especialmente en el
campo fiscal.
El modelo de Banca Central autónoma, fue introducido por los constituyentes de 1991 en el
capítulo 6 del título XII de la constitución política de 1991, concretamente en los artículos 150
numerales 13,19 y 22, 371, 372, 373. A su vez fue reglamentado mediante la ley 31 de 1992.
“Artículo 150. Competencias del congreso que se ejercitan mediante leyes. Corresponde al
congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
19.Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
el gobierno para los siguientes efectos:
d. Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento, e inversión de los recursos captados del público.
22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que le
compete desempeñar a su Junta Directiva.
Por disposición expresa del artículo 154 C.P. estas leyes solo pueden ser cambiadas o reformadas
por iniciativa del gobierno.
Serán funciones básicas del banco de la república: regular la moneda, los cambios internacionales
y el crédito; emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de
última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del
gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.
El Banco rendirá al congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los
demás asuntos que se le soliciten.
Artículo 372. La Junta directiva del Banco de la república. La Junta directiva del Banco de la
república será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del banco y estará
conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de hacienda, quien la presidirá. El gerente
del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes,
de dedicación exclusiva, serán nombrados por el presidente de la república para periodos
prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos cada cuatro años. Los miembros de la
junta directiva representará exclusivamente el interés de la nación.
El Congreso dictará la ley a la cual deberá señirse el banco de la república para el ejercicio de sus
funciones y las normas con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en
los que se determine, entre otros aspectos el funcionamiento de su junta directiva y el consejo de
administración, el periodo del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas la
de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
El presidente de la república ejercerá la inspección, vigilancia y control del banco en los términos
que señale la ley.
Artículo 373. Defensa del poder adquisitivo de la moneda. El estado, por intermedio del banco
de la república, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El banco no
podrá establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se
trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de establecimientos de
crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a
favor del estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de
operaciones de mercado abierto. El legislador en ningún caso podrá ordenar cupos de crédito a
favor del estado o de los particulares.”
43
Con la expedición de los decretos legislativos 143, 637 y 756 de 1951, se facultó al Banco de
la República para dictar la regulación especial monetaria, cambiaria y crediticia; el Congreso se
encargaría en delante de la regulación general. Así, se entendió que el Congreso había
delegado parte de la soberanía monetaria al Banco de la República.
Finalmente, con la Constitución de 1991, art. 150 num. 13, la soberanía monetaria regresó al
Congreso de la República.
Así las cosas, el poder legislativo participa desde 1991 en la regulación monetaria, trazando
sus principios generales mediante la ley, y respetando las atribuciones reguladoras propias de
la Junta Directiva del Banco de la República.
Puede decirse que la regulación que corresponde al Congreso y la que corresponde al Banco
Central se ubica en dos planos diferentes. La de aquel consiste en una regulación genérica,
expresión de ideales que en materia monetaria pretende el Estado. En absoluto puede
pretender producir resultados concretos en el manejo diario de la política monetaria.
Por su parte la regulación del Banco pretende la ejecución concreta del control monetario, que
busca producir resultados concretos en la economía.
Lo anterior fue entendido por el constituyente de 1991, quien radicó la atribución para regular la
materia de los cambios internacionales así:
“El Congreso, a través de ley marco, determinará una regulación genérica en materia de
cambios internacionales. Esta deberá limitarse a establecer los principios generales
considerados por aquel como deseables para el país, ya que dicha institución no cuenta con el
aparato burocrático necesario para la regulación cambiante que requiere la materia de los
cambios internacionales para estar al tanto del comportamiento diario del mercado de las
divisas.”
De manera contraria, otras autoridades del Estado si cuentan con los medios suficientes para
expedir una regulación cambiante y reaccionaria en función del comportamiento del mercado
cambiario, en consecuencia considera el constituyente que la regulación del día a día de los
cambios internacionales debe hacerse por dichas autoridades. Así las cosas, asigna para el
manejo de esta función por un lado al gobierno y por otro a la Junta Directiva del Banco de la
República.
45
El atículo150. num. 22 C.P. Establece que corresponde al Congreso expedir las leyes
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su
Junta Directiva.
89
El constituyente, a través de lo que algunos han llamado “un gesto de elegancia jurídica”
determinó que el Congreso como representante del pueblo y garante de la Constitución
Política, tendría la facultad de desarrollar a través de ley, los preceptos constitucionales del
régimen de Banca Central.
El artículo 154 C.P. establece que solo podrán ser dictadas o reformadas las leyes
relacionadas con el Banco de la República, y su Junta Directiva por iniciativa del gobierno.
Para salvaguardar al régimen de Banca Central de las embestidas de un Congreso que actúe
con base en posiciones coyunturales, la asamblea nacional Constituyente estableció este
precepto. Así, cuando la ley del Banco pretenda ser modificada se necesita como mínimo el
consenso entre dos de los poderes del estado, el legislativo y el ejecutivo.
Finalmente el artículo 372 C.P. señala que el congreso dictará la ley a la cual debe ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones; y la ley con sujeción a las cuales el
gobierno expedirá los estatutos del banco.
En lo que tiene que ver con la expedición de la ley del Banco Central, el precepto constitucional
reafirma lo normado en el Art. 150.22. C.P.
Esta práctica fue muy común hasta finales de la década de los ochenta, y comprometía
seriamente la misión del Banco Central, en el control monetario.
88
Remitimos al lector al apartado referente a la competencia regulatoria de los cambios internacionales del
Banco de la República. Allí se hace un análisis claro sobre el problema.
89
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Alberto de Brigard, “El Papel de Francisco Ortega en la
Independencia de la Banca Central Colombiana”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en
coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995.
46
Por virtud del Art. 150. num. 19 lit. b, el gobierno tiene la facultad de “señalar el
régimen de cambio internacional”. Como lo expusimos con anterioridad, la
ausencia de una determinación concreta sobre el alcance de la facultad de
regulación cambiaria del gobierno y del banco, ha generado notorios debates
acerca de la competencia de cada uno de estos.
Concretamente, sobre este artículo, algunos han sostenido que el término “señalar” implica
para el gobierno solamente una función indicativa de los cambios internacionales, otros han
sostenido que el término implica una función regulatoria.
Sobre el tema remitimos al lector al apartado sobre la Regulación Cambiaria del Banco de la
República, allí se realiza un análisis minucioso sobre el tema.
En otro sentido el artículo 372 C.P. concede la facultad al gobierno para que con sujeción a la
ley expida los estatutos del Banco, los cuales deberán contemplar como mínimo “la forma de
su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración, el periodo del gerente, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas
90
las de estabilidad cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.”
Después de mucho debatir, se llegó a la conclusión que el Banco no requería control fiscal por
parte de la Contraloría ya que no manejaba ingresos fiscales, sin embargo si debía ser auditado.
Así las cosas, se determinó que fuera inspeccionado, vigilado y controlado en el ejercicio de sus
operaciones, por parte del gobierno. Igualmente, que sus trabajadores como funcionarios del
90
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Art. 372.
47
estado que son deberán estar sujetos al control disciplinario de la Procuraduría General de la
Nación.
En las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente, quedó plasmado un párrafo que explica
perfectamente el funcionamiento de la inspección vigilancia y control al Banco de la República, nos
remitimos a ella para su explicación:
“El Banco central no es un organismo de carácter fiscal, a cuyo cargo este el manejo de la
hacienda pública pues esta función se conserva íntegramente en la esfera de la administración
presidida por el gobierno. En otros términos, no realiza gestión fiscal alguna, y por lo mismo no es
posible establecer un control de esa misma naturaleza a cargo de la contraloría general de la
república.
Por ello, y dada la índole particular de las operaciones del Banco, se requiere entonces un control
técnico especializado y un régimen disciplinario acorde con la naturaleza de la institución. Por lo
tanto la inspección y vigilancia sobre el Banco, sus funcionarios y demás trabajadores la ejercerá el
presidente de la república, sin perjuicio de las funciones que correspondan a la procuraduría
general de la nación, cuando estos últimos cumplan funciones públicas.
Sin embargo, dicha facultad no será en lo sucesivo una atribución Constitucional propia como lo
era antes, sino que deberá ejercerla el presidente en los términos que señale la ley, y podrá
delegarla en la autoridad que tenga a cargo la inspección y vigilancia de los demás
91
establecimientos de crédito.”
91
Asamblea Nacional Constituyente. Informe ponencia para primer debate. La Banca Central. 1991. Gaceta
Constitucional NUM 73. Pag. 10.
48
Su condición de persona jurídica le garantiza capacidad propia para contratar con terceras
personas con el propósito de desarrollar sus funciones, capacidad para ser responsable
jurídicamente, y lo más importante capacidad para contar con un patrimonio propio. Lo anterior,
garantiza adecuados niveles de independencia efectiva.
92
Es importante resaltar que con la Constitución de 1991, se reunifican en una sola autoridad las atribuciones
de “dirección de las políticas” - regulación - y las de “ejecución” de tales.
93
Con este mandato se pretende garantizar la autonomía Orgánica del Banco.
94
Con este mandato se pretende garantizar la autonomía Orgánica del Banco.
49
“ La autonomía administrativa indica que el Banco de la República no forma parte de las ramas
legislativa, ejecutiva, y jurisdiccional o de los órganos fiscalizador o de control y electoral del
poder público , sino que será un órgano autónomo del estado, de naturaleza única, que por
razón de las funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organización
especiales, propio, diferente del común aplicable a las demás entidades públicas o privadas.
La organización monetaria así concebida, significa entonces que en lo sucesivo las decisiones
de la Banca Central no dependerán del curso que quieran seguir las autoridades
gubernamentales. El Banco de la República en sus decisiones frente al gobierno será
autónomo, puesto que para el cumplimiento de sus funciones no debe obrar con sujeción a las
instrucciones políticas del gobierno pero sí en coordinación con la política económica
95
general.”
“...ha querido ser sustraído de la influencia determinante de otros órganos , en especial de los
de origen político, con lo cual se pretende revelar su cometido preponderantemente técnico y
de largo plazo. El diseño de un aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado
designio del constituyente... que se desvirtuaría si se escribiera en el campo del gobierno,
como quiera que allí quedaría sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente de la
96
República”.
95
Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la República. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional
144. Diciembre 31 de 1991.
96
Corte Constitucional. Sentencia del 11 de noviembre de 1993.
97
Corte Constitucional. Sentencia C-50 de 1994.
50
“Podrá integrar y disponer sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales
contabilizará en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de los recursos,
en la obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así las reservas
internacionales deben manejarse con los demás activos desapareciendo la cuenta especial de
cambios. Las utilidades que se obtengan por la administración de sus activos se destinarán
para constituir las reservas legales que le permiten al Banco atender sus necesidades y fines
propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su
intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los
instrumentos a su cargo. Para tal efecto, la ley debe señalar las reglas generales conforme a
las cuales el banco debe constituir sus reservas, entre ellas, las de estabilización monetaria y
cambiaria. Los excedentes de las utilidades deberán señalarse para los fines que señale le
98
ley. ”
•
99
Estará sujeto a un régimen legal propio . La Constitución Política del 91, dispone igualmente
que el Banco de la República se sujete a un régimen legal propio. Lo anterior implica en la
práctica que su organización, estructura, funciones, atribuciones, operaciones, y contratos en
que sea parte se rijan exclusivamente por:
• Los estatutos, fijados por el gobierno dentro de los parámetros señalados por el congreso.
Lo no previsto en estas normas, y los actos del Banco que no fueren administrativos se rigen
por las normas del derecho privado.
98
Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la República. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional
144. Diciembre 31 de 1991. El significado es recogido por la Corte Constitucional, Sentencia C-50 de 1994.
99
Ob. Cit. página 14.
51
• El artículo 371 C.P. refiriéndose a las funciones del Banco Central, establece: “Todas ellas se
101
ejercerán en coordinación con la política económica general”.
• El artículo 372 C.P. establece la participación del Ministro de Hacienda en la Junta Directiva del
Banco Central. También establece la facultad del Presidente de nombrar y rotar parcialmente
a los miembros de dedicación exclusiva de la Junta.
• El artículo 150 num. 19 lit. b C.P. establece que el gobierno regulará la política cambiaria, en
concordancia con las funciones que le corresponden a la Junta.
Otros instrumentos de coordinación son trazados por la ley, estos serán analizados más
adelante. Respecto al mandato de la coordinación, la Corte Constitucional ha dicho:
“Los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que
sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la
política económica incorporadas fundamentalmente en el plan de desarrollo , porque si bien el
banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras , un organismo del estado, y le está
102
absolutamente vedado, por lo mismo, actuar bajo la simple inspiración de sus caprichos”.
100
Estos mecanismos serán analizados más adelante.
101
La ley 31 de 1992 ha entendido que la política económica general es aquel programa macroeconómico
aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (COMPES), sin embargo la Corte
Constitucional, en repetidas oportunidades ha entendido que la política económica general, es aquella trazada
en el Plan Nacional de Desarrollo.
102
Corte Constitucional, sentencia C-050 de 1994.
52
Informes solicitados por el Congreso. El Banco rendirá también informe sobre los temas que le
sean requeridos por el Congreso.
- Inspección vigilancia y control, por parte del gobierno. Al control por parte
del Congreso debe agregarse la inspección, vigilancia y control de la entidad
por parte del Gobierno. Como se explicó anteriormente, las dos primeras se
delegan a la Superintendencia Bancaria, y la tercera a la Auditoría del Banco.
Así las cosas el art. 372. C.P. establece que la Junta Directiva del Banco de la
República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, y tiene
a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco, las cuales
desarrollará conforme a la Constitución y la ley.
Esta integrada por siete miembros discriminados así:
El Gerente General del Banco, quien será elegido por la misma Junta. Su
período será fijado en los estatutos y podrá ser reelegido hasta por dos
períodos adicionales.
3.3.2. El Objetivo del Banco Central Colombiano: la defensa del poder adquisitivo
de la moneda. Es unánime en la doctrina el pensamiento según el cual un Banco
Central debe orientar la ejecución de sus políticas hacia objetivos concretos y
previamente definidos para así poder desempeñar su labor de manera decidida y
eficaz. El problema de los Bancos Centrales modernos no ha sido el carecer de
objetivos, sino el no tener fines concretos, definidos y claros. Un Banco Central
54
La defensa del poder adquisitivo de la moneda es el principal objetivo acogido por la Carta de 1991
para el Banco Central Colombiano; el artículo 373 C.P. establece en su parte inicial: “El Estado,
por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda.”
Por virtud del artículo en comento se debe llegar a concluir dos cosas: La primera es que el Banco
Central Colombiano tiene constitucionalmente trazado un objetivo concreto, definido y claro, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. La segunda es que no solo el Banco
Central es el llamado a conseguir dicha finalidad, sino todas las instituciones del Estado
Colombiano. Esta conclusión es trascendental, ya que a través de ella se hace concebible la
imperativa colaboración que debe realizar el gobierno para la búsqueda del mantenimiento de la
estabilidad monetaria, colaboración que se materializa en la reducción del gasto excesivo.
En apartado posterior, se realizará un completo análisis de las distintas interpretaciones que se han
formulado en torno al tema del objetivo único del Banco Central.
Esta función regulatoria deberá ser ejercida por el Banco dentro de los parámetros generales
que trace el Congreso como depositario de la soberanía monetaria y en ejercicio de las
atribuciones que le concede el Art.150 num. 13 C.P.
Dicha regulación deberá estar sujeta también a las directrices generales que
trace el Congreso.
Acerca de las atribuciones de regulación monetaria y crediticia del Banco de la República, la
Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“Las regulaciones de que trata el artículo 371 son, en principio normas de carácter general y su
formulación, en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio, constituye una atribución
exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la carta no autorizó compartir tales funciones,
ni con el presidente, ni con ninguna autoridad u organismo del estado. Tanto es así, que ni el
artículo 189 (atribuciones del Presidente de la República) ni en las disposiciones que regulan
las funciones de la Banco Central se establecen otros niveles de competencia con las materia
103
indicadas”.
Así las cosas en la regulación cambiaria intervienen tres entes estatales, además del Banco
Central, lo hacen el Congreso y el gobierno.
La primera sostiene que las decisiones de política cambiaria han de ser responsabilidad del
Banco de la República en consulta con el gobierno, con el propósito de que se guarde armonía
en la política económica.
La tesis se fundamenta en el articulo 372 C.P. y especialmente en el artículo 150. num. 19 lit.
b. Para sus seguidores, la expresión: “Señalar el régimen de cambios internacionales” ,
contenida en este artículo, significa regular. Así las cosas, dicha expresión asigna al
gobierno facultad de regulación.
Para estos, la expresión “Señalar” del Art. 150. num. 19 lit. b C.P., tiene un significado
restringido y solamente implica una función indicativa.
De otra parte, consideran que el Art. 189 num. 25, que es el correlativo al 150 num. 19. lit. b,
no otorga de ninguna forma la capacidad para regular el régimen de cambio internacional,
como si lo hace con el régimen de comercio exterior.
Doctrinantes de notable importancia como Gerardo Hernandez Correa sostienen que el único
órgano estatal constitucionalmente facultado para regular el régimen cambiario es la Junta
Directiva del Banco de la República.
“ La discusión surge a raíz de las atribuciones que la carta política dio al gobierno para que
previa ley marco señale el régimen cambiario, previendo a la vez que la junta directiva debe
regular el régimen cambiario. Mucho se ha discutido sobre el alcance de las dos expresiones.
No obstante, revisando los antecedentes de las discusiones constitucionales que las originaron
105
Gaceta constitucional 144 de diciembre 31 de 1991.
57
En todo caso, la discusión teórica sobre las competencias cambiarias del gobierno y la Junta
Directiva del Banco de la República fue dirimida en la practica por la ley 31 de 1992. Está en
su art. 16 lit. h, que a su vez remite a los art. 3 Par.1º, 5 al 13, 16, 22, 17, 28 y 31 de la ley 9
de 1991, determina las competencias en materia cambiaria que corresponden a la Junta
Directiva del Banco, y el art. 59 que a su vez remite a los art. 4, 6 en lo relativo a la definición
de las operaciones de cambio cuyo producto en moneda extranjera no deba ser transferido o
negociado a través del mercado cambiario, art. 13 Par. único, 14, 15, 19 exceptuando la
facultad de establecer el valor del reintegro mínimo de café para efectos cambiarios con
sujeción al art. 22, cuya competencia corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
República, y 27 en lo relativo al mercado paralelo de futuros, para determinar el precio de los
productos agropecuarios, de la ley 9 de 1991, determina las competencias que en materia
cambiaria corresponden al gobierno.
Aquel es el único ente estatal que tiene la capacidad de acuñar moneda metálica e imprimir
billetes con poder liberatorio de obligaciones, de acuerdo a las necesidades monetarias del
país.
106
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la
República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997. El autor llega a esta conclusión, apoyándose en distintas sentencias de la Corte
Constitucional, al igual que en la Sentencia del 10 de noviembre de 1995 del Consejo de Estado. MP. Delio
Gómez.
107
Hugo Palacios Mejía. Notas acerca de la facultad de Regular la economía en la Constitución de 1991.
108
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Rodrigo Lloreda Caicedo, de
Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995.
109
Camilo Ayala, Eduardo Junguito y otros. La Autonomía del Banco de la República. Investigación realizada
dentro de la Cátedra de Derecho Constitucional, Pontificia Universidad Javeriana. Dir: Dr. Fernando Londoño
Hoyos. 1996.
58
al gobierno de la facultad de emisión garantiza que cada una de las emisiones realizadas
sean adecuadamente estudiadas, evaluadas y respaldadas, acabándose así la posibilidad
de que el gobierno decrete emisiones sin respaldo, las cuales obedeciendo en múltiples
ocasiones a la necesidad de “popularidad” ante la opinión pública, perjudican la estabilidad de
la moneda.
Con todo, la atribución de la emisión deberá realizarla el Banco con sujeción a la ley que
determine la moneda legal del país, su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio.
• Administrar las reservas internacionales. El artículo 371 inc. 2º, establece que
el Banco de la República tiene la competencia para la administración de las
reservas internacionales conforme al interés público, y en bienestar de la
economía.
Tienen por objeto atender las necesidades del gobierno y de los particulares para hacer pagos
al exterior.
En ningún caso, el Banco de la República podrá otorgar crédito con cargo a las
reservas internacionales.
• Ser prestamista de última instancia. El artículo 371 inc. 2º, señala como
función del Banco el “ser prestamista de última instancia”. Consiste dicha
función, en el otorgamiento de créditos y garantías en favor del Estado o de los
particulares, con recursos de sus propias arcas.
Así las cosas, los establecimientos de crédito son los únicos “particulares”
destinatarios de las garantías y los créditos del Banco de la República.
Podrán aquellos entonces solicitar al Banco Central que emita en su favor garantías que los
respalden en la obtención de recursos en el exterior para su respectiva colocación en el
mercado interno, como también podrán solicitar el acceso a los cupos de crédito que este cree
110
con el objeto de solucionar problemas transitorios de liquidez.
110
Los denominados “apoyos transitorios de liquidez”, se otorgan a través de la realización de operaciones de
préstamo, descuento y redescuento, reporto, y cualquier otra que se determine.
60
Otorgar créditos o garantías a favor del Estado con la autorización unánime de los miembros
de la Junta Directiva.
Actuar como agente fiscal del gobierno en la contratación de créditos externos e internos y en
operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.
Actúar como agente del gobierno en la edición, colocación y administración de títulos de deuda
pública.
Una contracción excesiva de los medios de pago, puede ocasionar daños al aparato
productivo, pero una expansión excesiva genera inflación.
Los instrumentos de política monetaria más importantes que tiene el Banco de la República
para desarrollar dicha política son:
• El encaje.
Los instrumentos de política crediticia con los que cuenta el Banco Central Colombiano son
entre otros:
• La tasa de interés.
111
Ley Orgánica del Banco de la República (Ley 31 de 1992.) Art. 16.
62
Cuando la tasa de cambio presenta tendencia a la revaluación, la Junta del Banco interviene
para generar devaluación. Lo anterior evita un exceso de liquidez en la economía, generado
por el incremento de la cantidad de depósitos en el sistema financiero.
Los instrumentos cambiarios mas importantes con los que cuenta el Banco Central son entre
otros:
La ley 31 de 1992, constituye el instrumento legal por virtud del cual se desarrollan los preceptos
constitucionales de 1991. Buena parte de su contenido es reafirmación de la regulación
constitucional, sin embargo esta incluye también novedosas disposiciones. Sobre ellas
pretendemos hacer énfasis en este apartado. Igualmente dada la extensión temática del
documento consideramos productivo dejar un poco de lado aspectos puramente operativos que
son igualmente regulados en la ley.
Para realizar el análisis hemos decidido seguir el orden del instrumento legal:
El título I de la ley constituye la reafirmación plena de los preceptos sobre Banca Central Autónoma
trazados en la Constitución. En este se ratifica al Banco de la República como persona jurídica de
63
derecho público, organismo estatal de rango constitucional, con régimen legal propio, de
naturaleza propia y especial, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y que
ejercerá las funciones de Banca Central de acuerdo con las disposiciones contenidas en la
Constitución Política y en la Ley. Por otra parte, establece también una regulación formal para los
informes que el Banco debe presentar al Congreso.
“El Banco de la República en nombre del estado velará por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución
política.
Parágrafo. Para cumplir este objetivo la junta directiva del banco adoptará metas específicas de
112
inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados, utilizará
los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes
113
a ese mismo propósito.” - La negrilla es de los autores -
Así las cosas el legislador ratifica la voluntad del Constituyente de 1991 al considerar el control de
la inflación como objetivo fundamental y predominante sobre otras metas económicas estatales. A
tono con la importancia otorgada a dicho objetivo, dispone que la Junta Directiva adopte metas
específicas en dicho control. Con respecto a la magnitud de estas metas, debe resaltarse el
hecho de que en reciente fallo, - Sentencia C-481 de 1999 - la Corte Constitucional Colombiana
declaró inexequible una parte del artículo en comento, el cual establecía que las metas específicas
de inflación a adoptar por la Junta Directiva del Banco de la República debían ser siempre
menores a los últimos resultados registrados.
También es importante resaltar el contenido del artículo 4º de la ley, según el cual las funciones del
Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria deben “ejercerse en
coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado
por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, siempre que esta no
comprometa la responsabilidad constitucional del estado, por intermedio del Banco de la
114
República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”.
Del anterior artículo se debe concluir por un lado, el interés del legislador, - derivado de la
Constitución misma - en darle prioridad al objetivo del mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda frente otras finalidades económicas estatales, esta, en absoluto constituye una
concepción caprichosa e irresponsable, por el contrario es una disposición concebida para el largo
plazo.
De otro lado, deberá realizarse la coordinación de políticas, siempre que esta no ponga en peligro
el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
112
La Parte resaltada fue derogada por la Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999.
Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258.
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
113
Ley 31 de 1992. Art. 2.
114
Art. 4 Ley 31 de 1992.
64
En este capítulo se regulan los asuntos relacionados con la emisión de moneda legal colombiana:
Se establece el peso colombiano como la unidad monetaria y de cuenta del país, este es el único
medio de pago de curso legal y con poder liberatorio ilimitado de obligaciones existente en
Colombia.
Por su parte, la Junta Directiva del Banco de la República tendrá la facultad de establecer las
denominaciones de la moneda circulante, de expedir el reglamento para la impresión,
importación, acuñación, cambio y destrucción de las especies monetarias, y el reglamento para la
provisión de especies monetarias por parte del Banco Central y los establecimientos de crédito.
En este capítulo se regulan las atribuciones del Banco como “Banquero de los Banqueros”.
En apartados anteriores vimos cual es el papel del Banco de la República frente a los
establecimientos de crédito, al tiempo que resaltamos la importancia de controlar el otorgamiento
de prestamos del Banco en favor de aquellos, para solucionar sus problemas de iliquidez
transitoria.
C) Prestarles servicios fiduciarios, de depósito, compensación, giro y los demás que determine su
115
Junta Directiva.”
Este capítulo hace referencia a las funciones básicas que desempeña el Banco de la República
frente al ejecutivo. Como vimos, es de fundamental importancia que haya cierta limitación en la
relación Banco - Gobierno con el propósito de mantener la independencia del primero frente al
segundo. Así, en aspectos básicos de esta relación, como lo puede llegar a ser el otorgamiento de
créditos al gobierno, deben realizarse serias limitaciones que tiendan a garantizar la no realización
de emisiones inflacionarias que pongan en peligro la estabilidad de la moneda.
115
Ley 31 de 1992. Art. 12.
65
“ a) A solicitud del gobierno, actuar como agente fiscal en la contratación de créditos externos
e internos, y en aquellas operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.
b) Otorgar créditos y garantías en favor del Estado en las condiciones previstas en el Art. 373 de la
Constitución política.
c) Recibir en depósito fondos de la nación y de las entidades públicas. La junta directiva señalará
los casos y condiciones en que el banco podrá efectuar estas operaciones.
d) Servir como agente del gobierno en la edición, colocación y administración en el mercado de los
títulos de deuda pública.
e) Prestar al gobierno nacional y otras entidades públicas que la junta determine la asistencia
116
técnica requerida en asuntos afines a la naturaleza y funciones del Banco. “
En otro sentido se fija otra importante atribución al Banco Central Colombiano: Desarrollar con
Organismos financieros internacionales, - Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, entre
otros - las relaciones derivadas de su función de Banca Central y las que faciliten las operaciones
internacionales de pago y crédito.
Es este sin duda alguna el capítulo más importante de la “ley del Banco”, ya que en este, el
legislador determina los instrumentos que el ente puede utilizar para desarrollar las políticas a su
cargo:
b) “Disponer la realización de operaciones en el mercado abierto con sus propios títulos, con títulos
de deuda pública o con los que autorice la Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o
extranjera, determinar los intermediarios para estas operaciones y los requisitos que deberán
116
Ley 31 de 1992. Art. 13.
117
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit a.
66
c) “Emitir concepto previo favorable para la monetización de las divisas originadas en el pago de
119
los excedentes transitorios de que trata el artículo 31 de la Ley 51 de 1990.”
a) “Señalar, mediante normas de carácter general, las condiciones financieras a las cuales
deberán sujetarse las entidades públicas autorizadas por la ley para adquirir o colocar títulos con el
fin de asegurar que estas operaciones se efectúen en condiciones de mercado. Sin el cumplimiento
120
de estas condiciones los respectivos títulos no podrán ser ofrecidos ni colocados.”
c) “Señalar (en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de
122
ciento veinte (120) días) las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos
de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin
inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las
operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva.
Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el
destino de los fondos y el lugar de su aplicación. Los establecimientos de crédito que cobren
tasas de interés en exceso de las señaladas por la Junta Directiva estarán sujetos a las sanciones
123
administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.”
f) “Emitir concepto, cuando lo estime necesario y durante el trámite legislativo, sobre la cuantía de
los recursos de crédito interno o externo incluida en el proyecto de presupuesto con el fin de dar
127
cumplimiento al mandato previsto en el artículo 373 de la Constitución Política.”
a) “Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1 del artículo 3 y en los
128
artículos 5 a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9 de 1991.”
Nota: Estos artículos deben interpretarse en forma tal que lo que en el texto es competencia del
gobierno, ahora por virtud de la ley 31 de 1992 corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
República.
“ Articulo 3. Parágrafo 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a los principios generales y a las
demás disposiciones de este título y las de la Ley 6a. de 1971 podrá expedir regulaciones
cambiarias y aduaneras de carácter especial, adecuadas a las necesidades específicas de la Costa
Atlántica y Pacífica, con una banda que en ningún caso podrá exceder de los 100 kilómetros del
litoral, y de la Intendencia de San Andrés y Providencia.
Artículo 5o. Regulación de las operaciones de cambio. Las operaciones de cambio podrán
regularse por el Gobierno Nacional. Para este efecto, únicamente podrá establecer controles o
actuaciones administrativas con el objeto de verificar la naturaleza de la transacción y el
cumplimiento de las regulaciones correspondientes.
Artículo 6o. Mercado cambiario. El mercado cambiario estará constituido por la totalidad de las
divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que se
autoricen en desarrollo de esta Ley. El Gobierno Nacional fijará las normas tendientes a organizar y
regular el funcionamiento de este mercado. Además, establecerá las operaciones de cambio cuyo
producto en moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a través del mercado
cambiario y los mecanismos que podrán utilizarse para la posesión o negociación de las divisas
correspondientes en el país.
Parágrafo. Los ingresos de divisas por concepto de servicios prestados por residentes en el país,
quedarán exentos de la obligación de ser transferidos o negociados a través de mercado
cambiario. Sin perjuicio de lo anterior, estos ingresos podrán ser regulados por la Junta Monetaria.
Lo dispuesto en este parágrafo no será aplicable en el evento que las reservas internacionales
lleguen a ser inferiores a tres meses de importaciones.
Artículo 7o. Tenencia de divisas por residentes en el país. Será libre la tenencia, posesión y
negociación de divisas que no deban ser transferidas o negociadas por medio del mercado
cambiario. En todo caso, dentro de la libertad autorizada, el Gobierno Nacional podrá regular
estas operaciones con sujeción a los propósitos contenidos en el artículo 2o., de esta Ley.
Artículo 8o. Intermediarios del mercado cambiario. El Gobierno Nacional determinará los
intermediarios del mercado cambiario con base en cualquiera de los siguientes criterios:
129
a) Que se trate de instituciones financieras.
b) Que se trate de entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que
podrán realizar los diferentes tipos de intermediarios del mercado cambiario, así como los
requisitos que deberán cumplir los intermediarios para operar en el mercado.
Los intermediarios del mercado cambiario tendrán el deber de colaborar activamente con las
autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior.
Artículo 9o. Ingresos y egresos de divisas. En consonancia con lo dispuesto en esta Ley los
ingresos y egresos de divisas, en particular los derivados de las operaciones de comercio exterior,
endeudamiento externo, inversiones, servicios y transferencias y compraventa de tecnología y las
remesas de utilidades y giros de residentes, podrán ser regulados por el Gobierno Nacional. En
desarrollo de lo anterior, se determinarán las operaciones que puedan dar lugar a compra y venta
de divisas en el mercado cambiario, así como los requisitos y condiciones que deberán cumplirse
para el efecto.
Artículo 10. Para las operaciones que deban canalizarse a través del mercado cambiario, podrá
admitirse la negociación y tenencia de divisas en forma directa en el exterior, mediante
mecanismos tales como los de compensación o de cuenta corriente, para lo cual se dictarán las
regulaciones necesarias.
Artículo 11. Régimen de endeudamiento externo. Las regulaciones que establezca el Gobierno
Nacional con el endeudamiento externo, público o privado, deberá buscar que su contratación se
realice en términos comerciales y que no ocasionen presiones inconvenientes o inmoderadas
sobre el mercado cambiario y monetario.
Para tal fin, podrán reglamentarse con carácter general los plazos, intereses, finalidad y demás
condiciones del endeudamiento externo.
Artículo 12. Participación del Banco de la República. Las reservas internacionales del Banco de la
República se administrarán con los criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad y con el propósito
de contribuir al equilibrio del mercado cambiario.
Artículo 13. Oro. La compra, venta y posesión de oro en polvo, en barra o amonedado será libre. El
Gobierno Nacional por un término de dos años, improrrogables, podrá regular estas actividades y
dispondrá quiénes podrán realizar las exportaciones de oro en polvo, barra o amonedado.
129
Este literal fue modificado por el artículo 72 de la Ley 510 de 1999, así: “El literal a) del artículo 8. de la
Ley 9ª de 1991, quedará así: a) Que se trate de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o la
Superintendencia de Valores.”
69
Parágrafo. Continuarán vigentes los impuestos al oro y el Gobierno Nacional, antes de entrar
en funcionamiento el libre comercio de que trata este artículo, reglamentará lo necesario para
garantizar el normal y completo recaudo de los impuestos para los municipios productores.
Artículo 16. Mediante reglas de carácter general, el Gobierno Nacional podrá determinar cuáles
empresas de servicios inherentes al sector de hidrocarburos, por su dedicación exclusiva al sector,
podrán celebrar contratos dentro del país en divisas y disponer para su manejo del mismo régimen
aplicable a las empresas petroleras.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y con las salvedades que el
mismo artículo contempla, y manteniendo las atribuciones otorgadas por la Ley 51 de 1989 a la
Comisión Nacional de Energía, no será obligatorio reintegrar al país el producto en divisas de las
exportaciones de petróleo que realicen las empresas petroleras.
Artículo 22. La totalidad de los ingresos en moneda extranjera provenientes de las exportaciones
de café correspondientes al precio del reintegro mínimo fijado por la Junta Monetaria, deberá
reintegrarse por conducto del Banco de la República.
El Fondo Nacional del Café podrá mantener recursos en un Fondo de moneda extranjera con el
objeto de atender los egresos que se causen en el exterior por concepto de inversiones y gastos de
comercialización del café, publicidad, funcionamiento de oficinas y empréstitos que adquieran en
moneda extranjera de acuerdo con el presupuesto que se elaborará anualmente y que será
aprobado por el Comité Nacional de Cafeteros y la Junta Monetaria y que estará sometido al
control de la Contraloría General de la República.
Oficina de Cambios del Banco de la República contabilizará como reintegros los traslados que se
hagan a este fondo, de conformidad con el presupuesto aprobado.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 3o. y 11 de la presente ley, el Banco de la
República podrá aceptar reintegros anticipados por concepto de exportaciones de café.
Artículo 27. Mercado de futuros y de opciones. Las personas naturales y jurídicas domiciliadas en
el país podrán efectuar operaciones de cobertura en los mercados internacionales de futuros y de
opciones del exterior siempre y cuando cumplan con el reglamento que para tal efecto expida la
Junta Monetaria. Podrá establecerse en Colombia un mercado paralelo de futuros para determinar
el precio de los productos agropecuarios, de acuerdo con reglamentaciones que expida el
Gobierno.
Artículo 28. Estipulación de obligaciones en moneda extranjera. Las obligaciones que se pacten en
monedas o divisas extranjeras se cubrirán en la moneda o divisa estipulada, si fuere legalmente
posible; en caso contrario se cubrirán en moneda legal colombiana, en los términos que fije la
Junta Monetaria mediante normas de carácter general.
Artículo 31. La personas autorizadas para poseer divisas, podrán además, con estas, comprar
títulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco de la República.
Para el efecto deberán renunciar al derecho a giro de los intereses y amortizaciones de tales
títulos, siempre y cuando la adquisición de los títulos y la renuncia del derecho a giro no estén
70
Cuando los contratos originales no permitan la renuncia al derecho a giro, se establecerán los
mecanismos supletorios para garantizar el reintegro de los intereses y amortizaciones, a través del
Banco de la República.
La renuncia al derecho a giro, cuando no sea prohibido en estos contratos, se hará mediante la
cancelación del registro cambiario ante la Oficina de Cambios del Banco de la República.
El servicio de los títulos adquiridos en desarrollo del presente artículo, y su redención estarán a
cargo de las entidades emisoras y se mantendrán las responsabilidades originales; los pagos por
concepto de amortización e intereses se harán a la tasa de cambio vigente el día del
correspondiente pago.
En este capítulo se regulan varios temas neurálgicos para el desempeño de las funciones del
Banco como lo son:
132
a) Sujeción a los actos del Banco de la República . Se reconoce expresamente la obligatoriedad
de las disposiciones trazadas por la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria. Así las cosas, las instituciones financieras, los intermediarios
para las operaciones de mercado abierto y los intermediarios del mercado cambiario, deberán
actuar con sujeción a los actos que dicte la Junta. La vigilancia en el cumplimiento de dichos
actos será ejercida por la Superintendencia Bancaria, no obstante el Banco podrá suspender el
ejercicio de operaciones ilegales realizadas por dichas entidades.
133
b) Suministro de información al Banco de la República. Se establece la facultad del Banco para
solicitar a las instituciones financieras, los operadores del mercado abierto y los del mercado
cambiario, la información de carácter general o particular sobre el desarrollo de sus
operaciones, y todos los datos que sean necesarios para determinar la situación financiera de la
130
Ley 9 de 1991.
131
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit i.
132
Ley 31 de 1992. Art. 17.
133
Ley 31 de 1992. Art. 18.
71
entidad. Las entidades están obligadas a suministrar dicha información y el Banco esta
obligado a mantener en reserva los datos que le sean entregados.
En otro sentido, dispone que el Banco podrá solicitar cooperación y suministro de información
necesaria para el cumplimiento de sus funciones a las demás entidades del Estado. Estas
estarán obligadas a suministrarla.
134
c) Nuevas operaciones financieras. El Banco de la República puede solicitar, a través de la
Superintendencia Bancaria la suspensión de las nuevas operaciones financieras que realicen
las entidades vigiladas por esta, cuando resulten contrarias a la política monetaria cambiaria y
crediticia.
d) Certificación de la tasa de interés Bancario Corriente. La Junta Directiva del Banco puede
solicitar al superintendente Bancario la certificación de la tasa de interés Bancario Corriente.
En desarrollo de las funciones que le son propias el Banco puede realizar ciertas actividades
conexas. Ellas se regulan en este capítulo:
134
Ley 31 de 1992. Art. 19.
135
Ley 31 de 1992. Art. 21.
136
Ley 31 de 1992. Art. 22.
137
Ley 31 de 1992. Art. 23.
72
El título III de la ley, establece las normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para
dictar los estatutos del banco. Este se divide en seis capítulos así:
En el capítulo primero se hace referencia a las principales directrices que debe adoptar el gobierno
en materia de estatutos.
a) Competencia para la determinación de los estatutos del Banco, y materias sobre las cuales
140
deben versar estos :
Atendiendo al mandato constitucional, se dispone por la ley 31 de 1992 que los estatutos del Banco
de la República se expidan de la siguiente manera:
El Banco de la República preparará tanto el proyecto de sus propios estatutos, como las
posteriores reformas y los entregará al gobierno para que este los revise y si es del caso apruebe.
Hecho esto, el gobierno los expedirá mediante decreto.
A este respecto debe anotarse que el Congreso de la República contribuyó con esta disposición,
de manera importante al modelo colombiano de autonomía, en la medida que quitando al gobierno
la elaboración directa de los estatutos, se elimina la posibilidad de que el gobierno elabore
estatutariamente mecanismos operacionales que pudieran reducir autonomía al Banco.
Lo anterior, sumado a que las principales directrices en materia de estatutos son trazadas por el
legislador garantizan una “no intervención” a nivel operacional por parte del gobierno al interior del
Banco.
Los estatutos del Banco deberán regular como mínimo las siguientes materias:
138
Ley 31 de 1992. Art. 24.
139
Ley 31 de 1992. Art. 25.
140
Ley 31 de 1992. Artículos 26 y 27.
73
El banco deberá identificar financiera y contablemente - en sus estados financieros - los ingresos y
egresos que correspondan a sus principales actividades. Para este propósito han de considerarse:
Deberán realizarse como mínimo los siguientes estados financieros al finalizar cada ejercicio
contable:
a. Balance General.
b. Estado de pérdidas y ganancias.
c. Anexo suplementario de carácter explicativo sobre ingresos, costos, gastos y resultado neto de
cada una de las actividades antes indicadas.
Los estados financieros deberán publicarse en un diario de amplia circulación nacional dentro del
mes siguiente a la fecha en que hayan sido aprobados por la Junta Directiva, previa autorización
de la Superintendencia Bancaria.
c) Reservas:
d) Pérdidas y Ganancias:
literal anterior, serán de la nación. Las perdidas del ejercicio serán cubiertas por la nación,
siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior.”
Según el artículo antedicho, el gobierno nacional participará de las utilidades del Banco, una vez
apropiadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. De otra parte asumirá las
pérdidas del Banco, luego de agotarse los dineros reservados.
Consideramos esta disposición legal como un desafortunado invento del legislador que atenta
definitivamente contra la autonomía del Banco de la República, veamos porque:
El gobierno maneja el presupuesto como instrumento de política fiscal, dicho manejo presenta
consecuencias monetarias inmediatas ya que si aquel excede los gastos sobre los ingresos
incurre en déficit fiscal, y para salvaguardarlo debe buscar recursos de crédito interno o externo.
La demanda de recursos de crédito por parte del gobierno genera inmediatamente un aumento en
la cantidad de moneda circulante en la economía ya que si el gobierno recurre al crédito externo
se genera una emisión primaria con la entrada al país de las divisas obtenidas en los mercados
financieros internacionales, y si el gobierno recurre al crédito interno se produce una emisión
secundaria, con la salida a circulación de los dineros del mercado financiero nacional.
Así las cosas, en determinadas circunstancias la asunción de las pérdidas del Banco por parte del
gobierno, se constituye como un importante componente del gasto presupuestal, contribuyendo al
aumento del déficit fiscal.
¿Con qué autoridad moral podrá entonces el banco presionar al gobierno para que muestre
mesura en el manejo fiscal, siendo aquel mismo causante del gasto y, si es el caso, del déficit?.
Debe concluirse entonces que el hecho de que el presupuesto general de la nación asuma las
pérdidas del Banco Central, significa el traslado del costo de la política monetaria, crediticia y
cambiaria a la política fiscal, perdiendo aquellas toda legitimidad frente a esta última.
De otro lado, el hecho de que el presupuesto pueda nutrirse con las utilidades que genere el
Banco, significa trasladar a la política monetaria el costo de la política fiscal, lo cual sin duda
menoscaba la autonomía, veamos porque:
Cuando el gobierno percibe la posibilidad de contar con ciertos dineros provenientes de las
utilidades del banco, además de la influencia que le otorga el responder por las pérdidas de este,
tiende naturalmente a presionar la ejecución de las políticas del Banco Central en un sentido más
utilitario, que en interés de la comunidad. Que el Banco opere simplemente con un criterio utilitario
implica a la luz de la disposición legal un beneficio para el gobierno, ya que no es poco el dinero
que el banco pierde cuando decide adoptar ciertas medidas en pro del bienestar de la economía,
v.g. cuando decide aplacar las consecuencias de una revaluación.
En otras palabras: la influencia del gobierno sobre las decisiones del Banco, respaldada por el
hecho que aquel responde por las pérdidas de este, y la expectativa sobre las utilidades que
puedan derivarse de la operación del Emisor, podrían llegar a originar en las decisiones de aquel,
omisiones en la ejecución de medidas, lo que en últimas perjudicaría su imagen, su papel
macroeconómico y su autonomía.
Debe entonces llegarse a la conclusión de que la política monetaria no puede sufragar los costos
de la política fiscal, ni esta sufragar los de aquella. Cada una debe ser independiente y constituirse
en un verdadero contrapeso de la otra, solo así se logra el equilibrio. Esto fue lo que quiso el
constituyente, y por lo tanto la disposición original de la ley 31 de 1992 debe considerarse
inconstitucional. Desafortunadamente no lo entendió así la Corte Constitucional Colombiana, y en
Sentencia C - 050 de febrero 10 de 1994, declaró exequible la normatividad sobre ingresos y
gastos que trazaba la ley 31 de 1992.
75
Este capítulo reafirma y complementa las disposiciones constitucionales sobre la Junta Directiva
del Banco. Regula de esta forma la integración de la Junta, las calidades necesarias para ser
miembro de dedicación exclusiva, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
miembros de dedicación exclusiva, las funciones de la Junta, adicionales a la funciones como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, la designación de los miembros de dedicación
exclusiva, y el procedimiento a seguir en caso de falta absoluta de uno de los miembros de
dedicación exclusiva.
El presente capítulo regula el Consejo de Administración, órgano de menor rango que la Junta
Directiva con funciones orientadas específicamente a la administración del Banco. Estará
conformado por los cinco miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva.
Capítulo V. Se subdivide a su vez en tres secciones, la primera trata acerca del Régimen Laboral
de los empleados del Banco; la segunda acerca de su Régimen Prestacional y la tercera acerca
de su Seguridad Social.
El presente título regula lo referente a la inspección, vigilancia y control del Banco, la cual como
quedó dicho, radica en el gobierno. Este podrá delegar la función de inspección y la de vigilancia
en la Superintendencia Bancaria. Lo anterior se ha realizado mediante el Decreto 239 de 1993; y
la función de control en la Auditoría del Banco, Decreto 1093 de 1993.
En este título se trazan disposiciones que tienen que ver con diferentes aspectos operativos del
Banco como lo son, los actos del Banco de la República bien sean de carácter administrativo o de
carácter privado, los contratos celebrados por este, cuales pueden poseer el carácter de
interadministrativos o de derecho privado, la naturaleza jurídica de los títulos negociados por el
Banco, la publicidad y reserva de los documentos, la conservación de estos, la administración de la
casa de la moneda y el régimen impositivo y otros derechos.
La vigencia del modelo de Banca Central autónoma en Colombia ha generado toda clase de
opiniones, y así como ha presentado defensores a ultranza, ha hecho surgir también gran
cantidad de detractores; en consecuencia, no han sido pocos los intentos al interior del Congreso
Nacional por limitar dicha autonomía.
Así las cosas, en el legislativo se ha dado curso a varios proyectos tanto de Acto Legislativo para
reformar los artículos constitucionales que consagran el modelo, como de ley para reformar la ley
31 de 1992.
Quisiéramos resaltar durante este capítulo, el último y tal vez el más significativo esfuerzo por
reformar el modelo de Banca Central autónoma, se trata del proyecto de Acto Legislativo número
06 de 1999 el cual fue presentado por los senadores Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Flora
Sierra de Lara, José Antonio Gómez, Jaime Dussan y Vicente Blel entre otros.
Pretende este absurdo proyecto acabar con el régimen de Banca Central Autónoma Colombiana,
mediante la modificación de los artículos 371 y 372 de la Constitución Política así:
A través de este artículo el legislador pretende relativizar el objetivo único del Banco: el control de
la inflación, supeditándolo a otros objetivos como lo son la generación de empleo y el
mantenimiento del sector productivo del país. Craso error implica la anterior concepción de parte
del organismo representativo en su función constituyente, ya que de un solo tajazo deja en el limbo
la función de control monetario del Estado, y la pone de rodillas ante el manejo fiscal.
Para nadie es un secreto que el Banco Central Colombiano cuando debe presentarse al Congreso
para rendir cuentas de su gestión, lo hace sin escatimar esfuerzo. Cada presentación de su
Gerente constituye una verdadera cátedra de análisis económico que termina por convencer no
solo a los legisladores, sino también a la opinión pública, legitimando notablemente la operación
del Banco y del modelo constitucional.
Pues bien, ¿que mejor para acallar la adecuada gestión por parte de la institución colombiana de
Banca Central, que los informes mediante cuestionario escrito?, de esta forma el Banco pierde
toda posibilidad de explicar el porque de sus políticas, surge la posibilidad de manipular las
repuestas a través de preguntas, y se acaba de un solo tajo el reconocimiento que la sociedad
entrega al Banco cuando sin temor alguno explica las razones de sus medidas en pro de la
comunidad. Es pues esta una disposición absurda y arbitraria.
Como puede concluirse, el proyecto de Acto Legislativo número 06 de 1999 hecha por la borda
toda la teoría de Banca Central Autónoma en Colombia. Este no pretende sino entregar al
gobierno el control de la Junta Directiva del Banco Central, volviendo así al corroído sistema
centralista de manejo económico.
Personalmente consideramos este proyecto de Acto Legislativo, como una burla a la labor del
Constituyente Primario colombiano, que depositó toda su confianza en el modelo de autonomía, no
de una manera arbitraria, sino con fundamento en estudios que han demostrado las bondades del
modelo. Gran desacierto de los senadores que lo impulsaron, y gran acierto del resto del
Congreso que consiente del daño potencial que representaba, decidió hundirlo sin siquiera
discutirlo.
Hoy, el modelo colombiano de autonomía se encuentra a salvo, pero como quedó demostrado,
hay gran cantidad de interesados en acabar con el.
79
80
4. PROBLEMAS DE AUTONOMÍA
4.1. INTRODUCCIÓN
De acuerdo con la distinción que hacen Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Nájar entre
autonomía orgánica y funcional, hemos decidido abordar en este capítulo, bajo la segunda
distinción, las discusiones que en torno a la autonomía del Banco de la República se han
141
cernido. La razón es que el Banco, en el desarrollo funcional de sus competencias, ha
despertado cuestionamientos respecto del sentido y orientación del manejo de los instrumentos
que le son propios. Con ello, se ha puesto en entredicho el funcionamiento del Banco, libre de
sujeciones a las directrices o decisiones de otras autoridades administrativas.
El artículo 372 de la Constitución Nacional dispone: “La Junta Directiva del Banco de la República
142
será la autoridad monetaria cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley.”
141
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 107.
142
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
81
“...Evitar fluctuaciones erráticas del valor de la moneda nacional frente a una o varias monedas
extranjeras de referencia (o un activo internacional de referencia); es decir, impedir movimientos
de gran magnitud e inesperados en tal relación, que no guarde coherencia con el régimen de
cambios internacionales imperante en el respectivo país. O sea que la estabilidad externa de la
moneda solamente se puede interpretar dentro del marco del respectivo régimen cambiario, ya se
trate de un régimen de paridad fija, o de tasa flotantes, de una tasa administrada, o de una
cualquiera de las mezclas posibles de regímenes de tasa flotante con uno administrado o con
145
diferentes niveles de intervención por parte de la autoridad cambiaria.”
Adicionalmente cabe anotar que, de acuerdo con Alex Cukierman, puede ser fuente de menoscabo
de la autonomía monetaria, el recibir señales por parte del Gobierno acerca del nivel deseado de
143
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-469 de 1995. Magistrado Ponente doctor José Gregorio
Hernández Galindo. Actores, Jaime Enrique Lozano y Luis Giovanny Barbosa Becerra. Ref. Expediente
acumulado D–824 y D -842. Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 45 y 87 (parcial) de la ley
42 de 1993.
144
Anteriormente expuesto en el Capítulo Segundo, “El Banco Central: Autoridad Monetaria Moderna”.
145
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, páginas 10 y 11.
82
tasas de interés, lo que a la postre, según señalan varios autores, ha sucedido en el caso
146
colombiano.
Sergio Ghigliazza anota, finalmente, que los instrumentos de política económica tienen como
objetivo contribuir para el bienestar común. Existen para ello, instrumentos de política idóneos
para alcanzar objetivos intermedios, en aras de lograr un propósito final. La política monetaria
resulta ser el instrumento indicado para alcanzar el objetivo de la estabilidad de precios. No
obstante, para llegar a esta en el largo plazo, es necesario que las demás estrategias de política
147
económica reconozcan que tienen una responsabilidad en tal objetivo.
4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria. Como quedó expuesto
en capítulos anteriores, hoy en día no se discute el papel que la Constitución
colombiana le ha otorgado a la Junta Directiva del Banco Central como autoridad
cambiaria.148 Sin embargo, debe resaltarse la fuerte discusión sobre el alcance de
las competencias del Gobierno y de la Junta Directiva en materia cambiaria
durante los primeros años de vigencia del modelo. Discusión que fue saldada en
la práctica por la Ley 31 de 1992, cuando se establecieron unas competencias
separadas e independientes, en materia cambiaria, tanto para el gobierno como
para la Junta.
Sin embargo, los instrumentos cambiarios otorgados a la Junta Directiva del Banco de la República
han sido fuente de críticas e intensos debates. En efecto, como lo señalan autores como Roberto
Junguito, es significativo el manejo cambiario otorgado al Banco, en la medida en que de manera
excepcional en el ámbito internacional, la política cambiaria ha sido delegada al Banco de la
República. En este sentido, y como lo dispone la propia ley (Ley 31 de 1992 artículo 4º) y de
acuerdo con la Constitución, en caso de que surjan conflictos al interior de la Junta la política
cambiaria deberá estar encaminada a controlar la inflación, esto es, lograr una menor
149
devaluación. Al respecto, anota Guillermo Perry:
“En Colombia se otorgaron amplios poderes a la Junta Directiva del Banco de la República para
manejar la política cambiaria. En contraste, la determinación de la tasa de cambio ha sido, en la
mayoría de los países del mundo, competencia del gobierno por tratarse de una variable
económica estratégica que determina el comportamiento del comercio exterior, de la investigación
extranjera y del crecimiento económico, además de sus efectos innegables sobre el nivel de
precios y el comportamiento monetario. Países como los Estados Unidos, Alemania, Japón,
Francia, Gran Bretaña, Suiza y Holanda confían al gobierno el manejo de la tasa de cambio.
146
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 18.
147
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Sergio Ghigliazza, “Algunas Condiciones
para la Estabilidad de Largo Plazo”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero
de 1997, página 205.
148
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-455 de 1993. Magistrado Ponente doctor Fabio Morón
Díaz. Actor, María Lugari Castrillón. Ref. Expediente D - 266. Acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 1º (parcial) y 3º (parcial) de la Ley 9ª de 1991.
149
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 18.
83
Reconoce G. Perry el menoscabo que pudiera haber sido para la Junta como autoridad monetaria,
el haberla privado de los instrumentos cambiarios para dirigir la política monetaria. Sin embargo,
advierte la inconveniencia de utilizar dichos instrumentos con el objetivo único de lograr la
estabilidad de los precios, pues según anota, el objetivo debe ser más amplio que el de lograr
resultados en términos de inflación. Sobre el punto en particular de si el Banco tiene como objetivo
único o no el controlar la inflación nos encargaremos más adelante, por ahora simplemente
diremos que, mientras para autores como R. Junguito es claro que los instrumentos cambiarios
deben utilizarse de conformidad con el mandato constitucional de velar por una moneda sana, lo
que puede implicar una tasa de cambio con menor devaluación o incluso revaluada, de forma tal
que en el corto plazo pudiera llegar a no favorecer al sector exportador de la economía, pudiendo
en últimas llegar a crear un costo en términos de crecimiento del producto interno. Para autores
como G. Perry debe haber una amplia definición de objetivos para, precisamente, no afectar el
comportamiento del comercio exterior y evitar rezagos en el crecimiento económico. Sin embargo,
como lo veremos más adelante, las bondades de encaminar la política cambiaria hacia objetivos
antiinflacionarios permite asegurar un crecimiento del producto en el mediano y largo plazo.
Anotan R. Junguito y Hernando Vargas que:
“Con respecto al vínculo entre independencia del banco central y política cambiaria, la referencia
más importante sobre el tema (Cottarelli, 1994) establece que, si bien hay muchos argumentos en
contra de darle al banco central el manejo de la tasa de cambio (como que la política de tasa de
cambio es demasiado importante para dejársela a los banqueros centrales; que la estabilidad de
precios no presta atención al desempleo; que compartir las responsabilidades del papel de la tasa
de cambio y de la política monetaria, mejora la coordinación, etc.), el hecho es que “un banco
central independiente no puede ser del todo independiente en la búsqueda de estabilidad de
precios, mientras el gobierno controle la política cambiaria”. Para ilustrar este visión, Cottarelli
muestra que debido a que la oferta monetaria y la tasa de cambio no son independientes, puede
151
haber conflictos cuando cada ente decisor actúe.”
En este sentido, apunta el citado autor Carlo Cottarelli que un Banco Central no puede alcanzar
verdadera independencia en la formulación de políticas monetarias cuando la política cambiaria es
manejada por el Gobierno. Añade que, si bien el Banco Central es responsable por la oferta
monetaria, ¿qué sucedería frente a una tasa de cambio controlada por el Gobierno, dentro de un
contexto de tasa de cambio fija o con objetivos exigentes y obligatorios para el banco?. La
respuesta que da el autor a una situación como la que describe, es la de un conflicto entre las
políticas monetarias y la tasa de cambio, debido a que se trata de instrumentos que no son
152
independientes pero que han sido atribuidos al control de dos entes diferentes. En este sentido,
anota el autor que:
150
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
página xxxiv.
151
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Roberto Junguito B. y Hernando Vargas H., “Capítulo4.
Independencia de los Bancos Centrales y Políticas Cambiarias en América Latina”, Tercer Mundo Editores en
coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 282.
152
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Carlo Cottarelli, “El Papel de los Bancos Centrales
Latinoamericanos en la Política Cambiaria”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997, páginas 304 y 305.
84
“...Cuando las políticas monetaria y tasa de cambio son asignadas a diferentes autoridades, el
proceso de decisión puede tornarse más lento. De hecho, a menudo las dilaciones y la inactividad
de la política son consideradas como desventajas importantes de separar las responsabilidades de
política monetaria y de tasa de cambio. En conclusión, cuando el gobierno controla la política de
tasa de cambio, el banco central puede perder su independencia en la implementación o en la
153
determinación de la oportunidad apropiada para tomar medidas monetarias.”
4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia. De acuerdo con Ernesto
Aguirre, uno de los aspectos determinantes en la autonomía de un Banco Central
es el que tiene que ver con la prohibición, o por lo menos, estricta limitación a la
capacidad de otorgar crédito al Gobierno. Esta restricción busca limitar la
tendencia de los Gobiernos de turno a asumir créditos de los bancos centrales, por
ser esta operación, la manera más sencilla, la más barata y la más atractiva de
lograr una expansión de la base monetaria. Las razones van desde la ausencia
de intervención de terceros para tales procedimientos, hasta considerar que el
fisco, bajo determinadas condiciones (entre las que se encuentra un alto riesgo de
no pago o un mercado de valores no muy desarrollado) puede recibir condiciones
financieras más favorables cuando es el banco central el prestamista, en lugar de
tomar recursos del mercado financiero.154
Para ocuparnos del caso colombiano, comenzaremos por analizar la norma constitucional que al
respecto dispone:
Artículo 373 de la Constitución Nacional: “...Las operaciones de financiamiento a favor del Estado
requerirán la aprobación unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de
mercado abierto. El Legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado
155
o de los particulares.”
De acuerdo con esta disposición, puede afirmarse que el Banco goza de una autonomía importante
en materia crediticia, pues para otorgar créditos al Gobierno se requiere del voto unánime de la
Junta Directiva del Banco. Como anotan C. Ossa y J. E. Ibáñez, el Banco de manera autónoma
decide cuando debe o no autorizar crédito al Gobierno, o garantizar las obligaciones que este
asuma, o comprar títulos de deuda y en que cuantía, para así ampliar la liquidez del mercado
156
monetario, si así lo considera. Incluso resulta ser una medida más efectiva en términos de
independencia que algunas otras disposiciones en legislaciones extranjeras como el
establecimiento de topes, ya sea en cuanto a volumen de recursos líquidos o de pagarés que el
Banco Central pueda adquirir del Gobierno. Sin embargo, como anota R. Junguito, pueden existir
vacíos en cuanto a vías indirectas de crédito al Gobierno como también de decisiones fiscales que
153
Ob. Cit. página 305.
154
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre, “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, página 22.
155
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
156
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 117.
85
puedan limitar la independencia del Banco Central dado su impacto en las decisiones
157
monetarias. Dos casos de financiamiento indirecto al Gobierno podrían ser los siguientes,
según explica el autor citado:
“La adquisición de títulos del Gobierno en el mercado por parte del Banco Central que no tengan
una obligación de recompra y que no signifiquen una forma transitoria de dar liquidez al mercado,
representaría una forma de crédito y una sustentación del precio de los papeles del Gobierno. Así
mismo, lo es el permitir que este repague sus obligaciones con el Banco Emisor con documentos
158
de deuda o que demore o incumpla su reembolso.”
Así mismo, Javier Fernández Riva, se muestra a favor de la disposición constitucional que permite
otorgar créditos al gobierno pero bajo la restricción antes enunciada:
“Cuando se discutía el asunto del banco central en la Constituyente, en 1991, muchos ortodoxos
de nuevo cuño trataron de introducir una prohibición absoluta de que el banco central diera
préstamos directos al gobierno nacional. Al final primó la sensatez: en la Constitución se establece
que el Banco de la República puede dar créditos directos al gobierno con el voto unánime de la
junta directiva, lo cual mantiene la posibilidad de una vía de crédito eficiente en casos extremos.
Como todos sabemos – pero parecían ignorarlo muchos de la supuesta ortodoxia extrema -, la
mayor parte de los activos de los bancos centrales, incluidos muchos de los más ortodoxos, como
el Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos, están representados por títulos del gobierno,
aunque se prefiere otorgar el crédito neto por la vía de compra de esos títulos en el mercado
159
secundario y no en forma directa.”
Podemos concluir entonces que si bien no existe una prohibición absoluta de otorgar crédito al
Gobierno por parte del Banco Central, la disposición adoptada por la Constitución representa un
verdadero límite a las posibilidades de financiamiento del Gobierno, como lo reconocen los autores
antes citados, de modo que se garantiza, por lo menos en este frente, la autonomía. Sin embargo,
como R. Junguito, pueden presentarse casos de financiamiento indirecto como los descritos por el
autor, los cuales pueden tener importante influencia en la oferta monetaria, la cual, como se
recuerda, es responsabilidad del Banco Central, pudiendo llegar así a afectar en algún grado la
autonomía de este.
Autores como Ernesto Aguirre, señalan que quienes deben integrar el órgano de dirección, dentro
del esquema básico de un Banco Central, deben ser personas especialmente calificadas e
independientes. Lo ideal, según anota, es que no participen directamente ni con poder de voto,
ministros u otros representantes gubernamentales. No obstante, de llegar a haber participación,
esta debería ser minoritaria. Adicionalmente, los miembros del órgano rector del Banco no
deberían representar sectores ni regiones determinadas, actuando únicamente en beneficio de la
161
economía nacional.
“Un primer mecanismo que debe permitir dicha coordinación consiste en la presencia del ministro
de Hacienda como miembro y presidente de la Junta del Banco. En su seno, el ministro puede
proponer y discutir las propuestas que el Gobierno estime conducentes para un adecuado manejo
162
de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia.”
Pero como apunta Salomón Kalmanovitz, las consecuencias de haber incluido al Ministro en la
Junta como miembro y presidente de esta, limitan seriamente la independencia del Banco. En
efecto, tal circunstancia permite que el Poder Ejecutivo pueda influir en la agenda de la Junta,
hacer un estudio de los temas con su propio equipo, evitar asuntos que no considere convenientes,
presentar fuertes argumentaciones contra los planteamientos de los miembros que se aparten de la
posición del Gobierno, enterarse de las estrategias del Banco y dejar sin efecto tales estrategias
ante la opinión pública en situaciones en que no sea compatible con los objetivos fiscales. La
calidad de presidente de la Junta que tiene el Ministro, le permite evitar que esta se reúna por
determinados períodos de tiempo con el objeto de obstaculizar ciertas medidas de política. Todo
esto, le da la posibilidad al Ministro de Hacienda de oponerse en determinados casos a las políticas
163
de la Junta, según su conveniencia, dentro y fuera de esta.
“La experiencia internacional..., por lo general, indica que los ministros de hacienda no tienen voto
en las decisiones ya sea en casos en que son miembros de la junta o en aquellos en que pueden
asistir a ésta. Solo en los casos de Nueva Zelandia e Inglaterra, por disposición legal explícita, el
ministro no puede asistir. Desde tal perspectiva, podría argumentarse que en el caso colombiano
se introduce una pérdida de independencia... No obstante, puede afirmarse que en el caso
colombiano el ministro solo representa un voto y no tiene veto en las decisiones; además, es el
160
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
161
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, página 15.
162
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 144.
163
Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República” página 2.
87
único miembro de la junta que representa al gobierno. A diferencia de muchos otros países
aquí no hay otra representación oficial, ni parlamentaria, ni gremial. Los otros miembros de la
junta (fuera del ministro y del gerente) son de dedicación exclusiva y si bien en un comienzo fueron
nombrados por el presidente, la posible influencia oficial se va extinguiendo en la medida en que en
cada administración solo se pueden cambiar dos de ellos. Por lo demás, la presencia del ministro
en la junta facilita la solución de los conflictos “en casa” y, en tal circunstancia, las decisiones de la
junta son finales y no pueden ser demoradas o modificadas por el gobierno o el Congreso como en
164
algunos otros bancos centrales.”
Destaca R. Junguito, que a pesar de que puede haber una pérdida de independencia del Banco
por el hecho de que el Ministro de Hacienda sea miembro y presidente de la Junta Directiva, lo
cierto es que solo representa un voto frente a seis votos restantes, cinco de los cuales pertenecen
a miembros cuya dedicación es exclusiva. En ese sentido, se garantiza la independencia de la
Junta respecto de las políticas que adopte el Gobierno.
Adicionalmente afirma, tal como lo prevé la Constitución, que dos de los miembros de dedicación
exclusiva de la Junta pueden ser cambiados por cada Gobierno, lo cual significaría un máximo de
tres codirectores nombrados por el Gobierno de turno en la Junta del Banco Emisor de un total de
siete. Si bien puede apreciarse una cantidad importante de miembros nombrados por el Ejecutivo,
la autonomía continuaría reposando en una mayoría de cuatro codirectores, de modo que uno de
ellos podría significar la diferencia entre una Junta autónoma y una que no lo sea.
Finalmente, señala que la presencia del Ministro en la Junta facilita la resolución de los conflictos
que pueden generarse entre el Banco y el Gobierno, “en casa”. En efecto, que la norma
constitucional ordene la presencia del Ministro de Hacienda en la Junta, como miembro y
presidente de esta, implica que es la misma Junta Directiva la instancia para la resolución de los
conflictos que puedan surgir entre las políticas gubernamentales y las políticas del Banco. La
presencia del Ministro no da lugar a resolver en escenario diferente a la Junta los conflictos de
intereses que se presenten. Además, permite una mejor ejecución del mandato constitucional de
coordinación con la política económica general.
De todas maneras la Ley 31 de 1992, en su artículo 4º, es clara en establecer que, en caso de
conflicto, primará el mandato constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, tema sobre el cual nos referiremos más adelante.
“While this is a significant improvement relative to conditions prior to the Constitutional reform, the
President continues to maintain significant influence on the Board of Directors. The ability to name
two Directors, in addition to the Minister of Finance, means that the President may have a direct
influence on three of the seven voting members of the Board. If conditions permit, as happened in
1995 – 96, when one of the Directors resigned before the end of her term, thus allowing the
President to replace her, this influence may be even greater.
...In sum, while formal independence has undeniably increased, gaps remain. As already
mentioned, the President maintains significant powers over the naming of Board Directors, whose
length of tenure, while fixed, remains somewhat short by international standards, and vulnerable to
Presidential power at election times. The presence of the Minister of Finance, with full voting
165
powers, on the Board is another weakness.”
164
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 21.
165
Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 8.
88
...En suma, mientras la independencia formal tiene un innegable aumento, permanecen vacíos.
Como ya mencioné, el Presidente mantiene un significativo poder sobre el nombramiento de la
Junta Directiva, quien en su largo período, mientras es fijo, permanece un poco corto frente a
estándares internacionales, y vulnerable al poder Presidencial en épocas electorales. La presencia
del Ministro de Hacienda, con poderes completos para votar en la Junta, es otra flaqueza” -
Traducido por los autores - .
Circunstancias tales que condujeran a renunciar a tan solo uno de dichos codirectores permitiría al
Presidente nombrar la mayoría de la Junta, con lo cual se podría poner en entredicho la autonomía
del organismo.
“Como lo señalan Ossa e Ibáñez en el capítulo 5., en varios países – entre ellos Estados Unidos,
Chile y Alemania – el ministro no es miembro del directorio del Banco Central. A lo sumo, asiste a
las reuniones, con voz pero sin voto. En nuestra opinión, a la luz de los acontecimientos de los
últimos años, no puede afirmarse que dichos países cuenten con una política macroeconómica
más descordinada que la colombiana. Más bien, los tres países mencionados son ejemplo de que
el requisito para el logro de una adecuada coordinación es el diseño de buenas políticas, no la
166
presencia de determinado funcionario en determinado foro.”
“El plazo fijo de los miembros de la Junta Directiva es garantía de que no quedan sometidos a la
presión que pueda ejercer el Presidente de la República designando a personas diferentes, cada
167
vez que la Junta adopte decisiones que no concuerdan con el criterio del Gobierno.”
A diferencia de quienes, como Junguito y Cárdenas, consideran que con la presencia del Ministro
en la Junta puede perder independencia el Banco, aspecto que podría tornarse negativo en la
medida en que el cumplimiento de los objetivos trazados por la Constitución se dificultaría, Javier
Fernández Riva expone una serie de razones por las cuales considera positivo el papel del
Ministro:
“El punto más crítico, como suele reconocerse en la literatura sobre bancos centrales y política de
estabilización, es la conveniencia de garantizar que el esfuerzo de estabilización monetario sea
166
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Roberto Steiner “Prólogo”, de Roberto Steiner,
Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 12.
167
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la
República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997, página 96.
89
complementado con una adecuada política fiscal. Cuando la política monetaria es poco
potente para lograr por sí solo la estabilidad ¿no sería preferible un arreglo institucional que
contribuyera positivamente a esa colaboración fiscal, idealmente sin perjuicio de la independencia
del banco central como elemento de seguro?...
Las principales virtudes de ese arreglo son: 1. Se mantiene la responsabilidad del gobierno en
materia de inflación y se reduce el terrible riesgo de actitudes fiscales de no colaboración, que
podría exponer a un fracaso total una política de estabilización basada exclusivamente en
instrumentos monetarios, en Colombia poco eficaces. 2. Se mejoran las posibilidades de activa
coordinación y optimización de la política monetaria y fiscal y 3. Se minimizan los riesgos de que el
banco central le de un peso irracionalmente bajo a objetivos válidos de la política económica
distintos a la estabilización, caso en el cual la relación costo / beneficio podría ser exagerada, y se
reduce el riesgo de que se cometan errores graves en el manejo de las variables tasa de interés y
168
tipo de cambio.”
Según este autor, el sentido que tiene la inclusión del Ministro en la Junta es el de integrar la
política fiscal al propósito de buscar la estabilidad en el largo plazo.
Resultan insuficientes los instrumentos monetarios que detenta el Banco para alcanzar ese
objetivo, con lo cual se hace prioritario contar también con los instrumentos propios del Gobierno,
lo cual es posible gracias a la presencia del Ministro en la Junta. En consecuencia, la coordinación
de la política económica general tiene un mejor desenvolvimiento, de modo que, como lo
expondremos más adelante, las políticas fiscales terminan vinculándose en la tarea de alcanzar los
objetivos de inflación y crecimiento de la economía en el largo plazo.
“Artículo 3º. El inciso primero del artículo 372 de la Constitución Política quedará así: La Junta
Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme
las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del
Banco y estará conformada por cinco (5) miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la
presidirá. El gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los tres
(3) miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la
República, para el período equivalente al presidencial y podrán ser reelegidos máximo por dos (2)
períodos. En caso de no cumplirse las metas propuestas al inicio del período y después de
transcurridos los dos primeros años, podrán ser reemplazados hasta dos (2) de ellos. Igualmente,
el Presidente de la República nombrará al Auditor General del Banco, quien deberá presentar un
169
informe anual al Congreso de la República, sobre la gestión realizada.”
168
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario Javier Fernández Riva, “Aspectos
Institucionales del Banco Central y su Relación con el Gobierno”, Tercer Mundo Editores en coedición con el
Banco de la República, enero de 1997, páginas 200 y 201.
169
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política.
90
Los motivos que sirvieron de fundamento a este proyecto fueron los siguientes:
“...Considero necesario otorgarle a este ente una mayor responsabilidad frente a la adopción de los
proyectos económicos, ya que estos deberán estar en armonía y en coordinación con las políticas
sociales, laborales y productivas que a bien tenga implementar el Gobierno de turno.
...También es necesario que se reduzca el número de los miembros de la Junta Directiva del Banco
de siete a cinco, ya que ha sido evidente que entre más personas discutan las políticas que
requiere el país, no se llega a soluciones concretas, ágiles y oportunas, que es lo que necesita el
Estado. Adicionalmente considero que si el Banco exige austeridad y reducción del gasto, el
170
ejemplo debe empezar por casa.”
El primero de los asuntos que merece comentario es el relacionado con la reducción de la Junta
Directiva de siete a cinco miembros. Esgrimen los ponentes del proyecto dos razones para ello:
primero, el número de miembros que hacen parte de la Junta impide la adopción de soluciones
concretas, ágiles y oportunas. Segundo, una reducción de ese número estaría acorde con las
políticas de austeridad en el gasto público que pregona dicho organismo.
Respecto del primer argumento, es pertinente preguntarse ¿qué consideran los ponentes como
soluciones concretas, ágiles y oportunas? ¿cuál es la razón por la cual los H. Congresistas
consideran que la actual Junta Directiva no adopta soluciones concretas, ágiles y oportunas?, y
¿qué razón les lleva a pensar que con una reducción en los miembros de la Junta de siete a cinco
se adoptarán soluciones con esas características?.
Expondremos una posible respuesta a estas cuestiones de acuerdo a lo que podemos extraer de la
exposición de motivos. Consideramos que llaman los H. Congresistas soluciones concretas, ágiles
y oportunas, aquellas en virtud de las cuales frente a un determinado comportamiento de las
variables macro económicas la autoridad monetaria cambiaria y crediticia adopta medidas
conducentes a influir de manera positiva en el crecimiento de la economía o que por lo menos
eviten lesionar dicho crecimiento.
En ese sentido, se puede llegar a dos posibles respuestas: primero, los H, Congresistas están en lo
cierto, pues bajo ciertas circunstancias la Junta puede adoptar medidas que con el propósito de
reducir la inflación, lesionen en el corto plazo el crecimiento de la economía, de modo que no son
concretas, ágiles y oportunas las soluciones. Segundo, los H. Congresistas están equivocados, en
la medida en que las decisiones del Banco son concretas, ágiles y oportunas, pues si bien se
puede llagar a asumir un costo de crecimiento en el corto plazo, pretende la Junta la estabilidad en
el largo plazo, de manera que se estaría obrando con el propósito de influir en el crecimiento de la
economía, aunque sea para el largo plazo.
Es difícil precisar a que se refieren con soluciones concretas, ágiles y oportunas, pues son
términos demasiado genéricos que pueden interpretarse de maneras diferentes.
El segundo argumento expuesto por los ponentes, se refiere a la austeridad y reducción del gasto.
Consideran que una reducción en los miembros de la Junta estaría acorde con las exigencias por
parte del Banco para la reducción del gasto público. Respecto de este motivo no nos vamos a
170
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política, Exposición de Motivos.
91
Establecía el proyecto que en caso de que no se cumplieran las metas propuestas al inicio del
período, una vez transcurrieran los dos primeros años, podrían ser reemplazados hasta dos de los
miembros de la Junta. No hay claridad en el proyecto acerca de cuales podrían haber sido las
metas propuestas al inicio del período, pues en el artículo primero de dicho proyecto, y sobre el
cual nos referiremos en profundidad bajo el siguiente título, se incluyeron otros objetivos además
del control a la inflación como la generación de empleo y el desarrollo del sector productivo.
Lo cierto es que la Junta habría quedado a merced de las metas que trazara el Gobierno, so pena
de ser removidos del cargo dos de los miembros de la Junta del Banco Emisor, pasando así a
ocupar una mayoría oficial; dos miembros de dedicación exclusiva y el Ministro de Hacienda.
Como puede observarse, durante el período 1996 – 1997 la codirectora María Mercedes Cuéllar se
retiró de la Junta Directiva del Banco mediante el Decreto 1380 de Agosto 5 de 1996. Fue
94
nombrado en su reemplazo el codirector Antonio Hernández Gamarra a través del mismo acto
administrativo. Este nombramiento se produjo durante el Gobierno del doctor Ernesto
Samper. Al año siguiente, es decir, durante el período 1997 – 1998, se produjo el relevo
constitucional al interior de la Junta, de modo que se retiraron los doctores Oscar Marulanda y
Hernando José Gómez, para ser reemplazados por los doctores Luis Bernardo Flórez y Leonardo
Villar. Tales nombramientos se hicieron, igualmente, por el Gobierno del doctor Ernesto Samper.
A partir de entonces, la Junta Directiva del Banco de la República estuvo conformada por una
mayoría de miembros nombrados por el señor Presidente, a saber, los doctores Antonio
Hernández Gamarra, Luis Bernardo Flórez, Leonardo Villar y el doctor Guillermo Perry, quien por
esa época se desempeñaba como Ministro de Hacienda, y posteriormente el doctor José Antonio
Urdinola, quien entró para reemplazarlo.
Circunstancias como estas, según anotan Cárdenas y Partow, generan serios interrogantes acerca
de la autonomía que pueda llegar a tener la Junta frente al Gobierno de turno. Una mayoría de
miembros nombrados por el Gobierno, como sucedió durante esa época, incrementa la influencia
política del Presidente sobre las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden a la
Junta Directiva del Banco Emisor. Sin embargo, algunos argumentos de mucho valor, como los de
Salomón Kalmanovitz, disienten de esta posibilidad:
“Hay la especie maliciosa que los directores continúan siendo dependientes del Gobierno que los
nombró y, por lo tanto, que la Junta solo es independiente y asume posiciones duras cuando se
enfrenta a un Gobierno que no la nombró. Pero la responsabilidad constitucional de reducir la
inflación como propósito le aplica tanto a la institución como al individuo. El incentivo a agradecer
un nombramiento se pierde en la medida en que la institución va enlistando las energías del
director, el análisis es de alto nivel y lo lleva a cabo un equipo técnico bastante ortodoxo, las
decisiones son racionales y colegiadas, tomadas con base en el análisis y el buen criterio de los
directores y, por sobre todo, porque el funcionario no puede ser removido por el que lo nombró.
Alguna vez lo dije públicamente: la tendencia del director es a traicionar al que lo nombró cuando
lo presiona la institución a la que pertenece y cuando el Ministro no tiene forma de mantenerlo bajo
171
su disciplina.”
“Muchos de los estudios existentes se centran en las economías industrializadas y usan índices de
independencia legal como mediciones de la independencia efectiva. Puesto que en las
democracias industrializadas la conformidad con la ley es relativamente alta, la independencia legal
constituye una medida razonable de la independencia efectiva en esos países. Por otra parte, en
los países en desarrollo el cumplimiento de la ley es relativamente pobre. De ahí que para esos
171
Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República” página 4.
95
...Casi todos los estudios que investigan la relación entre la distribución de la inflación y la
independencia del Banco Central, concluyen que tanto la media como la varianza de la inflación
están negativamente relacionados con las medidas de independencia legal en las economías
industrializadas... Pero no hay ninguna relación significativa entre la distribución de la inflación y la
independencia legal en las economías en desarrollo... Pal (1993) encuentra que el cumplimiento
de la ley es bastante inferior en los países menos desarrollados. Por tanto, la falta de asociación
entre la independencia legal y la inflación puede deberse al hecho de que la independencia
legal no es una representación adecuada de la independencia real en los países menos
172
desarrollados... - La negrilla es de los autores -”
Es por ello que el estudio que desarrolla R. Junguito se divide en dos segmentos; el primero,
relacionado con la independencia formal y el segundo, el que tiene que ver con la independencia
efectiva.
172
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 105, 106
y 112.
96
Objetivos
La estabilidad de precios es el principal y único objetivo en la cartera, y el Banco
Central tiene la última palabra en caso de conflicto con otras políticas
gubernamentales 1.00
La estabilidad de precios es el único objetivo 0.8*
La estabilidad de precios es un objetivo entre otros compatibles como la
estabilidad del sistema bancario 0.6
La estabilidad de precios es un objetivo entre otros potencialmente incompatibles
como el pleno empleo 0.4
4 No hay objetivos definidos 0.15 0.2
Los objetivos no incluyen la estabilidad de precios 0.00
Sobre le índice obtenido en el cuadro de variables para determinar la independencia formal del
Banco, comenta el autor que de acuerdo con el resultado, el índice de independencia del Banco
sería de 0.54. Comparado con el estudio realizado por Cukierman, Webb y Neyapti (1992)
respecto de un grupo de países desarrollados, durante el período 1980 – 1989, y bajo el supuesto
de que no se hubieran presentado cambios tan significativos en el modelo de Banca Central como
en Colombia (exceptuando Chile), el país estaría localizado en el cuarto lugar en el mundo, y sería
173
el primero, en el grupo de países en desarrollo, junto con Grecia.
173
Ob. Cit. página 11.
98
Comenta el autor del texto, con base en los resultados obtenidos en el anterior cuestionario, que
comparado con los resultados arrojados por los trabajos de Cukierman a nivel internacional, el
índice colombiano bajo el régimen vigente del orden de (0.70), colocaría al país entre el veinte por
174
ciento más independiente en el ranking de los países desarrollados y en desarrollo. Comparado
a nivel internacional, el modelo colombiano de Banca Central presenta un importante grado de
autonomía, sin embargo, factores como la calificación media respecto de los aspectos
institucionales relacionados con la sobreposición del período del gerente, la independencia
174
Ob. Cit. página 12.
99
financiera del Banco y la autonomía para fijar salarios, recortan las posibilidades de mayor
independencia.
“La tendencia de los últimos años hacia la independencia del Banco Central se debe a la
confluencia de varios factores diferentes en distintas partes del mundo. Detrás de estos factores
se encuentra una creciente búsqueda de la estabilidad de precios, que obedece a dos hechos
principales. En primer lugar, a raíz de la inflación con recesión de los años setenta y del
comportamiento económico adverso de algunos países con elevada inflación en Latinoamérica y
otras partes del mundo, se ha modificado la sabiduría convencional concerniente a la inflación y el
crecimiento real. Si bien durante los años sesenta, la opinión aceptada era acorde con el dogma
keynesiano de que algo de inflación es bueno para el crecimiento; durante los años ochenta y
noventa la visión aceptada vino a ser que la inflación y la incertidumbre asociada a ella retardan el
crecimiento. El buen comportamiento económico de algunos países con baja inflación, como
Alemania y Japón, le dio mayor ímpetu a esta idea. En segundo lugar, el rápido crecimiento y la
internacionalización del mercado de capitales acentuó la importancia de la estabilidad de precios,
dado que los gobiernos y los inversionistas privados buscaban mejorar su acceso a mercados
175
financieros mundiales en proceso de expansión.”
Según el profesor Laurence Ball, los trabajos empíricos realizados en países desarrollados, indican
que la “tasa de sacrificio” (esto es, la pérdida de crecimiento en la economía frente al potencial de
crecimiento que pudiera presentar dividido por la reducción en la inflación) en que debe incurrir un
país para bajar los niveles de inflación pueden resultar bastante altos. Sin embargo, varios
analistas matizaron los planteamientos del profesor Ball argumentando que la tasa de sacrificio
puede resultar mucho más baja para los países en desarrollo e incluso ampliamente compensada
por los beneficios de largo plazo de registrar una menor inflación.
175
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 102.
100
“Es bueno distinguir entre los costos de una inflación anticipada y los de una inflación no
anticipada. En el caso de la inflación anticipada, las formas en que ésta se traduce en un menor
crecimiento y bienestar son, básicamente, las siguientes:
a. El costo de transacciones (o shoe leather cost, en inglés): Es el costo de tener que aumentar el
número de veces que hay que ir al banco a convertir depósitos rentables (que protegen contra
la inflación) a efectivo.
b. La inflación reduce el incentivo al trabajo pues el ingreso que la persona consigue trabajando
pierde valor rápidamente. Esto hace que las personas prefieran trabajar menos y descansar
más, sustituyendo consumo por descanso.
c. La inflación afecta las decisiones de inversión, incluso cuando es estable. Los inversionistas
tienden a comprar bienes inmuebles y otros activos que los protejan contra la inflación en lugar
de realizar inversiones productivas.
e. El impuesto inflacionario tiende a recaer en mayor proporción sobre grupos de bajos ingresos
pues ellos tienen una mayor fracción de su riqueza financiera en forma de dinero y porque los
asalariados de bajos ingresos, los trabajadores informales y los pensionados tienen menos
mecanismos para protegerse de la inflación.
f. Cuando hay inflación las personas y empresas destinan recursos productivos para defenderse
de sus efectos en vez de emplearlos en actividades productivas. Las labores de producción y
distribución se tienden a descuidar a favor del manejo de tesorería. Esta es una versión más
sofisticada del costo de transacciones.
g. Los contratos del mercado laboral disminuyen su duración, aumentando los costos de
negociación.
h. La presencia de una inflación alta es percibida como incapacidad del gobierno de manejar
adecuadamente la economía. Esto afecta con seguridad la credibilidad y gobernabilidad de la
administración, lo cual puede incidir negativamente en muchas otras áreas.
Además de estos costos, que se presentan incluso cuando la inflación es estable y anticipada,
cuando ésta es inestable aparecen nuevos costos y se acentúan los anteriores.
a. Una inflación más inestable aumenta los niveles de incertidumbre y desincentiva la inversión
en activos de largo plazo. Además se acentúa el incentivo a invertir en activos reales frente a
176
Nota Editorial, “Los Costos de Reducir la Inflación”, Revista Mensual del Banco de la República, Mayo de
1998
101
nominales, lo cual hace que la composición de la inversión no sea la óptima y que sea
baja como proporción del PIB.
b. Los precios actuales pierden su contenido informativo sobre los precios futuros. Esto ocasiona
a los consumidores un aumento en los costos de búsqueda y transacciones menos
beneficiosas por falta de información. También puede llevar a las empresas a una mezcla sub-
óptima entre insumos y bienes de capital.
c. A mayor variabilidad de la inflación será mayor el efecto de desviar recursos hacia actividades
para protegerse de la inflación y para pronosticar el futuro.
e. La inflación variable tiene un impacto sobre el mercado de capitales que tiene que incluir un
premio por el riesgo inflacionario. Este premio encarece el costo del capital y afecta los niveles
de inversión.
f. Una fluctuación brusca en la inflación genera una transferencia inmediata de recursos entre
acreedores y deudores.
g. Por último, una fuente adicional de costos de inflaciones no anticipadas se deriva de una
mayor incertidumbre de la gente sobre las preferencias de las autoridades económicas y sobre
el tipo y el momento de las políticas anti-inflacionarias. Con inflaciones altas, los gobiernos son
propensos a introducir controles de precios, cambiar los impuestos y los regímenes
177
comerciales, que pueden cambiar bruscamente las condiciones para la inversión.”
Miguel Urrutia, en uno de sus artículos publicados en la Revista del Banco de la República, cita al
economista Zeinab Partow, quien ha sostenido lo siguiente:
“...disminuiría la credibilidad de las políticas al dar una señal de que no se desea continuar la lucha
contra la inflación y disminuye sistemáticamente la capacidad del país de usar en la forma más
eficiente los recursos productivos y de incrementar la tasa de crecimiento del producto en el largo
179
plazo” .
En igual sentido se han pronunciado Hugo Palacios, Roberto Junguito y Carlos Ossa, quienes
consultados por la Corte Constitucional han dicho que:
“...La política monetaria estricta dirigida al control de la inflación puede tener un “efecto adverso”,
esto es que puede conducir a una reducción en el crecimiento económico y en el empleo en el
corto plazo, pero que “en el mediano y largo plazo se recuperan los costos mencionados”. En
efecto, el doctor Junguito considera que este fenómeno puede presentarse en algunas economías,
pero que se ha demostrado que los beneficios de controlar la inflación “medidos en términos del
mayor crecimiento económico futuro que se lograría con tasas de inflación inferiores a los que se
han restringido en el pasado compensan con creces los costos de desaceleración de la economía
que se pueden ocasionar en el corto plazo”. En el mismo sentido el economista Hugo Palacios
afirmó que ciertas políticas económicas que sacrifican la estabilidad de precios “consiguen, a
veces, temporalmente, éxitos notables en materia de crecimiento y empleo”, por lo cual, agrega
este experto, “si hubiera forma de preservar en ellas, nadie aconsejaría pensar en la estabilidad de
precios”. Sin embargo, según su parecer, la experiencia universal demuestra que “estas políticas
no son sostenibles, porque conducen a déficits fiscales, o a crisis en la balanza de pagos, o a una y
180
otra cosa” .
Este mismo pensamiento fue compartido por los constituyentes, quienes consientes de la
relevancia del tema elevaron a categoría constitucional el deber de controlar la inflación. Evidencia
de esto fueron las manifestaciones presentadas por los honorables consituyentes Rafael Ignacio
Molina, Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda Caicedo, Carlos Lemos Simmonds, Oscar Hoyos
Naranjo y Miguel A. Yepes en la Ponencia para Primer Debate en la Plenaria de la Asamblea
Nacional Constituyente sobre la regulación de la Banca Central:
“Una de las reglas fundamentales de la ciencia económica, es la necesidad de contar con una
moneda sana, es decir, una moneda que conserve su poder adquisitivo. Esa regla es al mismo
tiempo un derecho y una garantía ciudadana a cuyo respecto procuraba el actual artículo 49 de la
Constitución Política. Para tal efecto, el Banco de la República debe velar por mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda. La emisión y regulación de la moneda a cargo de un banco
central autónomo, debe responder a principios de técnica económica, que básicamente deben
responder por la estabilidad de la moneda, la cual se resiente cada vez que la política económica
persigue alcanzar metas de expansión más allá de lo posible...
Las emisiones que no encajan dentro de las reglas económicas sino que se hacen para resolver
problemas coyunturales, créditos o subsidios o para pagar deuda pública, etc., desequilibran el
mercado monetario, convirtiéndose en factor fundamental de la inflación, que como se afirma
179
Ob. Cit. página 11.
180
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
103
recurrentemente, es el más regresivo de los impuestos. Así por ejemplo, el acceso a los
recursos de emisión como fuente permanente para los particulares a través de la creación de
cupos o líneas de crédito fue motivo de expansión preocupante en la década de los años ochenta.
A su vez, al acceso a los recursos de emisión como fuente permanente de financiamiento para el
181
Gobierno ha sido ordenado por el Congreso en forma considerable y a muy largos plazos.” .
La relevancia del control a la inflación es un asunto acogido por consenso, no solo por las nuevas
corrientes de pensamiento económico, sino también por los constituyentes. Pero a pesar de esta
aparente claridad respecto de la importancia que tiene el control a la inflación y de su carácter
constitucional, continúan los debates, los cuales parecían haberse superado, en torno al alcance
de este propósito. Esta discusión será abordada baja el siguiente título.
4.4.2. La Inflación y la Banca Central. Bajo este título nos proponemos hacer un
análisis sucinto de la relación que tiene un Banco Central con el comportamiento
de la inflación. Para comenzar, nos parece acertado citar a Ernesto Aguirre quien
nos explica las ideas de base bajo las cuales se desarrolla una Banca Central:
“Generalmente se considera que este proceso surgió dentro del contexto de la búsqueda de
esquemas que permitieran cerrar la puerta a la recurrencia (o la aparición) de crisis
hiperinflacionarias, y que ha tenido como base, en primer lugar, la literatura teórica que se ha
ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la conducción discrecional de la
política monetaria de un país y, en segundo lugar, la observación del éxito alcanzado en materia de
estabilización del valor interno de la moneda por bancos centrales autónomos dentro de objetivos
de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central de Alemania.
Así tomó fuerza la idea de que la Legislación de los países debería dotarlos de bancos centrales
independientes del poder ejecutivo, puesto que esto facilitaría la estabilidad de precios porque
dichos bancos centrales, a diferencia de los gobiernos, estarían libres de preocupaciones político –
electorales y no tendrían incentivo para explotar los beneficios que, en el corto plazo, resultan de
182
las expansiones monetarias.”
“El caso intelectual de la Independencia del Banco Central se fundamenta en dos pilares, uno
teórico y el otro empírico...
El caso teórico
En el corto plazo la expansión monetaria puede usarse para alcanzar diversos objetivos reales,
como son bajas tasas de interés, alto nivel de actividad económica y empleo, financiación del
presupuesto gubernamental mediante señoreaje y prevención de crisis financieras. De modo
semejante, la depreciación de la tasa de cambio nominal puede usarse para mejorar,
temporalmente, la cuenta corriente de la balanza de pagos. Aunque a los entes decisorios de la
política les desagrada la inflación, usualmente están dispuestos a aceptar algo de inflación con tal
de lograr uno o más de estos objetivos...
El caso empírico
181
LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA, Informe – Ponencia para Primer Debate en Plenaria, Normas
Básicas, Colección Bibliografía – Banco de la República
182
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, páginas 2 y 3.
104
Agrega el autor que en los estudios empíricos, el resultado con mayor relevancia sobre la relación
entre independencia del Banco Central y la distribución de la inflación, es que la autonomía del
Banco tiene una relación inversa con el nivel y variabilidad de inflación tanto en las economías
184
desarrolladas como en desarrollo.
En este sentido, el autor desarrolla dos hipótesis bajo las cuales se determina la independencia de
un Banco Central.
La primera de la hipótesis se refiere a que, dados unos elementos que conduzcan a incrementar la
inflación, tiende a presentarse un aumento en el grado de independencia que las autoridades
políticas quieran darle al Banco Central. El razonamiento de esta hipótesis consiste en que los
beneficios de delegar autoridad a un Banco Central son mayores cuando el sesgo inflacionario es
mayor. Correspondiente con esto, bajo circunstancias de choque con los niveles de productividad,
en donde la flexibilidad monetaria genere mayores beneficios, se presenta una tendencia a otorgar
al Banco una menor independencia.
Un elemento importante en esta teoría, según el autor, es que en los sistemas democráticos el
partido de gobierno delega autoridad en el Banco Central con el propósito de restringir
financiamiento al partido de oposición en actividades que no comparta.
183
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 104 y
105.
184
Ob. Cit. página 113.
185
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 117, 118
y 119.
105
Como podremos observar más adelante, finalizaremos el capítulo exponiendo los argumentos de
los más radicales detractores del modelo actual de Banca Central en Colombia. Buena parte de
este pensamiento puede tener explicación en el análisis que, a continuación, hace Alex Cukirman:
“...Los políticos de los países que tienen memoria colectiva de inflaciones elevadas son más
propensos a delegar autoridad en el Banco Central. Una posible interpretación de este resultado
es que los políticos de los países que tienen una historia de inflación elevada creen que el sesgo
inflacionario es mayor y, en consecuencia, delegan más autoridad en el Banco Central.
Interpretado de esa manera, el resultado respalda la teoría de que la independencia del Banco
186
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
187
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 102.
106
188
Central será mayor cuanto mayor sea el sesgo inflacionario percibido.” - La negrilla es
de los autores -
En Colombia, sucede lo contrario a lo descrito por Alex Cukierman, no hay una muy alta percepción
del sesgo inflacionario. En efecto, como lo describe César González, en nuestro país, desde 1985,
la tasa anual de inflación ha fluctuado dentro de un rango pequeño, entre 20% y 28%, excepto en
189
1990, cuando alcanzó un valor de 35%. De modo que no existe una memoria colectiva de
elevadas inflaciones, lo que puede explicar la reticencia de ciertos sectores políticos y judiciales a
aceptar el modelo de Banca Central. En este sentido, anota Salomon Kalmanovitz:
“Con el respaldo del Gobierno se logró que no fuera el Banco sino el Estado, por intermedio de
aquel, quien velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Este cambio
sutil es muy importante cuando se entre a juzgar la labor del Banco en la lucha contra la inflación,
191
pues es a todo el Estado colombiano a quien hay que juzgar y no sólo a la institución” .
Si lo expuesto por Hommes es la razón por virtud de la cual se promovió y logró el cambio ya
enunciado en la Comisión Accidental de la ANC, se pueden concluir las siguientes apreciaciones:
Primero, queda claro que al tenor constitucional es el Estado a quien corresponde velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda.
Segundo, que tal mandato lo realizará por intermedio de uno de sus organismos autónomos, cual
es la Banca Central.
188
Ob. Cit. página 119 y 120.
189
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de César González, “Bancos Centrales en
America Latina: el caso colombiano”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero
de 1997, página 253.
190
Salomon Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República”, página 1.
191
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, “El proyecto del Gobierno y su Evolución
Durante la Constituyente”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con
Fedesarrollo, página.
107
Tercero, que del mandato constitucional por medio del cual se impone al Estado la obligación
de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, se deriva una responsabilidad de él
respecto de tal cumplimiento.
Cuarto, que dicha responsabilidad se genera en la medida en que el Estado no cumpla con tal
mandato.
De modo que si bien la Banca Central debe obrar, según el artículo 373, por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, dicha labor no es
exclusiva de este organismo.
En efecto, y conforme con el artículo 371, la Banca Central tiene unas funciones
básicas claramente establecidas en la norma; si la finalidad de la Banca Central,
según el artículo 373 es velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, entonces
las funciones básicas de la Banca Central tendrán como finalidad el
mantenimiento de dicha capacidad.
192
CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA
108
“Acontece que las materias sobre las cuales ejerce sus poderes la Junta Directiva
del Banco, en orden a formular políticas y tomar medidas, no le fueron atribuidas
ni privativa ni excluyentemente, como equivocadamente se piensa. Ciertamente,
al Congreso y al Gobierno el Estatuto Fundamental del año 1991 les asigna
competencias prioritarias respecto de las mismas materias –moneda, crédito y
cambios- como se desprende de los artículos 66, 150 numerales 13, 19 ordinal b),
22 y artículo 372. En contraste, lo que la Carta Política en el último de los citados
atribuye privativamente y por entero al cuerpo directivo del Emisor es el manejo
autónomo de los instrumentos propios de esos temas”193.
Así las cosas, a la Banca Central, único competente para el manejo de algunos
instrumentos económicos, sobre los cuales como asunto económico son
competentes otros órganos, se le impuso la finalidad, que es del Estado pero que
por intermedio suyo la deberá cumplir, de mantener la capacidad adquisitiva de la
moneda. Pero por ser un deber de un intermediario del Estado no deja de ser
deber para la totalidad de este. De forma que las competencias de todos los
órganos decisorios de lo económico que hacen parte del Estado deberán estar
dirigidas al cumplimiento de la finalidad impuesta por la norma constitucional, así
exista un intermediario - Banco de la República - con instrumentos idóneos, pero
no los únicos para lograr tal propósito.
• Competentes en asuntos
económicos (monetarios,
cambiarios, crediticios,
fiscales, etc.)
• Gobierno competente para
manejar ciertos instrumentos
fiscales, etc.
• Deber indirecto para controlar
la inflación.
“En todo caso, controlar el sistema de precios no es una función exclusiva del
Banco. El mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda exige el
control de las distintas variables que inciden en el aumento sostenido del nivel de
precios, todo lo cual es responsabilidad de la totalidad de las autoridades
económicas. Entonces, el hecho de que esa función se halle consignada
expresamente en el capitulo sobre banca central, indica que, por mandato
constitucional, el control de la inflación es el objetivo principal de la política
monetaria cambiaria y crediticia, pero ello no excluye la responsabilidad de las
demás autoridades económicas y el cumplimiento de las funciones
correspondientes para controlar y reducir eficazmente los niveles de inflación”194.
– La negrilla es de los autores -
194
Ob. Cit. página 119.
195
Senado de la República, Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No. 93-Senado-1992 “por la
cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones…”, Gaceta del Congreso, 21 de octubre de 1992, pp. 1 a 5.
112
De tal manera que se plantea una disyuntiva de intereses entre meta de inflación y
crecimiento económico, que dependen a su vez de dos aspectos cuales son el
grado en que el gobierno quiera dar prioridad al crecimiento sobre la inflación y el
impacto negativo que tenga el control de la inflación en el crecimiento.
Para hacer un análisis sobre el tema, es importante dejar planteado que bajo la
primera óptica en que se entiende el asunto de la coordinación, esta disyuntiva no
cabría. La razón es que se parte del presupuesto constitucional según el cual el
Estado debe velar por la estabilidad monetaria, mandato que no puede ser
desplazado ni enfrentado por fines que se contrapongan. De tal manera que al
partir de la base de una estabilidad en los precios como finalidad del Estado, el
tema del crecimiento económico como finalidad del Gobierno de turno queda
subordinado a dicho objetivo estatal, pero en ningún momento enfrentado, y por
ende, en la coordinación que se debe llevar a cabo con las funciones del Banco,
en las que según dijimos se vinculan los demás órganos estatales para tal
objetivo, se integra precisamente la finalidad de uno de esos órganos cual es el
gobierno en su propósito de lograr un crecimiento económico, pero supeditado y
subordinado a esa finalidad primaria a la cual debe involucrarse, como finalidad
constitucional del Estado. Por esta razón el grado de prioridad que el Gobierno
quiera dar al crecimiento sobre la inflación y el impacto negativo que tenga el
control de la inflación en el crecimiento resultan indiferentes bajo esta óptica, pues
toda la coordinación de las funciones del Banco con la política económica parten
del eje fundamental de controlar la inflación.
“Como están las cosas, el control de la inflación es uno de los objetivos del
Gobierno que puede ser menoscabado frente a otras preocupaciones, mientras
que para la Junta es lo fundamental. Si el Gobierno estuviera nítidamente
197
Ob. Cit. página 22.
114
separado del Banco, tendría una mayor dificultad para introducir sus objetivos
como nivel de tasa de cambio o empleo en las deliberaciones de la Junta y
esta se constituiría en una fuerza que balancearía su único objetivo con los
propósitos que tiene el Gobierno. Se darían entonces mejores condiciones en la
puja política para que en la práctica el país se beneficiara con menores niveles de
inflación. Lo coordinación partiría de la realidad de los objetivos del Banco Central
y del Gobierno y no del debilitamiento del objetivo antiinflacionario que deben
compartir ambos.”198
De existir una total separación entre Gobierno y Banco, como apunta el autor, las
condiciones para desarrollar el mandato de coordinación tendrían como
presupuesto los objetivos que la Constitución ha trazado al Banco y los que el
Gobierno se haya propuesto, sin menoscabar las políticas de estabilización de
precios. De manera que, como lo señala S. Kalmanovitz, el factor que obstaculiza
el desempeño que constitucionalmente debe tener la Junta para velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda se halla en la participación del Gobierno. Se
trata de un problema de orden práctico, de independencia efectiva del Banco más
que de interpretación legal, que en el esquema teórico no debería darse, tal como
lo explicamos bajo la primera interpretación, pero que en realidad así se presenta.
Esta situación no encuentra solución diferente, como lo describe el autor, a una
separación nítida entre el Gobierno y el Banco.
198
Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República”
115
De allí que sea posible volver a la primera óptica con que tratábamos el tema de la
interpretación de los artículos 371 y 373, cuando decíamos que en el desarrollo de
la coordinación no cabría plantearse la posibilidad de una contraposición de
intereses entre el Banco y el Gobierno, pues ambos estarían sujetos al imperativo
constitucional, que recae sobre la totalidad del Estado, de impedir flagelos
inflacionarios.
“...Por otra parte, y confirmando este mandato, está la provisión según la cual en
situaciones en que se den conflictos de intereses entre el Gobierno y el Banco, el
objetivo de controlar la inflación debe preceder.” - Traducido por los autores - .
200
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 22.
201
Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 6.
202
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-050 de 1994. Magistrado Ponente doctor Hernando
Herrera Vergara. Actor, Jaime Rafael Pedraza Vanegas. Ref. Expediente D-330. Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 25 parágrafo 27 numerales 3º y 8º, literal e) de la Ley 31 de 1992.
117
“El doctor José Antonio Urdinola señala que, en unos casos, puede sacrificarse la
balanza de comercio, el gasto público en infraestructura o en servios sociales,
crecimiento de la economía y empleo. El experto Eduardo Sarmiento afirma que
de acuerdo con la teoría de la neutralidad del dinero de la Escuela de Chicago,
inspiración de la ley del Banco de la República, la política monetaria que
contribuye a reducir el nivel de precios no necesariamente afecta variables como
la producción y el empleo. Sin embargo, a su juicio, esta teoría no es válida, pues
la evidencia empírica ha demostrado que, en general, “las políticas monetarias
restrictivas reducen la inflación y ocasionan caídas en la actividad productiva”, lo
cual se evidencia en los últimos años principalmente en las “grandes caídas en la
producción y el empleo y el agravamiento del déficit de la balanza de pagos”...
118
203
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
204
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
página xxxiii.
119
Sobre esto, bien vale la pena discernir sobre dos aspectos de particular
importancia: la calificación que hace la Corte sobre una “regulación intermedia”
del Banco Central, y la anotación que hace el ponente en el sentido de que el
Banco no está subordinado al gobierno y viceversa.
206
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, “El proyecto del Gobierno y su Evolución
Durante la Constituyente”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con
Fedesarrollo, páginas 34 a 35.
207
Ob. Cit. página 35.
121
por virtud de la cual era posible integrar la totalidad de órganos del Estado
en el laborioso proceso de luchar contra la inflación. Sin embargo,
advierte la Corte que:
Cabe preguntarse, a que se refiere la Corte cuando afirma que las estrategias
y decisiones de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las políticas
fiscal, salarial y de empleo a cargo del gobierno. ¿Que connotación se le
puede dar al concepto “consistente”?. Parece no haber nada nuevo al decir
que las políticas de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las
políticas gubernamentales, pues tal concepto permite una doble connotación
que no resuelve el problema: deben ser las políticas de la Junta del Banco
Central consistentes con las del Gobierno en el sentido de dar cumplimiento al
mandato constitucional de velar por una moneda sana, o deben ser las
políticas monetarias consistentes con las políticas del Gobierno hasta el punto
de no lesionar los objetivos de empleo y crecimiento que busca este último.
Pero más adelante la Corte clarifica el sentido de lo que es la consistencia de
dichas políticas. Para ello, comienza haciendo una síntesis de los distintos
fenómenos económicos contemplados por los constituyentes y que sirvieron de
fundamento para establecer la norma que impone la coordinación de la política
económica:
“...Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco
tienen impactos indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta
institución es una autoridad estatal cuyas funciones (iii) además deben
ejercerse “en coordinación con la política económica general”, resulta
indudable que la Junta del Banco de la República, si bien tiene como finalidad
básica preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art. 373), no puede sin
embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el
crecimiento, que explícitamente debe tomar en consideración. Esto significa
que la autonomía del Banco de la República para tomar decisiones dirigidas a
velar por la estabilidad de precios también se encuentra limitada por el deber
de dar cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervención del
Estado en la economía (C.P. arts 54 y 334). Una interpretación sistemática de
la Carta impone entonces la armonización de los artículos 334 y 373
superiores, como quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la
moneda no es un fin en sí mismo sino que es un instrumento para hacer
efectivos los fines del Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra
Constitución no es neutra frente a variables económicas que pueden resultar
comprometidas negativamente con determinadas políticas monetarias, tales
como el empleo y el crecimiento, pues de acuerdo con el artículo 334 de la
Constitución, estos son fines de la intervención estatal en la economía que
comprometen a todos los integrantes del Estado en todo momento histórico”211.
210
Ob. Cit. página 23.
211
Ob. Cit. páginas 24 y 25.
124
“La estabilidad de largo plazo, la que tiene carácter permanente, descansa por
supuesto en una política monetaria consistente con ese objetivo. Sin embargo,
la existencia de desequilibrios significativos por su magnitud y duración en los
212
Ob. Cit. página 32.
125
En este mismo sentido, autores como Guillermo Perry Rubio sostienen que:
214
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
páginas xxxvi y xxxvii.
215
Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-
481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-
2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
127
Decíamos también, que el haber sostenido por parte de la Corte una especie
de paridad entre el propósito de velar por una moneda sana y buscar metas de
empleo y crecimiento no va más allá de la simple teoría. La experiencia ha
mostrado que cuando un Banco Central no tiene como objetivo único el velar
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, los índices de
inflación presentan una tendencia en ascenso, mientras que el crecimiento
económico, precisamente por los mayores índices de inflación, registra
depresión en sus resultados. De manera que pretender un doble objetivo en
las funciones del Banco, a lo único que lleva es a un desajuste en las variables
216
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
página xxxviii.
128
A la luz de este nuevo límite, la Corte introduce elementos que hacen más
difícil la comprensión del problema. Según el Tribunal, las funciones del Banco
Central se deben entender conforme a lo establecido en los artículos 54 y 334
de la Constitución. A continuación pasamos a transcribirlos:
…El carácter general de las normas – mandato que enuncian las directrices del
pleno empleo, del crecimiento económico y de la consecución del bienestar
general, a las que la Corte se remite como límites a la competencia de la Junta
Directiva del Banco de la República, sin duda restringirá con esa misma
amplitud la “autonomía técnica” de esta autoridad económica, como quiera que
toda medida suya podrá válidamente ser cuestionada si llegare a afectar
dichos objetivos. Una medida restrictiva, técnicamente necesaria, podrá sin
embargo reducir el empleo, y será entonces susceptible de ser declarada nula
por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Una medida expansiva,
en el mediano o largo plazo, podrá incidir negativamente en el crecimiento
económico o en el empleo futuro, y por ello también podrá correr la misma
suerte de la anterior. La imposibilidad de alcanzar simultáneamente todos los
objetivos económicos, propiciará una conflictividad constante en torno de cada
política adoptada por la Junta Directiva, cuya impugnación o defensa emularán
desde distintos horizontes temporales y supuestos teóricos”221.
220
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
221
Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-
481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-
2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
131
“The Bank, of course, continues to enjoy some of the same functions as it did
prior to the Constitutional reform, namely, its status as the sole issuer of money,
bank of banks, lender of last resort, administrator of international reserves, as
well as fiscal agent for the Government. Importantly, it lost its function as a
development bank, an activity that had been widely criticized as a highly
inflationary.”223 - La negrilla es de los autores -
“Al señalar que sin duda alguna el Emisor perderá parte de su independencia
como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, el presidente de Anif,
Armando Montenegro Trujillo, dijo que es absurdo pensar que con más
inflación habrá mayor empleo y producción. Para el dirigente gremial, esta
afirmación del magistrado ponente es una gran irresponsabilidad, pues refleja
un profundo desconocimiento de la teoría económica y de la economía
colombiana. Y es que según Anif, este hecho deja en evidencia el gran peligro
al que se enfrenta la sociedad en manos de personas tan poderosas y con tan
poco conocimiento sobre los asuntos sobre los cuales están decidiendo.”224
223
Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 9.
224
“Se enciende polémica por papel del Emisor”, Diario LA REPÚBLICA, Viernes 9 de Julio de 1999, página 2
A.
133
como lo indica el artículo 334 C.P. Con todo, podemos concluir que el
Tribunal Constitucional toma partido por una crecimiento en el corto plazo,
pues es en esta etapa donde puede observarse oposición entre el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y el crecimiento de la
economía. Parece haber dejado atrás el hecho de que en el mediano y largo
plazo ya no se da tal oposición, de modo que con unos bajos niveles de
inflación se logra un crecimiento de la economía. No parece acertado
plantearse como punto de partida una situación extrema de oposición entre
bajo índices de inflación o altos niveles de crecimiento, cuando lo que se logra
precisamente con baja inflación es un crecimiento de la economía, pudiendo
así alcanzar los objetivos de empleo impuestos por el artículo 334 del C.P.
Por último, como hemos podido observar, la Corte integra una serie de
funciones que desprende del artículo 334 C.P. al Banco de la República. A
continuación pasamos a analizar las consecuencias que de este planteamiento
se derivan, citando primero el salvamento de voto a la sentencia en estudio:
“En este sentido, la propuesta de que el Banco Central tenga objetivos distintos
al de la moneda sana con el fin de que atienda otros derechos y garantías
previstos en la Constitución como el mejoramiento de la calidad de vida, la
distribución de oportunidades y beneficios y la preservación del medio
ambiente, ignora la naturaleza jurídica del Banco de la República como órgano
225
Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-
481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-
2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
134
4.4.3.6. Cuarta Interpretación. Esta última interpretación del tema, muy cercana a
la anterior, sirvió de fundamento para la presentación del proyecto de Acto
Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modificaba y
adicionaba los artículos 371 y 372 de la C.P., presentado por los Honorables
Congresistas Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Sierra de Lara Flora, José
Antonio Gómez H., Jaime Dussán y Vicente Blel. A continuación transcribimos el
proyecto de reforma del inciso segundo del artículo 371, el cual trata sobre el
control a la inflación:
226
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentarios de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la
República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997, páginas 95 y 96.
227
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política.
135
“En primera instancia, resulta de orden prioritario ampliar las funciones a que a
través de la Constitución se le asignan al Banco. Esto debido a que la experiencia
que ha tenido que asumir el País con las soluciones adoptadas por la Banca
Central para controlar la inflación ha terminado hundiendo otros sectores. No
podemos, vr. gr. seguir permitiendo que se baje la inflación a través de políticas
que estrangulan al sector productivo.”228
El cambio que se proponía dentro del artículo 371 C.P., tenía una importante
connotación. Si bien se establecía el mandato de controlar la inflación con el
propósito de equilibrar los indicadores macro económicos, se hacía la salvedad de
que tal objetivo no podía afectar la generación de empleo y al sector productivo.
Se trataba de adoptar constitucionalmente la postura según la cual, así existieran
brotes inflacionarios, no era posible para el Banco adoptar medidas para controlar
la situación pudiendo lesionar en el corto plazo los niveles de empleo. De modo
que quedaba proscrita cualquier medida propia de la autoridad monetaria para
restringir la liquidez con el propósito de controlar la inflación, así existiera en el
corto plazo un costo en términos de empleo. La consecuencia de esta nueva
regulación, como lo advierten diferentes autores, hubiera sido un incremento en
los niveles de inflación con altas tasas de desempleo en el mediano y largo plazo.
Motivados por los resultados en las variables macro económicas del país, los H.
Congresistas presentaron el proyecto de Acto Legislativo. Sobre este aspecto,
nos referiremos en el capítulo Resultados Históricos de la Banca Central.
“Un político enfrenta unas instituciones cuando le han quitado algo importante.
Las preguntas son entonces las siguientes: ¿Qué es lo que le ha quitado el Banco
228
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política, Exposición de Motivos.
136
229
Salomón Kalmanovitz, “¿Por qué algunos políticos se oponen al Banco Central y a la Apertura?”, Diario LA
REPÚBLICA, Lunes 17 de Enero de 2000, página 4 A.
137
230
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 3.
138
Mes 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Enero 3,30 3,00 3,49 3,24 3,15 1,84 2,51 1,65 1,79 2,21 1,29
Febrero 3,66 3,41 3,34 3,25 3,68 3,52 4,01 3,11 3,28 1,70
Marzo 2,89 2,52 2,31 1,87 2,21 2,61 2,10 1,55 2,60 0,94
Abril 2,81 2,80 2,85 1,94 2,37 2,23 1,97 1,62 2,90 0,78
Mayo 1,95 2,20 2,32 1,60 1,54 1,65 1,55 1,62 1,56 0,48
Junio 1,95 1,58 2,24 1,54 0,90 1,20 1,14 1,20 1,22 0,28
Julio 1,35 1,81 1,99 1,23 0,91 0,77 1,51 0,83 0,47 0,31
Agosto 1,58 1,27 0,75 1,25 0,97 0,63 1,10 1,14 0,03 0,50
Septiembre 2,37 1,45 0,83 1,12 1,09 0,84 1,19 1,26 0,29 0,33
Octubre 1,92 1,32 0,85 1,06 1,11 0,88 1,15 0,96 0,35 0,35
Noviembre 2,03 1,22 0,72 1,29 1,11 0,79 0,80 0,81 0,17 0,48
Diciembre 2,52 1,40 0,94 1,13 1,49 0,92 0,72 0,61 0,91 0,53
En año 32,36 26,82 25,13 22,60 22,59 19,46 21,63 17,68 16,70 9,23 1,29
corrido
Fuente: Dane
139
35% 32%
30% 26% 25%
22%
22%
25% 19% 21%
20% 17% 16%
9%
15%
10%
5%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Dane
Los índices de inflación presentaron una reducción anual desde 1991, salvo en 1996, cuando la
inflación registró un crecimiento de dos puntos porcentuales respecto del año anterior. En términos
generales, puede afirmarse que la tendencia de la inflación fue favorable con los objetivos de
estabilización del Banco Central. En efecto, si se compara la inflación de 1990 (32.36%) con la
inflación obtenida en 1999 (9.23%), puede apreciarse una reducción en cerca de 23 puntos
porcentuales. La tasa de inflación anual obtenida en diciembre de 1999 fue la más baja registrada
desde 1970, año en el cual fue de 6.6%. El resultado más sobresaliente es el alcanzado en ese
año, pues la inflación mostró una caída de 7.5 puntos porcentuales frente al año anterior, y 5.8
puntos porcentuales inferior a la meta inflacionaria establecida para 1999. Así, en diciembre de
1999 se completaron ocho meses consecutivos con una inflación al consumidor de un dígito. La
caída en la tasa de inflación se registró en todos los grupos que conforman la canasta familiar. En
especial, se destacó la disminución en el crecimiento de los precios de vivienda, la cual pasó de
crecer de 16.6% en diciembre de 1998 a 5.8% en igual mes de 1999; de la educación que pasó de
231
17.3% a 10.2%, y de los alimentos que pasaron de 15.7% a 7.5%. Además de los múltiples
aspectos positivos que esto implica, de acuerdo con los informes del Banco, la reducción en el
ritmo inflacionario significó un aumento de los salarios reales, pues los ajustes salariales que se
hicieron a principios de 1999 estuvieron entre 15 y 17%. Además, haber obtenido una inflación de
232
un dígito, situó al país a la entrada de un patrón inflacionario más acorde con el internacional.
231
INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República
232
Diario LA REPUBLICA, Jueves 6 de Enero de 2000, “La inflación sí perdió peso”, página 1 C.
140
Inflación PIB
35% 0,08
30% 0,06
25% 0,04
20% 0,02
15% 0
10% -0,02
5% -0,04
0% -0,06
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
La relación negativa entre crecimiento del producto e inflación, aparece claramente señalada en los
períodos 1992 y 1996. Las equis que se forman en las gráficas demuestran la relación inversa que
se presenta en ambos indicadores: en 1992, la tendencia creciente del producto contrastó con la
caída en los índices de inflación. Igualmente, en 1996 la caída en el crecimiento de la economía se
presentó inversa al incremento en los resultados de inflación; esta situación se debió
principalmente a la reducción que por esa época realizó el Banco sobre la oferta monetaria, lo que
produjo una desaceleración en el crecimiento de la economía. La situación para esa época resultó
paradójica; si bien la liquidez del mercado ha estado asociada a mayores resultados inflacionarios,
durante ese período, aunque se presentó una restricción en la liquidez monetaria, el índice de
inflación mostró un incremento de dos puntos porcentuales frente al año anterior (21%). Sin
embargo, en 1997 se presentó una nueva caída en la inflación (17%) con un correspondiente
incremento en el Producto Interno Bruto.
Tanto en 1992 como en 1996, los resultados mostraron evidencia en favor de los planteamientos
expuestos por los defensores del modelo de Banca Central, en el sentido de haberse presentado
un crecimiento del producto en la medida en que la inflación registró caídas. Esa situación justificó
los esfuerzos dirigidos a reducir la inflación, pues los dividendos en términos de crecimiento se
pudieron apreciar. El problema surgió en el período comprendido desde 1998, cuando los
resultados presentaron una relación directa entre la caída de la inflación y el crecimiento de la
economía, ¿qué pasó?. Bien vale la pena aclarar, antes de comenzar la discusión, que sobre las
causas de la recesión de la economía nos referiremos más adelante. Así, hay quienes atribuyen la
reducción de la inflación a la fase recesiva por la que atravesó la economía desde 1998. En este
sentido, la caída de la demanda agregada y el consecuente deterioro en los ingresos per capita,
141
impidió que los precios de los productos crecieran. En este sentido, apunta el codirector del
Banco, Sergio Clavijo:
“Dicho de otra manera, Colombia a experimentado una desinflación fortuita durante los años 1998
– 99, entendiendo como tal la resultante del debilitamiento del sector productivo, del incremento del
desempleo, del estallido de la burbuja especulativa de los bienes raíces que se fue inflando durante
los años 1993 – 97. Todo ello ha traído graves consecuencias para el sector financiero, afectando
233
estructuralmente su capacidad crediticia.”
El autor analiza que durante 1998 y 1999, no solamente en Colombia sino en otros países como
Inglaterra e Isrrael, la tasa de sacrificio para la reducción de la inflación fue alto, pues se requirieron
desaceleraciones significativas del producto. Así, sostiene que la “desinflación fortuita” del período
1998 – 99 fue menos favorable que el manejo tradicional de la economía, el cual reportaba
crecimientos cercanos al 4%, desempleo del 10% y una inflación promedio cercana al 22%. Sin
embargo, no se trata de volver a dicha combinación de políticas sino de aprovechar la situación
con el objeto de permanecer en inflaciones de un solo dígito, en la medida en que se va
234
recuperando la economía.
Sin embargo, el Banco de la República, en cabeza de su Gerente General, insistió en que el logro
alcanzado en materia de inflación se debió a la estricta política monetaria que puso en marcha,
sobre todo en 1997 y 1998, y no solo al proceso recesivo de la economía. Según se lee en varios
de los documentos del Banco, conforme al mandato que le impone la Constitución, las medidas
adoptadas para reducir la oferta monetaria permitieron alcanzar y superar la meta proyectada de
inflación. No obstante, se reconoció que la reducción de la inflación durante 1999 fue más
acelerada de lo programado por causa de la recesión.
233
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 5.
234
Ob. Cit. página 6.
235
INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República
142
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
Fe 6
Fe 7
Fe 98
9
A 97
D 7
A 98
D 8
A 99
D 9
A 7
A 8
A 9
O 7
O 8
O 9
Ju 7
Ju 8
Ju 9
-9
-9
-9
-9
-9
-9
9
9
-9
-9
-9
-9
-9
-9
-
n-
n-
n-
b-
b-
b-
ic
ic
ic
ic
ct
ct
ct
go
go
go
br
br
br
D
Un comportamiento muy similar registraron los medios de pago M1, los cuales alcanzaron a
registrar un crecimiento anual promedio cercano al –5% durante finales de 1998 y comienzos de
1999. Al finalizar 1999 el crecimiento anual promedio fue del 12.5%, un incremento que se debió al
mayor ritmo de crecimiento de las cuentas corrientes. El agregado monetario más amplio de
liquidez, M3 más bonos, se situó el 31 de diciembre de 1999 en $60.002 mm con una tasa de
crecimiento anual del 6.3%.
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999p
143
Figura 5. Déficit (-) Fiscal del Sector Público; como porcentaje del PIB
El déficit fiscal, representado en cifras negativas como porcentaje del PIB, en oposición a las cifras
positivas como porcentaje del PIB del superávit fiscal, presenta un marcado deterioro desde 1994
hasta 1999. Se estima que un punto porcentual del PIB equivale a unos 900 millones de
236
dólares : de modo que si en 1994 el déficit era de –1.6% del PIB, esto es, cerca de 1.440
millones de dólares, en 1997 (-4.17% del PIB) alcanzó la suma no despreciable de cerca de 3.753
millones de dólares y en 1999 (-6.3%) llegó a un faltante cercano a los 5.670 millones de dólares.
Las cifras demuestran por tanto, que desde el período correspondiente al inicio de la
administración del Presidente Samper las finanzas públicas presentaron un incremento
desbordante. El aumento excesivo en los sueldos de los empleados públicos, negociados en su
mayoría por el entonces Ministro del Interior Horacio Serpa, robos masivos a través de contratos
fraudulentos y de colocación de dineros oficiales en entidades financieras de dudoso desempeño
(entre ellas varias cooperativas), y gasto desordenado y sin prioridades. Frente a esto, el Ministro
de Hacienda que se desempeñaba durante esa época, Antonio Urdinola, no tomó medidas de
237
fondo contra la situación.
Por eso, y como consta en varias publicaciones, la Junta Directiva del Banco de la República hizo
serios llamados al gobierno de entonces para que llevara a cabo ajustes en el gasto público. Sin
embargo, esto nunca sucedió y por el contrario continuaron los altos niveles de gasto. Tal
situación redujo la credibilidad del país frente al exterior, pues como los sostuviera el Gerente del
Banco, Miguel Urrutia, los prestamistas internacionales no estaban dispuestos a otorgar créditos a
238
una nación con elevado faltante en sus finanzas públicas . No en vano, el Ministro de Hacienda
Juan Camilo Restrepo aseguró al asumir su investidura, que recibía “la olla raspada”, destacando
en especial dos casos ocurridos en las dos últimas semanas del gobierno del Presidente Samper:
de un lado, el haber comprometido 67.000 millones de pesos de Findeter, esto es, el 55% de los
recursos que le quedaban para ese año, y de otro lado, el haber comprometido del Inurbe 32.000
239
millones de pesos, equivalentes al 82% del presupuesto restante de la entidad para ese año .
El gobierno del Presidente Pastrana se comprometió a llevar a cabo un ajuste fiscal mediante
reformas estructurales en el sector público, programas para fortalecer el recaudo de impuestos y
otras medidas sobre las cuales no nos vamos a detener, dirigidas a reducir el déficit de las finanzas
públicas. Tal compromiso fue adquirido también frente al Fondo Monetario Internacional en el
marco del acuerdo suscrito entre el gobierno y esta entidad. Sin embargo, lo cierto es que durante
el primer año de gobierno, los esfuerzos por reducir el déficit de las finanzas públicas heredado de
la anterior administración ha fracasado. La austeridad en el gasto, la implantación de un impuesto
sobre las transacciones financieras del dos por mil y una reforma que pretendió ampliar la base de
tributación en el impuesto de renta y de ventas, no lograron compensar ni las caídas en los
recaudos originados por la actual recesión, ni los mayores gastos ocasionados por las operaciones
de salvamento del sector financiero y por la reconstrucción de la zona afectada por el terremoto de
240
Armenia.
236
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Déficit Fiscal va por Ascensor”, diciembre 5 de 1997.
237
Revista LA NOTA, ejemplar No. 16, “Reventó la Crisis”, junio 7 – 28 de 1998.
238
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Déficit Fiscal va por Ascensor”, diciembre 5 de 1997.
239
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Contrarréplica de Minhacienda a Urdinola”, agosto 21
de 1998.
240
Revista LA NOTA, ejemplar No. 49, “En el Fondo con el Fondo”, noviembre 22 – diciembre 13 de 1999
144
241
INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República
145
Inflación PIB
18% 4,00%
16% 3,00%
14% 2,00%
12%
1,00%
10%
0,00%
8%
-1,00%
6%
4% -2,00%
2% -3,00%
0% -4,00%
1997 1998 1999 2000p 2001p
Figura 6. Proyecciones: Indice de Precios al Consumidor Vs. Producto Interno Bruto; variación
porcentual anual
Nótese como, de acuerdo con la figura anterior, las cifras proyectadas a partir del año 2000
presentan nuevamente una relación inversa entre el comportamiento de la inflación y el crecimiento
del PIB. Desde 1998 se puede apreciar una tasa de sacrificio, para bajar la inflación, en el
crecimiento del producto de cerca de 7 puntos porcentuales. Así, mientras en 1997 la economía
había crecido 3% anual, en 1999 cayó en cerca del 4% respecto del año anterior, a la vez que la
inflación se redujo en este mismo período de 17% en 1997 a 9% en 1999. Sin embargo, las
proyecciones arrojan crecimientos positivos en el producto interno bruto a partir del año 2000,
además de seguir presentándose una reducción en la inflación. Con ello, parece quedar
demostrado que la reducción de la inflación permite alcanzar crecimientos de la economía durante
el mediano y largo plazo, tomando dicho término desde 1998, pues en el corto plazo (1998 y 1999)
se aprecia una caída en el crecimiento cuyo sacrificio radica en las menores tasas de inflación
logradas.
Varios autores, como el codirector del Banco de la República Sergio Clavijo, han propuesto una
nueva estrategia para consolidar la inflación de un dígito alcanzada en el último año, mediante la
llamada “inflación objetivo” (inflation targeting). La idea es guiarse por un programa de des –
inflación de mediano plazo, lo cual permitiría contemplar de manera más global la situación macro
económica en su conjunto, en donde las decisiones de política monetaria y su resultado sobre las
242
REVISTA MENSUAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, Nota Editorial, “¿Cuanto nos está Costando la
Inflación en Colombia?”, Mayo de 1998
146
tasas de interés en el corto plazo deban contextualizarse como una cadena de acciones
necesarias para obtener una inflación baja y estable, pero donde ese objetivo no puede ser
243
independiente de la solidez del sistema financiero y del ciclo económico.
En el régimen de tasa de cambio fija, el Banco Central se compromete a que la tasa de cambio se
mantiene en un valor predeterminado. Así, cuando se presenta exceso de demanda de divisas, el
Banco suministra al mercado las divisas necesarias para mantener la tasa de cambio en su valor
prefijado. Igualmente, cuando se presentan excesos de oferta, el Banco adquiere las divisas para
evitar que la tasa de cambio disminuya.
5.2.1.2. Banda Cambiaria. Son los límites dentro de los cuales puede fluctuar el
precio del dólar. La banda cambiaria tenía la siguiente estructura: Tasa máxima
(techo): La tasa máxima a la cual podía llegar la tasa del mercado interbancario
243
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, páginas 9 y 10.
244
Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co
147
Techo
Medio
$US
Piso
+10%
10%
-10%
Tiempo
245
Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co
148
$ 2.200,00
$ 2.000,00
$ 1.800,00
$ 1.600,00
$ 1.400,00
$ 1.200,00
$ 1.000,00
$ 800,00
$ 600,00
Ene-92
Ene-93
Ene-94
Ene-95
Ene-96
Ene-97
Ene-98
Ene-99
Ene-00
Jul-92
Jul-93
Jul-94
Jul-95
Jul-96
Jul-97
Jul-98
Jul-99
Fuente: Banco de la República
Figura 8. Tasa representativa del Mercado - Pesos Colombianos por Dólar de los Estados Unidos
De acuerdo con la figura, podemos observar como, desde mediados de 1997 y principios de 1998,
se presentó una especial tendencia de la tasa de cambio hacia la devaluación. Durante esta
época, la Junta Directiva del Banco de la República, en su intento por defender el techo de la
banda cambiaria, acudió a la venta de cerca de 400 millones de dólares provenientes de las
reservas internacionales. Tales medidas, junto con el aumento en las tasas de interés (Figura 9),
llevaron a que pocos meses más tarde se disminuyera la liquidez monetaria (Figura 4). Si bien los
efectos de estas medidas resultaron favorables para el propósito de defender la banda cambiaria,
representó un golpe para los empresarios quienes tuvieron que asumir mayores costos en la
consecución de recursos para financiar sus planes de inversión, según veremos más adelante. La
caída de las reservas internacionales, debido al compromiso de la Junta del Banco de vender
divisas en los montos que fueran necesarios para defender la banda cambiaria, afectó seriamente
el nivel de liquidez, pues la venta de ese volumen de divisas se tradujo en una “recogida” de
246
pesos.
Sin embargo, la presión devaluacionista llevó a que a mediados de 1998 se modificara por primera
vez la banda cambiaria, poniendo freno a la venta desbordada de reservas internacionales (Figura
8). Para esta época la devaluación alcanzó la no despreciable cifra de 30% anual. A comienzos
246
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “El Papel del Banco de la República”, 23 de febrero de
1998.
149
La flotación, sin embargo, no será libre pues el Banco de la República anunció y definió las nuevas
pautas para la intervención en el mercado cambiario, las cuales buscan elevar gradualmente el
saldo de las reservas internacionales a los niveles acordados por el FMI, y al mismo tiempo
248
disminuir la volatilidad del tipo de cambio.
El resultado del desempeño cambiario para el año completo fue una devaluación de cerca de 24%
a noviembre de 1999 (9.23% en términos reales) lo que condujo a una recuperación sustancial de
la tasa de cambio real.
Nuevamente el Banco tuvo que intervenir en el mercado cambiario por un monto de US$399
millones y restringir el acceso del Banco por parte de las entidades financieras. Ante esta nueva
presión cambiaria el Banco decidió suspender la compra de TES y no reponer la liquidez que se
perdía. Como resultado de estas medidas, el nivel de las tasas de interés se incrementaron.
Pasadas las elecciones, las medidas adoptadas tranquilizaron el mercado cambiario, lo que le
permitió al Banco restablecer el suministro de liquidez.
247
COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, página 57.
248
Ob. Cit. página 57.
150
A pesar del desplazamiento hecho sobre la banda cambiaria, el ataque cambiario contra el
peso, la expectativas de devaluación que lo impulsaron y las ventas de divisas la tasa de
interés interbancaria se elevó a 66.5% (
Figura 9.) y la DTF continuó aumentando hasta alcanzar en el mes de noviembre un valor real
máximo de 17.2%.
A medida que fue ganando credibilidad el programa macroeconómico, los mercados monetario y
cambiario se estabilizaron paulatinamente, lo que le permitió a la Junta aumentar la liquidez de la
249
economía y reducir el nivel de tasas de interés.
249
INFORME ADICIONAL DE LA JUNTA DIRECTIVA AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Octubre de 1999,
Banco de la República.
151
Pero el valor que realmente interesa, es el valor actual de los ingresos repatriables de la cocaína
colombiana, el cual alcanza unos US$3.574 millones cifra equivalente al 3% del Producto Interno
Bruto (PIB). Esta suma triplica el valor de las exportaciones de café, supera en un 41% todas las
exportaciones agrícolas lícitas y tiene un valor semejante a las exportaciones petroleras. Aunque
no se sabe con certeza que porcentaje de estos recursos ingresan y se lavan en Colombia,
podemos suponer que cerca de la tercera parte de este valor, siendo optimistas, ingresan y se
250
lavan en el país, esto es, US$1.191 millones, lo que significa el 1% del PIB.
Con tal cantidad de dólares ingresando anualmente al país por concepto del narcotráfico, pudiendo
estar la mayoría de estos dineros registrados en el Banco de la República, bien puede afirmarse
que el mercado de divisas se encuentra saturado, lo que impide que se presente un alza en el
precio del dólar. Así, parece muy probable que la tasa de cambio continúe en calma o incluso de
muestras de revaluación, pues tal como están las cosas, el negocio de la cocaína parece ir en
aumento.
Existen dos tipos de tasas de interés: la tasa pasiva o de captación, es la que pagan los
intermediarios financieros a los oferentes de recursos por el dinero captado; la tasa activa o de
colocación, es la que reciben los intermediarios financieros de los demandantes por los préstamos
otorgados. Esta última siempre es mayor, porque la diferencia con la tasa de captación es la que
permite al intermediario financiero cubrir los costos administrativos, dejando además una utilidad.
La diferencia entre la tasa activa y la pasiva se llama margen de intermediación.
250
Diario LA REPUBLICA, Martes 21 de marzo de 2000, “Se Triplican los Cultivos Ilícitos”, página 2 A.
152
• DTF
Es el promedio ponderado de las tasas de interés efectivas de captación a 90 días (las tasas de los
Certificados de Depósito a Término a 90 días) de los establecimientos bancarios, corporaciones
financieras, compañías de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda. Esta
tasa es calculada semanalmente por el Banco de la República.
Es la tasa promedio de CDAT CDT a diferentes plazos, a la cual negocian entre sí los
intermediarios financieros. Esta tasa la calcula y certifica la Superintendencia Bancaria.
Es la tasa pasiva promedio a la que negocian entre sí los intermediarios financieros en el mercado
251
de liquidez a muy corto plazo.
251
Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co
153
Colocación Interbancaria
Captación Operaciones Repo
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
Ene- Jul-97 Ene- Jul-98 Ene- Jul-99
97 98 99
Fuente: Fedesarrollo
Otros planteamientos explican el incremento en las tasas de interés de la siguiente manera: si bien
Colombia experimentó un auge económico al principio de la década de los noventa, siendo más
agudo en 1993 y 1994, la situación de 1998 no fue sino la crisis posterior al auge. Tal crisis no se
hizo patente sino hasta cuando el Banco de la República tuvo que elevar las tasas de interés a más
del 50% para defender la tasa de cambio. Según consideran algunos, como Hernán Echavarría
Olózaga, fue un intento precipitado por defender una tasa que venía desequilibrada por la excesiva
expansión de la economía en los años anteriores. Apunta este autor, que para defender la tasa de
cambio y las reservas, las autoridades monetarias tienen dos conductos: uno, elevar las tasas de
interés al nivel que sea necesario para restringir la liquidez de la economía y reducir así la
demanda de dólares, o dos, hacer una devaluación sustancial del peso, que lo coloque en su nivel
de equilibrio, es decir, a la tasa que pusiera la demanda en equilibrio con las disponibilidades, de
acuerdo con la expansión de los años anteriores. La alternativa escogida fue la primera: altas
252
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 10.
154
tasas de interés e iliquidez. Ello redujo la actividad económica, y obligó a varios bancos,
253
compañías financieras y empresas a acudir a procesos concursales.
Sin embargo, a lo largo de 1999 el Banco de la República mantuvo una política de reducción de
tasas de interés. Un reflejo de esa determinación fue la tendencia decreciente de la tasa efectiva
de las operaciones Repo que al final del octavo mes del año se encontraba en 16%, después de
haberse ubicado en 26% en el mes de enero. En forma similar la tasa interbancaria disminuyó
254
entre enero y julio 6.51 puntos porcentuales, al pasar de 25.79 a 19.28% en el último mes. En
octubre y noviembre las tasas de interés continuaron su tendencia decreciente, reflejo del
compromiso del Banco de la República con las metas de reactivación. El mejor indicador de ese
hecho fue la reducción en las tasas efectivas sobre las operaciones Repo que pasaron a 12% el 13
255
de diciembre de 1999. Sin embargo, al finalizar el primer trimestre de 2000, las tasas de interés
mostraron un repunte al alza como consecuencia del recorte de liquidez llevado a cabo por el
Banco de la República. La razón de ese manejo fue evitar que las tasas de interés cayeran por
debajo de los índices de inflación, evitando así crear serios problemas en el negocio de
intermediación financiera.
De todas maneras, las consecuencias de adoptar medidas monetarias que conduzcan a reducir el
nivel de liquidez en la economía son bien conocidas. La recesión, la caída de la actividad
productiva, los niveles de desempleo y pobreza son experiencias que el país no quiere seguir
atravesando, y que por ello, hace que se vea con recelo este tipo de decisiones.
Señala el H. Senador Luis Guillermo Velez, que el hecho más notorio del fracaso en el manejo
cambiario, fue el intento fallido de mantener la banda cambiaria durante junio y septiembre de
1999, lo que “disparó” el precio del dólar y llevó a que el Banco de la República gastara cerca de
US$2.000 millones en subastas, cifra que a la postre fue aprovechada por especuladores.
253
Revista LA NOTA, ejemplar No. 44, “Juicio de Responsabilidades”, Hernán Echavarría, septiembre 13 –
27 de 1999.
254
COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Septiembre de 1999, página 46.
255
COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, página 58.
155
Igualmente, la parálisis del crédito que otorgan las entidades financieras no ha permitido que
llegue al público lo que considera la “publicitada” rebaja en los niveles de interés,
256
conduciendo a que dicha rebaja sea puramente nominal.
El H. Senador cuestiona también el resultado obtenido en materia de inflación durante 1999, el cual
había sido señalado de rotundo éxito según habíamos visto. Para Luis Guillermo Velez tal éxito no
existe, en la medida en que si toma el 10% de aumento anual en los precios y se suma con el 5%
de contracción de la renta nacional, se obtiene un 15% de pérdida de capacidad adquisitiva,
resultado que, si se tiene en cuenta el crecimiento negativo de la economía durante esa misma
época, es inaceptable. Los procedimientos y mediciones que utiliza el Banco Central para
controlar la capacidad adquisitiva de la moneda son inadecuados. Ante esta consideración, cierto
257
es que el Banco no cumplió con su objetivo constitucional.
Finalmente, califica de antipatriótica la labor desarrollada por la Junta del Banco, con ocasión de la
siguiente anotación publicada por el Emisor en su primer informe al Congreso durante el año 2000:
“El éxito del esquema de Inflation Targeting requiere que se cumplan ciertas condiciones. Entre
ellas, es necesario que la conducción de la política monetaria adquira un alto grado de
independencia. Igualmente, se requiere que la autoridad monetaria no subordine el cumplimiento
de la meta de inflación al logro de otros objetivos como el empleo y la tasa de cambio”.
El Senador Vélez considera que con ello el Banco desliga su principal función del problema del
desempleo, considerando a su vez, que esto no es más que la oficialización de una política en
258
favor del desempleo.
256
DEBATE ECONÓMICO DEL SENADOR LUIS GUILLERMO VELEZ TRUJILLO, Senado de la República,
Octubre de 1999.
257
Diario LA REPUBLICA, Miércoles 22 de Marzo de 2000, “¿Qué pasa con el Banco?”, de Luis Guillermo
Velez, página 4 A.
258
Diario LA REPUBLICA, Lunes 8 de Mayo de 2000, “La Oficialización del Desempleo”, de Luis Guillermo
Velez, página 4 A.
156
Anota la Junta del Banco Emisor, finalmente, que durante 1999 el dilema enfrentado por la
política monetaria y cambiaria a lo largo de ese año fue similar al de todos los países que se
vieron forzados a abandonar su compromiso cambiario: las razones por las cuales podría no ser
sostenible el régimen cambiario que rigió hasta finales de septiembre de 1999 son las misma por
las cuales sería peligroso abandonarlo. La alternativa que se presentaba entonces, era sustituirlo
con algún riesgo, o tratar de mantenerlo temporalmente mientras se encontraban condiciones
propicias para su eliminación.
El modelo Chileno de Banco Central Autónomo es reconocido como uno de los más perfectos, sino
el más, en América Latina. Fue establecido a nivel constitucional, en los artículos 97 y 98 de la
Constitución Política de 1980 y desarrollado a nivel legal mediante la ley 18840 del 9 de diciembre
de 1989.
Art. 98. El Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean
públicas o privadas. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos
emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.
Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con Créditos directos o indirectos del Banco
Central.
Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad
Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades
públicas o privadas.
El Banco Central no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique de una manera directa o
indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas o
entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.
Lo anterior puede analizarse desde dos puntos de vista. Teóricamente es deseable que la
constitución se limite a trazar solamente principios, dejando el desarrollo de estos, a la ley. Desde
este punto de vista la legislación chilena es definitivamente más acertada.
El artículo 97 de la Constitución chilena hace las veces del articulo 371 colombiano, en tanto que
presenta los postulados básicos de autonomía orgánica y funcional del Banco Central. Así las
cosas, este artículo determina la existencia de una institución estatal denominada “Banco Central”,
la cual tiene un carácter eminentemente técnico, cuenta con un patrimonio propio y su
composición, organización, funciones y atribuciones están determinados por una ley orgánica
constitucional.
Tampoco se consagran en la Constitución austral, las principales funciones a cargo del Banco
Central, ni mucho menos el mandato de la Coordinación. Lo mismo sucede con los mecanismos
de rendición de cuentas o responsabilidad, como los informes frente al Congreso y inspección,
vigilancia y control por parte del gobierno. Estas disposiciones, que si son consagradas por la
Constitución colombiana en su artículo 371, están orientadas hacia la determinación del “ser” y el
“hacer” del Banco, y nos parecen necesarias en la medida que, siendo la concentración de poder la
mayor aspiración de las ramas y órganos del poder público de los Estados Latinoamericanos,
puede presentarse en estos una tendencia hacia la limitación institucional de las entidades
autónomas de dichos países, las cuales tienen cierto grado de poder.
En otro sentido, debe hacerse énfasis en el hecho de que la Constitución colombiana a diferencia
de la chilena, cuenta con un segundo artículo que contempla el modelo de Banca Central
autónoma, el cual no tiene cabida en la carta chilena, es el artículo 372.
En dicho artículo se hace referencia a la composición y funciones del órgano de dirección del
Banco; a este respecto, consideramos oportuno comentar el peligro que para un país inestable
como puede llegar a ser Colombia o cualquier otro país latinoamericano, representa la
consagración de la composición, las funciones y la forma de elección del órgano de dirección del
Banco Central, en un nivel menor que el constitucional, ya que una modificación de la norma
jurídica en este respecto, puede ser la vía para conseguir el manejo del Banco por parte del
260
gobierno o el congreso, truncando definitivamente la independencia de la institución.
259
Aunque la Ley 18840 de 1989 de la República de Chile, la cual regula el régimen de Banca Central es una
ley orgánica constitucional y como tal presenta mayor dificultad para ser modificada, es claro que nunca es lo
suficientemente inmune a los ataques legislativos como lo puede llegar a ser la constitución misma.
260
Como ya se dijo, Congresos y Gobiernos quieren permanentemente dominar o controlar la Junta del Banco
Emisor. Su control implica el manejo de la política monetaria, lo cual a su vez representa para aquellos un
159
Es claro entonces que la consagración constitucional de estos temas garantiza una mayor
estabilidad de los modelos, al tiempo que su delegación a la ley o al reglamento pone en peligro
su permanencia y estabilidad. En consecuencia, puede afirmarse que en este respecto, el
modelo colombiano está mayormente garantizado.
Finalmente, el artículo 98 de la Constitución de Chile, hace las veces del artículo 373 de la
Constitución política de Colombia. En ambos se establecen certeras prohibiciones en cuanto a la
capacidad del Banco para otorgar créditos, veámoslas esquemáticamente:
El Banco central chileno puede realizar operaciones de crédito con las entidades financieras
públicas o privadas, sin embargo tiene expresamente prohibido otorgarles garantías.
El Banco chileno tiene prohibido otorgar en forma directa o indirecta, prestamos al gobierno para
financiar el gasto público, o cualquier otro gasto del gobierno. En consecuencia tampoco puede
adquirir documentos emitidos por el estado, sus organismo o empresas.
Solo excepcionalmente puede haber financiación para el Ejecutivo, en caso de Guerra exterior,
previamente calificada.
El crédito al gobierno no esta prohibido totalmente, como sí lo esta en Chile. En efecto el gobierno
colombiano puede por principio general, mas no por excepción, recibir crédito del Banco Central,
mediando autorización unánime de la Junta Directiva del Banco. Igualmente sucede con las
garantías.
En Colombia, a diferencia del país austral solo es viable el crédito para dichas entidades como
apoyo transitorio de liquidez, es decir por vía excepcional. En Chile puede otorgarse por principio
general.
En lo que tiene que ver con el otorgamiento de garantías a los particulares, a diferencia del Banco
chileno, el Banco colombiano puede otorgarlas.
mayor margen de gobernabilidad en el corto plazo. Lo que no tienen en cuenta estos son las nocivas
consecuencias para la gobernabilidad que puede acarrear una desmedida alza en los niveles de precios.
160
constante no solo al Banco Central en sus apoyos de liquidez, sino también al FOGAFIN en
sus apoyos de solidez, el trato desigual que otorgan a diferentes entidades financieras.
A pesar de todo y como lo advertimos con anterioridad, dichas materias nunca estarán lo
suficientemente protegidas por una ley, -cualquiera sea su género- como lo estarían de estar
261
consagradas en la constitución.
261
La anterior concepción es un reflejo obvio, no del deseo de acrecentar impunemente las materias de rango
constitucional, sino de proteger los presupuestos básicos de un modelo que desde su génesis ha presentado
enemigos.
262
Andrés Bianchi, -ex-presidente del Banco Central de Chile- en: La Autonomía del Banco Central de Chile.
Ver en: Documentos personales. Dr. Roberto Junguito Bonnet.
263
Equivalente a la Junta Directiva del Banco de la República de Colombia.
161
- Posee personalidad jurídica. El artículo 1 de la ley 18840 dota al Banco Central chileno de
personalidad jurídica propia, garantizándole así independencia orgánica respecto de cualquier
otro ente jurídico estatal. Es así como en al país austral al igual que en el nuestro, la
institución del Banco Central no hace parte de personalidad jurídica ajena, lo cual le garantiza
la capacidad para contratar y responder jurídicamente en el ejercicio de sus funciones, con
total independencia y libertad.
- Está sujeto a un régimen jurídico propio. El artículo 2 de ley 18840, establece que el
Banco Central Chileno esta regulado por un régimen jurídico propio, siendo inmune, al igual
que en Colombia, a las disposiciones trazadas para la generalidad de entidades estatales.
• Mecanismos de responsabilidad
Resulta ser esta una disposición legal mas amplia -en términos de
destinatarios- que la disposición análoga del ordenamiento jurídico colombiano,
en el cual, como fue explicado oportunamente, el único receptor es el
Congreso. De otra parte, la legislación chilena resulta insuficiente en términos
de “calidad” de aquellos, ya que no establece condiciones concretas para la
presentación de tales informes, como si se hace en Colombia.
162
- Pérdidas. En cuanto a las perdidas del Banco, debe decirse que estas son
cubiertas en principio con las reservas acumuladas y si ello no fuere suficiente,
se cubrirán con el capital del Banco.
264
Al respecto, remitimos al lector al apartado referente a las utilidades y perdidas del Banco de la República
de Colombia, donde se hace un completo análisis de las razones por las cuales un Banco que deja sus
utilidades y sus perdidas en manos del gobierno, es un Banco con limitada autonomía.
163
Asigna así la ley el manejo de la política monetaria y crediticia del estado chileno,
competencias igualmente radicadas en el Banco Central Colombiano.
- Funciones del Consejo del Banco: Por virtud del artículo 6 de la ley 18840,
corresponde al Consejo del Banco ejercer las atribuciones y cumplir las
funciones encomendadas por ley al Banco central. En consecuencia el
165
Para procurar la independencia de los Consejeros, la ley 18840 traza un estricto y riguroso
régimen de inhabilidades e incompatibilidades al cual están sometidos los aspirantes a
Consejero del Banco.
Así las cosas, en los dos organismos el gobierno tiene un voto fijo, en
Colombia el del ministro y en Chile el del gerente, consecuentemente resulta
mas difícil para el gobierno lograr mayoría en junta e imponer sus decisiones
en Colombia que en Chile. En la primera, siendo siete los miembros, tendría
que conseguir tres votos adicionales, mientras que en el segundo siendo cinco
los miembros tendría que lograr solo dos más. Así las cosas, la conformación
del órgano directivo puede resultar trascendente para la autonomía real del un
Banco Central; en Colombia, hay menor riesgo de que se gubernamentalice la
junta que en Chile.
De otro lado, mientras los codirectores del Banco de Chile deben ser
nombrados por el presidente previo acuerdo del Senado, en Colombia el
nombramiento presidencial es libre. Consideramos que se garantiza mas la
idoneidad de los miembros del Banco al tiempo que se genera mayor
autonomía, bajo el primer esquema.
Por su parte, el periodo de los miembros del Consejo Chileno es mas largo
que el de la Junta colombiana, esto garantiza un mayor espectro largoplacista
en las políticas del Banco.
• Influencia del Gobierno en las decisiones del Consejo del Banco. El Ministro
de Hacienda Chileno no hace parte del Consejo del Banco, este asiste a sus
sesiones con voz, pero sin voto, sin embargo presenta una serie de
prerrogativas de gran importancia:
Proponer al consejo la adopción de determinadas medidas.
Vetar las restricciones (no liberalizaciones) del consejo a las operaciones de cambio
internacional. Igualmente, esta medida puede ser contradicha por el voto contrario de la
totalidad de los miembros del Consejo
El Banco Central Alemán ha llegado a ser considerado como el “Banco más independiente del mundo” y
la normatividad constitucional y legal que lo fundamentan han sido tomadas como base fundamental de
la mayoría de Bancos independientes del mundo, llegando incluso a ser adoptada como raíz de la
normatividad comunitaria europea, a través del tratado de Mastritch.
Al respecto, debe anotarse que el adjetivo en comento no es fortuito para el emisor alemán, sino que
tiene fundamento en la idoneidad de las instituciones jurídicas que lo regulan y en el inmenso
reconocimiento y legitimidad otorgado por el pueblo alemán. En efecto, como lo anota Mathias Arzbach
168
“Acaso Alemania sea un caso especial, modelo, en cierto sentido, ya que la gran mayoría de los
ciudadanos ha estado convencida por décadas de que la autonomía de un banco central es una
condición irrenunciable para una política monetaria dirigida hacia la estabilidad. A diferencia de ello, en
numerosos otros países los círculos académicos y políticos durante mucho tiempo no demostraron
265
interés por este tema...”
6.2.2. Disposiciones Legales. El mandato dado por la Ley Fundamental del país
germano, se cumplió en el año de 1957, con la expedición de la “Ley del
Bundesbank”.
265
Mathias Arzbach. El Deutche Bundersbank. Experiencias alemanas con un banco Central independiente.
Ver en Revista Moneda. Numeros 82 y 83 Abril y mayo de 1995.
169
De otro lado, debe anotarse que la personalidad jurídica del Banco Central
alemán es de carácter directamente federal, es decir, hace parte de las
instituciones federales del estado alemán, y no de los estados federados. Sin
embargo, su labor se ve asistida por los denominados “Land Central Banks” o
“main office”, los cuales son entidades de carácter regional, dependientes del
Budesbank y con competencia dentro de algunas regiones federadas. Así
las cosas, el esquema del Banco alemán necesariamente resulta un poco
variado, respecto de los esquemas de Bancos Centrales de países
políticamente “centralistas” como Colombia y Chile, los cuales hemos tratado
con anterioridad.
Al analizar entonces la estructura del Banco Central alemán debemos tener en cuenta que este
es parte de una Federación de Estados y como tal, cumple sus funciones no solo para un
estado central sino para un conjunto de estos, el denominado “Bund”
6.2.2.2. El mandato de la coordinación de las políticas económicas del Banco y del gobierno. Los
Art. 12 y 13 de la Ley del Bundesbank, determinan que este debe mantenerse integrado con la
realidad económica de todo el estado germano para lo cual establecen el mecanismo de
coordinación de políticas.
Así las cosas, el artículo 12 de la ley del Bundesbank, establece la obligación del Banco Central de
“apoyar la política general del gobierno federal”.
En desarrollo del anterior postulado, el articulado de ley del Banco, establece una serie de
disposiciones encaminadas a determinar la cooperación, y la formulación de consultas recíprocas
entre el gobierno y el Banco Central. Dichas disposiciones, a grandes rasgos establecen lo
siguiente:
El gobierno federal esta exhortado, mas no obligado a invitar al presidente del Bundesbank a la
discusión de temas relevantes en cuestión de política monetaria.
Los miembros del gobierno participan en las sesiones del denominado Consejo del Banco
266
Central con voz, pero sin voto; pese a esto conservan ciertas prerrogativas importantes como:
presentar en todo momento mociones para que sean discutidas por el Consejo y proponer la
prórroga de una resolución hasta un plazo máximo de dos semanas.
Así las cosas, el Banco Central Alemán cuenta con un mandato de coordinación un poco diferente
al mandato del Banco colombiano en lo referente a los “mecanismos de coordinación”, sin
embargo dicho mandato es idéntico al colombiano en lo esencial, es decir en lo referente a la
obligación de desarrollar las políticas teniendo en cuenta la política económica general, de forma
relativa.
266
Este Organismo hace las veces de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano.
170
• El Objetivo del Banco Central Alemán. El Banco central alemán, por expresa
disposición del art. 3 de la “Ley del Bundesbank”, tiene la facultad de regular,
“...la circulación monetaria y la concesión de créditos a la economía, con el fin
de salvaguardar la moneda, velando por el debido desarrollo del servicio
Bancario de pagos dentro del país y con el exterior.” 267 - La negrilla es de los
autores.-
268
También en Alemania se consagra entonces, el mantenimiento de la estabilidad monetaria -
tanto interna como externa - como objetivo único del Banco Central, lo anterior, sin perjuicio
del postulado de la coordinación.
267
Ley del Bundersbank.
268
Recordemos que en Colombia, el modelo de autonomía esta diseñado Constitucional y legalmente para
que exista un objetivo único y esencial, no obstante la Corte Constitucional haya interpretado por vía
jurisprudencial lo contrario.
171
- Ser banquero de los establecimientos de crédito: Por virtud del artículo 19º de
la Ley del Bundesbank, este puede prestar a los establecimientos bancarios,
una serie de servicios Bancarios, que se catalogan en dos grupos:
Como agente del estado, el Bundesbank tiene en sus manos el manejo de la mayoría de los
títulos negociables emitidos por la Federación. Dicha facultad implica la venta por cuenta de la
federación de los títulos que esta emite permanentemente, además de otros títulos
269
negociables. Al interior del “Consorcio de Títulos Negociables de la Federación”
determina en consenso con los otros integrantes, las condiciones de la emisión de los títulos
emitidos como “empréstito federal” De otra parte, el Bundesbank esta encargado de cuidar la
cotización de los papeles federales negociables en la bolsa de valores.
269
El consorcio de títulos negociables, es una organización estatal donde participa el Bundersbank, allí se
toman decisiones sobre las condiciones los títulos que van a ser emitidos por la Federación del estados
alemanes.
172
Los miembros del directorio son ocho, entre los que se cuentan, el Presidente del Banco, el
vicepresidente de este y seis codirectores más. Aquellos son elegidos de la siguiente manera:
El gabinete ministerial propone nombres para desempeñar el cargo de miembro del Directorio
del Banco luego de haber consultado ante el Consejo de este, posteriormente los presenta al
presidente, el cual elige y nombra dichos directores.
Los miembros del Directorio son nombrados para periodos fijos de ocho años.
Los miembros del Directorio no pueden ser separados de sus cargos mientras dure el mandato
que se les ha si do entregado, salvo por motivos graves que radiquen en su persona y siempre
que la iniciativa parta de ellos mismos o del consejo del Banco Central.
A su vez, los Bancos de los Estados Federados son miembros del Banco
Central alemán, como tales, participan en la toma de las decisiones de este,
enviando a sus presidentes participar en el “Vorstande o executive table”, que
a su vez es parte del “Consejo del Banco Central”.
1. Transacciones con el gobierno regional, con otros gobiernos regionales, con otras
autoridades públicas regionales de la misma región, o con otras autoridades públicas
regionales otras regiones.
Los presidentes de los Bancos Centrales Regionales, - que hacen parte del
Vorstande o executive table y con esto del Consejo directivo del Bundesbank
son elegidos de la siguiente manera:
174
El gobierno regional presenta propuestas para ocupar el cargo de Presidente del Banco, en la
cámara legislativa alta. - organismo representativo de dichos estados -
En relación con el Banco de la República de Colombia, sobre el organigrama del ente Supremo Banco
Central hay que anotar varias cosas:
A diferencia de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano, el Consejo del Bundesbank se
encuentra dividido en su interior en dos subconsejos, por un lado está el “Direktorium” y por el otro
el “Vorstande”.
En determinadas materias, las decisiones son tomadas por el Consejo en pleno, y en otras las
decisiones son tomadas por el “Direktorium”
En cualquiera de estas instancias, el consejo o el directorio, cuentan con una gran cantidad de
autonomía, en la medida que en el participa el ministro hacienda, con voz pero sin voto, cosa que
no sucede en Colombia.
En cuanto a la forma de elección de los miembros tanto del directorio, como del Vorstande, debe
decirse que aunque unos y otros son elegidos por el presiente, su nominación es más democrática
que en Colombia, al provenir esta de otras instituciones diferentes al presidente mismo, como lo
son el Consejo de ministros para el Directorio y el presidente y legislativo regional en el caso del
Vorstande.
176
Igualmente, es garantía de autonomía, el hecho de que los miembros del Directorio sean
nombrados para periodos fijos de ocho años, garantizándose así en mucho mayor grado la no
intervención del ejecutivo y el trazado de políticas a largo plazo. En Colombia dicho periodo es
apenas de cuatro años.
Lo mismo puede predicarse sobre el hecho de que los miembros del Directorio no puedan ser
separados de sus cargos mientras dure el mandato que se les ha sido entregado, salvo algunas
especialistas excepciones. En este sentido hay plena identidad con el modelo colombiano.
c) Los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal, entre los que se incluyen tanto los
denominados Bancos Nacionales, (Bancos constituidos a la luz de la ley federal) como los Bancos
Estatales (Bancos constituidos bajo el amparo de la ley de cualquiera de los estados federados.)
6.3.1.1. Generalidades del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. Paralelo con el Modelo
Colombiano:
Así las cosas debe concluirse que el sistema de Banca Central norteamericana
es menos ortodoxo que los sistemas de los países más representativos del
177
Así las cosas, la F.E.D cuenta con varios instrumentos para intervenir el
mercado crediticio, entre ellos el más importante: la determinación de la tasa
de interés.
270
La decisión para la realización de las Operaciones de Mercado Abierto no es tomada directamente por la
Junta de Gobernadores de la Reserva Federal. Esta decisión es adoptada por el Comité Federal de
Operaciones de Mercado abierto, (Federal Open Market Comitee. FOMC.) en el cual participan cinco (5) de
los doce (12) presidentes de los Bancos de Reserva y los miembros de la Junta de Gobernadores de la
Reserva Federal.
271
La decisión de realizar operaciones de descuento corresponde a cada uno de los Bancos de Reserva, sin
embargo estos deben atender las directrices de la Junta de Gobernadores. Así las cosas, cada uno de los
Bancos de Reserva puede modificar la tasa de descuento en sus operaciones, sin embargo dichas
modificaciones deben ser autorizadas por la Junta de Gobernadores.
272
La decisión de modificar el encaje o reserva legal de las entidades financieras es exclusiva de la Junta de
Gobernadores.
178
- Banquero de los Bancos: La Reserva Federal como Banco que es, esta
encargado de prestar “servicios Bancarios a sus afiliados, así las cosas:
a) Maneja las cuentas de reserva de los Bancos Asociados.
Los Bancos Estatales, que hacen parte del sistema de la Reserva Federal.
Esta es una dependencia del Departamento del Tesoro, la cual tiene por función “estatuir,
regular y supervisar” los Bancos Nacionales.
Esta es otra dependencia del Departamento del Tesoro, tiene por función “estatuir, supervisar
y regular” las instituciones federales de ahorro y crédito, y los Bancos Federales de ahorro.
(Es el principal regulador y supervisor federal de sociedades de ahorro.)
Esta corporación administra los fondos provenientes del sistema federal de seguro de
depósitos, el Fondo de Seguros Bancarios para bancos Comerciales y de ahorros (B.I.F) y el
Fondo de Seguros de la asociación de Instituciones de Ahorro (S.A.I.F)
Igualmente, regula y supervisa los Bancos autorizados por los estados, y que nos son
miembros del Sistema de la Reserva Federal.
• Los Bancos asociados. El nivel más básico del sistema de la Reserva Federal
lo constituyen los Bancos Asociados. Estos son entidades de carácter privado,
estatal o nacional, y que se encuentran sometidos en su actuación, a las
directrices trazadas por el sistema de Reserva.
Entre los Bancos asociados al sistema de Reserva Federal se encuentran:
a) Todos los Bancos Nacionales, es decir los constituidos Bajo el imperio de la ley Federal.
b) Los Bancos Estatales autorizados. Aquellos son los constituidos bajo el imperio de ley de
algún estado de los Estados Unidos, y autorizados por la Reserva Federal.
El hecho de pertenecer como Banco Asociado al Sistema de la Reserva Federal, implica una
serie de obligaciones y derechos, entre los segundos deben citarse:
a) Derecho a usar los servicios del Sistema de la Reserva Federal, como lo son:
Entre las obligaciones de los Bancos asociados como miembros del sistema de la Reserva
Federal están :
a) Obligación de observar ciertas disposiciones fijadas por la ley o por el reglamento, para la
protección del interés público como:
Es de resaltar que cada uno de estos Bancos, cuenta a su vez con algunas sucursales en
ciudades importantes del distrito.
Así las cosas, las funciones de cada uno de los Bancos de la Reserva Federal
son exactamente las mismas que comprometen al sistema en general.
Cada Banco de Reserva Federal esta conformado por nueve (9) directores.
Tres (3) de estos nueve (9) directores, tienen la calidad de “Directores Clase A”, estos, son
elegidos por los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal a razón de uno (1) por
los bancos pequeños, uno (1) por los bancos medianos y uno (1) por los bancos grandes.
Estos directores deben tener la calidad de Banqueros.
Otros tres (3) de los nueve (9) miembros tienen la calidad de “Directores Clase B”, estos, son
elegidos por a razón de uno (1) por el gremio de los comerciantes, uno (1) por el gremio de los
industriales, y uno (1) por el gremio de los agricultores.
Los últimos tres (3) de los nueve (9) miembros del directorio de cada uno de los Bancos de
Reserva Federal, tienen la calidad de “Directores Clase C”, estos son designados por la Junta
de Gobernadores.
De entre los miembros elegidos, se elige al presidente de la Junta Directiva del Banco de
Reserva (office), y el presidente adjunto de este. Dicha elección es realizada por los mismos
Directores del Banco y aprobada por la Junta de Gobernadores.
273
Las transacciones de cada Banco de Reserva están limitadas a las que sean susceptibles de realizarse
con los Bancos y negocios situados en la región, localidad, o distrito.
183
- Funciones:
a) Dirigir la política monetaria y crediticia nacional, vigilando su ejecución.
b) Administrar el Sistema de Pagos.
Las compañías tenedoras de acciones Bancarias y sus afiliadas no Bancarias, de acuerdo con
la ley sobre compañías tenedoras de acciones bancarias (BHCA Banking Holding Company
Act)
Los Bancos Estatales que son miembros del sistema de Reserva Federal.
e) Nombrar a tres de los nueve miembros de Cada uno de los Bancos de Reserva Federal, al
igual que autorizar la elección del presidente y del vicepresidente del mismo.
f) Promulgar reglamentos para interpretar y aplicar las cláusulas de la ley a las operaciones de
los Bancos de Reserva.
Dichos miembros son elegidos para periodos de 14 años, y renovado uno (1)
cada dos (2) años.
No pueden ser reelegidos, salvo que en el primero de sus periodos hayan entrado como
remplazo de un miembro retirado.
184
El Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional (FMI), celebrado durante
el segundo semestre de 1999, tiene como propósito nutrir de nuevos recursos al Estado
colombiano, con el objeto de consolidar los procesos de reestructuración en el campo de las
finanzas públicas y proporcionar mayor estabilidad a las políticas monetarias y cambiarias. En el
marco del acuerdo, las autoridades económicas colombianas se comprometieron a llevar a cabo
una serie de medidas que deberán ser aplicadas hasta el año 2002. A su vez, dichas autoridades
solicitaron del ente internacional un préstamo por un monto equivalente a US$2.700 millones.
1. Política Fiscal
5. Reformas Estructurales
Como el propósito del presente capítulo es evaluar la influencia del Acuerdo celebrado con el FMI
sobre la autonomía del Banco de la República, el análisis estará dirigido sobre el segundo
planteamiento de las medidas del programa, esto es, sobre la política monetaria y cambiaria. No
obstante, detendremos el análisis sobre algunos planteamientos diferentes al mencionado, por
considerar que pueden tener alguna influencia sobre dicha autonomía.
274
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999
186
Sobre este aparte del informe técnico del Acuerdo, es importante hacer las siguientes anotaciones
respecto a la influencia sobre la autonomía del Banco:
Se deja abierta la posibilidad de que el Banco de la República desarrolle políticas monetarias más
flexibles, con fundamento en dos razones: el supuesto de una reducción en los niveles
inflacionarios, y el resultado obtenido en materia cambiaria después de la eliminación del sistema
de bandas. Esta posibilidad permite evitar disminuir la autonomía de la Junta Directiva del Banco
en la medida en que permite adoptar medidas monetarias que lleven a una mayor liquidez, en
determinadas condiciones bajo las cuales no se vea comprometido el objetivo inflacionario. Una
disposición que ordenara lo contrario, es decir, impidiera adoptar medidas de flexibilización de la
política monetaria, afectaría a todas luces la autonomía del Banco, pues restringiría el margen de
decisión de la Junta para adoptar medidas de índole monetaria. Esta posibilidad queda aún más
clara, al establecer el respaldo de la política monetaria a la reactivación de la economía con
ocasión de la reducción en las tasas de interés. Medida que a sido posible en buena parte, según
establece el informe técnico, gracias a los compromisos de ajuste en las finanzas públicas por
parte del Gobierno.
276
hacer más clara esta circunstancia: en las metas monetarias establecidas en el Acuerdo,
se fijó un cronograma trimestral para el aumento de los saldos de los Activos Domésticos
277
Netos (ADN) en el Banco de la República desde el 30 de junio del 2000. Así, a partir de esta
fecha los saldos se incrementarían de $–9.050 mil millones a –8.740 mil millones en septiembre del
2000 y a $–7.980 mil millones en diciembre del 2000 (Cuadro 7.).
Tales resultados suponen un nivel adecuado de base monetaria, pues los activos netos domésticos
del Banco se obtienen de la diferencia entre la parte superior del corredor de base monetaria y la
reservas internacionales netas. De modo que con las metas previstas, se imponen unas
cantidades necesarias de base monetaria, las cuales deben ser el resultado de la aplicación de las
políticas monetarias. Tal situación restringe el margen de posibilidades para que la Junta Directiva
actúe en materia monetaria, pues sus decisiones quedan sometidas a las restricciones que
imponen las metas monetarias trazadas en el Acuerdo, produciéndose así a una disminución en la
autonomía del Banco.
276
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, Anexo
Memorando Técnico, II Metas Monetarias.
277
Los ADN del Banco de la República se definen como la diferencia entre la Base Monetaria y las Reservas
Internacionales Netas (RIN), valoradas en pesos. La Base Monetaria, consiste en el dinero en efectivo en
circulación incluyendo el efectivo en caja de las entidades financieras y los depósitos a la vista del sistema
financiero en el Banco de la República. Las Reservas Internacionales Netas del Banco de la República son
iguales al concepto de reservas internacionales netas de la balanza de pagos, excluyendo las causaciones
(intereses causados pero no pagados sobre activos de reserva) y son el valor en dólares del total de reservas
internacionales brutas del Banco de la República menos el total de los pasivos de reservas internacionales
brutas.
188
A. Criterios de desempeño para los Activos Domésticos Netos (ADN) del Banco de la
República*
Saldo a: Tope 1/
(miles de millones de
pesos)
1/ Máximo nivel del saldo da activos domésticos netos de final de período en el BR. Este nivel ha
sido calculado como la diferencia entre la parte superior de l corredor de la base monetaria del
banco central y el piso de las reservas internacionales netas.
“ 28. Para que la política monetaria sea más compatible con los objetivos de inflación, el
Banco de la República se propone adoptar un marco de objetivos directos de inflación. A
esos efectos el FMI ayudó a organizar en Colombia, en noviembre de 1999, un seminario para
funcionarios del Banco de la República con expertos internacionales. Dada la inestabilidad de las
estructuras económicas y financieras de Colombia en los últimos años, el BR considera que solo
después del año 2000 estará en condiciones de aplicar un marco de objetivos directos de
278
inflación.”
Sobre este punto, parece irrefutable considerar que además de que no se observa ninguna
influencia que tienda a disminuir la autonomía del Banco, el Acuerdo, mediante este tipo de
disposiciones, permite impulsar el objetivo constitucional de controlar la inflación.
7.2.2. Política Cambiaria. En esta materia puede existir algún grado de disminución en la
autonomía del Banco de la República. Así, establece el Acuerdo que:
278
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.
189
En efecto, las decisiones que en materia cambiaria adopte la Junta del Banco, estarán claramente
restringidas a las metas acordadas en cuanto a la acumulación de reservas internacionales
(Cuadro 8.). De esta manera, se reduce el margen de maniobra sobre las políticas cambiarias, y
se enfoca su conducción al cumplimiento de las resultados previstos en el Acuerdo.
279
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.
190
No obstante, es importante anotar que bajo las consideraciones que se establecen en el Acuerdo,
no parece probable la posibilidad de que sucedan brotes devaluacionistas o desequilibrios
importantes en el mercado cambiario. Así, la reducción alcanzada sobre la inflación en 1999, la
fuerte depreciación del peso en momentos en que se encontraba vigente la banda cambiaria, es
decir, antes de septiembre de 1999 y el ajuste fiscal planeado, fueron suficientes motivos para
abandonar el sistemas de bandas. Así, al permitir que el mercado fije la tasa de cambio, esperan
las autoridades que la economía colombiana pueda absorber de mejor forma los choques externos,
facilite la conducción de la política monetaria y se reduzca la especulación contra la moneda,
280
pudiendo el Banco Central continuar adelantando su política de desinflación.
De modo que existiendo pocas probabilidades para que se presenten desequilibrios en el frente
cambiario, la limitación que se le impone al Banco de la República para desarrollar la política
cambiaria, se puede considerar como apenas consecuente con las circunstancias que le impone la
economía. Es decir, deja de parecer una restricción para que el Banco desarrolle las políticas
cambiarias, para dar paso a una visión que explica la necesidad de acumular reservas como una
respuesta a las nueva situación que rodea la economía. En otras palabras, las disposiciones en
materia cambiaria establecidas en el Acuerdo, más que ser unas restricciones para la autoridad
cambiaria en el ejercicio de sus políticas, parece ser el siguiente paso, en un contexto económico
como el que describíamos anteriormente, según las consideraciones del Acuerdo.
280
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, B.
Políticas Monetaria y Cambiaria.
191
Además de los dos planteamientos antes expuestos, estos dos puntos del programa revisten de
particular importancia para el tema de la autonomía del Banco de la República. A continuación
explicamos porqué.
El programa de reducción del déficit fiscal en el que está comprometido el Gobierno, en el marco
del Acuerdo celebrado con el FMI, permite aunar esfuerzos para el cumplimiento constitucional de
las metas de estabilidad del Banco Central colombiano. Como mencionamos en apartes
anteriores, altos niveles de gasto en las finanzas públicas, además de conducir a desequilibrios en
las diferentes variables de la macroeconomía, presiona al alza los indicadores de inflación.
Por esta razón, podemos afirmar que las políticas fiscales acordadas refuerzan el esquema de
autonomía del Banco, pues consolida los objetivos constitucionales a los que está sometido, y
sobre los cuales reposa la razón de ser de su independencia.
281
El SPNF está conformado por el Gobierno general y las empresas públicas; el Gobierno general incluye el
Gobierno central, los gobiernos locales, y el sistema de seguridad social; el Gobierno central incluye la
administración central y las agencias descentralizadas nacionales.
282
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, A.
Política Fiscal.
283
Ob. Cit.
192
43. Para fortalecer el régimen de inversión extranjera, el Gobierno ya ha tomado medidas para
mejorar los términos que rigen las inversiones en los sectores petrolero y minero. En la primera
mitad de 1999 se aprobó una reforma constitucional con el objetivo de incrementar la inversión
privada en el futuro, la cual fortalece la seguridad de compensación justa en casos de expropiación
pública...
44. Colombia adoptó una amplia reforma laboral en 1990 que aumentó considerablemente la
flexibilidad del mercado d trabajo. Sin embargo, la profunda recesión reciente y las rigideces
que aún existen en el mercado laboral han contribuido al alto nivel de desempleo en Colombia.
Con el propósito de reducir el desempleo, el Gobierno ha introducido una serie de medidas de
corto plazo, incluyendo proyectos de mantenimiento intensivo de mano de obra, y otorgando
284
incentivos tributarios para la generación de empleo.”
Las reformas consignadas en el Acuerdo, al igual que las políticas fiscales, no solo no afectan la
autonomía del Banco de la República sino que refuerzan los objetivos trazados por la Constitución
Nacional. Así, un gasto austero de las finanzas públicas, sin los desequilibrios propios de los
déficits fiscales, permite alcanzar y mantener los resultados en materia de inflación. Igualmente,
las reformas en lo laboral adelantadas por el Gobierno, con el objeto de generar mayores
posibilidades de empleo, junto con los mayores espacios creados para la participación de la
actividad privada, permitirán complementar las labores desarrolladas por el Banco. En este
sentido, la mayor actividad productiva podrá tener proyecciones de crecimiento a un más largo
plazo, en un contexto de política monetaria y cambiaria que provea de estabilidad en los precios y
orden en el mercado cambiario.
284
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, E.
Reformas Estructurales.
193
194
8. CONCLUSIONES
La inflación es el fenómeno económico más importante con que han tenido que
luchar los países del mundo en la modernidad. Tiene multiplicidad de causas,
pero tal vez la más directa de ellas, es la desproporción entre el nivel de dinero
circulante en la economía y la cantidad de bienes que produce el aparato
productivo de la misma. Cuando hay más dinero del que paga los bienes y
servicios que la economía produce, se genera inflación, cuando hay menos, se
produce recesión y desempleo.
Poco a poco fue haciéndose conciencia de las funestas consecuencias que dejaba
la inflación, y su consideración empezó a tener bastante peso dentro del trazado
de las políticas económicas de los gobiernos. Los economistas tomaron posición
hacia ella, generándose dos vertientes:
Gran parte de las economías del mundo secundaron la teoría keynesiana, la cual
era definitivamente tentadora, ya que proponía curar todos los problemas de los
países con una simple formula: la financiación del gasto público a través de la
emisión de billetes. Sin embargo, poco a poco, uno a uno fueron descubriendo
que el apetito del pueblo por esa “formula” resultaba desbordado e insaciable,
llegando a lo inevitable, la quiebra.
monetaristas. Puesta en práctica, esta tesis sin lugar a duda generó mejores
resultados.
Claro está que el éxito del modelo monetarista no es espontáneo, ni mucho menos
casual. Este es el producto del trazo de un juicioso y delicado ordenamiento
jurídico que garantiza el control del poder adquisitivo de la moneda, a manos de
los Bancos Centrales, quienes se adueñan del manejo de las políticas monetarias,
cambiarias e incluso crediticias, con un adecuado nivel de independencia del
gobierno.
Esperamos que este trabajo pueda dar luces a las personas que hoy viven el
dilema, dándoles instrumentos para sacar sus propias conclusiones, asumir
posiciones y defender la más racional de ellas.
197
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LISTA DE CUADROS
Pág.
LISTA DE FIGURAS
Pág.
Figura 5. Déficit (-) fiscal del sector público; como porcentaje del PIB 163