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Presupuesto y Gasto Público 99/2020: 77-114
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos

© 2020, Instituto de Estudios Fiscales
Presupuestos participativos: aspectos constitucionales

y repercusiones sobre la lucha penal contra la corrupción
pública1
JUAN JOSÉ ROMERO ABOLAFIO
Doctor en Derecho
Recibido: Junio 2020

Aceptado: Julio 2020
Resumen:
La situación actual de crisis democrática con profundas implicaciones constitucionales invita a la búsqueda de
soluciones para afrontar este problema con impacto sobre los cimientos del Estado. En este sentido, el presente
trabajo examina el papel de los presupuestos participativos a través de su naturaleza, evolución y regulación; labor
efectuada en un momento particularmente idóneo a la vista la reciente normativa aprobada en materia de democra-
cia participativa y en observancia de los planteamientos del Gobierno Abierto. Finalmente, explora el estado actual
y perspectivas futuras de estos instrumentos desde la perspectiva de su operatividad en la lucha penal contra la
corrupción pública.
Palabras clave: Presupuestos participativos, democracia participativa, crisis democrática, déficit democrático,
Denominación JEL: H61, H69, K42, K42, K49.
Abstract:
The current situation of democratic crisis with relevant constitutional implications invites to search for solutions
to face this problem with repercussion on the foundations of the State. In this sense, the present article examines
the role of participatory budgets analyzing their nature, evolution and regulation, in this suitable moment in view
of the recent regulations adopted about participatory democracy and the Open Government approaches. Finally, it
explores the current state and future perspectives of these instruments from the perspective of their effectiveness
in the criminal fight against public corruption.
Key words: Participatory budgets, participatory democracy, democratic crisis, democratic deficit, public corruption.
JEL Classification: H61, H69, K42, K42, K49.
1. Déficit democrático actual
Se han identificado diferentes patologías en el sistema democrático vigente como

cierta distancia entre políticos y ciudadanos con la consiguiente pérdida de legitimidad de-
78 Juan José Romero Abolafio
mocrática2, opacidad en su funcionamiento3, o la problemática corrupción4. En suma, nos

encontramos ante una situación crítica que no resulta ajena a la percepción del legislador;
al respecto, podemos encontrar ciertas consideraciones de interés en la significativa Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen
Gobierno, a la que haremos referencia a lo largo de nuestro discurso, resultando igualmen-
te de especial interés los últimos avances en el ámbito autonómico. En este sentido, hacer
mención a las palabras presentes en el Preámbulo de la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo,
de Participación Democrática en Navarra, que expresa la preocupante degradación de la
calidad democrática, precursora de una situación de inestabilidad política generalizada,
planteando la necesidad de promover el desarrollo de «instituciones eficaces, inclusivas y
transparentes que rindan cuentas», que deben garantizar la adopción de «decisiones inclu-
sivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades de la sociedad»5.
Aunque el sistema democrático se ha visto obligado a afrontar diferentes retos a lo

largo del tiempo que han exigido su adaptación en mayor o menor medida, lo cierto es que
en la actualidad acusa un grave problema de pérdida de legitimidad democrática que insta
a la búsqueda de soluciones6. Para afrontar esta labor, ante su obvia complejidad, es nece-
sario comenzar por concretar con precisión sus contornos, apuntando la literatura científica
que se ciñe específicamente sobre la democracia representativa como auténtico núcleo7,
perceptible en evidencias como cierta desafección de carácter político8 y un ostensible sen-
timiento ciudadano de insatisfacción con las instituciones, sin perjuicio de los notables
problemas de gobernabilidad9 que subyacen; consecuencias que, en conjunto10, evidencian
una ostensible disfuncionalidad del sistema democrático11. Por consiguiente, focalizándonos
sobre la democracia representativa, encontramos diferentes acercamientos al problema des-
de los prismas politológico, sociológico o incluso económico, entre otros12; aunque, por
nuestra parte, abordaremos sus relevantes implicaciones jurídicas.
No podemos negar que, si bien es cierto que la democracia representativa está en el

punto de mira, también hay que tener en cuenta la centralidad de los partidos políticos para
el funcionamiento de nuestro sistema constitucional, agentes de carácter necesario ante so-
ciedades complejas como las actuales, considerados incluso como un «mal necesario»13, de
suerte que la solución pasaría por perfeccionar el sistema sin renunciar a su capitalidad. No
obstante, el legislador ha reconocido en diferentes ocasiones la importancia de integrar en
el sistema nuevas formas de participación ciudadana; a modo de ejemplo, el Preámbulo de
la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía ha reconocido
el «carácter necesario pero insuficiente del voto cada cuatro años». Por tanto, entendemos
que la democracia representativa constituye en la actualidad el auténtico motor de funcio-
namiento del sistema político actual, con una presencia fundamental y óptima para la esta-
bilidad constitucional, aunque ciertas patologías y factores contextuales, como la pérdida de
calidad deliberativa14, invitarían a la búsqueda de nuevas fórmulas democráticas en coexis-
tencia.
Estamos ante una cuestión compleja habida cuenta que resulta afectado el núcleo de
la democracia, considerada por Ferrajoli como un «cambio revolucionario del paradigma del
derecho y, conjuntamente, de la juriscción, de la ciencia jurídica y de la misma democracia»15,
Presupuestos participativos: aspectos constitucionales y repercusiones sobre la lucha penal… 79
con relevantes implicaciones sobre cuestiones tan importantes como las condiciones que
determinan la validez de las leyes o el propio papel de la ciencia jurídica16. Igualmente, en
el sistema constitucional actual se ha reconocido la importancia del principio democrático17,
su interpretación a través de la democracia representativa y su conexión con el derecho a
una buena administración18, así como su papel capital como precursor para la reformulación
y adecuación constitucional del marco actual19, entre otras importantes implicaciones. Bas-
ta un mero acercamiento a la Constitución Española para examinar la complejidad de la
cuestión que nos ocupa habida cuenta de la importancia del principio democrático en nues-
tro sistema. En su Preámbulo proclama la voluntad de «garantizar la convivencia democrá-
tica dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo»,
así como «establecer una sociedad democrática avanzada». Además, desde su artículo pri-
mero establece que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho,
que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia,
la igualdad y el pluralismo político», añadiendo que «La soberanía nacional reside en el
pueblo español, del que emanan los poderes del Estado», y concluye que «la forma política
del Estado español es la Monarquía parlamentaria». Esta llamada al pluralismo político
encuentra nuevamente expresión en el artículo sexto, que expresa que «los partidos políticos
expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular y son instrumento fundamental para la participación política», afirmando su propia
estructura y funcionamiento democráticos. Igualmente, el principio democrático está pre-
sente en otras dimensiones de la Carta magna de modo que, en suma, resulta evidente su
importancia para la comprensión del marco constitucional presente.
Como exponente del carácter compartido de la condición basilar de la democracia

representativa podemos examinar su tratamiento por el Tratado de la Unión Europea, que
en su Preámbulo expresa su adhesión a «los principios de libertad, democracia y respeto de
los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho», así como
en su artículo 2 afirma como valores comunes a los Estados miembros, relativos al «respe-
to de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de
los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías»;
afirmando también su art. 10.1 que «el funcionamiento de la Unión se basa en la democra-
cia representativa».
2. El Gobierno Abierto como nuevo contexto
Observando de la centralidad de la democracia representativa en nuestro marco cons-

titucional, las disfunciones y patologías apuntadas revisten un problema de especial gravedad
que ha supuesto un llamamiento a la búsqueda de soluciones, cuestión que abordaremos a
lo largo de este trabajo centrándonos especialmente en el papel de los presupuestos partici-
pativos. Sin duda no se trata de una cuestión baladí, exige la ponderación de un elenco de
derechos y bienes, así como valores constitucionales20, a partir de los que articular propues-
tas, en aras de evitar incurrir en una «falsa regeneración»21 o «trivializar»22 el sistema de-
mocrático.
En este controvertido contexto de reformulación democrática resultan fundamentales

los planteamientos del Gobierno Abierto, una noción en construcción y desarrollo23, cuyos
fundamentos se sitúan según la doctrina en el conocido Memorándum «Transparencia and
Open Government»24 de 21 de enero de 2009, gozando este texto normativo de la conside-
ración de acto precursor de este movimiento reformista25. Esta resolución contempla tres
ejes que pasamos a comentar someramente: en primer lugar, transparencia, que promueve
la provisión de información de la actividad gubernamental, especialmente suministrada en
la actualidad a través de los cauces que brindan las nuevas tecnologías, resultando a la pos-
tre facilitada la exigencia de responsabilidad por parte de los ciudadanos; en segundo lugar,
participación pública, que comporta la difusión de información entre la sociedad al mismo
tiempo que resulta reforzada la efectividad del gobierno y mejorada la calidad de las deci-
siones adoptadas por los poderes públicos; y en tercer lugar, colaboración, que subraya la
importancia de la cooperación por parte de los ciudadanos con el gobierno, así como la
necesidad de que la propia administración reciba feedback de cara a implementar nuevas
posibilidades de participación.
En el caso concreto de la participación ciudadana en el contexto europeo, podemos

señalar diferentes documentos de interés, como «La gobernanza europea - Un Libro Blanco»
de 25 de julio de 200126, o la Recomendación (2001)19 del Comité de Ministros a los Es-
tados miembros sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública en el nivel local,
así como la propia Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que subrayan
la relevancia de la participación ciudadana27, entre otros textos de referencia.
En el caso español, la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acce-

so a la Información Pública y Buen Gobierno no contempla una definición de Gobierno
Abierto28, aunque adopta ciertos elementos integrantes como «ejes fundamentales de toda
acción política»; no obstante, a modo de ejemplo, podemos encontrar esta noción descrita
por la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación
Ciudadana de Aragón, que en su art. 3.a) expresa que consiste en «aquel que promueve una
comunicación y un diálogo de calidad con los ciudadanos y las ciudadanas con el fin de
facilitar su participación y colaboración en las políticas públicas, que garantiza la infor-
mación y la transparencia de su actuación para fomentar la rendición de cuentas, y que
diseña sus estrategias en un marco de gobernanza multinivel». Por tanto, no cabe duda de
las profundas implicaciones democráticas del Gobierno Abierto, tratándose de una noción
que comporta un elenco de planteamientos y medidas con especial impacto sobre la relación
entre ciudadanos y poderes públicos, especialmente a la vista de las posibilidades que ac-
tualmente brindan las nuevas tecnologías; en este sentido, se ha subrayado que el citado
Memorándum estadounidense ha supuesto un refuerzo de la conexión entre gobierno elec-
trónico y democracia electrónica29, considerada como una vía para redimensionar y profun-
dizar sobre las reglas de funcionamiento democrático socialmente aceptadas30.
En el desarrollo actual del Gobierno Abierto resulta imprescindible la mención a la

excelente labor desarrollada por la «Alianza de Gobierno Abierto» —«Open Government
Partnership»—, una iniciativa internacional con aportaciones fundamentales31, ostentando
España la condición de miembro desde su fundación en el año 201132. Precisamente en el
marco del I Plan de Acción para el período 2012-2014 del Estado español se aprueba la
citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública
y Buen Gobierno33, considerada, junto a los diferentes textos normativos autonómicos en
esta materia, como auténtico referente en nuestro ordenamiento al sentar las bases para la
implementación de un nuevo modelo de gobernanza pública según la Declaración de Cádiz
de 28 de septiembre de 201834. Además, España ha desarrollado posteriormente el II Plan
de Acción correspondiente al período 2014-2016, el III Plan de Acción a ejecutar durante
2017-2019, y el futuro IV Plan de Acción programado para el tramo temporal 2019-2021,
en desarrollo en el momento de redacción del presente trabajo.
En observancia del objeto de nuestro discurso, resultan destacables las aportaciones

del III Plan de Acción organizadas en torno a los ejes de colaboración, transparencia, ren-
dición de cuentas, formación y participación; concretamente, en el marco del último, se
suscriben compromisos relativos a la creación de un espacio web sobre Gobierno Abierto,
un observatorio sobre participación, un modelo de participación de los jóvenes en políticas
públicas y presupuestos participativos. Además, contempla la experiencia desarrollada por
la Comunidad Autónoma de Murcia como exponente de la aplicación de mecanismos de
participación ciudadana a la gestión de las cuentas regionales con la finalidad de desarrollar
un modelo de referencia para el Estado y otros gobiernos regionales; también menciona uno
de los problemas más frecuentes sobre el que volveremos después, la baja participación de
la ciudadanía, en este caso refiriéndose a la toma de decisiones relativas a los presupuestos
regionales. Por otra parte, reporta la colaboración del Estado español en el marco de labores
de apoyo a iniciativas de Gobierno Abierto en el exterior, consistentes en: la elaboración de
un Presupuestos Participativos y Auditoría Social en las Municipalidades, el pilotaje para la
realización de auditorías sociales en tres mancomunidades de Honduras por parte de las
Comisiones Ciudadanas de Transparencia, y en el caso de Marruecos, labores de consolida-
ción de procesos democráticos orientados al fomento de la participación ciudadana y el
desarrollo de servicios de calidad en los ámbitos concretos de salud, educación y goberna-
bilidad.
Por otra parte, aunque por motivos de economía expositiva nos resulta imposible abor-
dar en profundidad el papel de los presupuestos participativos en el marco del Gobierno
Abierto, apuntaremos brevemente algunos aspectos de interés. En este sentido, la «Alianza
para el Gobierno Abierto» —«Open Government Partnership»— recoge ciertas experiencias
llevadas a cabo por sus miembros locales, que actualmente son Madrid desde 2016, y el País
Vasco desde 2018. En el caso del primero, su Primer Plan de Acción35 indica que los pri-
meros presupuestos participativos tuvieron lugar en el año 2016, aunque la perspectiva es
avanzar en la aplicación de estos mecanismos36. Respecto al segundo, su Plan de Acción
2018-2020 prevé ciertas actuaciones como un análisis de los presupuestos participativos, así
como de los procesos para su elaboración por el I-lab de participación ciudadana de Euska-
di37, así como reconoce la importancia de estos instrumentos de participación ciudadana y
los retos pendientes, entre otros aspectos de interés38.
En conclusión, observamos que este modelo de Gobierno Abierto con traslación gene-
ralizada a diferentes estados, como España, promueve el desarrollo de un contexto propicio
para la implementación mecanismos de participación ciudadana en general, y a la postre, las

condiciones idóneas para el desarrollo de presupuestos participativos.
3. Los instrumentos de participación ciudadana
La demanda de nuevas formas de participación ciudadana ha estado presente en repe-

tidas ocasiones39; sin ánimo de exhaustividad, la Comunicación de la Comisión «La gober-
nanza europea-Un libro blanco», de 25 de julio de 200140, ya planteaba los cinco principios
básicos para la buena gobernanza siguientes: apertura, responsabilidad, eficacia, coherencia
y participación; subrayando en el caso del último la importancia de la implicación de los
ciudadanos durante todas las fases para el desarrollo de políticas públicas. El legislador
autonómico no ha permanecido ajeno a esta realidad, a modo ilustrativo, la Ley 7/2017, de
27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía ha subrayado el papel que deben
asumir los poderes públicos en orden a «establecer los cauces materiales, proporcionar la
información, los conocimientos y la motivación necesaria para hacerla efectiva, que permi-
tan a las personas desplegar sus capacidades y posibilidades, expresarse, crear, organizar-
se e intervenir en los procesos sobre todo aquello que es esencial y relevante en sus vidas»,
con el objetivo de «conseguir las condiciones sociales para que toda la ciudadanía tenga
las mismas oportunidades para opinar, expresar y participar en condiciones de igualdad en
los asuntos públicos». Más recientemente, también la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo,
de Participación Democrática en Navarra ha conectado la importancia de que la generalidad
de los ciudadanos se impliquen con la implementación de las políticas públicas con la con-
secución de los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible adoptada por la
Asamblea General de la ONU; además, ha destacado la íntima conexión entre participación
y democracia, así como la necesidad de promover una mayor participación, de mejor calidad,
como vía para la realización de la «democracia avanzada»41.
La respuesta pasa por la articulación de diferentes instrumentos de participación ciu-

dadana, entendidos como una categoría común que integra una diversidad de mecanismos
que comparte la finalidad de implicar e integrar al ciudadano en el desarrollo de políticas
públicas. Podemos encontrar en la legislación autonómica diferentes expresiones y defini-
ciones para aludir a estos cauces; a modo de ejemplo, el art. 17 de la Ley 5/2010, de 21 de
junio, canaria de fomento a la participación ciudadana, utiliza la expresión «instrumentos
de participación ciudadana» consistentes en «cauces para la participación de la ciudadanía
en las políticas públicas y para la coordinación de las entidades entre sí»; el art. 1 de la
Ley balear 12/2019, de 12 de marzo, de consultas populares y procesos participativos se
articula en torno a la noción de «procesos de participación ciudadana» que describe como
«el conjunto de actuaciones, procedimientos e instrumentos ordenados y secuenciados en el
tiempo, desarrollados por las administraciones públicas de las Illes Balears en el ámbito
de sus competencias, para posibilitar el ejercicio por parte de la ciudadanía del derecho a
la participación en la elaboración de disposiciones normativas reglamentarias, la gestión
y decisión de los asuntos públicos, la evaluación de las políticas públicas y de los servicios
públicos, y la confección de presupuestos participativos»; o el art. 55 de la Ley 10/2019, de
10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid contempla la

categoría de «instrumentos de participación y colaboración ciudadana» entendidos como
«aquellos mecanismos utilizados por la Administración autonómica o local competente, para
hacer efectiva la participación y la colaboración ciudadana, sin discriminación, en los
asuntos públicos. Y, en concreto todos aquellos que necesitan para su propia eficacia de
una mayor implicación ciudadana en el propio proceso participativo».
3.1. Desarrollo autonómico
Al margen de las diferentes expresiones utilizadas por los legisladores autonómicos,

en definitiva, nos encontramos ante instrumentos implementados con el objetivo de integrar
al ciudadano en el desarrollo de políticas de contenido diverso, resultando mejorada la ca-
lidad deliberativa42; además, observamos una noción abierta, con una pluralidad de instru-
mentos existentes con formulación diversa43. Habida cuenta que nuestro discurso se focali-
za especialmente sobre los presupuestos participativos, nos limitaremos a apuntar que en la
literatura científica podemos encontrar clasificaciones desarrolladas de estos instrumentos
de participación ciudadana44.
Además, también podemos encontrar en cada Comunidad Autónoma elencos de ins-

trumentos a menudo manifestados en preceptos concretos; al respecto, resulta interesante
observar las distintas combinaciones seleccionadas por los legisladores autonómicos y las
posibles sinergias que se pueden generar en su aplicación, así como el recurso a medidas de
fomento de la participación ciudadana45. Sin ánimo de exhaustividad, encontramos el art. 8
de la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra que
contempla cuatro tipos de «procesos participativos»: procesos deliberativos, presupuestos
participativos, consultas y exposición pública; el art. 56.1 de la Ley 10/2019, de 10 de abril,
de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid que incluye consultas pú-
blicas, foros de consulta, paneles ciudadanos y grupos colaborativos de trabajo sectoriales;
el art. 53 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y
Participación Ciudadana de Aragón, que propone audiencias públicas, foros de consulta,
paneles ciudadanos y jurados ciudadanos; o el art. 33 de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre
de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de
Murcia, que contempla aportaciones ciudadanas, consultas públicas, iniciativas ciudadanas,
y procesos de participación deliberativa, sin perjuicio del posible desarrollo reglamentario
de otras formas de participación ciudadana46.
3.2. Implicaciones democráticas
El análisis del papel democrático desempeñado por los presupuestos participativos

exige tener en cuenta el contexto en el que se enmarcan estas medidas, es decir, la citada
crisis democrática47 con efectos tan importantes como la postergación de las instituciones
parlamentarias, el controvertido papel de los grupos de presión o lobbies, o la citada pérdi-
da de interés por el sistema político mostrada por la ciudadanía48; en suma, factores con
impacto sobre el principio democrático49 con relevantes repercusiones constitucionales50.
Partiendo de estas premisas circunstanciales, es recomendable profundizar sobre la
naturaleza democrática de los mecanismos de participación ciudadana con la finalidad de
valorar sus posibles aportaciones. En este sentido, podemos encontrar en la literatura cien-
tífica la distinción entre democracia directa, frente a la democracia representativa, que
presentaría los problemas en cuestión sobre los que hay que intervenir51; también se ha
trazado la diferenciación en términos de democracia liberal o representativa, en alusión al
sistema de gobierno apoyado mediante cargos electos, frente a democracia directa o parti-
cipativa, que comprende la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones
públicas52; además, podemos encontrar una clasificación articulada a partir de tres modelos
de democracia: directa, representativa y participativa53. No obstante, es importante tener en
cuenta que, en la práctica, estas distinciones no se presentan de forma taxativa54, generán-
dose además cambios a lo largo del tiempo expresivos de la propia evolución del sistema
democrático55.
Analizando la jurisprudencia constitucional, resulta especialmente ilustrativa la
STC 119/1995 que plantea la existencia de tres modalidades democráticas expresando que
«se trata de manifestaciones que no son propiamente encuadrables ni en las formas de
democracia representativa ni en las de democracia directa, incardinándose más bien en un
tertium genus que se ha denominado democracia participativa»; además, subraya la impor-
tancia de la participación ciudadana y los diferentes sentidos que presenta en sede constitu-
cional apreciando que «es evidente que este entendimiento de la participación a que se re-
fiere el art. 23.1 C.E. no agota las manifestaciones del fenómeno participativo que tanta
importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales y al que fue especial-
mente sensible nuestro constituyente. De hecho, el Texto constitucional es rico en este tipo
de manifestaciones. En unos casos, se contiene un mandato de carácter general a los po-
deres constituidos para que promuevan la participación en distintos ámbitos: así, el art. 9.2
C.E. contiene un mandato a los poderes públicos para que faciliten “la participación de
todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”, y el art. 48 estable-
ce la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para la participación
de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural. En otros casos, el
constituyente ha previsto formas de participación en ámbitos concretos, algunas de las
cuales se convierten en verdaderos derechos subjetivos, bien ex constitutione, bien como
consecuencia del posterior desarrollo por parte del legislador; es el caso del art. 27, que
en sus apartados 5 y 7 se refiere a la participación en la programación en la enseñanza y
en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos;
del art. 105, según el cual la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos en el procedi-
miento de elaboración de las disposiciones administrativas [apartado a)], y la garantía de
la audiencia de los interesados en el procedimiento de producción de actos administrativos
[apartado c)]; del art. 125, que prevé la participación de los ciudadanos en la Administra-
ción de Justicia mediante la institución del Jurado, y del art. 129, que en su apartado pri-
mero remite a la Ley el establecimiento de formas de participación de los interesados en la
Seguridad Social y en la actividad de determinados organismos públicos, y en su apartado
segundo recoge un mandato a los poderes públicos para que promuevan eficazmente formas
de participación en la empresa. Diversas fórmulas de participación —bien directamente,
bien a través de órganos establecidos al efecto— se recogen también en los arts. 51, 52 y
131.2 de la Constitución».
Las diferencias sustanciales entre democracia representativa y participativa56 han sido

expuestas en la posterior STC 137/2015 que, sobre la base de resoluciones previas y a pro-
pósito de la distinción entre la figura de referéndum y consultas populares no referendarias,
ha sintetizado su diferente fundamento y sentido, planteando que «mediante las distintas
modalidades de referéndum, como forma de democracia directa, se produce un llamamien-
to directo al titular de la soberanía para la toma de decisiones políticas, participación
política ésta que es una de las previstas, como derecho fundamental, en el art. 23.1 CE. El
referéndum es, pues, un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los
asuntos públicos para el ejercicio de aquel derecho fundamental. Pero no es cauce para la
instrumentación de cualquier derecho de participación, sino específicamente para aquella
que normalmente se ejerce a través de representantes y que, de modo excepcional, puede
ser directamente ejercida por el pueblo (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2) […] para
calificar una consulta como referéndum ha de atenderse a la identidad del sujeto consulta-
do, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación
propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías,
estaremos ante una consulta referendaria (en términos análogos, SSTC 31/2010, de 28 de
junio, FJ 69; y 31/2015, de 25 de febrero, FJ 5). Las consultas populares no reconducibles,
conforme a los rasgos dichos, al concepto de referéndum, no son ya expresión del derecho
fundamental de participación política enunciado en el art. 23.1 CE, sino manifestación, por
el contrario, de una democracia participativa cuyo fundamento constitucional último está
en el art. 9.2 de la propia Constitución y mediante la que ya no el cuerpo electoral, sino
cualesquiera otros colectivos, pueden ser llamados a expresar su parecer sobre asuntos de
relevancia pública y a través de cualesquiera procedimientos (en tal sentido, STC 31/2015,
FFJJ 4 y 5; y jurisprudencia allí citada)».
Sin obviar las considerables implicaciones dogmáticas de la cuestión que analizamos57,

podemos observar que a través de estas resoluciones nuestro Tribunal Constitucional ha
abordado la distinción entre las distintas modalidades de democracia, así como su diferente
fundamento en la Carta magna. No obstante, desde una óptica aplicativa, se ha reconocido
la conexión entre las modalidades de democracia58 y las interesantes conexiones que se
generan como resultado; en este sentido, se ha interpretado la democracia participativa59
como una combinación óptima entre el principio de representación y un incremento de la
participación política de los ciudadanos60, así como se ha reconocido el importante papel
desempeñado por la participación ciudadana61 como vía para el funcionamiento de la demo-
cracia62.
Al margen de estos apuntes, el propio legislador autonómico ha reconocido expresa-

mente la influencia de la jurisprudencia constitucional en la articulación de políticas de
participación ciudadana; en este sentido, el Preámbulo de la reciente Ley balear 12/2019, de
12 de marzo, de consultas populares y procesos participativos pone de manifiesto que «se
ha pretendido un total respeto a la doctrina fijada por este tribunal, en especial a la Sen-
tencia 31/2015, de 25 de febrero, que declaró inconstitucional la forma en que venían re-
guladas las consultas no refrendarias y en la, más reciente todavía, Sentencia de 10 de mayo
de 2017, que declaró inconstitucionales las consultas refrendarias de ámbito autonómico;
sentencias que nos han enseñado que la Constitución Española diseña tres tipos de demo-
cracia: la democracia representativa, que es aquella en la que participa toda la ciudadanía,
a través de elecciones periódicas, eligiendo a sus representantes en las instituciones y que
es la forma más general; la democracia directa, cuyo máximo exponente es el referéndum
y que es la forma más excepcional, si bien ambas vienen reconocidas en el artículo 23 de
la Constitución; y un tercer tipo de democracia, que es la participativa, que encuentra su
encaje en el artículo 9.2 de la Constitución (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 6)». Por
tanto, podemos observar que los fundamentos constitucionales y la interpretación desarro-
llada por el Tribunal Constitucional, de consuno, sientan las bases y perfilan los límites del
legislador estatal y autonómico para la articulación de instrumentos de participación ciuda-
dana.
4. Los presupuestos participativos
La literatura científica sitúa el origen de los presupuestos participativos en torno a 1989

en Porto Alegre (Brasil)63, apuntando de forma generalizada su óptimo funcionamiento
desde una perspectiva democrática64. Además, existen en la actualidad experiencias de de-
sarrollo de presupuestos participativos tanto en España65 como en el contexto europeo66,
diversificadas en cuanto a sus características.
4.1. Concepto y finalidad
La doctrina ha planteado diferentes definiciones de presupuestos participativos67; ade-

más, podemos encontrar otras en la legislación autonómica, como el art. 111 de la Ley balear
12/2019, de 12 de marzo, de consultas populares y procesos participativos que expresa que
«Los presupuestos participativos son el instrumento de participación que, por iniciativa de
la autoridad convocante, permite a la ciudadanía incidir en la distribución de una parte de
los presupuestos de gasto de una administración»; o el art. 20 de la Ley Foral 12/2019, de
22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra que indica que «Son procesos en los
que la ciudadanía puede participar en la elaboración del presupuesto y contribuye de modo
participativo a emitir su opinión o precisar aspectos relacionados con los ingresos y las
prioridades presupuestarias, así como el destino de determinadas partidas presupuestarias
de gasto asignadas específicamente para ese fin».
Sobre el concepto de presupuestos participativos entendemos que hay dos aspectos que
resultan especialmente destacables. En primer lugar, se ha subrayado con especial acierto su
condición de «presupuestos parcialmente participativos»68 apelando a que la ciudadanía
realmente decide sobre porcentajes en la horquilla del 3% al 15%69. Ciertamente, creemos
que resulta una apreciación especialmente acertada porque en términos cuantitativos el im-
pacto de estas experiencias es limitado; no obstante, deben ponerse en conexión con el
efecto de fomento de la implicación ciudadana en el desarrollo de políticas públicas, enmar-
cadas en el cambio de modelo desde una óptica de Gobierno Abierto que hemos expuesto;
en consecuencia, su valor trascendería una lectura exclusivamente cuantitativa para eviden-
ciar una evolución del paradigma de gobernanza virando hacia nuevas posiciones de pode-
res públicos y ciudadanos70.
En segundo lugar, la noción de presupuestos participativos se elabora a partir de rasgos
generales, de carácter abstracto y abierto, características especialmente notables en este caso
porque engloban modelos sustancialmente diferentes teniendo en cuenta elementos como el
ámbito sobre el que operan y sus características singulares, entre otros factores de aplicación,
así como su evolución y reciente implantación71. Sin embargo, resulta imposible perfilar un
modelo detallado concreto72; en este sentido, se han identificado como rasgos compartidos73:
la discusión sobre finanzas públicas como objeto de la participación; su funcionamiento en
base a un espacio general, como la ciudad, y subunidades territoriales, como barrios y dis-
tritos; su carácter periódico; y por último, la rendición de cuentas. Partiendo de estas pre-
misas, resultan especialmente interesantes las clasificaciones de presupuestos participativos74
que permiten observar la diversidad y las modalidades básicas de modelos implementados
a través de las diferentes experiencias.
En suma, podemos afirmar que estamos ante mecanismos orientados a la participación
ciudadana y desarrollados para su funcionamiento al servicio del presupuesto público, bus-
cando, en cualquier caso, desde un prisma teleológico, una mayor implicación en la imple-
mentación y control de políticas públicas, así como específicamente en la gestión de los
recursos públicos. Al respecto, el art. 112 de la Ley balear 12/2019, de 12 de marzo, de
consultas populares y procesos participativos establece que «tienen por objeto la presentación
o valoración de propuestas concretas de gasto, priorizando la asignación de recursos pú-
blicos, con la finalidad de participar en la gestión de la hacienda pública, municipal, insu-
lar o autonómica»; también el art. 22.2 de la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Parti-
cipación Democrática en Navarra contempla que «La finalidad de estos procesos es que la
asignación de gasto y determinados aspectos relacionados con los ingresos se hagan por
parte de las entidades locales teniendo en cuenta las prioridades manifestadas en un pro-
ceso participativo en el que se hayan oído previamente opiniones, criterios y sensibilidades
de la ciudadanía». En cualquier caso, aunque los presupuestos participativos constituyen
instrumentos que responden a demandas ciudadanas puntuales que canalizan los ciudadanos
por esta vía como conocedores de primera mano de sus necesidades, también es cierto que
el impacto de los presupuestos participativos trasciende la fracción del presupuesto destina-
da, para hundir sus raíces en una mejora de la calidad democrática presente en evidencias
como la apertura del presupuesto público a los ciudadanos, la optimización del gasto públi-
co y la lucha contra la corrupción pública75, así como la promoción de su implicación en el
desarrollo y gestión de políticas públicas76.
4.2. Evolución del marco normativo
La normativa reciente plantea algunas cuestiones interesantes sobre el objeto de nues-

tro discurso, invitándonos a reflexionar sobre la evolución del régimen jurídico de los pre-
supuestos participativos; además, es importante tener en cuenta que el legislador autonómi-
co define determinados aspectos que perfilan el margen de configuración que tienen los
municipios en la implementación de instrumentos de participación ciudadana de democracia
participativa77.
4.2.1. Ámbitos estatal y autonómico
En el análisis de la construcción del marco jurídico del Gobierno Abierto resulta de

obligada mención la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno citada, norma que si bien es cierto supone un impul-
so claro en el proceso de regeneración democrática, también hay que tener en cuenta que ha
sido objeto de diferentes críticas, como la observancia de exigencias mínimas en materia de
transparencia con causa en compromisos internacionales78, afirmándose que se ha desarro-
llado un régimen más incisivo en el contexto autónomico79. En este mismo sentido, podemos
observar que el desarrollo sustancial del marco jurídico de la democracia participativa y,
concretamente, de los presupuestos participativos que nos ocupan, se produce en el marco
autonómico80, mediante propuestas articuladas a partir de los referentes constitucionales
examinados.
Siguiendo este planteamiento, podemos observar que los instrumentos de democracia

participativa han sido objeto de desarrollo por los denominados «Estatutos de autonomía de
última generación»81, que han asumido un papel protagonista en esta labor, viéndose supe-
rada su lectura en clave exclusivamente de participación de carácter político82 para derivar
en la apuesta por el desarrollo de instrumentos pioneros en nuestro contexto jurídico83. En
este mismo sentido, se ha destacado el papel protagonista que han asumido estos Estatutos
de Autonomía en la incorporación de los principios característicos del Gobierno Abierto,
que no solo se focalizan sobre la transparencia pública, prestando atención sobre la imple-
mentación de la participación84; en plausible síntesis de Castel Gayán: «Este escenario es-
tatutario asume un rol impulsor mediante declaraciones genéricas, cuya eficacia y exigibi-
lidad requieren la aprobación de un régimen jurídico específico. Y en este sentido, en los
últimos años se observa la construcción de un nuevo corpus normativo a nivel autonómico,
centrado en la ordenación de los principios del gobierno abierto transitando, como regla
general, hacia un modelo regulatorio integrador y global»85.
También hacer mención a uno de los aspectos más importantes desde la óptica de la
lectura democrática de los presupuestos participativos, su carácter vinculante, fundamental
tanto desde la perspectiva de poderes públicos y ciudadanos, en cuanto actúa como elemen-
to modulador de la eficacia de las decisiones que se adopten para los primeros, pero también
con efectos sobre la labor de fiscalización que desempeñan los segundos, de suerte que, en
suma, condiciona la auténtica redimensión de su interacción86. Esta cuestión ha sido valo-
rada en algunas ocasiones por el legislador autonómico para establecer medidas diversas;
en este sentido, podemos observar que el art. 37.3 de la Ley balear 12/2019, de 12 de mar-
zo, de consultas populares y procesos participativos, establece la salvedad de que, teniendo
en cuenta que los sectores de la ciudadanía consultados no representan el conjunto de per-
sonas que integran el cuerpo electoral, los resultados de los procesos participativos no tienen
carácter vinculante; y el art. 16.2 de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación
Ciudadana de Andalucía relativo a la eficacia de los procesos de participación ciudadana,
que establece que en caso de que los resultados no sean asumidos total o parcialmente, será
necesaria motivación por parte del órgano competente que debe adoptar la correspondiente
decisión.
En este marco estatutario observamos una eclosión, materializada en la implementación

de textos normativos por parte del legislador autonómico cuyo objeto es exclusivamente la
participación ciudadana, abordando en ocasiones el caso de los presupuestos participativos
mediante la delimitación de ciertos aspectos básicos que pasamos a examinar brevemente87.
Sin ánimo de exhaustividad, podemos citar entre estos textos normativos autonómicos
la reciente Ley balear 12/2019, de 12 de marzo, de consultas populares y procesos partici-
pativos, que contempla los presupuestos participativos entre los «procesos de participación
ciudadana» (art. 1.2), y establece entre las obligaciones de la administración autonómica y
las administraciones insulares y locales de las Illes Balears: «Disponer de partidas presu-
puestarias de los respectivos presupuestos generales que serán destinadas a procesos de
presupuestos participativos» (art. 5.2.e)). Además, regula estos mecanismos de participación
ciudadana mediante su Capítulo VII (dentro del Título III: «De la democracia participativa»)
que aborda su definición, objeto y finalidad, inicio e información del proceso, presentación,
contenido, valoración, votación de las propuestas o proyectos, publicación de resultados de
la votación, y finalmente, contempla que la promoción de acciones por parte del Gobierno
de las Illes Balears de acciones para capacitar a las entidades ciudadanas para su participa-
ción en los presupuestos públicos.
También encontramos otro ejemplo en la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Par-

ticipación Democrática en Navarra integra los presupuestos participativos entre los «proce-
sos participativos ciudadanos» (art. 8), contemplando entre los asuntos que pueden confor-
mar su objeto, siempre que sean competencia del Gobierno de Navarra o de una entidad
local: «La toma de decisiones relativas a las prioridades y otros aspectos puntuales de la
planificación y gestión presupuestaria» [art. 9.c)]. Esta norma dedica el Capítulo III (dentro
del Título II: «Procesos participativos ciudadanos») a su regulación, desarrollando su defi-
nición y su desarrollo tanto en el marco del Gobierno de Navarra (art. 21) y como de las
entidades locales (art. 22), contemplando en este caso la colaboración gubernamental auto-
nómica para su impulso y promoción, mediante el desarrollo de acciones positivas de infor-
mación, formación y sensibilización. Sobre su eficacia, resulta particularmente interesante
el art. 13, que advierte sobre el resultado de los procesos participativos que aunque no tienen
efectos jurídicos vinculantes «suponen un imperativo democrático y político para las insti-
tuciones» y en caso de no adopción es necesaria publicación de la correspondiente decisión
motivada; no obstante, para el caso específico de los presupuestos participativos advierte
que el resultado tendrá carácter vinculante para el órgano convocante cuando así se esta-
blezca en la correspondiente convocatoria, que deberá dar cumplimiento a los correspon-
dientes resultados en los términos expresados.
En el caso de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de An-
dalucía destaca en su Exposición de Motivos el papel de los gobiernos locales en el desa-
rrollo de procesos de participación ciudadana, y concretamente indica que los presupuestos
participativos constituyen un instrumento innovador y consolidado en Andalucía, apelando
a la Declaración de Antequera de 2008 como antecedente: «Dicha declaración sienta unos
principios mínimos de un modelo de participación ciudadana autorreglamentado, donde las
reglas se construyen de forma participativa entre la ciudadanía y las Administraciones
Públicas; universal, bajo la fórmula de una mujer o un hombre, un voto; y vinculante,
donde la institución se compromete a respetar y ejecutar los resultados de la priorización
emanada de los procesos participativos». En su regulación, la «participación ciudadana en
la elaboración de presupuestos» constituye una de las modalidades de «procesos de parti-
cipación ciudadana» (art. 12). Además, el Capítulo III (dentro del Título III: «Procesos de
participación ciudadana») aborda específicamente el caso de los presupuestos participativos
desarrollando, por una parte, la participación ciudadana en la elaboración del presupuesto
de la Comunidad Autónoma (art. 23); y por otra parte, los presupuestos participativos pro-
piamente dichos en el contexto de las entidades locales (art. 24).
4.2.2. Ámbito municipal: el «Autorreglamento» o Reglamento interno de presupuestos

participativos
Sobre la relevancia democrática del presupuesto en el ámbito municipal resultan espe-

cialmente ilustrativas las siguientes palabras de la STC 111/201688: «Es patente que los
presupuestos generales encierran decisiones muy relevantes para la vida local. No puede
perderse de vista que el instituto presupuestario, junto al tributo (“no taxation without re-
presentation”), está en los orígenes mismos de la democracia moderna (SSTC 3/2003, de
16 de enero, FJ 3, respecto del presupuesto; 107/2015, de 28 de mayo, FJ 2, respecto del
tributo). La doctrina constitucional ha hablado en este sentido de una “conexión especial
entre el presupuesto y la democracia”, refiriéndose específicamente a la democracia par-
lamentaria (STC 3/2003, FJ 3). En el ámbito local, la idea básica de que los gastos que
elija el poder ejecutivo deban contar con la aceptación de los ciudadanos viene afirmándo-
se a lo largo de los años con igual intensidad. Más aún, la mayor proximidad de las
corporaciones locales a la ciudadanía ha favorecido el desarrollo, no solo del binomio
“presupuesto y consentimiento ciudadano” (atribuyendo al pleno todas las decisiones pre-
supuestarias de la entidad local), sino, incluso, del binomio “presupuesto y participación
ciudadana” (facilitando la intervención directa del vecino en la elección de los gastos que
más le afectan mediante los denominados “presupuestos participativos”)». De este modo,
el Tribunal Constitucional subraya la importancia de los principios democráticos en su pro-
yección sobre institutos tan importantes como el presupuesto local que, junto a la tributación,
tienen un relevante impacto sobre los ciudadanos, específicamente sobre su esfera individual,
cuestión que se ha estudiado especialmente con relación al sistema tributario89.
En el ámbito municipal encontramos habitualmente reglamentos de participación ciu-

dadana90; como referencia, podemos citar el «Reglamento orgánico tipo de participación
ciudadana» de julio de 2018 desarrollado por la Federación Española de Municipios y Pro-
vincias91, que desde su Exposición de Motivos subraya el valor democrático de la partici-
pación en los siguientes términos: «La participación ciudadana se ha convertido así en uno
de los elementos básicos en el gobierno y administración de las entidades locales, y los
Ayuntamientos son conscientes de que la participación debe ser un principio inspirador de
toda la actuación municipal, y complemento de la democracia representativa, en una socie-
dad en la que el ciudadano, como miembro de una comunidad política, reclama una presen-
cia activa en la toma de decisiones; en definitiva, participar consiste en tomar parte en algo,
y sentirse parte de una ciudad es participar en su gobierno y gestión». Entre otras cuestiones
de carácter general, este modelo aborda los derechos de participación ciudadana, la regula-
ción básica de instrumentos locales de participación, entre los que se encuentran los proce-
sos participativos92, el diseño orgánico de la participación ciudadana, el régimen jurídico de
las entidades ciudadanas, y el fomento y control de la participación.
Por su parte, también en ocasiones el legislador autonómico prevé la existencia de un
reglamento relativo a estos procesos de participación ciudadana; en este sentido, el art. 17
de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía en el mar-
co de las disposiciones comunes a los «procesos de participación ciudadana», entre los que
se incluyen los presupuestos participativos, establece que «Cada entidad local determinará,
por medio de reglamento u ordenanza, los requisitos y el procedimiento que regule estos
procesos, de conformidad con las previsiones de esta Ley y demás normativa aplicable». En
cualquier caso, es importante tener en cuenta que cualquier delimitación sobre el modelo de
presupuestos participativos debe resultar flexible para adaptarse a las singularidades concre-
tas del ámbito de actuación, como exige este instrumento por su propia naturaleza93.
En el caso concreto de los presupuestos participativos, encontramos el denominado
Autorreglamento94 o Reglamento interno, que no solo opera como referente normativo para
el desarrollo de los presupuestos participativos en el contexto municipal al abordar aspectos
procedimentales, sino que también se ha subrayado su función como un «primer espacio de
diálogo común»95 al posibilitar que los participantes expresen sus impresiones sobre este
instrumento de participación ciudadana.
Formalmente, la propia elaboración de este Autorreglamento o Reglamento interno
resulta interesante habida cuenta que, como su propia denominación expresa mediante el
prefijo «auto» indicativo de su condición de texto normativo resultante de la autorregulación,
es desarrollado con intervención activa por parte de los ciudadanos. Al respecto, su desarro-
llo, generalmente institucionalizado a través del «grupo motor», constituye una de las notas
singulares más características de este instrumento de participación ciudadana que nos ocupa96,
al que se ha arrogado la finalidad de conectar al Equipo de Gobierno correspondiente y a
los ciudadanos desde el comienzo de la implementación de los presupuestos participativos97.
Pasando a la dimensión material del Autorreglamento o Reglamento interno encontra-
mos que su contenido es amplio98, abordando diferentes cuestiones que sustancian los pre-
supuestos participativos en su aplicación sobre el ámbito concreto para el que se formulan.
Por nuestra parte, vamos a focalizarnos especialmente en este apartado sobre las propuestas
de dos municipios con dimensiones de población diferentes, que ofrecen casos de aplicación
de presupuestos participativos interesantes, concretamente, El Puerto de Santa María (Cádiz)
y Zaragoza99. En el caso del primero, cuenta con una Autorreglamento conciso y perfecta-
mente funcional atendiendo a las dimensiones del municipio en el que se desarrolla; y en el
caso del segundo, subrayar el excelente sitio web100 por su encomiable labor divulgativa y
pedagógica, transmitiendo de una forma realmente didáctica el funcionamiento de los pre-
supuestos participativos y actuando como punto de referencia para todos los ciudadanos
durante todo el proceso de desarrollo, así como su precisas bases de funcionamiento101.
Con carácter preliminar, encontramos que algunos Autorreglamentos de presupuestos
participativos integran determinados principios reguladores de los presupuestos participativos
que abren su texto articulado. A modo de ejemplo, el correspondiente al Ayuntamiento del
Puerto de Santa María102 contempla: primero, «Universalidad», que indica que «El modelo
a aplicar en El Puerto de Santa María se basa en la posibilidad de participación igualita-
ria de toda la ciudadanía portuense, a través de la fórmula cada persona un voto»; segun-
do, «Vinculación», que contempla que «Las propuestas que finalicen el proceso con mayor
puntuación se incorporarán en los Presupuestos Municipales y serán de obligado cumpli-
miento por parte del equipo de gobierno»; tercero, «Autorreglamentación», que establece
que «La propia ciudadanía establece las normas que rigen el proceso de los Presupuestos
Participativos, sin excluir las competencias legales del propio Ayuntamiento»; cuarto, «trans-
parencia», que contempla que «La información del proceso de Presupuestos Participativos
debe ser: clara, visible, entendible y accesible. Para ello, es imprescindible el estableci-
miento de mecanismos de rendición y fiscalización de las cuentas públicas y hacer públicos
los tanto los resultados de las votaciones como de las puntuaciones finales tras la aplicación
de los criterios de justicia social»; quinto, «cogestión pública», que establece que «Inspi-
rada en la Democracia Participativa y entendida como un espacio de interacción entre la
ciudadanía, los/as representantes políticos y el personal técnico, en el que: La ciudadanía
a través de su participación activa propone, decide y comunica, se forma e informa y ejer-
ce el control del proceso» y continúa añadiendo que «El personal técnico asesora sobre la
viabilidad legal y técnica y valora económicamente las propuestas. Los/as representantes
políticos/as electos/as se comprometen a dotar de los medios económicos y humanos nece-
sarios para que el proceso pueda desarrollarse, a discutir la viabilidad y valoración de las
propuestas presentadas con la ciudadanía, así como a asumir las propuestas con mayor
puntuación y ejecutarlas»; sexto, «Justicia social», que establece que «debe tener por ob-
jetivo corregir las desigualdades existentes en la ciudad y favorecer la distribución equita-
tiva de los recursos»; y séptimo, «Enfoque de género», que indica que «De manera que
concretamente las desigualdades por razón de género sean analizadas y se fomente un
proceso que ayude a corregir dichas desigualdades».
Esta técnica normativa de declaración de principios resulta acertada desde diferentes
perspectivas; encontramos que evidencia la conexión con los fundamentos del Gobierno
Abierto expuestos; además, podemos observar que el principio de «cogestión pública» ex-
plicita los agentes implicados en el proceso participativo (ciudadanos, personal técnico y
representantes políticos/as) y el papel a desarrollar por cada uno de ellos, en este sentido,
permiten además formular una declaración de los pilares democráticos básicos que compar-
ten todos los sujetos y que, a la postre, están llamados a informar el resto del Autorregla-
mento y su ejecución, actuando como criterios interpretativos durante el desarrollo de todo
el procedimiento. Adicionalmente, al margen de que el correspondiente Autorreglamento
debe evidentemente conectar con el régimen jurídico aplicable, entendemos que estos prin-
cipios deben el cualquier caso observar los principios de justicia del gasto público asentados
en sede constitucional, concretamente en el art. 31.2 conforme al siguiente dictado: «El
gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programa-
ción y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía». Además, estos
principios en sede del Autorreglamento también interaccionan con los principios que, en su
caso, reconozca el legislador autonómico; como en el caso del art. 4.1 de la Ley balear
12/2019, de 12 de marzo, de consultas populares y procesos participativos, que contempla
como principios orientadores: «a) Universalidad. b) Igualdad. c) Corresponsabilidad ciu-
dadana. d) Solidaridad. e) Tolerancia. f) Transparencia. […] g) Capacitación para la ciu-
dadanía plena. h) Transversalidad. […] i) Eficacia de la participación ciudadana. […] j)
Perdurabilidad. […] k) Facilidad y comprensión. […] l) Accesibilidad, no discriminación
tecnológica y adaptación de medios y lenguajes. […]».
En cuanto a la estructura organizativa, ha sido relacionada con la calidad de las deli-
beraciones103 y debe adaptarse a las dimensiones y necesidades del contexto municipal de
actuación. En este sentido, volviendo sobre la citada ordenanza del Ayuntamiento del Puer-
to de Santa María, plantea una organización a través de Asambleas que actúan como espacio
central de debate104; una Comisión Delegada y de Seguimiento, que controlará el cumpli-
miento y ejecución de las diferentes propuestas aprobadas conforme al procedimiento105; y
Grupos Motores, con diferentes funciones como labores de dinamización y difusión de los
presupuestos participativos, ponderación de los «criterios generales de justicia social» en
su aplicación, estudio de propuestas, o revisión del Autorreglamento para la elaboración de
un borrador posteriormente presentado a la asamblea informativa106. Por su parte, las «Bases
de los Presupuestos Participativos»107 del Ayuntamiento de Zaragoza, contemplan una dis-
tinción entre órganos de participación ya existentes y órganos constituidos para el proceso
de los presupuestos participativos. En cuanto a los primeros, hace referencia expresa al
respectivo Reglamento de Órganos Territoriales y Participación Ciudadana108, y contempla
las Juntas Municipales de Distrito, el Consejo de la Ciudad, y el Pleno Municipal; respecto
a los segundos, integra Mesas de presupuestos participativos, que actúan como grupo motor
del proceso, una Comisión Técnica, con diferentes funciones entre las que encontramos
prestar apoyo en la canalización de las propuestas presentadas por la ciudadanía inicialmen-
te o la coordinación de informes de viabilidad técnica, y una Comisión de Seguimiento, que
debe realizar una labor de control del desarrollo de los presupuestos participativos, entre
otras funciones.
Por tanto, encontramos que la delimitación de la estructura organizativa de apoyo no
constituye una construcción ex novo para el desarrollo de los presupuestos participativos,
sino que las organizaciones vecinales desempeñan un importante papel en conexión con su
protagonismo en la articulación de la participación ciudadana109, subrayándose incluso su
función en la resolución de problemas de legitimidad democrática110; no obstante, al margen
de su operatividad, se ha reconocido tanto por el legislador autonómico111 como por la doc-

trina científica112 la necesidad de buscar nuevas fórmulas que refuercen democráticamente
la participación ciudadana113.
Desde la óptica del tema que nos ocupa, uno de los puntos esenciales es la determina-
ción de los ciudadanos que pueden participar en el proceso de presupuestos participativos,
aspecto importante que delimita dicho Autorreglamento y que presenta singularidades inte-
resantes. Retomando nuevamente los ejemplos que estamos examinando, podemos observar
que las Bases del Ayuntamiento de Zaragoza contemplan que pueden participar «Las perso-
nas mayores de 14 años empadronadas en alguno de los distritos y barrios rurales de la
ciudad de Zaragoza que quieran participar compartiendo sus propuestas y decidiendo
cuáles llevar a cabo. Para participar en los procesos de un Distrito o un Barrio Rural es
requisito estar empadronado en el mismo, mientras que el requisito para participar en el
proceso de ciudad es estar empadronado en la ciudad (en cualquier Barrio rural o Distrito).
Los procesos serán independientes»114, añadiendo que la presentación de propuestas puede
hacerse a título individual o en representación de una entidad. Por su parte, el Ayuntamien-
to de El Puerto de Santa María establece que «Podrán participar en las Asambleas de
Propuestas de los Presupuestos Participativos todas las personas, y con derecho a voto, las
mayores de 16 años, residentes o empadronadas en El Puerto de Santa María. Asimismo,
se podrá ejercer el voto únicamente en la Asamblea correspondiente a la zona en que se
reside. En las de otras zonas se podrá asistir como observador con derecho a voz, pero no
a voto. En caso de más de una residencia se podrá optar en cuál de ellas se vota, pero sólo
en una»115. Por tanto, podemos observar cómo los diferentes Autorreglamentos tienen la
posibilidad de establecer la edad a partir de la que los respectivos ciudadanos podrán parti-
cipar en estos procesos.
La normativa también aborda el procedimiento de desarrollo de los presupuestos par-
ticipativos, aspecto que se ha considerado relevante desde la óptica del posibles surgimien-
to de conflictos a nivel deliberativo, así como una parcelación de intereses sectoriales y
generales que deben solventarse para no bloquear el despliegue de estos instrumentos116.
Además, es habitual la división del procedimiento en fases consecutivas que, además de
facilitar la organización, desarrollo y temporalización de los presupuestos participativos,
permiten su mejor comprensión por parte de los ciudadanos quedando así reforzada la im-
portante dimensión divulgativa de estos instrumentos para favorecer la participación ciuda-
dana. Volviendo sobre los ejemplos que estamos analizando, podemos observar que en el
caso de la ciudad de Zaragoza encontramos las siguientes fases: Fase 0, «Diseño», que in-
cluye tareas como la definición inicial de los aspectos básicos del proceso, la puesta en
marcha de un sitio web que opera como «Portal de presupuestos participativos», entre otras;
Fase 1, «Puesta en marcha», que incluye la presentación del proceso a los ciudadanos a
través de diferentes canales de comunicación, así como la constitución de las mesas de
presupuestos participativos; Fase 2, «Creación de propuestas», incluyendo tanto la elabora-
ción de propuestas, como su reformulación y filtrado por causas como el incumplimiento
de requisitos de carácter competencial o presupuestario, la necesidad de un mayor grado de
concreción, duplicidad, o ser una actuación ya planificada por parte de algún servicio de
carácter municipal; así como la expresión de muestras da apoyo por parte de la ciudadanía
y priorización conforme a determinados criterios que veremos; Fase 3, «Valoración técnica

y ratificación de propuestas», que integra actuaciones de la respectiva Comisión de Valora-
ción Técnica, aunque también de la Comisión de Seguimiento y la ratificación de propues-
tas técnicamente viables por las Juntas Municipales, sin perjuicio de la ratificación de las
propuestas a nivel de ciudad por la Comisión de Seguimiento de Presupuestos Participativos
del Consejo de Ciudad; Fase 4, «Votación final», que incluye labores de difusión y comu-
nicación previas a la votación; Fase 5, «Ejecución de las propuestas», que incluye tanto su
seguimiento definido como un «proceso vinculante y garantista», como un procedimiento
para gestión del remanente; y Fase 6, «Evaluación», que comprende tanto el análisis conti-
nuo por parte de la «Oficina Técnica de Participación, Transparencia y Gobierno Abierto»,
como una evaluación final realizada por la citada «Cátedra de Participación e Innovación
Democrática» de la Universidad de Zaragoza.
También hacer mención a los criterios de priorización de propuestas antes aludidos,
que deben observar los principios expuestos en sede constitucional y estatutaria, así como
el resto de pautas constitucionales, sin perjuicio de otras exigencias determinadas por el
régimen jurídico aplicable. A modo de ejemplo, en el caso de Zaragoza podemos observar
dos modalidades de criterios; en primer lugar, relativos a la importancia de la propuesta, que
incluye valorar «si es una demanda histórica, si resuelve una problemática real, si existe
una carencia en ese tipo de actuación, el número de beneficiarios o colectivo que se bene-
ficia, transversalidad de la propuesta, si atiende a colectivos desfavorecidos»; y en segundo
lugar, relativos a la urgencia en la resolución de la propuesta, encontramos «si actualmente
resuelve una problemática grave, si recupera un espacio degradado, si puede esperar o es
debe ser una intervención inmediata». En el caso del Autorreglamento del Ayuntamiento del
Puerto de Santa María encontramos como criterios: «a) Urgencia y necesidades básicas; b)
Número de personas que se benefician de la propuesta (Barrio, Ciudad y distrito); c) Co-
lectivos desfavorecidos; d) Reivindicación histórica; e) Que promueva la igualdad entre
sexos, edad, procedencia, situación laboral o económica y de personas con diversidad
funcional; f) Reparto equitativo entre zonas; g) Proyectos innovadores y que aporten al
desarrollo local; h) Aportación a la convivencia, integración, tolerancia e identidad por-
tuense y/o andaluza; i) Aportación al fortalecimiento de la ciudadanía, el tejido asociativo
y voluntariado en general; j) Propuestas presentadas, votadas y que no entraron en el
Presupuesto Municipal». No obstante, en términos generales, hay que tener en cuenta que
estos criterios de priorización operan en el marco de los procedimientos de desarrollo de los
presupuestos participativos mediante técnicas aplicativas de naturaleza diversa.
Además, hay aspectos adicionales que aborda la normativa sobre los presupuestos
participativos, entre los que encontramos la delimitación territorial necesaria para el desa-
rrollo del procedimiento regulado para los presupuestos participativos, o clausulas específi-
cas que regulan la posibilidad de propuestas de coste cero, entre otros.
4.3. Aportaciones de los presupuestos participativos a la lucha penal

contra la corrupción pública
En diferentes ocasiones se han apuntado las implicaciones democráticas de la corrup-

ción pública117, como la demanda generalizada de una respuesta frente a dicho problema
mediante nuevas formas de participación ciudadana118, la conexión entre nivel de integridad
electoral e índices de democracia119, o sus efectos devastadores sobre el sistema democráti-
co120, entre otras cuestiones. Observando esta situación y habida cuenta de la importancia
del principio democrático en nuestro sistema constitucional resulta inexorable la articulación
de mecanismos de lucha contra la corrupción pública, desempeñando un papel fundamental
la transparencia pública121 como uno de los pilares sobre los que se sustenta el paradigma
del Gobierno Abierto122, con exponente en las denominadas «leyes de transparencia», gene-
radoras de beneficios en un doble sentido como se ha señalado123: en primer, como instru-
mento de lucha contra la corrupción; y en segundo lugar, como vía para hacer frente a la
desafección ciudadana, viéndose reforzada a la postre su confianza en el funcionamiento del
sistema democrático.
En el caso concreto de la información de carácter financiero124, el propio Preámbulo

de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Buen Gobierno reconoce el valor de la transparencia pública y la necesidad de articular
instrumentos en esta línea al expresar que «en el ámbito de la información de relevancia
económica, presupuestaria y estadística, se establece un amplio catálogo que debe ser ac-
cesible y entendible para los ciudadanos, dado su carácter de instrumento óptimo para el
control de la gestión y utilización de los recursos públicos». En el contexto autonómico
también encontramos reconocida la importancia de la participación ciudadana como vía para
promover las auditorías ciudadanas; a modo ilustrativo, el art. 2 de la Ley 7/2017, de 27 de
diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía contempla entre sus finalidades la
necesidad de «establecer mecanismos de participación ciudadana en la rendición de cuen-
tas a través de la evaluación de las políticas públicas, en la prestación de los servicios
públicos, así como en el conocimiento de la opinión de la ciudadanía sobre determinados
asuntos públicos»; el art. 30 de la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación
Democrática en Navarra contempla que la rendición de cuentas «Se trata del último eslabón
del ciclo de participación democrática, mediante la evaluación de las políticas públicas y
los procesos participativos. Por consiguiente, las Administraciones Públicas adoptarán las
medidas necesarias para garantizar que la ciudadanía pueda tener conocimiento riguroso
del resultado de las políticas públicas y el impacto social que conllevan»; el Preámbulo de
la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación de
Aragón también ha subrayado la importancia de la transparencia en el contexto del Gobier-
no Abierto: «La transparencia en la gestión pública es una condición necesaria del gobier-
no abierto. Permite a los ciudadanos y las ciudadanas conocer de la gestión de los asuntos
públicos y formarse una opinión informada sobre los mismos. Con ello podrán participar
de manera más eficaz en las decisiones que les atañen, controlar y exigir cuentas, lo que
contribuye a reducir la arbitrariedad y la opacidad e incrementa la legitimidad de los po-
deres públicos. Además, la transparencia permite la reutilización de la información del
sector público para impulsar la innovación y el desarrollo económico. En definitiva, ofrece

un conocimiento sobre los procedimientos y decisiones, su legalidad y oportunidad, reduce
el peligro de que exista desviación de poder y estimula a su vez la participación ciudadana
en los asuntos públicos»; y también la Exposición de Motivos de la Ley 3/2015, de 4 de
marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León contempla su impor-
tancia en los siguientes términos: «La transparencia de la actuación de los poderes públicos
al permitir el acceso de la ciudadanía a las fuentes de información administrativa, frente a
la idea de secreto y reserva, refuerza el carácter democrático de las Administraciones Pú-
blicas, que quedan sujetas al control ciudadano. El conocimiento de la actuación de los
poderes públicos, de sus objetivos, motivaciones, resultados y valoración permite a la ciu-
dadanía formarse una opinión crítica y fundada sobre el estado de la sociedad y sobre las
autoridades públicas, favorece su participación en los asuntos públicos y fomenta la res-
ponsabilidad de las autoridades públicas».
Por último, sin ánimo de exhaustividad, resulta particularmente expresiva la Ley 10/2019,
de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, que tras
describir la transparencia como «uno de los valores esenciales para que las instituciones y
administraciones sean consideradas como propias, cercanas y abiertas a las expectativas,
necesidades y percepciones de la ciudadanía», alude a sus diferentes dimensiones en su
proyección sobre el ámbito de la prestación de los servicios públicos, su importante papel
en la lucha contra la mala administración subrayando su importancia en la gestión de los
asuntos públicos; y finalmente destaca su importante papel en el lucha contra la corrupción
pública, habida cuenta que supone «aumentar la transparencia de la actividad pública se
vislumbra como el camino para iniciar la reconciliación entre las instituciones y gestores
públicos con el conjunto de la sociedad para la que trabajan, en la medida que facilita y
pone en práctica la rendición de cuentas. Asimismo la transparencia se convierte en un
instrumento eficaz de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción».
Los presupuestos participativos actúan como vehículos de transparencia pública desde

diferentes perspectivas. En primer lugar, el procedimiento de desarrollo de los presupuestos
participativos habitualmente integra mecanismos de control de naturaleza diversa sobre la
ejecución de las propuestas125, existiendo diferentes sistemas de fiscalización, función que
habitualmente se organiza a través de una Comisión de Seguimiento126. En este caso, la
transparencia pública se proyecta de forma limitada a través de los presupuestos participa-
tivos habida cuenta que operan sobre una fracción limitada de los presupuestos127, subra-
yándose la importancia del carácter vinculante para posibilitar el control ciudadano128; por
esta vía, se suman a los relevantes mecanismos de control enmarcados en las democracias
representativas129.
En segundo lugar, los presupuestos participativos también despliegan sus efectos inte-
grados en los planteamientos del Gobierno Abierto, en conjunción con otros mecanismos de
participación ciudadana, fomentando, como resultado, el efecto de cogestión a través de la
implicación ciudadana130, promoviendo el control por parte de los ciudadanos, y generando
un efecto de promoción de la transparencia y la lucha contra la corrupción131, especialmen-
te importante teniendo en cuenta que este problema opera de forma oculta o latente, con el
objetivo de resultar pretendidamente imperceptible frente a la mirada ciudadana para alcan-

zar la impunidad132. De esta manera podemos observar que los presupuestos participativos
operan al servicio de la transparencia pública, promoviendo la existencia de auditorías
ciudadanas133, como vía para afrontar problemas identificados por la literatura científica
como la conocida información asimétrica arrogada a las relaciones entre Administración y
ciudadanos enmarcadas en la democracia representativa134. Sin embargo, la implantación del
Gobierno Abierto en proceso —con la consiguiente articulación de mecanismos como los
presupuestos participativos—, integra cambios con profundas implicaciones desde una óp-
tica de concienciación ciudadana que, si bien resultan óptimos para hacer más ostensibles
los actos de corrupción favoreciendo la visualización de estas prácticas y generando un
efecto disuasorio de ciertas prácticas indeseables135, también suponen retos a afrontar, como
la tantas veces señalada baja participación136, expresiva del cambio contextual necesario.
Este problema no escapa al legislador autonómico; a modo de ejemplo, la Ley /2017,
de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía contempla en el art. 2, entre
otras finalidades, «Promover e impulsar la participación ciudadana en los asuntos públicos,
instaurando la cultura participativa en el funcionamiento de las Administraciones Públicas
andaluzas»; estableciendo además el art. 51 una batería de medidas de fomento de la parti-
cipación ciudadana, entre las que encontramos: «a) Programas de formación para la ciuda-
danía. b) Programas de formación para el personal al servicio de las Administraciones
Públicas. c) Medidas de fomento en los centros educativos. d) Medidas de sensibilización y
difusión. e) Medidas de apoyo. f) Medidas para la accesibilidad, especialmente en lo rela-
tivo a las nuevas tecnologías. g) Convenios de colaboración con entidades de participación
ciudadana. h) Convenios de colaboración con entes locales»; además, el art. 56 contempla
la articulación de medidas de sensibilización y difusión, estableciendo que las Administra-
ciones Públicas andaluzas y sus órganos de gobierno deben promover o consolidar «cam-
pañas de sensibilización y difusión: se desarrollarán campañas informativas de amplia
difusión con el objetivo de aumentar la cultura participativa en todos los niveles de la so-
ciedad andaluza, a través de todos los medios disponibles y, especialmente, mediante el uso
de las nuevas tecnologías, sede electrónica, portal o página web y los medios de comuni-
cación públicos de su titularidad», «La participación en los medios de comunicación públi-
cos de ámbito autonómico, así como en los medios de comunicación comunitarios, de
acuerdo con los mecanismos e instrumentos contemplados en el actual marco normativo»;
así como las Administraciones Públicas andaluzas «promoverán medidas que faciliten la
colaboración de los medios de comunicación comunitarios, cualquiera que sea su titularidad,
en la difusión de los procesos de participación ciudadana».
En sentido similar, también la Ley balear 12/2019, de 12 de marzo, de consultas po-
pulares y procesos participativos, el art. 8 contempla como medidas de fomento para la
participación ciudadana, «a) Programas de formación para la participación ciudadana.
b) Programas de formación para el personal al servicio de las administraciones públicas.
c) Medidas de participación de la infancia a través de la instauración de órganos de par-
ticipación integrados por niños y niñas. d) Medidas de fomento en los centros educativos.
e) Medidas de sensibilización y difusión, especialmente entre jóvenes, personas de la terce-
ra edad y personas en situación de vulnerabilidad, tanto respecto a procesos participativos
concretos como al derecho de participación desde su vertiente de democracia participativa.

f) Medidas para la accesibilidad física, sensorial y cognitiva, y de adaptación de medios y
lenguajes a las diferentes capacidades, especialmente en cuanto a nuevas tecnologías.
g) Convenios de colaboración con entidades de participación ciudadana. h) Convenios de
colaboración con entes locales»; y el art. 39 medidas de fomento de la participación ciuda-
dana, estableciendo que las administraciones de las Illes Balears llevarán a cabo «programas
de sensibilización y formación tanto para la ciudadanía en general como para el personal
a su servicio, con el objetivo de dar a conocer la finalidad y el funcionamiento de los dife-
rentes procedimientos e instrumentos de participación previstos, así como de promover su
uso», así como «fomentarán la participación a través de medios electrónicos. A este efecto,
impulsarán el uso de las tecnologías de la información y la comunicación que resulten
idóneas, además de los instrumentos deliberativos presenciales».
También a modo de ejemplo, encontramos que la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de
Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón prevé en el
art. 61 la creación de un distintivo de buenas prácticas en materia de participación para
experiencias destacadas de promoción de la participación ciudadana; y el art. 62 contempla
la creación de programas de formación con diferentes finalidades: «a) Divulgar el régimen
de participación ciudadana previsto en la presente ley. b) Formar en la utilización de ins-
trumentos de participación ciudadana recogidos en la presente ley. c) Formar a las entida-
des ciudadanas en su gestión interna con la finalidad de cumplir las obligaciones previstas
en la presente ley. d) Formar en el uso de las Tecnologías de la Información y de la Comu-
nicación para la promoción de la participación ciudadana. e) Divulgar la organización y
el régimen de las instituciones aragonesas de autogobierno con la finalidad de acercar los
poderes públicos a los ciudadanos y las ciudadanas. f) Enseñar a la ciudadanía y difundir
la cultura de la participación, de manera que asuma la necesidad de su implicación en el
desarrollo de las políticas públicas, económicas, sociales y culturales, y en su control, como
garantías fundamentales para el establecimiento y el funcionamiento de un modelo demo-
crático por y para la ciudadanía».
Entre estas experiencias, desde la óptica del objeto de nuestro discurso, resultan par-
ticularmente destacables las medidas dirigidas al colectivo infantil y juvenil, en conexión
con la Estrategia del Consejo de Europa para los derechos de los niños y las niñas (2016-
2012) que sitúa su participación entre las esferas prioritarias, al respecto, existen en la ac-
tualidad experiencias de presupuestos participativos dirigidos a esta población. A modo de
ejemplo, la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra
subraya en su Preámbulo la importancia de la participación infantil, indicando que «además
de ser un derecho tanto individual como colectivo cuyo ejercicio corresponde a las institu-
ciones promover, garantizar y proteger, es una estrategia para mejorar el proceso de cons-
trucción de democracia, ya que mediante el ejercicio del derecho a la participación los
niños y niñas experimentan un rol activo en su comunidad, se reconocen como actores so-
ciales de cambio, con comportamientos democráticos basados en la tolerancia, incluyendo
a las diferencias y con un alto sentido de pertenencia, justicia y de ciudadanía global»,
regulando en su Título IV, bajo la rúbrica «La participación de niñas, niños y adolescentes»,
el reconocimiento de su derecho a participación junto a determinadas medidas a adoptar por
las instituciones navarras, así como aborda el derecho a la libre asociación, el derecho a la
libertad de expresión y el derecho a ser oído y escuchado sobre decisiones que les afectan.
Por su parte, también el art. 2 de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciu-
dadana de Andalucía contempla la importancia de fomentar la participación de otros colec-
tivos137: «Fomentar especialmente la participación social de las mujeres, de las personas
menores de edad, de las personas mayores y de los colectivos en situación de vulnerabilidad».
En conclusión, estas prácticas constituyen exponentes de la importancia de la educación
ciudadana138, así como del componente pedagógico que subyace a los instrumentos de par-
ticipación ciudadana139. Estos mecanismos, integrados en un contexto de Gobierno Abierto
en el que los presupuestos participativos resultan redimensionados140, operan en sinergia
fomentando particularmente la cogestión en las políticas públicas y las auditorías ciudadanas
como ejes de acción en la lucha contra conductas democráticamente perniciosas, como la
Notas
1. El presente trabajo ha sido elaborado en el marco del Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y
Competitividad «Corrupción política: de la contabilidad irregular en procesos electorales a los delitos de fi-
nanciación ilegal de los partidos políticos» (DER2016-78563-P). Investigador Principal: Dr. Lorenzo Morillas
Cueva.
2. Barrero Ortega, A. (2017): «Regeneración democrática y el fantasma de la antipolítica», en M. C. Gómez Rive-

ro y Barrero Ortega, A. (dirs.): Regeneración democrática y estrategias penales en la lucha contra la corrup-
ción; Tirant lo Blanch, Valencia, p. 16.
3. Idem.
4. Encontramos un estudio general sobre la presencia de la corrupción en España en: Villoria, M. y Jiménez, F.
(2012): «La corrupción en España (2004-2010): datos, percepción y efectos», Revista Española de Investi-
gaciones Sociológicas (REIS), n.º 138. Sin ánimo de exhaustividad, y desde la perspectiva de diferentes
sectores del ordenamiento, igualmente resultan de interés: Rodríguez-Drincourt Álvarez, J. R. (2017): «De-
mocracia y corrupción pública», en J. J. Queralt Jiménez y D. M. Santana Vega (coords.): Corrupción públi-
ca y privada en el Estado de Derecho, Tirant lo Blanch, Valencia. AA.VV. (2017): Regeneración democráti-
ca y estrategias penales en la lucha contra la corrupción, M. C. Gómez Rivero y A. Barrero Ortega (dirs.),
Tirant lo Blanch, Valencia. Bustos Gisbert, R. (2010): «Corrupción política: un análisis desde la teoría y la
realidad constitucional», Teoría y realidad constitucional, n.º 25. Ruiz-Rico Ruiz, G. J. (2014): «La lucha
contra la corrupción desde el Estado Constitucional de Derecho. La legislación sobre financiación de partidos
políticos en España», Revista Cuadernos Manuel Giménez Abad, n.º 7.
5. En este mismo sentido, el Preámbulo de la reciente Declaración de Cádiz, de 28 de septiembre de 2018, subraya
la necesidad de afrontar un cambio de paradigma en la gestión pública y, especialmente, en las relaciones
entre ciudadanía e instituciones; reforma institucional que debe fundamentarse en los pilares de la transpa-
rencia, la rendición de cuentas, la eficiencia, la moralidad y la ética pública, como ingredientes para el desa-
rrollo social al servicio de los valores de libertad e igualdad, concluyendo que: «Ante una coyuntura crítica
no podemos por menos que ser exigentes y demandar cambios valientes que amplíen y mejoren lo logrado
hasta ahora para conseguir que el cambio sea real y que los beneficios de éste, unas instituciones democrá-
ticas al servicio de las ciudadanas y los ciudadanos, sin máculas corruptas y que logren mejores cotas de
desarrollo humano, sean el patrimonio común de esta reforma».
Estamos ante una decidida apuesta por mecanismos de participación ciudadana innovadoras que, lejos de
resultar excepcional, ha sido considerada como un rasgo común en diferentes documentos de naturaleza
política, vid. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales,
Dykinson, Madrid, p. 19.
6. Lavín, J. M. y Ríos Insua, D. (2010): «Participatory Processes and Instruments», en D. Ríos Insua y S. French
(eds.): E-Democracy: A group decision and negotiation perspective; Springer, Dordrecht-Heidelberg-London-
New York, pp. 31 y 32.
7. Barragán, V.; Romero, R. y Sanz, J. M. (2010): «Fundamentos políticos y tipología de los presupuestos partici-
pativos», Revista Directos Fundamentáis & Democracia, vol. 8, n.º 8, p. 37. Martino, A. A. (2018): «Crisis
de la democracia representativa: alternativas participativas o democracia directa por medios electrónicos»,
Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, n.º 14, p. 12. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los
presupuestos participativos en los entes locales, Dykinson, Madrid, p. 419.
8. Ganuza Fernández, E. (2005): «Democracia y nuevos horizontes: emergencia y límites de los Presupuestos Par-
ticipativos en España», Acciones e Investigaciones Sociales, n.º 20, p. 15. Ortiz de Zárate, A. (2010): «¿Por
qué esta obsesión con la participación ciudadana?», en C. Calderón y S. Lorenzo (coords.): Open government:
Gobierno Abierto, Algón editores, Alcalá La Real (Jaén), p. 30.
9. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit., p. 35.
10. En expresivas palabras de Castel Gayán (2014), suponen «las fallas o la esclerosis del sistema representativo».
«El nuevo régimen jurídico del derecho de participación ciudadana. Un repaso a la reciente oleada legislati-
va», Revista Vasca de Administración Pública, n.º especial 99-100, p. 847.
11. Barragán, V.; Romero, R. y Sanz, J. M. (2010): «Fundamentos políticos y tipología de los presupuestos partici-
pativos», op. cit., p. 33. Coffé, H. y Michels, A. (2014): «Education and support for representative, direct and
stealth democracy», Electoral Studies, vol. 35, p. 1.
12. Sobre las diferentes lecturas de la crisis democrática nos remitimos al elenco de bibliografía indicada. A modo
de ejemplo, sobre evidencia que ha sido objeto de análisis con la literatura científica, podemos hacer mención
a los diferentes estudios desarrollados por el Centro de Investigaciones Sociológicas que evidencian el pro-
blema que relatamos, como el n.º 2863, monográfico sobre la corrupción política en España, o el más recien-
te estudio n.º 3261, correspondiente al barómetro de septiembre (2019), que igualmente da cuenta de la
preocupación ciudadana en torno el problema de la corrupción política.
13. Barrero Ortega, A. (2017): «Regeneración democrática y el fantasma de la antipolítica», op. cit., p. 20.
14. Puentes Sánchez, J. C. (2019): «El cherry-picking en los presupuestos participativos: un acercamiento a sus
factores determinantes», Summa Iuris, vol. 7, n.º 1, pp. 126-128.
15. Ferrajoli, L. (2008): Democracia y garantismo, Trotta, Madrid, p. 31; entre otras obras, este autor también ha
abordado las implicaciones de esta noción en: Ferrajoli, L. (2007): Principia iuris, Teoría del derecho y de
la democracia, 2. Teoría de la democracia, Trotta, Madrid.
16. Ferrajoli, L. (2008): Democracia y garantismo, op. cit., p. 31.
17. Punset, R. (1992): «Principio democrático y validez procedimental de las leyes», Revista Española de Derecho
Constitucional, n.º 35, p. 274.
18. Barnés, J. (2019): «Buena administración, principio democrático y procedimiento administrativo», Revista Di-
gital de Derecho Administrativo, n.º 21, pp. 78-79.
19. Gomes Canotilho, J. J. (2009): «El principio democrático. Entre el Derecho Constitucional y el Derecho Admi-
nistrativo», Revista de Derecho Constitucional Europeo, n.º 11 («Homenaje a Peter Haberle (I)»).
20. Barrero Ortega, A. (2017): «Regeneración democrática y el fantasma de la antipolítica», op. cit., p. 37.
21. Ibidem, p. 36.
22. Ibidem, p. 42.
23. Altaver Egea, E. y Serrano Rodríguez, R. (2013): «Gobierno Abierto: transparencia, participación y colaboración.
Hacia la democracia 2.0», en V. Almonacid Lamelas (coord.): Manual para la gestión inteligente del Ayun-
tamiento. Hoja de ruta hacia una Administración Inteligente: de la Administración Electrónica a la Inteli-
gente, y más allá, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Las Rozas (Madrid), p. 741.
24. El texto completo está disponible en: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/transparen-

cy-and-open-government (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
25. Altaver Egea, E. y Serrano Rodríguez, R. (2013): «Gobierno Abierto: transparencia, participación y colaboración.
Hacia la democracia 2.0», op. cit., pp. 741-742.
26. COM (2001) 428 final - Diario Oficial C 287 de 12.10.2001.
27. Castel Gayán, S. (2014): «El nuevo régimen jurídico del derecho de participación ciudadana. Un repaso a la
reciente oleada legislativa», op. cit., p. 847.
28. A pesar de que no aparezca la definición per se entendemos que existe una evidente conexión entre este texto
normativo y la noción de Gobierno Abierto.
29. Harrison, T. M.; Guerrero, S.; Burke, G. B.; Cook, M.; Creswell, A.; Helbing, N; Trinova, J. y Pardo, T. (2012):
«Open government and e-government: Democratic challenges from a public value perspective», Journal:
Information Polity, vol. 17, n.º 2. Sobre el concepto de democracia electrónica, vid. Ruiz Miguel, C. (2007):
«La libertad política en la democracia electrónicamente influida», en L. Cotino Hueso (coord.): Libertad en
Internet. La red y las libertades de expresión e información, Tirant lo Blanch, Valencia, p. 42. Abal Medi-
na, J. M. (2010): «Gobierno Abierto para fortalecer la democracia», en C. Calderón y S. Lorenzo (coords.):
Open Government: Gobierno Abierto, Algón editores, Alcalá La Real (Jaén), p. 219.
30. Martino, A. A. (2018): «Crisis de la democracia representativa: alternativas participativas o democracia directa
por medios electrónicos», op. cit., p. 16.
31. En su página web se puede encontrar información divulgativa de carácter general así como las últimas actua-
ciones desarrolladas: https://www.openghttps://www.opengovpartnership.org/ ovpartnership.org (fecha de
consulta: 1 de diciembre de 2019).
32. La «Declaración de Gobierno Abierto» («Open Government Declaration»), documento de naturaleza fundacio-
nal que expone sus objetivos está disponible en su versión traducida en: https://www.opengovpartnership.org/
declaracion-de-gobierno-abierto (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
33. Como señala dicho Plan de Acción, otro producto normativo es la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con la mejorar la gestión de los fondos públicos, así
como la reforma de la Ley de Subvenciones.
34. Según la Declaración de Cádiz de 28 de septiembre de 2018, que además subraya el importante papel de los
ciudadanos en la gestión de los ingresos y gastos públicos en los siguientes términos: «El sentido de estas
palabras no deja resquicio a duda alguna: es necesario que varíen los ejes de la acción política proporcionan-
do mayor implicación a las ciudadanas y los ciudadanos. El actual Estado de Derecho necesita claridad y aún
más, precisa tener la certeza de confiar en la forma de manejo de los fondos públicos. Nuestra sociedad se
ha vuelto crítica y exigente porque es conocedora de sus derechos y quiere ejercitarlos para conseguir la
mayor cuota de bien común y de bienestar general».
35. https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/06/Madrid_Action-Plan_2017_EN.docx (fecha

de consulta: 1 de diciembre de 2019).
36. Se puede encontrar información ampliada sobre la aplicación de los presupuestos participativos en la capital
madrileña en: https://www.opengovpartnership.org/members/madrid-spain/commitments/MAD0003/ (fecha
de consulta: 1 de diciembre de 2019).
37. Se puede encontrar información ampliada sobre esta iniciativa en: https://www.ogp.euskadi.eus/ogp-compromi-
sos/-/i-lab-de-participacion-ciudadana-en-euskadi (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
38. https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2018/12/Basque-Country_Action-Plan_2018-2020_
ES.pdf (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
39. Entre la doctrina científica, entre otros, vid. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos parti-
cipativos en los entes locales, op. cit., pp. 17-18. Lavín, J. M. y Ríos Insua, D. (2010): «Participatory Pro-
cesses and Instruments», op. cit., p. 33. Ganuza Fernández, E. (2005): «Democracia y nuevos horizontes:
emergencia y límites de los Presupuestos Participativos en España», op. cit., p. 10.
40. COM (2001) 428 final.
41. Sobre el alcance e implicaciones de la expresión «sociedad democrática avanzada», presente en el Preámbulo
de nuestra Carta magna, vid. Lucas Verdú, P. (1981): «Constitución española de 1978 y sociedad democráti-
ca avanzada», Revista de Derecho Político, n.º 10. Tajadura Tejada, J. (1998): «La noción de “sociedad de-
mocrática avanzada” en la Constitución de 1978», Sistema: Revista de Ciencias Sociales, n.º 147.
42. La importancia de esta «calidad deliberativa» es subrayada por Puentes Sánchez, J. C. (2019): «El cherry-picking
en los presupuestos participativos: un acercamiento a sus factores determinantes», op. cit., p. 126.
43. Lavín, J. M. y Ríos Insua, D. (2010): «Participatory Processes and Instruments», op. cit., p. 35.
44. Aunque no contempla el caso concreto de los presupuestos participativas, encontramos un listado interesantes
de las formas que pueden adoptar estos instrumentos en Rowe, G. y Fewer, L. J. (2005): «A typology of
public engagement mechanisms», Science, Technology & Human Values, vol. 30, n.º 2, p. 257.
45. A modo de ejemplo, aparecen contempladas en el art. 8 de la Ley balear 12/2019, de 12 de marzo, de consultas
populares y procesos participativos.
46. Hemos subrayado estos preceptos porque resultan especialmente ilustrativos en cuanto aglutinan en su enuncia-
do la articulación de políticas públicas de participación ciudadana; no obstante, en otras ocasiones podemos
encontrar los diferentes instrumentos a lo largo del respectivo texto normativo, por ejemplo, la Ley 7/2017,
de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía contempla los siguientes mecanismos: procesos
de deliberación participativa, participación ciudadana en la elaboración de presupuestos, procesos de partici-
pación ciudadana mediante consultas populares, procesos de participación ciudadana en la proposición de
políticas públicas y elaboración de normas, procesos de participación ciudadana en el seguimiento y evalua-
ción de las políticas públicas y en la prestación de servicios públicos de la Junta de Andalucía y consultas
participativas autonómicas y locales. Podemos encontrar similar técnica legislativa en la Ley 5/2010, de 21
de junio, canaria de fomento a la participación ciudadana.
47. Por todos, vid. De Vega García, P. (1998): «Mundialización y Derecho Constitucional: La crisis del principio
democrático en el constitucionalismo actual», Revista de Estudios Políticos, n.º 100.
48. Barragán, V.; Romero, R. y Sanz, J. M. (2010): «Fundamentos políticos y tipología de los presupuestos parti-
cipativos», op. cit., p. 39.
50. Barrero Ortega, A. (2017): «Regeneración democrática y el fantasma de la antipolítica», op. cit., pp. 17-18.
51. Aragón, M. (1998): «La eficacia jurídica del principio democrático», Revista Española de Derecho Constitu-
cional, n.º 24, pp. 31-32.
cipativos», Revista Directos Fundamentáis & Democracia, vol. 8, n.º 8, p. 33.
53. Martino, A. A. (2018): «Crisis de la democracia representativa: alternativas participativas o democracia directa
por medios electrónicos», op. cit., p. 12.
54. Lizcano-Fernández, F. (2012): «Democracia directa y democracia representativa», Convergencia: Revista de

Ciencias Sociales, n.º 60, p. 164.
55. Abal Medina, J. M. (2010): «Gobierno Abierto para fortalecer la democracia», op. cit., p. 213.
56. Pérez Alberdi (2017) indica que el concepto de «democracia participativa» procede de la doctrina italiana, es-
pecialmente de Pizzorusso, aunque ha sido utilizado en el contexto español por diferentes autores. «El mo-
delo autonómico de democracia participativa: la situación a partir de la aprobación de los nuevos Estatutos
de Autonomía», Oñati Socio-legal Series, vol. 7, n.º 5, p. 1061. Concretamente, cita la obra del autor italiano:
Pizzorusso, A. (1973): «Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa», Studi in memoria di Carlo
Esposito, vol. 3, CEDAM, Padua, p. 133.
57. Por motivos de economía expositiva y en observancia del objeto de nuestro discurso nos resulta imposible de-
tenernos en esta importante cuestión.
58. Barrero Ortega, A. (2017): «Regeneración democrática y el fantasma de la antipolítica», op. cit., pp. 27 y 28.
59. Pérez Alberdi (2017) ha definido la democracia participativa como «aquellas técnicas participativas mediante
las que los ciudadanos ya sea individualmente ya sea de manera colectiva a través de organizaciones de de-
fensa de intereses sectoriales presentan propuestas o dan su opinión a los poderes públicos en el marco de un
proceso de toma de decisiones públicas, aunque la decisión final queda siempre en manos de las autoridades
o instituciones competentes». Pérez Alberdi, M. R. (2017): «El modelo autonómico de democracia participa-
tiva: la situación a partir de la aprobación de los nuevos Estatutos de Autonomía», op. cit., p. 1061.
60. Según Martino (2018), que además apunta que tras la idea de democracia participativa se encuentra la demo-
cracia líquida, entendida como la suma de la democracia directa y participativa en su desarrollo a través de
las nuevas tecnologías. Martino, A. A. (2018): «Crisis de la democracia representativa: alternativas participa-
tivas o democracia directa por medios electrónicos», op. cit., p. 16.
61. No nos referimos a la democracia participativa, sino a la participación ciudadana en sentido general, indepen-
dientemente del modelo democrático que la enmarque.
62. Putnam, R. D.; Leonardi, R. y Nanetti, R. Y. (1994): Making democracy work: civic traditions in modern Italy;
Princeton University Press, Princeton.
63. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit., pp. 36-
37. Souza, C. (2001): «Participatory budgeting in Brazilian cities: limits and possibilities in building demo-
cratic institutions», Environment and Urbanization, vol. 13, n.º 1. Wampler, B. (2007): Participatory Budge-
ting in Brazil: Contestation, Cooperation, and Accountability, Pennsylvania State University Press,
Pennsylvania, p. 23. Goldfrank, B. (2002): «The Fragile Flower of Local Democracy: a Case Study of De-
centralization/Participation in Montevideo», Politics & Society, vol. 30, n.º 1, pp. 8 y ss. Entre otros estudios,
igualmente resulta de interés por abordar específicamente el caso de Porto Alegre: De Sousa Santos, B. (1998):
«Participatory budgeting in Porto Alegre: toward a redistributive democracy», Politics & society, vol. 26,
n.º 4.
64. Puentes Sánchez (2019) también encuentra en los presupuestos participativos cierta finalidad política. «El che-
rry-picking en los presupuestos participativos: un acercamiento a sus factores determinantes», op. cit., p. 118.
65. Ganuza Fernández, E. y Gómez Fortes, B. (2008): Control político y participación en democracia: los presu-
puestos participativos, Fundación Alternativas, Madrid, pp. 20 y ss.
66. Ibidem, pp. 11 y ss.

67. Wampler, B. (2007): «A Guide to Participatory Budgeting», en A. Shah (ed.): Participatory Budgeting; The
World Bank, Washington, pp. 24 y ss. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos partici-
pativos en los entes locales, op. cit., p. 32. Barragán, V.; Romero, R. y Sanz, J. M. (2010): «Fundamentos
políticos y tipología de los presupuestos participativos», op. cit., p. 41.
68. Ganuza Fernández, E. y Gómez Fortes, B. (2008): Control político y participación en democracia: los presu-
puestos participativos, op. cit., p. 28.
69. Idem.
70. Encontramos un examen del cambio de modelo que suponen los presupuestos participativos en Calvo Vérgez, J.
(2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit., p. 118.
71. Este carácter evolutivo de los presupuestos participativos ha sido destacado por Calvo Vérgez, J. (2011): La
experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit., p. 32 y 48.
cipativos», op. cit., p. 40. Wampler, B. (2007): «A Guide to Participatory Budgeting», op. cit., p. 22.
74. A modo de ejemplo, podemos encontrar una clasificación de los presupuestos participativos en Barragán, V.;
Romero, R. y Sanz, J. M. (2010): «Fundamentos políticos y tipología de los presupuestos participativos»,
op. cit., pp. 44 y 45. Igualmente, resulta interesante la tabla comparativa sobre presupuestos participativos
disponible en Souza, C.: «Participatory budgeting in Brazilian cities: limits and possibilities in building de-
mocratic institutions», op. cit., p. 179. También es recomendable examinar el análisis de fortalezas y debili-
dades de estos instrumentos en Ganuza Fernández, E. (2005): «Democracia y nuevos horizontes: emergencia
y límites de los Presupuestos Participativos en España», op. cit., pp. 17 y ss.
75. Wampler, B. (2007): «A Guide to Participatory Budgeting», op. cit., p. 21.
77. La inexistencia de «vacío normativo» de soporte sobre los presupuestos participativos es apuntada por Calvo
Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit., p. 139.
78. Pérez Alberdi, M. R. (2017): «El modelo autonómico de democracia participativa: la situación a partir de la
aprobación de los nuevos Estatutos de Autonomía», op. cit., p. 1069.
79. Jimena Quesada, L. (2015): «La “Sociedad Participativa”: ¿Fin del Estado de Bienestar?», en Peligros actuales
de la UE: Desigualdades socio-económicas, políticas, fiscales…, EUROBASK-Europako Mugimenduaren
Euskal Kontseilua-Consejo Vasco del Movimiento Europeo, San Sebastián, p. 122.
80. Sáenz Royo, E. (2009): «Participación ciudadana en el Estado autonómico», Jornadas una visión contemporá-
nea de la democracia directa, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado
Autonómico, Zaragoza, pp. 2-3.
81. Castel Gayán, S. (2014): «El nuevo régimen jurídico del derecho de participación ciudadana. Un repaso a la
reciente oleada legislativa», op. cit., p. 849.
82. Idem.
83. Idem.
84. Castel Gayán, S. (2013): «Gobierno Abierto en el Estado Autonómico: régimen jurídico y estrategias», Revista
Aragonesa de Administración Pública, Monografías, n.º XIV, 2013, p. 163.
85. Ibidem, p. 164.

87. Seguidamente planteamos algunos ejemplos de regulación autonómica, no examinamos la totalidad de textos
normativos existentes en la actualidad en dicho ámbito.
88. Estas consideraciones han sido reciente aludidas por la STS 830/2019, de 17 de junio.
89. Por todos, en palabras de Rodríguez Bereijo (1992): «la recaudación de los impuestos tiene que hacerse de modo
que consiga la mayor aceptación, tolerancia o aquiescencia social de los contribuyentes y que evite situacio-
nes de conflicto social». «El sistema tributario en la Constitución. Los límites del poder tributario en la ju-
risprudencia del Tribunal Constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 36, p. 19.
90. Según Pindado Sánchez (2015) el art. 70 bis de la 7/1985, de Bases de Régimen Local desencadenó la ostensi-
ble aprobación de una cantidad ingente de reglamentos de participación ciudadana de características similares;
en «El pilar jurídico y conceptual de las políticas locales de transparencia y participación», Guía de Instru-
mentos y Herramientas para las políticas locales de Transparencia y Participación Ciudadana, Comisión de
Modernización, Participación Ciudadana y Calidad de la Federación Española de Municipios y Provincias-Di-
rección General de Participación Ciudadana, Acción Exterior y Cooperación del Gobierno de Aragón, p. 74.
Disponible en http://femp.femp.es/files/566-1685-archivo/Guia%20transparencia%20y%20participaci%-
C3%B3n%20FEMP.pdf (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
91. Disponible en su página web: http://femp.femp.es/files/3580-1861-fichero/Reglamento%20Tipo%20Participa-

ci%C3%B3n%20Ciudadana.pdf (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019). La FEMP, en colaboración con
el Gobierno de Aragón también ha elaborado una «Guía de instrumentos y herramientas para las políticas
locales de transparencia y participación ciudadana» accesible desde: http://femp.femp.es/files/566-1685-ar-
chivo/Guia%20transparencia%20y%20participaci%C3%B3n%20FEMP.pdf (fecha de consulta: 1 de diciembre
de 2019).
92. Estos «procesos participativos» son definidos por el art. 35.1 del modelo como «una secuencia de actos, deli-
mitados en el tiempo, dirigidos a promover el debate y el contraste de argumentos entre la ciudadanía o
entre ésta y los responsables municipales, a fin de recoger sus opiniones respecto de una determinada actua-
ción pública de competencia municipal».
93. Wampler, B. (2007): «A Guide to Participatory Budgeting», op. cit., p. 48. Lavín, J. M. y Ríos Insua, D. (2010):
«Participatory Processes and Instruments», op. cit., p. 35.
94. Sobre el proceso de elaboración, vid. Calvo Vérgez, J. (2011): «La elaboración del autorreglamento en los
presupuestos participativos de los entes locales», Revista de Estudios Locales, CUNAL, n.º 137.
97. Aspecto que subraya Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes
locales, op. cit., p. 132.
98. Podemos encontrar una enumeración de los diferentes elementos que pueden abordar los presupuestos partici-
pativos en: Wampler, B. (2007): «A Guide to Participatory Budgeting», op. cit., p. 26.
99. En el caso de Zaragoza, el modelo de presupuestos participativos que aplican cuenta con asesoramiento de la
Cátedra de Participación e Innovación Democrática creada como resultado de un convenio de colaboración
entre el Ayuntamiento y la Universidad de Zaragoza, vid. https://www.zaragoza.es/sede/portal/participacion/
catedra/participacion (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
100. https://www.zaragoza.es/sede/servicio/presupuestos-participativos (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).

101. Para el desarrollo del presente trabajo hemos tomado como referencia las «Bases de los Presupuestos Parti-
cipativos 2018» disponibles en: https://www.zaragoza.es/contenidos/presupuestos-participativos/Documen-
to_Presupuestos_Participativos_2018.pdf (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
102. Disponible en: http://www.elpuertodesantamaria.es/uploads/2018/autoreglamento-ppto.pdf (fecha de consulta:

1 de diciembre de 2019).
factores determinantes», op. cit., p. 127.
104. Art. 3 del Autorreglamento.
107. Expresión que podemos observar en el propio documento de desarrollo, así como en el elenco de documen-
tación disponible en el portal web disponible en: https://www.zaragoza.es/sede/portal/presupuestos-participa-
tivos/documentacion (fecha de consulta: 1 de diciembre de 2019).
108. Publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza, núm. 288, de 17 de diciembre de 2005, pp. 6
y ss.
109. Calvo Vérgez, J. (2011): «La elaboración del autorreglamento en los presupuestos participativos de los entes
locales», op. cit., p. 108.
110. Ibidem, p. 109.
111. La Exposición de Motivos de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía

reconoce su importante papel, aunque también la importancia de avanzar hacia nuevas fórmulas democráticas
en los siguientes términos: «Es indudable la importancia que las organizaciones ciudadanas, el tejido aso-
ciativo y los movimientos sociales consolidados han tenido y tienen en la vertebración de la sociedad civil
andaluza y en el desarrollo de sus pueblos y ciudades. El papel activo y de interlocución que ofrecen estas
organizaciones es básico para la canalización de demandas y reivindicaciones de la ciudadanía andaluza.
Este papel relevante se puede y debe reforzar con nuevas formas de participación en las que la ciudadanía
y las organizaciones sociales complementen una nueva forma de vertebración social y hagan posible avanzar
en la conformación de un modelo de gobierno que promueva el diálogo de calidad con la ciudadanía, faci-
litando su participación en el diseño y evaluación de las políticas públicas, garantizando la información y
la transparencia de su actuación, y diseñando sus estrategias en un marco de gobernanza multinivel».
112. Entre otros, vid. Ganuza Fernández, E. (2005): «Democracia y nuevos horizontes: emergencia y límites de los
Presupuestos Participativos en España», op. cit., p. 10. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presu-
puestos participativos en los entes locales, op. cit., p. 20.
113. Sobre los problemas que plantean estas organizaciones, vid. Ortiz de Zárate, A. (2010): «¿Por qué esta obsesión
con la participación ciudadana?», op. cit., p. 42.
114. Punto 1.4.
116. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit., pp. 207
y 208.
117. Sobre la gravedad y extensión del problema, resultan particularmente expresivas las siguientes palabras de
Morillas Cueva (2003): «[…] el monstruo social de las mil cabezas llamado corrupción se ha adaptado per-
fectamente a las más heterogéneas formas y maneras de convivencia ciudadana. Es permanente en el tiempo,
universal, en cuanto a su presencia y desarrollo, aparece igual, sin atención a los regímenes políticos existen-
tes en los diversos países —obviamente el control y las respuestas son más cuidadosas en los países demo-
cráticos; en verdad, también, sin especial éxito y poniendo, a veces, en peligro la propia credibilidad de dicha
estructura—». «Presentación», en L. Morillas Cueva (dir.) y J. M. Suárez López (coord.): Urbanismo y co-
rrupción política (Una visión penal, civil y administrativa); Dykinson, Madrid, p. 14.
119. Garrido Rubia, A. (2019): «Delitos electorales e integridad electoral: España en perspectiva comparada», en
I. F. Benítez Ortúzar (dir.): Corrupción electoral: Delitos e infracciones electorales, Dykinson, Madrid, p. 37.
120. Según Pérez Ferrer (2003), que también ha subrayado un incremento de la corrupción política en los últimos
años. «Algunas reflexiones sobre el fenómeno de la corrupción y su extensión al ámbito punitivo», en L.
Morillas Cueva (dir.) y J. M. Suárez López (coord.): Urbanismo y corrupción política (Una visión penal,
civil y administrativa), Dykinson, Madrid, p. 136.
121. Resulta imposible enumerar todos los trabajos que han destacado el papel de la transparencia como vía de
actuación frente al problema de la corrupción pública, sin ánimo de exhaustividad: Villoria, M. (2014-2015):
«La transparencia como política pública en España: algunas reflexiones», Eunomía. Revista en Cultura de la
Legalidad, n.º 7. Emmerich, G. E. (2004): «Transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad guberna-
mental y participación ciudadana», Polis: Investigación y Análisis Sociopolítico y Psicosocial, vol. 2. Goig
Martínez, J. M. (2015): «Transparencia y corrupción. La percepción social ante comportamientos corruptos»,
RDUNED: Revista de Derecho UNED, n.º 17. Gimeno Feliu, J. M. (2017): «Medidas de prevención de la
corrupción y refuerzo de la transparencia en la contratación pública», Revista de Estudios de la Administración
Local y Autonómica, n.º 7. López Pagán, J. (2019): «Transparencia y ética pública como instrumentos de la
integridad y del desarrollo sostenible», en F. Castillo Blanco (coord.): Compliance e integridad en el sector
público, Tirant lo Blanch, Valencia. Blanes Climent, M. A. (2014): La transparencia informativa de las ad-
ministraciones públicas. El derecho de las personas a saber y la obligación de difundir información pública
de forma activa, Aranzadi, Cizur Menor (Navarra). Canales Aliende, J. M. y Romero Tarín, A. (2017): «Al-
gunas consideraciones sobre la transparencia pública y el buen gobierno», Revista española de transparencia,
n.º 5. Fernández Díaz, A. (2012): «La economía de la transparencia pública: una primera aproximación»,
Revista Española de Control Externo, vol. 14, n.º 42.
122. Sobre la transparencia como vía para exigir la responsabilidad de los poderes públicos en el marco del Go-
bierno Abierto, vid. García Mexía, P. (2013): Derechos y libertades, Internet y tics, Tirant lo Blanch, Valencia,
p. 66.
123. Dabbagh Rollán, V. O. (2016): «La Ley de Transparencia y la corrupción. Aspectos generales y percepciones
de la ciudadanía española», Aposta. Revista de Ciencias Sociales, n.º 68.
124. Aunque aportamos los diferentes planteamientos del legislador autonómico, también la doctrina científica ha
subrayado en repetidas ocasiones el papel de la transparencia pública en la lucha contra la corrupción públi-
ca, entre otros: Dabbagh Rollán, V. O. (2016): «La Ley de Transparencia y la corrupción. Aspectos generales
y percepciones de la ciudadanía española», Aposta. Revista de Ciencias Sociales, n.º 68. Barrero Ortega, A.
(2017): «Regeneración democrática y el fantasma de la antipolítica», op. cit., p. 17.
125. Vid. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit.,
p. 222 y ss.
126. Idem.
127. Ganuza Fernández, E. y Gómez Fortes, B. (2008): Control político y participación en democracia: los pre-
supuestos participativos, op. cit., p. 28. Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos partici-
pativos en los entes locales, op. cit., p. 94.
128. Barragán, V.; Romero, R. y Sanz, J. M. (2010): «Fundamentos políticos y tipología de los presupuestos
participativos», op. cit., p. 58.
129. Entre otros, subraya su importancia: Abal Medina, J. M. (2010): «Gobierno Abierto para fortalecer la demo-
cracia», op. cit., p. 216.
130. Entre otros autores, expone este efecto: Calvo Vérgez, J. (2011): La experiencia de los presupuestos partici-
pativos en los entes locales, op. cit., p. 20.
131. Wampler, B. (2007): «A Guide to Participatory Budgeting», op. cit., p. 21.
132. Pérez Ferrer, F. (2003): «Algunas reflexiones sobre el fenómeno de la corrupción y su extensión al ámbito
punitivo», op. cit., p. 137.
133. Wampler, B. (2007): «A Guide to Participatory Budgeting», op. cit., pp. 40-41.
134. Kessler, A. S. (2005): «Representative versus direct democracy: The role of informational asymmetries»,
Public Choice, vol. 122, n.º 1-2. Ganuza Fernández, E. y Gómez Fortes, B. (2008): Control político y parti-
cipación en democracia: los presupuestos participativos, op. cit., p. 8. Calvo Vérgez, J. (2011): La experien-
cia de los presupuestos participativos en los entes locales, op. cit., p. 105.
135. Ganuza Fernández, E. y Gómez Fortes, B. (2008): Control político y participación en democracia: los pre-
supuestos participativos, op. cit., p. 10.
factores determinantes», op. cit., p. 118. Ganuza Fernández, E. (2005): «Democracia y nuevos horizontes:
emergencia y límites de los Presupuestos Participativos en España», op. cit., p. 33.
137. Los presupuestos participativos también se han analizado como vía de inclusión, vid. Wampler, B.: «A Guide
to Participatory Budgeting», op. cit., p. 22.
138. Entre otros autores, han apuntado su relevancia: Bustos Gisbert, R. (2010): «Corrupción política: un análisis
desde la teoría y la realidad constitucional», op. cit., pp. 88 y ss. Villar, D. (2010): «Estrategias de OGov para
un desarrollo sostenido», en C. Calderón y S. Lorenzo (coords.): Open government: Gobierno Abierto, Algón
editores, Alcalá La Real (Jaén), p. 211.
139. Este componente también ha sido subrayado, entre otros autores, por: Barragán, V.; Romero, R. y Sanz, J. M.:
«Fundamentos políticos y tipología de los presupuestos participativos», Revista Directos Fundamentáis &
Democracia, Vol. 8, N.º 8, 2010, pp. 39 y 40, 59.
140. En expresión de Wampler, los presupuestos participativos suponen «citizenship schools». «A Guide to Parti-
cipatory Budgeting», en Shah, A. (ed.): Participatory Budgeting; The World Bank, Washington, 2007, p. 22.
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Presupuesto y Gasto Público 99/2020: 77-114

Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos

Presupuestos participativos: aspectos constitucionales

Recibido: Junio 2020

Denominación JEL: H61, H69, K42, K42, K49.

JEL Classification: H61, H69, K42, K42, K49.

1. Déficit democrático actual

Se han identificado diferentes patologías en el sistema democrático vigente como

mocrática2, opacidad en su funcionamiento3, o la problemática corrupción4. En suma, nos

Aunque el sistema democrático se ha visto obligado a afrontar diferentes retos a lo

No podemos negar que, si bien es cierto que la democracia representativa está en el

Como exponente del carácter compartido de la condición basilar de la democracia

2. El Gobierno Abierto como nuevo contexto

Observando de la centralidad de la democracia representativa en nuestro marco cons-

En este controvertido contexto de reformulación democrática resultan fundamentales

En el caso concreto de la participación ciudadana en el contexto europeo, podemos

En el caso español, la citada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acce-

En el desarrollo actual del Gobierno Abierto resulta imprescindible la mención a la

En observancia del objeto de nuestro discurso, resultan destacables las aportaciones

para la implementación mecanismos de participación ciudadana en general, y a la postre, las

3. Los instrumentos de participación ciudadana

La demanda de nuevas formas de participación ciudadana ha estado presente en repe-

La respuesta pasa por la articulación de diferentes instrumentos de participación ciu-

10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid contempla la

3.1. Desarrollo autonómico

Al margen de las diferentes expresiones utilizadas por los legisladores autonómicos,

Además, también podemos encontrar en cada Comunidad Autónoma elencos de ins-

3.2. Implicaciones democráticas

El análisis del papel democrático desempeñado por los presupuestos participativos

Las diferencias sustanciales entre democracia representativa y participativa56 han sido

Sin obviar las considerables implicaciones dogmáticas de la cuestión que analizamos57,

Al margen de estos apuntes, el propio legislador autonómico ha reconocido expresa-

4. Los presupuestos participativos

La literatura científica sitúa el origen de los presupuestos participativos en torno a 1989

4.1. Concepto y finalidad

La doctrina ha planteado diferentes definiciones de presupuestos participativos67; ade-

4.2. Evolución del marco normativo

La normativa reciente plantea algunas cuestiones interesantes sobre el objeto de nues-

4.2.1. Ámbitos estatal y autonómico

En el análisis de la construcción del marco jurídico del Gobierno Abierto resulta de

Siguiendo este planteamiento, podemos observar que los instrumentos de democracia

En este marco estatutario observamos una eclosión, materializada en la implementación

También encontramos otro ejemplo en la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Par-

4.2.2. Ámbito municipal: el «Autorreglamento» o Reglamento interno de presupuestos

Sobre la relevancia democrática del presupuesto en el ámbito municipal resultan espe-

En el ámbito municipal encontramos habitualmente reglamentos de participación ciu-

de su operatividad, se ha reconocido tanto por el legislador autonómico111 como por la doc-

y priorización conforme a determinados criterios que veremos; Fase 3, «Valoración técnica

4.3. Aportaciones de los presupuestos participativos a la lucha penal

En diferentes ocasiones se han apuntado las implicaciones democráticas de la corrup-

En el caso concreto de la información de carácter financiero124, el propio Preámbulo

sector público para impulsar la innovación y el desarrollo económico. En definitiva, ofrece

Los presupuestos participativos actúan como vehículos de transparencia pública desde

objetivo de resultar pretendidamente imperceptible frente a la mirada ciudadana para alcan-

concretos como al derecho de participación desde su vertiente de democracia participativa.

2. Barrero Ortega, A. (2017): «Regeneración democrática y el fantasma de la antipolítica», en M. C. Gómez Rive-

16. Ferrajoli, L. (2008): Democracia y garantismo, op. cit., p. 31.

21. Ibidem, p. 36.

22. Ibidem, p. 42.

24. El texto completo está disponible en: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/transparen-

26. COM (2001) 428 final - Diario Oficial C 287 de 12.10.2001.

35. https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2019/06/Madrid_Action-Plan_2017_EN.docx (fecha

40. COM (2001) 428 final.