DISSERTATIO

COLEGIO DE GRADUADOS EN CIENCIAS ECONÓMICAS DE ROSARIO

CONSE JO PROFESIONAL DE CIENCIAS ECONÓMICAS
D E L A P R O V I N C I A D E S A N TA F E C Á M A R A I I
F A C U L TA D D E C I E N C I A S E C O N Ó M I C A S Y E S TA D Í S T I C A

TRABA JOS FINALES

SEMINARIO DE INTEGRACIÓN Y APLICACIÓN
DE LA CARRERA DE LICENCIADOS EN ECONOMÍA

ISSN 2451-8034
CONFORMACIONES
COMITÉ DIRECTIVO
LIC. ADRIANA RACCA (FCEyE)
DRA. ANA MARÍA FIOL (CPCE)
DR. FABIÁN CURTO (CGCE)

COMITÉ ACADÉMICO
DRA. ALICIA CASTAGNA (FCEyE)
LIC. MARÍA LIDIA WOELFLIN (FCEyE)
DR. ERNESTO BÁSCOLO (FCEyE)
DR. DANIEL LORENZATTI (CPCE Y CGCE)

COMITÉ EDITORIAL
LIC. MARÍA FLORENCIA SECRETO (FCEyE)
LIC. LEANDRO VERÓN (INSTITUTO DE ECONOMÍA DEL CPCE Y CGCE)
LIC. ARIEL TEJERA (INSTITUTO DE ECONOMÍA DEL CPCE Y CGCE)
SR. ALAN FUTERMAN (FUTURO GRADUADO)

Esta revista se pone a disposición de los profesionales matriculados al CPCE, asociados del CGCE,
estudiantes y docentes de la FCEyE de la UNR y otras Instituciones vinculadas al quehacer profesional y
académico.
Su contenido puede ser reproducido en forma parcial o total citando la fuente. En caso de utilización
deberá enviar dos ejemplares de la publicación respectiva a Maipú 1344 – 2000 Rosario Tel. 4772727
email: consejo@cpcesfe2.org.ar.
El contenido de los trabajos finales no necesariamente reflejan la opinión de los Comités responsables de
esta publicación digital .
Las Instituciones no son responsables por el contenido de las informaciones y opiniones que viertan en
esta revista quienes son identificados como autores de dichos trabajos finales, en todos los casos deberán
ser cotejadas por los Profesionales y/o las fuentes.

ISSN 2451-8034

ARTE: AXYOMA | Dir. Nahuel Gasparutti | Dis. Gráf. Aylen Gasparutti - www.axyoma.com.ar - Mendoza 1286 / Tel.155 899241
ESTRECHANDO VÍNCULOS
Las Instituciones se suman a nuevo proyecto: una revista con tesinas seleccionadas de un distinguido
grupo de Licenciados en Economía.
La Facultad de Ciencias Económicas y Estadística de la ciudad de Rosario, como formadora de Futuros
Graduados, el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Santa Fe Cámara II y el
Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de Rosario como entidades que acompañan en el
ejercicio de la profesión, consideran este proyecto como un valor agregado que se suma a las
numerosas acciones de crecimiento conjunto que vienen llevando adelante estas prestigiosas
Instituciones.
Apostar a las potencialidades de los futuros y recién graduados, fomentar su desarrollo intelectual,
en un marco de adaptación al entorno a través de la innovación, promoviendo la investigación y la
búsqueda de la creatividad permanente es uno de los grandes desafíos impuestos.
Las Instituciones los acompañan para que durante su vida se capaciten, se integren y crezcan no solo
profesional sino también humanamente.
La cooperación entre la Facultad, el Consejo y el Colegio facilita el logro de este tipo de objetivos,
permitiendo, de esta manera, trazar un camino de acciones permanente tendientes a brindar
herramientas para mejorar la calidad del ejercicio profesional.
El trabajo continuo asociado a metas específicas, fortalece los vínculos y posibilita establecer un plan
de desarrollo a largo plazo entre las Instituciones en un marco dinámico y flexible para adaptarnos a
las exigencias de las nuevas generaciones.
Este es un objetivo de una red más amplia que hace a una misión más integral: proyectar un
escenario de vinculación y colaboración técnica, académica y científica en pos de la Jerarquización
Profesional.
Seguimos apostando a nuevas políticas de gestión, nuevos proyectos que muestren el
acompañamiento al cambio y generen expectativas positivas de desarrollo para la comunidad.
Nos fundamos en nosotros mismos en cada acción que realizamos y cuando lo que hacemos significa
además un esfuerzo importante, nos superamos. Crecemos profesionalmente y como Instituciones
en movimiento.
Generar un vínculo estrecho, dinámico y perdurable entre la Universidad, el Consejo y el Colegio,
permite a los Jóvenes Graduados continuar transitando el camino que iniciaron al elegir esta
profesión como proyecto de vida.

COMITÉ DIRECTIVO
ÍNDICE
TRABA JOS FINALES DEL SEMINARIO DE INTEGRACIÓN Y APLICACIÓN

1-4 PRESENTACIÓN

5-24 EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA | LIC. ESTEFANÍA VIVALDI

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS

25-46 EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA | LIC. AUGUSTO COMISSO

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO

47-64 EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD | LIC. JUAN PABLO CRISTIANI

65-82 LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD | LIC. CORINA GÓMEZ

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA

83-102 Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ | LIC. GERMÁN SCHEINSOHN

EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN

103-124 EN LA PROVINCIA DE SANTA FE| LIC. MARÍA DOLORES POBLETE
PRESENTACIÓN
Nos enorgullece presentar el primer número de la Revista Dissertatio.

Se trata de una publicación que contendrá una selección de los más destacados trabajos finales del
Seminario de Integración y Aplicación de la Licenciatura de Economía de la Facultad de Ciencias
Económicas y Estadística Universidad Nacional de Rosario.

Esta revista es producto de la labor de tres Instituciones que, desde años, trabajan en forma
conjunta. Desde la Facultad de Ciencias Económicas y Estadística de la Universidad Nacional de
Rosario, en línea con el lema que profesa dicha casa de estudios –la formación de personas
pensantes-, se forman jóvenes dotándolos de espíritu crítico. Por otra parte, desde el Consejo
Profesional de Ciencias Económicas de Rosario, y el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas
de Rosario se establecen los criterios técnicos y éticos en los que estos desarrollaran su actividad
profesional, a la vez que se aportan ámbitos de debate, consulta y capacitación continua. Por todo
esto, es en el marco de esta labor de formación conjunta de profesionales que debe entenderse el
leitmotiv de la presente publicación: brindar a los egresados -en particular a los de la carrera de
Licenciatura en Economía- una aproximación inicial al campo profesional.

No podemos dejar de resaltar la importante labor llevada a cabo por los docentes responsables del
dictado de los Seminarios dentro de los cuales se elaboraron los trabajos que forman parte de esta
revista. Son los profesores quienes, en la primera etapa, proponen los mejores trabajos en cuanto a
calidad académica e integración de los conocimientos adquiridos en la carrera. Esta selección pasa,
en una segunda etapa, al Comité Académico que realiza la evaluación de los mismos tomando en
consideración la utilización de un marco conceptual consistente, el correcto uso de variables,
procedimientos analíticos e indicadores, además del uso de las normas de estilo establecidas para
su presentación. En la tercera etapa, se elevan al Comité Directivo quien toma la decisión sobre
aquellos trabajos que se publicarán. Por lo tanto, es el esfuerzo conjunto de todos los integrantes lo
que permite llegar a este primer número de la revista, con la expectativa de continuar en este
camino en el futuro.

Al enfocarnos en el presente número podemos apreciar que, si bien el abanico temático desplegado
por los trabajos compilados puede ser considerado de gran amplitud -recayendo en diversos
campos de las ciencias económicas, todas las publicaciones indagan, en cierto punto, sobre la
eficiencia de las políticas públicas. En este sentido, siguiendo el verdadero espíritu universitario, los
autores no temen en esbozar conclusiones basadas en el análisis empírico, a los efectos de generar
contribuciones, plantear nuevos interrogantes, o entablar nuevos senderos de investigación, en los
respetivos ámbitos estudiados.

En "La Experiencia Argentina en Metas de Inflación", de Corina Gómez, podemos apreciar un

riguroso estudio sobre la aplicación de la herramienta de "Metas de Inflación" como medida Anti-
Inflacionista. A los efectos de analizar la implementación y resultados de dicha política en la
República Argentina a partir de la década del 90', la autora opta por realizar un análisis previo de las
condiciones de dicha economía y a la vez su comparación con la aplicación de esta medida en otras
economías.
El trabajo, exhaustivo y detallado, se basa en un breve análisis de la historia Argentina desde
mediados del Siglo XX en materia monetaria, para luego pasar a exponer los fundamentos de
las "Metas de Inflación" en el contexto de política monetaria y el rol del BCRA. Una vez
explicitado el Marco Teórico y el contexto histórico, la autora procede a analizar la
implementación y desarrollo de dicha política en la Argentina, y procede, además, a
comparar con el caso de Brasil (y otros ejemplos brevemente mencionados alrededor del
mundo).

Por su parte, Agusto Alejandro Comisso, en "La Eficiencia del Régimen de Coparticipación a
Municipios y Comunas en la Provincia de Santa Fe", realiza un análisis abarcativo y detallado
de la temática referida a Coparticipación impositiva en general, y Provincial en particular (con
el caso de la Provincia de Santa Fe). El trabajo se inicia con un breve análisis de la
Coparticipación y su status en la República Argentina, para posteriormente proceder a
definir el Marco Teórico. En este último, el autor resume didácticamente los fines de la
Coparticipación, sus características y criterios, y posteriormente procede a analizar el
Régimen de Coparticipación en la Provincia de Santa Fe. En este sentido, realiza una
clasificación de los Recursos Provinciales y su distribución en materia de Coparticipación.
Una vez especificado el marco teórico y descripto, los Recursos Provinciales, el autor procede
a analizar el desenvolvimiento de estos factores en relación a la Coparticipación, arrojando
resultados relevantes a los efectos de interpretar la distribución Primaria y Secundaria de los
mismos. Así, el autor se propone arribar a conclusiones en base a abordar la cuestión
mediante la comparación entre lo que se propone en materia de Coparticipación en teoría,
según la legislación vigente, y lo que efectivamente ocurre por medio de un ejercicio de
Estática Comparativa.

En otra temática, María Dolores Poblete propone un estudio profundo sobre el sector
productor de maquinaria para la alimentación. Así, en “El sector de maquinaria para la
alimentación en la Provincia de Santa Fe”, describe las características del dicho sector,
prestando especial atención en la inversión, la tecnología y la competitividad, así como el
impacto que han tenido las políticas públicas existentes, sobre el desenvolvimiento del
mismo. Todo esto, en el intento de examinar las posibilidades y los problemas que se les
presentaron a las empresas, y de evaluar la competitividad de las mismas a nivel
internacional. Para ello, analiza la evolución del valor agregado y del valor bruto de la
producción durante las últimas décadas, realiza un análisis de la cadena productiva y de los
distintos indicadores de comercio exterior, así como del nivel tecnológico y de la
competitividad.
El trabajo de Ludmila Vivaldi, “El transporte automotor en la cadena aceitera” se centra en la
investigación del transporte automotor de cargas dentro de la cadena aceitera de Rosafé,
analizando su problemática, las posibilidades de ajuste y determinar su posición
competitiva a nivel internacional. Se estudia el papel que juega en el encadenamiento
productivo el camión, y los inconvenientes que ha experimentado, así como la situación
actual de las alternativas disponibles: el ferrocarril y la barcaza. Comparándose la situación
Argentina con sus principales competidores: Brasil y Estados Unidos. Este trabajo es muy
importante para comprender si la actual matriz de transporte de carga de la región es
compatible con el crecimiento esperado del mayor polo aceitero del mundo, que se
encuentra en ésta.

En cuanto al trabajo de Germán Scheinsohn, “Cadenas de valor en el área pampeana y el

caso de la cadena del maíz” este estudia las características más destacadas de las cadenas
globales de valor en el Área Pampeana, su desempeño en el último lustro y sus principales
problemáticas. Con vista a la elaboración de recomendaciones de políticas públicas para el
sector del maíz, se describe y analiza dicho sector, haciéndose foco en los enfoques de las
cadenas de valor y la teoría de las ventajas competitivas. El autor plantea en su trabajo que
profundizar las cadenas de valor en el marco de una activa participación del Estado con los
actores económicos y sociales relevantes en cada trama se presenta como la opción más
eficaz para el despliegue de este tipo de ventajas.

Por último, en un contexto coyuntural marcado por el despliegue de una batería de políticas
activas en materia de gasto público social por parte del estado nacional, y donde se
evidencia una fuerte dificultad para mantener un superávit presupuestario genuino, Juan
Pablo Cristiani aborda el estudio de la capacidad fiscal. Así, en “La Capacidad Fiscal del
Estado Nacional Argentino en el periodo de Pos-Convertibilidad” intenta dilucidar una serie
de interrogantes con el fin de identificar las debilidades de la estructura fiscal presente, que
puedan ser necesarias superar a fin de revertir la tendencia de deterioro. El autor se plantea
la hipótesis de que “la pérdida de capacidad fiscal del gobierno nacional no es una situación
meramente coyuntural, sino que responde a una incongruencia entre el sistema de
legitimación elegido y el crecimiento sostenido de la actividad económica, por la
imposibilidad de recurrirse al impuesto inflacionario y préstamos intra-estatales
indefinidamente para hacer frente al elevado gasto público”. En orden de realizar el testeo
de la misma se propone como objetivo general el análisis descriptivo del grado de capacidad
fiscal con que cuenta el Estado Nacional desde principios de siglo. Así, a partir del análisis de
la evolución de la recaudación fiscal, el gasto público y el resultado fiscal de las cuentas
nacionales, intenta brindar una visión más acabada sobre las finanzas públicas. De esta
forma, el autor se embarca en la noble búsqueda de generar un aporte tendiente a mejorar
la estructura fiscal del estado nacional.

Finalmente, desde el Comité Editorial, deseamos felicitar a los Graduados cuyos trabajos
han sido publicados ya que, dado el contexto altamente competitivo del proceso de
selección, esto debe ser considerado como un reconocimiento meritorio al esfuerzo, a la
dedicación y la creatividad. Esperamos que esta publicación se constituya en el primer paso
de una fructífera vida profesional.

COMITÉ EDITORIAL
EL TRANSPORTE AUTOMOTOR
EN LA CADENA ACEITERA
LIC. ESTEFANÍA VIVALDI
DIRECTORA Lic. Lidia A. Romero

En la Provincia de Santa Fe se desarrolla el mayor polo de producción de aceites vegetales de argentina y el mundo.
El mismo representa la mayor participación en las exportaciones nacionales y tiene perspectivas de mayor
crecimiento en las siguientes campañas agrícolas. A partir de esto surge el interrogante de si los mayores volúmenes
proyectados resultan compatibles con la actual matriz de transporte de carga.
El trabajo se centra en el transporte automotor, que tiene una participación desbalanceada del 85%. Con esta
investigación se persigue describir y analizar las problemática del transporte de cargas dentro de la cadena aceitera
de Rosafé, exponer las posibilidades de ajuste y determinar su posición competitiva a nivel internacional. En una
primera instancia se desarrolla la importancia del encadenamiento productivo, el papel que juega en el mismo el
camión y los inconvenientes que ha experimentado. Seguidamente, se analiza la situación actual de las alternativas
disponibles: el ferrocarril y la barcaza. Y por último, se compara argentina con sus principales competidores: Brasil y
Estados Unidos. Una de las principales conclusiones que surgieron del mismo es la necesidad innegable de
inversión en infraestructura de transporte de cargas para superar los límites que el sistema está manifestando.

5
DISSERTATIO N°1

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR
EN LA CADENA ACEITERA
LIC. ESTEFANÍA VIVALDI

INTRODUCCIÓN
La economía de la República Argentina se caracteriza por tener como base de su desarrollo la producción de
granos. Esta producción ha presentado un crecimiento exponencial en la última década gracias a la articulación
de un conjunto de factores que incentivaron a invertir y contribuyeron a expandir este sector. Entre estos
factores cabe destacar los buenos precios internacionales y el incremento de la demanda de alimentos en el
resto del mundo, en particular de los países densamente poblados de Asia.

Como centro de dicha producción se ha definido
históricamente a la Región Pampeana: norte de
Buenos Aires, sur de Santa Fe y sur y este de
Córdoba. Sin embargo, si se considera la zona de
influencia de Rosario, que se extiende a las
provincias ubicadas al norte, se concentra
aproximadamente el 75% de la cosecha agrícola
argentina (Bolsa de Comercio de Rosario, 2008a).
Esta zona ha tenido fuerte dinamismo en lo que
respecta al mercado externo. La zona de influencia
que se configura en el margen derecho del río
Paraná desde Puerto General San Martin hasta Villa
Constitución, conocida como Rosafé, es la más
importante en las exportaciones de granos y
subproductos. En dicha región se concentra gran
parte de la cadena aceitera, un megacomplejo que
vincula desde las producciones primarias de granos,
oleaginosas y cereales, hasta las manufacturas de
aceites y subproductos.
Para demostrar la escala de la producción de granos
cabe mencionar la campaña agrícola 2011/2012, que
según informó la Bolsa de Comercio de Rosario
(2012) fue de, aproximadamente, 90 millones de
toneladas. De las mismas 20 millones se utilizaron
para consumo interno y 70 millones para la
exportación. Al mercado externo llegaron 34
millones de cereales y oleaginosas y 36 millones de
productos industrializados, como son los aceites y
harinas. Ahora bien, la comercialización de estos
inmensos volúmenes necesita de una
infraestructura idónea que permita la circulación y
concreción de las transacciones. En este contexto se
puede destacar la gran importancia de los medios de
transporte internos en la vinculación de todos los
eslabones de la cadena y su impacto en los costos
del productor. Se presentan como alternativas el
transporte terrestre, el ferrocarril y la barcaza,
ordenados de mayor a menor costo,
respectivamente. Sin embargo, en el caso de la
República Argentina, según datos provistos por la
Bolsa de Comercio de Rosario (2011) 1 el 85% de la
producción de granos y productos derivados se
moviliza a través del transporte automotor, la
alternativa más cara. 1
Siendo Argentina tomador de precio internacional y
considerando que más del 90% de la producción se
encuentra comprometida al mercado externo, se
debe tomar en cuenta qué alternativas utilizan los
actuales competidores internacionales, a la hora de
movilizar la producción. La competitividad del
productor nacional depende en gran medida de su
configuración de costos.
En los últimos años de gran crecimiento del sector,
se han presentado problemas de deficiencias en la
infraestructura, falta de instalaciones de acopio,
aumento del precio del flete y congestionamiento;
en concreto, los que provocan la combinación de
incumplimiento de permisos de descarga y falta de
nuevos accesos portuarios. Aquí se desprende el
papel del Estado, que no ha acompañado al
d e s a r ro l l o d e l s e c t o r c o n i n v e r s i o n e s e n
infraestructura o políticas que incentiven las
mismas.

1 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario (2011: 4) n°1526.

7
 EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

La infraestructura que complementa esta mayor

circulación sólo experimentó tareas de
MARCO TEÓRICO Siguiendo el objetivo de
acondicionamiento, esas pequeñas mejoras que se
este trabajo, es preciso encuadrar en qué contexto se
realizan no llegan a surtir efecto debido al aumento del
desempeña el transporte de carga. El mismo funciona
número de camiones y la operatoria con trenes más
como servicio anexo específico dentro de la cadena del
largos que termina entorpeciendo/obstaculizando el
aceite, que presenta un perfil fuertemente orientado al
sistema en los meses de mayor actividad.
mercado externo.
En síntesis, en un sector en crecimiento y con mayores
En un proceso de globalización económica, donde las
volúmenes de producción proyectados, el transporte
fronteras de los países se desdibujan y los mercados se
terrestre parece manifestar limitaciones para
amplían a centros de consumo del mundo, las empresas
acompañar el desarrollo.
nacionales se enfrentan a nuevos desafíos y corren
Si se consideran las proyecciones de mayores
nuevos riesgos más allá de los límites de su región o
volúmenes de producción en las próximas campañas, el
país. Está claro que en las últimas décadas las naciones
hecho de que en Argentina la mayor cantidad de
se vieron beneficiadas por la ampliación de sus
hectáreas está ocupada para la siembra de soja y que el
mercados y el incremento de flujos financieros; sin
mayor porcentaje de su cosecha se destina a la
embargo, también tuvieron que aceptar la entrada de
industrialización, es de esperarse un incremento y hasta
nuevos competidores internacionales a sus mercados,
expansión de las actividades en el Complejo Sojero. . Por
antes protegidos, lo que impacta en los productores
otra parte, consecuencia del anterior, si se considera los
locales.
mayores flujos de mercadería que convergerán a la
En países en desarrollo como Argentina, donde los
zona de Rosafé y la matriz de transporte de carga de
productores de bienes homogéneos resultan
Argentina, resulta interesante analizar cuán viable es la
tomadores de precios en el comercio internacional, se
utilización del camión en esta cadena, cuáles serían las
ven obligados a restructuraciones productivas que se
posibilidades de remplazarlo por otra modalidad y si
perfilan a una visión integral de la economía o región.
definitivamente resulta competitivo en el marco del
Esto es así, ya que la competitividad de la última no se
mercado mundial.
basa en el desempeño individual de los agentes, sino en
El objetivo de este trabajo es describir y analizar la
sistemas productivos integrados.
utilización del
En consecuencia a la
transporte automotor “...¿Es el transporte automotor una limitación
ampliación de los límites que
como conector de los para el crecimiento y desarrollo implica la globalización, se
distintos eslabones la de la cadena del aceite?...” producen procesos de
cadena aceitera, en
concentración industrial en
Rosafé, la principal zona productora. A lo largo del
pos de aumentar la competitividad frente al resto del
mismo se tratará de contestar al siguiente interrogante:
mundo. En este tipo de agrupaciones entran en juego
¿Es el transporte automotor una limitación para el
las ventajas competitivas, que según Méndez y
crecimiento y desarrollo de la cadena del aceite?
Caravaca (1996: 53) es el “dominio y control por parte de
Los objetivos específicos son:
una empresa de una característica, habilidad, recurso o
-Describir la función y participación del transporte
conocimiento que incrementa su eficiencia y le permite
automotor dentro de la cadena aceitera. Detallar las
distanciarse de la competencia”. Es decir, ya no resulta
dificultades que ha presentado.
fundamental el concepto de ventajas comparativas
-Examinar el transporte automotor frente a las demás
de David Ricardo, en cuanto a dotación de factores, sino
alternativas presentes: el ferrocarril y la barcaza.
que importa el comportamiento selectivo de las
Puntualizar las ventajas y desventajas de las mismas.
empresas, que traten de aprovecharse de aquellos
-Comparar el transporte automotor con el medio de
recursos específicos que permitan aumentar la
transporte de mayor participación en las economías de
productividad, es decir las ventajas específicas de cada
los principales países competidores.
actividad económica en su locación.

8
DISSERTATIO N°1

Porter (2003) manifiesta que la presencia de agrupaciones de firmas afecta la forma de competir al “aumentar la
productividad de las empresas radicadas en la zona; imponer el rumbo y ritmo de la innovación, y estimular la formación
de nuevas empresas, lo cual expande y fortalece el clúster”. Según el mismo autor se define al complejo productivo o
cluster como “un grupo, geográficamente próximo, de empresas interconectadas entre si e instituciones asociadas en un
campo particular y ligadas por externalidades de varios tipos” (Porter, 2003: 562) 2. En otros términos, un clústers es un
conjunto de empresas concentradas en un territorio determinado, que desempeñan las mismas actividades o
relacionadas, en determinado sector económico. No se limita a las industrias de cabecera, sino que se amplía a todas las
actividades derivadas o integradas al complejo, sean los servicios conexos, los proveedores, las instituciones financieras,
las instituciones gubernamental, etc. El complejo oleaginoso ubicado en Rosafé se ajusta en esta definición. Siendo una
actividad agroindustrial, se debe destacar la cadena de valor que ocurre desde la extracción de la producción agraria
hasta producción del bien de consumo final.
La cadena productiva puede definirse como una secuencia de operaciones de producción, transformación y
comercialización de uno o más productos. Los cuales adquieren valor a medida que van trasladándose por los distintos
eslabones o actividades de la cadena.
ESQUEMA SIMPLIFICADO DE LA CADENA PRODUCTIVA

ENTORNO (condiciones ambientales, políticas, etc.)

ACTORES DE LA CADENA

PRODUCTORES TRANSFORMADORES COMERCIALIZADORES CONSUMIDORES

PROVEEDORES DE SERVICIOS

Fuente: Elaboración propia con datos de Van Der Heyden, Damien (2006).

A lo largo de dicha cadena intervienen muchos agentes,

cada eslabón implica la actuación de algunos de ellos,
mientras que otros se desempeñan a lo largo de toda la
cadena. Algunos cumplen actividades primarias dentro
de la cadena como son la manufactura, trasporte y venta
de los productos; y otros realizan actividades de apoyo,
pero no menos importantes, como son la prestación de
servicios: proveedores de insumos, asistencia técnica y
financiera, centros de investigación, etc., que sustentan el
desarrollo de las primeras. Cada agente cumple una
función fundamental en la cadena, ya que ésta se
conforma como un sistema donde todas las partes están
interconectadas, y la fluidez de los vínculos entre los
distintos eslabones depende de la continuidad en el
tiempo y el buen desempeño de cada una de las partes.
A su vez, estos agentes funcionan dentro de un entorno
que, a grandes rasgos, se encuentra configurado por las
condiciones naturales del territorio donde se circunscribe
la cadena y las normas y reglas establecidas por
2 “We define a cluster as a geographically proximate group of interconnected companies, suppliers, service providers and associated institutions in a particular field, linked by externalities of
various types.” Porter (2003: 562)
instituciones gubernamentales y aquellas asociadas al
rubro de la actividad. Aquí cabe destacar el vínculo del
sector privado con el sector público. Es importante una
relación de cooperación para que la actividad del
gobierno no obstruya el desempeño de la cadena, sino
que se establezcan políticas que se perfilen a promover
el crecimiento y la competitividad de la misma.
Acerca del entorno de la cadena productiva, se puede
tratar de delimitar la amplitud de un territorio donde
se desempeña, pero este territorio va más allá de ser
un mero espacio geográfico Según Vásquez Barquero
(1999: 29):
El territorio es un agente de transformación y no un mero
soporte de recursos y de las actividades económicas, ya que las
empresas y los demás actores del territorio interactúan entre si
organizándose para desarrollar la economia y la sociedad.

9

Teniendo como punto de partida para el desarrollo de una
comunidad territorial el conjunto de recursos (económicos,
humanos, institucionales y culturales) que constituyen su
potencial de desarrollo.
De igual modo en un intento de delimitar su
espacio de influencia, el territorio puede
verse definido por la localización de los
distintos eslabones de la cadena o por el
alcance que tienen las relaciones
productivas en dicho sector. Weber 3 ya en
1909 planteó que las actividades tienden a
localizarse en cercanía a los recursos y/o
centros de consumo, de manera tal de
reducir los costos de transporte. La logística es un elemento
resulta clave en el momento de definir el
espacio de operación de la cadena, ya que
los altos costos de transporte o la ineficiente
i n f ra e s t r u c t u ra t e r m i n a n s i e n d o u n
impuesto a la distancia para las zonas más
periféricas y favorece a la concentración de
las actividades.
C u a n d o l a s c a d e n a s p ro d u c t i v a s s e
empiezan a desarrollar, las primeras activid
ades en expandirse son los servicios, actividades
complementarias a la producción de bienes. En el caso
de Argentina, los servicios de transporte de carga se han
expandido en paralelo al incremento de la producción,
pero no así la inversión en infraestructura vial.
La logística de transporte de cargas, es un elemento
clave en las cadenas de valor, ya que son los encargados
de la distribución y abastecimientos de los demás
eslabones de insumos o productos para seguir la
cadena productiva. Según la Council of Logistic
Management (CLM)
“la Logística es aquella parte del proceso de la Cadena de
Suministro que planifica, implementa y controla el flujo –hacia
atrás y delante- y el almacenamiento eficaz y eficiente de los
bienes, servicios e información relacionada desde el punto de
origen al punto de consumo con el objetivo de satisfacer los
requerimientos de los consumidores” (Peris, S. M., 2008: 434).
Es decir, es el proceso que gestiona el flujo de materias
primas, productos en curso, productos terminados
desde el origen de la cadena hasta el destino final del
producto.
De esta forma la Cadena de Suministro refiere a la
3 Citado en Méndez 1997.
EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA
totalidad de los agentes que manipulan el producto a lo
largo de todos los eslabones hasta que llega al mercado.
En las cadenas de valor la gestión de logística resulta
más compleja que en una empresa independiente. La
razón se encuentra en su configuración. Un sistema
logístico eficiente implica la visión global del proceso
aunque intervengan distintas empresas
independientes, es decir entenderlo como
un flujo continuo del producto. El desafío
“La logística de la vinculación de los eslabones
de transporte está en lograr configurar la
de cargas, logística como en una
clave empresa pequeña pero en
en las cadenas una gran dimensión, de forma de
de valor” beneficiarse de la escala que provee la
gran empresa y la rapidez que implica la
pequeña empresa.
En busca de ese beneficio global, en el momento de
movilizar los productos ya no se persigue sólo reducir el
costo del traslado sino además minimizar el costo de
logística, el cual incluye el coste de inventario, el coste
de deterioro de los productos y todo aquello que implica
el desplazamiento de carga. Se pueden distinguir dos
tipos de logísticas: la denominada inbound, se encarga
de los eslabones productivos de la cadena, es decir
abastece de materias primas y productos a las
industrias para continuar con la transformación del
producto. La segunda, denominada outbound, se
ocupa de la distribución de los productos en los centros
de consumo, sea en los puertos, para aquellos lotes con
destino a la exportación o a los mercados locales, para
consumo interno.
Los sistemas logísticos concentran tres actividades:
trasporte, gestión de inventarios y procesamiento de
pedidos. Estos componentes deben estar conectados y
coordinados de tal forma que aseguren un fluido tráfico
de mercancías, es decir, que permitan el correcto
desempeño de la operación de transporte, ya que es la
de mayor influencia en la eficiencia de la logística..
10
DISSERTATIO N°1

El transporte se vincula inmediatamente a la movilidad física de algún elemento y se podría definir como “toda actividad
encaminada a trasladar el producto desde su punto de origen (almacenamiento) hasta el lugar de destino” (Anaya Tejero,
2007: 119). Sin embargo, la movilidad implica tiempo, y el mismo autor puntualiza que el tiempo de transporte no se
cierra en la mercadería en tránsito, sino que abarca desde que la mercadería está disponible para ser cargada hasta el
momento que es descargada en destino, lo que involucra un período más prolongado que abarca tiempos de espera,
carga/descarga de vehículos, problemas en las rutas, eventuales paros, tráfico, congestión, etc.

Cuando se debe situar el producto en el punto de destino,
se pueden optar por distintos modos de transporte,
estos son los medios empleados para el traslado físico de
mercancías desde punto de origen al de destino. Dentro
de la cadena aceitera se encuentran disponibles el
camión, el ferrocarril y la barcaza. Como se destacó
anteriormente, en Argentina el modo de transporte con
mayor participación es el automotor, con un 85%. Acá
entra en juego, un elemento complementario que resulta
clave dada esta desbalanceada participación:
infraestructura de transporte de carga por carretera.
Según el Centro de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial
(C3T) 4 (2007: 73):
Cuando se debe situar el producto en el punto de
destino, se pueden optar por distintos modos de
transporte, estos son los medios empleados para el
traslado físico de mercancías desde punto de origen al de
destino. Dentro de la cadena aceitera se encuentran
disponibles el camión, el ferrocarril y la barcaza. Como se
destacó anteriormente, en Argentina el modo de
transporte con mayor participación es el automotor, con
un 85%. Acá entra en juego, un elemento
c o m p l e m e n t a r i o q u e re s u l t a c l a v e d a d a e s t a
desbalanceada participación: infraestructura de
transporte de carga por carretera. Según el Centro de
Transporte, Tránsito y Seguridad Vial (C3T) 4 (2007: 73):

El concepto de infraestructura de transporte de carga por carretera
debe entenderse como el conjunto de construcciones aplicadas
para el traslado de mercaderías desde un origen hasta un destino.
Esta definición abarca desde construcciones viales para el
desplazamiento de los vehículos (infraestructura vial) como de
aquellas destinadas al depósito, almacenamiento y/o transferencia
de la mercadería desde un vehículo a otro.
El concepto de infraestructura de transporte de carga por carretera
debe entenderse como el conjunto de construcciones aplicadas
para el traslado de mercaderías desde un origen hasta un destino.
Esta definición abarca desde construcciones viales para el
desplazamiento de los vehículos (infraestructura vial) como de
aquellas destinadas al depósito, almacenamiento y/o
transferencia de la mercadería desde un vehículo a otro.

Las obras de infraestructura son necesarias para Las obras de infraestructura son necesarias para
mantener el crecimiento económico. Un estado mantener el crecimiento económico. Un estado
deficitario en la infraestructura puede interrumpir o deficitario en la infraestructura puede interrumpir o
retrasar el normal desempeño de las actividades retrasar el normal desempeño de las actividades
económicas. La infraestructura del transporte automotor económicas. La infraestructura del transporte
de carga, es el soporte de la movilización de mercancías y automotor de carga, es el soporte de la movilización de
depende del estado de la misma la fluidez de los vínculos mercancías y depende del estado de la misma la fluidez
entre los distintos eslabones de la cadena productiva. de los vínculos entre los distintos eslabones de la cadena
Argentina se encuentra en frente a la oportunidad de productiva.
potenciar su crecimiento al poder incrementar su Argentina se encuentra en frente a la oportunidad de
participación como proveedor de alimentos para aquellas potenciar su crecimiento al poder incrementar su
naciones necesitadas de estos productos. Sin embargo, al participación como proveedor de alimentos para
considerar que la cadena agroindustrial ha contribuido aquellas naciones necesitadas de estos productos. Sin
con una participación mayor al 50% de las exportaciones, embargo, al considerar que la cadena agroindustrial ha
y con proyecciones aún mayores de producción para los contribuido con una participación mayor al 50% de las
próximos años, se produce el interrogante si la actual exportaciones, y con proyecciones aún mayores de
configuración del espacio logístico de la cadena producción para los próximos años, se produce el
productiva va a poder seguir cumpliendo su rol sin interrogante si la actual configuración del espacio
entorpecer la fluidez del corredor productivo.

4 El Centro Tecnológico de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial (C3T) es un centro de estudios especializado en el transporte y sus temas conexos, dependiente de la Secretaría de Extensión
Universitaria de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN).
5 Esta región fue definida en el proyecto “Análisis del Modelo Socioproductivo del Sur de Santa Fe a partir del 2001” Proyecto PID IECO 108 dirigido por Alicia I. Castagna.
6 En el anexo, se encuentra adjunta la Tabla 1, donde se presentan los principales productos exportados por la Provincia de Santa Fe. Enero – Noviembre 2011 extraída del Informe de Coyuntura
de la Provincia de Santa Fe (2012)
7 Los pellets, son aquellos residuos de la industria aceitera que son procesados. Estos se utilizan para elaborar alimento balanceado.

11
 EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

ESQUEMA SIMPLIFICADO DE LA CADENA DEL ACEITE

Sector PRIMARIO Sector COMERCIALIZACIÓN

INDUSTRIA DE
INSUMOS
M OLIENDA MERCADO
INTERNO

EXPORTACIÓN
PRODUCCIÓN INDUSTRIA
DERIVADAS

*ACOPIO *TRANSPORTE OUTBOUND

*TRANSPORTE INBOUND

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos del UIA (2005).

Este esquema trata de representar el vínculo de los distintos eslabones de la cadena del aceite. En el mismo se puede
distinguir 3 sectores, donde cada uno de ellos contiene distintas actividades y participantes.

SECTOR PRIMARIO regiones del NOA y NEA, que representa un

El importante dinamismo de la cadena del aceite está
participación reducida en los flujos que convergen al
asociado al incremento de la producción de soja desde
Gran Rosario, pero son aproximadamente las tres
un fuerte despegue en la década de los 70 hasta el día
cuartas partes de los volúmenes exportados de esas
de hoy, que según datos de Marín y Pérez Constanzó
zonas.
(2011) llega a un 64% del área sembrada. La expansión
En Argentina las exportaciones de soja como poroto
del área sembrada fue producto de la suma de tierras
perdieron participación. Debido al aumento de la
que se encontraban ociosas y de la sustitución de otras
c a p a c i d a d d e m o l i e n d a d e l p a í s , s e p re fi e re
actividades agropecuarias por la siembra de la
industrializar el grano y exportar sus subproductos con
oleaginosa que presentó mejores rindes al productor
mayor valor agregado. Se puede evidenciar en el
gracias a la adopción de nuevas tecnologías. En los
volumen exportado durante el 2011 por la provincia de
últimos años se destacaron nuevos avances como ser la
Santa Fe, según el Informe de Coyuntura emitido por el
siembra directa de agroquímicos y fertilizantes, siendo
Ministerio de Economía de la Provincia de Santa Fe
el más importante, la incorporación de soja
(2012), los porotos de soja sólo representaron un 9% de
genéticamente modificada. La última permitió que la
las exportaciones.
producción superara el aumento de hectáreas
sembradas y se redujeran los costos de siembra para así
extender la actividad a zonas donde antes no se
producía, como es Santiago del Estero, Salta y Chaco,
entre otras.
Los productos agrícolas que convergen a los puertos
para su exportación y para su procesamiento, según el
Banco Mundial (2006), encuentran su origen en la
provincia de Santa Fe (55%), Córdoba (30%) y de las

12
DISSERTATIO N°1

SECTOR INDUSTRIAL
Las actividades de la rama Aceites y Grasas de origen vegetal, dentro de la provincia de Santa Fe, se concentran en los
departamentos de San Lorenzo y Rosario, que se caracteriza por ser uno de los polos de producción aceitera con mayor
rendimiento a nivel mundial. En el Mapa Nro. 1 se destaca la ubicación del polo industrial.

MAPA 1

Fuente: Extraído de Marín, A. y Pérez Constanzó, G (2011: 9)

La importancia de estos polos de producción se refleja en

el número de plantas aceiteras instaladas y la capacidad capacidad teórica de 138.706 toneladas diarias (BCR,
de molienda que ellas disponen. Esto es así, ya que dentro 2012). A continuación, en el Gráfico Nro. 1 se ve bien
de la cadena aceitera, el proceso de producción industrial reflejado el liderazgo del polo de producción santafesino
se configura como el eslabón de tracción en el y en la Tabla Nro. 2 se puede ver discriminado el número
encadenamiento de plantas instaladas y la capacidad de molienda diaria
A nivel internacional, según un ranking mundial de para las provincias aceiteras.
crushing8 publicado por la Bolsa de Comercio de Rosario
(2011)9, la Argentina se encuentra en el tercer lugar con
una capacidad teórica10 de producción de aceite crudo de
alrededor de 172.000 toneladas por día. La lista la
encabeza China con 379.000 toneladas diarias y Estados
Unidos con 178.000 toneladas, dejando a Brasil en cuarto “Argentina se encuentra en el tercer lugar
lugar con una capacidad de 150.000 toneladas, con una capacidad teórica
aproximadamente.
de producción de aceite crudo de alrededor
Dentro del país, para el segundo semestre del 201111, el
80%de la capacidad de procesamiento de oleaginosas
de 172.000 toneladas por día”
(soja fundamentalmente), proviene de la zona de Rosafé.
La provincia de Santa Fe acoge 22 plantas con una

8 En la industria sojera el término “crush” o “crushing” indica el proceso físico de convertir el poroto de soja en subproductos.
9 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario n°1525.
10 Cuando se habla de “capacidad teórica” se suele referir a la capacidad de molienda que se dispone utilizando todas las plantas a su máxima capacidad, los valores suelen diferir de la
“capacidad efectiva real” dado que se utiliza un porcentaje menor de su capacidad total.
11 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario n°1553

13
 EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

GRÁFICO1

CAPACIDAD DE MOLIENDA 24 HS
Capacidad de
Capacidad de Capacidad de Molienda 24 hs;
Molienda 24 hs; Molienda 24 hs; Buenos Aires;
Córdoba; 8950; 5% Resto 20400; 12%
(Capital Federal y
alrededores,
Entre Ríos,
Santiago
del Estero,
Salta,
Misiones Buenos Aires
y La Pampa); Santa Fe
6225; 3% Córdoba
Resto (Capital Federal y
Capacidad de alrededores, Entre Ríos,
Molienda 24 hs; Santiago del Estero, Salta,
Santa Fe; 138706 ; 80% Misiones y La Pampa)

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de la Bolsa de Comercio (2012)

TABLA 1

PROVINCIA PLANTAS CAPACIDAD DE MOLIENDA 24 HS

Capital Federal y alrededores 2 775

Buenos Aires 16 20400

Santa Fe 22 138706

Córdoba 6 8950

Entre Ríos 4 1970

Santiago del Estero 1 3000

Salta 1 40

Misiones 1 140

La Pampa 1 300

TOTAL 54 174281

Fuente: Elaboración propia con datos de la Bolsa de Comercio de Rosario (2012)

Que las mayores inversiones de las Industrias Aceiteras en capacidad instalada se hayan localizado en la región
próxima a Rosario se puede asociar a una evaluación a las ventajas y desventajas de esta región. Por un lado,
dicha localización lleva aparejado la ventaja de cercanía a las materias primas (las plantas procesadoras se
aprovisionan de soja en un radio de menos de 300 km), la posibilidad abastecimiento por hidrovía, puertos con
buen desempeño y hasta la oportunidad de tener fábricas contiguas al puerto. Todo esto permite la
concentración de todos los eslabones de la cadena en una misma región. Pero dicha localización también lleva
sus desventajas, que se asocian a la matriz de transporte de carga que predomina en Argentina, como ser la
poca utilización del ferrocarril, el calado inferior al de los puertos de destino y la utilización del transporte más
caro, que es el camión.

14
DISSERTATIO N°1
EL CAMIÓN
Como se mencionó anteriormente, la zona productiva que provee de oleaginosas a la cadena aceitera se extiende en
promedio a no más de 300 kilómetros de radio alrededor del Gran Rosario, por lo que prevalece la utilización del camión
para vincular el sector primario con el sector industrial. Es el medio con mayor participación incluso para conectar zonas
alejadas de los puertos.
Dentro de la cadena se distinguen dos tipos de
transporte: inboud, aquel que conecta el sector primario
con el sector industrial o el puerto, si se considera el
poroto que se exporta sin procesar. Dentro de este se
pueden diferenciar dos tipos de fletes, el flete corto y flete
largo. El flete corto corresponde al traslado del grano
desde la chacra hasta el acopio o cooperativa (el acarreo
tiene una distancia promedio de 30 km en la región) y el
flete largo, al traslado el grano desde el acopio o
cooperativa hasta el puerto o plantas de procesamiento
transporte (se supone que el grano pasó por el acopio
para su acondicionamiento previo a ser entregado a las
industrial o al exportador). Para tramos cortos el camión
se utiliza en un 100%; sin embargo, para tramos más
largos el camión ya debería entrar en competencia con la
disponibilidad de ferrocarril o barcaza.
Por el contrario el outbound se encarga de la distribución
de los subproductos derivados de molienda a centros de
consumo o puertos. En caso de los puertos, se reduce
considerablemente el transporte, en razón de la
ubicación de las plantas y su proximidad al puerto (en
muchos casos como parte de sus instalaciones). Para el
traslado de estos subproductos prevalece la utilización
del camión (con capacidad de carga de 27-28 toneladas) y
en el caso de los aceites o biodiesel, necesitan de
camiones específicos (tanques). Los aceites se
comercializan a granel en camión cisterna, en barriles de
200lts, en contenedores de 1000lts o bidones de 20lts.
En cuanto a la oferta de transporte, se encuentra bastante
atomizada, conformada por un gran número de
propietarios de una o dos unidades, que terminan
desempeñándose como fleteros. Trabajan como
asalariados, venden sus servicios a otra empresa
transportista a la cual acude el usuario. Estos
transportistas se vinculan mucho a organizaciones
gremiales, ya que en el ejercicio de su actividad parecen
carecer de cultura de emprendimientos de carácter
colectivo, de tipo asociación empresarial que sería más
redituable o los posicionaría mejor que ofreciendo su
servicio individualmente.
Esta dispersión de la oferta hace más difícil el control
regulatorio y permite que se opere en condiciones de
15
Dentro de la cadena se distinguen dos tipos de
transporte: inboud, aquel que conecta el sector primario
con el sector industrial o el puerto, si se considera el
poroto que se exporta sin procesar. Dentro de este se
pueden diferenciar dos tipos de fletes, el flete corto y
flete largo. El flete corto corresponde al traslado del
grano desde la chacra hasta el acopio o cooperativa (el
acarreo tiene una distancia promedio de 30 km en la
región) y el flete largo, al traslado el grano desde el acopio
o cooperativa hasta el puerto o plantas de
procesamiento transporte (se supone que el grano pasó
por el acopio para su acondicionamiento previo a ser
entregado a las industrial o al exportador). Para tramos
cortos el camión se utiliza en un 100%; sin embargo, para
tramos más largos el camión ya debería entrar en
competencia con la disponibilidad de ferrocarril o
barcaza.
Por el contrario el outbound se encarga de la distribución
de los subproductos derivados de molienda a centros de
consumo o puertos. En caso de los puertos, se reduce
considerablemente el transporte, en razón de la
ubicación de las plantas y su proximidad al puerto (en
muchos casos como parte de sus instalaciones). Para el
traslado de estos subproductos prevalece la utilización
del camión (con capacidad de carga de 27-28 toneladas) y
en el caso de los aceites o biodiesel, necesitan de
camiones específicos (tanques). Los aceites se
comercializan a granel en camión cisterna, en barriles de
200lts, en contenedores de 1000lts o bidones de 20lts.
En cuanto a la oferta de transporte, se encuentra
bastante atomizada, conformada por un gran número de
propietarios de una o dos unidades, que terminan
desempeñándose como fleteros. Trabajan como
asalariados, venden sus servicios a otra empresa
transportista a la cual acude el usuario. Estos
transportistas se vinculan mucho a organizaciones
gremiales, ya que en el ejercicio de su actividad parecen
carecer de cultura de emprendimientos de carácter
colectivo, de tipo asociación empresarial que sería más
redituable o los posicionaría mejor que ofreciendo su
 EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

Según el Banco Mundial (2006), esta región posee

costes 50% por encima del promedio de las regiones del
Centro, NEA y Cuyo. Y, en el caso particular del Estacionalidad
productor de soja que debe despachar la mercadería en En particular, para el segundo trimestre del año (abril-
la franja costera del Gran Rosario, el costo logístico junio), se reciben y movilizan un significativo número de
representa un 27% del valor FOB de la mercadería. granos lo cual suele exceder a la disponibilidad
Para distancias de un promedio de 800 kilómetros de la de rodados, almacenamiento y cupos lo que
chacra hasta el puerto, el flete termina siendo lleva, en consecuencia, a congestionamiento y
determinante de la competitividad de la demoras. El tiempo de espera en plantas y
producción, y más aún cuando se está pagando terminales tiene un costo. Por un lado, es el pago
una tarifa de U$S 0,07 por de las estadías a los choferes y, por el otro, la
tonelada/kilómetro, cuando se podría penalización por día de espera en los puertos.
sustituir o bien por medio de “En la ruta Estos recurrentes retrasos de despacho se
integración modal reducir el suelen vincular a la gestión logística de las
se presenta
costo logístico total plantas y terminales, que cierran compras con
pagando tarifas de U$S el problema descarga de un número de camiones superior al
0,04 por el uso de tren o de las Instalaciones que pueden recibir diariamente y, a la falta de
U$S 0,01 por la barcaza Intermedias.” infraestructura vial necesaria
(Manzoni, 2012). En el caso de almacenamiento, se destaca la
ausencia de acopios intermedios. La falta de
Transportista
capacidad de almacenamiento a nivel nacional
Resulta interesante ver los problemas
en relación al nivel de producción asciende a un
desde otra perspectiva, la de quien mueve el
25%12, se puede comprobar con la insuficiencia
camión: el chofer.
de instalaciones en el interior del país. Esta
Los choferes se enfrentan a irregularidades en el
escasez se traduce en limitaciones para generar
mercado de trabajo, ya sea trabajo en negro y falta de
stocks y en una desventaja a comparación de
cobertura social completa, que son consecuencia de la
otros países que cuentan con una capacidad superior,
falta de regulaciones por parte del Estado.
como por ejemplo EE.UU., que dispone un 40% por
En la ruta se presenta el problema de las Instalaciones
encima del total de su producción. Este desfasaje, en
Intermedias. Se verifica en el caso de pequeñas
particular en períodos de cosecha, lleva a un
localidades cuya mayor fuente de recursos es la
incremento de la demanda de camiones que incluso
producción agraria, desde las cuales arriban y parten
terminan funcionando como “silos transitorios” por las
con frecuencia camiones que deben realizar
demoras que se producen hasta la descarga.
cargas/descargas. Luego de realizar esas actividades o
en la espera, el chofer no cuenta con Instalaciones
Intermedias para su uso, lo que lo obliga a circular y
estacionar en los caminos locales para proveerse de
combustible, sanitarios, alimentos, espacios de
descanso, etc.
En este contexto, el chofer también enfrenta problemas
de inseguridad, la presencia de “piratas del asfalto” que
atacan a la carga de la cual es responsable, robos de
camiones completos o “robo hormiga” en pequeñas
cantidades en las playas de estacionamiento de los
puertos o en los accesos, cuando se reduce la velocidad.
El riesgo que corren los transportistas cuando trasladan
las cargas es una variable que no se debe descuidar.

12 López (2012: 4) advierte que “la capacidad total de almacenamiento de Argentina es de 75 millones de toneladas lo cual implica una relación respecto a la producción total granaría de solo
0.75”. Este dígito hace referencia al espacio disponible para almacenar en relación a la última campaña agrícola (2011/2012) en torno a 100 millones de toneladas.

16
DISSERTATIO N°1

Infraestructura Vial
La red vial no está en condiciones para el crecimiento de la producción y el inmediato aumento de camiones
circulando. Las calzadas se encuentran en mal estado y sin mantenimiento lo que continua el deterioro del
pavimento. También se notan falencias en la falta de señalización e iluminación en determinadas zonas. Lo que,
sumado al aumento del tránsito sin ensanchar las rutas, amplía los peligros de accidentes viales a falta de rutas de
doble calzada que podrían prevenirlos.

Por otro lado, para llegar a cargarse de producción suelen circular por caminos vecinales o rurales, que no están
acondicionados para la circulación de aproximadamente 30-45 toneladas de peso. La presencia de caminos de
tierra, sea para el acceso a la carga o acceso a las terminales, dificulta la circulación. También se puede mencionar la
falta de playas de estacionamiento, que se evidencia en la aparición de camiones parados en las banquinas y en la
obstrucción de accesos.
En base a una encuesta realizada por la Fundación Producir Conservando (López, 2012) durante el 2012, sobre 408
casos analizados se alcanzó a una opinión mayoritaria de que el 70% de las rutas nacionales se encuentran en un
estado de regular a malo, opinión compartida para el 89% de las rutas provinciales y 95% de los caminos de tierra.13
El problema más grande se encuentra en el descalce del tiempo de reparación o reconstrucción de rutas. Las obras
de infraestructura suelen requerir un tiempo mayor de lo que necesitan para deteriorarse (crear una nueva red de
autopistas puede llevar décadas, quebrar el pavimento simplemente una buena cosecha). Por lo que, las rutas
terminan por no mejorar su estado aunque se realicen eventuales obras viales.

Parque Automotor
Según datos recolectados por la Fundación Producir Conservando (López, 2012), en un parque automotor de entre
200 mil y 250 mil unidades, sólo el 25% de las unidades tienen una década de antigüedad o menos, y el resto se
encuentran en torno a 45 años.14 La edad promedio es de 25 años, superando la vida útil del rodado que se estima
en 20 años. Además, si se detiene a analizar la antigüedad de los acoplados, la información refleja que más del 70%
de los equipos supera los 10 años, y tienen una dispersión con respecto al promedio cercana a 55. Esto puede
explicar las quejas de productores cuando se refieren al mal estado de las unidades..
Medio Ambiente
La falta de coordinación entre el transporte terrestre y su nodo de interconexión con el trasporte marítimo da lugar
a largas filas de camiones en las localidades nucleadas en las proximidades de las terminales portuarias, generando
molestias como son polvo, ruidos, presencia de roedores por el derrame de cereales, malos olores y la sabida
emisión de gases de combustión durante horas.

LAS ALTERNATIVAS DISPONIBLES EN ARGENTINA: FERROCARRIL Y BARCAZAS

FERROCARRIL
El Ferrocarril es el medio idóneo para el trasporte de carga a larga distancia. En cuanto a su capacidad, el vagón
supera al acoplado, y el tren traslada alrededor de 30 vagones. Por ejemplo, en el empleo de un vagón tolva, que se
utiliza para granos, se pueden cargar hasta 40 toneladas. El tren operativo de 1000 toneladas se equipara a 33
camiones y consume 4 veces menos combustible que el camión. A su vez, contribuye a la descongestión de las rutas,
no afecta tanto el medio ambiente y tiene un bajo índice de accidentes, con adecuado mantenimiento.
Su desarrollo comenzó en 1857 y el máximo de carga lo produjo en 1927, con un total transportado de 53.848.000
toneladas. El ferrocarril llegó a tener cerca de 47.000 km de rieles; sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo
pasado, entraron en declive. Su ineficiencia en la prestación de servicios contribuyó a la caída de su carga, llegando a
un mínimo en 1992, de 8.666.000 toneladas.

13 En la Tabla Nro. 2A adjunta en el anexo se pueden observar los resultados de la encuesta realizada por la Fundación Producir Conservando.
14 En el anexo se encuentra adjunto el Gráfico Nro.1 A que distingue el número de camiones por año de fabricación.

17
 EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

Para aquella década las líneas fueron concesionadas o

productiva importante. Surge la idea de esquemas
desmanteladas y miles de kilómetros de vías
asociativos, que permitan aprovechar las ventajas del
terminaron abandonadas, infraestructura arruinada y
transporte. Por ello, para poder beneficiarse del mismo,
ramales desatendidos. Las concesiones buscaban
sería necesario de una política estatal y de esfuerzos
(Cristini, Moya, y Bermúdez, 2002) rescatar el sistema,
privados para incrementar su participación en la
del deterioro en el que estaba y eliminar los subsidios
distribución modal. De igual modo, cabe mencionar que
que servían para solventar los sucesivos déficits
hoy un kilómetro de vías férreas cuesta
operativos.15 El Estado conservaba la titularidad de la
aproximadamente 1 millón de dólares (Bolsa de
actividad y de los bienes afectados a ella (a menos que el
Comercio de Rosario, 2011). . Las concesionarias
contrato de concesión indique lo contrario), y el
preferirían trabajar al límite en los ramales más
concesionario se encargaba de la explotación
rentables hasta tener una perspectiva clara de que van a
comercial, la movilidad de los trenes, el mantenimiento
recuperar, aunque en un largo plazo, las inversiones
de los rodados e infraestructura, la atención en las
que se necesitan encarar para mejorar el sistema
estaciones y demás actividades relacionadas. Los
ferroviario.
contratos de concesión preveían el pago de un canon
por parte de las empresas al Estado por el uso de los
bienes de propiedad estatal para prestar los servicios. BARCAZA
Esta modalidad frenó el deterioro pero no presenta El transporte fluvial es el más apto para tramos
mayores mejoras. Hoy la red concesionada llega a intermedios, pero el menos desarrollado. Su eficiencia
28.320 km y el total de locomotoras se ubica en 393 se encuentra en el despacho de cosechas provenientes
unidades estando 75 unidades en desuso (Bolsa de desde NOA y NOE e incluso desde países limítrofes,
Comercio de Rosario, 2011). cuando la cosecha gruesa local es insuficiente para la
Si se tiene en cuenta la infraestructura, el material capacidad instalada de crushing. Todo a pesar de ser el
rodante e incluso el personal, se encuentran fallas que más barato y teniendo en cuenta la extensión de la
entorpecen la fluidez de este medio de transporte. Se frontera agrícola hacia el norte, que demanda un mayor
pueden mencionar la falta de material rodante gasto de fletes.
(locomotoras y vagones) para la creciente demanda La barcaza es una construcción naval que suele carecer
exportadora y la falta de mantenimiento adecuado y de propulsión propia, por lo que se complementa con la
mejoras en vías y puentes, que se traduce en menores utilización de un remolcador de empuje que permite su
velocidades, menor carga y más inseguridad. También movilidad. Se emplea para el transporte de mercaderías
se puede mencionar la escasa complementación modal o personas y se caracteriza por tener un fondo plano o
con el camión, así como de transferencia de cargas escaso calado que le permite su varada sin necesidad de
ferrocarril-camión. Lo cual es fundamental, ya que se embarcaderos para cargas y descargas o muelles. La
necesita del flete corto para que la carga se despache en formación de barcazas se la suele denominar “tren de
la puerta del destino, sumado a las inadecuadas o empuje” y es la embarcación tipo de la hidrovía
reducidas conexiones con los puertos y centros de argentina. Actualmente, las embarcaciones pueden
acopio. alcanzar a un máximo de alrededor de 20 barcazas (son
Pese a estas deficiencias, el transporte de cargas por vía las denominadas “convoy de 4x5”), lo que permite
férrea sigue siendo competitivo, el flete promedio es transportar alrededor de 30.000 toneladas. Dentro de la
50% menor al camión, considerando un recorrido cadena aceitera, el trasporte clave es el de bajada, que
medio de 300 km por camión y 450 km por ferrocarril. es aquel que carga materias primas para abastecer las
Pero también surge el problema de que no lo puede plantas. Lamentablemente, no es muy utilizado y su
utilizar el productor individual, si no posee una escala recorrido promedio es de 500 kms.

15 El diseño del proceso de concesión de la década de los 90' no abarcaría al conjunto del sistema ferroviario en un único llamado a licitación, sino que sería concesionada por partes. La
privatización de los ferrocarriles de carga, a diferencia del servicio metropolitano de pasajeros, no preveía ningún tipo de subsidio. Desde el momento de la concesión hasta hoy se produjeron
renegociaciones de contratos por infracciones de las obligaciones contractuales y falta de pago del canon. En los nuevos contratos han conseguido mermas de sus obligaciones, impunidad en
las sanciones y deudas. En los casos que se perdonaron la falta de pagos por el uso de instalaciones, se podría considerar como un subsidio implícito, pero hasta el día de hoy no hay desembolsos
del Estado pautados en los términos contractuales.
Caso aparte fue el Ferrocarril Belgrano Cargas S.A., red clave para el sector agrícola, ya que accede a 13 provincias, países limítrofes y al penetrar el norte permite conectar esta región con los
puertos. Según Felder (2009), esta red desde 1999, fue concedida por el Estado a la Unión Ferroviaria y se comprometió a asignar recursos durante un período de 5 años, que nunca se
materializaron. Para el 2004 el gobierno de Kirchner, llamó a licitación con el objetivo de suscribir nuevos accionistas al capital social de la empresa, pero el llamado se declaró desierto ya que los
2 oferentes no cumplían con las exigencias. De tal manera, durante el 2006 fue declarado en emergencia y se adjudicó a la Sociedad Operadora de Emergencia Sociedad Anónima (S.O.E.S.A.), que
2 años después comenzaría la explotación de los ramales. La operadora ha recibido subsidios millonarios los últimos 3 años, sin embargo, en la actualidad más de 2000 km de ramales se
encuentran no operativos. En consecuencia, desde octubre el corriente año, se encuentra intervenida con el objetivo de controlar los recursos de concesión y las transferencias del Estado
Nacional (De Santis, 2012).
16 El transporte de bajada hace referencia, en este caso, a las barcazas que circulan en dirección norte-sur por la Hidrovía Paraná-Paraguay, es decir desde el tramo en las fronteras de Brasil hasta
el tramo final en Uruguay. En el caso de la cadena del aceite, las plantas se sirven de la hidrovía para acceder a materias primas provenientes de los países limítrofes o de la región norte de
Argentina.

18
DISSERTATIO N°1

Esta ventaja se relaciona con la protección de medio ambiente, ya que el remplazo del camión por esta alternativa,
aunque sea parcial, conllevaría a una reducción de las emanaciones contaminantes del parque automotor. También, al
igual que el ferrocarril, permite reducir los accidentes y descongestionar las rutas. Otra de sus ventajas es el ahorro
energético, si se compara litro/tonelada con las otras dos alternativas. Y lo más importante, dados los costos como
determinantes de la competitividad del sector, es que es la alternativa más económica.
Como desventaja, el transporte fluvial no puede competir para distancias cortas o productos perecederos y siempre
precisa completar los tramos con otros modos para llegar a destino ya que no brinda un servicio puerta a puerta.
El transporte fluvial tiene un papel especial en la cadena del aceite. En la costa santafesina existen instalaciones con
capacidad total de molienda de casi 140.000 toneladas diarias, la hidrovía les da la posibilidad de proveerse de soja de los
países limítrofes. Sea desde Brasil, Paraguay o Bolivia, el modo más idóneo de traslado de las mercaderías hasta nuestro
país es la Hidrovía Paraná-Paraguay. Esta es una vía navegable natural de una extensión de 3.442 km desde Puerto
Cáceres, Brasil, hasta Nueva Palmira, Uruguay. Está conformada por los ríos Paraguay y Paraná, y atraviesa la costa fluvial
de Brasil, Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay. El tránsito de barcazas se produce desde Puerto Cáceres hasta puerto
Santa Fe, como puede verse en el Mapa Nro. 2, a continuación.

MAPA 2

Fuente: Extraído del Foro de la Cadena Agroindustrial Argentina (2010: 52)19

Para mejorar las condiciones de las vías navegables y de convoyes de barcazas de mayor porte provoca una
los accesos a los puertos, se realizan acciones de erosión costera acelerada y pérdida de flora y fauna de
balizamiento y dragado para obtener mayor las orillas (Moiraghi de Pérez, 2001).
profundidad. Esta actividad, puede permitir que barcazas
de mayor porte se trasladen por dichas vías. Cuando la
profundidad fluvial no es la adecuada, las barcazas sólo EL TRANSPORTE DE GRANOS COMO
son cargadas en parte y luego se completan en otro FACTOR DE COMPETITIVIDAD
puerto, cercano a la zona de producción de granos o
INTERNACIONAL
subproductos, que tenga mayor profundidad. La
Los principales productores y exportadores de soja son
profundización de las vías es fundamental para reducir
Estados Unidos, Brasil y Argentina, en orden de
los costos y ganar competitividad en los productos. Sin
importancia. En cuanto a los subproductos de esta
embargo, más allá de las ventajas económicas buscadas,
oleaginosa, el orden se revierte, siendo Argentina el
estas obras tienen externalidades negativas en el medio
principal exportador mundial de harina y aceite de
ambiente. Como ejemplo, el aumento del calado para el
soja.
incremento de la navegación y la utilización de buques o

19
 EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

La distribución modal del transporte de granos, como se

señaló, es uno de los factores críticos para el desarrollo
de una posición competitiva en el mercado mundial. Su
incidencia en el precio final del producto, en particular
de aquellos con poco valor agregado, se potencia
cuando las distancias desde los eslabones de
producción a los centros de comercio o consumo son
mayores. Para su análisis, se debe hacer una
comparación de la configuración de la logística en los
principales países competidores.
En Estados Unidos, se puede diferenciar el transporte
para exportación del doméstico. El último se compone
por una participación del 71% del camión, 27% del
ferrocarril y 7% las barcazas. Y para la exportación, se
compone por 11% el camión, 46% del ferrocarril y 44%
de las barcazas. Este país que tiene una gran extensión y
salva las distancias, gracias a la posibilidad de
aprovechar sus vías navegables, como lo es la hidrovía
del Ohio, Tennessee y Missippi. A su vez, combina de
modo racional el uso del camión, el ferrocarril y la
barcaza, logrando una ventaja competitiva al reducir los
costos del transporte (Bolsa de Comercio de Rosario,
2011).
Para el caso de Brasil, la distribución modal se configura
con un 60% trasladado por camión, un 33% por
ferrocarril y un 7% las barcazas. Aunque la distribución
no es tan concentrada como en el caso argentino, Brasil
tiene problemas de costo doméstico de transporte
mucho mayores que Argentina. La expansión del cultivo
de la soja en este país hacia nuevas fronteras ha
incrementado las distancias a los puertos del Atlántico
hasta más de 1000 km, lo que sumado a el retraso en
construir nuevas rutas, el alto costo de implantación del
ferrocarril y las deficiencias del sistema portuario, lleva
a una participación mayoritaria del transporte
automotor, y así a un encarecimiento de la logística.
Según comentó la Bolsa de Comercio de Rosario (2011),
algunos expositores del Mercosoja 201117 hicieron
mención de ciertas obras que se están realizando para
mejorar la logística del país: como apertura de nuevas
rutas para fines del 2013 y del 2014, y finalización de
otras para el 2014 y el 2017.
Argentina, como ya se mencionó, desde las chacras
hacia los puertos o industrias, utiliza un 85% de camión,
un 14% el ferrocarril y 1% la barcaza. La ventaja
comparativa que posee Argentina, en particular la zona
de Gran Rosario, que en un radio de 300 kilómetros se
encuentran las zonas de producción como las plantas
aceiteras y los puertos de despacho, se ve opacada a
razón de las dificultades ya señaladas anteriormente
que fuerzan al uso mayoritario del automotor.
Para una simple comparación de cómo la matriz de
transporte afecta en el costo, se calculó, para cada país,
el flete total desde una localidad alejada al puerto hasta
el puerto de Shangai, China. Con este objetivo, se
utilizaron datos recopilados de la Bolsa de Comercio de
Rosario (2011). Los resultados fueron los siguientes:
El costo de transporte automotor desde Sorriso (Mato
Grosso), hasta el puerto de Santos es de 125
dólares/tonelada (hay una distancia de 840 km por
camión y 1401 km por ferrocarril, total 2241 km) y desde
Santos a Shangai (China) por vía marítima, flete 45
dólares. Resultado: flete total 170 dólares/tonelada.
El costo desde Chicago (Illinois), hasta New Orleans en
barcaza (aproximadamente 1500 km) es de 20,18
dólares/tonelada y desde el Golfo de México hasta
Shangai, por vía marítima, coste de 46 dólares
toneladas. Resultado: flete total 66,18
dólares/tonelada.
El costo de Charata (Chaco), hasta los puertos aledaños
a Rosario (831 km) 54 dólares tonelada y desde estos a
Shangai, 66 dólares/tonelada. 18 Resultado: flete 120
dólares tonelada.
Se puede concluir, por medio de este ejemplo
ilustrativo, que Argentina se encuentra en ventaja con
Brasil, pero que tiene un costo aproximadamente 2
veces mayor al que enfrenta Estados Unidos a pesar de
su gran dimensión territorial. Resulta evidente, que la
matriz de transporte de carga de cada país es
determinante en esta diferencia de costes logísticos.
Por un lado, Estados Unidos aprovecha de sus vías
navegables y aprovecha las ventajas de esta alternativa.
Por otro lado, Brasil puede que esté en una posición
peor que Argentina ahora, pero como se advirtió, está
realizando obras de infraestructura que pueden llegar a
revertir su situación y superar su desventaja de grandes
distancias con el ajuste de su matriz.

17Según Informativo semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario (2011: 4-6), n°1526.

18En referencia al mayor flete marítimo abonado por Argentina en relación a su país vecino, Brasil, se pueden mencionar determinados factores estructurales (Ceconi, Ghilardi, Castro, y Picapietra,
2005), que pueden influir en el mismo. Por un lado se encuentra la participación en el mercado mundial, donde Brasil es sustancialmente superior. El mayor tráfico marítimo se traduce en una mayor
demanda de espacio en bodega, que produce un incremento en la competencia entre las empresas navieras y de tal forma, reducción de tarifas. Por otra parte, se encuentran los desequilibrios
comerciales, si un país exporta más de lo que importa, los contenedores se ven obligados a regresar vacíos y en la necesidad de las empresas navieras de achicar las pérdidas, el coste del viaje terminará
cayendo en el exportador. Este es el caso actual de Argentina, los diferentes mecanismos implementados por el gobierno para limitar el ingreso de importaciones, usualmente de China, se traducen en
menor espacio requerido en bodegas desde Oriente. Y finalmente, se puede mencionar la localización geográfica (Ceconi, Ghilardi, y Castro, 2005), ya que Argentina es el país más alejado de los
mercados mundiales.

20
CONCLUSIONES
La cadena aceitera de la Provincia de Santa Fe ha experimentado un gran crecimiento por un conjunto de
factores, que tuvieron como principal impulso el incremento de la demanda de alimentos en el mercado
mundial. La incorporación de nuevas tecnologías convirtió a la siembra de soja en el cultivo más rentable y en
consecuencia expandió las hectáreas sembradas hasta regiones alejadas de las zonas históricamente
productivas. Por otro lado, las grandes inversiones en plantas de crushing crearon uno de los polos de
producción más grandes del mundo. Sin embargo, el encadenamiento productivo no se reduce a estos dos
sectores, la propagación de la industria aceitera ha demandado cada vez más de las actividades que completan
el encadenamiento productivo.
Como una primera reflexión, a partir de lo investigado se manifestó que el crecimiento basado en el consumo
llega a “cuellos de botella”. La demanda de mayores servicios de transporte automotor sin inversiones en
infraestructura vial han mostrado los límites de la matriz de transporte de carga en Argentina.
Toda expansión y aumento de las actividades económicas solicita de ajustes que se adapten a los nuevos
niveles de exigencias. La participación desbalanceada del camión en el transporte de cargas se podría haber
justificado en una producción a menor escala y a distancias cortas (menores a 300 km). Sin embargo, la
expansión de las aéreas sembradas y la mayor capacidad de molienda de las plantas aceiteras han ampliado
los márgenes del área de influencia y han superado los límites de la utilización del transporte automotor como
un medio competitivo.
La sobreutilización del camión, en un contexto de estado deficitario en la infraestructura, antigüedad de
rodados, laxitud de control y regulaciones, mayores recorridos, ausencia de integración modal, escasas
instalaciones complementarias, etc., se traduce en saturación del sistema en épocas de cosecha,
contaminación del medio ambiente, congestión y accidentes viales, molestias en las localidades situadas en el
área del complejo y tarifas no competitivas que impactan en mayor medida en las regiones productoras más
alejadas (NOA).
En la búsqueda de cuáles son las posibilidades de remplazar y/o complementar con otras alternativas más
competitivas para distancias más largas, surgió:
- El ferrocarril, que históricamente tenía gran peso, hoy se encuentra totalmente desplazado. El deterioro y
abandono de kilómetros de ramales, la falta de obras de acondicionamiento y mantenimiento, las dificultades
de acceso para los productores independientes, los problemas de conexión con zonas productoras e incluso
con el nodo de interconexión con las vías marítimas hace que el este modo no se utilice en toda su capacidad.
Considerando la ausencia de esfuerzos públicos, las bajas cargas que movilizan los vagones hace del ferrocarril
una explotación no rentable para las empresas concesionarias y de tal manera que no incentiva a inversiones
que mejoren la situación.
- En cuanto a la barcaza, se ha avanzado en obras de profundización de la Hidrovía Paraná-Paraguay que les
permiten el tráfico de mayor porte, pero que actualmente es difícilmente aprovechable. La ausencia de
mecanismos asociativos entre productores pequeños para aprovechar la capacidad de los trenes de empuje y
la falta de obras de conexión modal, para un medio que necesariamente precisa de completar los tramos con
otros modos de transporte, continúa postergando el uso de esta alternativa.
A nivel internacional, los costes logísticos totales son determinantes para la competitividad de sus
exportaciones. En particular para los competidores de Argentina, tanto Estados Unidos como Brasil, que deben
lidiar con la gran extensión de sus territorios. Por un lado, el “Gigante del Norte”, es el mejor posicionado ya que
ha logrado aprovechar de sus vías navegables para salvar distancias al menor costo. Por el otro lado, el vecino
competidor actualmente se encuentra en desventaja por tener el camión una participación predominante. Sin
embargo, se encuentra realizando inversiones en infraestructura vial que pueden revertir o mejorar su
situación en un mediano plazo.
Luego de analizar el transporte automotor dentro de la cadena aceitera desde distintas perspectivas, es
posible pensar que la ausencia de ajustes en los sistemas logísticos puede terminar opacando aquellas
ventajas comparativas que, en un principio, la diferenciaron a nivel internacional. La variable inversión surgió a
lo largo de todo el trabajo como clave para superar los límites que el actual sistema presenta. De este modo,
sería interesante en futuras investigaciones contemplar la posibilidad de una participación más activa del
Estado con inversiones directas y políticas que pudiesen orientar los capitales privados a la transformación de
la matriz de transporte de carga.

21
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22
ANEXO
TABLAS
Tabla Nro. 1A:
Principales productos exportados por la Provincia de Santa Fe. Ene – Nov 2011

Fuente: Extraído del Informe de Coyuntura de la Provincia de Santa Fe (2012: 29).

Tabla Nro. 2A:

Estado de las rutas argentinas

Fuente: : Extraído de López (2012: 63) en base a una encuesta realizada por la Fundación Producir Conservando.

GRÁFICOS

Gráfico Nro 1A

Fuente: : Fuente: extraído de López (2012: 61) en base a datos recolectados por la Fundación Producir Conservando

24
LA EFICIENCIA DEL REGIMEN
DE COPARTICIPACIÓN
A MUNICIPIOS Y COMUNAS
EN LA PROVINCIA DE
SANTA FE, ARGENTINA
LIC. AUGUSTO COMISSO
DIRECTOR Cont. y Lic. Edmundo Virgolini

25
DISSERTATIO N°1

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE
SANTA FE, ARGENTINA
LIC. AUGUSTO COMISSO

INTRODUCCIÓN
La República Argentina es el resultado de la unión de Estados Provinciales preexistentes los cuales adoptan para su
gobierno la forma federal, según lo establece su Constitución (Constitución Nacional, art. 1). Actualmente, en la
República Argentina existen 23 Provincias, entre ellas la Provincia de Santa Fe, las cuáles son autónomas y mantienen todo
el poder no delegado explícitamente al gobierno federal (Constitución Nacional, art. 121; Constitución de la Provincia de
Santa Fe, art. 1).1
A su vez las Provincias, como podría observarse desde una imagen satelital, están compuestas hacia su interior por
aglomeraciones poblacionales de diferentes tamaños,
generalmente denominados municipios. La Constitución razón fundamental de su existencia (Constitución de la
Nacional exige a cada provincia la organización de un Provincia de Santa Fe, art. 107).
régimen municipal (Constitución Nacional, art. 5). Respecto al financiamiento, el Estado Provincial de
El sistema municipal santafecino está contemplado en la Santa Fe financia sus erogaciones a partir de dichos
Constitución Provincial y regido por diferentes leyes recursos coparticipados por el Estado Nacional2 como
provinciales. La Constitución Provincial establece en su también a partir de recursos propios.3 Para poder
artículo 106 que todo núcleo de población que constituya cumplir con los roles encomendados y cubrir sus gastos,
una comunidad con vida propia, gobierna por sí mismo los Municipios y Comunas santafecinos –en adelante
sus intereses locales. Las que tengan más de 10.000 MMyCC- también cuentan con recursos1 propios y
habitantes se organizan como Municipios y las que no recursos de coparticipación de impuestos nacionales y
reúnan tal condición como Comunas. En el marco provinciales que legalmente les corresponden como
Constitucional, la Ley Provincial 2756/39 define la transferencias de coparticipación.4
organización del régimen municipal estableciendo dos La actual gestión de gobierno provincial tiene por objeto
categorías de municipalidades, de Primera las que tengan respetar el mandato constitucional nacional el cual
más de 200.000 habitantes, y de Segunda las que tengan requiere asegurar mediante las transferencias a los
entre 10.001 habitantes y 200.000 (Constitución de la MMyCC que los mismos provean un mínimo de bienes
Provincia de Santa Fe, art. 1). públicos locales básicos con igual nivel de presión
En Santa Fe existen en la actualidad dos Municipalidades de tributaria, independientemente de que dicho MMyCC
Primera -Rosario y Santa Fe-, 48 Municipalidades de se pueda considerar como rico o pobre. Se favorece así el
Segunda y 312 Comunas. A los mismos se les ha encargado logro del objetivo constitucional, y de la presente
gestionar los intereses locales, i.e. efectuar las actividades gestión, de un grado equivalente de desarrollo, calidad
administrativas tendientes a lograr el fin último de la de vida e igualdad de oportunidades en todo el
administración que es atender el interés público local, territorio. 5

1La Provincia de Santa Fe, como miembro del Estado federal argentino, y con la población y el territorio que por derecho le corresponden, organiza sus instituciones fundamentales conforme a los
principios democráticos, representativo y republicano, de la sumisión del Estado a las propias normas jurídicas en cualquier campo de su actividad y de los deberes de solidaridad recíproca de los
miembros de la colectividad, de acuerdo con las condiciones y limitaciones emergentes de la Constitución Nacional (Constitución de la Provincia de Santa Fe, art. 1).
2La Constitución Nacional en su artículo 4 establece que el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y
exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional. Por su parte, en el artículo 75 establece que el
Gobierno federal puede imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias las cuales, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son
coparticipables a las provincias. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos (Constitución Nacional, art. 75, Inc. 2). La ley convenio de coparticipación nacional de impuestos actualmente vigente es la 23548/88 y sucesivas
modificaciones.
3El gobierno de la Provincia provee a los gastos públicos con los fondos provenientes de las contribuciones que establezca la ley; de las rentas producidas por sus bienes y servicios; de la enajenación de
bienes de su pertenencia; de la propia actividad económica que realice; y de las operaciones de crédito que concierte. Todos los habitantes de la Provincia están obligados a concurrir a los gastos
públicos según su capacidad contributiva (Constitución de la Provincia de Santa Fe, art. 5).
4Los municipios son organizados por la ley con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveerá de recursos financieros suficientes. A este
último fin, pueden crear, recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de las tasas y demás contribuciones que establezcan en su jurisdicción. Tienen, asimismo, participación en
gravámenes directos o indirectos que recaude la Provincia de acuerdo con un régimen especial que asegure entre todos ellos una distribución proporcional, simultánea e inmediata. Estas mismas
normas fundamentales rigen para las comunas. (Constitución de la Provincia de Santa Fe, art. 107).

27
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

En el marco de i) la restricción de obtención de recursos

de origen nacional debido a la existencia de federalismo
nacional coercitivo (Porto, 2003), ii) la restricción de
obtención de recursos propios de origen provincial
debido a la inviabilidad política de la reforma tributaria
provincial, iii) las crisis fiscales observadas por MMyCC
puntuales de la provincia, adquiere mayor relevancia el
estudio de la asignación eficiente de los recursos
existentes. En otras palabras, ante la imposibilidad de
obtener mayores recursos vía aumento de lo recibido
del Estado Nacional y vía lo recaudado a partir de los
impuestos provinciales, y con el objeto de asegurar la
provisión de un nivel de bienes públicos locales básicos
en todo el territorio provincial, adquiere relevancia
asignar eficientemente entre los MMyCC los recursos
existentes.
En este marco, el presente trabajo tiene por objeto
analizar desde la perspectiva de la eficiencia el régimen
de coparticipación de impuestos a MMyCC actualmente
vigente en la Provincia de Santa Fe -en adelante
denominado RCI-. Para ello se propone i) describir cómo
debería ser un régimen eficiente de coparticipación de
impuestos a Municipios y Comunas, ii) describir cómo
positivamente es el régimen vigente, y iii) realizar un
ejercicio de estática comparativa entre los puntos i y ii.
De dicho ejercicio de estática comparativa entre lo que
debería ser para ser eficiente y lo que realmente es se
derivarán las
conclusiones respecto “...Dónde se establecen los fines que
a la eficiencia del RCI deben perseguir los criterios de coparticipación
vigente en nuestra tanto nacional como provincial? ...”
provincia.
MARCO TEÓRICO
Albert Einstein ([1949] 2009) observa que el
investigador en las ciencias sociales no debe
proponerse analizar los fines buscados sino los medios
planteados para alcanzarlos, tomando como dados los
fines. Adoptando dicha concepción metodológica, no
tendré por objeto discutir los fines que deben perseguir
el RCI sino los medios escogidos para lograrlos. Solo se
pondrán bajo análisis crítico los medios y no los fines. En
otras palabras, dados los fines se buscará analizar la
eficiencia de los medios escogidos para lograrlos.
¿Dónde se establecen los fines que deben perseguir los
criterios de coparticipación tanto nacional como
provincial? En la Constitución de la Provincia de Santa Fe
y la Constitución de la Nación Argentina. Las Cartas
Magnas, entendida como una expresión de acuerdo del
conjunto social y recipiente de los ideales éticos de la
Nación, establece los fines amplios que se deben lograr
al establecer los criterios de la masa coparticipable.
¿Cuáles son los fines amplios que debe lograr el reparto
de la masa coparticipable según nuestra Carta Magna
Nacional?
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional (Constitución Nacional, art. 75, inc. 2).
La exégesis constitucional que aquí se propone es la que reza
la importancia de que la distribución de los recursos entre los
diferentes niveles de gobierno no se reduzca a un carácter
devolutivo sino que sea de carácter redistributivo, sin embargo
sin ignorar la búsqueda de la eficiencia sujeto al logro de dicho
objetivo.
¿Cómo lograr ello? En otras palabras, ¿cuál es el medio más
eficiente para lograr el fin determinado constitucionalmente?
El método de las necesidades fiscales -en adelante NF- pretende
ser el método más eficiente de transferencia de recursos inter-
jurisdiccionales sujeto al logro de
lo demandado por la
Constitución Nacional (Piffano,
1997).
¿En qué consiste dicho método?
El método de las NF consiste en asignar las transferencias del
Estado Provincial a los MMyCC según sus necesidades fiscales,
i.e. en función del desfasaje entre las capacidades objetivas de
generación de recursos públicos de cada MMyCC, y los gastos
que le son asignados objetivamente a cada MMyCC.
¿Cómo medir objetivamente la capacidad de generar
recursos? Para medir las capacidades objetivas de generación
de recursos públicos de cada MMyCC se pueden establecer las
capacidades tributarias -en adelante CT- del mismo ya sea
desde una perspectiva macro como una micro. La perspectiva
macro propone que la CT de un MMoCC está en relación
directa con el producto bruto geográfico atribuible a la misma.
La perspectiva micro propone determinar la CT impuesto por
impuesto6. Desde un enfoque micro se propone entonces,

5 La gestión provincial se ha propuesto lograr el equilibrio territorial de manera que las oportunidades de los santafesinos sean independientes de su lugar de origen. Se busca asegurar un
nivel parejo de satisfacción de las necesidades básicas de la población independientemente de su localización geográfica (Geller y Sciara, 2005).
6 Ello presupone la asignación previa de los diferentes tributos entre los diferentes niveles de gobierno. E.g. se propone que la CT de un MMoCC está en relación directa las ventas realizadas
en el mismo -proxy de Ingresos Brutos-, la cantidad ponderado por la calidad de automotores registrados -proxy de Impuesto a la Patente Automotor-, la cantidad ponderado por la calidad
de las viviendas y bienes inmobiliarios del MMoCC -proxy de Impuesto Inmobiliario-. Todos son buenos proxys a la hora de determinar la CT del MMoCC (Piffano, 1998).

28
DISSERTATIO N°1

CTj = u (P, ∑Ti . Bi )

Donde la capacidad tributaria (CT) del MMoCC j está en función u la cual establece una relación directa con P que
representa un indicador de nivel poblacional, y con ∑Ti . Bi que representa un indicador que mide la base tributaria
ponderada por la alícuota del impuesto i. Es su versión per cápita más simple,
CTj = (∑Ti . Bi ) / P
¿Cómo medir objetivamente la necesidad de gasto? Para medir los gastos se debe determinar un gasto per cápita
estándar de cada MMyCC considerando los determinantes geográficos, sociales y económicos. Ello presupone la
asignación previa de las diferentes potestades de gasto entre los diferentes niveles de gobierno. Puntualmente, se
propone que el gasto estándar -en adelante GS- de un MMyCC está en relación directa con las potestades de gastos
asignados a los mismos, en relación directa con el nivel poblacional, en relación directa con la densidad poblacional, en
relación inversa con la escala de producción de los bienes públicos, y en relación directa con la controversia geográfica,
climática o de precios relativos que afronte el MMoCC. Las presentes variables son buenos proxys a la hora de determinar
el GS de un MMyCC (Piffano, 1998).
Gsj = h (P, G, 1/E, D, M, V)
Donde el gasto estándar (GS) del MMoCC j está en función h la cual establece una relación directa con: P que representa
un indicador de nivel poblacional, G un indicador de responsabilidades de gasto, E un indicador de escala de provisión de
bienes públicos, D un indicador de densidad poblacional, M un indicador de adversidad geográfica, V un indicador de
precios relativos de los bienes y servicios privados y salarial que debe afrontar el MMoCC. En su versión per cápita más
simple,
GSj = (G/P) (1 + 1/E . D . M . V)
i.e. dado las funciones se obtiene el G, la población el P, ergo el GS per cápita bruto que luego se ajusta al alza o baja según
indicadores ad hoc que representan las citadas variables que influyen diferencialmente sobre el mismo según las
características particulares del MMoCC.
El desfasaje entre la capacidad tributaria (CT) y el gasto estándar (GS) que le son asignados objetivamente a cada MMyCC
constituye la necesidad fiscal (NF) de dicho MMoCC, y en función de las mismas se determinarán las transferencias en
pesos en cada período x.
NFj = GSj – CTj
siendo
Tjx = f (NFj)

Descripto el método de las NF, resta justificar teórica y

empíricamente que el mismo es el medio más eficiente Los MMyCC pobres no pueden sobre demandar bienes
comparativamente para el logro de los fines propuestos públicos a costa de los ricos pues el nivel y composición
constitucionalmente. ¿Por qué es el método más eficiente de gasto que se financia con transferencias está dado
sujeto al logro de lo demandado por la Constitución políticamente a nivel provincial -y refrendado por los
Nacional? Porque logra habitantes de la provincia a través del mecanismo
I- Equidad: es equitativo, respondiendo al mandato político- ergo respondiendo a los deseos de provisión de
Constitucional, dado que logra que cada MMyCC provea quien los financia.8
el mínimo de bienes públicos locales con igual nivel de Por su parte, el método de las NF no lesiona la posibilidad
presión tributaria, independientemente de que dicho potencial de voto con los pies (Tiebout, 1956) y a través
MMyCC se pueda considerar como pobre o rico. Se logra de ello el logro de la eficiencia asignativa en la provisión
así el objetivo constitucional de un grado equivalente de de bienes públicos. De existir libertad de auto
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades financiamiento de cada MMyCC entonces los mismos
en todo el territorio. podrían decidir sus niveles de financiamiento propio y su
II- Eficiencia asignativa: es eficiente desde el punto de consecuente nivel y composición del gasto propio,
v i s t a a s i g n a t i v o . L a re d i s t r i b u c i ó n re q u e r i d a revelando los ciudadanos sus preferencias respecto a la
constitucionalmente rompe la correspondencia fiscal.7 provisión de bienes públicos con sus decisiones de
Sin embargo, el método de las NF explicita las localización.
preferencias reveladas a través del mecanismo político.
7i.e. la presión tributaria de cada MMyCC no se corresponde con su decisión de gasto, haciendo que la demanda de bienes públicos -sus costos- no sea internalizada -financiada- por quien los
demanda, favoreciendo por ende el sobreconsumo de bienes públicos en los MMyCC que no internalizan los costos de provisión de los mismos a costa de los MMyCC superavitarios.
8Por otro lado, debe considerarse que la ruptura de la correspondencia fiscal no atenta contra la eficiencia asignativa cuando se redistribuyen regionalmente rentas derivadas de recursos con
oferta fija, y cuando la redistribución permite una financiación de bienes públicos más equilibrada en el territorio de manera que se evite la migración de fuerza de trabajo hacia los MMyCC
superavitarios generándoles externalidades negativas a los mismos. Tampoco lo hace cuando se favorece el gasto que genera externalidades positivas entre los individuos que viven en los
MMyCC, por ejemplo el derivado de la educación y salud

29
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

Por idéntica razón, tampoco lesiona la posibilidad de un

estado descentralizado como propone Oates (1972) i.e.
equilibrado de cada MMyCC con independencia de la
que permita la provisión de bienes públicos en función
fase del ciclo.
de los gustos de las comunidades locales evitando así
VI- Crecimiento y desarrollo: el método de las NF es
las pérdidas de bienestar derivadas de la ineficiencia
compatible con los diferentes modelos de acumulación
asignativa producida por la coexistencia de un estado
propuestos por las diferentes corrientes ideológicas. Es
centralizado y gustos diferentes de las comunidades
compatible con el derivado del trabajo de Porter (1991),
locales.
hoy difundido por los organismos internacionales, el
III- Eficiencia productiva: el método de las NF favorece
cual propone un estado descentralizado y local a los
la eficiencia desde el punto de vista productivo porque
fines de la construcción de competitividad de los
no se transfiere a los MMyCC en función de sus gastos o
clusters locales en pos del crecimiento inserto en
generación de recursos efectivas, sino que se lo hace en
cadenas de valor global, i.e. una política económica
función de las que deberían ser dadas sus
market friendly y outward looking. También lo es
características geográficas, sociales y económicas
respecto a los modelos de acumulación estatistas y
particulares. El diseño de un sistema de asignaciones
mercado internistas.
sobre la base de estándares de gastos por habitante y
VII- Evidencia empírica: el modelo de las NF suma a la
estándares de recursos tributarios propios por
consistencia interna de su argumento teórico, el
habitante opera como un premio -castigo- para el
respaldo empírico de su adopción por parte de países
MMoCC que adopte criterios de gasto y recaudación
con altos niveles de producto per cápita y alta
eficientes -ineficientes- (Piffano, 1998). Puntualmente,
calificación en el Índice de Desarrollo Humano de las
por el lado del gasto da incentivos que los MMyCC
Naciones Unidas, como son las variantes de Alemania,
deban gastar bien y no generen una burocracia ni
Australia y Canadá.11
corrupción excesiva. Por el lado de los
re c ur s o s da i nc e nt i v o s que l o s MMyCC s e a n
responsables en la recaudación de sus propios
recursos, evitando la elusión y evasión.9 DESCRIPCIÓN POSITIVA DEL RCI EN LA
IV- Libertad en el grado de descentralización: el
método de las NF no resuelve la discusión respecto a la PROVINCIA DE SANTA FE
asignación de las potestades de gastos y recursos entre El esquema de coordinación fiscal existente en Santa Fe
los diferentes niveles de gobierno. El método es es el de la coparticipación. Los impuestos provinciales
c o m p a t i b l e c o n l a s re c o m e n d a c i o n e s m e n o s se recaudan centralmente y luego se distribuyen según
descentralizadoras derivadas del modelo normativo de ciertos criterios hacia los MMyCC. De la misma manera
Musgrave (1959), como también por las más la Nación recauda impuestos que luego distribuye a la
descentralizadoras10 derivadas del modelo positivo de Provincia, y ésta a su vez distribuye a los MMyCC.
Brennan y Buchanan (1980), del teorema de Oates Sin embargo no existen criterios comunes para la
(1972), del Tiebout (1956), como con la reciente distribución primaria y secundaria. Cada recurso, ya sea
literatura que estudia el rol del estado local y su relación de origen provincial o nacional, se distribuye
con la construcción de competitividad en pos del individualmente según una Ley o Decreto particular que
crecimiento en un mundo globalizado -Porter (1991), determina cómo hacerlo. En otras palabras no existe
entre otros-. una Ley de Coparticipación Provincial unificadora.
V- Estabilización: el método de las NF permite el
establecimiento de un fondo anti cíclico, dado que en
los auges aumentarían los recursos en manos del
Estado Provincial, recursos que se podrían destinar a
financiar el fondo anti cíclico, luego utilizados en las
etapas recesivas para asegurar el nivel de gasto

9Por su parte, como afirmamos al momento de analizar la eficiencia asignativa, el método de las NF no lesiona la posibilidad potencial de voto con los pies (Tiebout, 1956) y a través de ello el logro de la
eficiencia productiva en la provisión de bienes públicos por parte de los MMyCC.
10La descentralización no elimina la necesidad de un sistema de transferencias provincia MMyCC. El modelo normativo conduce a la necesidad del establecimiento de un sistema de transferencias
verticales provincia MMyCC debido al usual resultado de una mayor descentralización del gasto en relación a los recursos tributarios derivados de sus recomendaciones. Aun cuando se proponga una
mayor descentralización de las potestades de gasto y recursos todavía se mantendrá la necesidad del establecimiento de un sistema de transferencias provincia a MMyCC debido a que se mantendrán
asimetrías en virtud de los diferentes rendimientos tributarios de los impuestos asignables a los diferentes niveles de gobierno.
11Para una descripción detallada de estos casos véase Piffano (1998).

30
DISSERTATIO N°1

Adicionalmente a lo transferido en concepto de coparticipación, el Estado Provincial realiza con sus recursos
transferencias discrecionales y no automáticas a MMyCC particulares por fuera del sistema de coparticipación a los
MMyCC.
Por ende, la distribución final es el resultado de la combinación de las disposiciones de un conjunto caótico de Leyes,
Decretos provinciales y decisiones administrativas específicas. En este sentido afirmamos que no nos encontramos
frente a un sistema de coparticipación sino ante un régimen de coparticipación. Seguidamente nos proponemos la
descripción detallada del mismo.

Con tal objeto se buscará: I) definir la masa

coparticipable, II) explicar la distribución primaria y
secundaria por origen del recurso, III) observar la DISTRIBUCIÓN PRIMARIA Y
existencia de transferencias discrecionales por fuera de
SECUNDARIA SEGÚN ORIGEN DEL
la coparticipación, y IV) presentar la evidencia empírica
existente respecto de los resultados del RCI a nivel RECURSO
agregado.
Consideramos en el presente apartado conjuntamente
la distribución primaria y secundaria analizándola por
DEFINICIÓN DE LA MASA fuente del recurso. Se imposibilita el análisis de la
COPARTICIPABLE distribución primaria del conjunto de recursos
Comencemos definiendo cuales recursos son separadamente de la distribución secundaria de los
coparticipables y cuáles no. Respecto a los recursos de mismos pues I) la multiplicidad de Leyes y Decretos
origen provincial se coparticipan a los MMyCC el que legislan la coparticipación provincial permite la
Impuesto a los Ingresos Brutos, el Inmobiliario, la existencia de diferentes criterios para la distribución
Patente Automotor, el Impuesto a las Carreras e tanto primaria como secundaria de los diferentes
Hipódromo, y los residuos netos derivados de Lotería - recursos. Mientras la coparticipación del RF, IB, los FFS
incluye Lotería, Quini6 y Quiniela-. El Estado Provincial y FFE comparten los mismos criterios, la
no coparticipa a MMyCC los ingresos derivados de Actos coparticipación de los restantes recursos posee cada
Jurídicos, Ley 5110, y los residuos netos del resto de los uno su propio conjunto de criterios; II) las diferentes
juegos en manos de Lotería de la Provincia. Leyes y Decretos no contemplan una separación clara
entre distribución primaria y secundaria.
Respecto a los recursos de origen nacional, el Estado Procederemos entonces a analizar la distribución entre
Provincial está obligado a coparticipar a MMyCC por Ley Estado Provincial y los MMyCC para cada fuente de
23548 los recursos derivados del Régimen Federal y por recursos –ver Anexo-.
DNU 206/09 los recursos derivados de la
coparticipación de las retenciones a la soja -Fondo Régimen Federal (RF)
Federal Solidario-. Ha surgido sin embargo a partir de la
Ley Nacional 26075/05 la posibilidad de no La todavía vigente Ley Nacional de Coparticipación
coparticipación a MMyCC de los recursos coparticipados Federal de Impuestos 23548/88 -Ley Convenio a la que
por Nación a provincia con destino específico al adhiere la Provincia de Santa Fe por LP 10197/88-
financiamiento educativo. Desde su nacimiento hasta el determina que las provincias deben establecer un
2008 no han sido coparticipados reteniendo el Estado sistema de coparticipación entre los MMyCC de los
Provincial los fondos de Nación. Desde el 2008 el ingresos coparticipados en concepto de Régimen
Ejecutivo Provincial ha decidido coparticiparlos Federal el cual contemple índices objetivos de
constituyendo el Fondo para el Financiamiento distribución, transferencia automática y quincenal de
Educativo -FFE-.12 fondos.

12¿Cuál es la importancia relativa de cada fuente de recurso? Según su participación relativa en la virtual masa coparticipable, hacia el año 2009 - LP 12968/09- los recursos derivados del RF representan
la principal fuente -41%-, seguido por IB -25%-, Patente -15%-, Inmobiliario -10%-, FFS -5%- y FFE -4%-. Los recursos de origen nacional entonces representan el 50% mientras que los provinciales el
restante 50%, teniendo las restantes fuentes un peso marginal. Considerando la última década se observa una caída relativa tendencial en la participación de los recursos de origen provincial a mano de
los de origen nacional debido a I) la gran caída del peso relativo del Inmobiliario, II) el aumento del peso de las transferencias de Nación debido al aumento absoluto de las mismas desde el 2003 en
adelante.

31
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

Santa Fe mediante la LP 10197/88 establece la siguiente distribución automática y quincenal de los fondos: una
primera distribución se realiza entre la Provincia que retiene el 86,5628%, los Municipios de Primera Categoría -
actualmente Rosario y Santa Fe- que reciben el 2,6772%, los Municipios de Primera y Segunda Categoría que reciben el
8%, y las Comunas que reciben el 2,76%, totalizando así el 100% de lo coparticipado por Régimen Federal.

Una segunda distribución hacia el interior de cada categoría se realiza según diferentes criterios, a saber: el 8% de los
Municipios de Primera y Segunda se reparte un 40% según la población de cada uno, un 30% en partes iguales, y el 30%
restante en función de los recursos propios recibidos por los municipios en el año anterior -i.e. excluye los ingresos
derivados de la toma de créditos y de la coparticipación provincial-; el 2,6772% de los Municipios de Primera se reparte
entre los mismos mediante iguales criterios; finalmente el 2,76% de las Comunas se distribuye entre las mismas el
20% en partes iguales y el 80% según la población de cada una.

Fondo Financiamiento Educativo (FFE)

Por decreto 994/08 -ratificado por LP 12860- en el año 2008 el Ejecutivo Provincial ha decidido la transferencia
mensual no reintegrable del 13,4372% -i.e. la coparticipación- a MMyCC de los fondos liberados por la Ley Nacional
26075/05 de Financiamiento Educativo -fondos que la Nación gira a la provincia con destino educación, ciencia y
tecnología- siguiendo los criterios de distribución adoptados para la coparticipación del Régimen Federal. Dicha
decisión del Ejecutivo Provincial ha sido renovada en el 2009 para el ejercicio 2010 por el nuevo decreto 977/09 -
refrendada por la LP 12971/09-. Previo al año 2009 y desde la creación en diciembre del 2005 de la ley de
Financiamiento Educativo -i.e. durante los ejercicios 2006, 2007 y 2008-, el Ejecutivo Provincial ha no ha coparticipado
los fondos en cuestión.

Fondo Federal Solidario (FFS)

También conocido como Fondo Sojero. Desde abril del
2009 por Decreto de Necesidad y Urgencia 206/09 el
Poder Ejecutivo Nacional ha decidido la coparticipación
automática del 30% de las retenciones a la soja a las
provincias que adhieran, las cuales a su vez deben
coparticipar automáticamente el 30% de las mismas a
los MMyCC que adhieran según el régimen de
coparticipación automática provincial existente. El
destino de los fondos es condicionado a la no
financiación de gastos corrientes. La provincia de Santa
Fe ha adherido por decreto del Ejecutivo Provincial
número 486/09.
Impuesto Inmobiliario (IM)
La Constitución de la Provincia de Santa Fe en su artículo
107 establece que los MMyCC deben tener una
participación mínima del 50% de los recaudado en
concepto de impuesto Inmobiliario, el cual debe ser
distribuido de manera proporcional, simultanea e
inmediata.
La LP 10989/93 actualmente vigente reglamenta ello
estableciendo una distribución primaria del 50% para
las arcas provinciales, correspondiendo el 50% restante
repartido entre los MMyCC de forma diaria, directa y
automática.

Impuesto a los Ingresos Brutos (IB)
Respecto a la coparticipación de IB, la LP 9595/85
establece los mismos criterios establecidos para la
distribución de los recursos coparticipados de Nación -
i.e. RF, FFE y FFS-. La Tesorería General de la Provincia
gira automática y periódicamente a los MMyCC la
coparticipación correspondiente a IB.
Dicho 50% se repartirá un 40% en función de la emisión
del impuesto de cada MMyCC y el 10% restante en
función directamente proporcional a la población
relativa de cada MMyCC derivado el cálculo del
coeficiente del último Censo Nacional de Población y
Vivienda.

32
DISSERTATIO N°1
Patente Automotor (PA)
Por LP 10399/89 se determina que la distribución primaria de lo recaudado en concepto de Patente Automotor durante
el período vigente será distribuido entre el Estado Provincial en un 10% y el conjunto de MMyCC un 90%.
A su vez dicho 90% corresponderá un 60% al MMoCC
donde el vehículo está registrado -que el Banco Provincial
de Santa Fe acredita automáticamente en la cuenta
bancaria de cada MMyCC-, mientras que el 30% restante
es depositado por el aludido banco en una cuenta
especial perteneciente al Estado Provincial para luego ser
distribuido a las cuentas de cada MMyCC según
coeficiente elaborado por el Ministerio de Hacienda y
Finanzas Provincial en función de la emisión de patentes
de cada jurisdicción.
Respecto a la recaudación en concepto de patentes
atrasadas el 100% de la misma es depositada por el Banco
provincial en la cuanta de la MMoCC donde el automotor
esté radicado -LP 11105/93-.
Caja de Asistencia Social de la
Provincia (Lotería)
La LP 10520/90 determina que los resultados netos
derivados de la Quiniela, Quini 6 y Lotería de Santa Fe
tienen destinos específicos en un 80% -i.e. 40% para
Fondo de Asistencia Pública y 40% para el Ministerio de
Educación de la Provincia- mientras que deben
coparticiparse en un 20% a los MMyCC de la siguiente
manera: correspondiendo 8% para Ciudad de Rosario, 4%
a la Ciudad de Santa Fe, 4% a los restantes Municipios -
repartidos entre los mismos en proporción a su
población-, y 4% a las Comunas -también repartidos en
proporción a su población-. Como se dijo al abordar la
definición de la virtual masa coparticipable, los resultados
derivados de otros juegos administrados por la Caja de
Asistencia Social de la Provincia no se coparticipan y
tienen destino hacia el Fondo de Asistencia Pública y el
Ministerio de Educación Provincial.
Impuesto a las Carreras e Hipódromo
(ICH)
Por LP 5317/60 -y modificaciones posteriores- la provincia
debe coparticipar a MMyCC el 20% de lo recaudado por
Impuestos a los Sports y Excedente Venta de Boletos. Se
reparten estos fondos entre MMyCC en función de la
ubicación distrital del hipódromo que genera los
13LP 12968/09.
14A idénticas conclusiones se puede arribar a partir del análisis de los datos 2010 y 2011.
33
recursos. Estos fondos tienen que ser afectados a
financiar gasto en asistencia social.
TRANSFERENCIAS DISCRECIONALES
Realizada la coparticipación entre Estado Provincial y el
conjunto de MMyCC, el primero a su vez realiza con los
re c u r s o s q u e l e c o r re s p o n d e n t ra n s f e re n c i a s
discrecionales y no automáticas por fuera del sistema de
coparticipación los segundos. Dentro de estas
transferencias discrecionales particular importancia
reviste el denominado Fondo de Obras Menores -LP
12385/04- el cual detrae el 1% de los recursos del Estado
Provincial con el objeto financiar obras publicas menores
a pedido explícito de cada Municipio de Segunda y Comuna
a la provincia. En el año 2009 dicho fondo ha distribuido a
MMyCC el equivalente al 60% de lo distribuido en
concepto de Inmobiliario.13
EVIDENCIA EMPÍRICA
El gráfico 1 muestra el resultado agregado de la
distribución de la totalidad de los citados recursos según
sus correspondientes citados criterios para el año 2009.
En otras palabras, el gráfico muestra el resultado empírico
de la distribución de los recursos según el RCI
actualmente vigente en la provincia de Santa Fe.14
A escala logarítmica, sobre el eje de las abscisas se indica
el nivel poblacional, mientras que sobre el eje de las
ordenadas la coparticipación per cápita total que reciben
los MMyCC en el año. Cada burbuja corresponde a un
Municipio o Comuna –MMoCC- de la provincia de Santa
Fe. El tamaño de la burbuja es proporcional a la cantidad
de habitantes del MMoCC en cuestión, y su color indica su
ubicación geográfica. Se indicará con el color rojo a los
MMyCC pertenecientes al Nodo 5 con cabecera en Venado
Tuerto –sur provincial-, con naranja a los pertenecientes al
Nodo 4 con cabecera en Rosario –centro sur-, con verde a
los pertenecientes al Nodo 3 con cabecera en la ciudad de
Santa Fe –centro este-, con celeste a los pertenecientes al
Nodo 2 con cabecera en Rafaela –centro y noroeste-, y con
azul los pertenecientes al Nodo 1 con cabecera en
Reconquista –noreste-.
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

La evidencia indica que el RCI distingue en la práctica en tres grandes grupos. De derecha a izquierda: un primer grupo
(G1) compuesto por las ciudades de más de 100 mil habitantes –Rosario burbuja naranja de mayor tamaño, y Ciudad
de Santa Fe burbuja verde segunda en importancia en tamaño-; un segundo grupo (G2) integrado por los MMyCC
entre 100 y 10 mil habitantes aproximadamente; y un tercer grupo (G3) compuesto por los MMyCC menores a los 10
mil habitantes.

GRÁFICO 1: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA TOTAL POR TAMAÑOS POBLACIONALES

A MUNICIPIOS Y COMUNAS, AÑO 2009

Fuente: : Elaboración propia a partir de información publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

Mientras que en el G1 se observa una correlación positiva entre tamaño poblacional y la coparticipación per cápita de
cada MMyCC, en el G2 y G3 se observa la tendencia contraria. En otras palabras, para los MMyCC menores a los 100
mil habitantes, a menor población mayor coparticipación per cápita. A su vez se observa que esta correlación
negativa es a ritmo creciente a medida que se disminuye el tamaño poblacional.

Por su parte, hacia el interior del G2 y G3 se observa que, para igual nivel poblacional, los ingresos per cápita por
coparticipación a los MMyCC del Nodo Reconquista –azul- se encuentran por debajo de los del Nodo Venado Tuerto
–rojo-. A su vez, los correspondientes al Nodo Santa Fe –verde- se encuentran en torno a la tendencia por debajo de
ella, mientras los del Nodo Rosario se encuentran en torno a la tendencia por encima de ella. Los MMyCC del Nodo
Rafaela –celeste- son los que muestran mayor dispersión en los ingresos por coparticipación per cápita.

Para los años 2010 y 2011 la evidencia ratifica los hechos estilizados observados en el año 2009. Se observa incluso un
aumento de la dispersión en torno a la tendencia, aumentándose por ende las desigualdades de coparticipación per
cápita para un mismo nivel poblacional.

Descripto el RCI vigente en la provincia, en el siguiente apartado nos abocamos a comparar dicha foto con la foto que
debería verse si el RCI respondiera al método de las NF descripto en el marco teórico. En otras palabras, descripto lo
que debiera ser y lo que es, en el siguiente apartado realizamos el ejercicio de estática comparativa propuesto.

ESTÁTICA COMPARATIVA

COPARTICIPACIÓN RÉGIMEN FEDERAL, FFE, FFS E INGRESOS BRUTOS

Dado el peso actual de estas fuentes en la virtual masa coparticipable, aproximadamente el 75% de los
recursos a distribuir se ejecuta bajo los siguientes criterios.

34
DISSERTATIO N°1

La distribución primaria Grupo Municipios Segunda Categoría: dos Municipios de

Segunda extremos, una más parecido en sus NF a un
Respecto a la distribución primaria de las citadas fuentes Municipio de Primera -e.g. Rafaela- mientras que la otra
de recursos se realizan las siguientes observaciones a más parecida en sus NF a una Comuna -e.g. Calchaquí-
partir del método de las NF: son tratados en la distribución primaria como iguales. Ello
se agrava al considerar el grupo de Municipios de Primera y
I. Presupone GS concentrado en el Estado Provincial. La
Segunda Categoría considerando que las NF de Rosario
distribución entre Estado Provincial y conjunto de MMyCC
son equivalentes a las de Calchaquí -por citar los casos
presupone un reparto de funciones -i.e. de
extremos-.
responsabilidades de gasto- altamente centralizado en el
Estado Provincial, dado que este se hace del casi 87% de la Grupo Comunas: se considera dentro de la misma
masa coparticipable y el conjunto de MMyCC solo un 13%. categoría Comunas con más de 9000 habitantes y
El nivel de descentralización del Estado Provincial sin consecuentemente NF correspondientes -e.g. Helvecia- y
embargo no es objeto de discusión en el presente trabajo. C o m u n a s c i e n t o t re i n t a v e c e s m á s c h i c a s c o n
consecuentes NF diferentes a las primeras -e.g. Ituzaingo-.
II. Se confunde la distribución primaria con la secundaria.
La distribución primaria debiera ser entre el Estado Si la distribución primaria distinguiese solo en dos
Provincial y el conjunto de MMyCC a partir del enfoque e grandes grupos, i.e. entre Estado Provincial y conjunto de
las NF. Sin embargo, en el caso de los citadas fuentes de MMyCC, estos últimos no serían tratados como iguales
recursos, es entre Estado Provincial y los MMyCC frente a las NF -aunque conformarían un mismo grupo-
distinguiendo entre a) Municipios de Primera, b) Municipios debido a que directamente no son tratados, i.e. solo se
de Primera y Segunda, y c) Comunas. Es decir, en la distingue entre las NF del Estado Provincial y las NF del
distribución primaria ya se realiza distribución conjunto de los MMyCC, no habiendo distinción entre las
secundaria. NF de las mismas hasta la próxima etapa de la
III. Redundancia de criterios. La distinción que se hace en distribución secundaria.
la distribución primaria entre Municipios de Primera,
Municipios de Primera y Segunda, y Comunas, es de hecho
una distribución secundaria en la etapa de la distribución
primaria que se realiza en función del criterio poblacional.
A su vez en la distribución secundaria se vuelve a
distribuir en función del criterio poblacional. Por ende,
realizar una distribución secundaria en la etapa de la
distribución primaria en función del criterio poblacional -
además de erróneo por confundir la distribución primaria
con la secundaria- es redundante, pues que se podría
resolver lo buscado en la distribución secundaria
directamente.

IV. La distinción en tres grandes grupos poblacionales

ignora las diferencias en las NF hacia el interior de cada
grupo. A saber:

Grupo Municipios de Primera Categoría: Rosario y Santa Fe

son ambos categorizados como Municipios de Primera,
sin embargo son muy heterogéneos en sus NF como se
deriva de observar su heterogéneo perfil económico,
poblacional -aproximadamente 3 a 1- y de los servicios
que prestan sus respectivas municipalidades.

35
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

GRÁFICO 2: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS

POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

V. La distinción en tres grandes grupos poblacionales ignora las similitudes en las NF entre miembros de diferentes
grupos. Las Comunas más grandes en población -e.g. Helvecia- son tratados en los hechos como diferentes a los
Municipios de Segunda más chicos -e.g. San Genaro- cuando a priori son comparativamente similares en NF. Un
ejemplo claro de este fenómeno es el hecho de que en el 2009 San Genaro con solo 181 habitantes más que Helvecia
recibe una coparticipación per cápita que duplica la de Helvecia por el hecho de estar categorizado como Municipio de
Segunda -a diferencia de Helvecia que lo está como Comuna-.

GRÁFICO 3: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR

TAMAÑOS POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA MENORES DE
50000 HABITANTES Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

VI. Distribución primaria -secundaria- potencialmente independiente de la NF objetiva por fricciones del mecanismo
político. La Constitución Provincial en su artículo 106 establece que son Municipios las poblaciones con más de diez
mil habitantes y Comunas las de menos de dicha cantidad. Sin embargo una LP debe determinar en cada caso
particular si una población es re-categorizada como Municipio, caso contrario permanece categorizado como
Comuna con independencia de su verdadero tamaño poblacional. En otras palabras, en la práctica depende del
mecanismo político determinar cuáles poblaciones son consideradas Municipios y cuáles no. Dado que dicho mecanismo
posee rigideces en la toma de decisiones, ello conduce a que existan poblaciones con menos de diez mil habitantes
categorizadas como Municipios de Segunda -e.g. Sastre, Malabrigo y San Genaro- y poblaciones con más de diez mil
habitantes categorizadas como Comunas -e.g. San José del Rincón y Recreo-.

36
DISSERTATIO N°1

GRÁFICO 4: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS

POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA MENORES A 50000 HABITANTES
Y COMUNAS, AÑO 2009

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

San Genaro es unida por LP con San Genaro Norte en el año 2006 logrando conjuntamente sobrepasar los diez mil
habitantes y por ende re categorizarse como Municipio de Segunda sin en los hechos existir cambios en las NF
conjuntas de ambas ex Comunas. En ambos casos se observa la recepción de una mayor coparticipación per cápita
para una determinada población debido a una LP y sin haberse modificado las NF.

Sastre en el año 1986 por LP se categoriza como Municipio de Segunda sin poseer la población suficiente. Hacia el 2009,
con una población estimada de 5600 personas según proyección del IPEC, permanece categorizada como Municipio
de Segunda, lo cual se traduce en que una Comuna como la de Villa Guillermina -con igual población que la de Sastre y
localizada en el norte provincial, ergo con mayor o al menos igual NF- reciba un tercio de la coparticipación per cápita
de Sastre. Idéntico caso es el de Malabrigo.

Hacia el 2009 San José del Rincón posee una población -según IPEC- de 10664 habitantes, sin embargo mantiene su
estatus de Comuna, recibiendo por ende una coparticipación per cápita 2,1 veces menor que Totoras, la cual tiene una
población similar -10053 habitantes- pero está declarada por LP como Municipio. Otro caso empírico es el de Recreo,
la cual será re categorizada como Municipio por LP recién en el año 2004 cuando según el Censo Nacional de Población
y Vivienda del año 2001 ya le asignaba 12798 habitantes.

GRÁFICO 5: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS

POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA MENORES A 80000 HABITANTES
Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

37
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

VII. Distribución de la coparticipación entre grupos independiente de las NF de los grupos Dado que existe una
distribución de la coparticipación primaria fija entre grupos, el cambio de un MMoCC de un grupo al otro implica el
cambio en las NF de los grupos no correspondidas por cambio en la distribución de la coparticipación entre grupos. A
manera de ejemplo, el paso de una población de la categoría Comuna a la de Municipio de Segunda implica que
aumenten las NF del grupo Municipios de Segunda y que disminuyan las del grupo Comunas. Sin embargo, dada que la
distribución primaria entre grupos es fija, no existe una correlativa redistribución de la coparticipación desde el grupo
de las Comunas hacia el de los Municipios. Dichas re categorizaciones beneficiarán en la redistribución de la
coparticipación proporcionalmente más a las localidades más chicas del grupo que se abandona -con independencia
de su NF objetiva- y perjudican a las localidades más grandes del grupo al que se llega -también con independencia de
su NF objetiva-.

GRÁFICO 6: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS

POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

Recreo en el 2004 y San Genaro en el 2006 se re categorizaron desde Comuna a Municipio sin embargo la distribución
primaria entre el grupo de Comunas y el de Municipios de Segunda no se modificó. Ello ha generado una redistribución
arbitraria de la coparticipación entre los MMyCC -i.e. con independencia de las NF- que ha beneficiado a las Comunas
más chicas -e.g. Ituzaingo, Colonia Iturraspe y Mauá- que ahora disponen más masa a repartir entre menos -con
iguales NF individuales-, y ha perjudicado a los Municipios de Segunda más grandes -e.g. Rafaela, V. G. Gálvez, Venado
Tuerto, Reconquista- que ahora deben repartir su masa primaria entre más localidades -con iguales NF individuales-.

VIII. Redistribución política de la masa primaria entre Provincia y MMyCC: caso IB. Por LP 12397/05 a partir de enero
del 2005 se retrae por parte del Estado Provincial a los MMyCC un 10% de pre-coparticipación de IB -i.e. se comienza a
coparticipar el 90% de lo recaudado en concepto de IB-. A partir de enero 2008 por LP 12814/08 se vuelve a
coparticipar el 100% de lo recaudado. La posibilidad de una redistribución primaria unilateralmente dirigida por el
Ejecutivo Provincial con consenso en las Cámaras Legislativas es contraria al criterio de las NF. La existencia de una
única Ley de Coparticipación construida a partir del criterio de las NF impediría tales discrecionalidades.

IX. Redistribución política de la masa primaria entre Provincia y MMyCC: caso FFE. A partir del 2006 ha comenzado a
regir la Ley Nacional 26075/05 de Financiamiento Educativo que exige el incremento gradual de los recursos
destinados a educación en relación al producto de cada jurisdicción. A tal efecto la Nación ha comenzado a
coparticipar parte de lo que anteriormente correspondía a la Ley 23548 con destino obligado el financiamiento
educativo. Debido a que la educación se encuentra en manos del gobierno provincial, ello significó una redistribución
de recursos desde los MMyCC hacia el Estado Provincial. Sin embargo, no ha existido una redistribución de las NF
desde el conjunto de MMyCC hacia el Estado Provincial. En otras palabras, los MMyCC reciben menos en
coparticipación pero mantienen igual NF.15 La existencia de una única Ley de Coparticipación construida a partir del
criterio de las NF impediría tales discreciones.
15Desde el año 2008 el Ejecutivo Provincial ha decidido la coparticipación de dichos fondos a través de la creación de un fondo denominado Fondo para el Financiamiento Educativo el cual
distribuye según los criterios de la coparticipación de los fondos de la coparticipación nacional. Sin embargo la coparticipación a MMyCC de dichos fondos depende de la discreción del
Ejecutivo Provincial, de manera que si luego de elecciones el nuevo ejecutivo decidiera des financiarlo para comenzar a distribuirlos discrecionalmente -o no distribuirlos- podría hacerlo.
Dichas redistribuciones políticas son contrarias al criterio de las NF.

38
DISSERTATIO N°1

La distribución secundaria
La coparticipación secundaria de lo recaudado por RF, FFE, FFS e IB no se realiza en función de las NF de los MMyCC. La
presente conclusión se deriva tanto del análisis de los criterios distributivos como del de la evidencia empírica.
I. Criterio población responde parcialmente al criterio de las NF: por un lado, el criterio favorece el destinar mayores
recursos a los MMyCC con mayores GS absolutos debido a sus mayores poblaciones. Sin embargo carece de ajustes por
escala y densidad. A su vez, desfavorece a los MMyCC que tienen necesidades de gastos que son independientes de su
nivel poblacional. E.g. el Municipio de Rosario presta servicios de salud para poblaciones no residentes en el mismo. Por
otro lado, el criterio es indiferente a la CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional según el criterio de
las NF-

II. Criterio partes iguales ignora las NF de los MMyCC: por un lado dicho criterio no contempla el GS de cada MMyCC.
Supone que todos poseen un nivel de GS básico que es independiente de las características del mismo -e.g.
independiente del tamaño poblacional-. Dada la heterogeneidad ello es inverosímil. Por otro lado, es indiferente a la CT
del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional-.

III. Criterio recursos propios es contrario al criterio de las NF de los MMyCC: por un lado dicho criterio no contempla el
GS de cada MMyCC. Por otro lado, es directamente proporcional a la CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente
proporcional-.

IV. Evidencia a partir de la conjunción de los tres criterios: para el año 2009 muestra que los MMyCC del centro y del
sur provincial, i.e. los MMyCC con mayor CT y por ende a priori dado el GS menores NF, son los que reciben mayor
coparticipación promedio per cápita de RF, FFE, FFS e IB. El caso inverso es el de los MMyCC del norte provincial, i.e.
menores en CT relativa de la provincia, los cuales reciben menor coparticipación promedio per cápita.

GRÁFICO 7: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE INGRESOS BRUTOS

POR NODOS YTAMAÑOS POBLACIONALES DE LA TOTALIDAD DE LOS
MUNICIPIOS Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

A su vez la evidencia muestra que:

a)Para el rango de municipios mayores a los 100 mil habitantes, a mayor nivel poblacional mayor coparticipación per
cápita. Rosario recibe una mayor coparticipación per cápita que Santa Fe debido a que obtiene mayores recursos
propios lo cual vuelca la distribución secundaria a su favor.
b)Sin embargo, para el rango de MMyCC menores a los 100 mil habitantes, a menor nivel poblacional mayor
coparticipación per cápita, ello debido a que el efecto distributivo del criterio partes iguales supera con creces al del
criterio poblacional.
c)Los Municipios que poseen altos recursos propios por sus características intrínsecas independientes de las políticas
públicas de los MMyCC -e.g. P.G. San Martín o Fúnes- reciben mayores coparticipación per cápita que MMyCC
equivalentes en NF.

39
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

GRÁFICO 8: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RF, FFS, FFE, E IB POR TAMAÑOS

POBLACIONALES A MMYCC, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

GRÁFICO 9: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE INGRESOS BRUTOS

POR NIVELES DE RECURSOS PROPIOS A MUNICIPIOS Y COMUNAS,
AÑO 2007

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en santafe.gov.ar y en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

COPARTICIPACIÓN PATENTE AUTOMOTOR

Dado el peso actual de esta fuente en la virtual masa coparticipable, aproximadamente el 15% de los recursos a
distribuir se ejecuta bajo los siguientes criterios.

La distribución primaria
La distribución primaria, a diferencia de los casos anteriores, es correctamente dividida entre Estado Provincial y
conjunto de MMyCC, realizándose en una segunda etapa la distribución secundaria entre MMyCC. A su vez,
contrastando con la consideración en los casos anteriores, supone NF altamente concentradas en los MMyCC al
distribuir 90% para los mismos y solo el 10% para el Estado Provincial.16 Ello no responde al criterio de las NF dada la
situación actual de distribución de responsabilidades de gastos altamente centralizadas en el Estado Provincial. Sin
embargo es coherente pensado el impuesto individual en el conjunto de impuestos, dado que IB, RF y FFS tienen por
objeto principal financiar al Estado Provincial, mientras que Inmobiliario y Patente a los MMyCC. La lógica una vez más
nos remite a la necesidad de una Ley de Coparticipación Provincial unificadora.

16 Se toma como dato el nivel de centralización de las responsabilidades de gasto eludiendo dicha discusión.

40
DISSERTATIO N°1

La distribución secundaria
La coparticipación secundaria de lo recaudado por patente ignora las NF de los MMyCC, siendo en cambio de carácter
netamente devolutivo. Por un lado no contempla el GS de cada MMyCC. Por otro lado, es directamente proporcional a la
CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional según el criterio de las NF-. En otras palabras, a mayor CT
tiene el MMyCC -y consecuentemente menos NF relativas dado el GS- más peso relativo posee en la distribución
secundaria. La presente conclusión se deriva tanto del análisis de los criterios distributivos -i.e. emisión y registro-, como
del análisis de la evidencia empírica.

A partir del análisis de los criterios distributivos, dado que tanto el criterio de la emisión como el del registro del
automotor en los MMyCC está en relación directa con la CT del mismo -dado que un MMyCC que posee mayor cantidad
de automotores per cápita ponderados por su valor es un Municipio con mayor CT, ceteris paribus- se infiere que dicho
criterio es contrario al de las NF.

GRÁFICO 10: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE PATENTE POR TAMAÑOS

POBLACIONALES DE LA TOTALIDAD DE MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y
COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia De Santa Fe (2009).

La evidencia empírica para el año 2009 muestra que los MMyCC del Nodo 5 -el nodo que agrupa los MMyCC del sur
provincial, i.e. los MMyCC con mayor CT y por ende a priori dado el GS menores NF- son los que reciben mayor
coparticipación promedio per cápita de patente. El caso inverso es el de los MMyCC del Nodo 1 -el nodo que agrupa los
MMyCC del noreste provincial, i.e. menores en CT relativa de la provincia- que son los que reciben menor coparticipación
promedio per cápita de patente. A modo de ejemplo, citamos el caso de Cafferata -Nodo 5- que con a priori con menores
NF -dado igual nivel de población, mayor CT y menor GS que la Comuna de Los Amores en el Nodo 1- recibe 13,4 veces
más de coparticipación per cápita de patente que Los Amores.

La situación del Nodo 2 -hacia cuyo interior alberga las diferencias observadas a nivel provincial, dado que en el mismo
conviven en el sur MMyCC con alta CT como Rafaela y los MMyCC de menor CT del noroeste provincial como Tostado-
muestra la mayor dispersión en los niveles de coparticipación de patente per cápita. Los MMyCC del norte con mayores
NF reciben bajos niveles -equivalentes a los recibidos por los MMyCC del Nodo 1- al tiempo que los MMyCC del sur con
menores NF reciben altos niveles -equivalentes a los recibidos por los MMyCC del Nodo 5-. Respecto a los MMyCC del
Nodo 4 -Nodo Rosario- se posicionan en una coparticipación promedio de patente per cápita por sobre la media general,
mientras los MMyCC del Nodo 3 -Nodo Santa Fe- se posicionan en una situación promedio por debajo de la media
general.

41
 LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

A partir de la evidencia empírica, en términos generales podemos afirmar que los MMyCC que poseen un mayor GS
per cápita relativo -debido a la baja población ergo la baja escala, mayor controversia geográfica y mayores precios
relativos- al tiempo de poseer una menor CT per cápita relativo -debido a la menor actividad económica en los
mismos- ergo los MMyCC con mayores NF, son los que reciben menor coparticipación per cápita relativa a partir de los
criterios de distribución de lo recaudado en concepto de patente. Resumiendo, el criterio de distribución de patente
distribuye ignorando el criterio de las NF y conduciendo a resultados inversos a los potencialmente derivados del
mismo.

COPARTICIPACIÓN INMOBILIARIO análisis de los criterios distributivos -i.e. emisión y

Dado el peso actual de esta fuente en la virtual masa
coparticipable, aproximadamente el 10% de los
recursos a distribuir se ejecuta bajo los siguientes
criterios.
La distribución primaria
La distribución primaria, como en el caso de patente, y a
diferencia de los restantes casos, es correctamente
dividida entre Estado Provincial y conjunto de MMyCC,
realizándose en una segunda etapa la distribución
secundaria entre MMyCC. En una situación intermedia a
los casos previos, supone una distribución equilibrada
entre las NF del Estado Provincial y el conjunto de
MMyCC al distribuir 50% y 50%. Dada la concentración
de las responsabilidades de gasto a nivel provincial ello
es contrario al criterio de las NF. Dado el carácter
constitucional de la presente distribución primaria se
veta la posibilidad de la incorporación del tributo en una
LP de Coparticipación Provincial unificadora que intente
distribuir el tributo en porcentajes diferentes a los
señalados.
La distribución secundaria
La distribución secundaria de lo recaudado por
inmobiliario ignora las NF de los MMyCC teniendo un
sesgo devolutivo -aunque menos marcado que en el
caso de Patente-. Por un lado la distribución secundaria
de inmobiliario no contempla acabadamente el GS de
cada MMyCC. Por otro lado, la distribución secundaria
del inmobiliario es directamente proporcional a la CT
del MMyCC -cuando debiera ser inversamente
proporcional según el criterio de las NF-. En otras
palabras, a mayor CT tiene el MMyCC -y
consecuentemente menos NF relativas dado el GS- más
peso relativo posee en la distribución secundaria del
Inmobiliario. La presente conclusión se deriva tanto del
población-, como del análisis de la evidencia empírica.
A partir del análisis de los criterios distributivos, dado
que el criterio de la emisión del inmobiliario en los
MMyCC está en relación directa con la CT del mismo -
dado que un MMyCC que posee mayor cantidad de
inmuebles per cápita ponderadas por su valor es un
Municipio con mayor CT, ceteris paribus- se infiere que
dicho criterio es contrario al de las NF. Por su parte, el
criterio distributivo en función de la población favorece
la redistribución de la coparticipación desde los MMyCC
con menores NF absolutas hacia los de mayores.17
Teniendo ambos criterios signos contrarios, ¿cuál
prevalecerá? Dado que la masa secundaria se repartirá
un 80% en función de la emisión del impuesto de cada
MMyCC y el 20% restante en función directamente
proporcional a la población, se infiere que existe un
sesgo devolutivo contrario al criterio de las NF, aunque
matizado por el criterio poblacional -criterio correlativo
al criterio de las NF-.
La evidencia empírica para el año 2009 muestra que los
MMyCC del Nodo 5 -el nodo que agrupa los MMyCC del
sur provincial, i.e. los MMyCC ubicados en las tierras
provinciales de mayor valor de mercado, ergo en
principio mayor CT y menores NF dado el GS- son los
que reciben mayor coparticipación promedio per cápita
de inmobiliario.
El caso inverso es el de los MMyCC del Nodo 1 -i.e.
menores en valor de mercado relativo de sus tierras-
que son los que reciben menor coparticipación
promedio per cápita de inmobiliario. A modo de
ejemplo citamos nuevamente el caso de Cafferata -
Nodo 5- que con menores NF recibe 6,2 veces más de
coparticipación per cápita de inmobiliario que Los
Amores -Nodo 1-.

17 No existiendo sin embargo ajustes del criterio población por razones de escala como lo requeriría el método de las NF.

42
DISSERTATIO N°1
GRÁFICO 11: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DEL INMOBILIARIO POR TAMAÑOS
POBLACIONALES DE LA TOTALIDAD DE MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y COMUNAS,
AÑO 2009.
Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia De Santa Fe (2009).
Resumiendo, al igual que en el caso de Patente, el criterio de distribución secundaria del Inmobiliario distribuye
ignorando el criterio de las NF y conduciendo a resultados en muchos casos inversos a los potencialmente derivados
del mismo, aunque matizados por el criterio de distribución en función de la población.
COPARTICIPACIÓN LOTERÍA E
HIPÓDROMO
Dado el peso marginal actual de estas fuentes en la virtual
masa coparticipable, atribuiremos el 0% de peso a los
criterios utilizados para distribuirlas.
La distribución primaria
La distribución primaria en ambos casos no es realizada
entre Estado Provincial y el conjunto de MMyCC sino entre
destinos específicos del Estado Provincial -e.g. Ministerio
de Educación- y el conjunto de MMyCC. Dicha distribución
primaria responde a juicios de valor -i.e. que el juego debe
financiar la educación- en lugar de ser determinados en
función de las NF amplias del Estado Provincial.
La distribución secundaria
En el caso de Lotería la distribución secundaria ha sido
determinada en función de la población lo cual en
principio se correlaciona con el criterio de las NF. Sin
embargo se realiza en dos tramos -i.e. primero
clasificando entre Rosario, Santa Fe, Resto de Municipios
y Comunas, distribuyendo hacia dentro de estas
categorías en función de la población- observándose las
críticas realizadas en oportunidad de analizar la
distribución primaria del RF, IB, FFS y FFE.
En el caso de Hipódromo tiene un sesgo marcadamente
devolutivo y contrario a las NF al igual que el caso de
43
patentes, pues se devuelve a cada MMyCC en función de
l o v e n d i d o p o r c a d a M M y CC - q u e s e s u p o n e
correlacionado positivamente con la CT del MMyCC-.
TRANSFERENCIAS DISCRECIONALES
Las transferencias discrecionales desde el Estado
Provincial a determinados MMyCC elegidos
políticamente implican ignorar las NF de los MMyCC y en
los hechos una redistribución primaria y secundaria de
los recursos públicos.
I. Fondo de Obras menores. Dicho fondo da lugar a la
potencial utilización política -i.e. contraria al criterio de
las NF- de los recursos públicos por parte del Ejecutivo
Provincial. Por otra parte, al no ser distribuidos
automáticamente, los MMyCC que no tienen la
estructura y capacidad burocrática para el pedido a
provincia de dichos fondos se ven marginados de los
mismos -aunque posean las NF-.
II. Federalismo Coercitivo. Las transferencias
discrecionales del Estado Provincial a MMyCC con
problemas estructurales presupuestarios -debido a que
reciben transferencias menores a sus NF, e.g. Cañada de
Gómez- se resuelven por la voluntad del Ejecutivo
Provincial y no por criterios objetivos de distribución
secundaria automática de la coparticipación. Ello podría
dar lugar a federalismo coercitivo (Porto, 2003) cuando
dichos MMyCC y la provincia sean gestionadas bajo
diferentes liderazgos.
CONCLUSIONES
El presente trabajo tuvo por objeto analizar desde la perspectiva de la eficiencia el régimen de coparti-
cipación de impuestos a municipios y comunas –RCI- actualmente vigente en la Provincia de Santa Fe. Para
ello se propuso i) describir cómo debería ser un RCI eficiente, ii) describir cómo positivamente es el RCI
vigente, y iii) realizar un ejercicio de estática comparativa entre los puntos i y ii. De dicho ejercicio de estática
comparativa entre lo que debería ser para ser eficiente y lo que positivamente es se derivaron las
conclusiones respecto a la eficiencia del RCI vigente en nuestra provincia.
A los fines de describir cómo debería ser un RCI (paso I), se parte de aceptar la propuesta metodológica de
Einstein ([1949] 2009) el cual observa que las ciencias sociales no pueden discutir los fines sino los medios
más adecuados para lograrlos. Luego se afirma que los fines que debe lograr el RCI en la provincia de Santa Fe
están determinados por la Constitución Nacional y la Constitución Provincial. Seguido de hacer explícita la
exégesis de los pasajes constitucionales adoptada en el presente trabajo, se procede a describir, afirmar y
justificar teórica y empíricamente que el método de las necesidades fiscales –NF- propuesto por Piffano
(1997) es el medio más eficiente comparativamente para el logro de los fines propuestos
constitucionalmente.
Descripto el modelo ideal, se busca describir cómo positivamente es el RCI vigente (paso II). Con tal objeto se
define la masa coparticipable y se describe la distribución primaria y secundaria por origen del recurso.
Puntualmente, se describe la distribución primaria y secundaria de los recursos derivados del Impuesto a los
Ingresos Brutos, Inmobiliario, Patente Automotor, Impuesto a las Carreras e Hipódromo, Lotería, Régimen
Federal, Fondo Federal Solidario, y el Fondo para el Financiamiento Educativo.
Logrado ello, se propone la realización de un estática comparativa entre el modelo definido como ideal de las
NF con el modelo real o positivamente vigente en la práctica (paso III). De dicho ejercicio se observa:
Respecto a la distribución primaria de las coparticipación del Régimen Federal, Fondo Federal Educativo,
Fondo Federal Solidario e Ingresos Brutos: I) confunde la distribución primaria con la secundaria, II) adolece
de redundancia de criterios, III) ignora las diferencias en las NF hacia el interior de cada grupo que forma, IV)
ignora las similitudes en las NF entre miembros de diferentes grupos que forma, V) es vulnerable a las
fricciones del mecanismo político lo cual la hace potencialmente independiente de una distribución acorde a
las NF, VI) adolece de una distribución de la coparticipación entre grupos independiente de las NF de los
grupos, VII) es vulnerable a la redistribución política. Respecto a la distribución secundaria I) el criterio
población responde parcialmente criterio de las NF, II) el criterio partes iguales ignora las NF de los MMyCC, y
III) el criterio recursos propios es contrario a criterio de las NF de los MMyCC.
Respecto a la distribución primaria de la coparticipación Patente Automotor se observa correctamente
dividida. Respecto a la distribución secundaria se observa que se ignora las NF de los MMyCC, siendo en
cambio de carácter netamente devolutivo.
Por su parte, respecto a la distribución primaria del Impuesto Inmobiliario se observa que, como en el caso de
patente y a diferencia de los restantes casos, es correctamente dividida según el criterio de las NF. Respecto a
la distribución secundaria, ignora las NF de los MMyCC teniendo un sesgo devolutivo -aunque menos
marcado que en el caso de Patente-.
A su vez, respecto a la distribución primaria de la coparticipación de Lotería e Hipódromo, se observa que
responde a juicios de valor -i.e. que el juego debe financiar la educación- en lugar de ser determinados en
función de las NF amplias del Estado Provincial. Respecto a la distribución secundaria, en el caso de Lotería, ha
sido determinada en función de la población lo cual en principio se correlaciona con el criterio de las NF.
Contrariamente, en el caso de Hipódromo tiene un sesgo marcadamente devolutivo y contrario a las NF.
Finalmente, las transferencias discrecionales desde el Estado Provincial a determinados MMyCC elegidos
políticamente implican ignorar las NF de los MMyCC y en los hechos una redistribución primaria y secundaria
de los recursos públicos.
En conclusión, del ejercicio de estática comparativa propuesto entre el RCI positivamente vigente o real y el
RCI eficiente o ideal, definido éste como el construido a partir del criterio de las NF, se concluye que el RCI
vigente dista de realizar una distribución eficiente de los recursos.
Como corolario, se afirma que ante la imposibilidad de obtener mayores recursos vía aumento de lo recibido
del Estado Nacional y vía lo recaudado a partir de los impuestos provinciales, y con el objeto de asegurar la
provisión de un nivel de bienes públicos locales básicos en todo el territorio provincial, podría avanzarse en la
asignación eficiente de los recursos existentes entre los MMyCC a partir de la reformulación del RCI vigente.

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Tiebout, C.M. (1956). “A pure theory of local expenditures”, The Journal of Political Economy, Vol. 64, N° 5. Chicago: The
University of Chicago Press.

Anexo: Régimen de Coparticipación de Impuestos en la Provincia de Santa Fe.

Fuente: Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

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LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO
NACIONAL ARGENTINO EN EL
PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD
LIC. JUAN PABLO CRISTIANI
DIRECTOR Mgs. Pablo Gorbán

A partir del año 2005, y más aceleradamente desde 2007, la capacidad fiscal del Estado Nacional ha
mostrado un evidente deterioro. La rigidez del gasto a la baja junto con la vulnerabilidad de los ingresos,
ante la desaceleración del crecimiento y los shocks externos, ha devenido en un problema estructural de las
cuentas públicas haciéndose necesaria la readecuación de la política fiscal. Este trabajo aborda el estudio
de las principales características y evolución del gasto e ingreso públicos, destacándose las debilidades de la
actual estructura fiscal que son necesarias superar a fin de revertir la actual tendencia

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DISSERTATIO N°1

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO

NACIONAL ARGENTINO EN EL
PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD
LIC. JUAN PABLO CRISTIANI

INTRODUCCIÓN
Ya desde los primeros años de la historia de Argentina, con la caída del poder español y la instauración de un gobierno
propio en 1810, la recaudación tributaria es un aspecto de relevancia política. La necesidad apremiante de formar una
burocracia militar para atender los objetivos de defensa importaron una fuerte presión sobre la principal fuente de
recursos de esa época, el comercio exterior, a través de un sistema de gravámenes ineficientes. Este sistema, puede
considerarse, dio resultado durante los primeros años para hacer frente a las demandas de recursos por parte de los
Estados; sin embargo, más adelante comenzó a mostrar
signos de deficiencia: en ocasiones debió ser acompañado
por empréstitos internacionales (como el empréstito con
la casa Baring Brothers, originalmente para ser destinado atención de los cuales fue imprescindible la formación
a la construcción del puerto de Buenos Aires, aunque fue de sus capacidades. El desarrollo de la capacidad fiscal
utilizado para financiar la guerra con Brasil entre 1825 y se convirtió en este contexto en el objetivo de un
1828), colocación de títulos públicos y en menor medida gobierno de carácter intervencionista, pero que
emisión monetaria en el caso de Buenos Aires. todavía no contaba con una dirección propia, sino que
A partir de incorporación de Buenos Aires a la actuaba en respuesta de la crisis y proteccionismo
1
Confederación en 1860 las demandas que las provincias y internacional que incidía directamente en nuestra
el Estado Nacional debieron atender fueron en economía. Es a partir de 1946, durante la primer
incremento, aunque enmarcados en un modelo de presidencia de Perón, que el gobierno imprime una
liberalismo agro-exportador, el rol del estado en la nueva concepción referida al rol del Estado
economía era únicamente el de lograr las condiciones Benefactor, el cual asume nuevas y profundas
necesarias para el buen desempeño de dicho modelo. De responsabilidades sobre el desarrollo y la estructura
todas formas, a esta altura ya eran evidentes las económica a través del deliberado cierre del comercio
dificultades con que se encontraban para hacer frente a exterior, la producción nacional de bienes y servicios,
sus gastos a partir de la recaudación tributaria y la creación de instituciones tales como las Juntas
insuficiente, dándose lugar a recurrentes empréstitos Reguladoras de Carnes, el Instituto Argentino de
internacionales que complicaban aún más las finanzas Promoción del Intercambio y el Instituto Movilizador
públicas. de Inversiones Bancarias, entre otros.
Esta estructura, con impuestos al comercio exterior Atravesando procesos políticos que marcaron la
como pilar del sistema tributario, se mantuvo hasta historia del país, este modelo se conservó, con ciertas
finales de la década de 1920, cuando se da en Argentina modificaciones, hasta la crisis de hiperinflación 1989,
el cambio del modelo económico hacia una a pesar de que en el resto del mundo ya hacia 1971,
industrialización por sustitución de importaciones. A raíz con la disolución del acuerdo de Bretton Woods y el
del abandono forzado del modelo agro-exportador, establecimiento de la libre flotación de los tipos de
comienza una etapa en la que el Estado debió asumir cambio, se produjo el hito que marcó el paso a la
nuevas responsabilidades y objetivos propios, para la concepción neoliberal de Estado mínimo.

49
 LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD
En Argentina, se inició la estricta implementación del
Consenso de Washington, con la privatización de la
provisión de bienes y servicios antes a cargo del aparato
estatal, la liberación de la economía a las fuerzas del
mercado nacional e internacional, y la instauración de la
convertibilidad de la moneda en marzo de 1991. La
actividad económica se mantuvo en crecimiento por
casi una década, a excepción del período 1995-1996 al
recibir el impacto de la crisis mexicana. Hasta 1998 este
modelo liberal de escasa participación estatal dio
resultados favorables, pero a partir de principios de este
año comenzaron a evidenciarse las restricciones que la
ley de Convertibilidad imponían sobre el crecimiento,
las cuales desembocarían en una fuerte crisis financiera
en diciembre de 2001, que tendría una fuerte
repercusión en la economía real. En esta tendencia de
cambio pendular entre gobiernos de carácter liberal y
de rasgos nacionalistas, los sucesivos cambios en la
orientación política del país fueron acompañados
muchas veces por cambios en los objetivos que se
esperaba que el mismo Estado alcanzara, creándose y
destruyéndose sus capacidades, hecho que repercutió
directamente en los abruptos cambios de política
económica de los que Argentina ha sido testigo.
La mencionada capacidad fiscal ha sido en todos los
casos un determinante de suma relevancia para
establecer el margen de maniobra con que han contado
los sucesivos
gobiernos. Pudiendo “Una nueva etapa en la historia de la economía
relacionarse esto con argentina tuvo su inicio en la salida de la
e l l l a m a d o “e f e c t o convertibilidad en Enero de 2002”
umbral” - según el cual
una vez producido un incremento del gasto público
frente a una nueva necesidad o crisis, es muy difícil
retornar a niveles anteriores de gasto una vez
superadas estas - la evolución de la recaudación
impositiva se torna en un indicador de interés para los
hacedores de política económica. Según (Crotés Conde,
1994) desde el surgimiento de los estados modernos, la
existencia de un gobierno central encargado de la
provisión de bienes públicos hizo necesaria la creación
de un sistema de recaudación de recursos, conformado
por distintos organismos e instituciones civiles, que le
permitiera cumplir con esta función. A medida que la
demanda por dichos bienes fue en aumento fue
volviéndose cada vez más importante la obtención de
los recursos que le permitirían al gobierno mantener su
viabilidad política.
Una nueva etapa en la historia de la economía argentina
tuvo su inicio en la salida de la convertibilidad en Enero
de 2002. En lo que a capacidad fiscal respecta, la
devaluación y la pesificación asimétrica licuaron los
pasivos de las empresas y del Estado, que junto con el
default de la deuda soberana acabaron por alivianar la
presión que sobre las finanzas públicas existía. También
a partir de esta política, volvieron a cobrar relevancia los
derechos de exportación y el impuesto a los créditos y
débitos bancarios (reinstituido en 2001 a través de la
Ley de Competitividad) como fuentes de financiamiento
del Estado Nacional. De esta forma, y luego de un
período de transición que duró hasta el año 2003,
Argentina recuperó los llamados “superávit gemelos”,
refiriéndose al superávit fiscal y de la balanza comercial.
A partir de Mayo de 2003, el nuevo gobierno da una
nueva orientación a la participación del Estado en la
economía, con políticas directas y el objetivo de
fomentar el desarrollo y una distribución del ingreso
más progresiva a través de su política de ingresos, en
conjunción con disciplina fiscal y política monetaria
activa. La expansión del gasto público impulsó así el
crecimiento de la producción y el empleo, haciéndose
uso de transferencias directas para atender las
necesidades de quienes habían sufrido en mayor
medida los efectos de la
reciente crisis. Este aumento
sostenido del gasto público
fue acompañado por cuentas
fiscales ordenadas hasta
finales de 2008, siendo la
evolución de la recaudación del sector público similar a
la de sus gastos. Esta situación vio su fin en la crisis de
2008-2009, a causa de una fuerte sequía y
desaceleración del crecimiento que hicieron mermar
los ingresos por derechos de exportación en un
contexto de crisis internacional, teniendo como
consecuencia un menor crecimiento de la recaudación y
el primer resultado negativo de las cuentas fiscales
desde el 2001. A partir de este año no pudo ser
recuperado el superávit genuino (sin considerar las
transferencias de fondos de la ANSeS y del BCRA a las
cuentas públicas), pudiendo configurarse este déficit
como una limitación difícil de superar para el modelo de
crecimiento implementado desde 2003.
50
DISSERTATIO N°1
Es por este motivo que siendo un momento de aumento de injerencia del Estado en la economía la capacidad fiscal
cobra renovada importancia, irguiéndose como uno de los pilares sobre los que se basan las políticas activas en
materia de gasto público social, como instrumento de legitimación del Estado. Al hacerse evidente las dificultades
que en los últimos años se presentan para mantener el superávit fiscal genuino, surgen ciertas preguntas de interés
para entender ¿cuál es la composición del gasto? ¿Muestra este una rigidez a la baja?
¿Qué perspectivas podemos esperar ver en la evolución
de la recaudación tributaria, dada la dependencia que
muestra principalmente respecto del impuesto al valor
agregado, de los derechos de exportación y del
impuesto a las ganancias? ¿Es de esperar que continúe
la desaceleración de la recaudación tributaria en
relación al gasto, fuente principal de recursos públicos?
Y de ser esto cierto ¿qué implicancia tendría el déficit
fiscal en el margen de maniobra con que cuenta el
gobierno nacional para aplicar políticas económicas y
de asistencia social de tenor similar a las que se han
aplicado desde el año 2003? Trataremos de encontrar
respuestas a estas preguntas, partiendo de la
recuperación de la capacidad fiscal a comienzos de la
primera década del siglo, para poder centrarnos
fundamentalmente en la situación a partir del año 2009,
y el análisis de las dificultades que esta herramienta de
legitimación podría encontrar.
MARCO TEÓRICO
Siguiendo a Weber, el Estado Moderno se define
sociológicamente a partir del medio de coacción física,
que le es propio como medio específico; este aspecto
del Estado está también relacionado con la dominación,
entendida como “la probabilidad de encontrar obediencia
dentro de un grupo determinado para mandatos
específicos (o para toda clase de mandatos)” (Weber,
1996), y que se manifiesta a través de una “burocracia”
o “cuadro administrativo” de la cual se espera
obediencia ante la autoridad. “De acuerdo con la
experiencia ninguna dominación se contenta
voluntariamente con tener como probabilidades de su
persistencia motivos puramente materiales, afectivos o
racionales con arreglo a valores. Antes bien, todas
procuran despertar y fomentar la creencia en su
“legitimidad”. Según sea la clase de legitimidad pretendida
es fundamentalmente diferente tanto el tipo de la
obediencia, como el del cuadro administrativo destinado a
garantizarla, como el carácter que toma el ejercicio de la
dominación”. (Weber, 1996). A partir del surgimiento de
las democracias, la necesidad de captación de votos
como reflejo de la legitimidad se ha tornado más
1Véase Sapir (2006).
51
continua e intensa (Weber, 1996). A su vez, esta
legitimidad puede verse relacionada con el concepto
de “lealtad de las masas”, definido como “la capacidad
del sistema administrativo para ganarse una auténtica
aceptación de sus estructuras, procesos y resultados
políticos efectivos” (Offe, 1990). Por su parte, O'Connor
(1994), desde una visión marxista heterodoxa, resalta
también el concepto de legitimidad, al considerarlo
uno de los dos objetivos que tiene el Estado, junto con
el de lograr la acumulación en el sistema capitalista, y
pudiendo ambos estar en contradicción. Ante estos
objetivos pueden surgir contradicciones entre las
metas planificación económica y social, y otros
inconvenientes, como son la difícil remoción de los
subsidios a pesar de haber dejado de satisfacer las
necesidades contra las que fueron implementados.
Esta contradicción que surge de ambos objetivos,
puede llevar a los Estados a una crisis fiscal. Todos
estos elementos confluyeron en la crisis del Estado de
Bienestar, cuyo surgimiento tuvo lugar a finales del
siglo XIX, y que protege a los ciudadanos de los riesgos
que escapan a su control, a costa de aminorar los
incentivos y reducir la productividad (Heckman, 2008);
dado que existen distintas variantes del mismo1, es
conveniente resaltar algunos de sus rasgos más
evidentes: alto nivel de seguridad a los trabajadores,
por medio de subsidios, seguros de desempleo y su
aglutinamiento en sindicatos; altos niveles impositivos
y tamaño del sector público en la economía; existencia
de sistemas de jubilaciones y pensiones amplios.
En un intento de comprender la dinámica del
funcionamiento de los Estados, y siguiendo a Evans,
sean cuales sean las tareas que asume el Estado, las
demandas de acción estatal superarán sus capacidades
si no se desarrollan estas últimas, entendidas como
“contar con organizaciones aptas para una acción
colectiva sostenida, y no meramente con la libertad para
tomar individualmente medidas que sigan la lógica de la
situación económica” (Evans, 1992).
 LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD
Para lograr esto debe entenderse que las políticas
públicas dependen de los actores privados para su
implementación, a cuyos problemas deben responder.
Para el desarrollo de dichas capacidades resulta
indispensable el “enraizamiento” (embeddedness), el
cual M. Granovetter, basado en la explicación de Polanyi
(1944) de que la economía de los hombres está
sumergida en sus relaciones sociales, sostiene que
implica la superposición entre las relaciones sociales
y económicas dentro y entre las organizaciones
(Granovetter, 1985). Este enraizamiento
debe estar acompañado
indefectiblemente por cierta
autonomía que permita a una
burocracia estatal
capacitada un trabajo “gobernanza y
independiente de gobernabilidad”
presiones de los demás
actores, para evitar caer en
clientelismo. Al modelo de Estado
weberiano autónomo (aislado, referido
sobre la autonomía de la burocracia
respecto de los partidos políticos) se le hacen
ciertas matizaciones, entendiendo que la autonomía
también debe estar acompañada por el enraizamiento
para lograr el desarrollo de la capacidad estatal. Es
pertinente a este tópico referirse a su vez a las
capacidades de “gobernanza” y “gobernabilidad”, cuya
diferencia radica en que “el concepto de gobernabilidad
entiende que se puede gobernar fortaleciendo las
c a p a c i d a d e s d e l o s g o b i e r n o s , m e j o ra n d o l o s
instrumentos, desbloqueando las facultades
gubernamentales. Sin embargo el término gobernanza,
más actual, entiende que incluso dotando al gobierno y el
estado de las capacidades no es suficiente para gobernar y
dirigir la complejidad de la sociedad actual“ (Barroso,
2009).
Sin embargo, probablemente la capacidad más
emblemática que cualquier Estado deba desarrollar sea
la Capacidad Fiscal, la cual “se puede definir en general
como la capacidad de una jurisdicción para generar
impuestos y otros ingresos de sus propias fuentes”
(Roswick & Jhonson, 2000). Esta capacidad queda
determinada por la Constitución, la legislación y las
reglamentaciones del Estado, los cuales conforman el
esquema normativo sobre el que se basa, así como
también por el nivel de actividad económica y la riqueza
acumulada de la respectiva jurisdicción
OBJETIVOS GENERAL, ESPECÍFICOS E
HIPÓTESIS
Este trabajo se enfocará en analizar el grado de
capacidad fiscal con que cuenta el Estado Nacional
desde principios de siglo, y especialmente a partir
del año 2009.
Para buscar responder a este objetivo general, se
recurrirá a los siguientes objetivos específicos:
a. Analizar la evolución de la recaudación
tributaria y su composición en el período Mayo
2003-Julio 2012. Explicar las características de la
base imponible de sus principales componentes
(IVA, impuesto a las ganancias, derechos de
exportación, impuesto a los débitos y créditos
bancarios) y las causas de su desaceleración a partir
de 2009.
b. Analizar la evolución de los gastos públicos y su
composición en el período Mayo 2003-Julio 2012.
Describir las características de sus componentes en
cuanto a su rigidez a la baja.
c. Comparar la evolución y perspectivas de la
relación gastos públicos/recaudación tributaria
para hallar las debilidades que hoy muestra el
sistema fiscal y cómo estas pudieran afectar a la
capacidad fiscal del estado.
Por medio de estos objetivos se intentará testear la
hipótesis de que la pérdida de capacidad fiscal del
gobierno nacional no es una situación meramente
coyuntural, sino que responde a una incongruencia
entre el sistema de legitimación elegido y el crecimiento
sostenido de la actividad económica, por la
imposibilidad de recurrirse al impuesto inflacionario y
préstamos intra-estatales indefinidamente para hacer
frente al elevado gasto público. A estos fines, la
investigación se desarrollará sobre la evolución de las
variables a valores corrientes, permitiendo esta
metodología sortear las dificultades de selección de un
índice de precios idóneo y sin restar poder de
interpretación, dado que el foco de interés está puesto
sobre la evolución de la relación entre ingresos y gastos,
es decir, el resultado fiscal; aun así, un análisis sobre
valores reales probablemente arrojaría nueva
información de interés sobre las cuentas públicas,
pudiendo servir el presente trabajo como base para una
investigación sobre este tema.
52
DISSERTATIO N°1

ANÁLISIS DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA NACIONAL EN LA REPÚBLICA

ARGENTINA POS-CONVERTIBILIDAD
En Argentina, y en la gran mayoría de los países del mundo, la principal fuente de recursos con que cuenta la
Administración Pública Nacional para hacer frente a sus obligaciones está conformada por la recaudación tributaria. Por
esta característica es que cobra gran interés el estudio de la evolución de la recaudación y, en particular, respecto de los
objetivos de política planteados para cada período fiscal.
Sin embargo, cualquier intento por analizar y realizar una proyección sobre capacidad fiscal de una jurisdicción implica
previamente conocer cuáles son los factores que influyen directa e indirectamente sobre ella. A tal fin, y siguiendo a
Martín (2006), es útil dividir los determinantes en “directos o principales” e “indirectos”. Entre los factores que influyen
directamente en la recaudación tributaria es posible distinguir la legislación tributaria (objeto y base imponible del
gravamen, momento de perfeccionamiento del hecho imponible y deducciones y exenciones vigentes), el valor de la
materia gravada, las normas de liquidación e ingreso de los tributos, el incumplimiento en el pago de las obligaciones
fiscales (ya sea por motivo de mora o de evasión) y otros factores diversos, generalmente relacionados a cuestiones
administrativas de la recaudación. Los determinantes “indirectos”, por su parte, tienen injerencia sobre los
determinantes principales, y serán aquellos relacionados con las necesidades de política fiscal, las preferencias de los
realizadores de la política tributaria (principalmente legisladores y funcionarios del poder ejecutivo), la evolución de las
variables económicas (tanto locales como a nivel internacional), así como la situación individual de los contribuyentes y
su percepción sobre los costos y beneficios de las prácticas de evasión tributaria  .Todos estos factores se conjugaron en
la economía argentina para dar lugar a una recaudación tributaria con cierto grado de variabilidad.
Desde la salida de la Convertibilidad, la recaudación mostró una tendencia creciente, con una tasa de crecimiento
promedio anual del 24,5%, como se puede ver en el Gráfico 1.
A pesar que este crecimiento fue constante, esta evolución fue apuntalada por distintos componentes, pudiéndose
distinguir dos subperíodos según las características de dicha composición: 2002-2007 y 2008-2012

GRAFICO 1. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

PERÍODO 2002 - 2007

En el caso particular de Argentina en el período pos-convertibilidad, la recuperación de la recaudación fiscal comenzó a
cobrar impulso pocos meses después de la devaluación del 6 de enero de 2002, gracias a la mayor presión tributaria
resultante de la creación de ciertos impuestos y una generalización de otros.
A partir del mes de Marzo de 2001, durante el gobierno del expresidente De La Rúa, cobró vigencia el Impuesto a los
Créditos y Débitos Bancarios, el cual sigue siendo considerado transitorio por la legislación actual y se ha ido ampliando
la base imponible así como también su alícuota en los años sucesivos.

53
 LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD
Otra medida transitoria que continúa en vigencia está
representada por la reimplementación de retenciones a
las exportaciones a partir de marzo de 2002, ya iniciada
la gestión del expresidente N. Kirchner; este tributo
representó una importante fuente de recursos para las
arcas públicas a raíz del importante incremento del
precio internacional de las materias primas desde
comienzos de la primer década del siglo, y
especialmente a partir del año 2007. Es así como estas
dos fuentes de ingresos se destacaron por su
dinamismo durante el período 2002-2007. A su vez, las
Contribuciones a la Seguridad Social, el IVA y el
Impuesto a las Ganancias representaron importantes
ingresos para las arcas nacionales como consecuencia
de la reactivación de la economía y la ampliación de sus
bases imponibles nominales. “En parte, ello se debió a la
negativa del gobierno de aplicar normas en materia de
ajuste de los balances por el impacto de la inflación del año
2002 y por los mayores ingresos de las empresas petroleras
en razón del aumento del precio del petróleo”
(Centrángolo y Gómez Sabaini 2007).
El aumento de la recaudación fue producto a su vez de
un incremento en la presión tributaria, considerada
como el cociente entre la recaudación tributaria y el PBI,
“el cual pasó del nivel tradicional del 20/22% del PBI,
característico de los años noventa, a un nuevo horizonte en
el año 2007 del 28/29% del PBI” (Centrángolo y Gómez
Sabaini 2007). Analizando la composición de la
recaudación de este mismo año, encontramos que el
88% de la recaudación está concentrada en cinco
fuentes: el IVA neto (31%), Impuesto a las Ganancias
(21,2%), la Seguridad Social (18,1%), los derechos de
exportación (10%) y el Impuesto a los Créditos y Débitos
Bancarios (7,4%).
PERÍODO 2008 - 2012
El inicio de este período coincide con una serie de
acontecimientos a nivel nacional e internacional que
revisten de interés en lo respectivo a las principales
fuentes de ingresos nacionales. A nivel local en el año
2008 tuvo lugar una fuerte sequía que afectó
gravemente la campaña del 2009, en la cual se sufrió
una reducción de la producción agrícola y de sus ventas
al exterior, impactando esto directamente sobre el
rubro de derechos de exportación que registró una
disminución 10% respecto del año anterior. Por otra
parte, y siguiendo lo dictado en la ley 26.425 de
2Corresponde aclarar que actualmente se desarrolla un debato sobre si los aportes y contribuciones a la seguridad social deben o no ser considerados “impuestos”; al respecto, el IARAF
adopta la postura sustentada por Thuronyi (1996).
Diciembre de 2008 que crea el Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA), se realizó el traspaso de los
fondos de las AFJP a la Administración Nacional de
Seguridad Social (ANSES), para integrar así el Fondo de
Garantía de sustentabilidad del Régimen Previsional de
Reparto creado en 2007. A su vez, la eliminación de la
llamada “tablita de Machinea” (instrumento creado
durante la presidencia de De La Rúa para determinar las
deducciones a aplicarse para el cálculo del Impuesto a
las Ganancias, de acuerdo al nivel de ingresos del
contribuyente) en el año 2008 tuvo impacto en la
recaudación del Impuesto a las Ganancias. A nivel
internacional, la crisis financiera desatada a finales de
2008 contribuyó a la reducción del crecimiento de la
economía argentina, lo cual se vio reflejado en las
menores tasas de crecimiento de los ingresos
tributarios más ligados a la actividad interna.
Todos estos factores determinaron que la tasa de
crecimiento total de los la recaudación neta nacional
fuera del 13,2%. Esta cifra estuvo principalmente
explicada por el crecimiento de los recursos
provenientes de los aportes a la seguridad social, único
rubro que no mostró una desaceleración de su
evolución. Esto refleja a su vez la importancia que cobra
en el período 2008-2012 la Seguridad Social como
fuente de recursos, ganando participación en el total.
A partir del año 2010 el crecimiento de la recaudación
vuelve a cobrar impulso, aunque con una composición
diferente respecto al período 2007. Es así como “la
recaudación tributaria nacional [al mes de Febrero de
2012] estaba sustentada fundamentalmente por el
Impuesto al Valor Agregado (neto de reintegros y
devoluciones), que explica un 28% de la recaudación
total, seguido por el impuesto a la Seguridad Social, que
participa con un 25%, y por el impuesto a las Ganancias,
que representa un 20%. Por su parte los Derechos de
Exportación representan el 10% y el Impuesto a los
Débitos y Créditos Bancarios el 7% de los recursos
tributarios nacionales” (Devalle y Argañaraz 2012). En
base a estos datos, el IARAF sostiene que la presión
tributaria consolidada se ubica actualmente a un nivel
del 33,5% estimado para 2011, en comparación a un
22,4% en el año 2000. Este incremento es explicado
principalmente por los Derechos de Exportación, el
Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios (mal
llamado “Impuesto al cheque”) y el Impuesto a las
Ganancias, con aumentos de 2,8, 1,8 y 1,8 puntos
porcentuales respectivamente.2
54
DISSERTATIO N°1

TABLA 1: COMPOSICIÓN DE LA RECAUDACIÓN NETA NACIONAL

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía

Como se refleja en el cuadro, la fuente de recursos mostró una tendencia de concentración durante esta última
década. Es conveniente por este motivo revisar algunas características de las cinco fuentes que componen el 90% de
la recaudación nacional hacia el año 2012:
IVA: este impuesto es aplicado sobre la venta e importación de cosas muebles y prestación de servicios dentro del
país, quedando el rubro exportaciones exento y bajo un régimen de devolución del IVA por materias primas e insumos
requeridos para su actividad. La alícuota general asciende a 21%, pero distinguiéndose dos casos particulares: se
aplicará una alícuota del 27% en los casos de venta de gas, energía eléctrica y agua, y telecomunicaciones de uso no
residencial. Una alícuota reducida del 10,5% se aplica a los trabajos sobre nuevos bienes inmuebles para vivienda,
venta e importaciones de ciertos alimentos (principalmente carne) y sobre los intereses por préstamos a
consumidores finales. Este constituye un impuesto sobre los consumos finales, considerándose por este motivo
regresivo, a lo que hay que añadir las dificultades a las que se enfrenta en el control de su evasión, al ser un tributo que
grava a todas las etapas del proceso productivo.
Impuesto a las Ganancias: constituido como un gravamen de emergencia a partir del año 1997, este impuesto se
aplica sobre las ganancias de las personas físicas y jurídicas, generadas en territorio nacional. Las personerías
jurídicas tributan una alícuota generalizada del 35% en base a su declaración de rentabilidad anual presentada ante la
Administración Federal de Ingresos Públicos. Por su parte, las personas físicas lo hacen en base a su declaración
jurada, con alícuotas crecientes según su ganancia neta imponible acumulada3 y de acuerdo a cuatro categorías, a
saber: renta del suelo, renta de capitales, beneficios de las empresas y renta del trabajo personal. Cabe destacar que
la renta financiera de las personas de existencia ideal por operaciones que involucran títulos, bonos y demás títulos
valores sobre acciones que cotizan en bolsa no representa base imponible de este impuesto. A finales de 1998 se
estableció a su vez el Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta sobre la base de los activos, con una alícuota del 1%
sobre su base imponible.
Impuesto a los Créditos y Débitos en cuenta corriente bancaria: creado en 2001 en el marco de la Ley de
Competitividad (ley 25.413), establece una alícuota fijada por el Poder Ejecutivo de un máximo del seis por mil sobre el
importe bruto de los débitos, créditos y operaciones gravadas. Por este motivo este impuesto tiene un efecto
distorsivo en la economía, induciendo a evitar su bancarización e indirectamente su formalización.
Derechos de Exportación: reintroducidos a partir del año 2002 como objetivos de equidad ante la
devaluación, para evitar un fuerte incremento de precios de los productos exportados, se concentran en el
sector agropecuario y el petróleo y fueron, según O'Connor, Vignale y otros (J. Benzrihen, 2011),
inicialmente destinadas a financiar programas de asistencia social, como el Plan Jefes y Jefas de Hogar

3Véase artículo 90 de la ley 20628 (T.O. 1997).

55
 LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD
y otros, pero diversificándose hacia otros gastos con el transcurrir del tiempo. Sobre este tópico, la resolución 368-
369/2007 estableció un incremento en las alícuotas aplicadas a los productos y subproductos del complejo
agroexportador.
Aportes y contribuciones a la Seguridad Social: diversos
factores confluyeron para mantener un constante
crecimiento de este rubro, entre los que se destacan “el
crecimiento económico y del empleo formal luego de la
recesión 1999-2002, la recuperación del peso de los
sindicatos en la política de ingresos, especialmente a partir
de 2004, logrando aumentos de salarios privados [y desde
2007 las paritarias que en general lograron aumentos
mayores que la inflación], y el incremento del empleo
público, a nivel Nación, provincias y municipios, de modo
de incrementar la masa salarial, y por ende, los aportes” (J.
Benzrihen, 2011). Esto sumado a la creación del SIPA en
el año 2008, en cuyo marco se realizó el traspaso de los
fondos de las AFJP al recientemente creado Fondo de
Garantía y Sustentabilidad, constituido para garantizar
el pago de jubilaciones y pensiones en caso de
contingencias, quedando la utilización de los fondos
sujetos a decisiones discrecionales hasta tanto dichas
contingencias no ocurran. De esta manera, la
composición de la cartera que mantenían las AFJP no
sufrió modificaciones sustanciales, manteniéndose una
participación cercana al 60% en “operaciones de crédito
público de la Nación” (según informes de la ANSES); por
otra parte, se ha visto un incremento de la financiación
de “proyectos productivos o de infraestructura” en
detrimento de los “depósitos en bancos” y de
colocaciones en “plazo fijo”.
Finalmente, es importante destacar la ley de reforma de
la Carta Orgánica del Banco Central de la República
Argentina (BCRA), la cual entró en vigencia el 6 de Abril
de 2012. En el texto de la ley se enuncia como objetivo
del BCRA “… la estabilidad monetaria, la estabilidad
financiera, el empleo y el desarrollo económico con
equidad social”, y en lo relativo a la política fiscal, se lo
faculta a “actuar como agente financiero del Estado
Nacional y depositario y agente del país ante las
instituciones monetarias, bancarias y financieras
internacionales a las cuales la Nación haya adherido […]”,
permitiéndosele realizar “adelantos transitorios al
gobierno nacional hasta una cantidad equivalente al doce
por ciento (12%) de la base monetaria”, además de
“adelantos hasta una cantidad que no supere el diez por
ciento (10%) de los recursos en efectivo que el gobierno
nacional haya obtenido en los últimos doce (12) meses”.
Finalmente y “siempre que resulte de efecto monetario
neutro, las reservas de libre disponibilidad podrán
aplicarse al pago de obligaciones contraídas con
organismos financieros internacionales o de deuda externa
oficial bilateral”. Estas nuevas disposiciones resultaron
en una nueva fuente de recursos extra tributarios para
e l E s t a do Na c i ona l , ut il iza dos pa ra fina ncia r
parcialmente el incremento de sus gastos.
ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO
NACIONAL EN LA REPÚBLICA
ARGENTINA POS-CONVERTIBILIDAD
El siguiente tema a analizar en el estudio de las finanzas
públicas del Estado Nacional está relacionado con el
Gasto Público; este punto ha generado muchas
controversias, pudiendo hallarse posturas fuertemente
contrapuestas. Según Bulacio (2000), en un extremo se
encuentran aquellos que como J. M. Buchanan (desde la
teoría del public choice) sostienen que el Estado debe
reducirse a su mínima expresión, debido a que los
bienes públicos explican el gasto público del 10% del
PBI, siendo el resto del gasto dirigido a beneficiar a
grupos particulares. En contraposición encontramos a
autores tales como R. A. Musgrave, quien sostiene que
no es importante el tamaño del gasto, sino su
composición y la justificación del mismo de acuerdo a
sus fines, justificando en cierta forma las diferentes
estructuras públicas que se sostienen en los países
desarrollados.
Por otra parte, otros autores no centraron su atención
en los aspectos teóricos del gasto público, sino más bien
en el estudio de la economía positiva. Entre ello se
destacan los trabajos de A. Wagner, quien formuló la
“Ley de Crecimiento de los Gastos del Estado”, que
sostiene que “a medida que aumenta el ingreso per cápita
en los países en vías de industrialización, el Estado
aumenta su participación en el Producto Bruto. Dio tres
razones para explicar este fenómeno. En primer lugar se
produciría un aumento de las funciones administrativas y
protectoras del Estado […].
56
DISSERTATIO N°1

En segundo lugar Wagner manifestó que aumentarían los gastos culturales y de bienestar, especialmente los relativos a
educación y redistribución de la renta. […] Por último Wagner sugirió que el aumento de la industrialización daría lugar a la
aparición de grandes monopolios que requerirían la presencia del Estado para su regulación económica o bien para hacerse
cargo de ellos” (Bulacio, 2000).
Efectivamente, a partir de la nueva configuración del Estado Nacional que tiene sus inicios en el año 2002, se le otorga al
gasto público un nuevo rol en la economía, notablemente más activo que en la década pasada. El crecimiento sostenido
del gasto público nacional queda evidenciado en el Gráfico 2.

GRÁFICO 2. GASTO PÚBLICO

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

Como puede verse en el gráfico, las tasas de crecimiento del gasto público mostraron cierta variabilidad y pueden ser
explicadas principalmente por la evolución del gasto primario, ya que las erogaciones por concepto de intereses se
mostraron relativamente más estables durante el período 2002-2011. Tomando ambos conceptos en conjunto, la tasa
de crecimiento promedio anual del gasto público total se encuentra en un 25,30%. Una descripción de los componentes
del gasto será de utilidad para comprender este desempeño.

EROGACIONES EN CONCEPTO DE INTERESES DE LA DEUDA

Las diversas medidas de política económica que fueron aplicadas desde el año 2001 redujeron el peso de las
erogaciones en concepto de deuda pública desde el año 2002 en adelante. En el año 2001, durante el gobierno del ex-
presidente Rodriguez Saá, los servicios de la deuda agobiaban a la economía nacional en un contexto de profunda
crisis económica, política y social. Ante esta situación, la medida tomada fue la declaración de la cesación de pagos o
“default” de la deuda externa pública, por un monto total de usd 144.000 millones. Un año más tarde, en Diciembre de
2002 se anunciaba que se cumpliría únicamente con el pago de los intereses. Luego de negociaciones con el FMI y un
intento de canje de la deuda rechazado por los ahorristas en 2003, durante la gestión del Ministro Lavagna, Argentina
logró la renegociación de usd 81.800 millones en el contexto de un canje con una adhesión del 76,15%. El siguiente
hecho importante a resaltar lo constituye la cancelación anticipada de la deuda con el FMI por usd 9.500 millones en el
año 2006, y más tarde el pago de los usd 6.706 millones adeudados con el Club de París. Finalmente, en 2010 se logró
canjear usd 18.300 millones de la deuda defaulteada en 2001, quedando en esa condición el 8% del monto inicial. Todos
estos acontecimientos tuvieron injerencia en la baja tasa de crecimiento de las erogaciones por intereses de deuda
pública que se evidenció en el período 2002-2011.

57
 LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

EROGACIONES EN CONCEPTO DE GASTO PRIMARIO

El gasto público primario representa durante todo el período 2002-2012 entre el 85% y el 94% del gasto público total,
razón por la cual analizar su composición resulta de gran interés para explicar sus características.

GRÁFICO 3. GASTO PÚBLICO PRIMARIO

“......”

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

Como queda evidenciado en el gráfico, los gastos corrientes representan en promedio un 86,5% del gasto primario
total, en la serie 2004-2011. Estos gastos corrientes se encuentran conformados, en orden de importancia, por: las
prestaciones a la seguridad social, las transferencias corrientes (al sector público y privado), las remuneraciones del
sector público y los gastos en bienes y servicios del Estado. Por otra parte, los gastos de capital representan en
promedio para el mismo período tan solo el 14,5% del gasto primario, estando estos conformados a su vez por:
transferencias de capital, inversión real directa e inversión financiera. Esta configuración del gasto tiene
consecuencias en el grado de flexibilidad del que goza, debido a las diferentes características de sus componentes.
Siguiendo al IARAF, los gastos en remuneraciones al personal y las prestaciones de la seguridad social son
considerados como de “mínima flexibilidad”, seguidos por los gastos en bienes y servicios y las transferencias
corrientes al sector privado de “mediana flexibilidad” y, finalmente, siendo la inversión real directa y las transferencias
de capital al sector público gastos de “máxima flexibilidad”. Es así como los gastos corrientes tienen una mayor rigidez
que los gastos de capital, quedando esto evidenciado en los primeros meses del año 2012, y pudiendo constituirse en
estos un piso para el gasto público en el corto plazo.
Con el objetivo de analizar la evolución del gasto público, resulta también útil estudiarlo de acuerdo a su composición
por finalidad o función.

GRÁFICO 4. GASTO PÚBLICO NACIONAL

“......”

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

58
DISSERTATIO N°1

Gastos relativos al Funcionamiento del Estado: gasto público de la administración gubernamental que abarca a todos
los poderes del país en lo atinente al cumplimiento de sus funciones. En lo relativo a esta categoría, cabe destacar el
incremento de la cantidad de empleados públicos en la crisis del año 2009 elevándose, según un informe de Leonardi y
Pecara (2012), la partida de remuneraciones en el año 2010 evidenció un crecimiento del 42% respecto del año anterior,
en parte explicado por nuevos trabajadores, pero también por un incremento en los salarios del sector público.
Gasto Público Social: es el de mayor significación, dado
que abarca Seguridad Social, Salud, Educación y Vivienda. parte, hacia 2012 se comenzaron a aplicar medidas de
Inicialmente, en los meses que siguieron a la devaluación restricción de este tipo de erogaciones, mayormente a
de Enero de 2002, se produjo una reducción del gasto través de la eliminación de subsidios a la luz, gas y agua
público en lo referente a jubilaciones y pensiones. de varias empresas de sectores específicos.
Paralelamente, a principios de 2002 se comenzó a Servicios de la Deuda Pública: comprende los intereses
implementar el Plan Jefes y Jefas de Hogar, “con el objetivo y demás gastos (comisiones y otros; no incluye
de contrarrestar – aunque sea en parte – los efectos de la amortizaciones de capital) de la deuda pública interna y
crisis de la Convertibilidad y la devaluación en las externa.
condiciones de vida de los sectores de menores recursos” Esta escalada en los gastos de las arcas públicas
(CENDA, 2010). Con el nuevo rol que el Estado adquiría en comenzó a encontrar un límite en la desaceleración de la
la economía argentina el gasto público social cobró gran economía y la recaudación hacia el año 2011. El 22 de
relevancia, destinado a previsión social, salud, educación, Noviembre de dicho año Cristina Fernandez de Kirchner
trabajo, promoción y asistencia social, vivienda y agua empleó por primera vez el término “sintonía fina” en la
potable, así como planes de desempleo y las conferencia anual de la UIA, pero no fue sino hasta que
mencionadas asignaciones familiares. “Durante el ejercicio fue utilizado en el discurso presidencial de la asunción a
2010 la Administración Nacional gastó un total de $34.091 su segundo mandato que comenzó a ser aplicada en la
millones en materia de subsidios sociales, lo que constituye práctica, comenzando por una reducción a los subsidios,
un 37% más que en 2009” (Leonardi y Pecara, 2012). A su como primer medida de control del gasto público.
vez, a partir del 1ro de Noviembre de 2009 comenzó a
implementarse la Asignación Universal por Hijo (AUH),
q u e c o r re s p o n d e a l o s h i j o s d e l a s p e r s o n a s ANÁLISIS DEL RESULTADO FISCAL
desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que
ganan menos que el salario mínimo, vital y móvil.
PÚBLICO NACIONAL EN LA
Iniciando en $180, la AUH tuvo dos aumentos en REPÚBLICA ARGENTINA POS-
septiembre de 2010 y de 2011, a $220 y a $270. En mayo
CONVERTIBILIDAD
de 2011, en la misma línea, se creó la “Asignación por
Embarazo para Protección Social” para las mujeres Después de la devaluación de 2002, la economía se
embarazadas a partir de la semana 12, por un monto estructuró sobre un esquema macroeconómico “basado
mensual de $270. en los siguientes pilares: un tipo de cambio real competitivo
Gasto Público en Servicios Económicos: agrupa tanto (alto) y estable, superávit fiscal y de la cuenta corriente del
los gastos de las empresas del Estado como los balance de pagos y una política monetaria que procuró a un
vinculados a subsidios a las empresas de servicios tiempo evitar la apreciación del tipo de cambio real,
públicos. Estos subsidios han resultado indispensables acumular reservas internacionales, facilitar la recuperación
para mantener el congelamiento de las tarifas de los de la liquidez, restablecer la salud del sistema bancario
servicios públicos vigente desde el año 2002 hasta la luego de la crisis y limitar, mediante acciones de
actualidad, instrumentado como una política para esterilización, el efecto monetario expansivo que generó,
morigerar los efectos negativos que la devaluación podía desde mediados de 2002, la acumulación de reservas”
traer sobre el poder adquisitivo de los salarios, aunque se (Damil y Frenkel, 2009).
optó por financiar a las empresas públicas (en especial de
t ra n s p o r t e , e n e r g í a y a g ro a l i m e n t a r i a s ) y n o
directamente a la demanda de dichos servicios. Por otra

1Véase Sapir (2006).

59
 LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

En un contexto donde el endeudamiento externo con fuentes privadas se encuentra restringido para Argentina
después del default del año 2001, la obtención del superávit fiscal primario cobra mayor importancia, dado que es
requerido para hacer frente a los vencimientos de deuda nominadas en moneda nacional. Como se puede observar
en el Gráfico 5, tras una fuerte recuperación del superávit fiscal en el año 2003 y su mantenimiento en los primeros
años del período, a partir de 2007 comienzan a surgir ciertas dificultades en el frente fiscal, teniendo como
consecuencia sucesivos déficits financieros a partir del año 2009. Dado el resultado de los últimos años, resulta
conveniente realizar un análisis más detallado del período.

GRÁFICO 5. RESULTADO FISCAL

“......”

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

Tal como lo resaltan Damil y Frenkel (2009), las cuentas

fiscales en los primeros años del período de pos-
convertibilidad y hasta 2004 jugaron un rol contractivo
en la economía, obteniéndose año tras año superávits
fiscales. Estos resultados positivos tuvieron su origen en
distintas medidas mencionadas previamente en este
trabajo, tales como la reducción de la carga de los
intereses sobre la deuda originada por el default, la
introducción de nuevos impuestos, entre los que se
destacan los derechos de exportación, y las altas tasas
de crecimiento registradas que generaron incrementos
en la recaudación del IVA e impuesto a las ganancias. A
partir del año 2005, y abandonando el objetivo de
gobierno de crear un fondo fiscal anti cíclico planteado a
inicios del período, comenzó a desarrollarse una política
fiscal expansiva, impulsando la demanda agregada. Es
de destacar que en los tres años previos se habían
registrado tasas de crecimiento del orden del 9% anual,
de forma tal que el impulso de la demanda, aún mayor
hacia el año 2007, comenzó a generar mayores
presiones sobre una tasa de inflación que venía
acelerándose sistemáticamente y había alcanzado un
12,3% a finales de 2007.
A su vez, según las investigaciones realizadas por el
CENDA (2010) y como puede observarse en el gráfico de
resultado fiscal, desde 2007 en adelante se evidencia un
incremento significativo en gasto del Estado Nacional
en relación a sus ingresos, alcanzando así en ese año la
mayor participación respecto del PBI desde la década
de 1980, en un nivel del 19%. Este incremento, al no
estar acompañado por uno similar en los ingresos
públicos, determinó la progresiva erosión del superávit
fiscal, que tendió a desaparecer hacia finales de la
década:
“[…] Desde (2007) se registró una inocultable tendencia al
empeoramiento de las cuentas públicas. Pese a que la
contabilidad del Estado y las estadísticas oficiales no
muestran este fenómeno en toda su dimensión, gracias a
una serie de artilugios que apuntan precisamente a ocultar
esta realidad, distintas acciones del gobierno confirman las
señales de alarma, como el intento de creación del Fondo
del Bicentenario para garantizar el pago de la deuda
pública de 2010 (ante un cuadro de crecientes dificultades
para afrontar los compromisos), la reapertura del canje de
la deuda con los holdouts o la utilización de fondos de la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)
para financiar gastos corrientes a partir de la reforma
previsional de 2008” (CENDA, 2010)

60
DISSERTATIO N°1
A este respecto es necesario mencionar, como así lo hace el informe sobre finanzas públicas de Leonardi y Pecara (2012),
que dentro de los recursos corrientes del Tesoro Nacional, siempre existieron y se han utilizado partidas que implican el
traspaso de fondos de otros organismos del Estado, como es el caso de la ANSES y del BCRA, a través de transferencias y
de rentas a la propiedad; lo que resulta relevante para el análisis no es esto, sino la gran notoriedad que han ganado en
los últimos años: en el período 2001-2008 estos recursos representaron en promedio el 2,9% del total de los ingresos del
gobierno nacional, mientras que en el año 2009 esta cifra
alcanzó un valor del 9,8%, en 2010 un 9,5% y, finalmente,
un 5,7% en 2011, mostrando un aumento notable en su
participación, sin la cual los resultados fiscales negativos
de estos años habrían resultado mucho mayores. Todo
esto indica también el escaso margen con que se cuenta
en la actualidad para llevar adelante una política fiscal
contra cíclica.
A finales de 2011 se anunció que comenzaría a realizarse
una reconfiguración del gasto, a lo que se dio el nombre
de “sintonía fina”. Esta comenzó a ser aplicada en el año
2012, y uno de las medidas implementadas para reducir
las erogaciones públicas fue reducir el crecimiento de los
gastos en capital (mostrando la partida de Inversión Real
Directa un incremento del 0,8%, mientras que el
crecimiento interanual de los Gastos Primarios Totales
fue del 28%), más flexibles que los gastos corrientes que
mantuvieron su trayectoria en los primeros meses de
2012. Gracias a esto, y a un importante incremento de las
transferencias de recursos por parte del Fondo de
Garantía y Sustentabilidad (que entre los meses de Enero
y Junio aumentó sus transferencias un 168,8% respecto
de igual período del año anterior) y el BCRA
(incrementando un 8,5% sus aportes al tesoro nacional
durante el mismo período) fue posible mantenerse un
superávit primario de la primera mitad del año 2012 en
valores similares al año previo.
RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
El objetivo de analizar el grado de capacidad fiscal con que
cuenta el Estado Nacional desde Mayo de 2003 hasta Julio
de 2012 ha sido afrontado a partir del análisis de la
evolución de la recaudación fiscal, el gasto público y el
resultado fiscal de las cuentas nacionales, permitiendo
este análisis lograr una visión más acabada sobre las
finanzas públicas, siendo sus rasgos más relevantes
descriptos a continuación:
Recaudación Tributaria: luego de una fuerte
recuperación de la recaudación, impulsada por la
reactivación del nivel de actividad económica y los nuevos
impuestos creados (principalmente el Impuesto a los
61
Débitos y Créditos Bancarios y la reimplementación de
derechos a la exportación), el crecimiento de la
recaudación fue acelerándose hasta el año 2009, cuando
el impacto de la crisis internacional y de la sequía en
Argentina causó un menor crecimiento de los recursos y
dio inicio a un período de mayor variabilidad de los
mismos. Asimismo, la composición de la recaudación
muestra una tendencia hacia la concentración en los
cinco principales tributos, especialmente a partir del año
2008, año en que los ingresos por aportes y
contribuciones a la Seguridad Social comenzaron a ganar
peso en la recaudación, a costa de las restantes fuentes
(IVA, Impuesto a las Ganancias, derechos de exportación,
Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios). Esta
composición refleja la vulnerabilidad de la recaudación
ante la reducción del PBI, al representar los derechos de
exportación (la única de estas fuentes con cierto grado
de independencia de la evolución de la actividad interna)
solamente el 10% de la recaudación total.
Gasto Público: las tasas de crecimiento del Gasto
muestran una mayor volatilidad que las de los ingresos y,
a su vez, esta variabilidad del gasto puede ser explicada
por la evolución del Gasto Primario, dado que este
representa en el período 2003-2012 entre el 85% y el 90%
de las erogaciones totales debido a la reducción de los
servicios de la deuda pública alcanzada a partir de las
operaciones de canje y cancelación de deuda pública
llevadas adelante a partir de 2001. En cuanto a la
evolución del Gasto Primario, es importante destacar el
incremento de la participación del Gasto Público en
Servicios Económicos explicado principalmente por las
transferencias a las empresas públicas prestadoras de
servicios, con el objetivo de mantener las tarifas a niveles
de 2002. Por su parte, el Gasto Público Social ha
mantenido una participación de alrededor del 60% en el
Gasto Total a partir del año 2006, siendo su principal
componente la partida de subsidios sociales, los cuales
son destinados efectivamente a los sectores más
necesitados.
 LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

Finalmente, los gastos en el Funcionamiento del Estado, que habían perdido participación hasta el año 2008,
han ido recuperando su injerencia en las erogaciones hacia el año 2011, especialmente debido al aumento del
empleo y los salarios públicos que tuvo lugar en el año 2010. Fue a partir de 2011 en que el gobierno nacional
comenzó a emplear el término “sintonía fina” para dar a conocer la necesidad de limitar el crecimiento del
gasto, y pudiendo esto estar relacionado con el hecho de que, siguiendo la clasificación del IARAF, el 75% de los
gastos está explicado por conceptos de mínima flexibilidad (Funcionamiento del Estado y Gasto Público
Social).

Resultado Fiscal: durante los primeros años de la década, la política económica de impulso de la demanda a
través de aumento del Gasto Público fue acompañada por similares aumentos en la recaudación, lográndose
año tras año superávits tanto primarios como financieros. Esta situación se mantuvo sin mayores dificultades
hasta el año 2007, cuando la relación Gasto/PBI alcanzó un guarismo del 19%, gracias a un fuerte aumento del
gasto público, frente un incremento de la recaudación de menor calibre. La evolución dispar entre erogaciones
y recursos del sector público dio lugar en el año 2009 (en un contexto de crisis internacional y sequía en
Argentina, y a pesar del importante aumento de las transferencias de otros organismos del Estado Nacional
para hacer frente a gastos corrientes) a la generación de déficit financiero por primera vez desde la
recuperación económica del año 2003, repitiéndose este resultado negativo en 2010 y 2011. Estos saldos
muestran una debilidad en el frente fiscal relacionado con la existencia de ciertas limitaciones para el
mantenimiento de una política de elevación del Gasto Público con financiamiento interno, dada la rigidez a la
baja que muestra el Gasto Público y las limitaciones de la recaudación tributaria para mantener igual ritmo de
crecimiento, estando esta última a su vez expuesta a variaciones del nivel de actividad interna y shocks
externos (crisis internacional, factores climáticos, etc). Dado el continuo detrimento de las cuentas públicas
desde el año 2007, en el primer semestre del año 2012 las autoridades han enfrentado este desafío no
solamente mediante la aplicación de políticas de reestructuración del gasto en el marco de la denominada
“sintonía fina” (principalmente mediante la eliminación de subsidios a distintos sectores de la economía), sino
también reduciendo la participación de los gastos de máxima flexibilidad en el Gasto Total (el incremento de la
partida de Inversión Real Directa fue del 0,8%, mientras que el Gasto Primario Total creció un 28% en durante el
mismo período), logrando de esta manera mantener un resultado fiscal superavitario acumulado al mes de
Julio.

62
CONCLUSIONES
A partir del año 2003 el papel del Estado dentro de la política económica argentina se inscribe en un nuevo
marco, adquiriendo una mayor gravitación en el desarrollo de la actividad económica. Este rol más activo, en
comparación al que ocupaba durante la década anterior, tiene su expresión más evidente en la evolución
creciente del Gasto Público, el cual necesariamente fue acompañado por un aumento en la recaudación y
presión tributarias. En lo referido a esta evolución, pueden diferenciarse tres etapas en el período 2003-2012:
La primera etapa corresponde a los primeros años de fuerte recuperación económica, que tuvo lugar tras la
crisis más profunda de la historia argentina, y se extiende por dos años, desde 2003 hasta 2004. Durante este
período, el fuerte incremento del gasto para paliar las serias dificultades que enfrentaban los sectores más
desprotegidos fue acompañado por una aún más dinámica recuperación de la recaudación tributaria (gracias a
la reactivación de la actividad económica y a la introducción de nuevos impuestos tales como los derechos de
exportación y el impuesto a los débitos y créditos bancarios), obteniéndose grandes superávits primarios,
ejerciendo un papel restrictivo del crecimiento. El perfil de las cuentas fiscales comenzó a cambiar ya a partir
del año 2005, cuando se produce un cambio de rumbo de la política fiscal; el objetivo de conformar un fondo
anti-cíclico había quedado abandonado para dar lugar a una política fiscal de mayor impulso a la demanda
agregada, implicando una reducción del superávit fiscal aunque con cierta correlación entre los gastos y los
ingresos. Este segundo período es el que queda comprendido entre el año 2005 y mediados de 2007.
Finalmente, el tercer período se extiende desde mediados de 2007 hasta la actualidad. Durante esta última
etapa mantener un resultado fiscal positivo comenzó a resultar un desafío para la gestión del gobierno
nacional, resultando insuficientes las fuentes de financiamiento tributarias y debiéndose recurrir a una mayor
proporción de financiamiento de otros organismos del Estado (principalmente la ANSeS, a través del Fondo de
Garantía y Sustentabilidad, y el BCRA). Aún así, el impacto de la crisis internacional de 2008 y de la sequía, que
afectó la cosecha y los saldos exportables de 2009, generó en este año el primer resultado fiscal negativo dese
el año 2003, repitiéndose esta situación en los balances de 2010 y 2011.
A partir de la evolución descripta, resulta evidente el deterioro constante de las cuentas fiscales a nivel nacional
a partir del año 2005. Este desempeño debe ser explicado principalmente por factores internos y por
decisiones de política que llevaron a un crecimiento del gasto que por encima de la recaudación tributaria,
haciendo necesario recurrir a nuevas fuentes de financiamiento extra fiscales. A su vez, la estructura de las
cuentas fiscales denota la existencia de un problema estructural: por un lado, el 75% del gasto público nacional
se caracteriza por la mínima flexibilidad a la baja (conformado por erogaciones en concepto de
Funcionamiento del Estado y de Gasto Público Social). Por otra parte, la recaudación tributaria ha mostrado
una menor tendencia de crecimiento y una mayor variabilidad, siendo vulnerable a shocks de distinta
naturaleza, potenciado esto por la extrema concentración de las fuentes de recursos: los shocks externos y
climáticos repercuten directamente en los ingresos por retenciones, la desaceleración de la economía tiene a
su vez impacto negativo en los tributos sobre el consumo como el IVA y el Impuesto a las Ganancias; los
recursos de los aportes y contribuciones a la Seguridad Social dependen a su vez de la tasa de empleo formal de
la economía, que muestra dificultades para superar los niveles actuales debido, entre otras cosas, a la fuerte
presión tributaria en la economía (que limita a su vez el incremento de recaudación mediante la creación de
nuevos impuestos y ampliación de la base imponible). Esta disparidad existente entre las perspectivas de
crecimiento de los gastos y los recursos permite sostener que, empleando la perspectiva de O´Connor, los
objetivos de acumulación, para asegurar la reproducción del sistema, y de legitimación, basada en la provisión
de servicios públicos, parecerían comenzar a mostrar señales de contradicción. Ocurre así que el crecimiento
del aparato estatal encuentra dificultades para generar las fuentes de financiamiento que le son requeridas
para la cobertura de todas sus erogaciones, en lo que representa una pérdida de la Capacidad Fiscal, en
relación a la creada en el período 2003-2004.
El margen de maniobra de la política fiscal ha mostrado una tendencia a reducirse, colocando a los decisores de
política frente al desafío de lograr una estructura fiscal que escape a la contradicción mencionada entre
acumulación y legitimación. En esta línea de acción se inscribe la reconfiguración del gasto que ha recibido el
nombre de “sintonía fina”, pero resultan necesarios a su vez cambios más profundos que resuelvan el
problema estructural de las cuentas fiscales que permitan asegurar su sustentabilidad, lo cual podría requerir
de medidas más profundas que la mera eficientización del gasto. Es por esto que el objetivo de desarrollar la
Capacidad Fiscal debería encontrarse en este momento en un lugar prioritario en el diseño de la política
económica, y dependerá finalmente de la habilidad de los policy-makers para dar respuesta a las necesidades
de financiamiento del sector público de corto y mediano plazo, las perspectivas que en materia de cuentas
públicas puedan esbozarse para los próximos años.

63
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64
LA INFLACIÓN ARGENTINA
EN LA POST-CONVERTIBILIDAD
LIC. CORINA GÓMEZ
DIRECTOR Mgs. Santiago Gastaldi

ARGENTINA HA ENFRENTADO, DURANTE SU HISTORIA, SUCESIVOS PROCESOS INFLACIONARIOS Y LO HIZO CON

DISTINTAS HERRAMIENTAS. DURANTE LA DÉCADA DEL 90, EN UN MARCO MUNDIAL CARACTERIZADO POR UNA
FUERTE POSTURA ANTI-INFLACIONISTA SURGE UNA NUEVA HERRAMIENTA, LAS METAS DE INFLACIÓN. ESTA FUE
RÁPIDAMENTE ACEPTADA E IMPLEMENTADA POR UN GRAN NÚMERO DE ECONOMÍAS, TANTO DESARROLLADAS
COMO EN DESARROLLO, LLEGANDO A SER ADOPTADA POR MÁS DE 25 PAÍSES DEL MUNDO, ENTRE LOS CUALES SE
ENCONTRÓ ARGENTINA. A CASI DIEZ AÑOS DE SU ADOPCIÓN INICIAL SE VUELVEN A EXPERIMENTAR AUMENTOS
SUSTANCIALES DE LA TASA DE INFLACIÓN, EN CONTRAPOSICIÓN CON LA MAYORÍA DE LOS PAÍSES QUE
ELIGIERON ESTA HERRAMIENTA. POR TANTO, RESULTA VÁLIDO REVISAR LOS ELEMENTOS EVALUADOS AL
MOMENTO DE SU ADOPCIÓN PARA RECONOCER DIFERENCIAS RESPECTO A EXPERIENCIAS EXITOSAS EN OTROS
PAÍSES. SE UTILIZAN PARA LA COMPARACIÓN LAS PRECONDICIONES EXISTENTES AL MOMENTO DE LA
ADOPCIÓN DEL INSTRUMENTO. AL COMPARAR ESTOS ELEMENTOS CON LAS RECOMENDACIONES TEÓRICAS Y
EXPERIENCIAS EN OTROS PAÍSES, VEMOS QUE EN ARGENTINA NO EXISTÍAN NI SE PROFUNDIZARON EN EL
PERÍODO INICIAL DE SU IMPLEMENTACIÓN, ESTAS CONDICIONES NECESARIAS Y POR LO TANTO, ESTA CARENCIA
PUEDE SER UNA DE LAS PRINCIPALES RAZONES PARA EXPLICAR LOS RESULTADOS INSATISFACTORIOS DE ESTA
EXPERIENCIA.

65
DISSERTATIO N°1

LA INFLACIÓN ARGENTINA
EN LA POST-CONVERTIBILIDAD
LIC. CORINA GÓMEZ

INTRODUCCIÓN
Haciendo un repaso por la extensa bibliografía dedicada a la temática de Metas de Inflación, es sorprendente la inmensa
importancia que se da a las precondiciones necesarias para una eficiente implementación de esta herramienta. Por
esto, y ante un nuevo despertar de la preocupación social por la temática inflacionaria, puede ser interesante repasar
cual fue el contexto argentino en el cual se implementó el Inflation Targeting para examinar si se cumplían o no los
precondiciones recomendadas.

Como hipótesis del presente trabajo se considera que no

existían las precondiciones recomendadas y que estas no
fueron alcanzadas tampoco dentro de los primeros años
de implementación del mismo1 , y es esta falta de
condiciones básicas las que desgastaron el sistema
conduciendo a una pérdida de resultados favorables para
volver a presentar tasas de inflación que no concuerdan
con las tasas internacionales para países similares en
condiciones de crecimiento, como en el caso de Brasil.
Argentina es un país con una extensa y llamativa historia
respecto a la inflación. Esta no es un fenómeno nuevo, sino
que nuestro país experimentó altas tasas de inflación
durante al menos las últimas seis décadas. Esta
prolongada exposición conlleva consigo efectos sobre las
expectativas y sobre la forma en que el público reacciona a
las medidas propuestas para enfrentar este problema. Por
esto, en una primera sección se desarrolla un breve
resumen de las principales situaciones por las que
atravesó el país a lo largo de los primeros cincuenta años.
En la segunda sección, se presentan las principales
características de un esquema de metas de inflación,
según los innumerables aportes teóricos y empíricos
sobre esta temática. Es importante hacer una primera
presentación de estos elementos de forma más teórica
para poder brindarle al lector cierta objetividad previa a la
presentación del examen del caso argentino. Éste tomará
lugar en la tercera sección y buscará esbozar el formato
que adquirió cada uno de estos elementos en la
experiencia argentina del 2003 y años posteriores. En la
cuarta sección se presentan algunos resultados de la
experiencia, buscando exponer en que medida estas
carencias iniciales pudieron ser coadyuvantes en la no
consecución de los resultados buscados.
Posteriormente, en la quinta sección, se presentan
algunos datos de la experiencia de Brasil, que apoyan la
hipótesis del presente trabajo, ya que los logros de este
1
país han sido muy diferentes a los de Argentina. Luego,
en la sección posterior, se presentan las conclusiones
del presente trabajo, seguidas por las referencias a la
bibliografía utilizada para la elaboración del mismo.
UN POCO DE HISTORIA
Hasta 1945 Argentina no tenía inflación, este fenómeno
comenzó a presentarse desde 1946, durante el primer
gobierno peronista. Siguiendo a Rapaport (2005):
El discurso económico peronista se apoyaba en cuatro
columnas que rompían con las concepciones
tradicionales del pasado, aunque no se contraponían
con las nuevas ideas económicas que comenzaban a
imponerse en gran parte del mundo: se trataba de la
importancia del mercado interno, del nacionalismo
económico, del estatismo y del papel central de la
industrialización.

1 Recomendación dada a aquellos países que parten de una situación inicial deficiente.

67
DISSERTATIO N°1 LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

La implementación de esa estrategia se valió de un

conjunto de instrumentos e instituciones heredadas de masivos de precios y salarios.
las gestiones de los tres lustros anteriores, que fueron
P o r c o n s i g u i e n t e , s e p ra c t i c ó u n a p ro f u n d a
complementadas con nuevos organismos destinados a
reestructuración de la banca. Se desestatizaron los
cumplir su función en el marco de los lineamientos de la
depósitos y se decretó la autarquía del Banco Central. Se
política económica. Así, el Estado cobró una creciente
pretendía de esta manera detener la expansión
importancia como regulador de la economía y
monetaria y alcanzar la estabilización. Así también se
proveedor de bienes y servicios.
liberaron los precios y se monitoreaban los incrementos
Una de las modificaciones más importante en las salariales.
políticas elegidas fue la nacionalización de los depósitos
Un punto muy contrastante con la política del período
y la estatización del Banco Central, plasmada en la ley
peronista, fue la búsqueda de un equilibrio fiscal de la
12.962. En realidad, la nacionalización del BCRA fue
mano de recortes en los gastos públicos; estrategia que
realizada poco antes al inicio de gobierno peronista, y
se corresponde con una visión más ortodoxa. Sin
fue reafirmada por las disposiciones del decreto 11.554.
embargo, está estrategia no logró su objetivo y se
Este decreto nacionalizaba también los depósitos, con
presentó una fuerte contracción en el consumo. Con el
lo que se ponían en mano del Estados todos los medios
avance del programa fueron surgiendo algunos
de emisión monetaria.
p ro b l e m a s , e n t re l o s c u a l e s s e d e s t a c a n l a
Por otra parte, un aspecto que no cambió fue la desocupación y las condiciones de vida de la población a
existencia de abultados déficit fiscales, que generaron la causa de la reducción de los salarios reales. Los
necesidad de grandes emisiones de dinero para aumentos en los precios rápidamente sobrepasaron los
financiarlos. En la misma dirección operaron los aumentos salariales y los salarios reales se redujeron en
rescates de deuda externa y la inflación internacional de un 17,9% en 1957, momento en el cual los niveles de
la posguerra. Cabe destacar también que los inflación habían alcanzado el 24,7%. Por su parte, las
movimientos en los precios mundiales desarticularon políticas monetaria y fiscal generaron presiones sobre
los precios relativos, especialmente en lo relacionado al el aparato productivo, disminuyendo la demanda y
tipo de cambio, tarifas de servicios públicos y precios conduciendo al alza de las tasas de interés, que
agropecuarios. desalentaban a la vez, las inversiones productivas sin
El 16 de septiembre de 1955, el gobierno peronista fue lograr detener la inflación.
derrocado por el golpe de estado autodenominado la
“Revolución Libertadora”. El primer acto del gobierno
militar fue anular la Constitución de 1949 y restituir la de
1853. Existía, entonces una marcada heterogeneidad
entre los grupos económicos.
La volatilidad y el carácter meramente coyuntural de las
alianzas que se formaron a partir de 1955 hicieron
prevalecer la segunda tendencia, hecho que se observó con
prísima claridad en los dos lustros posteriores al golpe de
1955, no sólo en la presencia de cuatro gobiernos con una
concepción económica marcadamente diferente, sino
también en las permanentes marchas y contramarchas
dentro de cada uno de ellos. (Rapaport, 2005)

Las corrientes derivadas del keynesianismo, con su

interpretación del papel de Estado y de la demanda
como motores de crecimiento, eran las más
dominantes, sin embargo el Estado buscaba
implementar una política explícita de desarrollo. En
cuanto al fenómeno inflacionario, Raúl Prebisch en sus
informes, presenta algunas consideraciones al
respecto. La inflación era atribuida a dos factores
principales: excesiva emisión monetaria y los aumentos

68
DISSERTATIO N°1
Por tanto, entre los 50 y 70, las políticas económicas aplicadas mostraron cierta continuidad, aunque con características
propias en cada momento. El esquema se originaba con una crisis que hacía necesaria la implementación de medidas de
ajustes: devaluaciones y reducciones salariales. Estas medidas, aceleraban inicialmente las tasas de inflación y esto
producía modificaciones en las estructuras de precios. Cuando se alcanzaba la estructura de precios deseada por el
gobierno, se congelaba dicha situación y se iniciaba un nuevo sendero de expansión.
Sin embargo, en el período de expansión revivían las
presiones de los sectores retrasados y derivaba en una
recomposición salarial no programada, dando lugar así a
un nuevo inicio de ciclo inflacionario. Entre 1946 y 1972, el
promedio de la inflación fue del 29% anual, pero desde
1973 y hasta 1988 el promedio anual fue de 150%. Por lo
que se infiere que las políticas elegidas por los gobiernos
tanto los peronistas como los militares no tuvieron
grandes éxitos en solucionar esta temática.
Por su parte, los esbozos de apertura económica y los
ingresos de capitales, podían tener un efecto inicial que
parecía prometedor, pero terminaba mostrándose como
otro factor más que actuaba sobre los precios relativos y
generaba presiones sobre el equilibrio del sector externo
y el valor de la moneda. En recurrentes oportunidades los
gobiernos optaron por realizar devaluaciones para
corregir estos desvíos. Sin embargo, tampoco mostraron
ser totalmente efectivos y muchas veces las mismas
alteraciones generadas dentro del proceso de
devaluación empeoraban la presión existente sobre los
precios. En este sentido, la devaluación, también se
presentó de diferentes formas, desde devaluaciones
particulares para corregir desvíos, hasta la famosa tablita
cambiaria con devaluaciones proyectadas a lo largo de un
período de tiempo con el fin de operar sobre las
ex p e c t a t i v a s f u t u ra s , y u n a s o b re d ev a l u a c i ó n
originalmente concebida con el mismo objetivo de
moldear las expectativas futuras y fortalecer la moneda
nacional. Sin embargo estas medidas no tuvieron los
resultados esperados así como tampoco lo tuvieron los
planes de estabilización en su conjunto. Sin importar la
forma en que se combinaran, los ingredientes de las
recetas de estabilización seguían siendo los mismos; y sin
importar lo novedoso de cada uno de esos planes los
resultados distaron de ser los esperados.
Entre 1948 y 1974 la tasa promedio de inflación, medida
por el Índice de Costo de Vida, fue de aproximadamente
un 28% anual. De cualquier manera, dentro de esta tasa
promedio se presentaron marcadas fluctuaciones en los
años 1958, donde el índice fue del 31, 6% y en 1959 donde
alcanzó 113,7%, descendiendo luego a 27,3% en 1960
Desde junio de 1975, con el fenómeno conocido en la
69
historia argentina como El Rodrigazo y hasta 1985,
donde se lanzó el Plan Austral la tasa de crecimiento de
los precios se ubicó en cifras de tres dígitos anuales. La
implementación del Plan Austral incluyó, como elemento
innovador, la adopción de una nueva moneda y
pretendía generar un shock que detuviera
abruptamente la inflación. Este se combinó con
controles de precios y eliminación de las indexaciones.
Por su parte, y no obstante el anuncio del gobierno de no
recurrir al Banco Central para financiar su déficit, la
solución no se daba por una efectiva reducción del gasto
público sino por un aumento de los recursos. El plan
Austral logró estabilizar la inflación sin generar efectos
recesivos y se llegó a una tasa anual de inflación de sólo
1,7% en febrero de 1986. Sin embargo, poco después los
precios volvieron a subir. El plan Austral fue sucedido por
el Plan Primavera pero este distó de tener los resultados
esperados y comenzó a marcharse hacia la
hiperinflación.
En febrero de 1989, las autoridades monetarias
ensayaron una reorganización del mercado cambiario,
pero esta no fue suficiente para hacer frente a las
presiones de los distintos grupos económicos.
Se inició, entonces, una fuerte fuga de capitales, que fue
calificada como el golpe económico más importante desde
el retorno de la democracia. La burbuja especulativa fue
imparable; la cotización del dólar libre se disparó,
incrementando la brecha cambiaria entre ambos mercados
y reforzando la corrida cambiaria. A su vez, los precios
comenzaron a acompañar la evolución del dólar, por lo que
se ingresó en un proceso hiperinflacionario. (Rapaport,
2005).
Así, en abril de 1989, Argentina comenzó a experimentar
su primer proceso hiperinflacionario, pero como es
sabido, un proceso de esta magnitud no se genera del día
a la noche, sino que fue una conjunción de todas las
afecciones y remedios aplicados hasta ese momento.
“Antes de 1989, Argentina había experimentado más de
cuatro décadas de inflación que, salvo períodos muy cortos,
se había mantenido crónica y sostenida” (Solanet, 2006).

A finales de junio, Alfonsín resigna su cargo como
Presidente y asume en los primeros días de julio Carlos
Menem en su lugar, y Miguel Roig como Ministro de
Economía. En el mes de Julio de 1989, el incremento del
Índice de Precios al Consumidor fue de 196,60%. El
ajuste propuesto se centraba en un ajuste fiscal con la
intención de reducir el gasto público, un control del
gasto cuasifiscal originado por las operaciones del
Banco Central y los pagos de deuda pública interna, la
relajación de las normas de ingreso de capitales
extranjeros, la fijación del tipo de cambio y retenciones
a las exportaciones, acuerdos de precios con el sector
empresario y una limitada apertura externa. Las
n e c e s i d a d e s d e re c u r s o s fi s c a l e s l l ev a ro n a
implementar la Reforma Administrativa y la de
Emergencia Económica, de las cuales resultó un
proceso de privatización de empresas con el objetivo de
generar un ajuste fiscal. La inflación comenzó a mostrar
un leve descenso en agosto de 1989 pero esta situación
no se sostuvo en el tiempo. Luego de alcanzar niveles de
6,5% en noviembre, el índice en diciembre subió al
40,1%, y continuó su ascenso para alcanzar un 79,2% en
febrero de 1990 y un 95% en marzo del mismo año.
Mientras que la tasa de inflación anual en 1989 fue de
4.900%.
Luego llegó la Convertibilidad, donde se implementó
una Caja de Conversión mediante la cual se ancló el
valor de la moneda local a la divisa estadounidense. Con
esta medida, el BCRA, perdió la posibilidad de realizar
política monetaria, y sus funciones quedaron
disminuidas a mantener en funcionamiento la caja de
conversión. Sin embargo, hacia fines de 1998 comienza
un nuevo período de recesión que resultó en aumentos
del déficit y la deuda que ya se encontraba en niveles
preocupantes.
Con el cambio de gobierno en 1999, de la mano de
Fernando de la Rúa como Presidente se intentó generar
renegociaciones de la deuda, y se implementaron
medidas de corte más ortodoxos, enmarcadas en las
recomendaciones de organismos internacionales como
el Fondo Monetario Internacional (FMI), que agudizaron
la recesión heredada. Esta administración no terminó el
mandato abandonando el presidente su cargo a causa
de la ferocidad de la crisis y el descontento social. Se
sucedieron tres presidentes provisionales en un
período de diez días. En este escenario se abandonó el
programa de Convertibilidad y Argentina experimentó
LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD
una nueva devaluación acompañada con mecanismos
de conversión de deudas y créditos y coeficientes de
ajustes diversos que fueron de difícil asimilación para el
público en general. Si bien, la intención era inicialmente
encontrar un nuevo valor sostenible para la moneda
local, las expectativas del público y las negociaciones
con el FMI condujeron a la adopción de un tipo de
cambio (TC) flexible. Los precios subieron como
consecuencia de la devaluación y con el tipo de cambio
flexible se generaron salidas de capitales que llevaron el
valor de la divisa americana a rondar los cuatro pesos y
se comenzó a manejar la hipótesis de una nueva
hiperinflación, que no se concretó.
Un nuevo cambio de gobierno toma lugar con Néstor
Kirchner como Presidente. La nueva administración
ensayó cambios que permitieron controlar la emisión
monetaria y el gasto fiscal. Se establecieron nuevos
impuestos a las exportaciones, aprovechando la
posición favorable del sector externo con un tipo de
cambio más alto y una incipiente apertura comercial
que permitía saldos favorables en la balanza comercial
del Balance de Pagos. Por su parte, el BCRA redujo los
redescuentos y se moderó la caída de la demanda de
dinero.
En diciembre del 2002, asume como presidente del
BCRA Alfonso Prat Gay, en un contexto menos crítico
que el de los años anteriores pero que seguía cubierto
por una gran incertidumbre; tanto de las autoridades
en cuanto a las expectativas del público, así como del
público en cuanto a la estabilidad y eficiencia de la
administración operante. Los nuevos objetivos de la
autoridad monetaria se centraron en recomponer el
sistema de pagos, restaurar la confianza en el sistema
financiero, estabilizar el mercado cambiario y
morigerar las expectativas de inflación que subsistían
luego de la devaluación
70
DISSERTATIO N°1
PARTICULARIDADES DE UN ESQUEMA DE METAS DE INFLACIÓN
Mundialmente, la década de los 90' ha sido un período de innovación en lo que respecta a política monetaria, debido a
una postura marcadamente antiinflacionista en el pensamiento económico de los bancos centrales tanto de países
desarrollados como aquellos en vías de desarrollo. El resultado más sobresaliente de este proceso fue la aparición de las
metas de inflación o Inflation Targeting (IT), como una nueva herramienta para combatir la inflación.
Este sistema fue introducido inicialmente en Nueva
Zelanda en el año 1990 y desde entonces su uso se ha
proliferado de forma extraordinaria. La mayoría de los
países cuentan en la actualidad con alguna variante de
este instrumento y los resultados en términos generales
han sido positivos.
Para comprender la forma en que actúa este esquema se
debe comenzar entendiendo que cuando se busca
controlar la inflación existen dos grandes grupos de
herramientas o, como se las denomina en la teoría
económica, anclas.
El primer grupo de anclas son aquellas basadas en el tipo
de cambio, donde éste se fija exógenamente a través de
alguno de los siguientes mecanismos.
Dolarización: esta denominación denota la utilización de
una moneda fuerte y de uso extendido, eliminando el uso
de la moneda local. Con esta herramienta se elimina la
posibilidad de utilizar la política monetaria de manera
independiente e impide los beneficios del señoreaje, que
son transferidos al país emisor de la moneda adoptada.
Currency Board: Esta, al igual que la anterior, elimina la
capacidad de aplicar una política monetaria
independiente, aunque no elimina el señoreaje y
presenta menores restricciones políticas que la
alternativa anterior. Sin embargo, requiere de una
significativa disciplina fiscal para poder aislar en forma
parcial la economía de los flujos de capitales
internacionales.
Crawling Peg Activo: Este instrumento tiende a asegurar
la estabilidad en los precios mediante la devaluación
preanunciada de la moneda local. El objetivo perseguido
en este caso es que los precios tiendan a ajustarse a la
evolución del TC. Se limita también en este caso la
capacidad del Banco Central (BC) de utilizar la política
monetaria y combinado con un contexto de liberalización
de la cuenta capital suele introducir fuertes distorsiones
en la administración.
Por lo tanto en cualquiera de los tres casos se pierde, por
parte de las autoridades monetarias, la posibilidad de
2Inflation target: Inflación objetivo u objetivo de inflación
3Accountability: Responsabilidad.
71
utilizar de forma independiente la política monetaria.
Otro punto desfavorable para estas estrategias es la
existencia de una gran movilidad de flujos
internacionales que hace casi imposible lograr el
aislamiento necesario para que la estrategia sea exitosa
en el tiempo. La salida de estos regímenes tiende a ser
altamente traumática.
Por su parte, un segundo grupo de anclas se relaciona
con la política monetaria, donde se combina algún tipo
de cambio flexible con una definición de la trayectoria de
la política monetaria. Aquí las principales variantes son:
Controles de los agregados monetarios: La evidencia
empírica demuestra que es cada vez más difícil
establecer una alta correlación entre el agregado
monetario elegido y el PBI. La demanda de moneda
muestra fuertes fluctuaciones y significativos cambios
estructurales en períodos relativamente cortos de
tiempo, potenciado por la liberalización de la cuenta
capital y el avance en las comunicaciones, lo que
desestabiliza la relación entre el agregado monetario y el
objetivo perseguido.
Inflation Targeting (IT): Se utiliza un indicador claro
para el público en general, por ejemplo un objetivo
determinado para el nivel de inflación. No existe una
definición precisa de este instrumento pero se puede
concebir como un marco de referencia de política
monetaria caracterizado por un anuncio público de
metas cuantitativas oficiales con respecto a uno o más
horizontes temporales. A la vez puede distinguirse,
dentro de éste, dos modelos uno estricto y otro flexible.
El primero se centra en la inflación como único objetivo
del BC, mientras que en el segundo, pueden tomarse en
cuentas otras variables además de la inflación.
Prácticamente, todos los países que utilizan el IT como
herramienta optan por el modelo flexible, ya que en una
economía existen otras problemáticas importantes
simultáneamente con la inflación, como puede ser la
tasa de empleo y el crecimiento.

Los principales rasgos de un esquema de metas de inflación en la literatura económica son:
I. El anuncio público de objetivos cuantitativos explícitos
para las tasas de inflación futuras: Existe un Inflation
Target 2 numérico, en forma de punto o rango. Este target
se refiere a un índice de precios específico.
II. Un compromiso institucional a la estabilidad de
precios como objetivo primario de la política monetaria:
Alcanzar el inflation target es el objetivo primario de la
política monetaria, aunque pueden existir objetivos
secundarios. No se utiliza otra ancla nominal.
III. Una metodología o modelo para producir
pronósticos de inflación con un rol protagónico ya que
el instrumento de política se fija de tal manera que el
pronóstico sea consistente con el target.
I V. E x i s t e u n a l t o g ra d o d e t ra n s p a re n c i a y
accountability3 en la conducción de la política monetaria:
transparencia de la conducción de la política monetaria
a través de la comunicación de los planes y decisiones
de las autoridades monetarias.
A pesar de que existe cierto consenso en torno a las
características básicas que debe contener un régimen
de metas de inflación, no ocurre lo mismo con los
detalles de su implementación. Existen algunos
aspectos como la selección del índice de precios
apropiado, el horizonte temporal óptimo, el valor
apropiado de la meta, etc., que dependen en gran parte
de las características particulares de cada economía, e
incluso en el tipo de shocks que enfrenta.
La literatura reconoce en generar una serie de
requisitos para implementar un régimen de metas de
inflación. En general, estos requerimientos hacen
referencia a propiedades o capacidades del Banco
Central (BC), o a la relación entre éste y otras
instituciones económicas y políticas, más que a
características de la economía en sí misma. Los cuatro
requerimientos que tiene mayor publicidad y que son
los puntos a destacar en el presente trabajo son:
I. Independencia del Banco Central y credibilidad:
La primera condición que debe satisfacer un país que
considere adoptar un esquema de Metas de Inflación es
tener un Banco Central capaz de producir política
monetaria grado razonable independencia. La mayoría
de los autores coinciden en que no es necesaria una
independencia de objetivos, puede existir sólo
independencia de instrumentos. Es decir, tener libertad
para manejar los instrumentos de política monetaria de
manera de alcanzar su objetivo nominal. Existen dos
LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD
ventajas principales de la independencia de
instrumentos en contraposición de la de objetivos.
Permite al BC neutralizar las presiones políticas para
estimular la economía en el corto plazo; y al mismo
tiempo es consistente con la idea de que los objetivos
últimos de política se determinen, al menos en parte,
por el sistema democrático. Una vez definidos los
objetivos, la ejecución de la política monetaria se deja
por completo en manos del BC, respetando su
superioridad técnica y la necesidad de aislar las
presiones políticas. En sentido estricto, este no es
requisito específico del IT sino una condición para
formular política monetaria desvinculada de otras
políticas que afecten las condiciones financieras, en
particular de la política fiscal.
La conducción de un esquema de metas de inflación
requiere no sólo un BC independiente, sino también
uno que goce de cierto grado de credibilidad o
reputación antiinflacionaria. Por lo que las metas
anunciadas deben ser acordes a las expectativas de
inflación proyectadas.
II. Ausencia de dominancia fiscal:
Para adoptar un esquema sostenible el país no debe
mostrar síntomas de dominancia fiscal. Es decir, la
conducción de la política monetaria no debe estar
condicionada y menos aún ser un producto de
consideraciones de naturaleza fiscal. Para ello, el
financiamiento del gobierno proveniente del BC, y del
sistema financiero en general, debe ser bajo o
directamente inexistente. En otras palabras, el
financiamiento del sector público no debe descansar
sistemáticamente en los recursos provenientes del
señoreaje. Además, los mercados financieros deben ser
lo suficientemente profundos como para absorber
colocaciones de deuda y la acumulación de deuda
pública no debe dar lugar a dinámicas explosivas. El
gobierno podría erosionar la eficacia de la política
monetaria, incorporando presiones inflacionarias, al
forzar al BC a mantener bajas tasas de interés para
evitar trayectorias de deuda insostenibles. Además, un
sector público débil, incapaz de financiarse recaudando
impuestos legislados, puede dar lugar a presiones
sobre los precios de origen fiscal que,
72
DISSERTATIO N°1
de no corregirse a tiempo, estimulan la creación de mecanismos de indexación formales o informales que redunden en
un alto grado de persistencia en la inestabilidad de las variables nominales. Un proceso de este tipo puede socavar
gradualmente le efectividad de la política monetaria en alcanzar cualquier tipo de objetivo nominal, obligando al BC a
conseguir una política crecientemente acomodaticia.
No obstante, el requisito de finanzas públicas sanas no debe sobreestimarse. Muchos de los países que adoptaron el IT
durante la década pasada, incluso los más desarrollados,
mostraban desempeños fiscales precarios al inicio.
III. Conflicto con otros objetivos nominales:
Un tercer requisito es renunciar a cualquier compromiso
firme a fijar el nivel o la trayectoria de cualquier otra
variable nominal, específicamente el tipo de cambio.
C o m o s e s a b e l u e g o d e l a ex p e r i e n c i a d e l a
Convertibilidad, un país que opta por un tipo de cambio
fijo subordina su propia política monetaria al objetivo de
mantener el precio de la divisa, perdiendo la capacidad de
fijar otros objetivos nominales sobre bases duraderas,
específicamente en presencia de movilidad de capitales.
Algunas variantes de tipo de cambio fijo, como los
sistemas de crawling pegs, bandas cambiarias, y
combinación entre ambos, permiten a las autoridades
perseguir otros objetivos nominales además del tipo de
cambio. Por lo tanto, un objetivo nominal para el tipo de
cambio podría convivir con un esquema de metas de
inflación, en la medida en que quede claro que el objetivo
prioritario es el de la inflación, en caso contrario surgirán
conflictos. En la práctica, sin embargo, una convivencia de
este tipo puede ser altamente problemática ya que a las
autoridades no les será sencillo convencer al público de
sus prioridades. Bajo estas circunstancias, el público
deberá inferir estas prioridades a partir de las respuestas
de política observadas cuando el objetivo nominal del
tipo de cambio es sometido a presión. Por tanto, el medio
más seguro de evitar estas problemáticas es no tener
ningún compromiso con respecto al tipo de cambio
nominal.
La realidad muchas veces exige a las autoridades
monetarias especial atención sobre el tipo de cambio por
diversos motivos. Un grado elevado de inestabilidad del
tipo de cambio nominal puede traducirse en un alto
grado de inestabilidad en el tipo de cambio real,
distorsionando las señales de precios para el comercio
exterior. Además, en economías con un grado importante
de dolarización de los activos financieros, las
fluctuaciones de magnitud en el tipo de cambio pueden
redundar en inestabilidad bancaria y financiera inducidas
por cambios bruscos en los porfolios. Por último, en los
países donde las corporaciones y el sector bancario
73
mantienen una importante fracción de sus pasivos
denominados en moneda extranjera, las depreciaciones
del TC tienen consecuencias adversas sobre el balance.
Es muy probable que disminuyan los valores de los
activos bancarios y eventualmente se abran las puertas
para una crisis sistémica. Por ello, los regímenes de
metas de inflación están sujetos a conflictos con el tipo
de cambio aún cuando no exista un compromiso
institucional a fijar su nivel o trayectoria. Si el BC renuncia
al monitoreo de este último, el sistema podría perder
credibilidad rápidamente. Este compromiso implícito a
intervenir en el mercado de cambios abre las puertas a
un ataque especulativo.
IV. Transparencia y Accountability:
Por transparencia se entiende, en general, la capacidad
del público de monitorear el desempeño del banco
central. Un régimen de metas inflacionarias requiere de
un considerable grado de transparencia en la
conducción de la política. Esto exige, a la vez, que las
autoridades monetarias estén dispuestas a realizar
ciertos esfuerzos comunicacionales. Las autoridades del
BC de la mayoría de los países que adoptan alguna forma
de este instrumento han comprendido la importancia de
estos esfuerzos, y por ello, mantienen una serie de
modalidades de comunicación. En primer lugar
mantiene un diálogo frecuente con el resto del gobierno.
En algunos casos esto se ha institucionalizado por ley, en
otros como respuesta a pedidos informales. El rasgo
distintivo y novedoso de los bancos centrales con metas
de inflación es la publicación de “reportes de inflación”
regulares, los cuales proveen una gran cantidad de
información presentada en una forma accesible.
Específicamente, estos informes buscan transmitir: (1)
los objetivos y limitaciones de la política monetaria, (2)
los valores numéricos de las metas inflacionarias y la
lógica de esta elección, (3) cómo se alcanzarán las metas
de inflación teniendo en cuenta las condiciones
económicas prevalecientes y (4) las razones de cualquier
desviación de la tasa de inflación con respecto a los
valores objetivos.
 LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

La transparencia reduce la incertidumbre acerca de las preferencias del BC. Una menor incertidumbre, a la vez,
contribuye a reducir las expectativas inflacionarias, mejorar la planificación del sector privado, promover el debate
público sobre la política, incrementar la libertad de acción del BC en el largo plazo y poner en manifiesto las
responsabilidades del BC y de los funcionarios públicos en la conducción de política monetaria.
Por otra parte, haciendo al BC públicamente responsable por sus decisiones, aumentan los incentivos a alcanzar la
meta inflacionaria y en consecuencia, es de esperar que mejore la confianza del público. El trade-off fundamental
entre accountability y estabilización de política en un esquema de metas de inflación se relaciona con la dificultad de
evaluar el desempeño de las autoridades sólo en base a los resultados de inflación.
Es necesario resaltar que muchas de las precondiciones que habitualmente se enuncias para el IT también son
necesarias para cualquier estrategia monetaria que pretenda ser exitosa. Por ejemplo, finanzas públicas muy
deterioradas, sistemas bancarios débiles y un elevado stock de deuda denominada en moneda extranjera, erosionan
la confianza sobre cualquier compromiso nominal ya sea inflación, tipo de cambio, o algún agregado monetario.
También se recomienda que la adopción del IT se realice en países con bajo grado de apertura y con sistemas
financieros sólidos y bien regulados, en los que existan amplios mercados de capitales de los cuales se pueda obtener
cobertura.

IMPLEMENTACIÓN DEL IT EN mostró un descenso como consecuencias de la

ARGENTINA
En el año 2003, se comenzó a aplicar en Argentina un
esquema de metas de agregados monetarios debido a
que las condiciones existentes en el país no hacían
posible la implementación de un esquema de metas de
inflación propiamente dicho. Además, durante la
década anterior no se había esbozado política
monetaria por parte del BCRA sino que este cumplía con
su función de monitoreo y clearing. Por tanto, la
situación crítica en la que se encontraba Argentina en
aquel momento era reforzada por la falta de
conocimiento de los mecanismos de transmisión
secundaria en el proceso de emisión de dinero.
Para hacer más clara la exposición se realizará una
breve descripción las condiciones argentinas para cada
uno de los elementos y requisitos enumerados
anteriormente.
Durante la Convertibilidad Argentina había mantenido
un bajo nivel de apertura internacional, luego de la
salida de este régimen el grado de apertura se
incrementó enérgicamente pasando de un 17,03% en
2001 a aproximadamente un 34,6% en el 2002, según
estimaciones privadas. Si bien es cierto, que este salto
inicial podría haber sido excesivo y tendería a ajustarse
en los años posteriores, también es evidente que con el
nuevo esquema la apertura económica tendría valores
sustancialmente mayores a los de la convertibilidad. De
hecho, hasta el 2008 el grado de apertura siguió
oscilando alrededor del 32%, y a partir de entonces
implementación de medidas proteccionistas.
La importancia de este grado de apertura descansa en
dos factores importantes que pueden operar
negativamente sobre el esquema de IT. Por un lado, la
apertura comercial puede presionar sobre el precio de
algunos bienes, modificando la estructura de precios
existente y también puede, a través del aumento de los
flujos comercializados, generar presiones sobre la
marcha de los incrementos de precios. Por otra parte, se
pone de manifiesto la incompatibilidad práctica de
objetivos mencionada anteriormente, por los efectos
que esta apertura pueda tener sobre los términos de
intercambio y los flujos de capitales.Las presiones sobre
el tipo de cambio en una economía con mayor apertura
implicaba, inevitablemente, la necesidad de prestar
mayor atención al tipo de cambio. Esta mayor atención
no fue exclusiva del sector público, sino que su
seguimiento se hizo extensivo a la totalidad de los
agentes económicos y definía en parte las expectativas
futuras sobre el crecimiento de precios. Las autoridades
monetarias, intentaban poner el énfasis en el objetivo
de la inflación, mediante la contención de los agregados
monetarios pero la importancia que cobró el tipo de
cambio presentaba una primera dificultad en la tarea de
generar credibilidad en la política monetaria
seleccionada.

74
DISSERTATIO N°1

En un principio, la implementación de un objetivo de bandas para la base monetaria podía bien coexistir con un tipo de
cambio flexible con intervención del gobierno. Pero las expectativas estaban enfocadas al desempeño que tomaría el
BCRA en los momentos en los que el tipo de cambio fluctuara cerca de los límites implícitamente adoptados por el
gobierno en el esquema de flotación sucia vigente.
Como se dijo anteriormente, el grado de apertura también conlleva nuevos flujos de activos financieros, y el sistema
financiero argentino distaba de ser un sistema sólido y
políticas que el Ejecutivo concebía como prioritarias. Es
que gozara de credibilidad luego de la caótica salida de la
cierto que en el período observado existían superávit,
convertibilidad. Aún luego de una mejora en el sistema
debido en gran medida a las retenciones a las
financiero desde la crisis, existían aún deficiencias
exportaciones. Por esto, la monetización de un déficit no
relacionadas principalmente a la falta de credibilidad en
era, en sí, una preocupación para el BCRA. Sin embargo,
el sistema financiero por parte de los agentes. Luego de la
el esquema se adoptó en torno a las negociaciones con el
devaluación del 2002, se comenzaron a desarrollar
FMI, lo cual supeditaba en gran parte este instrumento a
nuevos instrumentos pero quedaba un amplio camino
las negociaciones de deuda. En diciembre del 2004, se
por recorrer y mucho por demostrar. La confianza en el
d e m o s t ró e l c o m p ro m i s o c o n e l o b j e t i v o d e
sistema financiero argentino fue socavada en numerosas
independencia y credibilidad, cuando desde el banco
oportunidades, por lo que aún con un nuevo y mejorado
central se negó el aumento de los adelantos transitorios
sistema financiero, las dudas no terminarían de diluirse
al Tesoro, más allá de los permitidos por ley. Sin
hasta que el mismo no haya probado ser eficiente en
embargo, la contra respuesta desde el ministerio de
situaciones de crisis. Adicionalmente, el valor de la divisa
economía fue el impulso de una modificación a la Carta
extranjera siguió siendo un componente que presionaba
Orgánica de la entidad, para aumentar estos
sobre el nuevo sistema financiero, por la necesidad de
redescuentos. El entonces presidente del BCRA, no se
nuevos productos, con denominaciones tanto en
mostró partidario de esta reforma y presentó en el
moneda local como extranjera y la implementación de
ministerio trabajos que mostraban que no era necesaria
mecanismos de enjuague o esterilización, así como los
las modificaciones para hacer frente a las necesidades
nuevos bonos y coeficientes de ajustes posdevaluación.
presentadas. Sin embargo, no corrió con la misma suerte
Ingresando un poco más en los requisitos teóricos del cuando a fines del 2009, se opuso al uso de reservas para
m e c a n i s m o p ro p u e s t o , s e d e b e c o n s i d e ra r l a el pago de deuda, propuesto por el ministerio de
independencia del banco central y su credibilidad. En economía y la presidencia, y terminó siendo destituido
septiembre del 2003, la ley 24.144 aseguraba su en enero de 2010, por “incumplimiento de sus deberes
independencia funcional, es decir de objetivos e como funcionario público y mala conducta”.
instrumentos. Sin embargo, ya desde el 2001, existía una
Por otra parte y como se expuso anteriormente, existía
fuerte interferencia del poder ejecutivo en el manejo de la
un potencial conflicto entre los objetivos nominales. En
política monetaria. En este sentido, los acuerdos por la
el programa monetario existían, de hecho, tres metas:
renegociación de la deuda y las necesidades de cumplir
requerimientos mínimos sobre reservas internacionales,
con los pagos de los servicios de la deuda y la búsqueda
un máximo de recursos internos netos (RIN)4 y la meta
de la administración central de promover la autarquía
máxima para la base monetaria ampliada (BMA).5 Las
financiera, jugaron un rol activo en estas intervenciones.
condiciones impuestas por la renegociación de la deuda
Estas situaciones, no generan la credibilidad deseada en
con el FMI, son razonables en términos teóricos, pero la
las capacidades de las autoridades monetarias de operar
realidad argentina hacía dudar de la capacidad para
en forma independiente, tanto en objetivos como en
cumplir en la consecución de más de un objetivo
instrumentos. El uso de las reservas para cumplir con
nominal. Como se detalla en mayor profundidad
obligaciones de deuda implica la imposibilidad de usar
posteriormente, en los primeros períodos de la
esos recursos para sostener los niveles tanto del tipo de
aplicación del esquema se pudo cumplir con las metas
cambio como de la emisión monetaria, en los momentos
impuestas por el FMI, sin embargo esto no se hizo sin la
en los que su trayectoria se acerca a las bandas de
ayuda de ciertos mecanismos de esterilización que
contención. Así como tampoco marchaba en la búsqueda
funcionaban como válvulas de escape.
de la recomendada ausencia de dominancia fiscal, ya
que los recursos se asignaron en pos de las necesidades
4RIN: Reservas Internacionales brutas del BCRA menos sus pasivos con el FMI, medidas en dólares.
5BMA: Suma de la circulación monetaria, cuenta corriente de las entidades financieras en el BCRA y el stock de cuasimonedas.

75
 LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

Al considerar la transparencia y accountability del BCRA se debe volver a mencionar los inconvenientes generados
por la intervención del gobierno en la política monetaria. Como se expuso anteriormente estas intromisiones
dificultan la credibilidad en el BCRA y en su independencia funcional. Sin embargo, el BCRA intentó cumplir con los
requisitos de transparencia y responsabilidad a través de publicaciones periódicas de la información relativa a
sistema financiero y la política monetaria perseguida. En este sentido podemos decir que este es uno de los requisitos
mejor cumplidos, ya que se realizaron grandes esfuerzos para mostrar la transparencia en el uso de los instrumentos,
trayectorias e intenciones, aunque en algunos casos la información publicada no era lo suficientemente
comprensible para el público en general.
El BCRA publicó objetivos cuantitativos explícitos para el
mediano plazo, sin embargo estos se hicieron en el mayoría de los bancos centrales optan por no publicar
marco de las negociaciones con el FMI, y la presentación esta información. Aunque sí preocupaba la enorme
de los objetivos no se hizo siguiendo las carga de incertidumbre que rodea las variables
recomendaciones existentes al respecto. Como ya se utilizadas. Sin embargo, luego de un período tan
hizo mención el conjunto de metas propuestas no extenso sin política monetaria esta incertidumbre era
dejaban en claro que el objetivo principal perseguido válida y con el progreso del programa, se fueron
por la política monetaria fuera la estabilidad de precios. ajustando algunas variables. Por ejemplo los objetivos
El objetivo sobre la emisión de base monetaria, como se reprogramaron, luego del primer período de
instrumento, no supeditaba a los demás objetivos, sino implementación. Con esto se buscaba ajustar las metas
que compartía importancia con ellos; más a objetivos más realistas, una vez que se observaron los
específicamente con el mantenimiento de montos primeros comportamientos del esquema y sus
mínimos de reserva y los RIN. transmisiones. Si bien no es objetivo de este trabajo
hacer un análisis de los canales de transmisión que
Por otra parte, dentro de la ley 24.144, se consideran las
posee este sistema en Argentina, cabe aclarar que el
responsabilidades y las penalidades imponibles a las
más importante está dado por el de las expectativas. Lo
autoridades monetarias en caso de incumplir con sus
que refuerza lo hasta aquí expuesto, es decir, si son las
funciones. Pero nuevamente la falta de estabilidad de
expectativas el componente de transmisión de la
los presidentes del BCRA, dejan ver que las remociones
política monetaria a la efectiva realización del objetivo
o cambios no fueron resultados de manejos indebidos
p ro g ra m a d o , d e b e r í a h a b e r s e a s e g u ra d o e l
de la política monetaria, sino más bien desacuerdos con
cumplimiento de las condiciones necesarias para el uso
las opiniones de la cúpula del ejecutivo y el ministerio de
del instrumento ya que estas bases refuerzan las
economía. Desde el principio se conocieron los
expectativas.
desacuerdos existentes entre el presidente del BCRA
Alfonso Prat Gay y el Ministro de Economía Roberto PRIMEROS RESULTADOS
Lavagna. Como consecuencias de estos desacuerdos y a
El primer resultado, luego del acomodamiento de
pesar de un resultado favorable durante la primer parte
precios que tomó lugar en el año 2003, fue una
de la implementación del esquema monetario, el
desaceleración de la tasa de inflación más rápida a la
presidente del BCRA no fue renovado en su cargo y
proyectada. Esto impulsó una revisión de las metas
asumió en su lugar Martín Redrado. Esta situación
objetivos para acercarla a niveles más realistas. Estas
reforzó la falta de credibilidad en la institución y en la
fueron fijadas entre un 5 y un 15%, que distaba en
idoneidad de las autoridades operante, ya que se
mucho del 23%, previsto en el Presupuesto Nacional.
consideraba que el proceso de toma de decisiones se
Luego del descenso de los primeros meses, en julio de
acercaría aún más al Poder Ejecutivo y al Ministerio de
2003, la tasa se encontraba dentro de las bandas
Economía. Que sería nuevamente reforzada por la
establecidas y llegó a caer por debajo de las mismas
remoción anteriormente comentada del nuevo ministro
en agosto de ese año.
en el 2010.
En cuanto a la metodología o modelo para producir
pronósticos de inflación no era preocupante que el
gobierno no diera a conocer las variables utilizadas. La

76
DISSERTATIO N°1

Las principales explicaciones de este cumplimiento enfatizan la disciplina de las cuentas públicas y la recuperación de
cierta liquidez por parte del sistema bancario, que permitió al BCRA absorber cuasimonedas y contraer la emisión
monetaria en una proporción mayor a la prevista. Esto generó la necesidad de revisar las metas pautadas
posicionándolas entre un 5 y un 15% como se dijo anteriormente. El BCRA en su publicación de Informe de Inflación del
cuarto trimestre del 2003 explica:
Mientras el BCRA avanza hacia la consolidación de un ancla
monetaria basada en las expectativas (metas) de inflación, el TC en los niveles pautados, implicaba la venta de Letras
los resultados van acomodándose en la línea deseada: la (Lebac) para absorber cierta cantidad de dinero y
economía atraviesa hoy uno de los períodos de mayor compensar la emitida. Sin embargo esto aumentaba la
estabilidad de precios para un régimen de flotación de la tasa de interés y generaba presiones en definitiva sobre
historia. Hasta septiembre, la inflación acumulada los precios.
anualizada fue inferior a 4% anual, contradiciendo las Cabe destacar que en términos estrictos, el aumento de
expectativas imperantes al inicio del 2003, cercanas al 40% la base monetaria se mantuvo dentro de los parámetros
anual. fijados para ese año. Sin embargo luego de nueve
Para el 2004, las metas impuestas eran de 7 a 11%, las trimestres consecutivos de cumplimiento del programa,
cuales coincidían con la tasa de inflación de 10,5% el BCRA informó en su repote trimestre que la trayectoria
prevista en el Presupuestos Nacional. Existían varios de este agregado evidenciaba una tendencia alcista. Esto
motivos para esperar que luego de la eufórica caída significaba que las probabilidades de cumplir con la
inicial, la tasa comenzara a subir. En primer lugar, se pauta fijada para ese año estaban disminuyendo.
estaba agotando la desinflación sistemática, se esperaba Efectivamente, el incremento acumulado del IPC para el
un traslado de costos de los precios mayoristas a los 2005, según lo publicado por la entidad fue de 8,9%, en el
minoristas. Por otra parte, todavía existían algunos tercer trimestre, situación que se explicó principalmente
precios relativos que todavía no se habían acomodado, por, en términos del BCRA (2005):
así como los salarios que luego de la fuerte caída en
términos reales en el 2002, por los efectos de la
…] el incremento de los precios de alto contenido estacional
devaluación y el ajuste en los precios relativos,
(…) Si bien en el último trimestre del año la inflación debería
empezaron a recuperarse en el 2003.
reducirse, dado que los factores de oferta coyunturales que
Nuevamente, luego del cumplimiento de los objetivos en
afectaron los precios de los alimentos deberían diluirse, es
el 2004, se fijaron las metas pautadas para el año 2004
factible que la tasa de inflación core6 continúe en los niveles
entre un 5 y un 8%, que también estaba en concordancia
actuales una vez incorporados los aumentos puntuales ya
con la proyección del Presupuesto Nacional del 7, 9%. anunciados en sectores como medicinas prepagas, colegios
Sin embargo, en el 2005, se sobrepasaron las metas privados y taxis. De esta forma, el año concluiría con una
inicialmente acordadas con el FMI en el 2003 y inflación levemente por encima de 10,5%.
comenzaron a mostrarse las primeras fallas en el
esquema. Ya a mediados del 2005, se esperaba que la En la publicación posterior del mismo informe, se
tasa concluyera el año entorno al 11 o 12%. En el Informe reconoce formalmente que no se había cumplido con las
de inflación del tercer trimestre de 2005 del BCRA, se metas de inflación pautadas ya que la misma había
señala como causa de la aceleración inflacionaria, el alcanzado un 12,3%.
aumento del gasto primario por encima del proyectado y
las decisiones del gobierno de aumentar las jubilaciones y
los salarios estatales. En contra posición, algunos
economistas sostenían que la política de acumulación de
reservas por parte del BCRA, era el principal motor de la
aceleración en la tasa de inflación. En este punto se refleja
la incompatibilidad práctica con otros objetivos
nominales, en este caso el tipo de cambio. El proceso de
enjuague de la emisión para comprar divisas y mantener

6Inflación Core: Esta denominación se le da a una medida de inflación que excluye ciertos productos que contienen una alta volatilidad en sus precios, principalmente aquellos relacionados con la
energía y los alimentos.

77
 LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

GRÁFICO 1. ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR

“......”

Fuente: : BCRA con datos de INDEC, Secretaría de Hacienda y BCRA.

Resumiendo, la tasa de inflación subió del 3 al 12% entre el 2002 y el 2006 enmarcado en una economía con capacidad
ociosa en la producción, un tipo de cambio alto en el sector comercial que, combinado con superávit en el balance
comercial, permitió una fuerte acumulación de reservas y un proceso de reacomodamiento de precios luego de la
devaluación de la moneda local. La política monetaria fue expansiva ya que la emisión de agregados monetarios
continuó aumentando, aunque dentro de los objetivos propuestos. Fueron continuas las intervenciones en el
mercado de cambio para lograr la estabilidad del TC dentro de las bandas propuestas, lo que implicaba una continua
esterilización de estas intervenciones a través de colocaciones de letras y bonos del BCRA.
A partir del 2007, algunas de estas condiciones
Un tercer período, aunque ya claramente fuera de un
favorables iniciales comienzan a erosionarse. La
marco de metas de inflación, podría haberse iniciado
economía comenzó a operar en mayor cercanía a los
luego de la última reforma a la carta orgánica del BCRA,
niveles de capacidad plena y el tipo de cambio se
donde aumentó el porcentaje de redescuentos que el
encontraba más equilibrado. Entre fines de 2008 y 2009,
BCRA puede dar al Tesoro. Como se advirtió
el panorama internacional también se muestra
anteriormente este proceso estuvo acompañado de
desmejorado con el impacto de la crisis financiera que
una orquesta política que operó negativamente sobre
comienza en EEUU, pero afecta rápidamente al
las creencias del público respecto a la independencia
mercado financiero mundial. Para contrarrestar esta
del BCRA del Poder Ejecutivo y que comenzó con la
situación se aplicaron medidas de corte más
remoción del presidente de la entidad a inicios del 2010.
keynesianos impulsando la demanda agregada (DA), lo
Encontramos también una falta de credibilidad en los
que generó un aumento de la tasa de inflación, vía tasa
datos oficiales, respecto a la temática y limitaciones del
de interés en contra posición con el período anterior
gobierno impuestas a su publicación. Por lo que, antes
que se explicaba más por una transferencia desde el
que tener una política o un marco de acción definido
tipo de cambio. Con estas medidas, se deja de lado la
para enfrentar esta situación, el gobierno ignora o niega
política de metas de inflación, ya que se permitía un
el problema. Lo cual permite reflexionar sobre la
aumento de la tasa de inflación, ya por fuera de las
capacidad de las autoridades monetarias y del
bandas estipuladas, para evitar los efectos recesivos de
Gobierno, para dar solución a un problema que para
la crisis internacional. Sin embargo, estos
ellos no existe, pero que preocupa notablemente al
comportamientos son continuamente monitoreados
resto del público.
por los agentes y tuvo influencias negativas sobre las
expectativas y sobre la credibilidad de la política
monetaria en general y del régimen de metas de
inflación en particular.

78
DISSERTATIO N°1

APORTES DE OTRAS EXPERIENCIAS: IT EN BRASIL

Como ya se comentó anteriormente, gran número de economías en el mundo ha optado por implementar alguna
variante de esta herramienta. Es lógico pensar que estas economías van a presentar diferencias en lo que respecta a los
resultados obtenidos, ya que el IT es sólo una herramienta y no una solución mágica. De cualquier manera, hay algunos
datos que pueden resultar interesantes a la hora de comparar los resultados obtenidos por Argentina respecto a la
experiencia de otros países.
En primer lugar, más de la mitad de las economías del mundo han adoptado este instrumento y la mayoría no lo ha
abandonado, con excepción de Finlandia y España que lo hicieron con el fin de adherir a la Unión Europea. En términos
generales, se considera que la herramienta ha sido exitosa, principalmente en economías emergentes. Sin embargo en
el presente trabajo se ha elegido Brasil como país contra el cual comparar la experiencia local, porque el país vecino
comparte varios elementos como la historia inflacionaria y la exposición a shock externos. Además ambos países forman
parte de la integración comercial del MERCOSUR y en numerosas oportunidades se ha manifestado el deseo de una
integración más profunda con este país, por lo que se podrías esperar algún grado de coordinación de políticas.
Por otra parte, en los últimos años se ha observado una tendencia hacia la convergencia de las tasas de inflación en los
distintos países del mundo, y en parte esto se adjudica a la implementación de esta estrategia y la importancia que están
dando los bancos centrales de todo el mundo a la estabilidad de los precios, como base para el posterior crecimiento
económico.

GRÁFICO 2. CONVERGENCIA DE LAS TASAS DE INFLACIÓN

“......”

Fuente: :Milagros Gismondi, Tesis de grado, Universidad Nacional de Mar del Plata (2006).

En el caso de Brasil, existía una larga historia de inflación y poca credibilidad de los agentes en las autoridades, más
específicamente en las autoridades y funcionarios del Banco Central de Brasil (BCB), con anterioridad a 1999. La
implementación del esquema de metas de inflación se hizo en ese año, como respuesta a los problemas generados por
la aguda crisis de 1998. Con la implementación del Plan Real, el gobierno intentó asegurar algunas de las precondiciones
recomendadas. . Con anterioridad a la implementación del esquema de IT el BCB, no había contado nunca con
independencia de instrumentos en la conducción de la política monetaria. Por esto, simultáneamente al anuncio de la
adopción del esquema el Presidente de Brasil firmó un decreto para instrumentar esta independencia.

79
 LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

Además el régimen incluía todos los elementos claves, a saber: (1) el anuncio de metas numéricas para los tres
primeros años y el compromiso formal de anunciar las metas para el cuarto año con dos años de anterioridad;
(2) asignación específica de la responsabilidad al Consejo Monetario Nacional de fijar las bandas objetivo en
concordancia con la propuesta del Ministerio de Finanzas; (3) asignación de responsabilidad al BCB en cuanto a
las políticas necesarias para mantener la variable entre los parámetros fijados; (4) incorporación de
procedimientos específicos por los cuales se aumenta la accountability del BCB: si la inflación no se sitúa dentro
de las bases previstas el presidente del BCB debe escribir una carta al Ministerio de Finanzas explicando
puntualmente las razones que explican la desviación y las medidas ha adoptar para resolver esta situación,
siendo ésta una posible causal de remoción. Por otra parte, se tomaron también medidas para aumentar la
transparencia de las políticas monetarias.
Desde su adopción, la economía brasileña ha tenido que soportar diversos shocks, pero se destaca
positivamente el papel jugado por este instrumento para estabilizar la macroeconomía del país. En el 2002, el
índice utilizado para medir la variable inflacionaria alcanzó un valor de 12,5%, sobrepasando la meta pautada
en un contexto de gran incertidumbre por la crisis que experimentaba el país respecto a la desmejora de los
términos de intercambio y las expectativas previas a las elecciones. Sin embargo, en el 2004, la variable volvió a
encontrarse dentro de las bandas especificadas.
Como se dijo anteriormente en Brasil se considera que el IT ha sido beneficioso no sólo en términos del índice
de inflación, que descendió de 22.4% en 1995 a 4.5% en el 2007, sino también ha mejorado otras variables
macroeconómicas como el ratio de deuda sobre PBI que cayó de un 53% en 2004 a un 40.4% en 2008, desde
números deficitarios en 1995 en cuenta corriente se pasó a tener un superávit de 1.7 millones en 2007.
Por lo tanto, la experiencia de Brasil, fue diametralmente opuesta a la de Argentina, no sólo no se abandonó el
esquema de metas de inflación, sino que jugó un papel importante como factor de estabilización ante los
shocks y como instrumento que coadyuvo a mejorar otras variables en la economía del país vecino.

80
CONCLUSIONES
Como vemos, no sólo no se contaba inicialmente con todas las precondiciones recomendadas por la teoría
económica y no se intentó tampoco corregir esas carencias iniciales, sino que por el contrario se
profundizaron.
En cuanto a la independencia del BCRA y su credibilidad, se puede decir que esta fue casi totalmente socavada
por las numerosas intervenciones del poder ejecutivo y el ministerio de economía, sin contar el inicial consenso
de objetivos entre estos tres y el FMI. La institución ciertamente no contaba con una credibilidad sostenible en
cuanto a su independencia y eficiencia con posterioridad a la caótica salida del sistema de convertibilidad, y
también es cierto que se hizo poco por promoverla e implícitamente mucho para dificultarla.
Puede decirse que durante los primeros dos períodos no existió una dominancia fiscal en sentido estricto, ya
que no se financiaron déficits con emisión. Sin embargo, si dominaron las intervenciones en el mercado
cambiario, que generaron la necesidad de continuas esterilizaciones por parte del BCRA. Se pone aquí de
manifiesto la existencia de un conflicto con un objetivo nominal, como lo es el tipo de cambio. Desde el inicio de
su implementación, las metas pautadas para la expansión de la base monetaria, compartieron protagonismos
y hasta estuvieron a las sombras de las bandas pretendidas para el tipo de cambio. En un primer período no
existió un conflicto evidente porque las condiciones eran favorables7. Sin embargo, ante las dificultades
impuestas por esta convivencia cuando las condiciones del sector externo desmejoraron, el gobierno priorizó
la estabilidad del tipo de cambio aún cuando eso implicara desvíos de las tasas crecimiento de las base
monetaria y por ende de la inflación. Por lo que es evidente que no sólo existía un conflicto sino que se
priorizaron otros objetivos, lo cual se enfrenta totalmente a lo propuesto la teoría sobre el instrumento
adoptado.
Respecto a la transparencia y accountability, esta fue la única temática que, desde mi punto de vista se intentó
corregir, al menos en parte y aunque sin resultados significativos. Desde el 2003, el BCRA, introdujo numerosas
publicaciones donde se informa los elementos centrales de la política monetaria y se provee información
accesible al público en general, por medio de su web. Sin embargo, el contenido de algunas de las publicaciones
puede presentarse algo confuso o demasiado técnico por lo que no logra obtener el impacto total sobre las
expectativas del público. Por otra parte, este punto está íntimamente relacionado con la credibilidad y como se
dijo anteriormente, la entidad no ha podido aumentar su credibilidad dadas las intervenciones del gobierno.
Más aún, la responsabilidad del presidente del BCRA respecto a la estabilidad de la inflación ha quedado
supeditada a los conflictos con el gobierno. Esto se refleja en la discrecionalidad que se sostuvo al no renovar o
destituir del cargo a los presidentes de la entidad, por un manifiesto desacuerdo en cuanto al manejo de la
política monetaria.
Por otra parte, desde el 2010 también se puso en discusión la veracidad de los datos anunciados por los
organismos oficiales. Elemento que también impactó negativamente sobre la transparencia y credibilidad de la
institución.
Como se desprende de la experiencia de nuestro vecino comercial, Brasil, si las precondiciones se hubiesen
cumplido, podría esperarse que los resultados obtenidos pudieran haber sido más favorables. Como se
manifestó anteriormente, Brasil alcanzó resultados favorables no sólo en términos del índice de inflación sino
también en otras variables macroeconómicas a raíz de la implementación de este instrumento. En particular,
de la comparación de los esfuerzos realizados para alcanzar las precondiciones aconsejadas se desprende que
en el caso argentino no se logró implementar un esquema de metas de inflación con los elementos básicos del
mismo y podemos pensar que de haberlo hecho los resultados obtenidos podían haber sido diferentes y aún
más podrían haberse generado bases para una política monetaria más estable y eficiente.
En Argentina, actualmente, vuelve a estar en boga el tema “Inflación” ya que la tasa de crecimiento de los
precios ha mostrado una tendencia ascendente según datos oficiales y extraoficiales, llegando a números
realmente preocupantes. Por su parte, las medidas específicas para apalear esta situación no son claras. Más
aún, la falta de datos veraces y las sanciones impuestas por el gobierno a quienes realicen observaciones al
respecto distan de ser caminos que puedan mejorar esta situación. Por lo tanto, antes de considerar la
implementación de cualquier tipo de política monetaria, el gobierno debería hacer una revisión para entender
cual es realmente el escenario existente y desde allí poder planificar alguna estrategia para revertir la situación.
Dista un largo camino por recorrer y tal vez el camino correcto para Argentina no sea un esquema de metas de
inflación o de agregados monetarios como el ensayado. Pero si es claro que el primer paso de este camino
debería ser un reconocimiento por parte de las autoridades monetarias y el Gobierno sobre la verdadera
situación existente entorno a esta temática; y desde allí evaluar las posibles trayectorias de acción.

7 “En condiciones de superávit de balance de pagos la autoridad monetaria puede mantener un objetivo de tipo de cambio sin comprometer su instrumento: la tasa de interés. El Banco
Central puede controlar el tipo de cambio mientras mantiene autonomía para determinar la tasa” (Frenkel 2006)
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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82
CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA
PAMPEANA Y EL CASO DE LA
CADENA DEL MAÍZ
LIC. GERMÁN SCHEINSOHN
DIRECTOR Néstor A. Domínguez

ARGENTINA TIENE FRENTE AL ESCENARIO MUNDIAL LA ALTERNATIVA DE DESARROLLARSE EN SECTORES

PRODUCTIVOS DONDE HACE UNAS DÉCADAS ATRÁS LAS POSIBILIDADES ERAN MUY LIMITADAS. SI BIEN EL
COMPORTAMIENTO DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES HACE FACTIBLE MANTENER UN RITMO DE
CRECIMIENTO SIGUIENDO UN ENFOQUE DE VENTA JAS COMPARATIVAS, LA HISTORIA HA DEMOSTRADO QUE
SÓLO LAS NACIONES QUE DESPLIEGAN VENTA JAS COMPETITIVAS PUEDEN MANTENER UN NIVEL DE
DESARROLLO EN EL LARGO PLAZO. PROFUNDIZAR LAS CADENAS DE VALOR EN EL MARCO DE UNA ACTIVA
PARTICIPACIÓN DEL ESTADO CON LOS ACTORES ECONÓMICOS Y SOCIALES RELEVANTES EN CADA TRAMA SE
PRESENTA COMO LA OPCIÓN MÁS EFICAZ PARA EL DESPLIEGUE DE ESTE TIPO DE VENTA JAS.
EL PRESENTE TRABA JO ESTUDIA LAS CARACTERÍSTICAS MÁS DESTACADAS DE LAS CADENAS GLOBALES DE VALOR
EN EL ÁREA PAMPEANA, SU DESEMPEÑO EN EL ÚLTIMO LUSTRO Y SUS PRINCIPALES PROBLEMÁTICAS. A SU VEZ,
SE DESCRIBE Y ANALIZA LA CADENA DE VALOR DEL MAÍZ CON MIRAS A ELABORAR RECOMENDACIONES DE
POLÍTICA PARA SU PROFUNDIZACIÓN. ESTE EJERCICIO SIRVE COMO MARCO PARA FUTUROS ESTUDIOS QUE
AHONDEN EN LA APLICACIÓN LOS ENFOQUES DE LAS CADENAS DE VALOR Y LA TEORÍA DE LAS VENTA JAS
COMPETITIVAS A OTROS CULTIVOS PAMPEANOS Y EXTRAPAMPEANOS.

83
DISSERTATIO N°1

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA

PAMPEANA Y EL CASO DE LA
CADENA DEL MAÍZ
LIC. GERMÁN SCHEINSOHN

INTRODUCCIÓN
La historia y la teoría económica sobre el crecimiento y el desarrollo de los países se ha debatido entre posturas
mercado-internistas y posturas orientadas al exterior, entre enfoques que abogan por un mayor intervencionismo
estatal y otros que exaltan el rol de los mercados. Argentina ha aplicado varias de estas teorías económicas a lo largo de
su historia con mayor o menor éxito, y en todas estas etapas el sector agropecuario cumplía con un rol central. El siglo XXI
se inició con una de las crisis económicas internacionales más grandes de la historia moderna, que alteró las bases del
pensamiento económico de todas estas teorías. En este marco, tomaron fuerzas un conjunto de ramas relativamente
modernas del estudio económico del comercio y la producción, que promueven el crecimiento de los países a través de
los encadenamientos productivos y el desarrollo de ventajas competitivas. También, revivieron enfoques del
desarrollismo latinoamericano y el keynesianismo,
olvidados durante la década de 1980.
El presente trabajo persigue un doble objetivo. En primer
lugar, pretende analizar las características más destacadas basa en el análisis, es decir se busca la descomposición
de las cadenas globales de valor en el Área Pampeana, su de los determinantes del desarrollo de las cadenas de
desempeño en el último lustro y sus principales valor para observar los orígenes, la naturaleza y los
1
problemáticas. La idea de fondo es aplicar los enfoques efectos que producen sobre el mercado, el sistema
anteriormente mencionados a la realidad concreta de productivo, el Estado y la sociedad en su conjunto.
Argentina. En segundo lugar, el trabajo busca describir la Para la elaboración del trabajo se utilizaron fuentes de
cadena de valor del maíz con miras a elaborar información primaria y secundaria. Los datos
recomendaciones de política para fomentar su presentados provienen de artículos bibliográficos de
profundización. El ejercicio práctico que se lleva a cabo con diversos autores, de documentos de trabajo de
este último objetivo sirve como marco para futuros instituciones especializadas y de bases de datos de
estudios que ahonden en la aplicación de estas teorías a organismos públicos y privados. Entre estas bases de
otros cultivos. datos se pueden mencionar: Statistics Division of the
Se plantea como hipótesis que existen posibilidades Food and Agriculture Organization of the United
concretas de orientar una estrategia de crecimiento Nations (FAO-Stats), Sistema Integrado de Información
basada en la profundización de las cadenas de valor Agropecuaria (SIIA), Base de Datos del Instituto Nacional
agroindustriales para el Área Pampeana. Dicha estrategia de Tecnología Agropecuaria (INTA), Estadísticas de la
no es incompatible con el avance de otros sectores Asociación Maíz Argentino, División Estadística de la
productivos. El diseño de políticas en función de las Comisión Económica para América Latina (CEPALSTATS),
problemáticas de cada cultivo y región (el maíz se presenta Data and Statistics of United States Department of
como ejemplo), no solo garantizará el crecimiento del Agriculture (USDA), y Trade Map of International Trade.
producto, sino también el desarrollo y fortalecimiento de
la economía en su conjunto a largo plazo.
La investigación que se plantea es del tipo descriptiva-
explicativa. El soporte metodológico de la investigación se

1 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario (2011: 4) n°1526.

85
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

El trabajo se divide en seis capítulos, siendo esta

productividad, provocara una caída de los precios de los
introducción el primero de ellos. En el segundo acápite
bienes manufacturados en la misma proporción, el
se presenta el marco teórico que sustenta el análisis de
beneficio del progreso se trasladaría desde los países
los capítulos siguientes. La tercera sección presenta los
industrializados hacia los países productores de bienes
rasgos más destacados del actual sistema
primarios a través del comercio internacional.
agroalimentario argentino para el Área Pampeana. El
Sin embargo, cuando Prebisch analizó la evolución de
cuarto capítulo describe la cadena de valor del maíz en
los precios de los productos primarios y los artículos
argentina, desde el enfoque tradicional de las cadenas
finales de la industria entre 1875 y 1947, descubrió un
de valor y desde la teoría de las ventajas competitivas.
persistente deterioro de los términos de intercambio en
En el quinto apartado se mencionan algunos aspectos
contra de la producción primaria. La explicación para
institucionales de la cadena del maíz y se formulan
dicho fenómeno la encontró en el movimiento cíclico de
recomendaciones de política. Finalmente, el sexto
los precios. Desde una perspectiva clásica, en el período
capítulo abarca las conclusiones del trabajo y las
creciente, la demanda de bienes sobrepasa a la oferta, y
reflexiones finales.
el aumento de precios incrementa los beneficios para
corregir el exceso. En el período decreciente, la oferta
MARCO TEÓRICO sobrepasa a la demanda y la caída de los precios hace
En este apartado se describirá el marco teórico utilizado disminuir los beneficios para corregir el exceso. En la
en el trabajo para luego justificar, a partir del mismo, medida en que los beneficios se contrajeran en la
una estrategia de agregación de valor en origen y de misma proporción en la que se dilataron, no se
integración de las actividades primarias, secundarias, y generaría una desigualdad y el precio relativo de los
terciarias. Además, este capítulo servirá como sustento bienes no se alteraría como causa del ciclo (sólo lo haría
teórico para estudiar la cadena del maíz a nivel nacional. por efecto del progreso técnico a favor de los productos
Según la teoría tradicional del comercio internacional, primarios).
los países deberían especializarse en la producción de El problema está que durante la creciente del ciclo, una
bienes en los cuales tienen una ventaja comparativa, es parte de los beneficios se traduce en aumento de
decir, en aquellos productos en los que sus costos de salarios en los países industriales, por la competencia
producción son comparativamente menores a los del de los empresarios por los
resto del mundo. Así, trabajadores y la presión de
quedaría configurado “Desde una perspectiva clásica, en el periodo los sindicatos. Cuando en la
un esquema de
creciente, la demanda de bienes sobrepasa la oferta” e t a p a d e c r e c i e n t e , e l
división internacional beneficio se comprime, la
del trabajo, donde parte que se transformó en
todos los países producirían aquellos bienes en los que aumento de remuneraciones no se reduce, dada la
fuesen más eficientes, e importarían los demás rigidez de los salarios a la baja. La presión descendente
productos que requiriesen para satisfacer las se trasladará hacia los países productores de materia
necesidades de su población. prima con mayor intensidad. Dada la desorganización
No obstante, existen numerosos enfoque teóricos que característica de los trabajadores de la producción
se oponen a las premisas y a las recomendaciones de primaria (que impide conseguir incrementos salariales
política derivadas de la teoría anterior. Uno de estos comparables a los de los países industriales y
enfoques, provenientes del desarrollismo mantenerlos), la disminución de los ingresos será
latinoamericano, fue presentado por Raul Prebisch mayor.
cuando detalló el fenómeno de deterioro en los
términos de intercambio (Prebisch, 1986). En particular,
Prebisch descreyó en la teoría de las ventajas
comparativas ya que en la práctica no se verificaba uno
de sus supuestos más importantes: que el progreso
técnico tiende a repartirse de forma pareja en todo el
mundo, ya sea a través de la disminución de los precios
o a través del aumento equivalente de los ingresos. En
otras palabras, conforme el progreso técnico (que se
estima mayor en la producción de manufacturas que en
la producción de materias primas) se tradujera en
mayor productividad, y dicho incremento de

86
DISSERTATIO N°1
Prebisch consideró muy remota la posibilidad de que los países de América Latina crecieran impulsados desde afuera
por el crecimiento de las exportaciones en un contexto de precios altos de las materias primas (como lo hicieron antes de
la Gran Depresión) y a partir de ello promovió la industrialización de estos países. La realidad del mundo ha ubicado
nuevamente a los países latinoamericanos en un período de precios altos en los commodities que producen, pero no por
ello hay que desechar el análisis. Todavía sigue siendo cierto que los precios de los bienes primarios tienden a fluctuar
con mayor intensidad que los de los productos
elaborados ante las variaciones del ciclo económico, por
lo que agregar valor en origen es una alternativa para
reducir el impacto de las variaciones de los precios de los
commodities en la balanza de pagos. Además, se hace muy
difícil estimar hasta qué momento se mantendrá esta
racha de precios favorables, y por ello se debería
aprovechar la oportunidad para invertir en el sector
secundario y avanzar en la transformación de las
materias primas locales en productos elaborados.
Una forma distinta de ver el comercio internacional y el
crecimiento es a través del enfoque de las ventajas
competitivas de Michael Porter. Para el autor, la
competitividad implica la producción de bienes y servicios
de mayor calidad y menor precio que los productores
internacionales, generando beneficios crecientes para los
habitantes de la nación, al mantener y aumentar los
ingresos reales. El concepto de ventaja competitiva marca
una ruptura con el concepto tradicional de ventaja
comparativa. Hay un elemento de intencionalidad en el
desarrollo de ventajas competitivas y no una simple
ventaja de costos en los factores por condiciones
externas a la decisión de los empresarios.
Cuando Porter (1995) se preguntó ¿por qué un país
triunfa a nivel internacional en una determinada
industria?, halló la respuesta en cuatro amplias
características nacionales que dan forma al ambiente en
el cual compiten las empresas locales: 1) la situación de
los factores (costos de los factores de producción, mano
de obra especializada e infraestructura necesarios para
competir en determinada industria); 2) las condiciones de
la demanda (en términos cuantitativos, como el volumen
del mercado, y en términos cualitativos, como la exigencia
de los clientes); 3) las industrias correlativas o
coadyuvantes (presencia o ausencia de industrias
proveedoras e industrias correlacionadas competitivas a
nivel internacional); y 4) la estrategia de la empresa, su
estructura y su competencia (calidad de los cuadros
directivos, capacidad de gestión de la estructura,
modalidades de competencia a nivel nacional e
internacional). Los países con mayores probabilidades de
tener éxito en determinados sectores industriales son
aquellos donde el “diamante nacional” (término con el
cual se refiere a los determinantes como sistema) es más
favorable.
Otro enfoque similar es el Instituto Alemán de Desarrollo
87
(IAD), asociado al concepto de competitividad sistémica.
La originalidad del enfoque radica en diferenciar cuatro
niveles analíticos distintos: micro, macro, meta y meso.
Para que un país sea competitivo, debe poseer
estructuras en el nivel meta que promuevan la
competitividad; un contexto macro que ejerza una
presión de performance sobre las empresas; un nivel
meso estructurado donde el Estado y los actores sociales
desarrollen políticas de apoyo específico y articulen los
procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad; y un
abundante número de empresas situadas en el nivel
micro que busquen simultáneamente la eficiencia,
calidad, flexibilidad y rapidez de reacción (Esser y otros,
1996).
Tanto el enfoque sistémico como el de las ventajas
competitivas enfatizan la necesidad de ir más allá del
análisis neoclásico de los mercados aislados y de las
funciones de costo dadas exógenamente. La historia
política y social influye en la experiencia que se va
acumulando en una nación y en la estructura
institucional en cuyo seno opera la competencia.
Además, el gobierno puede mejorar o empeorar la
ventaja nacional a través de diferentes acciones. Estos
aspectos no pueden separarse de los resultados
económicos.
Queda por mencionar una rama particular del estudio
económico del comercio y la producción, que se inició
hacia fines de la década de 1950 de la mano de Ray
Goldberg: el análisis de los sistemas agroalimentarios.
Estos últimos comprenden la producción de insumos
(material genético, semillas, maquinaria, fertilizantes,
pesticidas); la actividad que consume dichos insumos (en
la producción de cosechas, animales, cereales u
oleaginosas); la industria que transforma esos
productos; y la distribución de los mismos (Iglesias,
2002). Además, los sistemas agroalimentarios
comprenden a todas las instituciones que intervienen
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

y coordinan las etapas que siguen los productos hasta

diferentes a los mercados competitivos. Además, los
llegar al mercado, todo desde una perspectiva centrada
condicionantes naturales imponen restricciones a las
en la actividad agroindustrial.
técnicas productivas, al ritmo de producción y a los
En un marco más amplio, el estudio de los sistemas niveles de calidad de la materia prima, reforzando la
agroalimentarios se vale del concepto de cadenas de necesidad de una estrecha coordinación entre las
valor. El mismo queda encuadrado como una solución etapas de producción desde el sector primario hasta el
intermedia establecida entre los actores económicos comercial. Por último, los ciclos de vida relativamente
para la producción de un bien o servicio. Se podría cortos de muchos insumos agropecuarios y bienes
pensar que existen dos posiciones extremas en la finales, condicionan la velocidad de respuesta del
organización de esta producción (CEPAL, 2010). La conjunto de los mercados; lo cual también impulsa a
primera posición es el “mercado puro”, mecanismo de una mayor coordinación explícita entre ellos bajo una
producción e intercambio de bienes y servicios donde estructura de cadena..
los agentes económicos individuales se relacionan en
Desde la perspectiva de los consumidores, el perfil de la
un espacio físico o virtual para intercambiar
demanda de alimentos presenta rasgos particulares.
anónimamente productos bajo ciertas condiciones pre-
Por un lado, el consumo de alimentos suele estar
establecidas, con el objetivo de maximizar sus
afectado por hábitos históricos y culturales, que
funciones de utilidad. La segunda posición consiste en
influencian significativamente el sendero productivo y
la “integración vertical completa”, donde el modelo de
tecnológico de estas actividades. Por otro lado, la
producción e intercambio está formado por empresas
percepción de la relación entre la alimentación y el
que realizan todas las actividades vinculadas a un
cuidado de la salud llevó a que cada vez más países
producto final o una línea de productos finales. Entre
sometan a los productos alimenticios a regulaciones de
a m b a s p o s i c i o n e s , ex i s t e n v a r i a s s o l u c i o n e s
calidad para garantizar la inocuidad y el carácter
intermedias, una de las cuales es objeto de interés de
nutritivo de ellos, lo que refuerza la necesidad de
éste trabajo: las cadenas globales de valor.
supervisión en todas las etapas.
A los efectos del trabajo, se entenderá por “cadenas
Asimismo, se puede encontrar justificación a la
globales de valor” (CGV) a las tramas productivas de
agregación de valor en origen usando un concepto
dimensión global donde participan unidades
esbozado en la microeconomía neoclásica: las
económicas independientes (empresas-núcleo,
externalidades. Existen externalidades positivas que se
proveedores y clientes) para constituir un espacio
generan por la profundización de las cadenas de valor.
económico de cooperación y competencia simultánea,
Si bien, desde un concepto acotado de eficiencia
cuyas relaciones de gobernación se erigen en función
productiva, no se justificaría incrementar valor en
de las formas de introducción y control del capital físico,
origen y desarrollarse en un tipo de actividad para la
financiero y tecnológico.
cual no se dispone inicialmente de una ventaja
Cabe preguntarse por qué habría que estudiar las
comparativa, las externalidades positivas podrían
actividades de producción de bienes como un sistema
compensar la pérdida de eficiencia. Son ejemplos de
encadenado y no a través del análisis neoclásico de los
efectos externos positivos: la creación de puestos de
m e rc a d o s a i s l a d o s . C u a n d o s e e s t u d i a n l a s
trabajo, la autosuficiencia que genera el aumento de
características de los mercados relacionados con
reservas, el desarrollo de regiones del interior
actividades agroindustriales, se encuentran ciertas
productivo, el mejoramiento de la distribución del
ventajas en el uso de esta perspectiva integradora.
ingreso hacia los sectores primarios, los efectos
Bisang y Gutman (2001) mencionan algunas de estas
derrame de la creación de una “marca nacional”, entre
características, que a los fines del trabajo serán
otros.
agrupadas en dos tipos: las que tienen que ver con
condiciones de producción y las relacionadas con
condiciones de consumo
Por el lado de la producción, la elaboración mundial de
alimentos y materias primas agrícolas se realiza en
condiciones naturales no dominadas totalmente por
tecnologías corrientes, lo cual plantea un nivel elevado
de riesgo que pone en tela de juicio la fiabilidad de los
precios como correctos predictores de las necesidades
futuras y obliga a establecer otros arreglos sociales

88
DISSERTATIO N°1
EL SISTEMA AGROALIMENTARIO Y LAS CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA
PAMPEANA
En esta sección, se presentan los rasgos más destacados del sistema agroalimentario argentino (SAA) en el Área
Pampeana, en los últimos años.
La idea es que el lector se forme una imagen de la
situación actual del SAA en relación al contexto
internacional, sus dificultades y las potencialidades de
incrementar valor en origen en sus tramas.
La producción agropecuaria en Argentina a partir de la
Revolución Verde entró en una carrera productivista a
nivel mundial. Se denomina Revolución Verde al proceso
de incremento en la producción agrícola mundial que
comenzó alrededor de la década de 1950, pero que se
expandió a nivel internacional durante la década de 1970.
Se caracterizó por un incremento del rendimiento de la
tierra, la difusión de nuevas variedades de cultivos de alto
rendimiento, la utilización de fertilizantes y pesticidas, y la
incorporación del tractor y las nuevas maquinarias
a g r í c o l a s . L a re e s t r u c t u ra c i ó n d e l a a c t i v i d a d
agropecuaria ante este nuevo paradigma trajo aparejado
desequilibrios y problemas económicos y sociales.
Una primera problemática se asocia a la generación de
empleo en el sector primario. Según un informe de la
CEPAL (2010), Argentina se ubica primero en el ranking
mundial de producción de granos per cápita, con 93
millones de toneladas de granos y una población de 40,2
millones de habitantes, lo cual da como resultado 2.313
kilogramos por habitante anualmente. No obstante, el
mismo informe indica que tan solo 11% de la población
económicamente activa se encuentra ocupada por este
sector, con 1,87 millones de puestos de trabajo directos.
Además, el aumento de la tecnificación va reduciendo
año a año los requerimientos de mano de obra. La falta de
generación de empleo en el sector primario es un
fenómeno esperable conforme se incorporan avances
científicos y tecnológicos, pero sus consecuencias
negativas para el desarrollo regional pueden ser
contrarrestadas en la medida en que se incentive el
desarrollo de los siguientes eslabones de la cadena.
Un segundo problema es el avance de la agricultura por
sobre la producción pecuaria. El informe indica que cerca
de 7 millones de hectáreas dejaron de dedicarse a la cría
de ganado en los últimos años, para pasar a ser utilizadas
para la producción agrícola. Dado que la actividad
ganadera tradicionalmente emplea mayor mano de obra
que la agricultura, este fenómeno contribuye a deteriorar
aún más los indicadores demográficos y de empleo.
4RIN: Reservas Internacionales brutas del BCRA menos sus pasivos con el FMI, medidas en dólares.
5BMA: Suma de la circulación monetaria, cuenta corriente de las entidades financieras en el BCRA y el stock de cuasimonedas.
89
Además, la ganadería es el caso más importante de
generación de valor en un mismo eslabón de la cadena,
por lo que la pérdida de cabezas de ganado repercute
directamente sobre los encadenamientos productivos, la
distribución y la rentabilidad final.
Otro dificultad que enfrenta el SAA está asociada a la
concentración de la propiedad y la producción. Según los
relevamientos del Proyecto de Eficiencia de Cosecha y
Poscosecha de Granos y Agroindustria en Origen
(PRECOP, 2011), un 85% del área sembrable total del país
se usa para la producción de cinco grandes cultivos (soja,
maíz, trigo, girasol y sorgo). El mismo relevamiento indica
que el 60% de los granos de la Argentina los producen
productores no propietarios de la tierra. Un ejemplo
claro de la concertación se encuentra en la producción de
soja. El informe menciona que de 70.000 productores en
el país (58% de la totalidad del área sembrable), sólo
1.700 de estos producen el 50% de la oleaginosa.
Una cuarta asignatura pendiente tiene que ver con la
distribución del ingreso y la escasa integración del
productor agropecuario a las cadenas agroindustriales.
A los efectos del trabajo, la terminología ingreso se
utilizará como sinónimo de valor agregado (en otras
palabras, se adopta la igualdad entre Producto, Ingreso y
Valor Agregado de la contabilidad nacional). En
p ro m e d i o , l a p ro d u c c i ó n p r i m a r i a t i e n e u n a
participación del 20% en el valor agregado generado en
las cadenas, el sector de industrialización de alimentos y
otros productos secundario tiene una participación del
40%, y el sector de servicios (comercialización interna y
externa, transporte, logística, cadena de frío) una
participación del 40%. Sin embargo, cuando se
descompone la participación del capital y las inversiones,
queda reflejado en nivel de desigualdad en la
distribución: el aporte del sector primario en inversiones
es de 65% del capital total, el de las empresas de
industrialización es del 25%, y el último sector solamente
aporta el 10% del capital (PRECOP, 2011).
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

Se hace necesario buscar canales de redistribución de la renta desde los eslabones más altos de la cadena hacia
los más bajos, que no sólo comprometen mayor capital sino también se ven sometidos a mayor incertidumbre
sobre el resultado de su actividad. La distribución del valor hacia abajo también generará una externalidad
positiva en lo referido a la concentración de la propiedad, ya que contribuye a disminuir la presión sobre los
pequeños y medianos productores y a evitar que éstos se vean obligados a vender sus tierras.
Una última problemática tiene que ver con la
transporte, electricidad, comunicación, servicios de
sustentabilidad de ciertas producciones y el deterioro
crédito, logística, infraestructura de educación, y otros).
ambiental que trae aparejado la carrera productivista.
Se trata de un rol de soporte, destinado a que todas las
La desaparición paulatina de prácticas de rotación de
capacidades individuales y colectivas puedan ponerse
cultivos en muchas producciones y la caída de la materia
en práctica (MAGyP, 2011).
orgánica de los suelos comienza a ser un tema
En su relación con el nivel empresarial, existen
preocupante en algunas regiones. Según el PRECOP
numerosas experiencias internacionales que verifican
(2011), solo se repone en promedio un 31% de los
el éxito de la alianza Estado-mercado. Los países del
nutrientes extraídos del suelo, y en el caso de la soja
Sudeste Asiático son pioneros en establecer estrategias
apenas se llega al 14%.
de desarrollo basadas en la alianza Estado-mercado.
El desarrollo de CGV puede contribuir a solucionar,
Las políticas públicas aplicadas por estos países han
junto con medidas específicas para cada cuestión,
servido como punto de partida para el diseño de planes
muchos de estos problemas planteados. Pero no es
estratégicos en otras regiones del mundo. Para el lector
posible tener éxito en la profundización de las cadenas
interesado en el tema, se recomienda la lectura del
si no se gana competitividad a nivel internacional. La
artículo de Stiglitz (1996), que ofrece un panorama
clasificación del IAD sobre los niveles analíticos de la
introductorio interesante con respecto a esta temática.
competitividad sistémica sirve para exponer algunos
En el caso de los sistemas agroalimentarios las políticas
puntos a tener en cuenta a la hora de avanzar en el
a nivel internacional suelen orientarse hacia el
desarrollo del SAA.
acompañamiento estratégico a los clusters productivos
Se mencionó que para que un país sea competitivo, se
para que logren la internacionalización de sus
debe poseer estructuras en el “nivel meta” que
empresas, el financiamiento en las economías
promuevan dicha competitividad. Argentina tiene un
regionales para contribuir a sus diversificaciones, y
gran número de instituciones de ciencia y tecnología a
formación de cooperativas para evitar la desaparición
nivel público (INTI, INTA, CONICET, universidades,
de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y los
etcétera) que pueden contribuir positivamente al
pequeños productores.
desarrollo de competitividad en los niveles superiores y
Otra cuestión de carácter meso-económico tiene que
laterales de las cadenas. El desarrollo de nuevas
ver con la sociedad civil y la confianza. Argentina se
tecnologías de productos y procesos orientadas a
caracteriza por tener un déficit de capital social,
agregar valor a la producción primaria, ya sea mediante
entendido como la capacidad de los diferentes actores
la industrialización de alimentos de consumo humano
sociales de trabajar junto a otros, en grupos y
directo, como de otros productos no asociados a rubros
organizaciones, para alcanzar objetivos comunes. Este
alimenticios (biocombustibles, papel, biomateriales,
déficit proviene de la falta de confianza en las
fertilizantes orgánicos), sólo puede ser posible
instituciones públicas, dado su pasado turbulento en
mediante la reorientación de dichas instituciones y el
esta materia. Como la confianza entre los actores es
trabajo conjunto con los distintos sectores beneficiarios
necesaria para que los eslabonamientos de la cadena
de esas tecnologías.
perduren en el tiempo y para que los compromisos
A “nivel meso”, es indiscutible la necesidad de la
asumidos entre los actores den buenos frutos, hay que
participación estatal. Se deben evitar las posiciones
encarar políticas públicas de fortalecimiento de dicho
confrontadoras de liberalización de mercado versus
capital.
intervencionismo estatal, para pasar a una visión más
integradora. El rol del Estado es fundamental en la
coordinación de los intereses de los distintos sectores y
en la prestación de servicios clave (infraestructura de

90
DISSERTATIO N°1

El “nivel macro” es complejo de analizar. Según estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO, 2009), la demanda de alimentos aumentará un 70% para el 2050 a causa del
crecimiento de la población mundial, impulsado por China e India. Argentina produce ocho veces más alimentos
primarios de lo que requiere para consumo interno y dispone de óptimas condiciones naturales que, como se ha
mencionado, le otorgan una ventaja comparativa de costos en relación a otros países. Esto constituye una oportunidad
para avanzar en la transformación de las exportaciones primarias en exportaciones de carnes y de alimentos de
consumo humano directo.
El sector agropecuario en la balanza de pagos siempre fue
central en la historia Argentina. Este sector el que más originar en países en vías de desarrollo, por lo que una
contribuyó a la salida de la crisis del 2001, explicando la buena parte de la elaboración de alimentos debe ser
mayor parte del superávit en cuenta corriente a partir de orientada a un mix que trate de maximizar el valor
esa época. Pero conforme el consumo se fue agregado contenido, pero que a la vez se trate de
recuperando, los resultados de la balanza de pagos productos simples, nutritivos y con un costo tal que
nacional se fueron deteriorando. Parte de este deterioro puedan ser adquiridos por regiones con moderado
se explica por la importación de productos de alto valor poder adquisitivo. Por otro lado, también se mantendrá
agregado contra la exportación de commodities con la demanda de los países con mayor poder adquisitivo,
escaso valor. Además, la inestabilidad del contexto los cuales absorben productos que tienen mayor
internacional es una amenaza en el desarrollo del SAA. La potencial para agregar valor. Por ello, no hay que
CEPAL (2010) estimó que las cadenas agroalimentarias descuidar ningún mercado y hay que buscar que cada
argentinas aportan el 15% del PBI y representan el 48% empresa trate de atender a un tipo particular de
del total exportado, con lo cual la actividad económica y demanda, para así ofrecer a nivel internacional una
la cuenta corriente de la balanza de pagos son muy gama variada de productos para países con distintos
dependientes del desenvolvimiento de las cadenas. Dado niveles de ingreso.
que los eslabonamientos hacia delante están muy poco La última parte de esta sección presentara una serie de
desarrollados, pequeñas alteraciones en el precio de los mediciones y estimaciones sobre siete CGV para que el
commodities repercuten notablemente en la rentabilidad lector se familiarice respecto a las potencialidades de
de sectores claves del país, y con ello, en la recaudación incrementar valor en origen en el país. Siguiendo el
del Estado. La crisis del 2008 se hizo notar en los rubros de orden de participación utilizado por los estudios de la
las cuentas nacionales vinculados con el comercio CEPAL (2010), la posición de las cadenas seleccionadas
internacional, lo cual revalida el argumento de Prebisch en función de su generación de valor a nivel nacional es la
sobre la importancia de avanzar en la industrialización (o siguiente: soja (puesto 1), bovina (puesto 2), leche
bajo los términos de nuestro análisis, en la agregación de (puesto 3), trigo (puesto 4), maíz (puesto 5), aviar (puesto
valor) para reducir el impacto de los ciclos. 8), y porcina (puesto 11).
A “nivel micro”, hay que destacar que las redes de
producción globales tienen un nivel de fragmentación tal
que las empresas ya no necesitan desempeñarse con
éxito en una gran cantidad de áreas en busca de agregar
valor. Cuando se analizan las características de la oferta
de las CGV, se nota que en un principio fueron las grandes
empresas trasnacionales las que impulsaron la
globalización de las cadenas. Pero esto no implica que las
PYMES queden excluidas. Los distritos industriales del
norte de Italia suelen ser referenciados como un ejemplo
de éxito en la agregación de valor y producción orientada
a las exportaciones. En el caso argentino, habrá que
buscar oportunidades para agregar valor en una parte
pequeña de la cadena, tal como lo hicieron dichos
distritos, buscando nichos de mercado para ofrecer
productos y servicios asociados a la agroindustria.
Las condiciones de demanda son muy diversas. El
incremento de la demanda mundial de alimentos se va a

91
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

CUADRO 1. CRECIMIENTO DEL EMPLEO EN LAS CADENAS DE VALORSELECCIONADAS

A 2020

“......”

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de IERAL, MAGyP y CEPAL.

En el Cuadro Nº 1 se exhiben datos actuales y estimados sobre la generación de empleo de las siete cadenas
seleccionadas del SAA. Los mismos reflejan el enorme potencial para generar puestos de trabajo directo e indirecto
que algunas de ellas tienen. En el caso de la soja, es importante destacar que si bien es el cultivo que menos puestos
de trabajo directo genera por hectárea en el país, es uno de los que más cantidad de trabajos indirecto produce en la
zona del litoral. La cadena porcina es de las menos desarrolladas (actualmente la balanza comercial da un saldo neto
de importaciones en carne de cerdo), y una de las que mayor potencial tiene para generar valor. Además, la
transformación de los granos en proteína de cerdo aumenta más de ocho veces su valor en toneladas (PRECOP,
2010a), con lo que todas las tramas se beneficiarían del desarrollo de la cadena porcina. Por último, se destaca las
cadenas bobinas y de trigo, que son de las que mayor mano de obra emplean y que más pueden incrementar su
demanda laboral a 2020.

CUADRO 2. INCREMENTO EN LA GENERACIÓN DE DIVISAS POR EXPORTACIONES

EN LAS CADENAS DE VALOR SELECCIONADAS A 2020

“......”

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de IERAL, MAGyP y CEPAL.

El Cuadro Nº 2 muestra la generación de divisas por exportaciones de las mismas siete cadenas. Aquí se vuelve a ver el
nivel de subdesarrollo actual de la cadena porcina y las enormes oportunidades que se presenta a futuro, con un
porcentaje de crecimiento relativo de más de 1200%. Con respecto al maíz, se destaca el nivel de contraste que existe
entre las divisas que genera y el empleo de mano de obra, cuando sólo se toma en cuenta dentro de la cadena a la
molienda seca y húmeda. La ampliación de la cadena con la incorporación de las actividades de transformación de
proteína vegetal en animal servirá para ver el verdadero potencial productivo de esta trama. La soja es la mayor
generadora de divisas, lo cual se explica por su gran participación en el área de siembra. Por último, también es
destacable el contraste entre los usos de mano de obra en la cadena de trigo y las divisas que la misma genera. Una
posible explicación se encuentra en que la mayor parte de la agregación de valor de esta cadena está orientada a
productos de consumo interno (un 70% de las exportaciones de la cadena corresponde a grano y harina).

92
DISSERTATIO N°1

LA CADENA DE VALOR DEL MAÍZ EN ARGENTINA

El maíz es el cultivo de mayor producción mundial, seguido del trigo y el arroz. Según datos extraídos de la base de datos
de la FAO (FAO-Stats), un total de 168 países en los cinco continentes producen este cultivo. En el 2010 la producción
mundial alcanzó el valor de 844 millones de toneladas, un 34,7 % de la producción total de cereales en ese año. Además,
América se ubicó en el primer puesto dentro de la producción mundial, con más de la mitad del total producido. Dentro
del continente, Argentina produjo el 5,09% del total, con 22,6 millones de toneladas, ubicándose por detrás de Estados
Unidos, que es el mayor productor de grano de maíz a nivel mundial.
Una forma de medir la dimensión e importancia de la
cadena del maíz es a través de los volúmenes en los que El segundo nivel es el de actividades secundarias, que
se utilizan insumos derivados de ella en los distintos abarca a la molienda e industria de raciones, y a la
sectores. Esto es una señal del grado de eslabonamientos industria alimenticia humana y no alimenticia. Por
que produce esa trama. Argentina exportó 342 kg de los último, se encuentra el nivel terciario y de fabricación de
511 kg por habitante producidos, según la base de datos insumos, que comprende las actividades de producción
del INTA para el año 2010. Esto representó un 67% del de semillas, fabricación de maquinaria agrícola,
total, lo cual refleja la baja capacidad de transformación fabricación de agroquímicos, servicios agrícolas
en origen del grano, la pérdida de oportunidades de suplementarios, y servicios comerciales y de transporte
exportación de bienes de mayor valor derivados de la de carga.
agroindustria y la pérdida de oportunidades de empleo. La cadena del maíz es un caso especial dentro de las CGV
Para comprender este fenómeno de extraversión en la ya que tiene un gran número de actividades en donde la
etapa primaria de la cadena, es necesario tener un agregación de valor se hace dentro de un mismo
conocimiento general de la misma. En este apartado, se eslabón, además de la forma tradicional de agregación
describirá la cadena de valor del maíz en Argentina con de valor hacia delante. Esto hace que se integre a otras
miras a distinguir las oportunidades de incrementar valor cadenas, que a su vez tienen su propio conjunto de
en origen que tiene la misma y su potencial productivo. Se actividades y eslabones. Por ejemplo, el maíz es uno de
utilizarán dos enfoques: el análisis tradicional de las los cultivos más utilizados para la alimentación de
cadenas de valor (que distingue eslabones según los ganado y aves, lo cual hace que se vincule con la cadena
sectores productivos involucrados), y las ventajas de la carne bovina, porcina, ovina, avícola y la cadena
comparativas de Porter (utilizando los conceptos del láctea. A esta forma ampliada de la cadena se la suele
diamante). llamar Cadena Gran Maíz (CEPAL, 2010).
A continuación se presenta un esquema de la cadena de
ANÁLISIS TRADICIONAL DE LA CADENA maíz, detallando sólo l os eslabones que están
DE VALOR DEL MAÍZ presentes en Argentina.

Partiendo de la actividad primaria, la cadena del maíz se

El análisis tradicional de las cadenas de valor sirve para
vincula hacia delante con las moliendas y las industrias
presentar de manera clara las relaciones entre los
(alimenticias y no alimenticias). Hacia atrás, los
distintos sectores que intervienen en la cadena y los
principales eslabones son los de fabricación de insumos
productos que se pueden obtener a partir de la
y equipamiento agrícola. Dentro de la producción
transformación del grano de maíz. Es una herramienta
primaria, Argentina siembra varios tipos de maíz
del tipo general y descriptiva, que hace hincapié en los
(PRECOP, 2010b): el amarillo dentado o semidentado, el
aspectos tecno-productivos del fenómeno. Dentro de ella
colorado duro o Flint, el reventador o pisingallo, y los
se pueden diferenciar nueve tipos de actividades,
harinosos. A todas estas especies, se incorporó en los
agrupadas en tres niveles.
últimos años variedades de maíces de alto valor (MAV)
El primer nivel es el de actividades primarias, e incluye a
resultantes de la modificación genética de las semillas.
los cultivos de maíz en sus diferentes variedades, y la cría
de animales (y subproductos animales sin
industrialización) a partir de alimentos a base de maíz.

93
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

“......”

Fuente: Elaboración propia en base a PRECOP (2010b)

El eslabón secundario comienza con las actividades de molienda y las de producción de raciones para alimentar
animales. La producción de raciones es la actividad cuantitativamente más importante del eslabón secundario, sobre
todo por causa de la expansión de los feed-lots y de la alimentación complementaria al uso de pasturas. Aquí se puede
encontrar una oportunidad significativa de incrementar el valor en origen. La transformación del grano en proteína
animal es una oportunidad que se está exportando a otros países y que debería canalizarse a nivel local, tanto por el
mayor nivel de empleo que demandan estas actividades, como por el mayor precio por tonelada de estos productos a
nivel mundial en relación al precio del grano.
La molienda húmeda es un proceso capital intensivo complejo que separa el grano en sus componentes y obtiene, a
partir de ellos, productos con mayor valor agregado. El proceso de molienda seca es más simple y con menos
requerimientos de capital, por lo cual los cambios físicos en las materias primas son menores.
De la molienda húmeda se obtiene principalmente gluten (para la alimentación de aves y ganado), germen (para la
obtención de aceites crudos y su refinamiento), fructosa (para la fabricación de bebidas gaseosas, alcohólicas,
panificados y galletitas), glucosa (para panificaciones, dulces y golosinas), salvado (para galletitas, panificados y
snacks) y almidón (para textiles, industria farmacéutica, petrolífera, alimenticia y papeleras).
En el caso de la molienda seca, se obtienen sémola de maíz (para el consumo interno en polenta), granos pelados (en
la producción de cereales para desayuno), harinas de maíz (casi la totalidad se exporta), grits y residuos de maíz (como
moyuelos y otros, para el consumo animal) (IERAL, 2011).
En cuanto a la distribución de las actividades de molienda al 2011, las plantas de molienda seca se encuentran en su
mayoría en Buenos Aires (9), Córdoba (5) y Santa Fe (5), contra un total de 7 plantas ubicadas en otras provincias. Como
las plantas de molienda húmeda son más costosas, hay un menor número de ellas, con un total de 6, distribuidas de la
siguiente manera: 2 en Buenos Aires, 1 en Santa Fe, 1 en Córdoba, 1 en Tucumán y 1 en San Luís.
El segundo grupo de actividades del nivel secundario incluye la producción de alimentos para consumo humano y
otras producciones industriales no alimenticias.

94
DISSERTATIO N°1

A modo de resumen, se toma la clasificación que realiza Lavarello (2003). Así, tenemos un primer grupo de actividades
alimenticias que incluye: producción de bebidas no alcohólicas (utiliza los edulcorantes producidos por la molienda
húmeda), producción de bebidas alcohólicas (industria cervecera), e industria de alimentos comestibles (panificados,
galletitas, snacks, cereales y otros). Luego, tenemos un segundo grupo de actividades industriales no alimenticias, que
abarca: farmacéuticas (sueros glucosados, y complejos nutritivos especiales), papeleras (almidón para la fabricación de
papel y cartón), curtiembres (azúcares derivados del maíz
como ablandante de sus materias primas), textiles Estado como colaborador es mayor. Existen numerosos
(almidones para estampas, hilos engomados y protocolos y estudios sobre la efectividad del uso de las
suavizantes), y químicas en general (para la fabricación de maquinarias realizados por el INTA, en el marco del
adhesivos). proyecto PRECOP. La participación de la oferta local de
Casi la totalidad de las actividades de nivel secundario con maquinarias sobre el total demandado es elevada, lo
un proceso industrial complicado se concentran en las cual es una señal de la expansión que en los últimos años
provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. El resto ha tenido la industria de maquinaria agrícola.
se encuentran distribuidas de una forma relativamente En lo referido a la comercialización, estas actividades se
homogénea en el país y están muy poco concentradas en pueden dividir en tres niveles: comercialización primaria
número. (traslado del campo al acopio), comercialización
Por último, queda analizar las actividades de secundaria (desde el acopio hasta las industrias o
aprovisionamiento de insumos y las actividades puertos de exportación), y comercialización terciaria
terciarias. Con respecto a las primeras, la industria de (desde los puertos hasta los destinos de exportación).
semillas va incorporando cada vez en mayor proporción Las relaciones entre los agentes se rigen por acuerdos de
las semillas transgénicas de maíz. Por parte del Estado, compra-venta, o por canales indirectos de
desde hace más de quince años que se viene aprobando comercialización con intermediarios. En lo referido al
el uso de distintas variedades de semillas de maíz comercio exterior del maíz, la actividad se encuentra en
modificadas genéticamente con el objetivo de manos de un pequeño grupo de empresas privadas
incrementar la productividad de las cosechas. El uso de la trasnacionales de comercialización de granos.
semilla propia para la siembra del año siguiente es cada En cuanto al comercio interior, los canales de
vez es menos frecuente, lo cual genera una apropiación comercialización se dividen dependiendo del producto.
de rentas tecnológica por parte de las empresas Si el mismo se trata de un insumo derivado de la
semilleras. Un problema derivado de lo anterior esto es molienda húmeda, la distribución es directa desde el
que el desarrollo tecnológico de las semillas está en fabricante al demandante intermedio o a través de
manos de un conjunto reducido de empresas que distribuidores mayoristas y minoristas especializados. Si
detentan la propiedad del material genético y la marca de se trata de un insumo de molienda seca, los canales
los productos que se generan a partir del mismo. La comerciales utilizados son los tradicionales, a través de
participación del sector público en esta área debe supermercados y otras cadenas de comercio mayoristas
incrementarse de la mano de los institutos públicos de y minoristas.
tecnología agropecuaria provinciales y nacionales, no
ANÁLISIS DE LA CADENA DEL MAÍZ
solo por una cuestión de soberanía nacional de los
avances tecnológicos sino también por el impacto DESDE LA TEORÍA DE LAS VENTA JAS
redistributivo negativo que genera la propiedad privada COMPETITIVAS
de los mismos. Para este capítulo, se toma como producto el grano de
En la industria de agroquímicos, la situación no es muy maíz, y se incorporará el análisis de las cadenas de valor a
diferente. Si bien el uso de fertilizantes en la producción través del tercer elemento del diamante (industrias
del maíz no es tan asiduo en Argentina como en el resto correlativas o coadyuvantes). Se hará énfasis en las
del mundo (dadas las ventajas naturales y fertilidad del cuestiones asociadas al comercio exterior y se omitirán
suelo de nuestro país), su abastecimiento también está algunos elementos del diamante que han sido
concentrado en grandes firmas transnacionales. explicados en el apartado anterior.
En la industria de maquinaria agrícola, la participación del

95
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

El primer componente del diamante tiene que ver con la situación de los factores. Las estimaciones de Instituto de
Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL, 2010) determinan que la cadena genera más de
450.000 puestos de trabajo directos e indirectos. En conjunto, la cadena completa del maíz emplea al 2,59% de la
población ocupada total del país. No obstante, cuando se toma sólo la producción del grano, la demanda de puestos
de trabajo es muy baja, con cerca de 25.000 trabajadores ocupados.
En relación a la infraestructura y los bienes de capital, la
situación es variada. Por un lado, el transporte de los (pertenecen a los diez primeros puestos del ranking de
productos tienen los mismos problemas que pueden exportaciones de maíz y que mantuvieron dicha
llegar a tener cualquier bien exportable, destacándose participación entre el período 2001-2007 o en los
la dependencia del transporte por camiones (más caro e últimos tres años del estudio) y no tradicionales (los que
ineficiente que el transporte ferroviario). Por otro lado, pertenecen a los diez primeros puestos del ranking de
el nivel de adquisición de bienes de capital exportaciones de maíz, pero no mantuvieron dicha
agropecuarios (sembradoras, cosechadoras, tractores) participación entre el período 2001-2007 ni en los
es envidiable si se compara con los principales últimos tres años del estudio).
competidores a nivel mundial. Además, las estrategias Dentro de los primeros se encuentra Chile, Malasia,
de uso racional hay llevado a reducir las pérdidas por Egipto, España, Perú y Arabia Saudita (con una
siembra y cosecha en un 35% en la última década (INTA permanencia en el ranking durante los 7 años del
3, 2010). Pero existen falencias en la adquisición de estudio), y Argelia, Marruecos, Portugal, República de
bienes de capital en la etapa de industrialización Corea y Sudáfrica (que permanecieron en el ranking en
primaria, sobre todo en la molienda húmeda. Esto se los últimos tres años). Si bien existen más de 100 países
debe principalmente a la escasez de inversiones y a lo que son importadores del maíz argentino, los seis
costoso de dicho capital. primeros mencionados como mercados tradicionales
Con respecto a la tierra, la ventaja comparativa que concentran más del 50% del total exportable.
Argentina tiene en la fertilidad del suelo ha sido siempre Entre los países no tradicionales destinatarios de
un factor destacable. A esto se le agrega que el maíz es el nuestras exportaciones se encuentran Japón, México,
cultivo capturante más de carbono que se puede rotar Taiwán, Colombia, Canadá, Holanda, Irán, Alemania,
con soja. El maíz aporta el rastrojo y el carbono a los Reino Unido, Italia, Indonesia y Siria.
primeros centímetros del suelo y deja una masa En la mayoría de los mercados tradicionales, el maíz
radicular muy estructurante, la cual mejora la actividad viene creciendo en sus exportaciones, siendo su
biológica y es clave para el éxito de la soja transgénica principal destino la utilización como forraje para la
(INTA, 2010). Esto haría pensar que se encuentra en una producción de carnes consumidas en dichos países.
situación menos desfavorable que otros cultivos ante el Dado que el consumo se está incrementando más que
avance de la actividad sojera. No obstante, esto no es la capacidad de producción de estas naciones, la
del todo cierto. Al año 2010 y según datos del Sistema d e m a n d a p o r e l g ra n o a rg e n t i n o c o n t i n u a rá
Integrado de Información Agropecuaria (SIIA), la incrementándose. Además, en estos países, el grano
superficie cosechada de maíz fue de 3.747.521 argentino es el que mayor participación tiene del total
hectáreas (ha.) y la producción total fue de 23.004.800 que importan, lo cual potencia aún más las
toneladas (tn.) contra 2.902.751 ha. y 22.676.920 tn. en posibilidades de expandir los volúmenes exportados.
2009. Si la comparamos con la soja, la superficie Los mercados no tradicionales del maíz, en cambio, no
cosechada fue 18.749.612 ha. en 2010 con una presentan una situación tan favorable. Sólo en siete de
producción de 48.885.703 tn., y 18.130.904 ha. en 2009 ellos se ve una expansión de la demanda de maíz, contra
con una producción de 52.677.371 tn. Sin duda, la cuatro con un decrecimiento (porque se incrementó su
diferencia es muy marcada todavía. producción local o porque disminuyó el consumo del
El segundo elemento del diamante tiene que ver con las grano) y dos con un consumo estable.
condiciones de la demanda. Al respecto, según un
estudio realizado por la Asociación Maíz Argentino
(MAIZAR, 2010), los destinos de exportación del maíz
argentino se pueden clasificar en tradicionales

96
DISSERTATIO N°1
El principal uso también es el de forraje para la
producción de proteínas rojas. La participación de
Argentina en estos mercados es mínima en comparación
a la de Estados Unidos (EEUU), que concentra más del
90% de las exportaciones totales del grano a los países
asiáticos y americanos. El único caso excepcional es el de
Japón, que por una estrategia de diversificación del origen
del grano en un contexto de rápida expansión de la
demanda (sobre todo la asociada a la producción de
biocombustibles), se presenta abierto a incrementar sus
importaciones de otros destinos distintos a EEUU. Por
otro lado, México y Canadá están incrementando su
demanda, pero dado que se encuentran dentro del
NAFTA y cercanos a EEUU, no se ve probable un
incremento de las exportaciones a estos países. Los
países de la lista pertenecientes a la Unión Europea (UE)
presentan una situación similar, ya que en caso de
incremento de la demanda, sus principales
abastecedores serán Francia y los países de Europa del
Este (MAIZAR, 2010). Por último, cabe destacar que China
no parece en las listas ya que todavía tiene poder de
autoabastecimiento, pero dado el creciente incremento
de su demanda, se convertirá en importador muy pronto
y Argentina tendrá allí la oportunidad de competir con
EEUU por el abastecimiento en ese territorio
Para facilitar la exposición, se deja el tercer elemento del
diamante para el final, y se continúa con el cuarto, que
incluye el análisis de la competencia. Según datos de FAO-
Stats al 2009 (último año disponible) los países que mayor
capacidad de exportación de maíz tienen a nivel mundial
son EEUU, la UE (siendo los principales exportadores
Francia, Ucrania y Hungría), Brasil e India. Con respecto a
EEUU, según MAIZAR (2010) y sobre la base de datos de
USDA (Departamento de Agricultura de EEUU), la
agregación de valor del maíz ascenderá estrepitosamente
en los próximos años, por el aumento del consumo
interno y, sobre todo, por la demanda asociada a la
industria del etanol, los biomateriales y el forraje. Esto
representa una ventaja para Argentina en lo que se
refiere al incremento de las exportaciones del grano (si es
que la producción de EEUU se incrementa al ritmo de su
consumo), pero una desventaja en las exportaciones de
productos de la cadena, ya que el incentivo de demanda
interna contribuirá al desarrollo científico y tecnológico
de EEUU, lo que le permitirá obtener experiencia que le
servirá para acaparar más mercados.
Con respecto a Brasil, USDA (2010) considera que el
97
consumo y la producción de maíz dentro del país se
seguirán incrementando a un ritmo moderado y parejo,
lo cual mantendrá sus exportaciones relativamente
estables. El mismo comportamiento se espera para la
India. En los países de la UE, el contexto de la crisis hace
difícil proyectar con certeza el comportamiento futuro de
sus exportaciones. No obstante, es de esperar que se
incrementen las exportaciones intra-zona (por el
potencial agrícola de los nuevos países incorporados) y
que si el consumo interno se retrae y los subsidios a las
explotaciones se eliminan los países de Europa del Este
salgan a buscar nuevos mercados (África y Asia).
El componente del diamante que falta por analizar es el
que se relaciona directamente con las cadenas de valor y
abarca las empresas (o para nuestro análisis global, los
sectores) coadyuvantes y complementarios.
Los proveedores de insumos para la producción agrícola
fueron descriptos en el análisis tradicional. Queda por
ver los sectores a los cuales la producción maicera les
proporciona insumos. Se comienza con la producción
para forraje y la transformación en proteínas rojas,
donde la situación es muy variada.
Por un lado, la ganadería vacuna se encuentra en una
situación delicada por las constantes trabas a la
exportación, lo cual ha contribuido a la reducción de la
faena en plantas, a la disminución del precio percibido
por el productor y al aumento los costos de la cadena y
sus precios en el mercado interno. La situación es muy
compleja, pero cabe destacar que para que el maíz
pueda incrementar valor a través de la exportación de
carne vacuna se hace necesario aumentar la cría para
garantizar el abastecimiento interno eficiente y
desarrollar luego una política de apertura en los
mercados. Argentina es el quinto productor mundial de
carne, con EEUU, Brasil, UE y China por delante. De estos
países, EEUU es a su vez importador neto, y China y la UE
vienen disminuyendo su participación en las
exportaciones año a año, por lo que el principal
competidor de Argentina es Brasil. La caída en la oferta
exportable de cortes hacia la Unión Europea (para
cumplir la cuota Hilton), Chile y Rusia (principales
importadores de carne argentina) representa una
oportunidad para que los brasileros expandan su
volumen en estos mercados.
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

La ganadería porcina se ha presentado como un

Argentina no puede ingresar al mercado mexicano por el
importante eslabón para generar valor, sobre todo por
encarecimiento del producto en la aduana argentina,
el nivel de subdesarrollo actual. El maíz es el principal
donde paga un 15% de derechos de exportación. Esto le
alimento para el engorde de los cerdos, con lo cual la
otorga una ventaja a Brasil, que es el país que mayor
expansión de esta actividad repercutirá directamente
sombra le puede hacer a Argentina en este producto. Por
sobre el valor total de la cadena. No obstante, MAIZAR
lo anterior, el destino de este producto argentino incluye
(2010) destaca dos puntos determinantes en la
otros países de Sudamérica, como Venezuela, Paraguay,
expansión de las exportaciones de carne de cerdo a
Uruguay y Colombia (MAIZAR, 2010).
nivel internacional: a) los subsidios que reciben los
En relación a la molienda húmeda, Argentina exporta
principales exportadores de carne porcina del mundo
fructosa, gluten de maíz y almidón de maíz
(lo cual hace difícil que Argentina pueda participar en el
principalmente. La participación de los aceites de maíz, la
mercado mundial con ese tipo de competidores); y b) la
glucosa y otros productos es menor. En los últimos años,
capacidad de Argentina para atraer inversiones.
los costos de transporte de productos húmedos se han
Con respecto a la industria láctea, la leche fluida es un
incrementado (perjudicando las exportaciones de
bien poco transable dado su carácter perecedero, por lo
fructosa) y los feed-lots aumentaron la demanda de
que las oportunidades de exportación se concentran
productos derivados del gluten para engorde (con lo que
principalmente en la leche en polvo.
las exportaciones de gluten de maíz también cayeron).
Argentina es el tercer exportador mundial de este
El almidón de maíz se configura como el producto con
producto, con poco más de 1/5 de las exportaciones en
mejores oportunidades a nivel internacional, ya que sirve
comparación con el principal exportador a nivel
para abastecer a industrias alimenticias, textiles y
mundial, que es Nueva Zelanda (MAIZAR, 2010). La
papeleras (MAIZAR, 2010).
problemática de la cadena bovina es un obstáculo que
El principal obstáculo a superar es el nivel de capacidad
influye en la cadena láctea.
instalada, que dado lo costoso de los procedimientos de
Por ello, se hace necesario reorientar las políticas
molienda húmeda, hace que se no pueda expandir las
públicas hacia un aumento de la producción si se quiere
exportaciones más allá de los países de Sudamérica.
incrementar las exportaciones.
Una nota especial merece el uso del proceso de molienda
En relación a la carne aviar, Argentina no es un
seca para la obtención de etanol.
exportador significativo a nivel mundial.
H a y u n g ra n p o t e n c i a l p a ra l a p ro d u c c i ó n d e
Datos del Trademap de International Trade Center
combustibles de etanol sobre la base del maíz. La
ubican a China como el principal importador de pollos
tecnología ha avanzado y la eficacia de los procesos llevó
argentinos, seguido de Sudáfrica y Hong Kong. Dado
a una reducción de costos significativa. Sin embargo, en
que los principales demandantes de este alimento son
Argentina aún no hay una planta de producción exclusiva
Rusia, Hong Kong y China, Argentina debe buscar
de etanol a partir de maíz, sino que solo existen procesos
canales para incorporar a Rusia como importador, que
marginales y experimentales dentro de plantas
actualmente es abastecido por los dos principales
procesadoras de otros productos. En un contexto
exportadores del mundo (EEUU y Brasil). A tales efectos,
mundial donde el uso de energías renovables comienza a
es destacable el papel del Centro de Empresas
ser una preocupación y donde la demanda de energía se
Procesadoras Avícolas (CEPE), que a través de diferentes
i n c re m e n t a , A r g e n t i n a s e e n c u e n t ra c o n u n a
misiones comerciales y acuerdos fue contribuyendo a
oportunidad para convertirse en productor y exportador
que el sector aumente su participación en el consumo
líder de etanol de maíz, por ser el segundo productor de
interno y las exportaciones.
este grano en el mundo. Con la ley de Biocombustibles
Con respecto a la molienda seca, los productos que
(Ley 26.093/2010) se obliga en Argentina a la mezcla de
exporta Argentina son principalmente harinas, polentas
naftas con etanol en un 5%, lo cual es un aliciente para
y grits. Este último es el producto con mayor valor por
esta actividad. No obstante, la totalidad de este
tonelada y con mayor potencial de crecimiento a nivel
porcentaje ha sido monopolizado por la industria de la
mundial.
caña de azúcar, que por un lado es menos competitiva,
El principal importador de grits es México, que es
pero que por otro ofrece empleos en zonas de menores
abastecido por el principal exportador, EEUU.
recursos y mejora la distribución regional del ingreso.

98
DISSERTATIO N°1
Por último, hay un eslabón de la cadena de valor que no
tiene una participación significativa a nivel internacional,
los productos de industrialización secundaria. En la mayor
parte de ellos, el principal destino de consumo es el
mercado interno, y las exportaciones se limitan a
productos puntuales en países limítrofes. Esto se debe a
que en general no son bienes que tengan un potencial
transable y en los que Argentina pueda desarrollarse a
nivel internacional, principalmente por el encarecimiento
relativo en su transporte y por el requerimiento de imagen
de marca que Argentina no posee. El único producto en
donde se viene destacando internacionalmente es en la
producción de barras de cereales y cereales para
desayuno. Las exportaciones del año 2009 superaron los
20 millones de dólares, mientras que las importaciones, los
8 millones (IERAL, 2010). El superávit se duplicó entre los
años 2003 y 2009. Los países a los que Argentina vende son
básicamente países de América Latina, apareciendo
Estados Unidos recién en la quinta posición del ranking.
ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA
CADENA DEL MAÍZ Y RECOMENDA-
CIONES DE POLÍTICA
Además de los cuatro elementos del diamante, Porter
menciona a las formas de governance (gobierno) como un
factor adicional de importancia en el desarrollo de
competitividad.
El marco de instituciones que regulan la cadena del maíz
está compuesto por organismos públicos y privados, que
actúan tanto en la etapa primaria como en las
subsiguientes. Sin embargo, todas estas instituciones
están compuestas por agentes con características e
intereses variados, por lo que no hay un asociativismo
horizontal y vertical importante. A continuación, se
mencionan los organismos y asociaciones más
destacados.
En primer lugar, se encuentra el Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca de la Nación (MAGPyA), encargado de
implementar políticas regulatorias de las actividades
primarias, de comercio exterior y de difusión tecnológica a
través de sus subsecretarías y otros entes
descentralizados, como el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA) y el Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agropecuaria (SENASA). También se puede
mencionar a nivel nacional al Ministerio de Economía, por
ser el encargado de llevar a cabo la política comercial y
establecer los aranceles a los bienes transables.
En segundo lugar, se puede mencionar a la Sociedad Rural
Argentina (SRA), una asociación civil que agrupa a la
99
mayoría de los productores del maíz y que desarrolla un
papel importante tanto en la promoción de nuevas
tecnologías como en la defensa del patrimonio rural y de
los intereses del sector. También participa de manera
coordinada con otras organizaciones no
gubernamentales como la Asociación Argentina de
Productores en Siembra Directa (AAPRESID) y la
Asociación Argentina de Consorcios Regionales de
Experimentación (AACREA).
En tercer lugar, Lavarello (2003) menciona un grupo de
instituciones que actúan a nivel industrial en la provisión
de insumos para la cadena, como la Asociación de
Semilleros Argentinos (ASA), la Cámara de Semilleristas
de la Bolsa de Cereales (CSBS), y otras cooperativas de
cobertura zonal. También agrega otro grupo de
organismos que actúan a nivel industrial, pero en la
etapa de producción de bienes secundarios derivados
del maíz. Entre ellos están la Cámara de Fabricantes de
Almidones, Glucosa, Derivados y Afines (CAFAGDA), que
agrupa a los empresarios de la molienda húmeda; y la
Cámara de Industriales de Molienda Seca, que reúne a
los a los empresarios de la molienda seca.
A lo largo del trabajo, se fueron mencionando algunas
proyecciones sobre el potencial de la cadena de maíz
para generar empleo, incrementar la producción,
incrementar la generación de divisas y aumentar la
agregación de valor.
Pero para que dichos escenarios se concreten, resulta
necesario un conjunto de políticas públicas e inversiones
que promuevan el crecimiento de la trama. Algunas de
estas políticas se fueron mencionando en los capítulos
anteriores. A continuación, enunciamos algunas
re c o m e n d a c i o n e s d e p o l í t i c a a d i c i o n a l e s q u e
favorecerían el desarrollo de la cadena.
El IERAL estima que para la molienda seca, dado el
elevado nivel de capacidad ociosa (aproximadamente un
30%), el incremento deseado de la producción se podría
lograr con bajos niveles de inversión (dos nuevas plantas
procesadoras y ampliaciones de molinos) y el
aprovechamiento de dicha capacidad ociosa, a un nivel
que al menos permita reducir a la mitad los factores no
utilizados. En el caso de la molienda húmeda, el trabajo
menciona que la capacidad ociosa es muy baja (5%
aproximadamente) y que muchos de los productos
derivados de esta molienda son relativamente nuevos,
por lo que los niveles de inversión necesarios son
mayores,
 CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ
tanto a nivel de ampliación como de creación de nuevas plantas (se necesitarían tres nuevas plantas con una
importante capacidad de procesamiento) (IERAL, 2011).
En lo que se refiere a las políticas públicas, una primera
cuestión tiene que ver con la apertura de nuevos
mercados y la inserción de empresas argentinas en el
escenario productivo internacional. Para ello, puede ser
útil la creación de normas de calidad internas que sean
armónicas con las exigidas a nivel internacional, y que
sean factibles de cumplir con el adecuado apoyo estatal.
También es útil la participación conjunta de empresas
privadas y organismos públicos y privados del sector en
ferias, eventos internacionales y visitas comerciales,
para captar potenciales compradores y difundir los
productos argentinos en nuevos mercados. Por último,
el Estado puede facilitar información a los productores y
empresarios sobre reglamentaciones internacionales,
exigencias arancelarias, exigencias técnicas y hábitos
alimenticios de mercados potenciales.
En relación a los aranceles que tributan los productos
argentinos en el extranjero, los mismos son muy
variados y dependen de la existencia o no de acuerdos
de preferencia comercial, del grado de políticas
proteccionistas del país de destino, de la existencia o no
de producción local del grano, y del mayor o menor
grado de desarrollo. Las barreras no arancelarias tienen
que ver principalmente con la protección de la salud de
los consumidores y con estándares medioambientales
sobre la tecnología y los métodos de producción. Son
aplicadas en su mayoría por países desarrollados, y a
veces, en el marco de acuerdos internacionales
específicos. El informe de MAIZAR (2010) describe con
detalle las barreras arancelarias y paraarancelarias. En
este trabajo, solo interesa destacar la importancia de
A r g e n t i n a e n l a s n e g o c i a c i o n e s c o m e rc i a l e s
internacionales. Son en estos ámbitos donde se pueden
obtener los mejores resultados ya que se pueden
coordinar voluntades entre las naciones que se
encuentra discutiendo a nivel internacional una
reducción de los obstáculos al comercio de bienes
primarios. SI bien la Ronda Doha de negociaciones de la
Organización Mundial de Comercio ha dado resultados
magros en esta materia, la fórmula estratificada que se
presentó para la reducción de las barreras comerciales
es un instrumento que podría beneficiar a nuestro país
si se lleva a la práctica, por lo que el Estado debe
incrementar esfuerzos para logra su aprobación.
En relación a las barreras arancelarias internas,
dependiendo del perfil de política, se podría analizar la
posibilidad de reducir las alícuotas de los derechos de
exportación de ciertos productos derivados del maíz, en
la medida en que no genere desabastecimiento interno
(algo poco factible, dada la demanda actual).
Según datos de IERAL (2011), en promedio, los
productos de la molienda seca tienen aranceles poco
dispersos (que rondan el 15%) mientras que los de
molienda húmeda tienen un nivel de dispersión muy
elevado y gozan de reintegros especiales. Una
estrategia que Argentina ha utilizado en diferentes
momentos de su historia consiste en la aplicación de
reducciones escalonadas en los derechos de
exportación, a medida que el producto va sufriendo
mayores niveles de transformación. Con ello, se
incentiva a la agregación de valor en origen y se reduce
la exportación de grano sin procesar.
Ceconi, Ghilardi y Castro (2005) mencionan también
otras políticas de promoción, pero en ese caso,
orientadas a salvar los problemas del elevado costo de
transporte de los productos. Las mismas son aplicables
a la cadena del maíz y al resto de las cadenas, e incluyen:
la eliminación de los recargos a las exportaciones
cuando se exporta a distancias lejanas (para promover
la captación de mercados distantes geográficamente);
la disminución de los costos de seguros y de
operaciones bancarias de exportación (a través de
exenciones impositivas a las transacciones vinculadas
con la cadena); y la reducción o eliminación de los
impuestos que gravan a los combustibles, a las
empresas de transporte y a las operaciones portuarias
(siempre que se verifiquen en verdaderas reducciones
en las tarifas de trasporte que se cobran a los
productores que exportan), entre otras.
Otra cuestión de política, que se relaciona con las
inversiones, es la estabilidad macroeconómica y
jurídica. Los niveles de inversión requeridos para
incrementar la producción y agregación de valor no se
realizarán si no existe un escenario macroeconómico
estable y adecuada previsibilidad en la proyección de
ganancias de los negocios futuros. A su vez, el mercado
de la molienda húmeda (que es el que mayores
inversiones requiere y el que mayor potencial de
crecimiento tiene), sólo se expandirá en la medida en
q u e a u m e n t e l a d e m a n d a d e o t ro s s e c t o re s
relacionados, ya que la mayoría de los productos de
este tipo de molienda son insumos de otras industrias.
100
CONCLUSIONES
Quedó demostrado a lo largo del trabajo las posibilidades y ventajas de orientar una estrategia de crecimiento
basada en la profundización de las cadenas de valor agroindustriales para el Área Pampeana. No obstante, la
aplicación de la estrategia no es fácil. No se debe pretender que a partir de unos pocos lineamientos, los
encadenamientos productivos se profundicen espontáneamente.
Existe una multiplicidad de problemáticas que afectan el desarrollo del sistema agroalimentario argentino. Se
mencionaron como más importantes: la decreciente generación de empleo en el sector primario, el avance de
la agricultura por sobre la producción pecuaria, la concentración de la propiedad y la producción,
concentración en la distribución del ingreso en los eslabones superiores de la cadena, la escasa integración
del productor agropecuario a las cadenas agroindustriales, y la sustentabilidad de ciertas producciones ante
el deterioro ambiental que trae aparejado la carrera productivista.
Se señaló que para que un país sea competitivo, se debe poseer estructuras en el “nivel meta” que promuevan
dicha competitividad. A su vez, se enfatizó la necesidad de la participación estatal y de la sociedad civil a “nivel
meso” para solucionar el déficit de capital social. En el “nivel macro” se destacó el rol del sector agropecuario
en la balanza de pagos, la importancia de agregar valor en origen para reducir el impacto de las crisis
internacionales, y la tendencia creciente en la demanda internacional de manufacturas de origen
agropecuario. Con respecto al “nivel micro”, se mencionó la posibilidad de agregar valor tanto de la mano de
empresas transnacionales como a través de las PYMES vinculadas con actividades agroindustriales.
En todos los niveles, el Estado tiene un rol indelegable como intermediario entre los agentes económicos y
como reforzador de las ventajas competitivas a medida que se avanza en los encadenamientos. Esto quedó
demostrado en el tercer capítulo del trabajo, donde se describió el potencial de crecimiento del sistema
agroalimentario y de las cadenas de valor en el Área Pampeana. Las proyecciones sobre la generación de
divisas y la creación de puestos de trabajo directo e indirecto en las siete cadenas mencionadas, si bien
dependen de una serie de supuestos sobre el comportamiento futuro de la economía nacional e
internacional, son muy favorables aún frente a escenarios no tan optimistas.
El mismo ejercicio descriptivo-analítico realizado en el cuarto capítulo sobre la trama del maíz se puede llevar
a cabo para el resto de los cultivos del Área Pampeana, e incluso también para los de las zonas
extrapampeanas. El enfoque de las cadenas de valor y la teoría de las ventajas competitivas de Porter aportan
claridad al análisis y permiten observar las virtudes de las tramas, sus puntos débiles y los obstáculos a salvar
para encarar el crecimiento.
Las políticas a proponer en cada caso van a tener algunos rasgos en común con las mencionadas en el quinto
apartado. En primer lugar, en todas las propuestas se deberá tener en cuenta el entramado institucional
público y privado, que sirve para diagnosticar el entorno en donde se desenvuelven los actores y sus
intereses. En segundo lugar, las propuestas deberán detallar los requerimientos de inversión, que son los
limitantes más importantes a la hora de encarar la estrategia de crecimiento. Por último, se deberán tener en
cuenta las políticas arancelarias y para-arancelarias propias y de los mercados donde se planea incorporar el
incremento de la producción.
A modo de reflexión final, Argentina tiene frente al escenario mundial la alternativa de desarrollarse en
sectores productivos donde hace unas décadas atrás las posibilidades eran muy limitadas. Si bien el
comportamiento de los precios internacionales hace factible mantener un ritmo de crecimiento siguiendo
un enfoque de ventajas comparativas, la historia ha demostrado que sólo las naciones que despliegan
ventajas competitivas pueden mantener un nivel de desarrollo en el largo plazo. Profundizar las cadenas
de valor en el marco de una alianza Estado-mercado se presenta como la alternativa más eficaz para el
despliegue de este tipo de ventajas

101
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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102
EL SECTOR DE MAQUINARIA
PARA LA ALIMENTACIÓN
EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
LIC. MARÍA DOLORES POBLETE
DIRECTORA Dra. Alicia I. Castagna

EL SECTOR DE MAQUINARIAS PARA LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS HA EXPERIMENTADO UN FUERTE

DESARROLLO A PARTIR DEL BOOM DE LA INDUSTRIA ALIMENTICIA EN LOS ÚLTIMOS AÑOS. EL MISMO, COMO
PARTE DE LA INDUSTRIA DE BIENES DE CAPITAL, ES DE IMPORTANCIA ESTRATÉGICA PARA EL DESARROLLO DE
UNA ESTRUCTURA PRODUCTIVA INTEGRADA, YA QUE PERMITE LA INCORPORACIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS
EN LOS PROCESOS PRODUCTIVOS, LOGRANDO UNA COMPETITIVIDAD GENUINA.
DADA SU RELEVANCIA, SE ESTUDIA AL SECTOR PRODUCTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN. SE
ANALIZA LA EVOLUCIÓN DEL VA Y DEL VBP DURANTE LAS ÚLTIMAS DÉCADAS, SE HACE UN ANÁLISIS DE LA
CADENA PRODUCTIVA Y DE LOS DISTINTOS INDICADORES DE COMERCIO EXTERIOR.
SE DEBE SEÑALAR QUE EL DESEMPEÑO DE ESTE SECTOR DEPENDE, FUNDAMENTALMENTE, DE LA INVERSIÓN EN
LA INDUSTRIA ALIMENTICIA, POR LO QUE TAMBIÉN RESULTA INTERESANTE ESTUDIAR LA EVOLUCIÓN DE ESTA
ÚLTIMA.
TENIENDO EN CUENTA LA IMPORTANCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SE INDAGA EN LAS EXISTENTES Y EN LA
UTILIZACIÓN DE LAS MISMAS.
FINALMENTE, SE EXAMINAN LAS INVERSIONES DEL SECTOR, SU NIVEL TECNOLÓGICO Y SU COMPETITIVIDAD.

103
DISSERTATIO N°1

EL SECTOR DE MAQUINARIA
PARA LA ALIMENTACIÓN
EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
LIC. MARÍA DOLORES POBLETE

INTRODUCCIÓN
En los últimos años la industria alimenticia ha experimentado un fuerte desarrollo a partir del boom de los alimentos a
nivel mundial y de la recuperación de la demanda local en la etapa post convertibilidad. Al ser la base del sistema
productivo, el sector de maquinarias para la producción de alimentos se enfrenta con desafíos y oportunidades.
Este trabajo busca describir las características de dicho
sector en la provincia de Santa Fe, con especial énfasis en
la inversión, en la tecnología y en la competitividad. Se
examinan las posibilidades y los problemas que se les
presentaron a las empresas y se intenta averiguar si las los subsectores de la industria aceitera, de la lechería,
mismas son competitivas a nivel internacional. de la panificación, de la gastronomía y de la industria
frigorífica.
En primer lugar se hablará de la relevancia de la industria
de bienes de capital en el marco de la competitividad, En quinto lugar, se indicarán las políticas públicas
subrayando la importancia de la incorporación de existentes en el sector y se indagará en la utilización de
tecnología en todas las etapas del proceso productivo las mismas por parte de las empresas entrevistadas.
1

para lograr una competitividad genuina.
En segundo lugar, se pasará a describir el Sector de
Maquinaria para la Alimentación, haciendo una breve
referencia a sus orígenes y a su evolución histórica.
Seguidamente, se analizará su localización, unidades
productivas, puestos de trabajo ocupados, valor agregado
bruto y valor de la producción. Luego se estudiará la
cadena productiva, analizando insumos, modo de
comercialización y servicios vinculados.
En tercer lugar, se estudiarán las exportaciones e
importaciones, indicando cómo se desarrollaron desde los
noventa hasta la actualidad. Se verá su evolución a nivel
del país y la participación de las exportaciones de Santa Fe
en las totales. Asimismo, se analizará la composición y el
destino de las exportaciones santafesinas al igual que el
origen y la composición de las importaciones del país.
En cuarto lugar, se examinará la relación existente entre la
evolución de la industria alimenticia y la evolución de la
industria de maquinarias para la alimentación, estudiando
Por último, se intentará describir las inversiones que se
han llevado adelante, analizando la tecnología y la
competitividad de las firmas.
Para los mencionados propósitos se realizaron
encuestas a 10 empresas. Entre las relevadas, siete
están situadas en Rosario, una en Villa Gobernador
Gálvez, una en Roldán y una en El Trébol. Dos fabrican
maquinarias para la industria frigorífica, una para la
industria lechera, otra para la industria aceitera, tres
para la panadería, una para la elaboración de pastas
frescas, una para la gastronomía y una se dedica a la
producción de máquinas de café.
A su vez, se utilizó información de los Censos
Económicos de 1994 y 2004.

105
 EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
RELEVANCIA DE LA INDUSTRIA DE
BIENES DE CAPITAL
Los bienes de capital son definidos por el INDEC como
aquellos que cumplen la función de ser medios de
producción para producir otros bienes, cuya vida útil se
extiende más allá del año y que, generalmente, son
utilizados por las empresas.
Estos bienes son fundamentales dentro de cualquier
proceso productivo ya que junto con los recursos
humanos, son determinantes de la calidad de los
productos de las firmas y de los mercados que éstas
pueden alcanzar. Es por esto que la industria de bienes
de capital constituye un sector económico de relevancia
estratégica. La misma determina el nivel tecnológico de
todo el sistema productivo y es la base de las
innovaciones en productos.
Los bienes de capital incorporados en un proceso
productivo pueden ser de origen importado o
producidos localmente. Al ser Argentina un país que
no se encuentra dentro de la frontera tecnológica
internacional, no resulta indiferente la elección de
utilizar equipos y maquinarias nacionales o
importados. Cada una de estas alternativas genera
efectos de diversa índole en la estructura económica.
Por un lado, la incorporación de productos
importados permite, en el corto plazo y en
determinados sectores, lograr niveles de
productividad semejantes a los niveles
internacionales, mejorando al mismo tiempo la
calidad de los productos. A su vez, se incorporan
conocimientos que contribuyen a la formación de la
plataforma científica y tecnológica de un país.
Sin embargo, esto acarrea algunas dificultades y
algunos costos para la economía.
Para empezar se puede señalar el costo en divisas
que implica la importación de maquinarias y
equipos. A esto se le suman las dificultades de las
PyMES para obtener el financiamiento necesario
para acceder los mismos.
Además, cabe señalar los problemas que se generan
para adaptar las tecnologías importadas a las
necesidades y recursos locales. Las materias primas
utilizadas localmente, así como las características de
los productos demandados en un país, difieren de una
nación a otra. Por ello, probablemente, las
maquinarias requeridas para los procesos productivos
sean distintas en uno y otro caso. A esto se le suman
diferencias en los tamaños de los mercados, que
implican distintas escalas óptimas de producción, y
diferencias en la calificación y disponibilidad de
recursos humanos que, con la importación de
tecnologías, deben ser re-entrenados no solamente
para operar, sino también para mantener y reparar los
nuevos equipos.
Bernardo Kosacoff destacó algunos de estos
problemas al referirse a la importación de tecnologías
durante el último período de la etapa de sustitución
de importaciones en nuestro país:
“Estos cambios generaron un acelerado proceso de
desarrollo tecnológico basado en la incorporación de
tecnologías de los países desarrollados, con significativas
adaptaciones al medio local, que determinaron la réplica
de las producciones “fordistas” con un fuerte contenido
localista. La producción de series cortas en plantas
orientadas al mercado interno (con escalas de producción
en promedio diez veces menor que una similar ubicada en
la frontera técnica), el elevado nivel de integración de la
producción (por el escaso desarrollo de proveedores y
subcontratistas especializados) y el alto grado de
apertura del “mix” de producción, eran algunos de los
problemas de competitividad internacional que se
observaban en la estructura industrial argentina”
(Kosacoff, 1993).
Por otro lado, el desarrollo local de tecnologías
acarrea una serie de efectos positivos en la
estructura productiva que contribuyen al
objetivo del desarrollo económico. A través de la
producción local de bienes de capital se facilita la
acumulación de conocimientos de las distintas
etapas del proceso, incorporándolos luego a los
bienes elaborados.
106
DISSERTATIO N°1

Los efectos positivos del desarrollo local de bienes de capital son ampliamente enumerados en el “Manual de fomento
industrial” elaborado por la Cámara de Industriales de Proyectos e Ingeniería de Bienes de Capital de la República
Argentina (2009). Las empresas nacionales, a través de sus profesionales, dominan no sólo los aspectos técnicos de la
fabricación del bien en sí mismo, sino también los procesos aguas arriba y abajo, lo que permite difundir y desarrollar
tecnologías ajustadas a las necesidades del país. Esta es una ventaja que se pierde cuando se utilizan equipos
importados. En este caso se desvinculan la creación de la tecnología (saber por qué) y el uso de la misma (saber cómo).
El desarrollo de tecnologías requiere un mayor esfuerzo pero permite incorporar en la fabricación conocimientos sobre
productos, procesos, recursos naturales y energéticos disponibles, constituyendo un núcleo capaz de transmitir el
progreso técnico hacia el resto de la economía.
En suma, se podría decir que una estructura productiva completa contribuye a una mayor productividad y esto, a su vez,
permite una mayor competitividad internacional. Esta se refiere a la medida en que el país se encuentra integrado en las
corrientes internacionales de comercio. Según Fajnzylber (1988), desde una perspectiva de mediano y largo plazo la
competitividad consiste en la capacidad de un país para sostener y expandir su participación en los mercados internacionales y
elevar simultáneamente el nivel de vida de su población.
Hay muchos enfoques que destacan el papel del
desarrollo de tecnología como herramienta para productores y usuarios, que juegan un papel importante
alcanzar una mayor productividad y competitividad en la superación de cuellos de botella tecnológicos.
internacional, y alcanzar así el objetivo último del
A partir de este esquema, se puede confirmar el papel
desarrollo.
clave que ocupa el sector productor de bienes de capital.
Entre éstos se encuentra el enfoque de competitividad El desarrollo de este tipo de industrias estimula las
sistémica, que establece que la capacidad de las sinergias tecnológicas que se producen entre la
empresas para competir se encuentra determinada por producción y la utilización de las maquinarias,
un complejo conjunto de factores característicos del fomentando el desarrollo local y la difusión de avances
ámbito donde se desarrollan, entre los que se hallan la tecnológicos. De esta manera, se genera un círculo
disponibilidad de tecnologías y la naturaleza de la virtuoso, ya que el desarrollo tecnológico tiene una
investigación y desarrollo en un país. faceta fuertemente acumulativa.
Según sostiene Alburquerque (1997) la competitividad es Un sistema productivo que otorgue un papel importante
“sistémica” en el sentido que la misma no depende al sector de bienes de capital y por extensión al
solamente de las empresas sino también de otros desarrollo de tecnologías, permite la construcción de
aspectos de su entorno, como por ejemplo la existencia ventajas competitivas dinámicas, que son aquellas que
de servicios de apoyo a la producción, de infraestructuras se pueden mantener en el tiempo y que permiten un
básicas, la naturaleza de la investigación y el desarrollo, el crecimiento sostenido a largo plazo. Estas se basan en la
factor empresarial, el sistema educativo y su vinculación productividad lograda por mejoras en los procesos y
con las empresas, la red de proveedores y competidores, técnicas utilizadas, así como también, en una mejora en
entre otros. Un sistema productivo integrado es la calificación de los recursos humanos. No están
fundamental para sustentar el éxito competitivo a largo basadas en la dotación de recursos naturales sino que
plazo. son construidas a partir de esfuerzos conscientes
Relacionado al anterior concepto, también se encuentra realizados en colaboración por los distintos actores de
el de Sistema Nacional de Innovación introducido, entre un sistema económico.
otros autores, por Chris Freeman y Bengt-Åke Lundvall, Se trata de la obtención de una competitividad industrial
(citado por Carlota Pérez, 1996). El mismo se define como genuina basada en el progreso tecnológico que incorpore
todo aquello que influye en la adopción de innovaciones las ventajas de la nueva tecnología y del cambio
en un espacio nacional, e incluye a todos los actores y las organizacional, que se oriente hacia la especialización
organizaciones relacionadas con el progreso tecnológico, intraindustrial y hacia los productos que corporizan el
así como las redes que se entablan entre ellos. De esta avance tecnológico. (Chudnovsky y Porta, 1990)
manera, quedan abarcadas las relaciones entre

107
DISSERTATIO N°1

Desde el punto de vista tecnológico, el sector tuvo un fuerte impulso con la incorporación de equipamientos modernos y
con la introducción de mejoras en las tecnologías de producto y organización. Sin embargo, muchas empresas no
lograron resistir la competencia de los productos importados y tuvieron que cerrar sus puertas entre finales de los 90 y
principios de los 2000. Las que lograron perdurar, disminuyeron durante este período sus niveles de producción,
sufrieron un descenso del personal ocupado en ellas y experimentaron un fuerte aumento de la capacidad ociosa. Otras
dejaron de producir y se dedicaron a la reparación y a la comercialización.
En el año 2003 comienza a producirse una importante recuperación económica impulsada tanto por la reactivación de la
demanda interna post-devaluación, como por un efecto de “sustitución de importaciones”, ya que el tipo de cambio
comenzó a perjudicar la relación de precios con los productos importados.

LAS EMPRESAS PRODUCTORAS DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN EL

CENSO ECONÓMICO
En el censo económico de 1994 el sector de maquinaria para la elaboración de alimentos, bebidas y tabaco se encuentra
representado en la división 29250. Sin embargo, en el censo económico de 2004 no se encuentra la división 29250, sino
que la información de las empresas pertenecientes a este sector se encuentra agregada en la categoría 2929 junto con
empresas de otros sectores: de máquinas herramientas (29220), de maquinaria metalúrgica (29230), para la explotación
de minas y canteras y para obras de construcción (29240), para la industria textil (29260), la fabricación de armas y
municiones (29270) y la fabricación de otras maquinarias de uso especial (29290).
Por este motivo se utilizan los datos del censo de 1994, que corresponden a los valores de 1993, para ver la distribución
territorial de la producción.

TABLA N°1: INFORMACIÓN CENSAL DE LA PARTIDA 2925,

MAQUINARIA PARA ALIMENTOS, BEBIDAS Y TABACO. AÑO 1994.

“......”

Fuente: “El Sector de maquinaria para la alimentación y su encadenamiento productivo”, 2003, CENES, UBA.

Se puede ver que la producción se encontraba concentrada en las provincias de Buenos Aires, fundamentalmente en el
conurbano bonaerense, y Santa Fe, seguidas por Mendoza y Capital Federal.
De acuerdo a CENES (2003) las empresas de la provincia de Santa Fe tienen un patrón de localización bastante definido:
Las máquinas ordeñadoras se concentran casi exclusivamente en El Trébol.
Las máquinas para lácteos se concentran fuertemente en la ciudad de Santa Fe y zona de influencia.
Las máquinas para panificación, aceites y carnes se ubican en Rosario y zona de influencia.
Es importante señalar que un análisis de las empresas que continúan en el mercado a partir de clasificados industriales
permite afirmar que esta localización se mantiene en la actualidad.

109

SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA
ALIMENTACIÓN
El clasificador nacional de actividades económicas 2004
(ClaNAE 2004) incluye dentro de las actividades de la
industria manufacturera a la fabricación de maquinaria
para la elaboración de alimentos, bebidas y tabaco bajo
el código 29250.
Dentro de esta categoría se pueden incluir maquinarias
tales como las utilizadas por la industria lechera, en la
molienda de granos, para producir harinas, sémolas y
otros productos molidos, en la elaboración de vino,
sidra, jugos de frutas y bebidas similares, en la pana
dería y en la elaboración de pastas, en la
industria frigorífica y para la preparación de
alimentos en hoteles y restaurantes, entre
otras.
Este sector resulta de especial interés ya que se
inserta en el encadenamiento productivo de
los alimentos, donde Argentina posee claras
ventajas comparativas y cuyos efectos derrame
pueden ayudar a desarrollar otros sectores
vinculados, fortaleciendo el entramado
productivo de la economía.
EVOLUCIÓN DEL SECTOR
D u ra n t e e l p e r í o d o d e s u s t i t u c i ó n d e
importaciones, la industria fue la actividad de
mayor dinamismo y el sector estructurador del
proceso económico en nuestro país. Tal como
señala el Centro de Estudio de la Estructura Económica
de la Universidad de Buenos Aires (CENES, 2003), en
esta etapa el sector de maquinarias para la
alimentación se desarrolló gracias al impulso de la
industria alimenticia, a partir de las necesidades de
reparación y mantenimiento de equipos importados.
Bajo una política altamente proteccionista, que
dificultaba la provisión de maquinarias y repuestos
importados, algunas empresas dedicadas a la
reparación o a la metalmecánica básica comenzaron a
desarrollar maquinarias, basándose generalmente en
la copia y en la adaptación. Esto ocurrió mayormente en
las décadas del 40, 50 y principios de los 60.
Una fracción significativa de las empresas se desarrolló
en la provincia de Santa Fe y al este de Córdoba debido,
fundamentalmente, a dos razones. En primer lugar, allí
se radicaron las colonias italianas que, en base a los
1El sistema “compre argentino” o “compre nacional” se instauró a partir del Decreto Ley 5340/63. El mismo tenía el objetivo de fomentar las actividades nacionales de producción de bienes y para
ello estableció que todos los organismos dependientes del sector público debían adquirir exclusivamente materiales, mercaderías y productos de origen nacional siempre que el precio sea
razonable.
EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
conocimientos traídos de su país de origen, dieron lugar
a estos emprendimientos. En segundo lugar, esta zona
se encontraba cercana a los principales centros de
demanda ya que allí había un gran número de empresas
que elaboraban productos alimenticios.
La existencia de algunas instituciones de Ciencia y
Técnica, como la Facultad de Ingeniería Química de la
Universidad del Litoral y como el CERIDE y el CERIDER,
centros regionales del CONICET, también jugaron un
papel importante al formar a muchos de los
empresarios y técnicos de la región.
Además, durante las décadas del 50 y 60 tiene lugar la
radicación de filiales de grandes empresas
internacionales que avanzan en la producción local de
maquinarias para alimentación. En algunos casos,
estas inversiones son inducidas por políticas
de protección y promoción.
El contexto en el que se desarrollaron
“Arancel la mayoría de estas empresas
cero” estuvo marcado por una
economía cerrada y una fuerte
orientación hacia el mercado interno,
sumadas a una alta inestabilidad
macroeconómica. Este entorno implicó que las
empresas se caracterizaran por una alta
integración vertical, una gran diversificación horizontal
y un relativo retraso tecnológico, determinado por las
dificultades y costos de acceso a tecnologías
l o
importadas y la ausencia del incentivo a la eficiencia que
imponen las economías cerradas.
Estas empresas crecieron y se especializaron, pasando
algunas por serias dificultades, durante fines de la
década de los 70 y los 80. El inicio de los años noventa
planteó cambios muy importantes. Las firmas
enfrentaron un fuerte incremento en los niveles de
demanda por los mayores niveles de inversión
alcanzados por la industria alimentaria. Sin embargo,
como mencionan Báscolo y Ghilardi (2006) también se
encontraron con un agudo aumento de la competencia
de productos importados facilitados por la apertura
comercial y la apreciación del tipo de cambio. En esta
época se implementó un esquema de “arancel cero”
para los bienes de capital. Según Ortiz y Schorr (2009), a
esto se le sumaron sistemáticas violaciones del sistema
compre argentino1 y un creciente atraso cambiario.
108
 EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

Este sector se caracteriza por la elevada presencia de pequeñas y medianas empresas. Más del 80% son empresas
familiares (Observatorio Pyme Regional Provincia de Santa Fe, 2010).
Para poder comparar los datos de los dos últimos censos se toma la agrupación 2929 del CNE 2004 ya apuntada, que si
bien no se refiere solamente a las empresas productoras de maquinaria para la alimentación, permite esbozar los
rasgos de las mismas dada la elevada participación que se calcula que tienen estas empresas en el agregado (casi el
40% de las unidades censadas y casi el 80% del VAB en el censo de 1994).

TABLA N° 2: CENSO NACIONAL ECONÓMICO (CNE) 1994. PROVINCIA DE SANTA FE

“......”

Fuente: IPEC

TABLA N° 3: CENSO NACIONAL ECONÓMICO 2004/2005. PROVINCIA DE SANTA FE.

“......”

Fuente: IPEC
*En el CNE 2004 se separan las Unidades en productivas y auxiliares. Las unidades auxiliares son aquellos locales que prestan
servicios en forma exclusiva a otros locales de la misma empresa y no tienen ingresos de las actividades que desarrollan.
Están separadas físicamente de la empresa y su producción no constituye el producto final de la misma.
Las actividades que se desarrollan en las unidades auxiliares son generalmente de administración central
u otras oficinas administrativas, depósitos o garages, talleres de mantenimiento y/o reparaciones, u otra
actividad de apoyo como por ejemplo oficinas de asesoría legal, centro de informática, etc.

Haciendo un análisis de las empresas santafesinas del sector, se puede ver que hubo un descenso de las unidades
productivas (de 210 a 147) de aproximadamente el 30%. A su vez hay un aumento, tanto del valor agregado como del
valor de la producción. Si se los calcula a precios constantes de 19932, este aumento es de más del 45% para el VA (que
pasa de 39.914 a 58.954) y de más del 8% para el VBP a precios del productor (que pasa de 123.688 a 133.317). Esto
estaría indicando que entre principios de la década de los 90 y principios de la década del 2000 hubo un proceso de
concentración en el sector, dado que hay muchas menos empresas pero con una mayor producción.
En segundo lugar se puede observar que los puestos de trabajo pasaron de 2.928 en el censo de 1994 a 2.395 dentro
de las unidades productivas en el censo de 2004. Si bien disminuyeron en términos absolutos, dada la menor cantidad
de empresas se puede ver que los puestos de trabajo ocupados promedio por unidad productiva aumentaron
aproximadamente de 14 a 16. Este es otro indicador de que las empresas que permanecieron dentro del sector
crecieron entre los dos censos.
2La información del CNE 1994 se refiere a 1993, es decir el año base, por lo que no es necesario realizar ninguna modificación. A la información del CNE 2004 es necesario deflactarla
utilizando el índice correspondiente a dicho año, es decir 160,2.

110
DISSERTATIO N°1

A su vez se puede calcular cómo evolucionó la productividad laboral entre uno y otro censo.
La productividad laboral relaciona los niveles de producción generados por cada unidad de trabajo utilizado en el ámbito
de la firma, sector o país bajo análisis. El trabajo como insumo utilizado en el proceso productivo puede ser medido en
términos de personas ocupadas, puestos de trabajo u horas de trabajo. El incremento de la productividad laboral indica
el grado de ahorros de costos laborales como consecuencia de las mejoras en el rendimiento productivo de los
ocupados.
Según el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, un indicador de la productividad laboral puede
ser calculado como:
iiQPMOO=
Este índice3 medido a precios constantes de 1993 tiene un valor de 42,24 para el censo de 1994 y un valor de 55,66 para el
Censo de 2004, lo que estaría indicando un aumento de la productividad media por ocupado entre uno y otro censo. Este
indicador, para el total de la industria manufacturera, es de 80,23 para el censo de 1994 y de 92,76 para el censo de 2004,
lo cual indica que la productividad por obrero ocupado es menor en la división 29290 que el promedio de la industria
manufacturera, pero que la diferencia disminuyó ligeramente entre uno y otro censo.
A pesar de que un mejor indicador sería el de productividad media por hora de trabajo (ya que las horas trabajadas por
persona ocupada generalmente disminuyen en los períodos recesivos), al no tener datos de las horas trabajadas el
indicador calculado permite ver a grandes rasgos la tendencia de la productividad.

ANÁLISIS DE LA CADENA
El siguiente esquema presenta los distintos eslabones de la cadena del sector de maquinaria para la producción de
alimentos. Se pueden observar las materias primas producidas en el sector industrial básico y las partes y piezas
provenientes de la industria metalmecánica. Estas son combinadas por las empresas fabricantes de maquinaria y
equipo para la alimentación a través de una serie de procesos, que en algunos casos son realizados en la empresa y que
en otros casos se tercerizan. Por último, se pueden ver los distintos canales de comercialización que emplean estas
empresas.

ESQUEMA N°  : CADENA PRODUCTIVA DEL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN.

“......”

Fuente: elaboración propia en base a “Plan Estratégico, Cadena de Valor de la Maquinaria para la Industria Alimenticia” y encuestas realizadas a empresas del sector

3 Siendo:
PMO: productividad media por ocupado
Qi: niveles de producción del sector i
Oi: ocupados del sector i

111
 EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

Con respecto a las materias primas utilizadas, el insumo más importante es el acero inoxidable, que es necesario por
sus cualidades para toda la maquinaria que esté en contacto con alimentos. El mismo es importado.4
Entre otros insumos importados destacaron varias partes y piezas, como por ejemplo, reductores, bombas, sensores,
válvulas, contactores, temporizadores, bombas, rodamientos, motores, y materiales eléctricos en general. Como es
posible ver, las piezas importadas son aquellas con más contenido tecnológico. En la mayoría de los casos se dijo que
se utilizaban piezas importadas porque no existían alternativas nacionales. Varias de las empresas indicaron que
estos insumos provienen mayormente de Brasil.
La mayoría de las empresas declaró que tercerizaba el laminado, la fundición y determinadas partes de los equipos,
principalmente partes eléctricas y con alto contenido de ingeniería. Solamente una indicó tercerizar la fabricación de
equipos completos cuando se encontraban con mucho trabajo.
Todas las empresas encuestadas declararon prestar algún servicio asociado a sus productos, que van desde
asesoramiento integral y soluciones de procesos completos, prestado por las firmas más grandes, hasta
mantenimiento, instalación y reparación, prestado por todas ellas, incluyendo las más chicas.
En relación a la comercialización, seis de las diez empresas realizan sus ventas de manera directa sin ningún
intermediario. Una de ellas declaró vender sus productos a distribuidores minoristas, y tres indicaron tener
distribuidores propios en distintas localizaciones. Las que tienen distribuidores son aquellas más grandes entre las
relevadas. Sólo una de las firmas declaró dedicarse a la comercialización de productos de terceros además de las
maquinarias propias. El resto vende únicamente maquinarias propias.

COMERCIO EXTERIOR
Como se puede ver en el siguiente gráfico, el comercio exterior de maquinaria para la alimentación está caracterizado
por un déficit a lo largo de todo el período 1994-2010, con excepción del año 2008, único año donde se registra un
superávit de aproximadamente 10,5 millones de dólares.

GRÁFICO N° : EVOLUCIÓN DEL SALDO COMERCIAL PARA LA MAQUINARIA PARA LA

INDUSTRIA ALIMENTICIA EN ARGENTINA 1994-2010 EN MILLONES DE DÓLARES

“......”

Fuente: elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Este déficit puede ser explicado por un alto volumen de importaciones, especialmente durante la década de los 90.
Durante este período la política económica se caracterizó por un arancel cero a las importaciones de bienes de capital
y el tipo de cambio favorecía a los productos importados. Las importaciones se van reduciendo hacia el final de la
década y tocan un piso en 2002, año a partir del cual comienza una tendencia creciente. En 2004 se produce un
volumen de importaciones excepcionalmente alto, que disminuye en 2005 para retomar la tendencia creciente. Esto
puede estar explicado en primer lugar por el estancamiento económico del final de la década de los 90 y la posterior
recuperación de la economía a partir del 2003. Pareciera que en los últimos años las importaciones se han
comenzado a estabilizar, probablemente a causa de políticas restrictivas.
4Según las empresas entrevistadas no existe producción de acero inoxidable en Argentina.

112
DISSERTATIO N°1

Las exportaciones mostraron una tendencia levemente creciente durante la década de los 90, cayeron ligeramente hacia
el año 2000 y a partir del 2003 comenzaron a aumentar fuertemente hasta el año 2008. Este fuerte crecimiento puede
ser explicado por la mejor relación cambiaria que, a partir de la devaluación de 2001, favoreció a las exportaciones
argentinas. En 2009 se produce una caída de más del 30%, sin llegar a los niveles de la década de los 90, que puede ser
explicada tanto por la recesión internacional de 2009 como por la pérdida de competitividad de la moneda argentina
como resultado del retraso cambiario, que se comenzó a hacer notar a partir de 2007.
En síntesis, se puede observar que, con altibajos, el déficit tendió a decrecer en este sector durante el período analizado,
básicamente por un aumento en las exportaciones pero también gracias a una disminución de las importaciones.
También resulta interesante analizar las exportaciones de la provincia de Santa Fe para comparar su evolución con la de
las exportaciones del país.

GRÁFICO N°  : PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE LA PROVINCIA DE SANTA FE EN LAS

EXPORTACIONES ARGENTINAS DE MAQUINARIA PARA LA INDUSTRIA ALIMENTICIA
1994-2010 EN MILLONES DE DÓLARES.

“......”

Fuente: elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Como se observa en el gráfico N°2, las exportaciones de la provincia de Santa Fe representan un porcentaje importante
en relación a las exportaciones totales del país. Esta participación muestra, en todo el período, una tendencia creciente,
representando casi la mitad de las exportaciones totales en los últimos años y más de la mitad en 2008.
Otro aspecto interesante para analizar es la composición de las exportaciones por tipo de producto5. En la Provincia, las
máquinas más exportadas son los secadores para productos agrícolas (32%), seguidas por máquinas y aparatos para
extracción o preparación de grasas o aceites vegetales (28%). En tercer lugar, se encuentran las maquinarias para
panadería, pastelería, galletería y pastas (9%) y, a continuación, las destinadas a la industria lechera (9%). Como se verá
después, estos son los sectores más dinámicos de la industria alimenticia.
Las exportaciones se encuentran bastante diversificadas con más de 30 países de destino. Para la provincia de Santa Fe,
el destino con mayor cantidad de exportaciones en valor FOB es Italia, seguido por Uruguay, Brasil, Paraguay, Bélgica,
Bolivia, Chile, Venezuela, Costa Rica y República Dominicana. La mayoría de estos países son latinoamericanos y tienen
especial peso aquellos pertenecientes al MERCOSUR, posiblemente por el arancel cero que existe para el comercio entre
ellos. Si se observa la estructura de exportaciones de años anteriores se puede ver que estos destinos se mantienen en
la mayoría de los años.
En las importaciones se destacan las máquinas para la preparación de carne (18%), para la panadería, pastelería,
galletería y pastas (11%) y, en tercer lugar, las partes de equipos (11%). En cuanto al país de origen de las mismas se
destacan: Italia, Estados Unidos, Alemania y Brasil, siendo Estados Unidos el país con el que tenemos mayor déficit en
esta rama. Las importaciones se encuentran concentradas en países desarrollados, con alto nivel de desarrollo
tecnológico y con larga tradición industrial, mientras que las exportaciones están concentradas en América Latina.

5Ver Anexo

113
 EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
A nivel del país, durante el año 2010, entre los rubros
con balanza comercial positiva destacan, en primer
lugar los secadores para productos agrícolas, en
segundo lugar las máquinas para la industria lechera y
en tercero las máquinas para la industria aceitera. Estos
pueden ser considerados los rubros más competitivos.
Entre los que tienen balanza negativa se destacan, en
primer lugar, las máquinas para la industria frigorífica,
seguido por las partes de maquinaria, y por las
maquinarias para trituración y molienda de granos.
En relación a las empresas entrevistadas siete de ellas
exportan. Las tres que no lo hacen indicaron que
exportaron en el pasado pero que ahora la relación de
precios no les era favorable. Estas tres son empresas
dedicadas a la maquinaria para panadería y/o
gastronomía.
Las que exportan declararon que sus ventas externas
eran el 80%, 50%, 30% (tres empresas), 20% y 10%. Los
destinos más comunes son países latinoamericanos, tal
como lo indican las estadísticas de comercio exterior de
la Provincia. Algunas de las empresas también indicaron
exportar pequeñas partidas hacia mercados menos
tradicionales como Asia, África, Europa y Estados
Unidos. Las empresas más chicas son las que exportan a
Latinoamérica y las más grandes tienen destinos más
diversificados.
EVOLUCIÓN DE LOS SUBSECTORES DE
LA INDUSTRIA ALIMENTICIA Y SUS
PROVEEDORES DE MAQUINARIAS
La evolución del sector de maquinaria para la
alimentación se encuentra asociada con los ciclos de
inversión del sector alimenticio, que a su vez, se
encuentran definidos por el desempeño de dicho
sector. En este apartado se compara la evolución de los
distintos subsectores de la industria alimenticia6 con el
comportamiento de las empresas entrevistadas en
dichos rubros y también con la evolución del comercio
exterior, para el período que va desde 1990 hasta la
actualidad.
Si bien el análisis de la evolución de una o unas pocas
empresas del rubro no es totalmente representativo del
comportamiento del conjunto, permite ver a rasgos
generales las tendencias de los distintos sectores,
especialmente teniendo en cuenta que varias de estas
empresas son participantes importantes en sus
6 Ver Anexo
respectivos mercados.
Con respecto a la industria aceitera, la misma
experimentó un acelerado crecimiento desde la década
de los 90, lo cual demandó fuertes niveles de inversión.
Este proceso se vio acompañado por un crecimiento de
sus proveedores entre los que se encuentran las
empresas fabricantes de maquinarias.
Si bien el análisis de la evolución de una o unas pocas
empresas del rubro no es totalmente representativo del
comportamiento del conjunto, permite ver a rasgos
generales las tendencias de los distintos sectores,
especialmente teniendo en cuenta que varias de estas
empresas son participantes importantes en sus
respectivos mercados.
Con respecto a la industria aceitera, la misma
experimentó un acelerado crecimiento desde la década
de los 90, lo cual demandó fuertes niveles de inversión.
Este proceso se vio acompañado por un crecimiento de
sus proveedores entre los que se encuentran las
empresas fabricantes de maquinarias.
Esto se puede comprobar observando la evolución de la
empresa entrevistada en el rubro, que comenzó siendo
un emprendimiento unipersonal para llegar a ser en la
actualidad una empresa de capital extranjero con 180
empleados y que es competitiva a nivel internacional ya
que exporta aproximadamente el 80% de su
producción. Este crecimiento pudo ser motivado por la
gran demanda local derivada principalmente del
desarrollo productivo de empresas aceiteras de la zona
lindera al río Paraná en la provincia de Santa Fe.
Según se observó dentro de los entrevistados, esta
empresa es la que tiene la mayor participación de
profesionales entre sus empleados y es la que más
enfatizó la importancia de la inversión. El entrevistado
indicó que todos los años se invierte un alto porcentaje
de las utilidades en la renovación de maquinarias, lo que
les permite reducir costos, mano de obra y tiempo de
procesos.
Adicionalmente, se puede observar en la estructura de
comercio exterior del sector, que las máquinas para la
industria aceitera tienen una alta participación, con un
coeficiente de exportaciones sobre importaciones de
3,28, teniendo en cuenta también a las secadoras que
son principalmente utilizadas en esta industria.
114
DISSERTATIO N°1

En el caso de la lechería, se puede ver que la misma

experimentó durante el período un crecimiento sostenido,
La evolución del sector de maquinaria para la
con un leve descenso durante el año 2003, pero en
gastronomía se encuentra fuertemente ligada a la
adelante se recuperó y continuó con este patrón. En este
evolución de la economía en general, y en períodos de
sector nuestro país tiene importantes ventajas gracias a
crecimiento y elevado consumo como el actual, muestra
sus recursos naturales y a la creciente demanda, tanto
una actuación positiva. Una de las empresas
interna como externa. Por lo tanto, el mercado de leche es
entrevistadas de este sector indicó haber realizado
un mercado amplio que permitió el desarrollo de varias
inversiones en el último año y tener perspectivas
empresas dedicadas a proveer al sector de distintos tipos
positivas para la realización de inversiones en el futuro.
de maquinarias.
La otra empresa entrevistada declaró estar
La empresa entrevistada en este rubro también indicó recuperándose de un período malo, gracias a los altos
tener un alto porcentaje de empleados profesionales y aranceles que deben pagar las máquinas importadas.
enfatizó la relevancia de su departamento de ingeniería. El
Este sector no tiene mucha importancia en el comercio
entrevistado reveló estar en medio de la implementación
exterior, ya que son máquinas con un valor más bajo en
de un importante cambio en la tecnología de producción. A
relación a sus costos de transporte, lo cual sumado a la
través de este cambio se podrá mejorar notablemente la
existencia de aranceles implica una importante ventaja
calidad de la producción y reducir los tiempos de
para los productos locales.
fabricación, logrando a su vez un incremento en la
capacidad instalada. El caso de la industria frigorífica es el que muestra, entre
los casos analizados, el peor desempeño durante el
Las empresas fabricantes de maquinaria para la lechería
período. A pesar de que este sector ha tenido gran
también muestran una balanza comercial positiva, con un
importancia en el comercio exterior en la historia del país
coeficiente de exportaciones sobre importaciones de 2,34.
y que tiene importantes ventajas gracias a sus recursos
En el caso de la panificación, (incluyendo la producción de naturales, en los últimos años experimentó un proceso
galletitas y pastas), al estar el sector muy ligado a las de disminución de existencias que indica un proceso de
necesidades básicas de la población, el mismo presentó un desinversión.
crecimiento bastante sostenido durante todo el período
Este proceso comenzó a partir de la devaluación,
analizado, con una leve tendencia creciente que se acelera
motivado por políticas de precios y restricciones a la
en 2007, probablemente gracias a la reactivación del
exportación que recortaban la rentabilidad de todos los
consumo sumado a la imposición de subsidios a la
agentes del sector, y que redujeron los incentivos a la
molienda de trigo a partir de abril de 2007.
inversión. El mismo afectó a todos los involucrados en la
Uno de los empresarios del sector indicó que, en la cadena, reduciendo la demanda de insumos y
actualidad, a pesar de que estos subsidios perdieron maquinarias.
vigencia, el negocio de la panadería continua siendo muy
Justamente, las empresas entrevistadas en este rubro se
rentable ya que la relación entre el precio del kilo de pan y
mostraron más reacias a invertir debido a la
demás productos elaborados y el precio del kilo de harina,
incertidumbre con respeto a la demanda de sus
es muy elevada. Es por esto que las inversiones son altas
productos. Ambas manifestaron estar trabajando con
en este sector y que las empresas de maquinaria para la
bastante capacidad ociosa y una de ellas remarcó que su
panificación entrevistadas declaran que su rentabilidad
margen de utilidad ha disminuido en los últimos años.
creció en los últimos años. Todas invirtieron en el último
año y tres de las cuatro tienen planes de invertir el año Sumado a esto, podemos ver que en este sector es alta la
próximo. participación de maquinarias importadas, dado que el
coeficiente de exportaciones sobre importaciones es de
Sin embargo, en este sector hay bastante competencia de
0,25. Esto se puede deber a que la inestabilidad en la
productos extranjeros por lo que se puede ver una balanza
historia de la industria frigorífica dificultó el desarrollo de
comercial negativa con un coeficiente de exportaciones
una industria proveedora de maquinarias.
sobre importaciones de 0,63, teniendo en cuenta tanto los
hornos como el resto de las máquinas.

115
 EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
En conclusión, se observa que aquellos subsectores de
la industria alimenticia que han experimentado un
crecimiento estable y sin demasiados altibajos, han
permitido el desarrollo de un sector proveedor de
maquinarias competitivo a nivel internacional. Por el
contrario, aquellos sectores con una evolución más
errática o con menor crecimiento siguen dependiendo
para su funcionamiento en mayor medida de productos
importados.
POLÍTICAS PÚBLICAS
Como se analizó en apartados anteriores, el sector de
maquinaria para la alimentación tiene algunas
características que lo convierten en una prioridad
nacional dada su importancia en el entramado
productivo. Es una herramienta fundamental para el
logro de una producción con mayor valor agregado y
una mayor competitividad en un sector en el que
tenemos ventajas naturales, el de la alimentación.
Las políticas públicas son herramientas fundamentales
para fomentar y acompañar el desarrollo de este sector,
ya que permiten mejorar las oportunidades de las
empresas locales para poder alcanzar niveles
tecnológicos semejantes a los de las empresas de otros
países que se encuentran en la frontera tecnológica
internacional.
De acuerdo a CENES (2003) las políticas públicas
existentes en la actualidad se pueden clasificar en:
incentivos a la producción, facilidades de
financiamiento y promoción de exportaciones.
INCENTIVOS A LA PRODUCCIÓN
1-Protección comercial al sector
El arancel externo común (AEC) aplicado por el
MERCOSUR a los países extra zona es del 14% para los
bienes de capital.
2-Régimen de incentivos para la producción de
bienes de capital (Régimen del bono)
El mismo se encuentra vigente desde el 2001 y tiene por
objeto promover la fabricación nacional de bienes de
capital.
Específicamente, el beneficio consiste en la percepción
de un bono fiscal para ser aplicado al pago de impuestos
nacionales, por un valor equivalente al 14% del importe
resultante de detraer del precio de venta el valor de los
insumos, partes o componentes de origen importado
incorporados al bien, que hubieren sido nacionalizados
con un derecho de importación del 0%.
Este régimen implica una perforación del AEC que
afecta especialmente a Brasil, ya que pierde el acceso
preferencial al mercado argentino al verse enfrentado a
una oferta local subsidiada.
3-Saldo técnico del IVA
De acuerdo a INTI (2008), como la venta de bienes de
capital está gravada con un IVA diferencial del 10,5%, se
acredita a las empresas un saldo técnico de IVA que
consiste en la diferencia entre el 21% (abonado en la
compra de insumos, partes y piezas destinadas a la
fabricación de bienes de capital, informática y
telecomunicaciones) y el 10,5% para la venta de dichos
bienes.
4-Normativa de Incentivos a la Producción Nacional
De acuerdo a DNPER (2011) las Leyes N° 25.551 (Compre
Trabajo Argentino); N° 23.697 de la Nación (Emergencia
Económica); N° 24.493 (Mano de Obra Nacional); y N°
25.300 (Fomento a la MiPyME); y el Decreto Nº
1075/2001 del PEN, constituyen medidas que buscan
facilitar e incrementar la participación de las MIPyMES
en la adjudicación de contrataciones del Estado.
5-Ley de promoción de inversiones
Su objetivo es fomentar las inversiones en bienes de
capital nuevos, excepto automóviles, que revistan la
calidad de bienes muebles amortizables en el impuesto
a las ganancias, destinadas a la actividad industrial, así
como también para las obras de infraestructura,
excluidas las obras civiles. Consta de la amortización
acelerada en el impuesto a las ganancias y la devolución
anticipada del Impuesto al Valor Agregado, por la
compra de bienes de capital nuevos.
De estas herramientas, la más utilizada entre las empresas
entrevistadas es el Régimen del bono, utilizado por siete de
las diez empresas. Las razones esgrimidas por quienes no
lo utilizaban era que es un trámite complicado que
requería muchos papeles. A esto se le sumaba el hecho de
que se tramita en Buenos Aires, lo que complica aún más la
operativa. Algunas reconocieron aprovechar el saldo
técnico del IVA y algunas dijeron encontrarse beneficiadas
por los altos aranceles que deben pagar los productos
importados así como también por la dificultad de importar
partes para reparar estos productos.
116
DISSERTATIO N°1
FACILIDADES DE FINANCIAMIENTO
Existen una serie de herramientas destinadas a mejorar las
perspectivas de inversión que se encuentran disponibles
para las empresas del sector. Entre estas distintas
facilidades de financiamiento se encuentran:
-Régimen de Bonificación de Tasas de la Sepyme: es un
crédito a tasa subsidiada que busca facilitar el acceso de
las PyMEs al crédito bancario.
-Fondo Nacional para el Desarrollo de la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa (FONAPyME): busca
brindar financiamiento a mediano y largo plazo a Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMEs) para estimular
nuevas inversiones productivas y la consolidación de
nuevos proyectos.
-Sociedades de Garantías Recíprocas (SGR) y Fondo de
Garantía para la micro, pequeña y mediana empresa
(FOGAPYME): busca ayudar a la consolidación del Sistema
SGR y Fondos de Garantía, entidades cuyo propósito es
otorgar garantías líquidas a sus socios partícipes (PyMEs)
para mejorar sus condiciones de acceso al crédito
(entendido éste como credibilidad para el cumplimiento
de compromisos u obligaciones).
-Programa de Financiamiento Productivo del
Bicentenario: se otorgan créditos para financiar
proyectos de inversión.
-Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR): administra
recursos de distinto origen, tanto públicos como privados,
financiando proyectos de innovación con el fin de mejorar
la productividad del sector privado a partir de la innovación
tecnológica.
-Sublínea de financiación de bienes de capital de
origen nacional del Banco de Inversión y Comercio
Exterior: busca fomentar la adquisición de Bienes de
Capital de origen nacional.
Siete de las empresas entrevistadas afirmaron financiarse
exclusivamente con capital propio. Algunas dijeron que era
política de la empresa, y otras que el acceso al crédito era
complicado por los requerimientos que es necesario cumplir
o que eran muy altas las tasas. Una de estas empresas indicó
que tiene un mecanismo de financiación en el que sus clientes
117
le financian parte del proceso productivo. Otra de las
empresas indicó que accedió algunas veces a créditos del
Banco Nación, otra sostuvo que toma créditos en bancos
comerciales y la restante mencionó que en el último año se
recurrió al crédito del Bicentenario, ya que se llevó a cabo
una inversión de gran magnitud.
PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES
1-Tipo de cambio
Como se analizó en el apartado de comercio exterior, si
bien el tipo de cambio favoreció a las empresas a partir
de la devaluación del 2001, en los últimos años de esta
década se comenzó a manifestar un retraso cambiario,
por lo que muchas empresas que hasta el año 2008
encontraban rentable colocar sus productos en el
exterior, dejaron de hacerlo los años siguientes.
2-Promoción comercial externa
A través de la Fundación Exportar y de la Fundación
Standard Bank (anterior fundación Bank Boston) y con
apoyo del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria
y Comercio de Santa Fe, se desarrollaron grupos
exportadores cuyo objetivo es aumentar la presencia de
sus empresas en el exterior y ampliar el alcance de sus
mercados. Entre estos grupos se encuentran:
-Grupo GEMEIA (Grupo exportador de máquinas y
equipos para la industria alimenticia de Argentina) que
se compone de doce empresas fabricantes de máquinas
y equipos para la industria alimenticia de la región
industrial del gran Rosario.
-Grupo GEEA (Grupo exportador de equipamientos
alimenticios) que se compone de siete PyMes de la
ciudad de Rosario dedicadas a producir y proveer
equipamientos alimenticios.
3-Reintegro a Exportaciones
El Régimen consiste en la devolución total o parcial de los
tributos interiores que se hubieran pagado en las
distintas etapas de producción y comercialización de las
mercaderías a exportar manufacturadas en el país,
nuevas y sin uso.
 EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE
El pago de Reintegros lo efectiviza la Dirección General
de Aduanas y las alícuotas vigentes varían entre el 0% y
el 6%.
4-Régimen de Exportación Plantas Llave en Mano
Es un reembolso específico que se otorga a la venta al
exterior de plantas industriales completas u obras de
ingeniería de forma tal que el mismo alcanza no sólo a
los bienes sino también a los servicios. El objetivo es
favorecer las exportaciones de bienes y servicios de
origen nacional.
Con respecto al tipo de cambio, algunas empresas
indicaron que se veían beneficiadas por el mismo mientras
que la mayor parte indicó que las comenzaba a perjudicar.
En relación a la promoción comercial externa, la misma
mostró ser una herramienta eficaz para fomentar
relaciones comerciales con el exterior. Una de las empresas
forma parte del grupo GEEA y otra al grupo GEMEIA, otra
indicó aprovechar los beneficios a las exportaciones llave
en mano y ninguna manifestó aprovechar los reintegros a
la exportación.
INVERSIONES, TECNOLOGÍA Y
COMPETITIVIDAD
Según CENES (2003) existe en el interior del sector de
m a q u i n a r i a p a ra l a a l i m e n t a c i ó n u n a f u e r t e
heterogeneidad en materia de los niveles de tecnología
y calidad de los equipos fabricados. Sin embargo, la
mayor parte de las empresas, aún las más avanzadas,
muestra un mayor o menor grado de rezago tecnológico
respecto de las empresas mundiales líderes que se
manifiesta en menor calidad y rendimiento; falta de
tecnología para la fabricación de ciertos componentes
tecnológicamente sofisticados; y falta de tecnología
para la construcción de equipos de gran rendimiento o
escala. Estas afirmaciones fueron confirmadas a través
de las encuestas realizadas.
En primer lugar, a la hora de calificar la modernidad de
sus productos, tres de las diez empresas los calificaron
como de punta, seis como productos modernos y una
como productos antiguos.
En segundo lugar, como se vio, la mayoría declaró
utilizar insumos importados, especialmente en lo que
se refiere a materiales eléctricos, motores, etc., que son
los insumos con mayor contenido tecnológico.
En tercer lugar, cuando se les preguntó a las empresas
en qué se diferenciaban sus productos de los
importados, la mayoría (siete) contestó que los
productos importados eran de mejor calidad pero
también de mayor precio y que, además, corrían con
dos desventajas. Primero, los altos aranceles que deben
pagar. Y segundo, las dificultades para acceder a
servicios de mantenimiento y reparación, así como las
trabas en la importación de determinadas piezas.
Sólo cuatro tenían un departamento de investigación y
desarrollo y/o diseño. Cinco contaban con al menos un
ingeniero. El resto elaboraba sus productos a partir de
diseños de los fundadores, a los cuales se les iban
introduciendo mejoras a partir de la experiencia. De la
totalidad de las empresas, sólo dos contaban con
mecanismos formales de capacitación a sus
empleados.
En lo referido a la relación de las firmas con su entorno,
la mayoría indicó participar en ferias internaciones y
nacionales del sector, pero todas afirmaron que no
tenían ninguna relación formal con organismos de
investigación públicos o privados, o con alguna
universidad. Únicamente dos indicaron realizar
consultas esporádicas de algunas cuestiones técnicas al
INTI.
Sólo una declaró tener algunas de sus máquinas
patentadas y solamente tres contaban con
certificaciones de calidad ISO 9001.
En lo que se refiere a inversión, nueve de las diez
empresas declararon haber hecho inversiones
importantes este año. Sin embargo, sólo tres
manifestaron utilizar máquinas y equipos de punta. Una
indicó trabajar con equipos antiguos y el resto con
equipos modernos.
118
DISSERTATIO N°1

La mayoría (siete) indicó que se encuentra trabajando a

plena capacidad y con demoras en las entregas, mientras productos importados, básicamente porque éstos
que el resto indicó trabajar con un 70-80% de la capacidad tenían que pagar altos aranceles y porque era
instalada. Siete de estas empresas declararon que tienen complicado importar las piezas necesarias para reparar
planes de realizar inversiones el año que viene, en la los equipos si estos se rompían.
mayoría de los casos para ampliar su capacidad y renovar
Una competitividad genuina debe estar basada en la
algunas máquinas. En el resto de los casos los empresarios
incorporación tecnológica y en la mejora de los recursos
se manifestaron reacios a invertir, aduciendo la falta de
humanos, que permitan lograr una mejora de la
estabilidad y la incertidumbre con respecto a la evolución
productividad sin la necesidad de requerir un tipo de
del mercado y la disponibilidad de insumos importados.
cambio más elevado.
En resumen, se puede sostener que la mayoría de las
firmas del sector se encuentran atrasadas
tecnológicamente en relación a los principales
pro d uc t o re s m u n d i a l e s , s i t u a c i ó n que s e de be
fundamentalmente a que trabajan con máquinas
anticuadas, a que cuentan con personal poco calificado y a
que, salvo excepciones, son escasos los esfuerzos para el
desarrollo de productos de mayor calidad y con
tecnologías más avanzadas.
La competitividad de un sector se refiere a la capacidad
que tiene el mismo para participar en el comercio
internacional y defenderse de las importaciones. A partir
del anterior análisis del comercio internacional, se puede
ver que el sector no se encuentra muy bien posicionado
frente al resto del mundo, adquiriendo maquinarias
tecnológicamente avanzadas de los países centrales y
exportando, en menor cantidad, maquinarias modernas o
de tecnología intermedia a países latinoamericanos. No
obstante, hay algunas excepciones entre las que destacan
los secadores de productos agrícolas, la maquinaria para la
industria lechera y la maquinaria para la industria aceitera,
casos que muestran una alta competitividad.
Sin embargo, en estos dos últimos casos, la mayoría de las
exportaciones son realizadas por unas pocas grandes
empresas, dejando una gran cantidad de PyMES fuera del
comercio internacional y relegadas a la producción para
pequeñas y medianas empresas del mercado interno.
Si bien, se puede ver que el déficit comercial fue
descendiendo desde principios de la década del noventa
hasta la actualidad, podría pensarse que esto representa
una competitividad espúrea, alentada por el tipo de
cambio y fundamentalmente por las trabas a las
importaciones.
Como se mencionó previamente, varios de los
entrevistados, especialmente los de las empresas más
pequeñas, declararon tener una ventaja frente a los

119
CONCLUSIONES
El sector de maquinaria para la alimentación se encuentra con grandes oportunidades gracias al crecimiento
de la demanda interna e internacional de productos alimenticios. Es un muy buen momento para realizar
inversiones y mejorar el nivel tecnológico de los productos. Sin embargo, el crecimiento de este sector en las
últimas décadas ha tenido lugar basándose en tecnologías alejadas de las mejores prácticas internacionales.
El surgimiento y desarrollo de la industria de maquinaria para la alimentación se ha producido en un contexto
de cambiantes condiciones macroeconómicas, con políticas económicas inconstantes, alternando períodos de
apertura con períodos de protección comercial. Bajo estas circunstancias, las empresas del sector se
encuentran, en su mayoría, lejos de la frontera tecnológica.
Solamente algunas pueden ser calificadas de competitivas, pero son básicamente las empresas más grandes y
asociadas a los segmentos de la industria alimenticia más dinámicos, es decir el complejo aceitero y de
derivados agrícolas y los lácteos.
Las ramas de la industria alimenticia que han experimentado un crecimiento estable y sin muchas
perturbaciones han permitido el desarrollo de un sector proveedor de maquinarias competitivo a nivel
internacional. Aquellas que han atravesado una evolución con más dificultades dependen en mayor medida de
equipos importados.
El sector en general muestra un desempeño competitivo negativo, y las mejoras logradas pueden ser aducidas,
en gran parte de los casos, a barreras artificiales. Esto se manifiesta en el déficit comercial existente en las dos
últimas décadas y en el hecho de que la mayoría de las empresas reconoce que la mayor ventaja que tiene
sobre los productos importados son los aranceles y las prohibiciones a las importaciones. Las exportaciones se
dirigen mayormente a América Latina, destino en el cual existen ventajas debido a la cercanía y a la política de
aranceles del Mercosur, mientras que las importaciones provienen de países desarrollados, y se trata de
maquinarias con tecnologías de punta.
Se puede observar una mejora en la productividad en los últimos años. Sin embargo, los niveles de
productividad siguen siendo inferiores al promedio industrial.
Las políticas nacionales orientadas al sector se muestran insuficientes para fomentar la incorporación y el
desarrollo de tecnologías e innovaciones. Estas políticas tienen escaso alcance, tanto en lo que se refiere al
número de empresas que las aprovechan como a la magnitud de los beneficios otorgados. Las mismas
constituyen esencialmente un conjunto de ayudas fiscales y no dan importancia al desarrollo de un sistema de
apoyo que vincule a las firmas con organismos de I&D o universidades y que les facilite la incorporación de
recursos humanos calificados para fomentar el desarrollo de innovaciones.
La mayor parte de las empresas se financia únicamente con capital propio, lo que genera grandes trabas a la
hora de incorporar innovaciones, especialmente considerando que la mayor parte de las empresas del sector
son PyMEs. Por lo tanto, se resalta la importancia de mejorar el alcance de las herramientas crediticias
existentes.
Existen algunas iniciativas del gobierno de Santa Fe, especialmente en lo que se refiere a la promoción
comercial externa, que fomentan la mayor integración de las empresas en el contexto internacional, y han
probado ser exitosas ya que permitieron la mayor inserción internacional de varias PyMEs de la provincia.
Los efectos positivos de la incorporación de mejoras tecnológicas e innovaciones en el sector de maquinaria
para la alimentación son múltiples. Se generan derrames y sinergias que permiten mejorar la competitividad
de todo el sistema productivo.
Para aprovechar plenamente los conocimientos acumulados en la industria alimenticia e incorporar más valor
y tecnología en los productos finales, es necesario aplicar políticas como las mencionadas, que induzcan a los
empresarios a la innovación y que fomenten la eficiencia y la productividad. De esta manera se podrá avanzar
hacia el logro de una competitividad genuina, y el destino de las empresas no va a depender ya de barreras
artificiales como las restricciones a las importaciones o el tipo de cambio.

120
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALBURQUERQUE, Francisco (1997): Desarrollo Económico Local y Distribución del Progreso Técnico (Una respuesta a las
exigencias del ajuste estructural), Cuadernos del ILPES N°43.
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análisis del sector de maquinaria para la industria alimenticia, Serie Cuadernos de Investigación del Instituto de
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CENES (2003): El sector de maquinaria para la alimentación y su encadenamiento productivo”, Presentado por el Centro
de Estudio de la Estructura Económica de la Facultad de Ciencias Económicas, U.B.A., Septiembre.
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metodológicas, Documento revisado del estudio preparado para el Centro de Estudios e Investigación de Postgrado
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República Argentina.
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http://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/92995/447113/file/cadena%20ind%20alimenticia.pdf
MINISTERIO DE TRABA JO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL (2005): Productividad, costo laboral y excedente en la
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http://www.trabajo.gov.ar/downloads/biblioteca_estadisticas/toe2_05productividad-costo-lab.pdf
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http://www.pymeregionales.org.ar/rosario/files/inf_regional_SantaFe_2009.pdf
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PÉREZ, Carlota (1996): Nueva concepción de la tecnología y sistema nacional de innovación, Cuadernos de CENDES Caracas,
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http://www.carlotaperez.org/Articulos/4-sistemanacional.htm#43note

Páginas web consultadas

http://www.comercio.gov.ar
http://www.exportar.org.ar
http://www.geea.com.ar
http://www.gemeia.com.ar
http://www.infoleg.mecon.gov.ar
http://www.instrumentos.mecon.gov.ar
http://www.mercosur.int
http://www.oncca.gov.ar
http://www.sepyme.gob.ar/herramientas-pyme

121
Anexo
Empresas encuestadas
Se encuestaron diez empresas, todas fabricantes de maquinarias para la industria alimenticia. Las entrevistas no
buscaron lograr ningún tipo de representatividad estadística sino que su objetivo fue obtener indicios del
comportamiento de los distintos tipos de empresas que participan en el sector. Las mismas son:
Allocco S.A. Es la única de las empresas entrevistadas de capital extranjero. Fue originalmente una empresa de
capital nacional que pasó a manos extranjeras en el último año. La misma se dedica a la fabricación de maquinaria y
plantas integrales para la industria aceitera. Está localizada en Villa Gobernador Gálvez.
Máximo Bauducco S.A.C.I.F. e I. Se dedica a la fabricación de maquinarias para la industria láctea. Está localizada en
El Trébol.
Industrias Metalúrgicas Damiani y D´Alleva S.R.L. Se dedica a la fabricación de maquinaria para la industria
frigorífica. Se encuentra en Roldán.
Frezza S.R.L. También se dedica a la maquinaria para la industria frigorífica. Está localizada en Rosario.
Rinaudo e Hijos S.R.L. Se dedica a la fabricación de máquinas para hacer pastas. Se encuentra en Rosario.
Benedetto Daniel Oscar. Se dedica a la fabricación de máquinas para la panificación. Está localizada en Rosario.
Paning S.R.L. Fabrica máquinas para la panificación. Se encuentra en Rosario.
TBZ S.A. Se dedica a la fabricación de máquinas para la panificación. Se encuentra en Rosario.
Morelli S.R.L. Se dedica a la fabricación de máquinas para la gastronomía, básicamente hornos. Se encuentra en
Rosario.
Enrique F. Streicher e Hijos S.R.L. Fabrica máquinas para la gastronomía, específicamente máquinas de hacer café.
Se encuentra en Rosario.

DATOS DE LA EMPRESA
¿Cuál es el nombre de la empresa?
¿Cuál es la forma societaria?
¿Cuándo y cómo comienza la empresa?
¿Dónde están ubicadas la planta industrial y las oficinas administrativas?
PERSONAL
·¿Cuántos empleados tiene la empresa?
¿Cómo se distribuyen los empleados en porcentaje en operarios no calificados, operarios calificados, técnicos/ingenieros
profesionales, personal administrativo y de gerencia?
¿La empresa tiene algún mecanismo de capacitación del personal?
¿Existen dificultades para encontrar algún tipo de personal?
PRODUCTOS
¿Qué productos elabora la empresa y hacia que industrias están destinados?
¿Qué producto comenzó desarrollando la empresa y cómo se fueron incorporando otros?
¿Desarrolla productos estandarizados o a pedido?
¿Presta algún servicio asociado a los productos? (servicio post-venta, mantenimiento, reparación)INSUMOS
¿Cuáles son sus principales insumos?
¿Tiene muchos proveedores? ¿Son empresas grandes o pequeñas?
¿Importa algún insumo? ¿Por qué?
¿Se terceriza alguna parte del proceso productivo?
MERCADO, CLIENTES Y COMPETIRDORES
¿Quiénes son sus clientes? (Empresas grandes, pequeñas, locales, extranjeras)
¿La empresa exporta alguno de sus productos?
¿A qué mercados?
¿Aproximadamente que porcentaje de la producción de la empresa se exporta y que porcentaje se destina al mercado local?
¿Cuándo comenzó a exportar?
¿Encuentra algún obstáculo para exportar sus productos? ¿De qué tipo?
¿Considera que tiene muchos competidores? ¿Mayormente nacionales o extranjeros?
¿Qué distingue a su empresa de sus competidores? (precio, calidad, diferenciación, servicio post- venta, posibilidad de
financiamiento a los clientes)
¿En qué se diferencian los productos importados? (precio, calidad)

122
DISEÑO, INNOVACIÓN E INVERSIÓN
¿Cuál es el mecanismo que utiliza la empresa para diseñar sus productos?
¿Compra patentes? ¿Copia productos importados? ¿Diseña sus propios productos? ¿Recibe los diseños de sus clientes?
¿La empresa tiene algún departamento de diseño o de investigación y desarrollo?
¿Posee alguna patente? ¿Y alguna certificación de calidad?
¿La empresa participa en ferias internacionales?
¿Tiene relación con otras firmas del sector?
¿Está asociada a alguna cámara empresaria?
¿Tiene relación con algún organismo, público o privado de investigación y desarrollo? (por ejemplo universidades, centros
tecnológicos o INTI)
¿Ha realizado en los últimos años alguna inversión importante? ¿En qué? (ampliación de capacidad, maquinarias, procesos, nuevas
plantas, I&D)
¿Aproximadamente que porcentaje de la capacidad instalada se utiliza?
¿Tiene planes de invertir en los próximos años? ¿En qué? (ampliación de capacidad, nuevos productos, nuevos procesos, calificación de
personal, compra de patentes)
¿Cómo financia sus inversiones? (capital propio, créditos privados, ayuda pública)
Si no accede a créditos para financiarse, ¿es porque tiene algún tipo de dificultades o porque prefiere financiarse con capital propio?
¿Cuál es el origen de la maquinaria que utiliza la empresa? (local, importada, estandarizada o diseñada especialmente para la empresa)
¿La tecnología que utiliza la empresa es de punta, moderna o antigua?
¿Cómo evolucionó la rentabilidad de la empresa en los últimos 10 años? ¿Qué perspectivas tiene para el futuro?
ENTORNO
¿La empresa se beneficia de alguna política pública orientada al sector?
¿Conoce la existencia de alguna?
¿La empresa atravesó algún período difícil?
¿A qué tipo de problemas se enfrenta la empresa o se ha enfrentado en el pasado? (financiamiento, de proveedores, falta de insumos y
materiales, falta de mercado, políticas públicas, otros)

Gráfico N°1A: Participación de los distintos rubros en las exportaciones de Santa Fe de

maquinaria para la industria alimenticia en 2010 de acuerdo a su valor FOB.

“......”

Gráfico N°2A: Destino geográfico de las exportaciones de maquinaria para la alimentación de

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

la provincia de Santa Fe en 2010 según su valor FOB.

“......”

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

123
Gráfico N°3A: Importaciones de maquinaria para la alimentación en Argentina por rubro
2010.

“......”

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Gráfico N°4A: Origen de las importaciones argentinas de maquinaria para la alimentación

2010.

“......”

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Gráfico N°5A: Producción argentina en millones de toneladas 1990-2010.

“......”

Fuente: Elaboración propia en base a datos de estadísticas de productos industriales (EPI) INDEC

Gráfico N°6A: Faena argentina en millones de cabezas 1990-2010.

“......”

Fuente: Elaboración propia en base a datos de estadísticas de productos industriales (EPI) INDEC

124