Riesgo 1

Generalidades sobre la gestión del riesgo como derecho
colectivo
Sara Pulgarin Espinosa*, Hernán Darío Martínez Hincapié**

Presentado: octubre 15 de 2015 – Aprobado: diciembre 14 de 2015
Resumen
El escrito parte de una descripción del concepto de la gestión del riesgo desde sus
ámbitos constitucionales y legales, y desde su naturaleza como derecho colectivo, a
propósito de los espacios de reflexión que ha propiciado la Clínica Jurídica de Interés
Público UNAULA.
Palabras clave: constitución, derecho ambiental, derechos colectivos, gestión del
riesgo.
Overview of risk management as a collective right
Abstract
The paper aims to describe the concept of risk management from its constitutional and
legal fields from its nature as a collective right from spaces of reflection has led the
Public Interest Law Clinic of the Autonomous Latin American University.
Keywords: Constitution, Environmental Law, Collective Rights, Risk Management.
* Estudiante de sexto semestre de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma Latinoamericana (UNAULA),

integrante de la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA desde noviembre de 2014. Correo electrónico: sara1594@
hotmail.com
** Abogado, docente investigador de la Universidad Autónoma Latinoamericana (UNAULA), Magíster en Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, integrante de la Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA desde
julio de 2015. Correo electrónico: hernan.martinezhi@unaula.edu.co
Facultad de Derecho • Clínica Jurídica de Interés Público UNAULA• Vol. 1 No. 2 • pp. 103-124• ISSN: 2463-0098 • Julio-diciembre
de 2015
Gestión del riesgo de desastres en Colombia: ¿forma de generación de desplazamiento forzado de población?
Aperçu de la gestion des risques comme un droit collectif
Résumé
Le document vise à décrire le concept de gestion des risques depuis ses
domaines constitutionnels et juridiques de sa nature comme un droit collectif
d'espaces de ré- flexion que a conduit la clinique juridique d'intérêt public de l'Université
Autonome Lati- no-américaine.
Mots-clés: Constitution, droit de l'environnement, les droits collectifs, gestion des risques.
Una panoramica della gestione del rischio come diritto collettivo
Riassunto
Lo scritto si propone di fare una descrizione del concetto di gestione del rischio dalla
loro sfera giuridica e costituzionale dalla sua natura come un diritto collettivo da spazi di
riflessione che ha sviluppato la Clinica Giuridica d’interesse Pubblico della Universidad
Autónoma Latinoamericana.
Parole chiave: costituzione, diritto ambientale, gestione del rischio, diritti collettivi.
Geralidades sobre a gestão do risco como direito coletivo
Resumo
O texto pretende fazer uma descrição do conceito da gestão do risco desde seus
âmbi- tos constitucionais e legais desde sua natureza como direito coletivo desde os
espaços de reflexão que tem propiciado a Clínica Jurídica de interesse público da
universidade Autônoma Latinoamericana.
Palavras-chave: Constituição, Direito ambiental, Direitos coletivos, Gestão do risco.
Introducción
En Colombia existen, constitucionalmente, diferentes disposiciones que asegu-

ran la relevancia y supremacía de los derechos colectivos; el artículo 79 erige como
derecho el goce de un ambiente sano y el artículo 80 indica que es obligación del
Estado “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sancio-
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Katherine Bustamante González, Martha Isabel Gómez Vélez
nes legales y exigir la reparación de los daños causados”, de lo que se deriva una
especie de garantía colectiva contra los riesgos asociados de la planeación
indebida, o la ausencia del derecho, que genere daños relacionados con el deterioro
ambiental. Las anteriores garantías están reforzadas por el literal a, b, g y l del
artículo 4 de la ley 472 de 1998.
Entendemos por garantías las posibilidades de defensa y protección que se
desprenden de los derechos constitucionales y que están ligadas con el sustrato de
libertad y dignidad propia del paradigma contemporáneo de derechos humanos y
fundamentales que eliminan la arbitrariedad y garantizan la igualdad material de
las personas (Ferrajoli, 2009.
Conforme con lo anterior, no sólo hacen parte de las garantías primarias
(Ferra- joli, 2009, p. 25), en cuanto a la abstención y prestación del Estado, los
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, sino también
aquellos radicados en la generalidad como forma de cohesión social para fortalecer el
Estado Democrático y la preservación del ambiente y el control hacia las acciones y
omisiones de los agentes del Estado, lo que sin duda encierra una idea-principio en su
protección y ejercicio. La gestión del riesgo es asumida como todas aquellas
obligaciones y estrategias radicadas en cabeza del Estado para prevenir la ocurrencia
de eventos naturales o humanos que afecten o pongan en riesgo inminente la vida e
integridad de las personas, y que se represente en acciones de mejoramiento de la
explotación de los recursos naturales y en los procedimientos de disminución de
riesgos por medio de la sostenibilidad ambiental y la prevención de eventos
catastróficos que afecten a la población
y al ecosistema.
Múltiples estudios han tratado de desarrollar la connotación de lo que implica
una gestión integral del riesgo, categoría que ocupará nuestro interés en este escrito.
Tal gestión conlleva la implementación de espacios de participación democrática y
transdisciplinares en lo concerniente a la concretización de la seguridad y demás
objetivos relacionados con la gestión del riesgo entendida como una política que debe
estructurar el Estado,1 sino como un verdadero Derecho Colectivo por medio del cual
se tiene la protección, en forma general de los intereses colectivos.
La gestión del riesgo comprende, además de lo indicado por el artículo 80 de la
Constitución Nacional, el artículo 215 que prevé el Estado de Excepción por alteración
1 Política que debe desarrollar el Estado con miras a atender las emergencias en zonas de riesgo o amenaza y dónde se
posicionan las personas en una situación de vulnerabilidad.
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del orden económico, social y ambiental, permitiendo intervenir en graves situaciones

de desastres naturales o catástrofes humanas, y el artículo 339 que exige incorporar
dentro de los planes de desarrollo las estrategias estatales en asuntos ambientales
y, dentro de ellas, la gestión del riesgo.
De esa forma es pertinente y útil indagar por la relación de la gestión del
riesgo como obligación constitucional, pero también como derecho colectivo que
permite radicar en cabeza de la colectividad los derechos, acciones y estrategias de
defensa ante su vulneración o riesgo de violación.
El objetivo de este artículo de reflexión será establecer la relación jurídica que
se produce entre la gestión del riesgo y la concepción teleológica de los derechos
colectivos, y determinar el desarrollo constitucional, normativo y jurisprudencial de
la gestión del riesgo como garantía impersonal-colectiva. Los objetivos propuestos
determinarán las categorías y contenido a desarrollar en el presente escrito.
En este sentido, es imperioso atender al análisis de los conceptos del riesgo y
las implicaciones que se tienen al hablar de su gestión integral, como el de Derecho
Colectivo y sus objetivos, es decir, qué protegen o qué prerrogativas otorga.
Breve referencia conceptual de los derechos colectivos en Colombia
Los Derechos Colectivos se encuentran constitucionalizados en nuestro ordena-

miento jurídico interno en el Título III Capítulo III de la Constitución Política de 1991,
del cual subyacen derechos como los de bienes y servicios prestados a las
comunidades, el medio ambiente sano, la protección del espacio público, el
manejo y la explotación de recursos naturales, entre otros; todos transversalizados por
el ejercicio de la democracia participativa y reconocidos con el fin de brindar la
seguridad jurídica frente al actuar del Estado de forma integral en la ejecución de
las obligaciones que los derechos colectivos implican.
En palabras de la Defensoría del Pueblo, nos referimos a Derechos Colectivos
cuando hablamos de: “una categoría de los derechos humanos, que se entienden
como las facultades que tienen los grupos de personas para construir sus diferentes
mundos de relaciones individuales y colectivas, de acuerdo con sus prácticas
sociales, sus vidas en comunidad y sus necesidades” (“Defensoría Delegada para
los derechos Colectivos y del Ambiente”, s.f.).
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Así, la caracterización que hace dicha entidad sobre estos derechos expresa que,
en primer lugar, son derechos cuya titularidad se radica en cabeza de una colectivi-
dad mas no en una persona determinada, en este punto existe una múltiple
doctrina sobre derechos colectivos, la cual alude a la innegable subjetividad colectiva
frente al tema de la titularidad tanto sociológica,2 política3 y jurídicamente.4 En
segundo lugar, la defensoría acota que existe una interdependencia entre estos derechos
ya que uno depende de su relación con el otro; tercero, se alude a su carácter de
indivisibilidad ya que en la vulneración de uno de estos derechos, de manera
concomitante, existe la posibilidad de estar vulnerando algún derecho individual.
Desde este mismo argumento López (2001, pp. 27-29) expone algunas teorías
de derechos colectivos e intenta expresar dicha indivisibilidad, dicha
compatibilidad de tales derechos con los principios liberales, tomando como base
teórica lo que él suele llamar una “tesis liberal moderada desde Will Kymlicka”,
dándole dos grandes significados a esta categoría de derechos de la siguiente
manera:
“Los derechos Colectivos pueden referirse al derecho de un grupo a limitar

las libertades de sus propios miembros en nombre de la solidaridad de un
grupo o de la pureza cultural” (López, 2001 pp. 27-29).
Según López (2001), Kymlicka lo llama: “restricciones internas”, por medio de

las cuales lo que se desea es reivindicar los derechos colectivos con miras a evitar
la desintegración interna
[…] o bien pueden aludir (los derecho colectivos) al derecho de un grupo

a limitar el poder político o económico ejercido sobre dicho grupo por la
sociedad de la que forma parte con el objeto de asegurar que los recursos y
las instituciones de que depende la minoría no sean vulnerables a las
decisiones de la mayoría (pp. 27-29).
Es en este sentido que, bajo los postulados que constituyen un eje transversal del
Estado colombiano como un Estado Social de Derecho, se fundamentan los derechos
2 Titularidad sociológica en tanto hablamos por ejemplo de los Estados, Pueblos, Regiones, Organizaciones
Internacionales, Iglesias, Sindicatos, Partidos Políticos, entre otros.
3 Titularidad política en tanto hablamos por ejemplo de etnias o naciones.
4 Titularidad jurídica en tanto hablamos por ejemplo de entidades como conjunto de bienes y personas.
colectivos desde la dignidad humana. Al respecto expresa el profesor Peces-Barba

(2001): “Los grandes valores políticos de libertad, de igualdad, de solidaridad y de
seguridad son los grandes contenidos de ética pública, política y jurídica que nos
permiten alcanzar socialmente la dignidad humana que tenemos in nutum5”.
La consecución de seres dignos con el fin de lograr el desarrollo pleno de
las personas sólo se logra por medio de la vida social. Vale aclarar en este punto, que los
derechos colectivos pueden tomarse desde dos ámbitos, el primero es uno privado,
el cual está estrictamente dirigido a las situaciones que versen sobre sociedades
civiles y mercantiles, aquellas que tienes como finalidad objetivos patrimoniales o
sencillamente el ejercicio libre de la autonomía de la voluntad colectiva. En el segundo
se toman aquellas situaciones atinentes a los derechos humanos por las cuales los
derechos colectivos son objeto de interpretaciones desde un sentido personalista,
donde los sujetos colectivos, como lo expresa el profesor Peces-Barba (2001),
no deben ser “un fin en sí, sino que representen los intereses y las pretensiones de
los individuos que la conforman” y cuya finalidad radica, como ya se ha
mencionado, en el favorecimiento de la dignidad humana de estos.
En este sentido es posible vislumbrar a primera vista una contraposición de los
derechos individuales y los derechos colectivos, derivándose, aparentemente, de allí
una interpretación de los derechos colectivos extremistas y desconocedora del ser
humano como persona autónoma que requiere un protección sobre su individualidad
al interior de la estructuración del Estado, pero según la doctrina constitucional, desde
los intereses de la sociedad nacional, como lo explica Arango (2005):
La limitación de las consecuencias de las decisiones generales a favor de las

posiciones jurídicas de colectivos concretos no hace peligrar, en principio, los
derecho individuales y colectivos de otros. Lo mismo vale decir […] con
el trato constitucional más favorable a grupos históricamente discriminados
pues es compatible con un Estado constitucional y democrático de derecho
(p. 87).6
Presentándose así un ejercicio de ponderación entre ambas clasificaciones de

estos derechos, ejercicio por medio del cual entra a aplicar la concepción de grupo
como un “medio para el cumplimiento del postulado de la igualdad entre
individuos”
5 Se refiere a la libre voluntad, arbitrio, libertad y decisión de alguien; en términos generales significa “a voluntad”.
6 En este caso, Colombia como un Estado Social de Derechos.
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(Arango, 2005, p. 88), lo que desde un perspectiva particular garantiza y protege

la conformación de espacios que ayudan a todos los ciudadanos, como ya
hemos mencionado, al desarrollo pleno de una vida en condiciones dignas. Así
intenta dar claridad Arango (2005) al citar a Carlos Santiago Nino en tanto expresa
que:
El estatuto y moral de los grupos es discutible, pero tal vez no sea necesario
defenderlo para afirmar la posibilidad de que algunas cláusulas legales —por
ejemplo la cláusula de igual protección— se refiere a los grupos con el fin de
fomentar la igualdad individual dada la interdependencia entre ellos que Fiss 7
sostiene (p. 88).
Por ende, los derechos colectivos pueden ser tomados como metas colectivas,
como la “particularización de la posición jurídica del colectivo” (Arango, 2005, p. 84),
determinantes, en su mayoría en las acciones positivas fácticas del Estado en
procura de salvaguardar el interés general.
El riesgo como amenaza de desastres y su gestión
La variada doctrina existente referida al riesgo cruza por un mismo punto al

hablar del surgimiento de su concepto-fenómeno como una causa del acelerado
crecimiento demográfico, urbanizador y a la migración de las personas de zonas
rurales a las ciudades, sobre todo durante la crisis mundial de la década de 1930.
Las deficiencias, en cuanto a la gestión del riesgo y los desastres, que para la
época se presentaron y los procesos de desarrollo por medio de los cuales se intentó
hacerle frente se encuentran entrelazados directamente con la situación ambiental
del territorio y la población, de esta forma y producto de las perspectivas sociales
que desde entonces han venido evolucionando nos ubicamos, primero, de cara a la
temática del riesgo como una amenaza de catástrofes y, segundo, a la relevancia de
su adecuada gestión que más que de atención debe ser preventiva.
7 Owen Fiss (1976). En los criterios que propone para el reconocimiento de los grupos establece que: “tiene que haber
un dependencia cambiante (interdependencia) entre la identidad y el bienestar de miembros individuales de grupos,
así como la identidad y el bienestar del grupo como un todo” (p. 148), haciendo referencia que entre estas dos
clasificaciones existe una concatenación que lleva a una determinación del bienestar e identidad de los miembros del
grupo condicionada por la identidad y bienestar del grupo en sí mismo.
Según Cardona (2005) “muchas ciudades estas construidas sobre, o contienen,

sitios propensos a desastres […]” (p. 2) esto, según él, debido a tres razones:
Primero, las ciudades se fundaron en lugares peligrosos porque en esa época

las ventajas de sitio se apreciaron más que sus posibles riesgos […] Segundo,
el desarrollo de las ciudades no estaba conducido por una cultura de la gestión
del riesgo […] y tercero, las ciudades traspasaron lo que originalmente fueron
sitios relativamente seguros.
Para mayor claridad se deben explicar varios conceptos; en principio, se en-

tiende como catástrofe o desastre una situación que afecte la vida8 de una
población que no se encuentra, como lo dice Cardona (2005, p. 2), en
capacidad de resistir o autorreparar los sistemas implicados en el evento
desastroso, lo cual nos enfoca no en el suceso como tal, sino en la vulnerabilidad
que presentan estas personas de determinada población, es decir, la anormalidad
trascendental a la se ven enfrentados y su baja capacidad de resiliencia y
autopoiesis.
Luego, el concepto de riesgo presenta relevancia en tanto hablamos de la ame-
naza de desastre que se genera, amenaza de naturaleza inminente, una virtualidad
real, una materialización a futuro de determinada catástrofe; para lo pertinente en
este escrito, catástrofes ecológicas o naturales que sean producidas por la mano
del hombre o bien por causalidad natural y la vulneración de derechos que puede
generar una mala organización de las instituciones estatales en las vidas de diversas
comunidades.
En este sentido, dicha conceptualización toma una posición intermedia teniendo
en cuenta que cuando se acaba la confianza de seguridad que brinda la figura del
Es- tado a las personas, en este caso el Estado colombiano, la determinabilidad del
riesgo direcciona la percepción de los ciudadanos en su accionar de cara a la
amenaza que les sobreviene; explica Beck (2002): “El concepto de riesgo, por tanto,
caracteriza un peculiar estado intermedio entre la seguridad y la destrucción, en el que
la percepción de los riesgos que nos amenaza determina el pensamiento y la acción”
(p. 214); en este sentido, se piensa entonces el riesgo en términos de realidad o de
materialización
8 Entiéndase vida en tanto hablamos de su salud, la corporeidad de las personas, o vida en tanto hablamos de su
entorno, el espacio en el que se desarrolla.
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en lo social, entrelazando dos situaciones que históricamente se hallaban polarizadas,

el dualismo entre la naturaleza y la cultura.9
En concordancia con lo anterior, el riesgo es tanto un proposición fáctica como
valorativa, o algo que le es intermedio, como lo determina Beck (2002) una “mo-
ralidad matematizada” (p. 218), dado que en este sentido: “Los riesgos se refieren
directa e indirectamente a definiciones y estándares culturales de una vida toreable o
intolerable”, por lo tanto dichas proposiciones sólo pueden determinarse por medio
de una relación interdisciplinar que incluye un saber o conocimiento técnico y un (re)
conocimiento de las percepciones y normas culturales. Consecuencialmente, enton-
ces, “la fuente de peculiaridad de nuestra dinámica política permite que las proposi-
ciones sobre los riesgos se desarrollen como un híbrido de evaluaciones en el
ámbito intermedio de la virtualidad real y del futuro no existente que, sin embargo,
activan la acción presente” (Beck, 2002, p. 220).
En este sentido, como ya lo hemos mencionado, la amenaza de riesgo que se
presente en los determinados territorios dependerá sobre todo de la vulnerabilidad de
la población allí asentada; dicha vulnerabilidad se mide teniendo en cuenta:
Las distintas características propias o intrínsecas de la sociedad que la

predis- pone a sufrir daño en diversos grados. Una población expuesta a los
efectos fenómenos de físico sufrirá más o menos daño de acuerdo a los
niveles de vulnerabilidad que exhibe. Los niveles de riesgo de una sociedad
esta reaccio- nado con sus niveles de desarrollo y su capacidad para
modificar los factores de riesgo que potencialmente la afectan (Cardona,
2005, p. 3).
Por ende, es necesario que los gobiernos y los agentes estatales cuenten con
una política de intervención tendiente a la reducción y mitigación del riesgo como a la
atención de los fenómenos acaecidos sobre un población determinada, teniendo en
cuenta la descripción aquí dada sobre los niveles de vulnerabilidad y sus grados de
posible afectación; en articulación con esto Beck (2002) expresa: “indudablemente,
no es posible desterrar el riesgo de la vida moderna, pero lo que sí podemos y debe-
mos lograr es el desarrollo de nuevos dispositivos institucionales que puedan
afrontar el riesgo al que nos enfrentamos actualmente” (p. 170) ya que desde la
experiencia,
9 Entiéndase en la separación de estos dos mundo, como lo expresa Ulrich Beck, el desconocimiento de la civilización
en la que construimos, actuamos y vivimos.
por lo menos colombiana, los procesos determinados en las políticas públicas diri-
gidas a la gestión del riesgo hacen frente a los de forma inadecuada, a los síntomas
mas no a las causas; el riesgo es el problema fundamental y el desastre es sólo un
derivado de este.
Para el caso de Colombia dichos mecanismos o dispositivos deben
perfilarse teniendo en cuenta, según Cardona (2005):
a) Conocimiento sobre la dinámica, la incidencia, la

causalidad y la naturaleza de los fenómenos que pueden convertirse en
amenaza, y de las vulnerabilidades sobre dichos eventos.
b) El estímulo y promoción de diversos mecanismos y

acciones adecuadas para la reducción de las condiciones de riesgo
existente incluyendo instrumentos de ordenamiento territorial,
reasentamiento humano, recuperación y control ambiental, re- fuerzo
de estructuras, construcción de infraestructura de pro- tección
ambiental, diversificación de estructuras productivas, fortalecimiento de
los niveles organizacionales, etc.
c) Capacidades de predecir, pronosticar, medir y difundir infor-

mación fidedigna sobre cambios continuos en el ambiente
físico y social y, sobre todo, la inminencia de eventos dañinos,
des- tructivos y desastrosos.
d) Mecanismos de preparación de la población, de instituciones

y organizaciones para enfrentar casos inminentes de desastres y para
responder eficazmente después del impacto de un determinado suceso
físico, en el marco de esquemas que fortalezcan y aprovechan las
habilidades de la población.
e) Mecanismos que garanticen la instrumentación, organización

y control eficaz de esquemas de rehabilitación y reconstrucción que
consideren, entre otras cosas, la reducción del riesgo en las zonas
afectadas.
f) La reducción en prospectiva del riesgo en futuros proyectos, a

través del fomento de la incorporación del análisis de riesgo en los
procesos de toma de decisiones y de inversiones y la utiliza-
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ción de mecanismos de ordenamiento del territorio, de control

sobre construcciones, de gestión ambiental, etc.
g) El fomento de procesos educativos a todo nivel que garanti-
cen un entendimiento más adecuado del problema de riesgo y de las
opciones para su control, reducción y modificación (p. 5).
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre (UNGRD) (funciones

establecidas en el decreto ley 4147 de 2011) es la entidad encargada de coordinar
todas las obligaciones legales propias del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos
de Desastres que tiene como órgano superior el Consejo Nacional para la Gestión
del Riesgo conformado por el presidente y sus ministros, el director nacional de Pla-
neación y el director de la UNgRD. En ese sentido, las decisiones y directrices de
dicha unidad son fundamentales para la gestión del riesgo por su carácter operativo
y funcional.
La UNgRD entiende que una gestión integral del riesgo debe desarrollarse bajo
estrategias que prevean el resultado de la interacción entre un fenómeno o evento
natural con población humana o alguno de sus bienes, en este sentido, los desastres
son producto entonces de una situación de riesgo en la que ocurrió el evento, por lo
que se deduce que se puede intervenir en el riesgo previamente al suceso, lo cual
se hace mediante instrumentos encaminados al desarrollo de una población. 10 Para
que el Estado genere ese desarrollo debe contar con recursos físicos, humanos,
naturales y sociales que permitan el avance de una población en materia de riesgo.
En este sentido, si se comprende el riesgo se podrán diseñar planes de
desarrollo para evitarlo, lo que se obtiene conociendo previamente el territorio, la
dinámica de conformación del asentamiento humano, las dinámicas naturales,
sociales y las eco- nómicas, como ya se ha explicado anteriormente. Estas
dinámicas, a su vez, interac- cionan para resultar en una compleja red que explica
en sí los desastres y el accionar que se debe tener hacia ellos, todo en vía de reducir
el riesgo hasta donde sea posible.
10 Esta gestión del riesgo se puede dar por medio de instrumentos a aplicar en una población
como el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el plan de desarrollo municipal y nacional,
el plan de ordenamiento de cuencas hidrográficas, entre otros. Así, por ejemplo, el plan de
desarrollo municipal se encarga de mostrar las políticas a implementar durante un período,
en el POT se determinan las zonas y causales de riesgo y en el plan municipal de gestión de riesgo se exponen las
estrategias específicas a utilizar con el fin de disminuir el riesgo.
Mientras se calcula el riesgo y se crean planes para abordarlo, se deben

implementar acciones de mitigación que permitan obtener un óptimo rendimiento
en la reducción del riesgo, como son el hecho de mitigar, disminuir o anular
posibles riesgos, prevenir o evitar que se configuren riesgos en el futuro y reducir el
riesgo con una atención óptima a los desastres con el menor presupuesto
económico, social e instrumental posible.
Con la llegada de la Constitución Política en 1991 y la incorporación dentro del
texto superior de los derechos constitucionales civiles, políticos, colectivos y sociales
y culturales se le impone al Estado, como garante de la eficacia de los derechos, la
responsabilidad en la disminución del riesgo; de esta forma el artículo 2 de la
consti- tución indica que el Estado debe:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efecti-

vidad de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución;
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan […]. Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás dere-
chos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares.
Por otro lado, los artículos 80 y 90 de la Carta Constitucional mencionan:
Es responsabilidad del Estado planificar “el manejo y aprovechamiento de los

recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución, de prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados” (artículo 80 de la Constitución Política)
Artículo 90: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las
autoridades públicas”.
La responsabilidad de disminución del riesgo también depende de cada uno de

los integrantes de la población, como lo expresan Rendón y Vásquez (2015):
“En cuanto al ambiente sano la Constitución de 1991 lo eleva al rango de derecho
constitucional colectivo, el cual está enlazado con la corresponsabilidad que recae
en el
2015
Estado y las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación

(artículo 8)”.
Es importante entender que los comportamientos y actitudes de los ciudadanos
para la reducción del riesgo de desastres naturales parte de la aceptación de que
los desastres ocurren, en buena medida, debido al acelerado crecimiento económico que
lleva a que los niveles de contaminación sean alarmantes e insostenibles; por lo tanto,
la transformación tendiente a disminuir los niveles de depredación medio ambiental es
un asunto colectivo, por esta razón el derecho colectivo a la gestión adecuada de
los riesgos también tiene una faceta como deber constitucional.
La colectividad, dentro de las democracias contemporáneas debe asumir, den-
tro de las dinámicas sociales, compromisos para la protección del entorno o de la
transformación de aquello que pone en riesgo la supervivencia y que deteriora el
ecosistema; se trata de responder a los retos que imponen las redes humanas e
institucionales actuales (de depredación del medio ambiente bajo niveles insosteni-
bles de contaminación, bajo premisas mercantiles de eficiencia del ser humano que
sacrifican el entorno ambiental) entendiendo que la democracia y los derechos no
sólo deben atender las libertades individuales de naturaleza negativa de tipo
liberal, sino que también deben asegurar las manifestaciones comunitarias en la
defensa del medio ambiente.
Por lo anterior, se deben realizar programas pedagógicos que aprovechen los
saberes y conocimientos de las personas y comunidades, buscando ligar y afianzar
nuevas técnicas y teorías que ayuden a la comunidad a una reducción de
riesgos; dicho conocimiento debe hacerse plural, con la participación de ambos
géneros, de todas las edades y niveles educativos.
Sin duda, la gestión del riesgo debe obedecer a la protección de un territorio
donde se asientan comunidades y personas que proyectan sus dinámicas sobre
el espacio. Las personas, una vez allí, ya acomodadas en dicho espacio, lo
transforman para aprovechar sus recursos, crear vivienda y avanzar en su desarrollo
económico, social y cultural.
Dentro de este territorio existen fenómenos naturales que se presentaban pre-
viamente y características geográficas que no son modificables por las personas que
vivirán en él, lo cual constituye en primera instancia un riesgo. Cuando estos fenóme-
nos se dan en un área inhóspita siguen con el carácter de tal, pero cuando ocurren
en un área poblada o con bienes creados por el hombre adquieren la característica de

ser un desastre.
Se debe entonces evaluar el territorio que servirá de asentamiento para una
po- blación identificando los escenarios de riesgo, las amenazas de origen natural y
las que sean producto de la intervención humana sobre el territorio. También es
posible indagar sobre los riesgos evaluando situaciones o eventos pasados,
preguntándose por el número de veces que se ha presentado un desastre en un
territorio, en dónde ha ocurrido, a quiénes ha afectado, durante cuánto tiempo y la
época del año.
Todo esto en cabeza de las entidades de los distintos niveles, es decir, tanto
departamentales como municipales que en virtud de la descentralización adminis-
trativa territorial establecida en el artículo 1 de la Constitución Política deben expedir
las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social,
el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el ambiente, las obras públicas, las
vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera, entre otras (art. 300,
núms. 1 y 2).
Así mismo, para el caso de las entidades territoriales municipales, lo establecido
por el artículo 311 de la Constitución Política dispone al municipio la responsabilidad
de prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que
deman- de el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes como
también, según se establece en el artículo 313, núms. 7 y 9, dictar las normas
necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y
cultural del municipio.
La relación entre la gestión del riesgo y los derechos colectivos en Colombia
La gestión del riesgo es entendida como la debida intervención del Estado y

que se encuentra dirigida a garantizar la protección y seguridad de todos sus
habitantes, sea a nivel local o nacional, con el fin de lograr la salvaguarda de unas
condiciones mínimas de vida, de un bienestar social y de un desarrollo sostenible
sobre todo en contextos de países en vía de desarrollo con escenarios tan
complejos, desiguales y socialmente diversos en estructura como Colombia, como
un sistema complejo de órganos, acciones, metodologías y conceptos
fundamentales para la prevención y atención de desastres y eventos que ponen en
riesgo los derechos de los habitantes de las zonas afectadas por eventos naturales o
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humanos catastróficos.
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La ley 46 de 1989 crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención

de Desastres (SNPAD), siendo el primer país de América Latina que diseña este
tipo de mecanismos y estrategias de mitigación y prevención del riesgo que afecta
a los territorios y las comunidades. Dicho sistema constituyó un avance significativo
en la materia de la prevención de desastres, por cuanto el Estado colombiano se
apropia de su papel de gestor obligado en la prevención de eventos que pongan en
riesgo los derechos constitucionales de la población.
En la ley 46 de 1989 y el decreto 919 de 1989 se enuncia claramente una cate-
goría conceptual necesaria para desplegar el sistema, sus órganos y estrategias, de-
nominado el “desastre”, que afecta la normalidad colectiva como criterio para la eva-
luación del riesgo, y las acciones para su atención, lo que denota una postura difusa
(colectiva) para desplegar el sistema y los mecanismos de protección y la
asimilación del Estado de las obligaciones constitucionales para el buen desempeño
del SNPAD.
Dentro de la gestión del riesgo y el SNPAD confluyen factores como la amenaza y
la vulnerabilidad que permiten proyectar estrategias futuras de prevención de víctimas
y afectados, lo que sin duda demuestra que son las comunidades y sus territorios los
destinatarios de tales medidas y gestiones ayudando a la identificación de
probables escenarios de desastre que conducirían a una violación colectiva del
derecho a obtener del Estado estrategias de previsión del riesgo en casos de
identificación previa de amenazas.
El desarrollo urbanístico y la poca planeación que supone el acelerado desarrollo
y desplazamiento de las zonas rurales y las urbanas, asociado al crecimiento eco-
nómico y demográfico, la violencia, el conflicto armado, la escasez de vivienda y la
mercantilización de la sociedad y las dinámicas humanas, necesita de la previsión de
riesgos asociados a eventos catastróficos que constante y potencialmente suceden
en ciudades poco proyectadas en términos socio-urbanísticos.
En este sentido, desastres son riesgos incorrectamente atendidos. Todo riesgo
está constituido socialmente, aun cuando el evento físico con el cual se asocia sea
natural (Lavell, 2000; Cardona, 2005).
Existe cada vez más conciencia de que los desastres no son eventos de la
naturaleza per se, sino el resultado de la aplicación de estilos o modelos
inapropia- dos de desarrollo que no consideran la interrelación sociedad-
naturaleza, y se manifiestan en condiciones de vulnerabilidad creciente
(Campos et al., 2012).
De esta manera, la gestión del riesgo se plantea desde dos vías: de un lado, las
causas y fenómenos que producen riesgos se deben a errores y confusiones en
su previsión y entendimiento del territorio y los modelos de gestión, al no
considerar la planeación territorial y la planeación del desarrollo consciente de
estos fenómenos; igualmente, las inapropiadas dinámicas de expansión urbana y la
ausencia de compromiso técnico y político de los entes estatales para asumir la
problemática, lo que implica, en definitiva, un riesgo para el derecho colectivo de la
prevención y previsión de los desastres. De otra parte, es importante que las
autoridades estatales encargadas de la gestión del riesgo y mitigación y adaptación
al cambio climático implican tomar decisiones que prevean riesgos futuros y evitar
inversiones de alto riesgo que puedan resultar en fenómenos de desastres naturales
(Cardona, 2005).
Igualmente, la ausencia de previsión y gestión del riesgo se ha convertido en
sinónimo de vulnerabilidad y riesgo de violación de los derechos constitucionales de
la población afectada, que disminuyen la calidad de vida y la existencia libre de situa-
ciones y fenómenos de riesgo para sus derechos.
Por otro lado, tal y como se desprende del artículo 1 parágrafo 1 de la ley 1523
de 2012:
La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable

para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses
colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades
en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del
desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible;
con ello se deja claro que la gestión del riesgo se trata de un interés colectivo.
Lo anterior indica que la gestión adecuada constituye el contenido de la obli-
gación clara y determinada dentro de la estructura y configuración de la gestión del
riesgo como derecho colectivo que exige la estructuración de estrategias que atiendan
las amenazas y eliminen la vulnerabilidad de forma eficiente y preventiva en favor de la
comunidad, en términos colectivos y difusos (CConst, T-041/2011).
Los derechos a la vivienda o la educación no se podrían ejercer de forma real y
eficiente si el lugar que sirve para tales bienes indispensables no está asegurado por
una debida gestión de prevención en desastres de catástrofes y hechos naturales o
humanos que pongan en riesgo los territorios de las comunidades.
2015
Como herramientas de gestión (obligaciones) del riesgo, la ley 1523 de

2012 determina autoridades, estrategias y acciones que permitirían una previsión
eficiente de eventos catalogados como desastres.
Por una parte, la ley 1523 asigna directamente a las autoridades locales la pri-
mera de las competencias de intervención y gestión del riesgo de forma anticipada
y como derecho colectivo, de esta forma indica:
Artículo 14. Los alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de
la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el munici-
pio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo
de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito
o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de
desastres en el área de su jurisdicción.
Igualmente, el parágrafo del mismo artículo 1 manifiesta la necesidad de integrar

a la planificación del desarrollo y territorial local las estrategias y acciones de la ges-
tión del riesgo como medidas prioritarias como parte de la gestión pública.
En este mismo enfoque de la planeación territorial y socioeconómica de las lo-
calidades, la ley 388 de 1997 ya había mencionado la necesidad de incorporación
de la gestión del riesgo a los PoT. Sin embargo, la debilidad institucional y la falta
de experiencia de los entes locales no han permitido tener una gestión preventiva
del riesgo eficiente como derecho colectivo (Campos et al., 2012).
Una correcta planificación del desarrollo y territorial debe fortalecer componen-
tes como: 1) experiencia comparada con otros municipios o territorios en la atención
de emergencias después de ocurrido el desastre; 2) aplicación de la ley 400 de 1997
sobre estudios de vulnerabilidad y reforzamiento de “edificaciones indispensables”;
3) impulsar acciones y procedimientos de imputación de responsabilidades públicas
y privadas en la generación de riesgos detectados, sin dejar de incluir en los PoT y
en los planes de desarrollo local la gestión de los riesgos como elemento central; 4)
entender la gestión del riesgo como un derecho colectivo relacionado con el
desarrollo y la trasformación del territorio que permita prever eventos que suponen
riesgo para las comunidades y personas.
Una política moderna de gestión del riesgo debe formularse de manera que
integre el conocimiento e información del riesgo, la reducción del riesgo y el
manejo de desastres, así como las estrategias para asegurar la gobernabilidad

frente al tema y su contribución a la seguridad territorial, al bienestar, a la cali-
dad de vida y al desarrollo sostenible. Desde la visión sistémica de la gestión
del riesgo como política pública se identifican tres grandes componentes: a)
el conocimiento e información del riesgo, b) su reducción y c) el manejo de
desastres (Campos et al., 2012).
De acuerdo con lo dicho hasta ahora, la configuración dogmático-constitucional

de los derechos colectivos permite incorporar la gestión del riesgo dentro de tal cate-
goría de derechos, por cuanto las obligaciones constitucionales que asume el Estado
colombiano son difusas y se enmarcan dentro de garantías primarias de protección,
respeto y satisfacción.
De esa forma, la gestión del riesgo constituye un derecho-estrategia, toda vez
que constituye una garantía primaria de respeto y protección dirigida a crear meca-
nismos y acciones de previsión de fenómenos y eventos de riesgo que afecten a la
población y sus patrimonios.
En las propuestas más recientes de ajuste de la legislación se propone diferen-

ciar tres niveles o umbrales de perturbación: a) las calamidades, cuya declara-
toria corresponde a las autoridades seccionales b) los desastres propiamente
dichos, que seguirán siendo materia reservada al Presidente de la República
en lo que hace a su declaratoria. El responsable de enfrentarlos será el
SNPAD; y finalmente c) la grave calamidad pública de que trata el Artículo 215
de la Constitución, que debe tener la connotación de crisis nacional, o
catástrofe en los términos de la Corte Constitucional y revestir por la misma
gravedad que las demás causas de estado de emergencia. Este nivel de
perturbación es del fuero exclusivo del presidente de la República, quien en
todo caso podrá movilizar al SNPAD .
El Consejo de Estado entiende la gestión de riesgos y desastres como un dere-

cho colectivo que, previa identificación del riesgo y amenazas, obliga al Estado y
las entidades encargadas del SNPAD a impedir la causación de perjuicios a la
población que se vería afectada por la ausencia de protección de la gestión del riesgo
(CE, 8 jun. 2011, Sentencia 1330).
Es interesante anotar que desde la jurisprudencia del Consejo de Estado el de-
recho colectivo asociado con la gestión del riesgo es el derecho a la seguridad
y
2015
prevención de desastres previsibles técnicamente, en ese sentido, el riesgo de vio-

lación al derecho se centra en los aspectos del SNPAD referidos a la identificación de
amenazas y vulnerabilidades que permitan prever y evitar el desastre y las catástrofes
que afectan la población identificada, y deja en manos de la responsabilidad estatal la
inadecuada atención y mitigación de los efectos adversos de desastres ya ocurridos,
que igualmente debe atender el Estado pero desde el apoyo humanitario y de estrate-
gias de restablecimiento de derechos y condiciones.
El hecho de la posible ocurrencia de un evento catalogado como desastre por
la ley 1523 de 2012 sobre una comunidad que fue identificada como vulnerable y
ame- nazada impide el desarrollo socioeconómico y político de aquel grupo
humano; esta situación se agrava cuando, derivado de la gestión del riesgo, los
desastres se pueden prever o están identificados con antelación, lo que sin duda
afecta la dimensión social de todas aquellas personas afectadas.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles téc-

nicamente pretende garantizar que la sociedad no este expuesta a padecer po-
sibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños
graves causados “por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la
acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas,
restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un
derecho de naturaleza eminentemente preventiva” (CE, 11 jun. 2004, exp.
0142301, Sala de lo Con- tencioso Administrativo y CE, 22 ene. 2009, exp.
0300201).
El derecho colectivo a la gestión del riesgo se asocia, de manera importante, con

la moralidad administrativa, en el sentido que protege a la comunidad de actuaciones
contrarias a la moral, ética y fe pública siendo coherente con la confianza legítima de
que los operadores administrativos que hacen parte del SNPAD actuaran conforme
con la ley cuando existe la identificación de situaciones de riesgo y amenaza a
poblaciones vulnerables.
En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el

ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios
fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que
le impone al servidor público o al particular que ejerce función
administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la
Constitución y las
leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o
contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como pre-
supuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la
moralidad administrativa […] Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse
de una abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación
que sobre esta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho
y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se
concrete la vulneración de la “moralidad administrativa” con la conducta activa
o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al
ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran
su regulación, especialmente a los relacionados con la Administración pública
(CE, 21 feb. 2007, exp. 35501).
Conclusiones
La gestión del riesgo, como obligación constitucional, permite ser enmarcada

dentro de la categoría de derechos colectivos en la medida que protege los
intereses difusos bajo un sistema de previsión eficiente.
Entender la gestión del riesgo como derecho colectivo implica asociar a ello la
prevención como garantía y punto de referencia de la obligación como condición para
ser entendido como derecho constitucional; es decir, la gestión del riesgo se configura
como un derecho difuso, porque a través de la evitabilidad de amenazas e identifica-
ción de vulnerabilidades impide que se ocasionen situaciones que violarían los dere-
chos constitucionales vitales y determinarían la gestión como un sistema receptor de
información y sistematización de eventos mencionados por la ley.
El derecho colectivo a la gestión del riesgo tiene una relación fundamental con
el principio de solidaridad constitucional (art. 95-2 C.N.) de parte del Estado, deriva-
do de su obligación de proteger la vida, la integridad y los bienes de sus habitantes
desde la prevención y atención de los desastres, adoptando medidas humanitarias
oportunas y elevando a protección especial de tipo constitucional las comunidades
y territorios que tengan riesgos inminentes identificados que podrían causar daños y
perjuicios a sus pobladores.
La gestión del riesgo como derecho colectivo plantea una especie de derecho-
lí- mite a las actuaciones del Estado, en este caso, tendiente a impedir el
cumplimiento de la obligación positiva de protección y garantía tendiente a gestionar de
forma oportuna y previsible los riesgos inminentes que puedan afectar a las
comunidades asen-
2015
tadas en dichos espacios. Es decir, implica hacer y desplegar acciones de prevención

de los riesgos identificados.
La gestión del riesgo de forma preventiva entiende que la protección de las comu-
nidades y territorios no se concibe simplemente como la obligación de la protección
de la vida y bienes de los habitantes de Colombia, sino también como la extensión
territorial de las personas que la habitan, su espacio de participación y desarrollo so-
cial, así mismo, como una manifestación de las prácticas, tradiciones y extensiones
de la vida comunitaria de los habitantes de las zonas en riesgo.
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Consejo de Estado
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CE, 21 feb. 2007, exp. 35501, E. Gil.
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CE, 8 jun. 2011, sentencia 1330, J. O. Santofimio.
Normas y Leyes
L. 46/1989 L.
388/1997 L.
400/1997 L.
472/1998
L. 1523/2012 D.
919/1989
Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes
hacía una Definición Allan Lavell,
Ph.D.
1. Marco Conceptual: Una Visión de Futuro: La Gestión del Riesgo
1.1.De la ocurrencia de desastres a la gestión del desarrollo
La magnitud de los daños y pérdidas humanas y materiales asociadas con el impacto

del Huracán Mitch en América Central, y con los terremotos en El Salvador en 2001,
tuvo como consecuencia una reflexión seria, y un álgido debate sobre los factores
ajenos a los eventos físicos en sí, que podrían ayudar en explicar los niveles de
destrucción y el desquiciamiento sufrido en la economía y sociedad. Pocos analistas
se amarran hoy en día a la idea de que es la magnitud, intensidad o duración de los
eventos físicos, lo que permite explicar por sí solo el nivel de daño sufrido. Más bien,
la tendencia dominante ha sido la de encontrar una explicación en el conjunto de las
condiciones económicos, sociales y ambientales existentes, en el momento del
impacto. De ahí, el constante debate y reflexión que se ha dado en torno a la
llamada vulnerabilidad social o humana como factor explicativo del dano.
Esta línea de indagación, que pone el énfasis en las condiciones preexistentes de

vulnerabilidad de la sociedad, eleva el concepto de “riesgo” a una posición central
en el análisis del desastre y en la búsqueda de esquemas de intervención y acción
que permitan pensar en la reducción de las posibilidades de desastres de tal
magnitud, en el futuro. El desastre se concibe entonces, más en términos de la
concreción o actualización de condiciones de riesgo preexistentes que como una
manifestación de la "furia" de la naturaleza y de impactos inevitables. La inquietud
en cuanto al riesgo y vulnerabilidad preexistentes se expresa de forma indiscutible en
la manifiesta búsqueda de una estrategia de desarrollo basada en procesos de
reconstrucción con “transformación”. Esta idea implica como componente
fundamental, la reducción de la vulnerabilidad existente, y la promoción de
esquemas de transformación de la sociedad que impiden la construcción en el futuro
de nuevas condiciones de vulnerabilidad para la población.
La reducción en, o el control de la construcción de vulnerabilidad y, en fin, del

riesgo en la sociedad, y la opción de reducir así los futuros daños asociados con el
impacto de diversos fenómenos físicos de origen natural o antropogénico, constituye
un elemento fundamental, y uno de los factores que deberían de definir el
“desarrollo ”. Difícilmente se podría pensar en desarrollo si esto se acompaña por un
aumento en los niveles de riesgo en la sociedad y, en consecuencia, en las
posibilidades de daños y pérdidas para la población ( Lavell, 1998; 1999). Esto no
solamente atañe a la problemática particular de los desastres, sino también al riesgo
asociado con la enfermedad y la desnutrición, el analfabetismo, el desempleo y la
falta de ingresos, la violencia, la drogadicción, la marginación y la exclusión social,
entre otras condiciones objeto de intervención y cambio en una sociedad en busca
del desarrollo.
Una definición restringida de desarrollo lo plantea de forma muy sucinta y elegante
como “la reducción de vulnerabilidades (o de riesgo) y el aumento de las
capacidades” de la sociedad (Anderson and Woodrow, 1989). Aunque no abarca en
toda su extensión los procesos que el desarrollo involucra, esta definición tuvo el
mérito de introducir el riesgo como parte consustancial al desarrollo y señalar el
camino a seguir en el proceso de comprensión cabal del problema.
El proceso a través del cual una sociedad, o subconjuntos de una sociedad, influyen
positivamente en los niveles de riesgo que sufren, o podrían sufrir, está captado en la
idea o noción genérica de la “Gestión del Riesgo” o, más precisamente, la “Gestión
de la Reducción del Riesgo” ( Wilches Chaux, 1998). Esta gestión, que tendrá sus
características, estrategias e instrumentos particulares, debe ser considerada en su
esencia como un componente intrínseco y esencial de la gestión del desarrollo y del
desarrollo territorial y ambiental. Todo proceso de desarrollo, de transformación
territorial y ambiental debe ser informado por un proceso de análisis y control sobre
los factores de riesgo existentes o posibles.
La gestión de la reducción de riesgo comprende un componente esencial de una

nueva visión del tema de los desastres, una visión que debe convertirse en una acción
y enfoque permanente. En este sentido, el factor de riesgo debe transformarse en un
punto de referencia y parámetro que informa la planificación e instrumentación de
todo proyecto de desarrollo. Por lo tanto, debe asumir la misma posición e
importancia que durante los últimos años se ha dado en la gestión del desarrollo, el
enfoque de género y la consideración del impacto ambiental de nuevos proyectos.
1.2 Riesgo, desastre y desarrollo.
Con referencia a la problemática particular de los desastres, el “riesgo” se refiere a

un contexto caracterizado por la probabilidad de pérdidas y daños en el futuro, las
que van desde las físicas hasta las sicosociales y culturales. El riesgo constituye una
posibilidad y una probabilidad de daños relacionados con la existencia de
determinadas condiciones en la sociedad, o en el componente de la sociedad bajo
consideración (individuos, familias, comunidades, ciudades, infraestructura
productiva, vivienda etc.). El riesgo es, en consecuencia, una condición latente que
capta una posibilidad de pérdidas hacia el futuro. Esa posibilidad está sujeta a
análisis y medición en términos cualitativos y cuantitativos.
La existencia de riesgo, y sus características particulares, se explica por la presencia

de determinados factores de riesgo. Estos se clasifican, en general, en factores de
amenaza y factores de vulnerabilidad. Una “amenaza” refiere a la posibilidad de la
ocurrencia de un evento físico que puede causar algún tipo de daño a la sociedad. La
“vulnerabilidad” se refiere a una serie de características diferenciadas de la
sociedad, o subconjuntos de la misma, que le predisponen a sufrir daños frente al
impacto de un evento físico externo, y que dificultan su posterior recuperación. Es
sinónimo de debilidad o fragilidad, y la antítesis de capacidad y fortaleza. La
vulnerabilidad es en fin la propensión de una sociedad de sufrir daño o de ser
dañada, y de encontrar dificultades en recuperarse posteriormente.
La variedad de amenazas que potencialmente enfrenta la sociedad es muy amplia y
tiende a aumentar constantemente. Incluye las que son propias del mundo
natural, como son las asociadas con la dinámica geológica, geomórfica, atmosférica y
oceanográfica (por ejemplo, sismos, deslizamientos de tierra, huracanes y tsunamis);
las que son de naturaleza seudo o socio-natural, producidas como resultado de la
intersección o relación del mundo natural con las prácticas sociales, como son
muchos casos de inundación, deslizamiento y sequía. En estas, la deforestación,
cambios en los patrones de uso del suelo u otros procesos sociales, crean o amplían
las condiciones de amenaza; y las antropogénicas, producto de la actividad
humana, como son los casos de explosiones, conflagraciones, derrames de
materiales tóxicos, contaminación de aire, tierra y agua por productos industriales
etc.
Este rango de tipos genéricos de amenaza, que se amplía notoriamente al llegar a los
distintos y multiples tipos específicos, se complica por posibles efectos de
concatenación o sinergia que sirven para crear amenazas complejas. Así, por
ejemplo, la amenaza sísmica o la asociada con huracanes y tormentas tropicales
puede concatenarse y ser detonador potencial en un tiempo y espacio particular de
la ruptura de presas, deslizamientos e inundaciones, conflagraciones y el derrame de
sustancias peligrosas. A pesar de los orígenes diversos de los fenómenos físicos que se
clasifican como amenazas, es importante destacar que toda amenaza es construida
socialmente. O sea, la transformación de un potencial evento físico en una amenaza
solamente es posible si un componente de la sociedad está sujeto a posibles daños o
pérdidas. De lo contrario, un potencial evento físico, por grande que sea, no se
constituye en una “amenaza” propiamente dicha, aunque con la introducción de
distintas dinámicas sociales puede evolucionar para constituir una amenaza en el
futuro (Lavell, 1996).
La vulnerabilidad de la sociedad puede manifestarse a través de distintos

componentes o elementos, cada uno resultado de un proceso social particular.
Algunas de las manifestaciones o dimensiones prevalecientes de la vulnerabilidad se
encuentran en la ubicación de población, producción e infraestructura en áreas de
potencial impacto; la inseguridad estructural de las edificaciones; la falta de recursos
económicos, de autonomía y de capacidad de decisión de la población, las familias,
las comunidades o las unidades de producción, que les permiten hacer frente a
contextos de amenaza o de recuperarse después del impacto de un evento físico
determinado; la falta de una sociedad organizada y solidaria; la existencia de
ideologías fatalistas y la ausencia de educación ambiental adecuada; la ausencia de
instituciones o organizaciones que velen por la seguridad ciudadana y que promuevan
la reducción y control de riesgo. Todas estas expresiones de la vulnerabilidad y otras,
se interrelacionan para producir una serie ilimitada de matrices de vulnerabilidad y
riesgo global, escenarios diferenciados en el tiempo, en el espacio y con referencia a
grupos, sectores o estratos sociales distintos. ( Wilches Chaux, 1993)
El riesgo solamente puede existir al concurrir tanto una amenaza, como

determinadas condiciones de vulnerabilidad. El riesgo se crea en la interacción de
amenaza con vulnerabilidad, en un espacio y tiempo particular. De hecho, amenazas
y vulnerabilidades son mutuamente condicionadas o creadas. No puede existir una
amenaza sin la existencia de una sociedad vulnerable y viceversa. Un evento físico de
la magnitud o intensidad que sea no puede causar un daño social si no hay elementos
de la sociedad expuestos a sus efectos. De la misma manera hablar de la
existencia de
vulnerabilidad o condiciones inseguras de existencia es solamente posible con
referencia a la presencia de una amenaza particular.
La magnitud del riesgo siempre esta en función de la magnitud de las amenazas y las
vulnerabilidades, las cuales, de igual manera que el riesgo, constituyen condiciones
latentes en la sociedad. O sea, la amenaza es la posibilidad de ocurrencia de un
evento, no el evento en si, y la vulnerabilidad es la propensión de sufrir daño, no el
daño en sí. Todas las categorías se refieren a una potencialidad o condición futura,
aunque su existencia es real como condición latente.
Más que la simple operación de enfrentar las amenazas con la vulnerabilidad de una
sociedad concreta o una localidad, o incluso una familia o una empresa, el riesgo
debe entenderse como la probabilidad que pueda suceder un evento dañino causante
de pérdidas y perjuicios sociales, psíquicos, económicos o ambientales. El riesgo
puede tener diversos grados y afectar diversos aspectos. Puede tenerse un alto riesgo
de sufrir daños materiales, pero un bajo riesgo de destrucción de la red de apoyo
social. Incluso el alto riesgo frente al daño material podría implicar, si es conocido y
comprendido, un mejoramiento sustancial en el nivel de riesgo, es decir una
reducción de este, en relación con los impactos psico-sociales que pueda sufrir en un
plazo determinado o en el ciclo de la vida un individuo, familia, comunidad, ciudad,
país o región. Es decir puede haber también un riesgo claramente diferenciado según
escalas, lo mismo que riesgos en relación con los encadenamientos sucesivos que
pueden surgir a partir de un impacto particular. Riesgo es también una ‘apuesta a
futuro’, es decir la escogencia de convivir con determinadas condiciones que pueden
producir o producen beneficios múltiples y altos, a sabiendas de que podría perderse
en un momento, o luego de un período, no solo los beneficios que se obtendrían, sino
también parte de lo que se invirtió.
Riesgo es entonces también un ‘cálculo de costos y beneficios a obtener en tiempos

determinados’. Aquí la oportunidad es lo importante: decidir que obtengo ahora tal
beneficio o beneficios en tal magnitud y luego los costos se extienden a lo largo
de 1
siglos o generaciones . Riesgo es también la obtención de un usufructo inmediato de
condiciones deseables frente a la expectativa de que no haya que pagar el costo,
finalmente, o que lo paguen otros. Más que la simple enumeración de amenazas y
‘vulnerabilidades’, la gestión del riesgo debe implicar un análisis de todas esas
expectativas y beneficios que se obtienen o desean obtener en lo inmediato, frente a
la posibilidad real o a más largo plazo de sufrir daños o tener pérdidas.
El riesgo, producto de la interrelación de amenazas y vulnerabilidades es, al final de

cuentas, una construcción social, dinámica y cambiante, diferenciado en términos
territoriales y sociales. Aún cuando los factores que explican su existencia pueden
encontrar su origen en distintos procesos sociales y en distintos territorios, su
expresión más nítida es en el nivel micro social y territorial o local. Es en estos
niveles que el riesgo se concreta, se mide, se enfrenta y se sufre, al transformarse de
una condición latente en una condición de pérdida, crisis o desastre.
1
La extracción minera es un ejemplo de producción que presenta muy diversos
riesgos, pero que se desarrolla en función de la probabilidad de alcanzar altísimos beneficios
en tiempos cortos o con un golpe de suerte. Ello al margen de que en el largo plazo deje
abandonadas amplias extensiones de suelos inservibles o muy contaminados y de altísima
peligrosidad (montañas enteras horadadas o incandescentes en laberintos gigantescos, etc.).
Un desastre es el fin de un proceso, a veces muy largo, de construcción de
condiciones de riesgo en la sociedad. El desastre es la realización o concreción de las
condiciones de riesgo preexistentes en la sociedad. Esta realización ocurre en el
momento en que un determinado evento físico, sea este un huracán, sismo,
explosión, incendio, u otro ocurre y con ello muestra las condiciones de
vulnerabilidad existentes, revela el riesgo latente y lo convierte en un producto, con
consecuencias en términos de pérdidas y daños.
Con el impacto y la generación de las condiciones de desastre automáticamente se

conforman otros escenarios de riesgo en las zonas y poblaciones afectadas que
difieren sustancialmente de aquellos existentes con anterioridad, aun cuando
incorporan elementos y componentes importantes de los mismos. La dinámica y la
expresión particular del riesgo existente con anterioridad ha sido modificada y
presentara nuevos desafíos para la sociedad. El riesgo, las amenazas y
vulnerabilidades son dinámicas y cambiantes a lo largo del tiempo, y no pueden ser
objetos de análisis y de acciones estáticas.
1.3 La construcción social del riesgo: procesos sociales y

transformación de la sociedad.
La vulnerabilidad y las amenazas, los factores del riesgo, se manifiestan en

condiciones concretas de existencia humana o físicas. Son palpables, analizables y
muchas de ellas factibles de medir. Se expresan en condiciones de vida inseguras
para la población (Blaikie et al., 1996). A la vez, son dinámicas y cambiantes y
potencialmente modificables o transformables. Las condiciones inseguras de vida,
reflejadas en múltiples contextos particulares asociados con la localización de la
población y la producción, son productos de procesos sociales concretos e históricos.
(Wilches Chaux, 1998). Entre ellas se pueden indicar las características físicas de las
estructuras, la falta de ingresos, la desnutrición y la enfermedad, el desconocimiento
del medio ambiente circundante y de su comportamiento, la falta de principios de
organización solidaria y procesos de participación en la toma de decisiones que
afectan la vida de las personas, las ideologías fatalistas que inmovilizan u
obstaculizan la búsqueda de alternativas seguras y las expresiones culturales
inadaptadas a las realidades modernas.
De acuerdo con el modelo de vulnerabilidad propuesto por Blaikie et al, estas

condiciones son producto de procesos dinámicos que derivan de los modelos
dominantes de organización, ordenamiento y transformación de la sociedad, o lo que
comúnmente se denominan “estilos” o “modelos” de desarrollo. Los procesos
dinámicos se concretan en modalidades particulares de transformación rural,
urbanización, crecimiento y distribución poblacional, explotación de los recursos
naturales, organización y participación social, acceso al, y distribución del ingreso,
entre otros. Las condiciones inseguras de vida y vulnerabilidades se construyen o se
generan como producto de estos procesos dinámicos. El problema de riesgo es
entonces, un problema íntimamente relacionado con el desarrollo o la falta del
desarrollo. Los desastres son indicadores de insostenibilidad en los procesos de
gestión del desarrollo y de gestión ambiental (Cuny, 1983; Wilches Chaux, 1998;
Lavell, 1998 y 1999). En consecuencia la reducción del riesgo debe fundamentarse
en la modificación o
transformación de las condiciones que generan el riesgo o, en su caso, y de forma
suboptima, en el control externo de los factores del riesgo.
La ubicación de la población de escasos recursos en zonas físicamente inestables

o sitios de ocurrencia normal de deslizamientos, crecidas y fenómenos de gran
impacto, así como las formas inseguras de construir son productos de procesos de
marginación del mercado de tierras formales y seguras y la falta de acceso a sistemas
y materiales de construcción adecuadas a las condiciones ambientales imperantes. La
falta de ‘resiliencia’ económica asociada con la pobreza se deriva de los procesos de
exclusión de la población de los beneficios del desarrollo. Las altas tasas de
deforestación son producto de la búsqueda de la ganancia a corto plazo o de la
búsqueda de elementos que garanticen la supervivencia de los pobres y su acceso a la
vivienda y la energía. La falta de organización social de la población y de
participación directa en la toma de decisiones sobre el rumbo de sus propias vidas se
relaciona con los mecanismos centralizados de control y decisión política. Ninguna de
estas situaciones que fomentan las vulnerabilidades y amenazas son producto del
azar o la falta de información y conocimiento. Son construidos por la sociedad en el
curso de sus procesos de cambio y transformación.
1.4. Riesgo y Territorio
El riesgo global, total o de desastre se manifiesta en territorios definidos y

circunscritos, y es sufrido por individuos, familias, colectividades humanas, sistemas
productivos o infraestructuras ubicados en sitios determinados. Los desastres tienen
una expresión territorial definido que varía entre lo muy local hasta cubrir vastas
extensiones de un país o varios países. En el caso de los grandes desastres asociados
con eventos como el Huracán Mitch es interesante verlos no como un sólo desastre sino
más bien como un número grande de pequeños o medianos desastres afectando de
forma diferenciada a numerosas comunidades, familias, zonas o sitios, todas
relacionadas con el mismo macro fenómeno físico (un huracán, sismo, inundación,
etc.), pero mostrando diferencias importantes, producto de la forma particular en que
el evento físico interactúa con la vulnerabilidad local. Lo que puede parecer y ser
tratado como un solo desastre por parte de los gobiernos de los países o por los
organismos nacionales e internacionales de respuesta o de emergencia, toma la forma
de múltiples desastres distintos para los pobladores y comunidades afectadas y los
organismos locales de respuesta. La vulnerabilidad es diferenciada en el territorio con
relación a grupos humanos distintos. ( Maskrey, 1998; Lavell, 2000).
A pesar de que él o los desastres, tienen una circunscripción territorial definido, que
puede denominarse el "territorio del impacto" y que el riesgo se manifiesta en esos
mismos espacios, los factores causales del riesgo y de desastre, tanto eventos físicos
como los componentes distintos de la vulnerabilidad, no tienen necesariamente la
misma circunscripción territorial. El " territorio de la causalidad" tiende a diferir
sustancialmente muchas veces del territorio del impacto, aún cuando frente a otros
factores particulares sí coinciden.
En el caso de las amenazas hacemos referencia a procesos como la deforestación de las

altas cuencas de los ríos que contribuyen a las inundaciones en las cuencas bajas, las
descargas de las presas río arriba con los mismos efectos, la creación de presas
artificiales en las montañas por depósitos de maderas las cuales, al romperse,
causan inundaciones
repentinas río abajo, o la contaminación industrial de los cauces fluviales con impactos
negativos, a muchos kilómetros de la fuente de la contaminación. En el caso de la
vulnerabilidad la incidencia de políticas nacionales forjadas en las ciudades capitales o
fuera del país, referidas a asuntos como la inversión pública, el manejo ambiental, los
estímulos a la producción y la reconversión, la descentralización y el fortalecimiento
municipal, los fondos de inversión social, la participación popular, etc., tienen
impactos en los ámbitos locales y familiares, lejos de los centros de decisión política.
Finalmente, en lo que se refiere a la coincidencia territorial de las causas e impactos
de los desastres, mención se puede hacer de las formas en que la inadecuada
construcción de diques altera los caudales de los ríos resultando en nuevos patrones de
inundación, la manera en que la ausencia de planes de ordenamiento territorial y de
controles sobre la localización de viviendas e infraestructura impuestas por los
gobiernos locales tiene repercusiones severas en términos del riesgo en el nivel local, o
de la forma en que el bloqueo de alcantarillados o cauces fluviales por el deposito de
basuras domesticas e industriales causa episodios de inundación en sus cercanías.
Múltiples otros ejemplos de la coincidencia y diferencias territoriales en la causalidad y
en el impacto pueden encontrarse.
Una consideración de los niveles territoriales diferenciados en cuanto a la causalidad y

el impacto reviste gran importancia en términos de la gestión de soluciones tendientes
a la reducción del riesgo y la vulnerabilidad. Significa una intervención, negociación y
decisión política que desborda los niveles locales afectadas, llegando a los niveles
regionales, nacionales o hasta internacionales. Significa que avances sustantivos en la
reducción solamente pueden lograrse considerando un marco territorial amplio y
adecuados niveles de coordinación intersectorial. Lo local enfrenta severas limitaciones
en lo que se refiere a la reducción del riesgo global y el riesgo de desastre por eventos
físicos determinados.
Desde otra perspectiva espacial o territorial, es importante también considerar la forma

en que el uso del territorio y sus recursos puede obedecerse a lógicas y racionalidades
territoriales distintas, a veces satisfaciendo necesidades eminentemente locales, otras
veces regionales, nacionales o internacionales. Así, tomando ejemplos derivados de un
análisis preliminar de la problemática del Bajo Lempa por ejemplo, es claro que el uso
que se hace del recurso agua para fines de generación de electricidad obedece a una
lógica nacional más que local y en consecuencia, el cálculo de riesgo aceptable que
influye en la decisión de abrir compuertas para salvar la facilidad productora esta
regida por otra lógica que la de proteger o salvaguardar las poblaciones de la cuenca
baja, de inundaciones y pérdidas. De igual forma, el recurso boscoso que significa el
Bosque de Nancunchiname o los bosques salados de la Bahía de Jiquilisco se pueden
considerar de formas distintas si la racionalidad que impera en su manejo deriva de
intereses internacionales, nacionales o locales. El uso y función particular que se da al
recurso diferiría de acuerdo con el actor de la decisión. Conservación versus uso
productivo, explotación versus manejo sostenible, etc., se perfilan como opciones
distintas de acuerdo con necesidades y demandas distintas. La compatibilización de
estas demandas "territoriales" y sociales distintas constituye un reto importante en el
manejo del territorio y en la reducción del riesgo para los pobladores de la zona.
1.5 Hacia una estrategia de gestión del riesgo.
1.5.1El Concepto General
Un modelo de desarrollo y transformación de la sociedad, que parte del análisis de

las experiencias ya sufridas en múltiples sitios con el solo impacto de un fenómeno
físico, debe plantearse como directriz global la gestión de las diferentes formas de
riesgo que asumirían las localidades en forma específica, y la sociedad como un todo.
Ello no significa simplemente reducir la vulnerabilidad o mitigar las amenazas, sino
también plantearse y tomar decisiones colectivas sobre los niveles y formas de riesgo
que se pueden asumir como aceptables en un período determinado y los cambios que
deben impulsarse para evitar las consecuencias que podría tener la ocurrencia
efectiva del daño al que se ha estado arriesgando tal sociedad, localidad o
comunidad.
El balance histórico permite observar cómo se han asumido riesgos en grados y

formas cuyo costo efectivo luego se lamenta profundamente y se asume con un
altísimo sufrimiento social. Además, se han asumido riesgos sin la información
mínima apropiada para medir la magnitud y la profundidad que podrían tener los
daños efectivos, de manera que el costo es mucho más alto que el riesgo supuesto.
En casos concretos ello implica que los aparatos de seguridad definidos frente al
riesgo no han sido suficientes. En términos financieros ello puede causar la quiebra
de los instrumentos de seguridad (como empresas de seguros) cuando los hay.
Cuando no se ha ni siquiera construido tales instrumentos ello significa que las
pérdidas simplemente se asumen sin tener reservas mínimas para sobrevivir al daño y
los individuos, las empresas, las comunidades e incluso las cuencas terminan por
perecer o sufrir daños irreparables.
Un modelo de gestión de riesgos consiste en construir la información mínima que

permita calcular el riesgo que se va a asumir y prever las reservas (financieras,
sociales, psicológicas, emocionales, etc.) que permitirían la supervivencia en
condiciones adecuadas, a pesar de la ocurrencia de los impactos previstos como
probables en períodos de tiempo también previamente establecidos. Ello implica
entonces la puesta en contacto de los diversos sectores involucrados no solo para
construir la información, sino también para determinar las tareas que se requieren
para construir las reservas de recursos y las opciones de respuesta en diversos plazos
de manera que se alcancen los niveles de bienestar deseados en el corto plazo, pero
sin sufrir costos y daños irreparables en otros plazos. Ello por supuesto también
implica no solo costos financieros para el diseño y construcción de tales
instrumentos, sino el desarrollarlos en condiciones también rentables desde el punto
de vista social, no solo desde el punto de vista individual (en el largo plazo no solo la
organización ‘aseguradora’ debe sobrevivir, sino también la sociedad y los clientes
individuales de tal ‘aseguradora’). Gestión del riesgo, en fin, significa un proceso
social de puesta en contacto y un diálogo permanente evaluativo de los cambios
progresivos tanto del riesgo como de los instrumentos de aseguramiento social frente
al daño probable.
La gestión del riesgo no es solo la reducción del riesgo, sino la comprensión que en
términos sociales se requiere de la participación de los diversos estratos, sectores de
interés y grupos representativos de conductas y modos de vida (incluso de ideologías
y de perspectivas del mundo, la vida, la religión) para comprender como se construye
un riesgo social, colectivo, con la concurrencia de los diversos sectores de una
región,
sociedad, comunidad o localidad concreta. La gestión del riesgo no es simplemente
bajar la vulnerabilidad, sino la búsqueda de acuerdos sociales para soportar o utilizar
productivamente los impactos, sin eliminar la obtención inmediata de beneficios.
El enfoque de la Gestión de Riesgo se refiere a un proceso social complejo a través del

cual se pretende lograr una reducción de los niveles de riesgo existentes en la
sociedad y fomentar procesos de construcción de nuevas oportunidades de
producción y asentamiento en el territorio en condiciones de seguridad y
sostenibilidad aceptables. El aprovechamiento de los recursos naturales y del
ambiente, en general, debe desarrollarse en condiciones de seguridad dentro de los
límites posibles y aceptables para la sociedad en consideración. En consecuencia,
significa un proceso de control sobre la construcción o persistencia de amenazas y
vulnerabilidad.
Por lo tanto, la gestión no puede ser reducida a la idea de una obra o una
acción concreta como es por ejemplo, la construcción de un dique, una presa o una
pared de retención para impedir inundaciones y deslizamientos. Más bien se
refiere al proceso por medio del cual un grupo humano o individuo toman conciencia
del riesgo que enfrenta, lo analiza y lo entiende, considera las opciones y prioridades
en términos de su reducción, considera los recursos disponibles para enfrentarlo,
diseña las estrategias e instrumentos necesarios para enfrentarlo, negocia su
aplicación y toma la decisión de hacerlo. Finalmente se implementa la solución más
apropiada en términos del contexto concreto en que se produce o se puede producir
el riesgo. Es un proceso especifico de cada contexto o entorno en que el riesgo existe
o puede existir. Además, es un proceso que debe ser asumido por todos los sectores
de la sociedad y no como suele interpretarse, únicamente por el gobierno o el Estado
como garante de la seguridad de la población. Aunque por supuesto el Gobierno y el
Estado tienen una primera responsabilidad en el impulso y puesta en práctica de los
modelos de gestión que aseguren el beneficio social. Aquí es importante reconocer,
por ejemplo, que una parte importante del riesgo que enfrentan países y poblaciones
es producto de las acciones conscientes o inconscientes del sector privado y sus
agentes, a veces avalado por las políticas públicas y a veces ignorando la normativa y
legislación nacional.
Constantemente el proceso estará informado por la idea de “riesgo aceptable”. O sea

el nivel de protección que es posible lograr y se considera pertinente en las
circunstancias sociales, económicas, culturales y políticas prevalecientes en la
sociedad bajo consideración. Lo que es válido para un país, grupo social o individuo
no es necesariamente válido o posible para otro. Sin embargo, cada grupo debe estar
en la posición de racionalizar el grado de riesgo que enfrenta y gestionarlo en la
medida de sus posibilidades, de acuerdo con su propia percepción del mismo y la
importancia que le conceda.
Como proceso, la gestión del riesgo no puede existir como una práctica, actividad o
acción aislada, es decir con su propia autonomía. Mas bien debe ser considerada
como un componente íntegro y funcional del proceso de gestión del desarrollo global,
sectorial, territorial, urbano, local, comunitario o familiar; y de la gestión ambiental,
en búsqueda de la sostenibilidad. Las acciones e instrumentos que fomentan la
gestión del desarrollo deben ser a la vez los que fomentan la seguridad y la reducción
del riesgo.
La Gestión del Riesgo constituye un enfoque y práctica que debe atravesar

horizontalmente todos los procesos y actividades humanas. A la vez también
constituye
un eje integrador que traviesa horizontalmente todas las fases del llamado “ciclo o
continuo de los desastres”, el cual ha informado la organización y práctica de la
gestión o manejo de los desastres hasta el presente. O sea, no se reduce a, ni
sustituye la idea y práctica de la llamada prevención y mitigación de desastres. Más
bien, es un enfoque y práctica que orienta estas actividades, además de los
preparativos, la respuesta de emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción.
El objetivo final de la gestión es el de garantizar que los procesos de desarrollo

impulsados en la sociedad se dan en las condiciones óptimas de seguridad posible y
que la atención dado al problema de los desastres y la acción desplegada para
enfrentarlos y sus consecuencias promueven hasta el máximo el mismo desarrollo. Es
la continuación lógica, la forma más articulada de fortalecer las nociones expuestas
en la idea de la transición (o “puente”) entre la respuesta humanitaria y el desarrollo
y en la idea de la reconstrucción con transformación y desarrollo.
1.5.2La gestión y su temporalidad.
La misma noción de la “reducción de riesgo” trasmite la idea de una acción sobre

algo ya existente. Esta es el significado que se ha dado durante años a la práctica de
la “prevención y mitigación de desastres”. Sin embargo la práctica de la gestión de
riesgo va mucho mas allá de ser una práctica “compensatoria” frente a riesgos ya
construidos y existentes, aun cuando no puede prescindir de estos elementos.
La gestión tiene dos puntos de referencia temporal, con implicancias sociales,

económicas y políticas muy distintos. Un primer referente es, efectivamente, el
presente y la vulnerabilidad, amenazas y riesgo ya construidos, los cuales ayuda a
revelar o descubrir eventos como los terremotos de enero y febrero, 2001.. El
segundo referente temporal se refiere al futuro, al riesgo nuevo que la sociedad
construirá al promover nuevas inversiones en infraestructura, producción,
asentamientos humanos etc. Aquí se trata de los niveles de riesgo que existirán con
el proceso de duplicación de la infraestructura y de la población que se pronostica
para los próximos 30 años en América Latina. ( Lavell, 1997).
a. La gestión compensatoria
Con referencia a la gestión “compensatoria”, aquella que pretende reducir los

niveles existentes de riesgo, se enfrenta una tarea de proporciones o dimensiones
enormes. De la misma manera en que Mitch descubrió los niveles de riesgo existentes
en Honduras y Nicaragua en particular, los sismos de 2001, revelaron otros tantas
condiciones de vulnerabilidad y riesgo en El Salvador.
Es precisamente la magnitud del riesgo existente lo que ayuda explicar la seria falta
de políticas por parte de los Estados a favor de su reducción. La reducción se asocia
con la idea de altas inversiones en soluciones, con poco retorno económico medible
en el corto plazo o dentro de los períodos de ejercicio de los gobiernos. El traslado
de los cientos de comunidades en riesgo, recuperación de las cuencas degradadas,
reestructuración de las edificaciones vulnerables, canalización y dragado continuo de
ríos, construcción y mantenimiento de diques y paredes de retención y múltiples
otros mecanismos de
reducción de riesgo, acompañado por los procesos de capacitación, participación,
consenso y concertación necesarios, son considerados como costos exorbitantes y
fuera del alcance de los gobiernos y la población misma, con la excepción de aquellos
más solventes económicamente o más dispuestos anímicamente.
Sin embargo, la Gestión de Riesgo si ofrece una oportunidad de enfrentar el riesgo

existente. No se pretende necesariamente la eliminación del riesgo de forma total.
Esto es ilusorio como meta. Pero, si es posible llegar a un estado en que el riesgo es
más manejable dentro de los parámetros del riesgo aceptable y los recursos
disponibles a los gobiernos, comunidades, municipalidades, empresas, familias u
otros actores sociales que generan o sufren el riesgo. El aumento de la conciencia, la
educación, la capacitación, el mejoramiento de los sistemas de información,
previsión y pronóstico, de alerta temprano y de evacuación, la recuperación de
cuencas y pendientes, la limpieza de canales, calles y alcantarillados, entre
múltiples otras actividades no tienen que tener necesariamente un costo
inalcanzable, especialmente si se realizan con la plena conciencia y participación
de los grupos sociales afectables.
Ligar de forma orgánica la gestión de riesgo a los proyectos de desarrollo local o

comunitario impulsados hoy en día por múltiples ONGs, asociaciones de base
comunitaria, gobiernos locales ofrece una oportunidad de sinergia que no debe ser
despreciada. No es necesario crear comités u organizaciones para la gestión del
riesgo, sino más bien incorporar esta idea y práctica en los ya existentes, sea cuál
sea su función. El riesgo se construye en múltiples ámbitos y su gestión debe estar
presente en los mismos. La construcción local y comunitaria del poder y el
fortalecimiento de los niveles de autonomía de las distintas colectividades sociales
constituye en sí un mecanismo de fortalecimiento de la gestión del riesgo.
Para que el riesgo se actualice y se exprese no es necesario esperar un desastre de

gran magnitud. Un número importante de las zonas de un país que sufren un desastre
de magnitud han sido avisadas previamente por medio del impacto continuado de
pequeños eventos-inundaciones, deslizamientos, hundimientos, etc.- que a veces
aparecen como parte de la cotidianeidad de poblados, comunidades y localidades.
Pero estos eventos son avisos del riesgo en que se vive, de la inestabilidad y
desequilibrio en las relaciones de la sociedad con su ambiente. Entre más conscientes
de las señales que hagan estos eventos, “no desastres”, y entre más veloz sea la
respuesta de la sociedad en revertir los procesos que construyen estos riesgos, más
posibilidades existen de evitar un gran desastre del futuro.
Finalmente, es necesario reconocer que con el impacto de un evento físico y la

concreción de una condición de desastre, como el asociado con el Huracán Mitch, el
riesgo pre-existente que fuera revelado en ese proceso se transforma y las
operaciones de emergencia se convierten en nuevas modalidades de Gestión de
Riesgo en la medida que buscan garantizar la seguridad de los pobladores afectados.
La atención de la emergencia, en la medida en que gestione exitosamente el riesgo,
puede convertirse en una oportunidad para el desarrollo, un puente con el
desarrollo sostenible. El estimulo de las economías locales en lugar de su
aplastamiento o inundación con víveres innecesarios; la canalización de las
capacidades y organizaciones locales en el proceso de respuesta humanitaria; el
estímulo a la rápida concatenación de la llamada fase de “respuesta inmediata”, con
las de rehabilitación y reconstrucción; el fomento de la autonomía y no de la
dependencia, son otros tantos mecanismos de gestión exitosa del
riesgo y de fomento del desarrollo. Son mecanismos que se basan en el riesgo
existente pero que se manifiestan como ejemplos de gestión prospectiva del riesgo.
b. La gestión prospectiva.
Si bien es cierto que el riesgo existente representa un desafío de enormes

proporciones, el posible riesgo futuro representa un reto insoslayable e
impostergable. El crecimiento poblacional y económico combinado con la
persistencia de múltiples amenazas ya existentes y otras nuevas que se construyen en
el entorno de la sociedad moderna y sus nuevas tecnologías, muestran un futuro poco
optimista si los procesos históricos y actuales no se modifican de forma dramática. El
rápido proceso de urbanización que aún sufre América Latina con el crecimiento
desordenado de grandes ciudades y numerosas ciudades intermedias emergentes
señala un proceso de concentración de riesgo cada vez más urbano. Evitar hasta el
máximo el riesgo futuro, aún dentro de los parámetros de modelos de transformación
de la sociedad que por si tienden a generar riesgo, es una tarea esencial. La
sostenibilidad, sin control del riesgo, es imposible; el desarrollo sostenible sin ello es
solo una consigna vacía.
El control del riesgo futuro es, aparentemente, menos oneroso en términos

económicos y sociales que la reducción del riesgo existente, dado que no depende de
revertir procesos negativos ya consolidados en el tiempo y el espacio, sino más bien
normar y controlar nuevos desarrollos. Sin embargo, si se requiere de una fuerte
voluntad política, y un alto grado de conciencia, preocupación y compromiso con la
reducción del riesgo por parte de todos los actores sociales, incluyendo Gobierno y
sociedad civil.
Aquí es importante anotar que los esfuerzos por reducir el riesgo implementados por
un actor social podrían ser nulificados por las acciones de otros, situación que exige
concertación y comunidad de objetivos entre los distintos actores presentes en un
mismo escenario territorial.
Los mecanismos más importantes para ejercer un control sobre el riesgo futuro, los
cuales deben reforzarse mutuamente y no ser considerados como casillas
independientes, pueden resumirse de la siguiente forma:
i. La introducción de normatividad y metodologías que garanticen que

todo proyecto de inversión analice sus implicaciones en términos de
riesgo nuevo y diseñe los métodos pertinentes para mantener el
riesgo en un nivel socialmente aceptable. En este sentido se requiere
que el riesgo reciba el mismo peso que aspectos como el respeto del
ambiente y el enfoque de género en la formulación de nuevos
proyectos.
ii. Crear normativa sobre el uso del suelo urbano y rural que garantizara
la seguridad de las inversiones y de las personas. Además que sea
factible y realista en términos de su implementación. Para esto son
claves los planes de ordenamiento territorial.
iii. La búsqueda de usos productivos alternativos para terrenos

peligrosos, como puede ser el uso recreativo y para agricultura
urbana dentro de las ciudades.
iv. Impulsar normativa sobre el uso de materiales y métodos de
construcción que sean acompañados por incentivos y opciones para
que la población empobrecida acuda a sistemas constructivos
accesibles y seguros, utilizando materias locales y tecnologías baratas
y apropiadas.
v. El fortalecimiento de los niveles de gobierno locales y comunitarios,

dotándolos de la capacidad para analizar las condiciones de riesgo y
de diseñar, negociar e implementar soluciones con bases sólidas y a
la vez flexibles y viables.
vi. Procesos continuos de capacitación de amplios sectores de la

sociedad que inciden en la creación de riesgo y en la sensibilización y
conciencia sobre el mismo: como por ejemplo pobladores, munícipes,
sector privado, educadores, la prensa, instituciones del gobierno
central, ONGs, organismos internacionales de cooperación para el
desarrollo, entre otros. El riesgo se genera privadamente pero se
sufre muchas veces de forma colectiva. Los que generan el riesgo no
son en general los que lo sufren (Herzer y Gurevich, 1996)
vii. Fortalecer las opciones para que los que sufren el riesgo demanden
legalmente a los que lo provoquen. Esto sería la continuación lógica
de las penalidades en contra de aquellos que contaminen el ambiente
o que provoquen riesgo en el tránsito de personas y bienes.
viii. Instrumentar esquemas de uso de los ecosistemas y recursos

naturales en general, que garanticen la productividad y la generación
de ingresos en condiciones de sostenibilidad ambiental. Conservación
y regeneración de cuencas hidrográficas.
ix. Reformar los currículos escolares de tal manera que consideren de

forma holística la problemática de riesgo en la sociedad, sus causas y
posibles mecanismos de control, y no solamente como prepararse y
responder en casos de desastre.
x. El fomento de una cultura global de seguridad o una cultura de

gestión continua de riesgo.
xi. Promoviendo “ascensores” entre las iniciativas y necesidades sentidos

en el nivel local y los formuladores de políticas en el nivel regional y
nacional, de tal forma que se alimenta continuamente el proceso de
transformación legislativa en beneficio de la reducción del riesgo.
xii. Introduciendo o fortaleciendo incentivos económicos para la

reducción del riesgo, como son, por ejemplo, primas de seguros más
favorables a las actividades y construcciones de más bajo riesgo.
1.5.3 El contenido y los principios básicos de la gestión del riesgo.
a. Contenidos
El proceso de la gestión del riesgo contempla genéricamente una serie de

componentes, contenidos o fases que los actores sociales deben considerar en su
aplicación y que pueden resumirse de la siguiente manera:
i. La toma de conciencia, la sensibilización y la educación sobre el riesgo.

ii. El análisis de los factores y las condiciones de riesgo existentes en el
entorno bajo consideración o que podrían existir con la promoción de
nuevos esquemas, y la construcción de escenarios de riesgo de
manera continua y dinámica. Este proceso exige el acceso a
información fidedigna, disponible en formatos y a niveles territoriales
adecuados a las posibilidades y recursos de los actores sociales
involucrados.
iii. El análisis de los procesos causales del riesgo ya conocido y la
identificación de los actores sociales responsables o que contribuyen
a la construcción del riesgo.
iv. La identificación de opciones de reducción del riesgo, de los factores
e intereses que obran en contra de la reducción, de los recursos
posibles accesibles para la implementación de esquemas de
reducción, y de otros factores o limitantes en cuanto a la
implementación de soluciones.
v. Un proceso de toma de decisiones sobre las soluciones más
adecuadas en el contexto económico, social, cultural, y político
imperante y la negociación de acuerdos con los actores involucrados.
vi. El monitoreo permanente del entorno y del comportamiento de los
factores de riesgo.
b. Principios básicos.
Aún cuando cada contexto y caso de riesgo tendrá sus propias especificaciones y
principios básicos en cuanto a la búsqueda de soluciones, existe una serie de
consideraciones que la experiencia nos ha enseñado son universalmente válidos, a
saber:
i. El riesgo tiene su expresión más concreta en el ámbito local aún

cuando sus causas pueden encontrarse en procesos generados a
gran distancia de la escena del mismo. Por ejemplo, inundaciones
generadas en las planicies fluviales costeras por procesos de
degradación de las cuencas altas de los ríos; contaminación de
fuentes subterráneas de agua por industrias ubicadas en la área de
captación pluvial alejadas de las zonas afectadas; procesos de
desertificación inspirados por cambios en los patrones de producción
rural estimulados por compañías transnacionales con su centro de
decisión en otros países y ciudades. Así, aun cuando el nivel local,
municipal y comunitario, se perfila como el más apropiado para iniciar
el proceso de gestión, este requiere ubicarse en su entorno regional,
nacional o internacional y requerirá de la negociación de acuerdos
entre actores en estas escalas.
ii. La gestión del riesgo no puede prescindir de la participación activa y

protagónica de los actores afectados, y de una consideración de las
visiones
o imaginarios que estos actores tengan del problema que enfrentan, de su
prioridad en su agenda cotidiana, y del contexto humano y económico en
que se de.
iii. La gestión requiere de la consolidación de la autonomía y poder

local y de las organizaciones que representan a la población afectada
por el riesgo.
iv. Aún cuando el nivel local se perfila como el mas apropiado para
iniciar y concretar la gestión, este no puede prescindir de estructuras,
normatividad, y sistemas interinstitucionales en el nivel nacional que
avalan, promueven y estimulan la gestión sin apropiarse del proceso.
La descentralización y el fortalecimiento de las instancias locales es
un corolario de este proceso.
SOBRE GESTION LOCAL DE RIESGO ( Consideraciones elaboradas por

Enrique Gomariz, con base en discusión colectiva realizada en taller
PNUD- CEPREDENAC, Gestión Local del Riesgo, Panamá, octubre, 2001)
El enfoque de Gestión de Riesgo adquiere una determinación particular cuando se

plantea como Gestión Local de Riesgo (GLR), que es necesario subrayar. Ante
todo, hay que evitar la tendencia -por lo demás, frecuente- a considerar la GLR,
simplemente como una gestión de riesgo que afecta el espacio local. En este sentido,
puede afirmarse que el orden de los términos en la idea de GLR no es casual: el
adjetivo local no está colocado al final de la categoría sino inmediatamente después
del término gestión. Dicho de una forma amplia, aquí lo local es el elemento central
que refiere por un lado a la gestión y por el otro al riesgo.
Para identificar la existencia de GLR es preciso reconocer la presencia de algunos

factores constitutivos. En primer lugar, resulta indudable que al hablar de GLR se
está haciendo alusión a un espacio local, que regularmente tiene una explicitación
territorial. Ciertamente, para establecer la delimitación de lo local, especialmente
en términos de dimensión, suele acudirse a algún tipo de convención. En algunos
países o programas, se habla de que el municipio estaría estableciendo el techo de lo
local (exceptuando naturalmente los municipios de las grandes ciudades). Sin
embargo, es frecuente entender también como un ámbito local, por ejemplo, una
cuenca que abarca más de un municipio o partes de varios de ellos. Tampoco
establece una identificación de lo local la referencia de tamaño: aunque
generalmente se entiende lo local como algo más pequeño que lo regional o lo
nacional, un área puede ser considerada como local y ser extensa territorialmente.
En términos comparativos, la Cuenca del Bajo Lempa no refiere a un territorio
reducido, sobre todo en un país pequeño como El Salvador, pero sí puede entenderse
como un espacio local. En suma, una aproximación a lo local podría consistir en la
identificación de un ámbito que no alcanza el nivel de lo regional y compone una
estructura común de territorio, población y desarrollo (y, como veremos más
adelante, de riesgo).
Un aspecto que delimita más claramente la idea de GLR se refiere al concepto de

gestión: en este caso la gestión del riesgo es llevada adelante por los actores locales.
Dicho de manera opuesta, si la gestión del riesgo no está realizada por los
habitantes, las organizaciones y las instituciones locales, no puede hablarse con
propiedad de GLR. Es decir, cuando la gestión del riesgo se percibe, se propone y se
implementa desde un
Ministerio del Ambiente, y ello afecta un ámbito local, no estaríamos ante una
experiencia de GLR. Otra cosa es que esa acción impulsada por ese Ministerio
inicie una dinámica de la que al final se apropien los actores locales, puesto que si
existe esa apropiación ya puede hablarse de gestión local del riesgo. En suma, sin la
participación comunitaria, sin la activación de los actores locales, en el proceso del
manejo del riesgo, no estamos en presencia de una experiencia de GLR.
Ciertamente, ello no significa que los actores locales se enfrenten solos a la acción
de reducir el nivel de riesgo. De hecho, en muchas oportunidades, tanto al inicio
como en cualquier otro momento del proceso, aparecen agentes externos,
nacionales, sectoriales o focales, que inducen y/o colaboran en ese proceso de
reducción de riesgos. La cuestión clave reside en saber si los actores locales
gestionan o cogestionan dicho proceso y se apropian del mismo como parte del
desarrollo local.
Ahora bien, puede haber participación comunitaria, implicación y activación de

actores locales en una acción importante para la mitigación de desastres y ello no
necesariamente constituir una experiencia de GLR en su sentido amplio. Un ejemplo
muy común a este respecto suelen ser los Sistemas de Alerta Temprana (SAT). Es
frecuente encontrar cuencas y, sobre todo, microcuencas, donde se instala un SAT
apoyado por la población local y se confunde con una experiencia de GLR, cuando en
realidad la construcción del riesgo por un mal manejo de las laderas de esa
microcuenca sigue avanzando sin paliativos. Es decir, para que haya experiencia de
GLR, la comunidad tiene que implicarse en el manejo del riesgo local y no solamente
en una acción aislada de prevención o mitigación de desastres.
Esto está relacionado con la idea de integralidad y de transversalidad que tiene

la gestión de riesgo. En el espacio local, los riesgos difícilmente pueden separarse y,
al mismo tiempo, están ligados a los procesos agrícolas, de manejo de suelos, de
construcción de viviendas, etc; esto es, son parte integrante del desarrollo local.
Otra cosa es que una acción de mitigación o un dispositivo SAT, sobre todo, cuando
se basan en la participación comunitaria, puedan constituirse en pistas de entrada
para llegar a una verdadera gestión local del riesgo. Por eso, un indicador de si una
experiencia SAT tiene connotación o no de GLR consiste en saber si está logrando o
no reducir el nivel de riesgo que existe sobre un ámbito local determinado: si la
construcción de riesgos sigue avanzando, pese a la existencia de SAT, difícilmente
podemos hablar de una experiencia GLR propiamente dicha.
Así, en términos aproximados, podemos decir que existe GLR cuando los actores
locales, solos o en relación con otros actores externos, se implican en un proceso que
logra reducir el nivel de riesgo local y establecer las condiciones para que esa
reducción sea sostenible, es decir, la integran plenamente en los procesos de
desarrollo local.
CONCEPTOS Y DEFINICIONES DE RELEVANCIA EN LA GESTION DEL
RIESGO ( BASADO EN O.D. CARDONA con modificaciones realizados por A. M.
LAVELL )
ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de un grupo social de ajustarse a cambios

ambientales con fines de supervivencia y sostenibilidad.
ALERTA: Estado que se declara, con anterioridad a la manifestación de un fenómeno

peligroso, con el fin de que los organismos operativos de emergencia activen
procedimientos de acción preestablecidos y para que la población tome precauciones
específicas debido a la inminente ocurrencia del evento previsible. Además de
informar a la población acerca del peligro, los estados de alerta se declaran con el
propósito de que la población y las instituciones adopten una acción específica ante
la situación que se presenta.
AMENAZA (Hazard): Peligro latente que representa la posible manifestación dentro de

un período de tiempo y en un territorio particular de un fenómeno de origen natural,
socio-natural o antrópogenico, que puede producir efectos adversos en las personas,
la producción, la infraestructura, los bienes y servicios y el ambiente. Es un factor de
riesgo externo de un elemento o grupo de elementos expuestos, que se expresa como
la probabilidad de que un evento se presente con una cierta intensidad, en un sitio
especifico y en dentro de un periodo de tiempo definido.
ANÁLISIS DE RIESGO: En su forma más simple es el postulado de que el riesgo es el

resultado de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos,
con el fin de determinar los posibles efectos y consecuencias sociales, económicas y
ambientales asociadas a uno o varios fenómenos peligrosos. Cambios en uno o más de
estos parámetros modifican el riesgo en sí mismo, es decir, el total de pérdidas
esperadas y consecuencias en un área determinada.
ANTROPICO: De origen humano o de las actividades del hombre, incluidas las

tecnológicas.
BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosas tangibles e intangibles, de valor económico

que reportan beneficio a quienes las poseen o usufructúan y que permiten la vida
individual y en comunidad. Serán bienes cuando son susceptibles de apropiación, sea
privada o pública, y servicios cuando su utilidad radica exclusivamente en su
consumo.
CRISIS: Es el proceso de liberación de los elementos sumergidos y reprimidos de un

sistema como resultado de una perturbación exógena o endógena, que conduce a la
parálisis de los elementos protectores y moderadores, a la extensión de los
desórdenes, la aparición de incertidumbres de todo tipo y de reacciones en cadena y
eventualmente a la mutación o desaparición del sistema en crisis. Las crisis pueden
ser el resultado de un desastre o constituir ellas mismas el desastre. Ofrecen
oportunidades de cambio positivos y no solamente negativos.
DAÑO: Efecto adverso o grado de destrucción causado por un fenómeno sobre las
personas, los bienes, sistemas de prestación de servicios y sistemas naturales o
sociales.
DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso de transformaciones naturales, económico-
sociales, culturales e institucionales, que tienen por objeto asegurar el mejoramiento
de las condiciones de vida del ser humano, la producción de bienes y prestación de
servicios, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un
desarrollo similar para las futuras generaciones.
DESASTRE: Situación o proceso social que se desencadena como resultado de la

manifestación de un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el
hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población,
causa alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales de
funcionamiento de la comunidad; representadas de forma diversa y diferenciada por,
entre otras cosas, la pérdida de vida y salud de la población; la destrucción, pérdida
o inutilización total o parcial de bienes de la colectividad y de los individuos así como
daños severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata de las
autoridades y de la población para atender los afectados y restablecer umbrales
aceptables de bienestar y oportunidades de vida.
ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por un complejo de componentes y procesos

físicos y bióticos que interactúan en forma interdependiente y que han creado flujos
de energía característicos y ciclos o movilización de materiales.
EFECTOS DIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad directa con la

ocurrencia de un evento o fenómeno físico, representados usualmente por el daño en
las personas, los bienes, servicios y en el ambiente o por el impacto inmediato en las
actividades sociales y económicas.
EFECTOS INDIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad con los efectos
directos, representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre la
población, sus actividades económicas y sociales o sobre el ambiente. Por ejemplo,
perdidas de oportunidades productivas, de ingresos futuros, etc.
ELEMENTOS EN RIESGO (EXPUESTOS): Es el contexto social, material y ambiental

representado por las personas y por los recursos, servicios y ecosistemas que pueden
ser afectados por un fenómeno físico.
EMERGENCIA: Estado caracterizado por la alteración o interrupción intensa y grave

de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad,
causada por un evento o por la inminencia del mismo, que requiere de una reacción
inmediata y que exige la atención o preocupación de las instituciones del Estado, los
medios de comunicación y de la comunidad en general.
EVALUACION DE LA AMENAZA: Es el proceso mediante el cual se determina la

posibilidad de que un fenómeno se manifieste, con un determinado grado de
severidad, durante un período de tiempo definido y en un área determinada.
Representa la recurrencia estimada y la ubicación geográfica de eventos probables.
EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD: Proceso mediante el cual se determina el

grado de susceptibilidad y predisposición al daño de un elemento o grupo de
elementos expuestos ante una amenaza particular.
EVENTO (PERTURBACION): Suceso o fenómeno natural, tecnológico o provocado por
el hombre que se describe en términos de sus características, su severidad, ubicación
y área de influencia. Es el registro en el tiempo y el espacio de un fenómeno que
caracteriza una amenaza. Es importante diferenciar entre un evento potencial y el
evento mismo, una vez éste se presenta.
INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativa de la severidad de un fenómeno en un

sitio especifico.
INTERVENCION: Modificación intencional de las características de un fenómeno con el

fin de reducir su amenaza o de las características intrínsecas de predisposición al
daño de un elemento expuesto con el fin de reducir su vulnerabilidad. La
intervención intenta modificar los factores de riesgo. Controlar o encausar el curso
físico de un fenómeno peligroso, o reducir su magnitud y frecuencia, son medidas
relacionadas con la intervención de la amenaza. La reducción al mínimo posible de
los daños materiales mediante la modificación de la resistencia o tenacidad de los
elementos expuestos es una medida estructural relacionada con la intervención de la
vulnerabilidad física. Aspectos asociados con planificación del medio físico,
reglamentación del uso del suelo, seguros, preparación para emergencias y educación
publica son medidas no estructurales relacionadas con la intervención de la
vulnerabilidad social.
GESTION DE RIESGOS: Proceso social complejo que conduce al planeamiento y

aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir,
reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la
población, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones integradas de reducción de
riesgos a través de actividades de prevención, mitigación, preparación para, y
atención de emergencias y recuperación post impacto.
LINEAS (REDES) VITALES: Infraestructura básica o esencial. Energía: presas,

subestaciones, líneas de fluido eléctrico, plantas de almacenamiento de
combustibles, oleoductos, gasoductos. Transporte: redes viales, puentes, terminales
de transporte, aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Agua: plantas de
tratamiento, acueductos, alcantarillados, canales de irrigación y conducción.
Comunicaciones: redes y plantas telefónicas, estaciones de radio y televisión,
oficinas de correo e información publica.
MITIGACION (REDUCCIÓN): Planificación y ejecución de medidas de intervención

dirigidas a reducir o disminuir el riesgo. La mitigación es el resultado de la
aceptación de que no es posible controlar el riesgo totalmente; es decir, que en
muchos casos no es posible impedir o evitar totalmente los daños y sus consecuencias
y sólo es posible atenuarlas.
PÉRDIDA: Valor adverso de orden económico, social o ambiental alcanzado por una
variable durante un tiempo de exposición específico.
PLAN DE CONTINGENCIA: Procedimientos operativos específicos y preestablecidos de

coordinación, alerta, movilización y respuesta ante la manifestación o la inminencia
de un fenómeno peligroso particular para el cual se tienen escenarios definidos.
PLAN DE EMERGENCIAS: Definición de funciones, responsabilidades y procedimientos

generales de reacción y alerta institucional, inventario de recursos,
coordinación de actividades operativas y simulación para la capacitación y revisión,
con el fin de salvaguardar la vida, proteger los bienes y recobrar la normalidad de la
sociedad tan pronto como sea posible después de que se presente un fenómeno
peligroso.
PLAN DE GESTION DE RIESGOS: Conjunto coherente y ordenado de estrategias,

programas y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reducción de
riesgos, los preparativos para la atención de emergencias y la recuperación en caso
de desastre. Al garantizar condiciones apropiadas de seguridad frente a los diversos
riesgos existentes y disminuir las pérdidas materiales y consecuencias sociales que
se derivan de los desastres, se mejora la calidad de vida de la población.
PREPARACIÓN (PREPARATIVOS): Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los

operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitación de la
población en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante la
organización y planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate,
socorro y asistencia que deben realizarse en caso de emergencia.
PREVENCIÓN: Medidas y acciones dispuestas con anticipación con el fin de evitar o

impedir que se presente un fenómeno peligroso o para evitar o reducir su inidencia
sobre la población, los bienes y servicios y el ambiente.
PRONÓSTICO: Determinación de la probabilidad de que un fenómeno se manifieste

con base en: el estudio de su mecanismo físico generador, el monitoreo del sistema
perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo. Un pronóstico puede ser a corto
plazo, generalmente basado en la búsqueda e interpretación de señales o eventos
premonitorios del fenómeno peligroso; a mediano plazo, basado en la información
probabilística de parámetros indicadores de la potencialidad del fenómeno, y a largo
plazo, basado en la determinación del evento máximo probable dentro de un período
de tiempo que pueda relacionarse con la planificación del área afectable.
RECUPERACION: Proceso de restablecimiento de condiciones adecuados y sostenibles

de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los
bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y la reactivación o impulso del
desarrollo económico y social de la comunidad.
REDUCCIÓN DE RIESGOS: Medidas compensatorias dirigidas a cambiar o disminuir las

condiciones de riesgo existentes. Son medidas de prevención-mitigación y preparación
que se adoptan con anterioridad de manera alternativa, prescriptiva o restrictiva,
con el fin de evitar que se presente un fenómeno peligroso, o para que no generen
daños, o para disminuir sus efectos sobre la población, los bienes y servicios y el
ambiente.
RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema o de una comunidad de absorber un

impacto negativo o de recuperarse una vez haya sido afectada por un fenómeno.
RESPUESTA: Etapa de la atención que corresponde a la ejecución de las acciones

previstas en la etapa de preparación y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas
por actividades de alistamiento y movilización, motivadas por la declaración de
diferentes estados de alerta. Corresponde a la reacción inmediata para la atención
oportuna de la población.
RIESGO: Es la probabilidad que se presente un nivel de consecuencias económicas,
sociales o ambientales en un sitio particular y durante un período de tiempo
definido. Se obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de los elementos
expuestos.
RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales que,

implícita o explícitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera
por considerar innecesario, inoportuno o imposible una intervención para su
reducción. Es el nivel de probabilidad de una consecuencia dentro de un período de
tiempo, que se considera admisible para determinar las mínimas exigencias o
requisitos de seguridad, con fines de protección y planificación ante posibles
fenómenos peligrosos.
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN: Base de conocimiento de las amenazas,

vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y alerta, de capacidad de respuesta y de
procesos de gestión, al servicio de las instituciones y de la población, fundamental
para la toma de decisiones y priorización de las actividades y proyectos de gestión de
riesgos.
SISTEMA DE GESTION DE RIESGOS: Organización abierta, dinámica y funcional de

instituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y
actividades de carácter técnico-científico, de planificación, de preparación para
emergencias y de participación de la comunidad cuyo objetivo es la incorporación de
la gestión de riesgos en la cultura y en el desarrollo económico y social de las
comunidades.
VULNERABILIDAD: Factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos

expuestos a una amenaza, correspondiente a su predisposición intrínseca a ser
afectado, de ser susceptible a sufrir un daño, y de encontrar dificultades en
recuperarse posteriormente. Corresponde a la predisposición o susceptibilidad física,
económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir
efectos adversos en caso de que un fenómeno peligroso de origen natural o causado
por el hombre se manifieste. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y
material expuesto ante un fenómeno peligroso determinan el carácter selectivo de la
severidad de sus efectos.
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Wilches Chaux, Gustavo. (1998). Auge, Caída y Levantada de Felipe Pinillo,

Mecánico y Soldador o Yo Voy Correr el Riesgo: Guía de La Red para la Gestión
Local del Riesgo. La Red. IT Perú. Quito, Ecuador.
2015

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Generalidades sobre la gestión del riesgo como derecho

Sara Pulgarin Espinosa*, Hernán Darío Martínez Hincapié**

Overview of risk management as a collective right

* Estudiante de sexto semestre de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma Latinoamericana (UNAULA),

Aperçu de la gestion des risques comme un droit collectif

Una panoramica della gestione del rischio come diritto collettivo

Geralidades sobre a gestão do risco como direito coletivo

En Colombia existen, constitucionalmente, diferentes disposiciones que asegu-

del orden económico, social y ambiental, permitiendo intervenir en graves situaciones

Breve referencia conceptual de los derechos colectivos en Colombia

Los Derechos Colectivos se encuentran constitucionalizados en nuestro ordena-

“Los derechos Colectivos pueden referirse al derecho de un grupo a limitar

Según López (2001), Kymlicka lo llama: “restricciones internas”, por medio de

[…] o bien pueden aludir (los derecho colectivos) al derecho de un grupo

colectivos desde la dignidad humana. Al respecto expresa el profesor Peces-Barba

La limitación de las consecuencias de las decisiones generales a favor de las

Presentándose así un ejercicio de ponderación entre ambas clasificaciones de

(Arango, 2005, p. 88), lo que desde un perspectiva particular garantiza y protege

El riesgo como amenaza de desastres y su gestión

La variada doctrina existente referida al riesgo cruza por un mismo punto al

Según Cardona (2005) “muchas ciudades estas construidas sobre, o contienen,

Primero, las ciudades se fundaron en lugares peligrosos porque en esa época

Para mayor claridad se deben explicar varios conceptos; en principio, se en-

en lo social, entrelazando dos situaciones que históricamente se hallaban polarizadas,

Las distintas características propias o intrínsecas de la sociedad que la

a) Conocimiento sobre la dinámica, la incidencia, la

b) El estímulo y promoción de diversos mecanismos y

c) Capacidades de predecir, pronosticar, medir y difundir infor-

d) Mecanismos de preparación de la población, de instituciones

e) Mecanismos que garanticen la instrumentación, organización

f) La reducción en prospectiva del riesgo en futuros proyectos, a

ción de mecanismos de ordenamiento del territorio, de control

La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre (UNGRD) (funciones

Mientras se calcula el riesgo y se crean planes para abordarlo, se deben

servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efecti-

Por otro lado, los artículos 80 y 90 de la Carta Constitucional mencionan:

Es responsabilidad del Estado planificar “el manejo y aprovechamiento de los

La responsabilidad de disminución del riesgo también depende de cada uno de

Estado y las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación

en un área poblada o con bienes creados por el hombre adquieren la característica de

La relación entre la gestión del riesgo y los derechos colectivos en Colombia

La gestión del riesgo es entendida como la debida intervención del Estado y

La ley 46 de 1989 crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención

La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable

Como herramientas de gestión (obligaciones) del riesgo, la ley 1523 de

Igualmente, el parágrafo del mismo artículo 1 manifiesta la necesidad de integrar

manejo de desastres, así como las estrategias para asegurar la gobernabilidad

De acuerdo con lo dicho hasta ahora, la configuración dogmático-constitucional

En las propuestas más recientes de ajuste de la legislación se propone diferen-

El Consejo de Estado entiende la gestión de riesgos y desastres como un dere-

prevención de desastres previsibles técnicamente, en ese sentido, el riesgo de vio-

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles téc-

El derecho colectivo a la gestión del riesgo se asocia, de manera importante, con

En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el

La gestión del riesgo, como obligación constitucional, permite ser enmarcada

tadas en dichos espacios. Es decir, implica hacer y desplegar acciones de prevención

Arango, R. (2005). El concepto de derechos sociales fundamentales. Colombia, Bogotá:

López, N. M. (2001). “Sobre los derechos colectivos”. En F. J. Ansuátegui (ed.). Una

Sobre la Gestión del Riesgo: Apuntes

hacía una Definición Allan Lavell,

1. Marco Conceptual: Una Visión de Futuro: La Gestión del Riesgo

1.1.De la ocurrencia de desastres a la gestión del desarrollo

La magnitud de los daños y pérdidas humanas y materiales asociadas con el impacto